Anlise sobre Evoluo da Despesa com Pessoal e Encargos da Unio

Braslia, junho de 2012 Elaborao: - Diretoria de Estudos Tcnicos do Sindireceita - Consultoria especializada

CNPJ: 37.116.985/0001-25 Registro no MT: 46000.002356/2004-11 Endereo: SHCGN 702/703, Bloco E, Loja 37, Asa Norte, Braslia/DF Tel: (61) 3963-0088 Website: www.sindireceita.org.br
A reproduo do contedo deste trabalho autorizada , desde que citada a fonte.

ndice
1. Introduo......................................................................... 4 2. A evoluo da Despesa com Pessoal nos Governos FHC e Lula. ............ 4 3. Aspectos Relevantes da Despesa com Pessoal da Unio.................. 13 4. O Governo Dilma Rousseff. .................................................... 15 5. Concluses...................................................................................... 20

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1 | Introduo
Anlises recorrentes de alguns economistas e analistas polticos tm explorado aspectos da poltica de reajustes das remuneraes dos servidores pblicos federais nos ltimos anos, apontando o que seria um descontrole de gastos com pessoal no perodo, e festejando o incio de um perodo de austeridade com a posse da Presidenta Dilma Rousseff. Essa abordagem no chega a constituir novidade: governantes que erguem a bandeira da austeridade, sobretudo com enfoque na conteno ou reduo da despesa com pessoal e encargos na Administrao Pblica, costumam ser festejados e aplaudidos. Tal abordagem, porm, ignora os efeitos destrutivos das polticas de conteno adotadas em tempos passados, e suas consequncias para os governos subsequentes. O presente estudo objetiva promover uma anlise equilibrada sobre as polticas adotadas pelos Governos FHC e Lula em relao ao aumento da despesa com pessoal e encargos, e das medidas adotadas nos primeiros anos do Governo Dilma Rousseff, com vistas a identificar os elementos caractersticos de cada perodo, seus efeitos sobre o desenvolvimento do Pas e as perspectivas para o atual Governo.

2 | A evoluo da Despesa com Pessoal nos Governos FHC e Lula

Para melhor entendimento das polticas adotadas a partir de 1995, ano de incio do Governo FHC, e da real situao da evoluo dos gastos com pessoal da Unio, notadamente com os servidores civis, necessria uma abordagem das medidas adotadas no perodo 1995-2010, e dos seus impactos fiscais efetivos, vis a vis indicadores como a Receita Corrente Lquida e o Produto Interno Bruto.

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Ao longo dos seus oito anos, o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso adotou sucessivas medidas para reduzir a despesa com pessoal e encargos, ou impedir o seu crescimento. Como resultado desse processo, inseriu-se na Constituio a permisso para a demisso de servidores estveis por excesso de despesas, mediante alterao ao art. 169 da Constituio, que passou a prever que os entes federativos que no cumprissem os limites de gastos com pessoal e encargos fixados em lei complementar devero adotar, sucessivamente, providncias para reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes de confiana, exonerao dos servidores no estveis e, finalmente, se essas medidas no forem suficientes, a demisso de servidor estvel, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da reduo de pessoal. Durante os dois mandatos de FHC, houve reviso geral no quadro remuneratrio dos servidores civis e militares apenas em 1995 e em 2002. Cabe, porm, lembrar, que a primeira reviso foi concedida apenas porque j se havia materializado direito adquirido, permanecendo-se at 2002 sem o cumprimento da data-base anual e, em 2002, a reviso se deu por fora de determinao Supremo Tribunal Federal, ao apreciar a Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso n 2.061, mas, ainda assim, em percentual exguo de apenas 3,5%. Nesse perodo, houve uma conteno expressiva do provimento de cargos pblicos vagos em decorrncia de aposentadorias, falecimentos e vacncias, com o correspondente aumento das terceirizaes, e leis diversas foram aprovadas entre elas a Lei de Responsabilidade Fiscal para impor limites cada vez mais rgidos aos gastos com pessoal.

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Finalmente, as revises especficas nos quadros remuneratrios de cargos e carreiras promovidas nesse perodo se deram por meio da implementao ou elevao de gratificaes de desempenho, em muitos casos no estendidas aos inativos, ou estendidas em valores reduzidos. Embora alguns setores tenham conseguido, ao final do perodo 1995-2002, promover a recuperao das perdas acumuladas, a esmagadora maioria dos servidores federais civis tinha remuneraes defasadas frente inflao oficial, medida pelo IPCA, acumulada ao longo de oito anos, de 100,7%. Do ponto de vista da participao da despesa com pessoal e encargos no Produto Interno Bruto PIB, e na Receita Corrente Lquida - RCL, verifica-se a seguinte srie histrica, demonstrando os impactos dessa poltica:

