You are on page 1of 80

M a r a S u s a n a B o n e t t o M a r a T e r e s a P in e r o

Las transformaciones del Estado


De la modernidad a la globalizacin

2a edicin

Crdoba
2003

I,i i eproduccin de este libro, ya sea total o parcial, en forma idntica o con modificaciones, escrita a mquina por el sistema Multigraph, mimegrafo, impreso, etc., que no fuera autorizada por esta Editorial, es violatoria de derechos reservados. Toda utilizacin debe ser solicitada con anterioridad.

320.1 BON

Boneto, Mara Susana y Piero, Mara Teresa. Las tra n s fo rm a c io n e s del e s ta d o : de la m o d e rn id a d a la globalizacin, 2 a. ed. Crdoba : Advocatus, 2003. 164 p. ; 23x16 cm. ISBN 987-551-031-9 i. Piero, Mara Teresa II. Ttulo - 1 . Estado Fecha de catalogacin: 05/06/03

A nuestros alumnos

Duarte Quirs 511 - Crdoba E-mail: advocatus@ sinectis.com.ar ISBN 987-551-031-9 Queda hecho el depsito que previene la ley 11.723 Impreso en Argentina

CAPITULO I La formacin del Estado. El absolutismo


S u m a rio :
1. Form acin del Estado moderno. 2. El Estado absolutista. C onclusiones del modelo absolutista.

1. FORMACION DEL ESTADO MODERNO < * >


L a quiebra del orden poltico m edieval, la aparicin y desarrollo del E stado, del sistem a econm ico capitalista, de la estratificacin social clasista, del absolutism o com o rgim en poltico, son fenm enos histricos que no adm iten una explicacin unicausal, como as tam poco la ubicacin tem poral exacta del acontecim iento. E l E stado, en el sentido de Estado nacional, es un producto de la cultura de O ccidente que se plasm a a partir del R enacim iento. Con anterioridad a esta poca no puede hablarse propiam ente de Estado. E xisti, obviam ente, la relacin gobernantes-gobernados, pero sta se dio de una m anera m uy diferente si la com param os con la que se efectiviza en la actualidad; esto quiere decir que la organizacin poltica m edieval fue m uy distinta a la que posteriorm ente -y h a sta nuestros das- se denom inara Estado. P a ra realizar una exposicin acabada de las condiciones y circunstancias histricas que dan surgim iento al Estado, debem os hacerlo a travs del anlisis del largo proceso histrico que lleva a la aparicin de las prim eras m onarquas nacionales (Francia, E spaa e Inglaterra) y a la introduccin, p o r N icols M aquiavelo, del concepto de stato en la literatura poltica. Com o seala H eller (1987, 145) la nueva palabra Estado designa

certeramente una cosa totalmente nueva porque a pa rtir del Renacimiento y en el continente europeo, las poliarquas, que hasta entonces tenan un carcter impreciso en lo territorial y cuya coercin era flo ja e intermitente, se convierten en unidades de p o d er continuas y reciamente organizadas, con un solo ejrcito que era perm anente, una nica y competente jera rq u a de funcionarios y un orden ju rd ico unitario, imponiendo adems a los sbditos el deber de obediencia con carcter general. A consecuencia de la concentracin de los instrumentos de mando (militares, burocrticos y econmicos) en una

(*) La versin original de este tema se encuentra en Tem as de h is to ria de las ideas p o ltic a s de Mara Susana B o n e t t o y Carlos Ju r e z C e n t e n o .

14

M. Susana Bonetlo - M. Teresa Piero

La formacin del listado. El absolutism o

15

unidad de a ccin p o ltic a -fenm eno que se p ro d u c e p rim era m en te en el norte de Italia d eb id o al m s tem prano desarrollo que alcanza a ll la econom a m onetaria-, su rg e a q u el m o n ism o de poder, rela tiva m en te esttico, que diferencia de m anera ca ra c te rstic a a l E sta d o de la E d a d M o d e rn a del territorio m edieval. Til E stado, como m odelo de dom inacin p o ltica, aunque sea un fenm eno hoy extendido universalm ente es, en sus orgenes, un fenm eno propio del circulo cultural de O ccidente que se plasm a a p artir del R enacim iento. En la E d ad M edia no existi el E stado en el sentido de una unidad de dom inacin independiente en lo ex terio r e in terio r que actuara de m odo continuo con m edios de p o d er p ro p io s y claram ente delim itada en lo personal y territorial; es decir, operando independientem ente sobre personas determ inadas cu un territorio determ inado. E n los tiem pos m edievales fue desconocida la idea de una pluralidad de estad o s soberanos, coexistiendo con una igual consideracin jurdica; todas las form aciones polticas de Europa se consideraban ms bien subordinadas al E m perador (H eller, 1992). Pero, a d ecir verdad, puede afirm arse que en la E dad M edia se vivi una profunda escisin entre el ideal y la realidad. E l ideal era la com unidad universal com o organizacin p o ltica -el Sacro Im perio R om ano G erm nico dirigido por el Em perador- pero la realidad nos m uestra la existencia de una gran divisin del poder poltico: una poliarqua, segn la calificacin hegeliana. En efecto, el E m perador ju g m uy raras veces el papel unificador que se le asignaba en los textos de los pensadores polticos m edievales y a que, en realidad, com p arta su p o d er, p u e s estab a su peditado a la lealtad de los m onarcas territoriales. A la par, m ediante el endeudam iento, la hipotecas o la concesin de inm unidades, el p o d er central del m o n arca territorial (por ejemplo: el rey de A ragn, del m argrave de B randeburgo, del duque de M iln, etctera) se vio priv ad o , poco a poco, de casi todos los derechos inm anentes a su superioridad, los cuales fueron tra sla d a d o s a o tra s p ersonas de carcter privado, p a ra decirlo en trm inos jurdicos. D e e sta m anera, casi todas las funciones que el E stado m oderno reclam a p a ra s se hallaban, en la E dad M edia, rep artid as entre los m s diversos depositarios: la Iglesia, el noble propietario de tierras, los caballeros, etctera. A l m onarca m edieval le vinieron a quedar, finalm ente, m uy pocos derechos inm ediatos de dom inacin (se lo consideraba solam ente p r im u s in ter p a r e s , o sea prim ero entre sus iguales), lin lo sustancial, no poda p rescindir de los p o d eres locales, am pliam ente autnom os, que haban som etido a su autoridad a todos los habitantes de la localidad, sustrayndolos as a las rdenes inm ediatas del poder central. Es por esto que los reinos de la E d ad M ed ia eran, tanto en lo interior com o en lo

ex terio r, u n id a d e s de p o d e r p o ltic o slo in te rm ite n te s y, a d em s, las v e rd a d e ras re la cio n es de m a n d o -o b e d ien c ia e sta b a n m e d ia tiz a d a s a tra v s de los e fe c tiv o s fa c to re s de po d er: la Ig le sia y e l se o r fe u d a l, a lo s que se sum aron m s tard e -en la B a ja E d a d M edia- com o te rc e r fa c to r de p o d e r, las co rp o ra cio n es o guildas (H e ller 1992). E n sn te sis, el p o d e r e ra co m p artid o (p o r el E m p era d o r y los m o n a r cas te rrito ria le s o m o n arcas m ed iev ales y los se o res feudales: po liarq u a ), in term ite n te (el m o n arca no p o d a m an ten er sus o rd en acio n es de m odo in in terru m p id o , deb ien d o c o n te n ta rse con in te rv e n ir slo e sp o rd ic am en te p a ra elim in ar p ertu rb a c io n es sum am ente rie sg o sa s) y m e d iato (fo rz o sa m ente d e p e n d a de la a q u ie sc e n c ia de los v e rd a d e ro s fa c to re s de po d er). E sto c am b ia r rad icalm en te h a c ia el R en acim ien to , pu es e n c o n tra rem o s que p a ra e s ta po ca, el p o d er del m o n arca de c o m p a rtid o se h a tra n s fo r m ando en n ico , de in term iten te h a pasad o a se r p erm an en te y de m ed iato se h a co n v e rtid o en inm ediato. Q u p ro d u jo e s ta tra n sfo rm a c i n ? M ltip le s y d iv e rso s fa c to re s coadyuvaron a ella. Pero consideram os necesario destacar que la evolucin hacia el E stad o m oderno, en el aspecto organizativo, principalm ente consisti en que los m edios reales de autoridad y adm inistracin, que eran propiedad privada de los factores de poder ya sealados se convirtieran en propiedad pblica, y en que el p o der de m ando -que se vena ejerciendo com o un derecho de aquellos sujetos que lo practicaban: el noble, el obispo, el m aestro de la corporacin- se expropia en beneficio del m onarca absoluto (H eller, 1992). P o r otra parte, m ediante la creacin de un ejrcito perm anente, cuya existencia depende del pago de la soldada, el m onarca se independiza del hecho aleatorio de la lealtad de sus feudatarios, estableciendo as la unidad de poder del E stado en lo militar. L a caballera (arte de guerra propio de los caballeros, quienes p o r lo general eran nobles propietarios de tierras o seores feudales) haba visto deteriorada su funcin poltico-m ilitar a causa de la transform acin de la tcnica guerrera. L a utilizacin creciente de caones y de arm as de fuego porttiles, de la infantera y de las tropas m ercenarias hacen que el papel de la caballera en el com bate decaiga. L os gastos que im pona la nueva tcnica de las arm as exigan la organizacin centralizada de la adquisicin de los m edios necesarios para la guerra, lo cual supona una reorganizacin de las finanzas. D e este m odo, la necesidad poltica de crear ejrcitos perm anentes dio lugar en m uchas p artes a una transform acin burocrtica de la adm inistracin de las fin an zas: fu n c io n a rio s e s p e c ia liz a d o s , e c o n m ica m en te d e p e n d ie n te s y nom brados p o r el m onarca, consagraron su actividad de m odo continuo y principal a, la funcin pblica de recaudacin. M ediante la burocracia se elimin

16

M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

L a f o rm a c i n del lista d o . Kl a b s o lu tis m o

17

la modiatizacin feudal del poder del m onarca y se hizo posible establecer el vinculo de sbdito con carcter general y unitario. G racias a la burocracia, la organizacin poltica llam ada Estado pudo extenderse al territorio, abarcando n todos sus habitantes, asegurando de este m odo una unificacin centralizada. Animismo, debido a que tanto el ejrcito com o la burocracia dependan del nucido para su subsistencia, se im puso tam bin un sistem a im positivo bien rogl amentado a fin de disponer de ingresos suficientes p ara el sostenim iento de timbas actividades. D e esta m anera, hacia m ediados del siglo X V I, los m onarcas consiguen em ancipar p o r com pleto la base econ m ica del p o d e r estatal, estableciendo im puestos sin la n ecesidad de contar con el asentim iento de la nobleza. As fue com o pudo constituirse el patri-m onio del E stad o y el aseguram iento de una tributacin general (H eller, 1992). Un segundo proceso es el que determ ina la aparicin de la econom a capitalista m onetaria, y est estrecham ente ligado al anterior, pues la dependencia politico-econm ica del m onarca m edieval respecto de los seores feudales, la Iglesia y las corporaciones, estab a b asad a en gran parte en la descentralizacin y disgregacin que eran consecuencia de la econom a natural de subsistencia y trueque pro p io s de la po ca, la cual slo pudo se r superada g racias al desarrollo de la econom a capitalista m onetaria, o lo que es lo m ism o, gracias al desarrollo del sistem a de m ercado. En efecto, con la desaparicin del Im perio R om ano de O ccidente se produjo una atrofia en la econom a de las grandes regiones de E uropa, pero esta atrofia no signific exactam ente un retroceso a los estadios anteriores. Una econom a atrofiada se caracteriza p o r ten er un nivel tcnico superior al que norm alm ente correspondera a su nivel de ingreso, habida cuenta de su c o n ste la c i n de re c u rs o s n a tu ra le s . E s d e c ir q u e la re d u c c i n de la productividad, m otivada por la desarticulacin del sistem a econm ico, no acarre una reversin a las form as prim itivas de produccin. La com prensin de este fenm eno es de gran im portancia p ara la explicacin del tipo de organizacin econm ica-social que surgi en E uropa a partir del siglo V III y que llamamos feudalism o. Segn la opinin corriente, la econom a del feudo era un sistem a cerrado o casi cerrado. Los seores feudales conseguan con los recursos locales, no slo construir castillos, sino tam bin arm ar a sus hom bres p ara la g uerra y m antener un nm ero casi siem pre elevado de personas ociosas a su alrededor. E l excedente de produccin que llegaba a manos del seor feudal era relativam ente grande, si se tiene en cuenta que se originaba en la apropiacin directa de parte del fruto de la produccin de una pequea com unidad. Todo esto fue posible debido a que el nivel de la tcnica que se utilizaba en el feudo era relativam ente elevado.

