SNTESE NOVA FASE V. 21 N.

64 (1994):85-92

CORRUPO: UMA DEFINIO FUNCIONAL

Maurcio Silva FMU SP

Resumo: Corrupo: uma definio fumioml. Atualmente, nota-se que as cincias polticas e econmicas ainda carecem de uma definio mais precisa e funcional de corrupo, evidenciando a existncia de uma lacuna conceituai no mbito das pesquisas cientficas. O presente ensaio pretende contribuir com uma nova proposta de definio da corrupo, baseada principalmente na dicolomia entre os poderes pblico e privado. Palavras-diai^e:: Corrupo, Poder Pblico, Vida Privada, Cidadania.
SiifUMifin/:

Corruptiott: A functiomi dcfiutiou. T h i s paper focuses on lhe definition of corruption, an unsolved problem of economy and politics. It analyses several definition tendencies and proposes a particular functional one, especially based on the dichotomy between public and private powers. Key-uvrds: Corruption, Public Power, Private Life, Citizenship.

Introduo
mbora a corrupo seja uma prtica to antiga quanto as primitivas sociedades organizadas, pode-se dizer que apenas recentemente ela tem sido objeto sistemtico de estudos por parte de socilogos e economistas, como nos prova a relativa abundncia de teorias a respeito, surgidas principalmente a partir da dcada de cinqenta. N o Brasil em especial, apesar do surgimento de estudos mais ou menos esparsos sobre o assunto em pocas consideravelmente remotas, sobretudo a

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partir da dcada de oitenta que comea a surgir uma preocupao terica contnua com a corrupo, realidade facilmente compreendida, sobretudo se considerarmos o largo perodo de exceo que vivemos (1964-1984). Com o surgimento na imprensa dos chamados casos de corrupo, sobretudo aqueles ligados aos governos dos ltimos anos, o interesse pelo tema parece ter se expandido consideravelmente, atingindo camadas sociais que tradicionalmente so mantidas ou se mantm alheias s discusses de carter poltico e / o u econmico. C o n t u d o , embora estejamos assistindo a uma verdadeira popularizao das discusses em torno do assunto, pode-se constatar uma espcie de lapso conceituai no mbito dos estudos relahvos corrupo enquanto prtica colusiva generalizada: carecemos ainda de uma definio funcional de corrupo, mais manipulvel do que as diversas noes que u m termo to polissmico como este pode sugerir. H, verdade, grande dificuldade, entre os tericos, para definir objetivamente uma prtica cuja principal caracterstica talvez seja a prpria dissimulao, j que, subjacente a qualquer definio que se possa dar corrupo, encontra-se a noo precisa de ocultamento e, n u m sentido mais judicatrio, de sub-repo. Contudo, tal dificuldade no deve ser encarada como u m empecilho ao julgamento de atos caracterizados como corruptos, muito menos ser tomada como justificativa para uma possvel omisso diante de u m trabalho to complexo quanto o de tentar uma definio para o termo em causa antes, urge aceit-la como u m autntico estmulo quela que deseja ser, aqui, nossa principal tarefa: de forjar uma definio funcional de corrupo.

Definio

comum e

tendncias

Neste sentido, poder-se-ia fazer a ttulo de explanao introdutria algumas consideraes a respeito de uma eventual definio comum da corrupo. Partindo do geral para o particular, cumpre-nos, em primeiro iugar, inseri-la n u m conjunto amplo de atitudes diversas que permeiam as relaes sociais de determinada comunidade. Tais atitudes teriam como caracterstica principal o j aludido ocultamento ou sub-repo, sobretudo se as considerarmos como processos de favorecimento pessoal ou grupai. Assim, podemos

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1. IX8RL'\, Michcl. A Conci/wfiii) i' Outra^i i-itral('jjia:i, So P.iuIo, Brasitiensc, 1983, 2, BARBOSA, Lvia. O Jeilinho Bra>iU'iro. A Arte de ser iiiai-i Igual que cn Outros. Rio d c Janeiro, Campus, 1992.