Tabela 1 - Despesa com Pessoal e Encargos da Unio x PIB e RCL Perodo 1995-2002 Em milhes de Reais
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Despesa com Pessoal da Unio 37.895,00 40.900,90 44.529,70 47.976,60 51.571,00 58.240,00 65.449,40 75.029,00 Produto Interno Bruto (PIB) 646.191,50 778.886,70 870.743,00 914.187,90 973.846,00 1.101.255,10 1.198.736,00 1.346.027,60 % do PIB 5,86% 5,25% 5,11% 5,25% 5,30% 5,29% 5,46% 5,57% Receita Corrente Lquida (RCL) 67.298,10 89.352,70 97.040,60 104.491,40 129.854,40 145.110,60 167.739,00 201.927,30 % DA RCL 56,31% 45,77% 45,89% 45,91% 39,71% 40,13% 39,02% 37,16%

Fonte: SIAFI/PRODASEN/STN

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Ocorreu, assim, uma contnua reduo no percentual de comprometimento da RCL, que partiu de 56,31% em 1995 para 37,38% em 2002. A participao dessas despesas no PIB, porm, no teve modificao to expressiva, tendo sofrido reduo menos visvel, com ligeiro crescimento a partir de 2001, mas encerrando em 2002 ainda em patamar inferior a 1995. A carga tributria durante o primeiro mandato de FHC atingiu 28,75% do PIB e, no segundo mandato, elevou-se para 32,8% do PIB, segundo dados da Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda1. Dessa forma, alm da conteno do gasto com pessoal e encargos, reduzindo a renda dos servidores, houve um acrscimo de tributos sociedade como um todo, visando atingir as metas de superavit primrio e cumprir compromissos com o sistema financeiro. Em 2003, teve incio o Governo Lula. Na poca, a eleio de um autntico representante da classe trabalhadora gerava forte expectativa, entre os servidores pblicos, quanto recuperao das perdas salariais acumuladas no perodo presidencial anterior. No entanto, frustrando tal expectativa, nesse primeiro ano o Presidente enviou ao Congresso proposies destinadas a conceder a reviso geral constitucionalmente prevista no percentual de apenas 1%2, optando, ainda, por conceder uma vantagem pecuniria individual3 no valor de R$ 59,87 para todos os servidores. Tais medidas foram aprovadas pelo Congresso. Em 2004, iniciou-se um importante ciclo de reestruturaes de cargos e carreiras da Administrao Pblica Federal, tendo sido concedidos reajustes remuneratrios que, embora ainda insuficientes, trouxeram avanos significativos para as categorias
1 In GIAMBIAGI, Fbio. Do dficit de metas s metas de dficit: a poltica fiscal do governo Fernando Henrique Cardoso- 1995-2002.Texto para Discusso n 93. BNDES. BNDES: Rio de Janeiro, abril de 2002. 2 Lei n 10.697, de 2 de julho de 2003. 3 Lei n 10.698, de 2 de julho de 2003.

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atingidas. Tais reestruturaes se fizeram notar em inmeras leis aprovadas pelo Congresso Nacional, muitas delas resultantes de negociaes com a participao das entidades representativas dos servidores pblicos, com a fixao de novas tabelas de vencimentos, novas gratificaes e adicionais e, em relao a diversas carreiras consideradas tpicas de Estado, com substituies de modelos de remunerao varivel pelo subsdio (valor nico e fixo), alm da criao de cargos efetivos a serem providos por concurso, e, especialmente, da retomada da realizao dos processos de provimento de cargos efetivos. Esse ciclo de reestruturaes se encerrou em 2008, devendose reconhecer que, no perodo, o Governo envidou grandes esforos tanto para recuperar a capacidade de atrao e reteno do servio pblico federal, notadamente nas chamadas atividades exclusivas de Estado - conceito que inclui a carreira de Auditoria da Receita Federal do Brasil, composta pelos cargos de Analista-Tributrio e Auditor-Fiscal, e as carreiras especficas da Polcia Federal, Advocacia Pblica, Planejamento, Oramento e Gesto, Finanas e Controle, Banco Central e Inteligncia, entre outras - quanto para valorizar e ampliar os quadros de setores vinculados a atividades estratgicas e servios essenciais ao cidado nas reas de sade, educao, previdncia e pesquisa cientfica. O conjunto de medidas adotadas pelo Governo Lula de 2004 a 2008 deixou um saldo bastante positivo no s para as categorias atingidas, valorizadas e fortalecidas que foram, mas tambm para a prestao de servios pblicos e para o Estado brasileiro. Atividades como a fiscalizao agropecuria e trabalhista, a regulao de servios prestados pelo setor privado e a investigao policial em mbito federal puderam ser intensificadas e aperfeioadas, gerando, assim, benefcios para a economia e para a populao, que passou a dispor de um servio pblico de melhor qualidade.
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Ao longo dos oito anos da era Lula, houve, de fato, um acrscimo significativo na despesa com pessoal e encargos, vis a vis os valores contabilizados no ano de 2002, como demonstra a tabela a seguir. Tabela 2 - Despesa com Pessoal e Encargos da Unio Perodo 2002-2010 Em R$ milhes correntes
2002
EXECUTIVO (CIVIS E MILITARES) Ativos Aposentados Instituidor de penso CIVIS Ativos Aposentados Instituidor de penso MILITARES Ativos Aposentados Instituidor de penso MINISTRIO PBLICO DA UNIO Ativos Aposentados Instituidor de penso LEGISLATIVO Ativos Aposentados Instituidor de Penso JUDICIRIO Ativos Aposentados Instituidor de Penso Transferncias Intergover. Distrito Federal Demais Estados Fundo Constituc. do Distrito Federal Repasses Previdencirios * Total