A dem s, la idea de ganancia y aun la m ism a posibilidad de realizar una utilidad eran incom patibles con la situacin del terrateniente m edieval. Como no tena m edio alguno, por falta de m ercados extranjeros, de p roducir con m iras a la venta, no se esforzaba en obtener de su gente y de su tierra un excedente que slo constituira para l un estorbo. Y a que estaba obligado a co n su m ir l m ism o sus re n ta s , se c o n te n ta b a co n re la c io n a rla s a sus necesidades. E n sntesis, el inm enso caudal de bienes races que posean la Iglesia y la nobleza no produca, en suma, sino u n a renta insignificante en relacin con su capacidad virtual. Por otra parte, hay otro factor que influy para que durante la E dad M edia no existiera la idea de ganancia, nos referim os a la condena que de ella hacia la Iglesia. Por lo tanto, teniendo en cuenta esto, es fcil com prender cm o se produce -a partir del siglo XI- la expansin de la econom a com ercial. E l re in ic io del p ro c e s o , seg n P ire n n e , fue c o n se c u e n c ia de las m o d ificacio nes introducidas p o r la intervencin de m ahom etism o en las corrientes del com ercio bizantino. D ebido a las invasiones rabes, la inm ensa m etrpolis com ercial que era B izancio se vio pronto privada de sus fuentes de abastecim iento, situadas en casi todo el litoral sur y este del M editerrneo. Por consiguiente, los bizantinos debieron volcarse hacia las costas de Italia. Como es sabido, este contacto dio lugar al surgim iento de poderosas econom as com erciales en la costa italiana. L a propagacin de esas corrientes de com ercio, en los siglos siguientes, por to d o el continente europeo, h a sido am pliam ente estudiada. Se form en el litoral de Europa una v erdadera cadena de em porios com erciales y, por el curso de los grandes ro s, to d o el co n tinente fue vivificado p o r las actividades de los m ercaderes. Tenem os aqu un caso tpico de expansin de una econom a com ercial que encontrara pronta resp u esta en razn de la existencia de un virtual excedente de produccin, vale decir en virtud de las caractersticas de la econom a feudal anteriorm ente sealadas. E sta econom a se port com o si estuviera p rep arad a para recibir las corrientes de com ercio, las que hicieron posible la m ejor utilizacin de los recursos ya e x isten tes y u n a d iv e rsific a c i n del consum o sin exigir m o d ificac io n es sustanciales en el sistem a productivo. Segn Heller, m erecen destacarse, asimismo, los fuertes motivos polticos de esta evolucin econmica, pues el desenvolvimiento de la forma econm ica capitalista se vio acelerado por el hecho de que la concentracin estatal de poder, sin proponrselo, actuaba de m odo tendiente a tal resultado. As, la circulacin del dinero se vio estimulada por el establecim iento regular de tributos, y la produccin de mercancas por el hecho de que los grandes ejrcitos m ercenarios uniform ados, con sus armas cada vez ms tipificadas, creaban la posibilidad de

18

M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re s a P ifiero

L a fo rm a c i n d e l E sta d o . E l a b s o lu tis m o

19

enormes ventas en masa. Pero, adem s, en virtud de la poltica m ercantilista que sigui el Estado, se fom ent de m odo consciente e intencionado el desarrollo capitalista a fin de fortalecer el poder poltico del monarca. Por o tra parte, es necesario considerar un tercer proceso, que es el que determ ina la aparicin de la burguesa y del sistem a de estratificacin social clasista, p roceso que tam bin se encuentra inextricablem ente unido a los otros dos, ya que la burguesa ser el sector social en que se apoyar el m onarca para im ponerse a los nobles y, adem s, ser el principal p ro veedor de los m edios de pago que n ecesitab a el m onarca p ara arm ar sus ejrcitos. En los tiem pos m edievales el m onarca territorial se vea enfrentado no solam ente al E m perador y al P apa en el orden externo, sino tam bin a los seores feudales, la Iglesia y las corporaciones en el orden interno. A hora bien, tras una larga serie de luchas de todo tipo, term in por im ponerse de m odo tal que centraliz de m anera efectiva todo el poder poltico, y para ello cont con un aliado inestim able: la burguesa (enem iga natural de la nobleza), que le proporcion los m edios econm icos p ara organizar los ejrcitos perm anentes antes m encionados. P ero este triunfo del m onarca vino a constituir a la postre -y a partir de la R evolucin Francesa esto se hizo m s evidente- el triunfo de la burguesa y de sus ideas econm icas, y la consolidacin de un nuevo sistem a de estratificacin social, que suplantar finalm ente al sistem a de estratificacin estam ental (propio de la E dad M edia), p o r el de estratificacin social clasista. En la E d ad M ed ia el sistem a de estratificaci n se su stentaba b sicam ente en el linaje y la ten en cia de la tierra, o sea en la p ro p ied ad inm obiliaria. E sto no debe sorp ren d er, si se tiene en cu enta que, siendo la vida social m edieval esen cia lm e n te ag rc o la , en e ste p e ro d o las c iu d ad e s a p en a s si p o d a n denom inarse tales, y a que contenan u n a m inora p equesim a de la p o blacin (puede afirm arse que, en el conjunto de E uro p a, la poblacin urb an a, desde los siglos X II al X V , n u n ca fue sup erio r a la d cim a parte del total de los habitantes). Lo que d ab a a este sistem a de estratificaci n estam ental su fisonom a p ro p ia era el estam ento superior: la nobleza, que se asen tab a econm icam ente sobre la p o sesi n de tierras, rech azan d o el com ercio y la artesana com o queh aceres im propios de su cond icin y aislndose, abrazad a h sus co n cep to s de honor, de los otros estam entos (el clero, los vasallo s, los siervos, e tctera). A sim ism o, conviene d e sta c a r que el hecho de la p o sesin de la tierra estab leca tam bin rangos entre la m ism a nobleza, en funcin de la extensin de la tierra p o sed a (ducado, condado, m arca, baro n a, etctera). La funcin que este estam ento estim ab a p ro p iam ente suya, en el seno del conjunto social, era la direccin p o ltica y m ilitar. Y al cum plim iento de e sta funcin se debe que o riginariam ente se le con ced ieran privilegios de po d er

p erm anente y ju rd ico s. Sin em bargo, com o y a vim os, dicha funcin social qued red u cid a a sim ple aparien cia cuando la transform acin de la tcnica m ilitar, del sistem a econm ico y de la estru ctu ra del p o d er po ltico dejaron al noble sin funcin en el conjunto social. E l orden de dom inacin, basado en el nacim iento, propio de este sistem a de estratificacin, estaba condicionado econm icam ente y haba acarreado el enriquecim iento de los estam entos dom inantes. Pero existe una im portante diferencia poltica-psicolgica entre este orden de dom inacin y el clasista que sobrevendr, que W erner Som bart ha form ulado claram ente de la m anera siguiente: - Quin eres t? se preguntaba antes: - Un poderoso. - Luego, eres rico. Qu eres t?, se interroga ahora: - Un rico. - Luego, eres poderoso . En e fe c to , a p a rte del h ech o d e que el n o b le re c ib a m uy frecuentem ente su feudo por concesin graciosa, en m rito a sus com bates (lo cual hace derivar su posterior dom inacin de su habilidad guerrera y no de la tenencia originaria de la tierra), no debe olvidarse que la explotacin feudal, el latifundio, no slo era una institucin econm ica, sino tam bin una institucin social. Se im pona a toda la vida de sus habitantes. E stos eran m uchos m s que sim ples vasallos o siervos de su seor: eran sus hom bres en toda la fuerza del trm ino y se ha observado acertadam ente que el p o der del seor se b asab a an ms en la cualidad de jefe que confera a su titular que en la de terrateniente (Heller, 1992). E l seor feudal defenda al conjunto de sus vasallos. D e e sta form a, en tiem pos de guerra los protega contra el enem igo abrindoles el refugio de las m urallas de su fortaleza, ya que su inters m s evidente era am pararlos, puesto que viva del trabajo de ellos. P o r ello no debem os confundir el m odo de dom inacin caracterstica de la E dad M edia con la idea generalizada de la explotacin del hom bre, explotacin que supone la voluntad de em plearlo com o instrum ento con el fin de que llegue al mximo de su rendim iento. Ejem plos bien conocidos de este tipo de som etim iento a lo largo de la historia lo constituyen la esclavitud rural de la antigedad, la de los negros en las colonias de los siglos X V II y X V III y la condicin de los obreros de la gran industria durante la prim era m itad del siglo X IX . P u es bien, el nuevo sistem a de e stra tific a ci n que su rg ir con la aparicin de la burguesa estar basado, ya no en la posesin de la tierra, ni en el linaje o nacim iento, sino en la posesin de un bien m ueble: el dinero. La im p ortancia del dinero com o m edio de circulacin econm ica est de ms recalcarla luego de haber expuesto el advenim iento del sistem a de morcado. Un co n secuencia, aqui nos lim itarem os a se ala r tres o cuatro aspectos sociales im portantes atinentes a la burguesa.
I

M. S u sa n a llo n e llo - M. T e re s a liflcro

I ,a formacin del listado, lil absolutismo

21

Kn el contexto feudal la burguesa estaba form ada p o r los h abitantes de los burgos, o sea en las poblaciones edificadas fuera del contexto del castillo lottilicndo del seor feudal, y no tena sino una identidad negativa o residual, Imito legal como socialm ente: era la identidad que se asignaba a todos los que no eran clrigos, ni nobles, ni siervos. Al proliferar la burguesa, este status nico lleg a abarcar una enorm e variedad de estilos y circunstancias de vida. I sin identidad residual y negativa reflejaba el surgim iento histrico de la liniguesa com o estrato articulado de m anera tan slo casual con la estructura leudal, cuyo sistem a legal e identidades estratgicas -siervo y seor- giraban ;ili ededor de las relaciones con la tierra. A dem s, las actividades de la burguesa tam poco eran relevantes p ara el in ters religioso fundam ental de la Iglesia del m edioevo en la salvacin de las alm as y, a decir verdad, solan estar en franco desacuerdo con los v alores religiosos, que exigan la renuncia a la vida mundanal (lo que traa aparejada la renuncia al com ercio y al beneficio). Al estar alejada, en la m ayora de los aspectos, del centro de la cultura feudal, la burguesa elabor lentam ente una vida y una cultura paralelas a las feudales (hoy diram os una co n tracu ltu ra ), p ro te g id a p o r el hecho de se r una excrecencia relativam ente aislada en las incipientes ciudades. M arginada, p o r as decirlo, de las p reo cu p aciones predilectas de la cultura cristiana y del orden feudal, y sin un sitio firm e y honroso en ellos, la vida de la burguesa no era estim ada por la n obleza y el clero, pero s tolerada a causa de su clara utilidad. D esde el punto de v ista del sistem a feudal, im portaba poco lo que era la b urguesa (desde el punto de vista del sistem a de identidades sociales del orden feudal, la burguesa no exista, no era nada): lo que im portaba era lo que haca, es decir, los servicios y funciones (com erciales) que desem peaba. Sin embargo, con el tiem po la burguesa lleg a enorgullecerse de su m ism a u tilidad y a m edir a tod o s los otros estratos sociales segn dicha cualidad o la falta de ella. L a situacin se invirti cuando el patrn de m edida *.le la burguesa: la utilidad, fue adoptada y valorada por otros grupos. E ntonces la mera utilidad se convirti en un requisito p ara el resp eto social (reem plazando al honor, que era el valor-patrn de la nobleza), en lugar de ser una sim ple base l>ara ser tolerado a regaadientes. L a burguesa elabor este patrn de utilidad durante su larga polm ica con las norm as feudales y las atribuciones de los nobles, en las que los derechos de los hom bres se consideraban derivados de su estam ento y lim itados por ste que, en ltim a instancia, estaba predeterm inado por su nacim iento (por lo que se era y no por lo que se haca). Por el contrario, la burguesa vino a tener m ayor estim a por los talentos, las habilidades y energas de los individuos que contribuan a sus propias realizaciones y logros individuales (H eller, 1992).