dizer que a corrupo faz parte de u m universo extenso de atos colusivos, sendo, ela prpria, uma tnodalidade de conluio, ao lado de outras modalidades de igual natureza, que, particularmente no Brasil, podem ser exemplificadas com a "conciliao"' e o "jeitinho"^ Etimologicamente, contudo, a definio se particulariza, deixando revelar a noo primeira que o prprio vocbulo carrega, o qual, no obstante as vicissitudes sofridas pela histria ocidental, persistiu no tempo: com efeito, o sentido de "rompimento" (do latim, cum-rumpo/corruptio) parece prevalecer sobre todas as demais nuances semnticas do termo, alm de manter, ainda hoje, uma ntima relao com a idia de fragmentao do tecido social, comumente relacionada s mais diversas anlises da corrupo^ Diante destas observaes preliminares e a partir das noes primevas que a corrupo carrega consigo, podemos distinguir, fundamentalmente, trs tendncias bsicas de definio do conceito: as correntes moralista, legalista e revisionista. De fato, insatisfeitos com uma definio meramente etimolgica do termo que, na verdade, no acompanha as transformaes polticas, sociais e econmicas pelas quais sempre passou a humanidade , tericos de diverso matiz buscaram formular uma definio u m pouco mais precisa do mesmo, agrupando-se, em maior ou menor grau, nas tendncias acima aludidas. Assim, teramos u m quadro complexo de definies, marcado pela convivncia alis, nem sempre pacfica de diversos conceitos do ato corrupto. Para os moralistas, neste sentido, a corrupo se liga principalmente a uma questo de natureza tica: ela seria, antes de tudo, uma subtrao de padres ticos estabelecidos por determinada comunidade sociaP: Neste contexto, na inteno moral que informa o ato colusivo que residiria a essncia da corrupo\ Evidentemente, uma definio que parta puramente de categorias morais e ticas possui seus mritos, mas tambm carece de uma fundamentao cientfica mais precisa, de uma racionalizao do processo analtico, podendo levar inclusive a resultados falaciosos, como j ressaltou mais de u m estudioso do assunto^. E partindo deste pressuposto que a corrente legalista da corrupo procura contrapor-se frontalmente moralista, defendendo a idia de que a corrupo , em primeiro lugar, a ruptura de um conjunto de leis positivas institudas o u , em outras palavras, dos "padres normativos do sitema"'.

3. DoBFL, ). Patrick " T h e Corruption of a SUitc", The American PoUlical Science Reviav. Vol. 72, n. 3: 958-973, 1978.

4. C f AikiN, Charles. "Corrup<;.1o". In: SII.VA , Benedic(o (cord.). Dicionrio de Cincia-^ S(Viiis. So Paulo, F G V , 1986, pp. 278-279. 5. SFNTtniA, Josoph J. "Corruplion, pohtic.ll". I n : S tiGMA\, Edwin R. A . (cd.
-In. chieO; J O H N S O N , Alvjn

(etl iissoc.). Encyclopedia of llie S(Kial Science Vol. Four, New York, The Macmill .in Inc., 1985, pp. 448-4326. Cf. RIOS, Jos Arlhur, " A Fraude ScKial da Corrupo". In: LEITF , Celso Barroso (org.) Sociohf;ia da Corrupo. Rio de Janeiro, Z a har, 1987, pp. 83-123; e PADKJIEA , Jean G . "IX* Ia Corruption das les Ohgarchies Pluralistes", Rrt'it' / mifiis de SiKiologie. VoI XVI, n. 1: 33-58, 1975. 7. PASQUINO , Gianfranco.
" C o m j p c i n " l n : BOBBIO, N . ; MATT>.LXI , V,; PASOUINO, C

Diccionano de poltica. Mxico, Sigio Veintiuno, 1981, pp. 438-440.

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Sem entrar na disputa travada entre as questes moral e legal, relacionadas corrupo, os revisionistas vem nesta uma espcie de benefcio limitado sociedade ou, no rigor da expresso, uma possibilidade de benefcio. Alm disso, parece haver uma concordncia entre grande parte dos tericos revisionistas ou no em considerar a corrupo benfica principalmente num contexto administrativo altamente burocralizado**. Tambm a considerao do grau de desenvolvimento de u m pas relevante no eventual benefcio da corrupo: pases subdesenvolvidos seriam, em casos especficos, beneficiados com a mesma**, j que a corrupo pode emergir, para esta corrente terica, como u m autntico fator de desenvolvimento'". No cabe, aqui, optar por uma ou outra das definies apresentadas, mas antes exp-las como subsdio nossa prpria tentativa de definio. Entretanto, no nos podemos omitir diante de questes to importantes. Neste sentido, as definies acima apresentadas parecem-nos algo imprecisas, pecando ora por excessiva flexibilidade, ora por demasiada restrio. Mas, sobretudo, por apresentarem uma viso parcial do processo de corrupo: cabe perguntar, assim, em que tipo de padro tico apoiar-se-iam os moralistas para basear suas afirmaes? Ou que espcie de corpus legal estariam tomando os legalistas como paradigma de suas consideraes tericas? E, finalmente, em que sentido preciso a corrupo seria benfica no entender dos revisionistas? Ora estas so as questes reconhecidamente polmicas, que, por si s, dariam margem a uma discusso de grandes dimenses. Por isso, sem entrar no mrito da disputa, cumpre-nos apenas esclarecer que, se por u m lado tais indagaes colocam as definies acima sob suspeio, por outro, possvel encontrar, subjacente a todas elas, u m verdadeiro elo de ligao, u m elemento comum que, desde o incio, se impe a todas as variantes nocionais do termo aqui estudado: a prevalncia, ao lado do seu j aludido sentido etimolgico, da complexa e fecunda dicotomia entre as esferas pblica e privada. a partir desta realidade que tentaremos forjar uma definio mais precisa o u , como dissemos antes, mais funcional de corrupo.