2002

2003

2004

2005

2006

2007
50.497,0 28.948,9 17.281,0 68.959,3 40.280,9 18.880,1 9.798,2 27.767,8 10.216,1 10.068,8 7.482,8 1.961,2 1.605,3 269,2 86,7 5.621,1 3.808,6 1.385,4 427,1 18.923,9 15.345,8 2.844,7 733,4

2008
58.313,0 32.457,9 19.515,1 78.343,3 46.352,9 21.104,6 10.885,7 31.942,7 11.960,1 11.353,3 8.629,4 2.507,4 2.030,3 364,4 112,8 5.974,8 4.090,3 1.446,4 438,2 22.140,5 18.286,9 3.040,6 813,1

2009
67.964,9 36.649,8 23.031,1

2010
140.252,6 74.282,5 40.743,1 25.227,0

59.523,4 64.777,8 72.701,1 30.941,3 32.123,3 36.981,5 18.491,9 21.551,0 23.545,8 10.090,2 11.103,4 12.173,9 39.573,1 44.704,5 52.081,5 22.647,4 24.224,6 29.256,7 11.878,3 14.454,8 16.083,7 5.047,4 6.025,1 6.741,1 19.950,3 20.073,3 20.619,6 8.293,9 7.898,7 7.724,9 6.613,6 7.096,2 7.462,1 5.042,8 955,4 716,5 190,2 48,7 2.889,8 1.897,4 790,8 201,6 5.078,4 1.257,7 930,7 255,3 71,6 3.487,5 2.328,8 923,7 235,0 5.432,7 1.321,7 983,5 261,9 76,3 3.986,2 2.662,1 1.036,2 287,9

76.838,9 87.308,5 38.650,1 45.095,8 24.420,7 26.699,1 13.768,1 15.513,6 54.278,7 61.467,1 30.393,4 35.460,1 16.398,6 17.464,5 7.486,7 8.542,5 22.560,2 25.841,4 8.256,7 9.635,6 8.022,1 9.234,7 6.281,4 1.394,2 1.101,7 223,7 68,8 4.409,8 2.931,6 1.149,0 329,2 6.971,1 1.821,3 1.482,9 258,0 80,4 5.468,4 3.779,9 1.307,1 381,3

96.727,0 110.286,0 127.645,9

93.522,1 103.237,3 54.700,5 59.645,0 24.844,4 27.632,1 13.977,3 34.123,8 13.264,5 11.805,4 9.053,9 2.657,6 2.228,0 321,9 107,6 5.950,7 4.043,2 1.460,0 447,4 26.464,0 22.214,3 3.344,5 905,2 15.960,2 37.015,3 14.637,5 13.110,9 9.266,8 2.854,8 2.417,6 330,0 107,2 6.588,2 4.375,6 1.688,9 523,7 26.547,7 21.903,1 3.650,2 994,3

9.161,7 10.225,3 12.374,3 7.107,6 7.803,6 9.590,4 1.690,9 1.958,9 2.251,0 363,1 3.454,1 2.909,2 544,9 462,8 484,2 484,2 532,9 369,8 369,8

12.819,6 17.400,2 10.023,3 14.227,4 2.248,0 2.536,1 548,3 636,7

4.834,9 6.218,3 5.606,4

6.082,3 7.005,6

7.034,9 183.278,2

75.029,0 78.974,8 89.431,5 100.286,6 115.011,9 126.878,4 144.483,7 167.066,3

Fonte: Boletim Estatistico de Pessoal n 189/2012 Min. do Planejamento. SINDIRECEITA Sindicato Nacional dos Analistas-Tributrios da Receita Federal do Brasil |9|