Con el triunfo de la burguesa, vehiculizado en un prim er m om ento por el triunfo del m onarca absoluto, con quien hicieron causa comn, el sistem a de estratificacin social dejar de ser estam ental para convertirse en clasista, es decir, la escala social jer rq u ica en la cual se ubican los individuos dejar de estar fundam entada en la p o sesin de la tierra p ara p asar a girar en tom o a la p o sesin del dinero y los valores propios del sistem a estam ental (linaje, tradicin, honor, com unitarism o) sern reem p lazad o s por los valores del sistem a clasista (habilidad, inteligencia, utilidad, individualism o). E n este contexto es im portante dar cuenta del surgim iento y ascenso de las ciudades en el O ccidente m edieval, ya que stas se desarrollaron no slo com o m bitos ecolgicam ente distintos, por la densidad de asentam iento hum ano, con personas dedicadas a actividades productivas y com erciales, sino tam bin como entidades polticam ente autnom as (Poggi, 1997). En el escenario m edieval a m enudo obtuvieron su autonom a contra la oposicin expresa del elem ento feudal. C onstituyeron una nueva fuerza poltica en un sistem a dom inado casi exclusivam ente por las dos partes de la relacin seor-vasallo. D espus de siglos de abandono y predom inio rural se reactivaron con un sentido socio-poltico de centros de accin solidaria por individuos que por s solos carecan de poder (Poggi, 1997). E n cierto sentido los derechos reclam ados por las ciudades eran de naturaleza corporativa y se articulaban de alguna m anera con la institucionalidad feudal en la m edida en que se requera su inclusin en las estructuras existentes Pero a diferencia de la relacin feudal que im plicaba dos obligaciones que se cum plan separadam ente, cad a una desde su poder, las ciudades adquirieron p oder y autonom a poltica com o formas asociadas m antenidas en vigencia p o r la c o a lic i n de v o lu n ta d e s y re u n i n de re c u rso s de ig u a le s que individualm ente carecan de poder. Lo que aglutinaba a los burgueses fue el hecho de que estos grupos sociales urbanos se entregaron prim ordialm ente a em presas econm icas. En ese m arco las construcciones polticas urbanas proporcionaron un mbito p ara la experim entacin, con nuevos dispositivos polticos, adm inistrativos y legales que progresivam ente penetraban en el contexto general de gobierno (Poggi, 1995). A s tam bin fue en las ciudades donde se present gran nmero de personas seculares instruidas que sirvieron com o un nuevo tipo de personal adm inistrativo. Siguiendo a M ax W eb er podem os sostener que las ciudades solo alcan zaron su autonom a plena en E uropa, porque posean sus propios gobiernos y ejrcitos en lugar de ser controlados por el po d er arbitrario de otros. En las

.'2

M . Su sti tu U o n e t l o - M. T e r e s a l if ie r o

I .a l ' o n i i i i d r t n c id Ii stm io , lil a b s o l u t i s m o

23

ciudades, el m ercader era el rey y en ellas los v alores burgueses se condensatim y solidificaron. Finalm ente, es de destacar que el Estado slo p o d a independizarse como mudad ile accin m ilitar, econm ica y poltica bajo la form a de una un id ad de decisin jurdica universal independiente.

La disgregacin poltica del Imperio y de los territorios haba acarreado una extraordinaria disgregacin jurdica y una intolerable inseguridad en el derecho. La unificacin general p a ra todo el territorio y la regulacin de toda la actividad relevante para el p o d er del Estado, requiere la existencia de un m i s cci'tuni vlido para todo el territorio del Estado, un sistema de reglas unitario , cerrado y escrito, en el que, hasta donde sea posible, toda regla l'articular se ordene -segn criterios polticos y no solamente jurdicosMsteinticamente en la unidad del todo. Por otra parte, la colaboracin de toda Ia jera rq u a de funcionarios, segn el principio de la divisin del trabajo, hace precisa una ordenacin jurdica racional y planificada. Y, asimismo, la economa capitalista del dinero reclama, tanto para el derecho p n vado como para la administracin, laprevisibilidad extendida a un territorio lo ms amplio posible, de un derecho sistematizado (Heller: 1992, 150). /'rente a la disgregacin ju rd ic a germ ana apareca el D erecho R o mano, sistem atizado p o r la burocracia justiniana, con un ius certum. La causa fundam ental de la gran extensin que en la prctica adquiri su recepcin, d esd e fin e s del siglo XV, fu e la necesidad de superar la disgrega cin jurdica, nacida de la desaparicin del Imperio, y la fa lta de codifica cin. El derecho culto hizo preciso encom endar la ju stic ia a fu n cio n a rio s especializados, form ados en el D erecho Romano en las universidades del norte de Italia. Apareci as, en lugar de los tribunales integrados p o r personas sin preparacin, quienes juzgaban segn el sentido ju rd ico y los precedentes. Una jurisdiccin relativam ente previsible, a cargo de una clase especial de ju rista s que sentenciaban basndose en norm as racionales
(I leller: 1992, 151). D ebido a esto y al fuerte p o d e r ejecutivo del funcionario, se produjo un aum ento co n sid erab le de seguridad ju rd ic a , que la E d a d M edia slo conoci con carcter tem poral.

en o militar-burocrtico y econmico, se hacan necesarios nuevos conceptos jurdicos; el pensamiento jurdico medieval no conoci las distinciones entre derecho pblico y derecho privado, entre contrato y ley, entre derecho y juicio: ni siquiera requera la vida de entonces una diferenciacin precisa entre derecho objetivo y derecho subjetivo. E l contrato era la institucin jurdica universal y se utilizaba incluso para fundam entar y transmitir derechos y obligaciones concernientes al ejercicio de la autoridad (Heller: 1992, 151).
T odo ello va transform ando de m anera notable la vida poltica. Lo que era antes atom izacin del po d er poltico, aunque cubierta por el m anto sacro de la u to p a del Im p e rio U n iv e rsa l, a p a re c e a h o ra , co n un te rrito rio perfectam ente delim itado, con fronteras protegidas por un ejrcito de carcter perm anente, con una econom a al servicio de la m onarqua, con una burocracia que es su colum na vertebral y con un ordenam iento jurdico uniform e, el Estado nacional y absoluto. La peculiaridad del caso europeo en cuyo m arco em ergen los E stados nacionales se vincula a un hecho absolutam ente distintivo. A s, aunque la estructura poltica del im perio rom ano, fue destruida perdur un ncleo de derechos y cultura sobre el que se apoy la Iglesia. E sa cultura com n tuvo im portantes im plicaciones p ara la innovacin econm ica y poltica. El sentim iento de com unidad que e sta b le c a contribuy a cre ar un consenso dentro del cual podan funcionar las relaciones contractuales. La hom ogeneidad cultural contribuy con el tiem po a la difusin relativa mente fcil de las innovaciones organizativas, a la expansin del control territorial del Estado y a la movilidad del personal administrativo (Hall-Ikenberry, 1993). La unidad cultural del E stado de la E uropa m edieval era equiparable a su fragm entacin poltica y la fragm entacin poltica fue una condicin necesaria para la autonom a de m ercado que contribuy a p o tenciar el dinam ism o econm ico. Pero adems tam bin contribuy a la peculiaridad del caso europeo que el E stad o se desarrollara lentam ente en m edio de relaciones sociales preexistentes, y una caracterstica nica en O ccidente es el papel que las asam bleas legislativas desem pearon en su historia. El Standesstaat (1) que se instaura a fines del siglo XII, la representacin de los tres estamentos funcionales, la Iglesia, la nobleza y las ciudades al reunirse como cuerpos constituidos podan confrontar con el gobernante o cooperar con l.

La codificacin dispuesta p o r el prncipe y la burocratizacin de la juncin de aplicar y ejecutar el derecho eliminaron, finalm ente, el derecho de! ms fu erte y el de desafo, e hicieron posible la concentracin del ejercicio legitimo del p oder fsic o en el Estado, fenm eno que, con razn, se seala como una caracterstica tpica del Estado moderno (Heller: 1992, 151). Para p oder explicar conceptualmente esta concentracin de todo el poder jurdico en el poder del Estado organizado e independizado tambin

(1) El sistema de gobierno caracterstico desde el siglo XIII aproximadamente, de las ms importantes regiones de Europa, lo denominamos segn la costumbre alemana Standestaat, que podra traducirse como la organizacin poltica de los estam entos. La entrada de

M. S u sa n a U onello - M. T e re s a l'i e ro

I ,a fo rm a c i n d el lisia d o . Id a b s o lu tis m o

25

Una tradicin de resistencia contra el p oder desptico y un increm ento enlistante del pod er in fraestructural signaron el o rigen y evolucin de la construccin del E stado europeo. Rosctti (1983) nos seala que esta transform acin, tan evidente en el inundo social, econm ico y poltico, no se hubiese cum plido de m an era cabal de no haberse dado previam ente la transform acin social y econm ica ya scrtlada, pero sobre todo, si no se hubiese transform ado tam bin la filosofa y l,i m entalidad del hom bre, en el p aso del m edioevo a la m odernidad. O sea, la iia n slo rin a c i n de la c o n c e p c i n del E s ta d o tra s c e n d e n te , co n u n fin sobrenatural, al fin terreno, laico. Se escindi perfectam ente entre poder poltico del m onarca y el poder espiritual del pontfice, surgiendo as, un nuevo pro tag o n ista de la vida poltica, el m onarca absoluto. Esta transform acin lleva al hom bre renacentista a pasar de una filosofa teolgica y m etafsica a una filosofa de la naturaleza que culm inar con el racionalism o del siglo X V II. Se desecha la fe y se vuelve a la razn. La concepcin es antropocntrica y no teocntrica, como lo era en la E d ad M edia. La transform acin tam bin se aprecia en lo religioso. La Iglesia tuvo que adaptarse a ese cam bio, y as el cristianism o se hizo m s terrenal, ocupndose de los problem as del hom bre m oderno. M uchos h ablan de un cristianism o medieval y un cristianism o m oderno. Aqul se caracteriza por la espiritualidad y ste po r ser un cristianism o terrenal, p reocupado por los problem as de esta vida, del hom bre m o d ern o , p ro b lem as que en la E dad M e d ia eran desconocidos o no se les asig n ab a im portancia.

Para concluir, sealarem os un hecho tam bin fundam ental: h a sta el Renacim iento el m undo conocido haba sido fundam entalm ente la cuenca del M editerrneo. C on el descubrim iento de A m rica y la prim era circunnavegacin del globo, el horizonte se am pli desm esuradam ente, desde todos los puntos de vista (econm ico, poltico, social, etctera), y de este hecho resultaron beneficiados aquellos estados que se o rg an izaro n prim ero sobre la base nacional (E spaa, Portugal, Inglaterra, etctera). A quellos que no lo hicieron (Italia, A lem ania, etctera), no solam ente perdieron colonias y m ercados por estar to d a v a ocupados sus m onarcas en las rencillas internas c o n tra los nobles y el clero, sino que a la po stre padecieron terriblem ente el podero de los prim eros, personificados a travs de sus m onarcas absolutos. E ste hecho obsesion a M aquiavelo, como m s adelante se ver. Se llega as a fines del siglo X V y com ienzos del X V I, perodo en el que encontram os la culm inacin de un proceso que se desarrolla durante to d a la Edad M edia. A parece el m onarca absoluto y con l el E stado m oderno (en el crculo de O ccidente). E ste p ro c e so no se lo g ra en form a u n ita ria sino paulatina. A s, prim ero en F rancia, Espaa e Inglaterra, luego en Portugal y, por ltim o, se ver cristalizado en Alem ania y en Italia.

2. ELESTADO ABSOLUTISTA
C om o efecto de las transform aciones analizadas se produjo en gran parte de E uropa el fortalecim iento de la autoridad territorial y la absorcin de territorios m s pequeos y dbiles por otros m s grandes y m s fuertes, tendencia que se fue gestando en las postrim eras de la E dad M edia, en el m arco del Standestaat. A s se fue construyendo un nuevo escenario por la formacin de un

las ciudades en la poltica, la modificacin del equilibrio de poder entre el gobernante territorial y los feudatarios a favor del primero, y el cambio en la participacin del elemento feudal en un sistema ms amplio enmarcaron la emergencia del S tandestaat. Fue un sistema de gobierno histricamente nuevo y diferente al feudal anterior. Tena tres cmaras o estamentos: el clero, la noblezaylasciudades. Las tres cmaras deliberaban separadamente, tomaban sus propias resoluciones internas por el voto mayoritario y se relacionaban entre s por delegados. Estos cuerpos se constituan con la finalidad de cooperar o confrontar con el gobernante. Al reunirse en cuerpos constituidos, los Stande (o estados o estamentos) se presentaban ante el gobernante territorial como preparados para asociarse con l en los aspectos de gobierno, caractersticamente pblicos o generales. As trataban con el gobernante, hacan or sus protestas, reafirmaban sus derechos, planteaban sus consejos, establecan los trminos de su colaboracin con aqul y asuman su parte en la responsabilidad de gobernar.

nmero relativamente pequeo de Estados mutuamente independientes, cada uno de los cuales se defina como soberano y libraba con los dems una lucha de poder inherentemente abierta y competitiva y preada de riesgos (Poggi, 1997:97).
D e all surge que para lograr m antener su posicin e incluso expandirla, en cada E stado se produce una tendencia a la m onopolizacin del poder concentrado en m anos del m onarca y en lo posible con un ejercicio liberado de otras m ediaciones. Tam bin para im poner eficaz y confiablem ente las decisiones en todo el territorio haba que perfeccionar los instrum entos de gobierno. L a expansin del gobierno absolutista se vio notablem ente favorecida por ser capaz de frenar las sangrientas confrontaciones que com o resultado de la R eform a se gestaron entre catlicos y protestantes. A s, es probable que el