. Idem, ibidem, p. 4 3 9 . 9. N v E . J S . "Corruplionand Poljlic.il Dcvelopment: a Ct>st-lx'nefit Arwlysis", The American Poltica! Science Rcuww. Vol. LXl ( 0 2 ) ; 4 1 7 427, I%7.

10. BATISTA , Antenor. Corrui\io. ator de de^^nwlfiiiwuto? S l o Taulo, loiras c UMras 1 9 9 1 .

Definio

funcional e categorias

A polarizao entre duas esferas distintas de poder, caracterizadas como espao pblico e espao privado no nova: com

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Riodej-inciro i.iz e lerr.i,

efeito, desde a chamada antigidade clssica j se procurou fazer, grosso modo, semelhante distino. Ligada primeiramente noo de utilidade {singulorum utilitas/ utiUtas comunione), que tem sua raiz na diferenciao entre o que pertence a determinado g r u p o " , a dicotomia pblico/privado encontra-se subjacente '"^as as tendncias de definio acima apontadas, via de regra, emergindo como uma eventual combinao espria entre as duas esferas isto ; como a utilizao do pblico em benefcio privado. Assim, poder-se-ia dizer que, para os moralistas, a subtrao de padres ticos se daria principalmente na medida em que u m conjunto de valores morais seriam menosprezados para que determinado grupo ou indivduo desfrutasse, privativamente, de determinado bem pblico. Para os legalistas, a violao legal se daria, igualmente, no sentido de que o usufruto de componentes ligados exclusivamente esfera pbica para benefcio p r i vado poderia ser considerado uma flagrante afronta legalidade institucional. E, finalmente, para os revisionistas a corrupo revelar-se-ia benfica sobretudo na medida em que fosse utilizada como instrumento destinado a romper determinados entraves polticos e administrativos que tm origem na interveno estatal na economia, ou seja, uma interveno do pblico no que, pelo menos para os revisionistas, deveria ser estritamente de responsabilidade da esfera privada. Desta feita, podemos concluir que, qualquer que seja a definio que se faa da corrupo, persiste invariavelmente u m elemento nuclear e comum: a relao espria entre o pblico e privado. Diante da idia primeira que tnhamos da corrupo (coluso de natureza abrangente e marcada pela noo de "rompimento"), a que emerge agora parece adquirir uma feio, seno nova, pelo menos inegavelmente singular: aliada s noes de coluso e ruptura, temos a prevalncia de uma idia ligada dicotomia pblico/privado, sustentada pelas trs correntes tericas citadas. Ao mesmo tempo em que nossa definio se particularizou, ela logrou expandir-se o suficiente para abarcar no apenas faces diversas de definio, mas tambm como se ver adiante vrias categorias analticas sobre as quais a corrupo pode incidir. Ora, isto nos leva diretamente possibilidade de uma definio mais funcional de corrupo, conforme vnhamos prometendo desde o incio do ensaio. Neste sentido, a corrupo pode ser definida como uma espcie de desvio de um padro de conduta institucionalizado que se caracteriza principalmente pela utilizao do pblico pelo privado com um manifesto propsito de favorecimento

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pessoal ou grupai Do suborno ao peculato, da concusso ao trfico de influncias, do nepotismo malversao do dinheiro pblico, todas as atitudes tidas tradicionalmente como corruptas encontrariam u m espao devidamente reservado na definio aqui proposta. Alm disso, como j se procurou demonstrar, em situaes crnicas de desvio, causadas, entre outras coisas, pela fragilidade das instituies democrticas, a prpria corrupo pode acabar se institucionalizando no lugar destas, o que aguaria ainda mais a crise social em determinada sociedade'-. Evidentemente, esta no busca ser uma definio conclusiva e indiscutivelmente precisa da corrupo, embora acreditamos que a mesma tenha o mrito de ser u m pouco mais manipulvel do que as definies generalizantes e demasiadamente flexveis que grassam por estudos tericos de toda espcie. preciso ressaltar tambm que ela se aproxima bastante de definies anteriormente propostas por alguns tericos, principalmente aqueles que vem nalgum tipo de desvio a prpria essncia da corrupo, como C. J. Friedrich, para quem "corrupo u m padro de comportamento que se desvia da norma efetivamente predominante ou que se acredita predominar em determinado contexto (...) u m comportamento deformado, associado a uma motivao particular, vale dizer, a do ganho privado custa do pblico"'^; ou o o j citado J. S. Nye, para quem "corrupo u m comportamento que se desvia das obrigaes formais de uma funo pblica em funo de interesses pecunirios privados ou de vantagens de status"'^ Embora muito prxima de ambas as definies, nossa proposta apresenta pequenas variaes que consideramos imprencindveis para uma utilizao ao mesmo tempo mais precisa e mais ampla do termo. Diferentemente da primeira, no acreditamos que a corrupo possa ser considerada u m "padro de comportameno"{pattern of hchaviour) pelo simples fato de que no consideramos possvel se depreender u m modelo comportamental de u m processo to complexo quanto o da corrupo o que eqivale a dizer que a forma em que elemento corrupto se manifesta depende, antes de mais nada, do contexto em que ele est inserido, com todas as variantes situacionais contribuindo para o emprego de determinado comportamento colusivo; alm disso, vemos com reservas a afirmao de que a corrupo se manifesta enquanto desvio de uma "norma efetivamente predominante ou que se acredita predominar": no rigor do termo, preferimos manter a posio de que o desvio se d estritamente em relao a uma norma institucionalizada, j que que a norma efetivamente predominante {norm actually prevalent) pode ser muito diferente da institucionalizada, tendo a possibilidade de ser i n -