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Nota-se que, para uma inflao total acumulada de 56,6%, o aumento da despesa com pessoal e encargos do Poder Executivo foi da ordem de 135,6%. A despesa do Poder Executivo com os servidores civis do Executivo aumentou em 160,9%, ao passo que o gasto com os militares aumentou em 85,5%. Alguns elementos do gasto, como as despesas com pensionistas e inativos, tiveram expressiva elevao, como resultado do reconhecimento de direitos que, no perodo anterior, haviam sido negados, mas, tambm, do progressivo envelhecimento da fora de trabalho da Unio, que acarretou expressivo nmero de aposentadorias no perodo, parcialmente compensada pela criao de novos cargos efetivos e pelo ingresso de novos servidores. Entre 2003 e 2010, foram criados 149.685 cargos efetivos no Poder Executivo, assim distribudos:

Tabela 3 Cargos Criados no Poder Executivo Federal Perodo 2003-2010

Nvel do Cargo Auxiliar Intermedirio Superior TOTAL Cargos criados 2.643 49.318 97.724 149.685
Fonte: Ministrio do Planejamento

Parcela expressiva desses cargos (77.000) foram destinados s Instituies Federais de Ensino, alm das milhares de vagas destinadas s Agncias Reguladoras Federais (9.780) e entidades como INSS (8.195), Polcia Federal (5.090), INCRA (4.500), Ministrio da Sade (3.900), Funai (3.100) e Polcia Rodoviria Federal (3.000).
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O total de servidores efetivos civis ativos do Poder Executivo, por outro lado, sofreu acrscimo de 160.630 cargos ocupados, enquanto o total de aposentados e pensionistas manteve-se praticamente estvel ao longo do perodo. J no total de servidores federais civis e militares, considerados os trs Poderes, os acrscimos foram ligeiramente maiores, como evidencia a tabela a seguir, com uma elevao de mais de 200.000 servidores ativos no perodo:

Tabela 4 - Evoluo do Quadro de Pessoal da Unio Perodo 2002-2010

Class.
Ativos Aposentados Inst.Penso Total

2002
912.192 538.537 405.237

2003
961.199 545.867 415.699

2004
990.577 545.367 433.230

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Variao
199.441 5.185 889 205.515

987.403 1.005.842 1.014.195 1.031.632 1.067.861 1.111.633 537.624 434.333 532.048 442.850 529.563 448.376 530.695 452.647 537.136 402.287 543.722 406.126

1.855.966 1.922.765

1.969.174 1.959.360 1.980.740 1.992.134 2.014.974 2.007.284 2.061.481

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal n 189/2012 Min. do Planejamento.

Mesmo com um crescimento de quase 22% no nmero de servidores ativos, e mais de 11% de acrscimo no nmero total de servidores, fato que no houve elevao nos percentuais de comprometimento da RCL com pessoal e encargos e de participao dessa despesa no PIB. Na verdade, os indicadores de 2010 so ainda mais favorveis do que aqueles verificados ao final de 2002, vide tabela a seguir.

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Tabela 5 - Despesa com Pessoal e Encargos da Unio x PIB e RCL Perodo 2003-2011 Em milhes de Reais
Ano 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Despesa com Pessoal da Unio 78.974,70 89.431,60 94.022,20 115.011,90 126.877,80 144.483,70 167.066,30 183.278,20 197.481,50 Produto Interno Bruto (PIB) 1.699.648,00 1.941.498,00 2.147.239,00 2.369.484,00 2.661.344,00 3.032.203,00 3.239.404,00 3.674.964,00 4.143.000,00 % do PIB 4,65% 4,61% 4,38% 4,85% 4,77% 4,76% 5,16% 4,99% 4,77% Receita Corrente Lquida (RCL) 224.920,20 265.798,00 303.015,80 344.731,40 386.763,00 428.563,30 437.199,40 499.867,00 558.706,40 % DA RCL 35,11% 33,65% 31,03% 33,36% 32,81% 33,71% 38,21% 36,67% 35,35%

Fonte: SIAFI/PRODASEN/STN

Como demonstra a tabela, a mdia do percentual de comprometimento da RCL, no perodo, foi de 34,43%, com pico de 38,21% em 2009, e o valor mais baixo registrado em 2005. Verificase tambm que, em 2010, ano em que se completaram os efeitos financeiros das ltimas reestruturaes e reajustes, o percentual de comprometimento da RCL foi de 36,67%, nmero inferior ao percentual registrado em 2002 e bem inferior ao patamar fixado na Lei de Responsabilidade Fiscal para as despesas da Unio (50%), nos termos do art. 20 desse diploma legal. J em relao ao PIB, 2009 foi tambm o ano de mais alto resultado, enquanto 2005 tambm foi o de menor resultado. No houve, todavia, crescimento expressivo, encerrando-se o perodo com uma participao dos gastos com pessoal no PIB de 4,77%, inferior em 0,8% participao registrada em 2002. No correto, portanto, apontar descontrole de gastos no perodo, sendo obrigatria a constatao de que o acrscimo se
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deu, efetivamente, em consequncia da necessidade no somente de promover a recuperao da capacidade administrativa, como resgatar o poder aquisitivo e a capacidade de atrao e reteno do servio pblico federal.