M. S u s a n a B o n o l l o

M. T e r e s a P i n e r o

I ,a f o r m a c i n d e l l i s t a d o , til a b s o l u t i s m o

27

m odelo ahsolutista recibiera su m ayor im pulso de las cruentas luchas religiosis i|iic se extendieron por E u ro p a en la segunda m itad del siglo X V I y alcanzaron su punto de m ayor intensidad d urante la G uerra de los Treinta Arios. Los conceptos teocrticos de autoridad p ropios de la E uropa m edieval I ik t o h puestos en discusin com o consecuencia de la R eform a y los efectos c o n llicliv o s que en ese m arco se p ro d u je ro n , sentando las b a se s de la secularizacin del poder poltico. P rogresivam ente, en ese m arco se fue h aciendo evidente la n ecesid ad de que los poderes del E stado deban diferenciarse de los deberes del gobernante con respecto a una fe en particular. Tam bin favorecieron al absolutism o las exigencias de seguridad fsica y liirdica que surgen de la com ercializacin acelerada de la econom a, por eIcelo de la dinm ica interna del sistem a productivo urbano, as com o la necesidad de seguridad fsica y ju rd ic a que em erge com o consecuencia de los IIujos de m etales preciosos y nuevas transacciones que se produjeron luego del descubrim iento de A m rica. Surge as el m odelo absolutista, que se con sid era la prim era encarnacin m adura del E stado m oderno. E sto se produce en el m arco de una declinacin del sistem a estam ental del S ta n d esta a t (2), sobre todo a partir de un cam bio de las ciudades, en tanto la b urguesa haba ingresado a ese sistem a en los ltim os siglos de la E dad M edia, a fin de lograr su particip acin en un estructura ms am plia de gobierno que p udiera proveer paz y seguridad a sus transacciones com erciales. Al lograrse esto p o r el ejrcito unificado en m anos dei m onarca y por la vigencia de un derecho cierto y unitario, la burguesa estuvo d ispuesta a renunciar a la m ayor parte de sus poderes en los cuerpos constituidos, a cam bio del apoyo del m onarca a su expansin com ercial. Por o tra parte la nobleza haba perdido p resencia econm ica, m ilitar y jurdica en sus territorios. Por ello en el m odelo ab so lu tista el gobernante 110 tiene que com partir su autoridad con los Stande (estam entos) sino que la concentra en su persona. As hace suyas todas las p rerrogativas pblicas efectivas. Para sustentarlas se

{) ) Una vez obtenida la seguridad para sus emprendimientos comerciales y productivos por

parte del monarca territorial, se diluy la importancia poltica de las ciudades, presas a su vez de diferenciaciones internas de intereses, sobre todo en la regulacin corporativa de la produccin y el comercio y las aspiraciones individuales de enriquecimiento y reconocimiento social, que evidencian cada vez ms los contrastes de clase.

produjo un aum ento en la prom inencia del rey y se m agnific la m ajestad de sus poderes, rodendose el m onarca de una corte de consejeros y burcratas. Segn Poggi (1997), la corte constitua el aspecto expresivo de su gobierno pero esto tena que completarse con un aspecto instrumental. Por ello coexista con el privilegio y simbolismo de poder de la corte parasitaria, un conjunto de consejeros que asistan al m onarca en las decisiones de ste y eran responsables ante l de su puesta en prctica. Estos consejeros culminaban en un pequeo nmero de ministros con poderes m arcadam ente discrecionales rodeados por una m ultitud de agentes m enores que realizaban diversas tareas m ilitares, de obras pblicas, burocrticas, etctera, cuyo origen era generalmente burgus. Un hecho revolucionario que se m anifiesta en este periodo es la produccin de leyes p o r parte del m onarca con la capacidad de ponerlas en vigor, adem s del establecim iento de un sistem a tributario cada vez m s abarcativo y efectivo en todo el territorio; y, lo que es m s im portante, sin necesidad del consenso de los estam entos. Los tericos polticos de este perodo explicitaron muy bien los alcances de esta capacidad paradigm tica del ejercicio del poder soberano. A s por ejem plo, B odin, quien trata esta cuestin con claridad. Y a en este perodo el E stado funciona instrum entalizado por un conjunto de leyes prom ulgadas unitariam ente por el m onarca, quien si bien se encontraba p or encim a de ellas, haca que sus decisiones se im pusieran a sus subordinados com o un conjunto sistem tico, coordinado y predecible. A s el derecho pblico se constituye com o un conjunto de dispositivos internos que regulaban el funcionam iento de los cargos inferiores frente a los superiores. Y los m iem bros de la burocracia estatal no actuaban inm ediatam ente com o ejecutores de rdenes personales sino con una gua y control de un cuerpo de norm as prom ulgadas que se articulaban al poder del E stado. El gobernante absolutista hizo suyas las facultades de gobierno que antes estaban dispersas entre varios individuos y cuerpos colegiados, producindose as una unificacin del establecim iento y ejecucin de polticas estatales, un ejercicio de todos los aspectos del gobierno que funcionaban en nom bre de un p o der soberano. En ese m arco, las instituciones del Estado, las tribunalicias, m inisteriales y adm inistrativas se van haciendo cada vez m s pblicas, es decir oficiales y relativam ente visibles. A s, los cdigos y estatutos del E stado tenan que prom ulgarse y publicarse oficialm ente im prim indose en lengua oficial. El E stado se va distinguiendo as de la sociedad y se concentra en un nivel distinto, en donde se focalizan las funciones especficam ente pblico-polticas. En cuanto a la vinculacin con la naciente econom a capitalista, ya en el siglo X V III se m odificaron y uniform aron las reglas que en los siglos anteriores

,'N

M. S u sa n a B oncllo - M. T e re s a P iero

l a lo im a i' i M i (k'l li s i a d o , lil a b s o l u l i s m o

29

los grem ios y otros cuerpos corporativos h aban im puesto autnom a y localmente a las actividades com erciales y productivas. M I m e rc a n tilism o se p re o c u p p o r el sa ld o c o m e rc ial p o s itiv o y la a c u m u la c i n de re s e rv a s en m e ta le s y se fo m e n t 3a a c tiv id a d e c o n m ic a p riv ad a d e la b u rg u e sa . E n el siglo X V III la s p o ltic a s m e rc a n tilista s fueron a b a n d o n a d a s p o r u n d e sp o tism o ilu s tra d o , que g e n e r com o re sp u e sta u n a a c tiv a c i n de la s o c ie d a d c iv il b u rg u e sa , q u e in ic ia su c u e stio n a m ie n to a e ste m o d elo . La intervencin abso lu tista en cuestiones de negocios, en la autonom a y fluidez del m ercado, gener la resistencia de la burguesa. P ero siguiendo a Poggi, la resp u esta y m ovilizacin de la burguesa fue radicalizada y dinam izada por algunos de sus m iem bros no pertenecientes a los grupos econm icos sino a crculos intelectuales, literarios y artsticos, que se presentaban com o una audiencia calificada p ara criticar el funcionam iento del Estado. En e s te m arco, al e sp acio p b lico c o n stru id o desde a rrib a p o r el ab so lu tism o se le ag reg a un m bito p b lico fo rm ad o p o r m iem b ro s in d iv i duales de la so c ie d a d civ il a p a rtir de u n a o p in i n p b lica co n stru id a p o r un pblico ra z o n a b le . Este p o n a en tela de ju icio los privilegios concedidos a la no b leza y en su lugar com ienzan a generarse ideas racionales secularizadas e ilustradas signadas por el anti-tradicionalism o y la bsqueda de la em ancipacin. Se abre as la p ersp ectiv a de una transform acin poltica que coloca a lo pblico como un m bito abierto a la confrontacin y al avance de los intereses individuales burgueses. El nuevo m bito pblico as generado dirige y controla las actividades del Estado y se legitim a p o r invocar la rep resen taci n de las opiniones prevale cientes de la sociedad civil. E n ta n to la clase b u rg u e s a se fue c o n v irtie n d o en el fa c to r d o m in a n te de la s o c ie d a d civ il, la lu c h a p o r u n a re p re s e n ta c i n p o ltic a segn sus v alo res y c re e n c ia s r e fle ja b a ese p re d o m in io . E sta visi n de un nuevo d ise o in stitu c io n a l d el E s ta d o p ro y e c ta b a la s a sp ira c io n e s y lo s rec lam o s de la b u rg u e s a y p la n te d e fin itiv a m e n te la te n si n en tre la b u rg u e sa com o c la se y el a n d e n rgim e del a b so lu tism o . Las diversas altern ativ as h ist rico -p o lticas para la reso lu ci n de la cuestin fueron variadas, pero contaron con dos dim ensiones com unes: la im portancia de las ideas de nacionalidad y so berana nacional. Y en segundo lugar cabe destacar que el proletariado naciente, p ese a sus conflictos con la burguesa, acom pa en algunos de sus reclam os a sta.

Pero en definitiva, a p esa r de estas pretensiones, haba elem entos de continuidad entre el orden absolutista y la pro p u esta que lo cuestionaba. Incluso en el nuevo contexto poltico-institucional que se gestaba, a la burguesa le interesaba fortalecer el potencial estatal para la conduccin social, la defensa de las fronteras nacionales y la represin de los conflictos, o sea lo que ya en los siglos del absolutism o se haba incorporado al aparato del Estado. Lo que se buscaba era controlar ese aparato por el m bito pblico institucionalizado, pero no su desm antelam iento o debilitam iento, as como tam poco pretenda la burguesa reco rtar su capacidad para ejercer la autoridad sobre la sociedad. En su program a poltico la burguesa ya se prevena contra las potenciales im plicancias dem ocrticas de id eas tales com o la soberana p o p u lar y la ciudadana igualitaria. As, es posible advertir com o ya desde el absolutism o se fueron gestando las tendencias posteriores del E stado de derecho liberal, que constituy la forma jurdico-insttucional b sica del Estado nacional.

CONCLUSIONES DEL MODELO ABSOLUTISTA


El m odelo absolutista sent las bases fundam entales del E stado m oderno. - C om o lo sostienen H eller (1987) y H eld (1995), cuando se habla histrica y polticam ente del E stado m oderno debem os referim os a aquel que surge en el Renacim iento europeo, en el m arco de los procesos ya analizados. I,a expansin y el desarrollo extraordinario de E uropa produjeron tam bin la expansin del sistem a de Estados en ella generado. - La form acin del E stado m oderno se produjo -y as debe com prendersecn el m arco de los conflictos polticos y religiosos que siguieron a la cada del orden m edieval. - Segn H eld (1995), este contexto nos perm ite apreciar las innovaciones institucionales y conceptuales claves del E stado m oderno y entender de qu manera se desarroll la discusin acerca de la naturaleza y la form a adecuadas de la com unidad poltica. Y en ese escenario, el concepto de soberana organiza la em ergencia del E stado m oderno. - E sto debe com prenderse, com o ya dijim os, en el m arco de las disputas poltico-religiosas de los siglos X V I y X V II, donde se plante de m anera urgente y acuciante la necesidad de la paz interna. - La paz es una condicin necesaria, es el presupuesto fundam ental para

CAPITULO I I La tradicin del Estado de derecho constitucional democrtico


S u m a rio :
1. E stado de derecho liberal. 1.1. C oncepto de E stado de derecho. 1.2. Delimitacin histrica. 1.3. Supuestos polticoideolgicos. 1.4. E structura de funcionam iento del E stado de d e re c h o lib eral. 1.5. P r e s u p u e s to s ju r d ic o s institucionales. 1.6. C ontradicciones del funcionamiento del E stado de derecho liberal. 2. Estado social de derecho. 2.1. Introduccin. 2.2. D elim itacin histrica. A ntecedentes y origen, 2.3. Supuestos poltico-ideolgicos. 2.4. Supuestos econm icos. 2.5. E structura del E stado social de derecho. 2.6. L a reform ulacin del E stado: nuevas funciones. 2.7. P resupuestos jurdicos. 2.8. D istintas configuraciones del E stado de bienestar. 2.9. Anlisis crtico del funcionamiento del E stado social de derecho.