12. 0 'DoNNEL, Cuilterm. "IX-mocracia IX'l(."g<iliva?". Noiws Estudos Cebrap. n. 31: 2.5-40, 1991.

13. l -RiFi>KKM, C a r l s |. "1'olilicfll 1'alholgy", The l'olilical Quarlcrli/. vci, 37. a 1: 70-8.5, 1966, p.74. 14. N E Y , J . S . , o p . at., p.419.

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clusive, em alguns casos crnicos, a prpria corrupo neste sentido, seria no mnimo insensato querer definir a corrupo como desvio de uma norma caracterizada por u m comportamento j colusivo. N o que diz respeito segunda definio acima transcrita, acreditamo-la demasiado restritiva, uma vez que considera a corrupo como u m desvio das "obrigaes formais de uma funo pblica" {formal duties of a public role), quando, ao contrrio, consideramos esta espcie de desvio apenas uma entre tantas outras modalidades de corrupo se a nossa definio limita-se a citar a relao espria entre as esferas pblica e privada, no porque esta seja a nica possvel, mas porque ela indubitavelmente a mais importante. Como aludimos acima, a corrupo tal e qual a definimos aqui pode incidir sobre vrias categorias analticas. Assim, teramos, em princpio, trs categorias fundamentais de anlise ou, em outros termos, trs espcies bsicas de aes venais ligadas corrupo. A corrupo social estaria representada, por exemplo, pelas relaes conspiratrias travadas entre grupos de coero que compem determinada sociedade, estando pelo menos u m dos elementos da relao ligado diretamente ou indiretamente ao poder pblico: polcia e traficantes, militares e grupos de extermnio, etc. A corrupo poltica estaria representada por atitudes classicamente definidas como corruptas e que teriam como conseqncia direta benefcios estritamente de natureza poltica: nepotismo, trfico de influncia, financiamento ilegal de campanhas eleitorais e outras'*^. Finalmente, a corrupo econmica estaria representada por toda atitude que, a partir da utilizao do pblico pelo privado, resulte em benefcios pecunirios imediatos: peculato, concusso e, principalmente, suborno. Parece desnecessrio ressaltar mais uma vez que na base de todas estas categorias de corrupo encontram-se necessariamente os pressupostos fundamentais que definem determinada atitude como sendo de natureza corrupta.

15. K(>sf-AcKF ,RMAN, Sus.in. Corruption. A itudy in polilical Econom}/. N e w York. Academic Press. 1978.

Concluso
Como concluso, apenas lembraramos o recurso aqui empregado para chegar a uma definio funcional de corrupo: partindo do geral para o particular, procuramos estabelecer uma definio ao mesmo tempo limitada e ampla do termo. Limitada, porque, diferenciando-se de modalidades universalizantes de conluio, procura se restringir ao essencial, ressaltando sobretudo a relao conspiratria que mescla o pblico e o privado;

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ampla porque consegue abarcar, alm das trs tendncias bsicas de definio, diversas categorias de venalidade. Assim, da corrupo como coluso genrica e como ruptura, chegamos a u m termo sensivelmente mais manipulvel e satisfatrio: a corrupo como desvio de condutas institucionalizadas, representado sobretudo pelo usufruto do pblico em benefcio privado, com o intuito de autofavorecimento. Disso tudo resulta, em ltima instncia, a sua prpria funcionalidade, com o que acreditamos ser possvel desfazer inmeros equvocos presentes nas anlises de comportamentos corruptos na nossa sociedade e, principalmente, contribuir para u m maior aprofundamento da reflexo acerca desta to polmica questo.

B\"vdero<;o d o autor;

R. Heitor Peixoto, 725/801-B

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