3 | Aspectos Relevantes da Despesa com Pessoal da Unio

Apesar dos reajustes concedidos na ltima dcada, no se pode falar em distores remuneratrias no servio pblico frente ao setor privado: estudo realizado pela OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico sobre a gesto de recursos humanos no Governo Federal do Brasil em 2009 afirmava que a questo da atratividade do servio pblico frente ao setor privado no diferente da enfrentada nos pases desenvolvidos, e que apenas recentemente as carreiras de elite passaram a ter remuneraes competitivas, embora ainda haja situaes crticas em cargos nas reas de engenharia, medicina e outras onde o mercado altamente competitivo4. O estudo registra ainda que, globalmente, a quantidade e o custo dos funcionrios pblicos no Brasil (em todos os nveis de governo) tm se mantido relativamente estvel ao longo dos anos, e at recentemente, o governo federal foi um fator de estabilidade do total do emprego pblico (em todos os nveis de governo). A OCDE reconhece que isso no quer dizer que os aumentos de custos no governo federal no tm sido legtimos. Uma grande parte do aumento do nmero de funcionrios teve lugar na educao, sade, segurana e infraestrutura e pode ser perfeitamente legtimo considerando um melhor aces4 OECD Reviews of Human Resource Management in Government: Brazil. OECD: Paris, 2010.

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so e possveis melhorias no fornecimento de servios. Esse aumento sucedeu dcadas de poucos investimentos, em que a regularizao de um grande nmero de funcionrios se deu por meio de procedimentos no competitivos (aps a instituio do regime nico para os funcionrios pblicos em 1987 e posterior reviso em 1990), nem todos com as qualificaes necessrias, e de sucessivas polticas de demisses e congelamentos de contrataes. Os relatos apontam que os aumentos salariais tambm foram necessrios, dado que os funcionrios pblicos costumavam ser mal pagos.

A necessidade de promover a substituio de terceirizados contratados irregularmente para exercer funes privativas de servidores efetivos e de superar dficits ainda existentes em carreiras estratgicas como as da Administrao Tributria, Policia Federal, sade, educao e outras, onde o nmero atual de servidores no atende adequadamente s necessidades dos respectivos setores, implica em srio desafio gesto fiscal e de recursos humanos para os prximos dez anos, quando o Governo ter que assegurar e ampliar a sua capacidade de resposta s demandas da sociedade. Da a impossibilidade de que se possa considerar adequada realidade do pas a lgica da conteno, pura e simples, da despesa com pessoal. Se fato que essa despesa pode e deve ser mais eficiente, por outro lado no se pode considerar honesta a abordagem contida em proposies que visam, sobretudo, controlar e restringir o aumento da despesa com pessoal e encargos, engessando a gesto pblica a nveis nunca vistos, como o caso do Projeto de Lei Complementar n 01, de 2007, do Poder Executivo, que visava limitar o crescimento da despesa com pessoal, por dez anos, correo inflacionria mais 1,5%. Embora o Projeto tenha
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tido sua tramitao paralisada desde ento, iniciativa semelhante foi aprovada pelo Senado Federal em 2009 e remetida Cmara dos Deputados na forma do Projeto de Lei Complementar n 549, de 2009, de autoria do Senador Romero Juc, que difere da proposio antes referida apenas por ser mais generoso, ampliando o limite de aumento acima da inflao para 2,5%. Ambas as proposies, porm, partem da premissa de que a fixao de limites por lei seria capaz de, razoavelmente, conter presses por novos reajustes e controlar o crescimento da despesa, revelia das reais necessidades da sociedade, e ignorando fato de que, a cada vez que se instituem normas dessa espcie, maior a tentao para que os gestores pblicos recorram a mecanismos de burla, notadamente atravs da contratao de prestadores de servios, Organizaes No-governamentais, fundaes de apoio, consultorias irregulares e outras formas de contratao que pecam no apenas pela falta de transparncia e arrepio ao sistema do mrito, mas so fontes rotineiras de corrupo, clientelismo e nepotismo.