1. ESTADO DE DERECHO LIBERAL I. I. Concepto de Estado de derecho


El E stado de derecho puede ser abordado desde dos perspectivas; desde una estrictam ente ju rd ica y entonces nos referirem os a la dim ensin del E stado som etido al derecho en tanto su actividad y po d er vienen regulados y controlados por la ley, en contraposicin a cualquier form a de E stad o absoluto que se caracterice por el ejercicio de poder ilim itado. D esde este sentido se refiere a todos los aspectos vinculados a un E stado ordenado en b ase a norm as ju rd icas que integran un sistem a com pleto y de las cuales la fundam ental es la C onstitucin que obliga al E stado y por la cual se autolim ita. El concepto que m s no s interesa a la teora poltica es el segundo, el que podram os llam ar histrico, centrado en la interpretacin de cm o se dio histricam ente el fenm eno del E stado de derecho, atendiendo a su gnesis y al desarrollo en el tiem po, estudiando la interaccin de las m ltiples variables que lo configuran: sociales, polticas, econm icas, ju rd icas y culturales. E l E s ta d o de d e re c h o , p ro d u c to d e u n a la rg a h is to r ia , im p lic fundam entalm ente una lucha contra el absolutism o m onrquico y la concrecin de una serie de principios legales que m arcaron un m odo de ser estatal que caracteriz a la m ayora de los E stados occidentales del siglo XX, y que en su m odalidad m s especfica signific la im posicin de una tcnica de vinculacin ju rd ic a del E stado al ordenam iento ju rd ic o y el reconocim iento de los derechos fundam entales del hom bre, com o m edio de h acer efectiva la libertad. El proceso de afianzam iento de tal concepcin ju rd ica del E stado es lo que se design como constitucionalismo, al que entendim os como el m ovim iento filosfico-histrico y poltico de los siglos XV111 y X IX , tendiente a delim itar claram en te las relacio n es entre el hom bre y el E stado, sus derech o s y obligaciones recprocas, y a fijarlas en un docum ento escrito que aseguran su vigencia por medio de adecuadas garantas (R osetti, 1983). lista forma de lisiado som etido a control jurdico tuvo la form a ideolgica histrica inicial como Estado liberal, lin electo, la aparicin del prim igenio listado de derecho estuvo acom paada por una corriente de pensam iento que le dio su im pronta particular: ol liberalism o.

36

M. Susana Honcllo - M. Teresa Pioro

I ,ii tra d ic i n d el lis ia d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d c m o c rlllc o

37

Entonces se vinculan ntimamente en su origen y desarrollo , las form as del Estado de derecho y del Estado liberal. El Estado de derecho comienza siendo, y lo ser durante todo el siglo X IX y prim eros decenios del XX, Estado liberal de derecho, es decir expresin jurdica del liberalismo (D az, 1983).
Pero el Estado de derecho no debe identificarse con el Estado liberal, sta es una modalidad de aqul pero no lo agota. Verd (1975) sostiene que para hablar de Estado de derecho no es preciso que ste mantenga una ideologa poltica determinada, basta que el Estado se limite, y esta limitacin puede ser variada. A s, el E stado de derecho es un m arco que nos perm ite abordar las diferentes m odalidades que fue adquiriendo en la historia. E n esa lnea nos proponem os analizar el E stad o de derecho liberal, el E stado social de derecho, tam bin co n o cid o com o E stad o del b ie n e sta r y luego in d ag ar sobre las reform ulaciones que se estn dando en el E stado en el m arco de la globalizacin.

1.2. Delimitacin histrica


H ablam os del E stad o liberal de derecho com o una form a estatal que im plica u n a sntesis de m ltiples sentidos h ist ricos, polticos, sociales y econm icos que im pregnan un siglo. Por ello no puede sino ser analizado a partir de su relacin con estos clivajes, y esto presupone un concepto de sociedad-individuo y una concepcin econm ica, que en su desarrollo histrico, coadyuva a la form acin caracterstica del E stad o de derecho liberal. D ijim os en otra oportunidad en relacin con este tem a, que la caracterstica m s ab arcad o ra del E stad o de derecho era el imperio de la ley, el que estaba destinado a realizarse en dos m bitos fundam entales: en el E stado y en la sociedad; a partir del establecim iento de una tcnica de vinculacin jurdica del Estado al ordenam iento ju rd ic o y del reconocim iento de derechos fundamentales del hombre. A m bos elem entos adquieren m odalidades especficas en razn del contexto histrico e ideolgico en el que nacen y se aplican. N o se trata de cualquier tcn ica de vinculacin ju rd ic a ni de cualquier concepto de ley, ni de cualquier clase de derechos fundam entales. E stas caractersticas las verem os desagregadas a continuacin. Antecedentes de la lim ita c i n del poder y de los derechos del individu o como base del Estado de derecho U n a de las principales problem ticas p o lticas de la m odernidad, fue la de distinguir a travs de las leyes, el pod er desptico de la dom inacin legtim a o

legal. Este im perio de la ley, postulado del Estado de derecho, encuentra antecedentes im portantes. La distincin entre gobierno de las leyes y gobierno de los hombres se rem onta a la antigedad clsica; ya se encuentra en textos de Platn, A ristteles y C icern, siendo esta distincin la que perm ita distinguir entre el buen gobernar del mal gobernar. De all, esta doctrina de la superioridad del gobierno de las leyes sobre el gobierno de los hom bres, p asa al pensam iento ju rd ico m edieval. En esa poca hay m anifestaciones doctrinarias, teolgicas y filosficas que procuran lim itar la voluntad om nm oda de la autoridad, pero a decir de E lias D az (1983) so trata siem pre de lim itaciones y controles de carcter m s bien tico-religioso o iusnaturalista que no autorizan en m odo alguno a hablar todava de E stado de derecho. R especto de los derechos de los hom bres, si bien hay una com plicada m alla d e situ a c io n e s ju rd ic a s e sta m e n ta ria s p o r cuyo re s p e to se vela escrupulosam ente, en tanto el rey ju ra m antener los fueros y franquicias de los vasallos, el juram ento tiene valor social paralelo a su hondo sentido religioso. B obbio (1990) sostiene que aun en pocas de la m odernidad, los tericos del absolutism o m onrquico, como por ejemplo B odin, no dejan de reconocer a la ley por sobre el rey. Y esto aun cuando existiera la tesis opuesta; el prncipe est exento de las leyes, que incluso estaba codificada en el Digesto; pero esle pasaje nunca fue considerado en contraste con la suprem aca de la ley. E l nudo del problem a, aun pa ra los absolutistas, era presen tar al poder del soberano com o un p o der autorizado, regulado, y a sea por una norm a superior, de origen divino, ley natural o p o r leyes positivas, pero nunca com o un poder desnudo, com o simple p o der de hecho. C uestin sta, que encuentra su form alizacin en el E stado de derecho, ya que all se establecen los recursos ju rd ic o s que delim itan la accin y el p o der del gobierno. Se habla, finalm ente, de un sistem a ju rd ic o asentado sobre el principio de la responsabilidad no relig io sa o slo m oral, sino poltica y ju rd ic a de los rganos de gobierno. E n cu an to a lo s a n te c e d e n te s del re co n o c im ie n to de los d erech o s fun d am en tales de los hom bres vese La g nesis del co n stitucionalism o liberal en este captulo.
E tapa de construccin terica del Estado de derecho

E n el siglo X IX , hace eclosin la expresin intelectual e ideolgica de la b urguesa en crecim iento, frente a la aristocracia y al clero: son la Ilustracin y el liberalism o, que van erosionando al E stado absoluto, a travs de procesos

M . S u s a n a H o n etto - M . T e re s a P i e ro

I ,a tra d ic i n del 1ista d o d e d e re c h o c o n sti tu c io n a l d e m o c r tic o

39

y autores que deben b u scarse y en tenderse sobre la base del desarro llo del pensam iento desd e los siglos X V II, X V III y XIX. L ocke, Sm ith, B entham y Ricardo en Inglaterra; M o n tesq u ieu , V o ltaire, R o u sseau y T ocqueville en l'nm cia; P uffendorf, W o lff y K ant en A lem ania; Jefferson y los federalistas en N orteam rica. P or ello, to d o lo que se diga de este m odelo de E stado, condensa y p resu p o n e las d o ctrin as de los au to res anteriorm ente m enciona dos, que son slo algunos de los e scrito res re le v an te s en los pero d o s citados. Su elaboracin te ric a co rresp o n d e a to d a una concepcin racio n a lista que se condice con la ex altaci n de la raz n que hace el hom bre en la m odernidad. Se trat de lo g rar los avan ces del m undo de la fsic a y de la m atem tica en el m undo de lo social. Cabe decir que la educacin poltica de E uropa en casi todo el siglo X IX , proviene de tres aportes: F rancia e Inglaterra en un prim er m om ento; luego Alemania. D esde el prim er pas se extienden las ideas revolucionarias de la soberana popular, eternam ente representada p o r la Declaracin d los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, corolario de la Revolucin F rancesa. De In g la te rra , la tra d ic i n p a rla m e n ta ria , la s lim ita c io n e s al p o d e r y la industrializacin tem prana que proporciona un m odelo de desarrollo. M s tarde del siglo, sera A lem ania la protagonista, com o cuna del m arxism o, de los partidos socialdem cratas y eje de las reform as sociales estatales, que m arcaran el rum bo del m odelo de E stado p ara el siglo XX. A firm acin del Estado de derecho Las caractersticas que configuran el E stado de derecho im plican una larga lucha que hinca sus races en la antigedad, pero direm os que el Estado de derecho es un triunfo del m undo m oderno, y que se institucionaliz de modo coherente y con un cierto carcter general tras la R evolucin F rancesa en los E stados liberales del siglo pasado. E sta revolucin de la burguesa m arca el fin del ciclo absolutista y el principio de los regm enes liberales, as com o desde el punto de vista social establece el p aso de la sociedad estam ental a la clasista. A s en la D eclaracin de los D erechos del H om bre y del C iudadano a p r o b a d a p o r la A s a m b le a C o n s titu y e n te e n 1 7 8 9 , d a d a p o r lo s

c o n s titu irs e en E sta d o de d e re c h o : d iv isi n de p o d e re s , g a ra n ta de los d e re c h o s fu n d a m e n ta le s, im p e rio de la ley , so b e ra n a p o p u lar. En resum en, direm os que el E stado de derecho liberal debe entenderse sobre la b ase de procesos que van surgiendo correlativam ente: el racionalismo

de la ilustracin, el liberalismo poltico, el liberalismo econmico y desde un punto de vista social, el triunfo de la burguesa, que como clase adquiere reconocimiento y fu erza de cambio.
Si b ie n la im p le m e n ta c i n d e l E s ta d o de d e re c h o lib e ra l v a ri significativam ente, de acuerdo con las distintas m odalidades de los pases europeos, tuvo un ncleo central: la galvanizacin de la form a de gobierno ab solutista y la expansin del constitucionalism o. P ero esto no destruy a la m onarqua, sino que la com plet, instaurndose las monarquas constituciona les com o form a predom inante en la poca. Liberalism o y democracia El liberalism o, protagonista ideolgico desde el siglo XVIII y durante el X IX , suele identificarse autom ticam ente con la dem ocracia. Pero la gran expansin del liberalismo en este mom ento, no debe hacem os suponer que se instauraron las dem ocracias repentinam ente; prim ero fue el liberalism o, luego las dem ocracias-liberales. Las m onarquas eran la form a predom inante en este siglo, a tal punto que el concepto de repblica tiene connotaciones negativas (1). E n cam bio, las dem ocracias surgen com o producto de aos de lucha por el sufragio universal, p ro ceso que se v a dando paulatinam ente y que se generalizar despus de la II G uerra M undial, cuando y a hablam os del voto que incluye a todos, hom bres y m ujeres. P o r e llo , S a rto ri (1 9 8 8 ) m a n ifie s ta q u e h a y tre s e ta p a s en lo que va d e l sig lo X IX al sig lo X X : el E s ta d o lib e r a l que es n ic a m e n te e l E s ta d o c o n s titu c io n a l que a p ris io n a el p o d e r a b s o lu to ; lu e g o , el E s ta d o liberaldem ocrtico que es prim ero liberal (constitucional) y luego dem ocrtico; y el E stad o dem ocrtico-liberal, en el que el peso especfico de los com ponentes se

R epresentantes del p u e b lo fr a n c s constituido en A sa m b lea N acional,


se e sta b le c e n lo s p rin c ip io s so b re lo s c u a le s se a sie n ta to d o E sta d o de d e rech o : La so cie d a d en que la g a ra n ta de los derechos no est
(1) Para los constituyentes de F ila d e lfia la democracia todava in dicab a u n m a l gobierno, la experiencia fracasada de los a n tig u o s, y si el Tocqueville de 1835-40 a d m iraba la democracia social de los
am ericanos, sin embargo segua tem iendo la democracia en A m rica , la tira n a de la m ayora y rep ud iab a el despotism o dem ocrtico, es decir, la dem ocracia en sentido p o ltic o (S a r t o r i 1992,38).

a s e g u r a d a n i la s e p a r a c i n de p o d e r e s d e te r m in a d a c a r e c e de C o n stitu ci n (a rt. 16). E s d e c ir q u e h a c e n f a lta c o n d ic io n e s p a ra

40

M . S u s a n a B o n e tio - M . T e re s a P iflero

I ,ii in id ic ld n del I Istm io d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

41

invierte: el poder popular p revalece sobre el poder lim itado. E sto ltim o cuando las dem ocracias se instauran como la form a especficam ente popular, que condiciona y lim ita el desarrollo del m odelo del E stado social de derecho o listado de bienestar.