4 | O Governo Dilma Rousseff

Uma das principais marcas do primeiro ano do Governo Dilma Rousseff foi o desmedido empenho dos seus principais condutores, e da sua base de apoio no Congresso Nacional, em evitar qualquer elevao na despesa com pessoal. J no incio de seu mandato, a Presidenta determinou a suspenso da autorizao de novos concursos pblicos, bem como o adiamento da convocao de servidores j aprovados e que aguardavam nomeao, como parte do corte de gastos da ordem de R$ 50 bilhes anunciado no incio de fevereiro de 2011. E adotou postura igualmente restritiva quanto concesso de novos reajustes. Ao proceder anlise da conjuntura vigente nesse perodo, constata-se que quatro fatos foram determinantes para a configurao desse quadro de exiguidade.
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O primeiro deles o fato de que, em 2010, o Presidente Lula optou por no encaminhar propostas de reajuste ao Congresso com vigncia para 2011, evitando, assim, impor novos nus sua ento provvel sucessora. Apesar dos argumentos apresentados pelo governo e reproduzidos pela imprensa na poca, a opo do Presidente Lula foi eminentemente poltica, e no tcnica, pois, conforme ser demonstrado a seguir, os impedimentos legais em ano de eleies presidenciais no inviabilizavam a concesso de reajustes aos servidores pblicos at determinado limite. Segundo a Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997, vedado aos agentes pblicos entre os quais se inclui o Presidente da Repblica, ainda que no dispute a eleio nos termos do art. 73, inciso VIII, fazer, na circunscrio do pleito, reviso geral da remunerao dos servidores pblicos que exceda a recomposio da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleio, a partir do incio do prazo estabelecido no art. 7 desta lei (180 dias) e at a posse dos eleitos. Tal dispositivo pretende evitar a excessiva generosidade do dirigente em final de mandato e o uso indevido da poltica remuneratria, quer para beneficiar-se eleitoralmente, quer para favorecer seus aliados. No entanto, o dispositivo no impede a reviso geral no perodo dos cento e oitenta dias anteriores eleio, e nem mesmo aps esse prazo. A reviso, se concedida aps a data limite, no poderia, em tese, ultrapassar a inflao do ano em curso, at a data da sua concesso, o que, contudo, exige considerar qual a data-base para a concesso da reviso geral. No caso dos servidores federais, essa data-base, legalmente fixada desde 1988 pela Lei n 7.706, de 21 de dezembro, e reafirmada pela Lei n 10.331, de 18 de dezembro de 2001, o ms de janeiro, embora, desde 2004, no tenha sido observada com a regularidade determinada pelo inciso X do art. 37 da Carta Magna.
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O art. 21 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), estabelece que nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento de despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20, o que, portanto, vedaria qualquer reajuste a ser concedido por lei ou medida provisria a partir de 1 de julho de 2010. Assim, na verdade, poderia haver questionamento a qualquer reajuste superior inflao que viesse a ser concedido aos servidores federais a partir de 6 de abril de 2010, mas inquestionvel a possibilidade de reposio das perdas inflacionrias previstas para o referido ano por meio de ato expedido at o dia 30 de junho de 2010. A reposio anual das perdas inflacionrias tem previso constitucional e, caso fosse cumprida regularmente pelos governantes, evitaria a diminuio do poder de compra das remuneraes percebidas pelos servidores pblicos. Cabe tambm informar que a Lei de Diretrizes Oramentrias passou a fixar o limite de 31 de agosto do ano anterior para que estejam em tramitao propostas legislativas que intentem implementar reajustes a serem contemplados na Lei Oramentria do ano seguinte. Tal norma, introduzida pela primeira vez na Lei de Diretrizes Oramentrias para 2009 (Lei n 11.768, de 14 de agosto de 2008), acabou por vedar a concesso, no curso do prprio exerccio, de reajustes por meio de leis ou medidas provisrias, exceto se a medida provisria resultasse de projeto de lei j em tramitao na data fixada. A inovao serviu, desde ento, para limitar tanto a aprovao quanto o envio ao Congresso de proposies legislativas relativas a aumento de pessoal, engessando fortemente a adoo de medidas que, at 2008, ocorriam regularmente durante o ano, exceo dos anos eleitorais, pelas razes j citadas.

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O segundo fato o empenho da Presidenta Dilma Rousseff em evitar, com o apoio de sua ampla base de sustentao no Congresso, a aprovao de projetos de lei em tramitao elevando os vencimentos dos servidores e membros do Poder Judicirio, e de servidores do Tribunal de Contas da Unio, Ministrio Pblico da Unio e Cmara dos Deputados. No somente o Poder Executivo no incluiu na proposta oramentria enviada ao Congresso a previso de aumento de despesa resultante das proposies em tramitao, como se empenhou em impedir que fossem promovidos ajustes durante a votao do projeto de lei oramentria para 2012, sob o argumento de que o excesso de aumento de gastos com pessoal resultante dessas proposies implicaria em cortes de gastos em outras reas. Mesmo aps o Supremo Tribunal Federal haver reagido contrariamente no incluso dos impactos das propostas em tramitao no projeto de lei oramentria enviado ao Congresso, no houve modificao da deciso presidencial de no acolher quaisquer aumentos de despesas para os demais Poderes, destacando-se o fato de que o acatamento da demanda do Poder Judicirio implicaria um acrscimo de cerca de R$ 7,2 bilhes/ano. J o terceiro fato se manifesta na deciso da Presidenta de no encaminhar ao Congresso, no prazo estabelecido pela Lei de Diretrizes Oramentrias, projetos de reajustes para beneficiar em 2012 um amplo leque de categorias, como ocorrera em anos anteriores. De fato, a nica proposta enviada pela Presidenta ao Congresso, o Projeto de Lei n 2.203, de 2011, posteriormente substitudo pela Medida Provisria n 568, de 2012, destinou-se a promover ajustes de vantagens para alguns setores do servio pblico e correes pontuais em leis j vigentes, sem estabelecer reestruturaes amplas e novos patamares de remunerao para carreiras ou grupos de cargos que demandam, h muito, novas reestruturaes e reajustes.
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No decorrer do ano de 2011 e no incio de 2012, alguns economistas e analistas polticos, por meio de notas, artigos e comentrios, associaram a no concesso de reajustes para 2012 necessidade do Governo de conter o excessivo aumento nos gastos com pessoal, fato que, segundo eles, teria ocorrido nos ltimos anos do Governo Lula. No entanto, conforme disposto na Tabela 5, em que pese o aumento mais acentuado da despesa entre 2008 e 2009, dois fatos devem ser considerados: primeiro, que a participao dos gastos com pessoal na Receita Corrente Lquida no deixou de estar situado em patamar bem abaixo ao fixado pela Lei de Responsabilidade Fiscal para as despesas da Unio (50%); e segundo, que a evoluo desses gastos entre 2009 e 2010, quando houve queda no percentual de participao na RCL, j indicava para o Governo que a trajetria de crescimento havia se encerrado. Portanto, a no concesso de reajustes para 2012 no poderia ser justificada pela necessidade de conter a elevao de despesa que no vinha, e nem vem, crescendo de forma descontrolada. Lamenta-se ainda o fato de que a Presidenta, at aqui, da mesma forma que seus antecessores, no vem dando cumprimento ao mandamento constitucional contido no art. 37, X da Carta Magna, que prev a reviso geral anual dos vencimentos, subsdios e remuneraes dos servidores, embora tenha apoiado, no final de 2010, a aprovao de decreto legislativo, com efeitos a partir de 1 de fevereiro de 2011, que reajustou a remunerao da prpria Presidenta, do vice-Presidente, dos Ministros de Estado e dos membros do Congresso Nacional, equiparando-os remunerao dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Igualmente, a Presidenta orientou a sua base de apoio no Congresso no sentido de no aprovar proposies de reviso de subsdios dos magistrados, o que foi objeto do Mandado de Injuno

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Coletivo n 4.490, ajuizado pela Associao dos Juzes Federais do Brasil Ajufe, contra os Presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, em que se alega a omisso do Congresso Nacional na apreciao do Projeto de Lei n 2.197/2011, encaminhado pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal em 31/8/2011. No entanto, o Relator do Processo, Ministro Ricardo Lewandowski, determinou, em 7 de fevereiro de 2012, o seu arquivamento, por entender no estar ainda presente a mora legislativa na apreciao do referido projeto. O quarto fato consiste nos efeitos da crise econmica mundial, e seus reflexos sobre as finanas pblicas do Governo Federal. Se, em 2008, o mundo foi submetido a uma forte crise econmica, fato que essa crise ainda no foi superada, e seus efeitos ainda se fazem sentir com fora em vrios pases. Por outro lado, cabe lembrar que a mais importante medida de efeito anticclico adotada pelo governo para evitar a contaminao da economia do Brasil pelos efeitos da crise em 2008 e 2009 foi o estmulo ao consumo interno. Nesse sentido, a elevao da renda da populao no perodo foi essencial para o aumento da demanda interna. Por isso, a preocupao com os efeitos da crise no deve ser um inibidor para a constante reviso no quadro remuneratrio dos servidores pblicos, muito pelo contrrio.