1.3. Supuestos poltico-ideolgicos


1.3.a. Derechos del hombre El presupuesto filosfico del E stado liberal es la doctrina de los derechos del hom bre, entendidos com o aquellos que todos los hom bres tien en por naturaleza, independientem ente de su voluntad y frente a los cuales quienes en algn m om ento detenten el p oder, deben resp etar y abstenerse de invadir. E ste iusnaturalismo racionalista (2) es una doctrina que afirm a la existencia de leyes independientes del hom bre, y p o r lo tanto anteriores a la existencia de cualquier grupo hum ano, leyes que son cognoscibles p o r la razn y de las que derivan derechos y deberes tan n aturales como esta ley. Este presupuesto adquiere un valor vital p a ra la poca en tanto sirve para establecer los lm ites del poder poltico, con b ase en una concepcin general e hipottica de la n aturaleza del hom bre que p rescinde de to d a verificacin em prica y de to d a prueba h ist rica (B obbio, 1989). Ju n ta m e n te co n e s te iu s n a tu r a lis m o q u e a s e g u ra lo s d e re c h o s fundam entales, debem os m en cio n ar al contractualism o social que es la expresin poltica del racionalism o , en tanto aparece como el m edio ms eficaz p a ra establecer racionalm ente la tcn ica de lim itacin del p o d er y la garanta de aseguram iento de aquellos derechos. L ocke, H obbes y R ou sseau son denom inados contractualistas, y esta concepcin es fruto del racionalism o de la poca. El contractualism o es una forma de fundar racionalm ente al Estado y a la sociedad, alejndose de las fundam entaciones supraem pricas de la E d ad M edia. Se estructura sobre la base de la existencia de un hipottico estado natural presocial del cual los hom bres salen p o r p ropia voluntad, p ara constituir el grupo social y el E stado, por m ed io de un contrato social. E ste co n tractualism o adquiere distintas m odalidades segn los autores.

As, para Locke el contrato social era un puente para el reconocim iento de esos derechos bsicam ente individualistas, para otro contractualista com o R ousseau, el contrato era el puente p ara el reconocim iento de la entidad social. A p e sa r de las distintas m odalidades que adquiere el contrato social segn los autores, el hecho es que este contractualism o presupone la afirm acin de que el ejercicio del p oder poltico es legtimo, slo si se basamento en el consenso de las personas. P or lo tanto es un acuerdo entre quienes deciden som eterse a un poder superior y con las personas a quienes este po d er os confiado, lo que significa que las personas tien en derechos que no dependen de la institucin, y que el soberano tiene com o funcin principal perm itir el desarrollo m xim o de esos derechos. Es u n tem a clsico en la teora poltica la controversia sobre el origen de los derechos hum anos. A lgunos sostienen que provienen de la tradicin del derecho anglosajn. O tros se pronuncian por su gnesis vinculada a la filosofa iusnaturalista de la tradicin francesa.

1.3.6. Divisin de poderes D esde el punto de vista institucional, la separacin de poderes, a partir de la form ulacin m s acabada de M ontesquieu, debe entenderse como la garanta adecuada para instrum entar el imperio de la ley y la libertad. El m odelo de divisin de poderes responda a una organizacin de divisin del trabajo estatal, en razn de que a cada rgano le corresponda una funcin acorde a su estructura. E sto supona la in d e p e n d e n c ia de los p o d e re s en tan to c a d a uno de ello s se a se n ta b a so bre u n a re a lid a d so cial au t n o m a, que im p lica b a la au to n o m a de sus p o rta d o re s. E l E je cu tiv o se lo c a liz a b a en el m o n arca; el L eg isla tiv o e sta b a d iv id id o en dos C m aras, re p re se n ta n d o a la n o b le z a y a la b u rg u e sa , y el Ju d ic ia l, si b ien no te n a p re se n c ia p e rm a n en te , era in v e stid o en re a lid a d p o r el e sta m en to de to g a. T anto Locke com o M ontesquieu proclam an la separacin de poderes, y se considera que en cierta m anera esto es u n a m anifestacin en el terreno poltico-jurdico de las ideas de la fsica n ew toniana predom inante en su tiem po; el sistem a de fren o s y co n trap eso s. L as prim eras elab o racio n es tericas sobre el tem a, surgen en Inglaterra y en coherencia con el carcter em p rico del p e n sam ien to b rit n ic o , p o r e llo fu ero n el re su lta d o de la observacin, m s que de la especulacin. R esp ec to del P o d er Judicial no existe un estudio acabado sobre sus funciones, e incluso en L ocke este poder no aparece, y a que en Inglaterra el

(2)

(1989) se refiere a la doctrina de los derechos del hombre elaborada por la escuela del derecho natural o iusnaturalismo racionalista, que difiere del derecho natural tomista.
B o b b io

42

M . S u sa n a B o n e tlo - M . T e re s a P ifiero

I ,a tra d ic i n d e l lis ta d o de d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

43

ejercicio de la funcin ju risd ic c io n a l co rresp o n d a en parte a un rgano legislativo: la C m ara de los L ores, ju e z en ltim a instancia en orden a la aplicacin del common law. Pero M ontesquieu, en Francia, tam bin le otorga un lugar secundario al Poder Judicial en su teora de la divisin de pod eres, y a que en consonancia con el racionalism o im perante, la ley es entendida com o form ulacin abstracta que contiene en s todas las hiptesis posibles, que de hecho puedan surgir. D e este m odo, si la ley ofrece la solucin a cad a conflicto, se com prende que M ontesquieu nos diga que el ju e z es slo la boca que pronuncia las palabras de la ley. T anto el P o d er E jecutivo com o el Judicial se lim itaban a ejecutar y ap licar las norm as g en erales ap ro b ad as p o r el P arlam ento. E sto es una adm inistracin nacional y una ju stic ia independientem ente garantizada. A travs del sistem a de contrapeso entre los poderes, se aseguraba la predom inancia del rgano representativo, el Parlam ento, verdadero ejecutor del principio de la soberana popular y rgano protagonista del siglo X IX . E l poder legislativo del Parlam ento no nace slo com o generador de leyes, sino como rgano de contrapeso poltico p ara quitarle al m onarca la facultad legislativa.

La preocupacin jurdica se centra en las instituciones del derecho patrim o nial, asegurando la libre circulacin de los bienes y afianzando el derecho de dominio en cabeza de su titular, en tanto que otros derechos de las personas, no incluidos como tales en la estructura social, como consecuencia lgica, apare can casi siem pre regulados con insuficiencia, cuando no faltan por completo. Esta legislacin es posible, en la m edida que tam bin el concepto de propiedad tom a un cariz nuevo; m uere la idea colectivista y as se propagan por Europa leyes contra el m ayorazgo, prim ogenitura, m anos m uertas o explotacin colectiva.

1.3 .d. Supuestos econmicos La economa es uno de los pilares fundam entales del E stado de derecho liberal. L a econom a era v ista com o parte integrante del todo social, las relaciones econm icas estaban ligadas al orden poltico y los valores polticos. Todos los autores m odernos que hablaron sobre econom a, desde L o ck e, M ili, H um e incluido A dam Sm ith y M arx, lo hacan entendiendo que el anlisis econm ico era valioso por lo que poda aportar al desarrollo de los principios sociales y polticos (M acPherson, 1991) (3). A dam Sm ith publica su obra La riqueza de las naciones en 1776, y revoluciona los conceptos econm icos; su defensa del libre cam bio se convierte en un ataque directo contra la concepcin m ercantilista del oro y la p la ta como fundam ento de la riqueza nacional. P or ello ex p resar que: Es el trabajo

13.c. Valores fundantes del modelo Los valores que estaban destinados a aseg u rar el orden ju rd ico eran los derechos individuales: la seguridad jurdica, la igualdad de los hom bres frente a la ley, la libertad, la p ropiedad privada y la particip acin de los ciudadanos en la form acin de la voluntad estatal. A s los prim eros derechos reconocidos fueron los civiles y polticos, los que form aron el eje del plexo propio del constitucionalism o m oderno que arranca a fines del siglo XV III y en ellos se jerarquizan derechos individuales considerados, p o r la influencia de la vertiente del iusnaturalism o clsico, innatos al hom bre, que el E stado deba lim itarse a reconocer y a abstenerse de limitar. Eran recogidos p o r los textos constitucionales como instrum ento de defensa de los ciudadanos frente a la om nipotencia del E stado. N o se los concibi com o valores que se deben dar en las relaciones entre sujetos individuales del m ism o rango o categora. E sta funcin se consider que era propia y exclusiva del derecho privado en general y m s estrictam ente del derecho civil. Entre ellos, com o sabem os la p ro p ied ad ocupa el m ism o lugar que la vida, derecho inviolable y absoluto, y que es tam bin consecuencia de una real estructura de poder vigente en la poca, a tal punto que los cdigos de la poca son llam ados cdigos de los propietarios, o cdigos burgueses.

anual de cada nacin la fu en te original que le proporciona la satisfaccin de las necesidades y comodidades de la vida (G albraith, 1989, 83).
La tierra ya no es el clivaje sobre el que se articulan las relaciones de poder, su tenencia o produccin estarn ntimamente vinculadas a una idea de producti vidad general; la tierra se estaba convirtiendo en una m ercanca como cualquiera. El eje com ienza a girar sobre la idea de que el incentivo fundam ental de la actividad econm ica es el inters individual Su consecucin privada y com petitiva es la fuente del mximo bien pblico, con lo que se destruye el postulado de toda la E dad M edia; la desconfianza hacia la persona dedicada a enriquecerse. D e Smith proviene la adhesin a la com petencia com o principio de todas las so cie d ad e s c a p italista s, su p o n indose que p u ede garan tizar el m ejor

(3) Si bien Adam Smith es considerado el m entor del estudio autnom o de la economa, l mismo consider que la econom a y la poltica eran ramas de la filosofa moral
(M acP h erso n, 1991).

44

M . S u sa n a B o n e tto - M . T e r e s a P i cro

I .ti tra d ic i n d e l 1tetad o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

45

llincionamiento posible de la econom a. En ese m arco la funcin que el autor le asigna al E stado, era tam bin restrictiva; ste deba asegurar la lib ertad del comercio interior; la gestin de la defensa com n, la adm inistracin de ju sticia y la construccin de las obras pblicas necesarias (G albraith, 1989). lin la teora econm ica del m ercado, el beneficio y la propiedad de los m edios de produccin son ju stificad o s en la m ed id a en que sirven a este fin. Son presentados com o m edios p ara un fin y no u n fin en s. El m ercado es presentado com o un m bito natural es el que juegan librem ente la oferta y la dem anda, de all que la econom a tiene, supuestam ente, un orden autorregulado, y equilibrado. C onsecuentem ente con la idea liberal de hom bre, a ese m ercado concurren individuos libres que pretenden m axim izar racionalm ente sus in tereses y que operan en condiciones de igualdad. El m ercado es un principio organizativo, ya que se estim a que libre de obstculos distribuye recursos, honores, autoridad, bienes y servicios m ediante un proceso espontneo. E sta id ea de m ercado como d istribuidor de bienes, segn el liberalism o no es slo una extensin de la econom a, sino que se d a en los m ercados in te le c tu a le s, c ie n tfic o s, t c n ic o s, cu ltu ra le s, e tc te ra, siendo entonces el m bito com petitivo pero esencialm ente pacfico en el que se produce la v id a social. D e all que el E stado no debe inm iscuirse en este orden uitorregulado, ni ninguna otra institucin pblica, ya que destruyen el mundo arm nico que de l fluye. Sin em bargo, en el m arco de la econom a capitalista, se genera el individualism o de posesin (M acPherson, 1989), que segn el autor consiste en una variante del individualism o utilitarista, en el cual, los intereses del individuo y hasta la libertad p ersonal son articulados en el lenguaje de la propiedad. A s se sostiene que el individuo es esencialm ente propietario de su propia perso n a y de sus capacidades, por las cuales nada debe a la sociedad (M acPherson, 1989). En el individualism o de posesin, el punto de partida es el individuo y la sociedad es construida a partir del sistem a de m ercado, donde los individuos persiguen sus intereses p articulares y la com unidad poltica es el instrum ento para la protecci n de las condiciones externas del libre com ercio de m ercado, en particular p ara la proteccin de la propiedad. En este contexto la libertad econm ica sirve a las pretensiones individuales basadas en el derecho natural, considerndose que otras fundam entaciones ticas eran dainas p ara la com unidad. El derecho natural y la econom a poltica se confundieron, el derecho natural del individualism o posesivo, fue ticam ente purificado por la teora econm ica y definitivam ente legitim ado (K riele, 1980). G racias a esta sim biosis

el liberalism o econm ico se convirti en la fuerza poltica m s p o d ero sa del siglo X IX , y las crticas al m ism o, no parecen en este m arco opiniones discutibles, sino ataques a las b ases iusnaturalistas de la com unidad poltica. Kriele (1980) analiza crticam ente este proceso, y sostiene que el liberalism o com o m ovim iento persegua dos objetivos: el E stado de derecho constitucional y la econom a de m ercado. P or ello se distingue el liberalism o poltico, cuyo fin es el establecim iento de la divisin de pod eres y el resguardo de los derechos hum anos, y el liberalism o econm ico que se ocupa de la econom a de m ercado. P or lo tanto se diferencia el liberalism o constitucional del liberalism o econm ico. L a conexin entre econom a de m ercado y E stado constitucional, slo im plica que el E stado constitucional, crea condiciones favorables p a ra la econom a de m ercado, sobre todo en cuanto a la seguridad ju rd ic a y a la garanta de ciertos derechos, en especial de la propiedad. Pero los derechos fundam entales, si bien favorecen a la econom a de m ercado pu ed en ser pervertidos cuando funcionan al servicio de la econom a de m ercado. E sto es as, porque en el E stado constitucional no hay proteccin de derechos fundam entales p ara un sistem a econm ico, sino que hay libertades p ersonales que pueden ser positivas para el hom bre econm ico, y son p o r eso relevantes p a ra la econom a de m ercado. As el E stado de derecho constitucional debera proteger la libertad personal en nombre de la dignidad hum ana no en nombre de la econom a de mercado. P or eso la econom a de m ercado corrom pida por el individualism o de posesin, corrom pe a su vez al E stado de derecho constitucional. E sto h a conducido a que el p o d er econm ico se h ay a hech o m s poderoso que el poder estatal; tiende a disolver el liberalism o constitucional, y h a afectado negativam ente, en altsim a m edida, la base de legitim idad del Estado de derecho constitucional.