5 | Concluses
Como demonstram os dados apresentados neste Estudo, inexiste evidncia de descontrole na despesa com pessoal e encargos da Unio, e menos ainda de qualquer excesso que possa ser atribudo poltica adotada na ltima dcada. Por esse motivo, a falta de investimentos em pessoal nesses primeiros dois anos do Governo Dilma Rousseff no pode ser justificada pela imperiosa necessidade de conter a elevao do gasto com servidores. Os
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nmeros apresentados deixam claro que, entre o ano de 1995 e o ano de 2003, houve, de fato, uma forte reduo na participao dessa despesa na RCL. De 2004 a 2010, contrariando os alertas disseminados recentemente de que teria havido um exagero do governo anterior nas reestruturaes concedidas, fica claro que tal participao se manteve dentro de uma faixa segura e estvel, sempre situada bem abaixo do limite imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal. A poltica de conteno de gastos dessa natureza para fins de alcanar ou elevar metas de superavit primrio j deu mostras da sua nocividade para o Pas. Uma anlise acurada sobre as origens de graves crises deflagradas recentemente, como a do sistema areo e da segurana pblica, aponta no s para a falta de investimentos em recursos materiais, mas sobretudo para a insuficincia do quantitativo de servidores e para a m gesto da fora de trabalho. Importante alertar que tais problemas, ainda no solucionados a contento, ameaam produzir novas crises no futuro. Os elementos apresentados ao longo desse trabalho evidenciam a importncia de se colocar, em plano superior, a adoo de uma poltica efetiva de gesto de recursos humanos, que supere os problemas consolidados nas trs esferas de Governo, e que so, no Governo Federal, ainda mais graves, por ser este o locus primeiro da definio das polticas pblicas no pas, com influncia sobre os demais entes da Federao. Uma poltica adequada de gesto de recursos humanos deve permitir recrutar regularmente, selecionar meritocraticamente, remunerar dignamente, gerir a fora de trabalho eficientemente e alcanar os resultados esperados pelos cidados. Para isso, so necessrios investimentos constantes. O descumprimento da Constituio Federal, que prev a reviso geral anual das remuneraes e proventos, apenas um
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exemplo de prticas desorganizadoras que, no limite, podem ser compensadas, parcialmente, pela poltica de reajustamentos diferenciados, mas que induzem a uma lgica de descompromisso com a institucionalidade que acaba por contaminar o prprio ethos do servio pblico. A sociedade brasileira deve atentar para o fato de que os gargalos que, em certos momentos, inibem o crescimento econmico nacional no resultam apenas da falta de investimentos em infraestrutura, conforme se divulga reiteradamente, mas tambm da prestao deficiente de servios pblicos, o que, por sua vez, fruto dos problemas apontados at aqui. Exemplo disso o trabalho de fiscalizao e controle do comrcio exterior, sob responsabilidade da Receita Federal do Brasil e exercido pelos integrantes dos cargos de Auditor-Fiscal e Analista-Tributrio, pertencentes Carreira de Auditoria da Receita Federal. A falta de equipamentos e de servidores nesse setor tem gerado morosidade nas operaes de exportao e importao, alm de um deficiente trabalho de combate a prticas comerciais fraudulentas, como o subfaturamento, em prejuzo economia nacional. O Pas vem pagando caro tambm pelo precrio exerccio de vigilncia das fronteiras, o que vem gerando danos economia e pondo em risco a segurana pblica. Por meio do livro Fronteiras Abertas, o Sindireceita vem denunciando a fragilidade do aparato estatal de controle sobre o trnsito de pessoas e mercadorias pelas fronteiras do Pas, o que acaba por facilitar prticas como o contrabando, o trfico de armas e drogas e a pirataria. Esse lamentvel quadro , sem dvida alguma, produto da insuficincia ou ausncia de investimentos em pessoal. Apesar dos avanos notados na ltima dcada, tal situao ainda persiste e pode se agravar caso o Governo insista na sua poltica de conteno demasiada de gastos com pessoal.

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As perspectivas para o Governo Dilma so, assim, desafiadoras, e dependero, alm do comportamento da economia, de o quanto a Presidenta da Repblica, que regularmente reitera seus compromissos com os valores da eficincia, probidade administrativa, profissionalismo da gesto, busca de resultados e prestao de contas, ser capaz de desvencilhar-se dos preconceitos reiteradamente veiculados e mostrar-se imune ao discurso de que o Presidente Lula deixou-lhe uma herana maldita materializada em elevados gastos com pessoal e expectativas infladas por novos e irreais reajustes vis a vis a realidade do pas. Conforme demonstrado ao longo deste Estudo, adjetivaes como inchao da mquina pblica e descontrole de gastos com pessoal carecem de fundamentos e, na verdade, depem contra o desenvolvimento econmico do Pas, servindo apenas para alimentar o iderio dos que, historicamente, por interesses escusos, sempre foram contrrios construo de um servio pblico amplo e de qualidade.

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