1.4. Estructura de funcionamiento del Estado de derecho liberal


En la estructura de esta form a histrica estatal nos interesa definir la interrelacin entre sociedad y E stado. 1.4.a. La sociedad civil segn el liberalismo C am bia absolutam ente el planteo de la relacin sociedad-E stado tal com o se vena sosteniendo desde la antigedad. A hora la sociedad no es entendida

4<S

M . S u s a n a B o n e lto - M . T e re s a P ifiero

L a tra d ic i n del lis ia d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

47

com o un h ech o n a tu ra l sin o com o un c u e rp o a rtificia l c re a d o p o r los sujetos para la sa tisfa c c i n de sus in te re se s, y esto en el m arco de una ley n atu ral, q u e esta b le c e d e re c h o s fu n d am en tales, de los cuales el individuo slo puede d e sp re n d e rse re sp e ta n d o los lm ites de u n a re n u n cia a co rd a d a con to d o s, con lo que se a se g u ra una c o n v iv e n c ia o rd en ad a y lib re. B obbio (1 9 8 9 ) d ir que sin e ste in d iv id u alism o que se a sie n ta en to d a la filo so fa que se v a g e sta n d o , que im p lic u n a v e rd a d e ra rev o lu ci n c o p ern ic a n a , no h u b iera sido p o sib le el lib e ra lism o y el m odelo de E stado de d erech o liberal. Este p ro ceso , im plic la sep araci n de lo p o ltico frente al universalism o religioso y feu d al (4), p e ro tam b in su p u so u n a clara d istin c i n entre las estru c tu ra s n o rm ativ as y b u ro c r tic a s d e l E sta d o y la so c ie d a d civil naciente. E sta sociedad civil, es en un com ienzo la burguesa, y slo ella. Por eso el lib eralism o , en su significado h ist ric o inicial, com o te o ra y praxis de la p ro te c c i n ju rd ic a , p o r m ed io del E sta d o co n stitu c io n a l, de la lib erta d individual, v ien e a ase g u ra r fu n d am en talm en te la lib e rta d de esta clase. L a lib e rta d e st e n te n d id a com o lib e rta d p o ltic a y civil, en tan to sta es la gran c o n q u ista del siglo X IX c o n tra el p o d er d esp tico y a b so lu tista del m o n arca, com o hem o s v isto con an terio rid ad . Esto llev a a C o n stan t a d ife re n c iar la lib e rta d de los an tig u o s de la de los m odernos. A s dice: ... El fin de los antiguos era la distribucin

del p oder p o ltico entre los ciudadanos de una m ism a patria: ellos llamaban a esto libertad. E l fin de los m odernas es la seguridad de los goces p riva d o s: ello s llam an lib e rta d a las g a ra n ta s a co rd a d a s p o r las instituciones para esos goces (B obbio, 1989:8).
L a d ife re n c ia a la que C o n sta n t se re fie re , ra d ic a en que los griegos d esco n o c a n la n o ci n p o s itiv a del in d iv id u o ; no co nceban al individuo com o p e rso n a , com o un yo priva d o m e re c e d o r de re sp e to . L os an tig u o s no p re sta b a n ate n c i n a la lib e rta d in d iv id u al com o un v alor, n o c i n que es

(4) Asvemos que despus de 1789 la nueva tendencia internacional mostrara una creciente -aunque de ningn modo total- aceptacin de que la autoridad secular no deba ponerse al servicio de fines religiosos. En este sentido se tomaron medidas legales para recortar el poder de la Iglesia. En Espaa se aboli la Inquisicin, en Inglaterra se recort la Constitucin anglicana y en Francia se estableci definitivamente el matrimonio civil en 1815, entreoros ejemplos ( R o b e r t s , 1989).

fruto del cristia n ism o , desarro llad a por el R enacim iento, por el p ro testan tis mo y por la escuela m oderna del derecho natural (Sartori, 1989). La burguesa fue la prim era clase poltica y econm ica que exigi para s, com o grupo social, no slo una libertad poltica sino adem s una libertad de la poltica, concebida y proclam ada com o la diferenciacin de funciones sociales y roles individuales frente al cuerpo poltico, y ya no com o se la entenda al estilo griego: com o una sim biosis a las form as ticas y racionales de la vida colectiva (Zolo, 1994). La libertad, entonces es el tem a del siglo X IX , com o lo ser el de la igualdad para el siglo XX. P or ello se trata de encontrar los medios institucionales necesarios para asegurar este valor. A hora bien la idea de libertad no puede ser sino vinculada al desarrollo econm ico capitalista propulsado por la propia burguesa y el m onarca. D e all que segn H eller la idea de sociedad civil se vincula estrecham ente con la concepcin liberal de la p o ca que se m anifiesta en ideas que inform an las instituciones en todas sus dim ensiones; econm icas, sociales y polticas. A co n tin u a ci n , H eller n o s d escrib e cm o e sa s id e a s se c o n v ie rte n en id eo lo g a, c rea n d o la fic ci n de u n a so cie d ad arm n ica, de p e rso n a s libres e ig u ales que v iv en en u n a so c ie d a d eq u ilib ra d a p o r las fu erzas n a tu ra le s de un m e rc a d o a u to rre g u iad o . A s e sa fic c i n es an h o y le g itim a d a p o r q u ien es ad o p ta ro n ese p ro c e so com o su id e o lo g a. Y h ac en de las id e a s que in fo rm aro n a la so c ied a d civil b u rg u esa, se n tid a s en ese m o m en to en su lu c h a c o n tra el ab so lu tism o , el p rin cip al en m asca ram ie n to id e o l g ic o que en cu b re la so c ie d a d civil real. P o r ello e s ta idea es id e o lo g a , en ta n to , en lu g a r de h a ce r e fectiv o s los id e a le s de lib e rta d e ig u ald a d , c o n so lid a com o n atu ral la d o m in ac i n de c la se , b a s n d o s e en lo s p ro c e s o s h ist ric o s que le d ie ro n fo rm a a la re la c i n e n tre b u rg u e sa y a q u e llo s que p re sta b a n su fu e rz a de tra b a jo . As el b u rg u s n e c e sit la ig u a ld ad ju rd ic a , que le aseg u r el derecho u n ificad o , p a ra p o d e r re sp o n d e r a la eco n o m a de cam b io , que exiga lib e rta d y d e re ch o s su b je tiv o s p a ra su efectiv o d e sa rro llo . D e all que su prim er su p u esto es la lib e rta d e ig u a ld a d ju rd ica. Segn su idea, o m ejor su ideologa com o dice H eller, los hom bres son su je to s e c o n m ic o s, ig u ale s y lib res, a u to d e te rm in a d o s, re sp o n sa b le s y autorregulados, norm as bsicas de una econom a de cam bio, que para su funcionam iento requiere un libre m anejo de la propiedad privada y una previsin racional en todos los aspectos. Se im pone una racionalidad que abarca no slo la divisin del trabajo sino tam bin las relaciones jurdico polticas.

48

M . S u sa n a B o n e lto - M. T e re s a P i ero

I-a tra d ic i n del lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

49

I A .b . Estado. Sus funciones en relacin a la sociedad civil

T odo lo antedicho perm ite hablar de u n m odelo de Estado, un E stado que, segn la teora de los autores del liberalism o, deba ser m nim o, slo deba intervenir en la vida social y en el m ercado, p ara asegurar las m nim as condiciones p ara que la sociedad y la econom a actuaran de acuerdo a su propio orden; que era el orden de la autorregulacin propio de la lgica racionalista, y que coincida con la lgica de la autorregulacin del m ercado. Asi el Estado se p resentaba com o un rbitro neutral de fuerzas autorreguladas, pero en la prctica, el E stad o intervena constantem ente m anteniendo un esquem a de libertades y regulaciones a favor de la clase burguesa. E ntonces, era un E stado abstencionista, gendarm e en la teora e interventor en la prctica. La sociedad y el E stado eran presentados com o m bitos separados, ya que sta era la form a necesaria de evitar la intervencin de un poder negativo en la esfera de los individuos. Se tratab a de un E stado supuestam ente m nim o, con funciones y poderes lim itados, y que en la prctica significaba dejar desprotegidos a los sectores de la sociedad que no ingresaban al circuito de los intereses burgueses. Racionalm ente, el E stado es justificado com o el resultado de un acuerdo entre individuos en principio libres que acuerdan en el establecim iento de relaciones estrictam ente n ecesarias p ara garantizar una convivencia duradera y pacfica. El ttulo del libro de V on H um boldt resum e la idea m s ju sta del m odelo ideal de E stad o liberal p a ra la poca: Ideas p ara un ensayo p ara determ inar los limites de la actividad del Estado, lm ites que no eran slo en relacin a la libertad m oral y poltica de los individuos, sino tam bin im prescindibles para el mbito de la economa. Frecuentem ente se identifica la concepcin del E stado del liberalism o con la nocin de E stado m nim o, pero este concepto de E stado mnimo no presupone un E stado dbil, p o r el contrario, el cam bio fundam ental que aparej la estructura estatal en el siglo X IX fue la constitucin de su fortaleza. Las reform as internas llevadas adelante p o r los pases, en el m arco del cambio de la tcnica y del am biente general del siglo X IX , introduce nuevas instituciones tiles para el increm ento de su poder: la polica, la administracin central, el servicio militar obligatorio, los avances tcnicos en el arte militar, los transportes y las comunicaciones. Cuando todo esto se combin con el crecimiento econmico de la industrializacin, quedaron estados centralizadores, poderosos, que podan resolver sin m ayores complicaciones el tem a del orden pblico.

Todo E stad o ha tenido el control sobre los m edios de coercin. En com paracin con otros sistem as de gobierno, el E stad o del siglo X IX construye este aspecto m ediante el fortalecim iento de su m onopolio de la coercin legtim a, hacindola tcnicam ente m s sofisticada p ero no m enos slida. La coercin legtim a se convierte en un aspecto del gobierno m enos difuso, penetrante y visible y m s controlado y especializado. A s, los m ilitares y la polica estn directam ente encargados de la coercin, pero las decisiones acerca de su organizacin y funcionam iento y sobre su despliegue, se confieren a rganos tales com o el L egislativo y el Ejecutivo. L os derechos pblicos reconocidos hacen posible el disenso organizado, y la elim inacin constitucional de algunas cuestiones de la arena poltica, en particular las religiosas. L os rg anos legislativos, que cum plen las funciones m s relevantes constituyen m bitos de discusin, con reglas form ales y precisas p a ra ordenar los debates, aunque slo particip an en ellos p ro fesionales, em presarios y dem s m iem bros de la burguesa. Si bien el E stado decim onnico e st constituido unitariam ente, tam bin presen ta una m ultiplicidad de focos, en tanto se articula en diferentes rganos y cargos, con variadas com petencias e intereses. D e este m odo el proceso poltico se concentra y se enm arca en los num erosos nudos y em palm es de un sistem a com plejo y diferenciado. E n ese contexto sectores progresivam ente m s am plios de la poblacin com ienzan a participar en el proceso poltico, con la intencin de ejercer influencia en las decisiones y acciones propuestas, generndose as diversos alineam ientos, m uchos de ellos superpuestos. A diferencia de las prim eras etapas del desarrollo del E stado, en las cuales los individuos y cuerpos reclam aban su participacin apelando a sus privilegios tradicionales, en el Estado decim onnico, se negocia y construye polticam ente, no por referencia a esas prerrogativas autnom am ente sostenidas por las partes, sino en articulacin al potencial abierto del poder unitario del Estado.

I.4.C. Las discusiones publicas y las instituciones representativas E n el m o d e lo ab so lu tista no e x ista un foro de d iscu si n y la a p e rtu ra al c o n tro l p b lic o de la a cc i n esta ta l. E n cam b io el E stad o de d erech o lib eral c o n stitu c io n a l no s lo p erm ite sino que ex ige el d eb ate p b lico y la confrontacin de opiniones. L os rasg o s esenciales de este deb ate son la aceptacin del conflicto, pero lim itado, y de las controversias reguladas.

50

M, Susana Uonelto - M. Teresa Pinero

1 ,a tra d ic i n d el lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

51

A tenlo a la im portancia de la discusin pblica y a la relevancia del d erech o , se explica la p o sici n central que en ese m arco a d q u ie re n las instituciones representativas. lis en el Parlam ento donde se discuten y sancionan las leyes. R epresenta asi el m bito pblico por excelencia, no slo com o escenario de discusin sino com o sede de vitales pro ceso s de tom a de decisiones (Poggi, 1997). Pero el Parlam ento no refleja sim plem ente la distribucin de la opinin pblica, sino que el espectro de opiniones representadas en el Parlam ento es ms estrecho que el del electorado; est lim itado por los com prom isos y alianzas y sobre todo p o r el contraste entre oficialistas y opositores, orientado por la voluntad de form acin de una m ayora. De e sta m anera el Parlam ento adquiere autonom a frente al pblico, disputa la prim aca del gobierno frente al ejecutivo, transform ndose en el rgano central del E stado. En el Parlam ento lo que interesa son las discusiones y argum entos justificativos, aunque no lleven en form a inm ediata a resultados y acuerdos. A largo plazo contribuyen en virtud de su doble funcin de crear conciencia de los problem as y de poner en tela de juicio las soluciones, a la m odificacin de las opiniones, aun cuando sta se opere lentam ente.

I A .d . La cuestin del sufragio universal

Luego de lo expuesto, podem os sostener que la extensin de los derechos electorales, en el m arco del E stado de derecho constitucional dem ocrtico, constituye una cuestin de coherencia. A s, no eran principios ajenos al parlam entarism o los que exigan la ex ten si n del voto, sino los m ism os argum entos en que se apoyaba. Entre otros podem os m encionar el principio de m ayora articulado a la aproxim acin a la v erd ad en todo dilogo libre y abierto, el reconocim iento de la p ersonalidad ju rd ic a del ciudadano, y en especial la im posibilidad de ser neutral en el proceso de legislacin; a ellos se sigue la exigencia de extender del Parlam ento a los electores la identidad entre quienes alegan y quienes deciden. Sin em bargo, la aceptacin del sufragio fue precedida de una larga resistencia de la p arte del pueblo (burguesa) que p erda con esta extensin sus privilegios. E sta posicin contraria no poda apelar sim plem ente a los intereses egostas de los privilegiados, sino que necesitaba una justificacin mediante argumentos. O riginariam ente, el derecho al voto dep en d a de la propiedad inm ueble, pertenencia a un grem io libre o pago de im puestos de cierto m onto. Los no

propietarios, los asalariados y los m endigos, as com o las m ujeres y los m enores, estaban excluidos. Slo el je fe de fam ilia propietario era considerado libre, y p o r lo tanto capaz de participar en las elecciones; los dem s eran considerados dependientes. P e ro las leyes afec tab an a to d o s y no slo a los je fe s de fam ilia propietarios. E l argum ento principal a favor del sufragio universal era que todo aquel a quien afectase la ley deba tom ar parte en la decisin; y esto estaba articulado a principios de derecho natural. C u an d o una parte del pu eb lo niega, p o r razones de in terese s o de principios, el derecho natural a otra, priva a esta ltim a de la esperanza de que el d e re c h o p o sitiv o p u e d a p ro g re s a r h a c ia la ju stic ia . Se p ro d u c e una confrontacin entre el derecho positivo y el derecho natural, que c rea una situacin revolucionaria. P o r el contrario, el reconocim iento de la pretensin iu s n a tu ra lis ta de te n e r igual d e re c h o e le c to ra l p u ed e c o lo c a r al o rd en constitucional sobre una base de legitim idad m s am plia. D e all que este argum ento contrario a la extensin del sufragio se tom inviable. E l m s profundo y decisivo argum ento co ntra la extensin del voto era la p roteccin de propietarios y contribuyentes frente al derecho a legislar de los no p ro p ietario s y los no contribuyentes. El p e o r tem or era que los pobres podan estab lecer una dictadura com o en el p a sad o haba sucedido en Rom a. P ero m s all de estas exageraciones, el ncleo racional de la inquietud co n sista en la ex p ectativ a de una red istrib u ci n que p u d iera afectar las condiciones necesarias p ara la produccin y el com ercio (K riele, 1980). E s decir, se desconfiaba de la estabilidad del juicio poltico de aquellos que no eran econm icam ente libres e independientes, y en el im aginario de la burguesa liberal, no saban apreciar de m anera realista y positiva las condiciones del com ercio econm ico. E l voto universal e igualitario slo pudo im ponerse en el transcurso del perodo que v a desde la segunda m itad del siglo X IX a la prim era del siglo X X , y eso superando estas resistencias por el acrecentam iento de poder de las fuerzas que lo im pulsaban. A s, d esde el siglo X V I se tran sfo rm aro n tres condiciones que lo facilitaron. E n prim er lugar, gracias a la instruccin obligatoria, los asalariados pudieron acced er a la alfabetizacin, y por lo tan to conseguir la inform acin necesaria. E n segundo lugar la revolucin industrial, con su tendencia a la polarizacin, prom ovi la autoconciencia de los asalariados y la form acin de opiniones po lticas propias. Y en tercer lugar la R evolucin F rancesa despert la co n ciencia pblica respecto a la correlacin entre la libertad y la igualdad, lo que estim ul la lucha p o r el voto universal y obligatorio.

52

M. S u sa n a H o n clto - M. T e re s a l ifcro

I ,a trad ici n d e l lis ta d o de d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

53

De cualquier manera la obtencin del sufragio universal e igualitario fue paulatina, y slo referida a la ampliacin del sufragio masculino, pasando por etapas intermedias, ya que el femenino no fue considerado posible en ese momento. Por ejem plo en Prusia, la C onstitucin de 1850, que rigi h asta 1918, estableci el voto de tres clases. Las elecciones eran universales pero no igualitarias, sino escalonadas. Los contribuyentes de m ayor cuanta tenan un Ici'cio de los votos, los que reunan la sum a co rrespondiente al segundo tercio lenlan otro tercio de los votos y el resto de los electores, que constituan la amplia m ayora, el otro tercio.

1.5. Presupuestos jurdicos'institucionales


I 3 .a . Ley

Debem os entender, tal cual dijimos, cm o se conceba a la ley en este momento histrico: com o una nonnatividad general y abstracta, vlida para un nmero indeterm inado de casos y por tiempo indefinido. La ley era entendida i oino una formulacin racional correspondiente a un orden natural de las cosas,

ine es asequible al entendimiento y fundamentalmente destinada a asegurar la ti he liad. Las leyes eran pocas y fundam entales, no profusas como podra
pensarse por la predom inancia que adquiere el Parlam ento durante el siglo XIX. La ley significaba m anifestacin de la voluntad popular, al m ejor estilo de Rousseau, expresada p o r los representantes del pueblo. En un prim er m om ento, claro que significaba la expresin de la voluntad de la burguesa, pero no es menos cierto que la m ediacin del Parlam ento tam bin era fruto del pensam iento racionalista. Se entenda que po r m edio de la d iscusin racional y la deliberacin parlam entaria exista m ayor certeza en la deduccin de los principios obligatorios ile un orden natural, que se entenda asequible p o r la razn. La idea m oral que en ltim a instancia legitim a al E stado m oderno es la dom esticacin del p oder a trav s de la d espersonalizacin de su ejercicio (Poggi, 1997). As, cuando el poder se engendra y regula mediante leyes generales, la posibilidad de que se ejerza arbitrariamente se minimiza; as tambin se circunscribe la posibilidad de sometimiento personal en las relaciones de los individuos en general. La articu laci n del E stad o m oderno co n el derecho es relevante y estrecha. Ya no se lo concibe com o un conjunto de reglas consuetudinarias, desarrolladas tradicionalm ente com o prerrogativas o inm unidades tradicionales sostenidas corporativam ente; tam poco como la expresin de principios de

ju stic ia que se basan en la voluntad de D ios o los dictados de la N aturaleza, a los cuales sim plem ente se esp e ra que el E stado ajuste su orden jurdico. A diferencia de todo esto, el E stado de derecho est constituido por un conjunto de leyes con validez y vigencia. E s derecho positivo, conform ado y validado por l m ism o en ejercicio de su soberana, que im plica decisiones pblicas, docum entadas y prom ulgadas. D entro del sistem a de gobierno el derecho es el m odo habitual de su expresin, su lenguaje m ism o, el m edio esencial de su actividad. E l E stado est constituido y funciona como una organizacin formal; dentro de l, los individuos y sus decisiones representan y actualizan las com petencias y facultades de rganos y cargos. A estos fines se requiere la sancin de norm as generales que establezcan y regulen dichas com petencias y facultades. As, el Estado se preocupa constantem ente por la coordinacin y direccin de sus propios actos a travs de ese tipo de m ecanism os. Com o efecto de este proceso se produce la sancin de un vasto cuerpo de derecho pblico. Siguiendo a H eller el derecho es tcnicam ente (no polticam ente) la form a m s acab ad a de dom inacin, ya que hace posible, especficam ente y a largo p lazo, la m s p re c isa y efectiva o rientacin y ordenam iento de la actividad p o ltica y el clculo y la im putacin m s seguros de la conducta que constituye y actualiza el p o d e r del E stado. L a otra dimensin del orden jurdico, el derecho privado, no da directivas para el funcionamiento de los rganos estatales, sino que ms bien fija marcos para la actividad autnoma de individuos que procuran satisfacer sus intereses privados. P ero tam bin al tom ar esas disposiciones el E stad o establece qu intereses son dignos de apoyo, y en qu condiciones puede procurarse la satisfaccin de esos intereses, como as tam bin las consecuencias que se derivan de las transacciones de ese tipo. El E stado tam bin fija los deberes y las prerrogativas que surgen de la propiedad de bienes y otros derechos, o del posicionam iento en roles de parentesco. A s, en tanto se cum plan las condiciones fijadas en trm inos generales por las leyes, se dice que los individuos tienen derechos, deberes y obligaciones y deben som eterse a determ inadas m odificaciones en sus relaciones m utuas. P ero si todo derecho positivo es m odificable, siem pre es posible que la nueva legislacin destruya derechos establecidos o perturbe a sus poseedores en su uso. P a ra evitarlo, ciertos principios legales sustantivos se establecen en una p o sicin legal m s elevada, com o norm as constitucionales, negndose validez a las norm as que se les opongan. P o r otra p arte, los ciudadanos gozan de derechos en la esfera pblica, del m ism o m odo que en la privada, y los rganos estatales tienen prohibido atentar

.14

M . S u s a n a lio n e ilo - M . T e re s a P iflero

I ,a tra d ic i n d el lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

55

contra esos derechos. El ciudadano est som etido al p o der del E stado, pero de lint) m anera lim itada, y p o se e la garanta de sus derechos frente a cualquier intento de abuso del poder.

de sus bienes, costum bres y libertades, sino en virtud del ju ic io de sus pares segn la ley del pas, que constituye un antecedente del h a te a s corpus. En E spaa se m enciona el Fuero de Aragn de 1283, que fue la ley suprem a a la que el m ism o m onarca deba obediencia, existiendo, aunque en form a rudim entaria, un contralor de constitucionalidad a cargo del funciona rio. L as declaraciones de derechos posteriores a este p erodo, ya en la E dad M oderna, p o r el contrario, eran sancionadas p o r los representantes del pueblo, superndose el carcter de concesin unilateral. Se dan especficam ente en el mundo anglosajn y constituyen el antecedente m s especfico de los do cu m entos constitucionales. Se destacan en Inglaterra el Instrum ent o f G overnment de 1653, que fue la prim era ley suprem a y la nica constitucin escrita que conoce el m undo ingls; y el B ill o f rights de 1689, que fue un pacto entre Guillerm o de O range y el pueblo, representado en el Parlam ento.

I ri,b . C onstitucionalism o lib e ra l

Se designa as, segn sostuvim os, al m ovim iento filosfico-histrico y poltico de los siglos X V III y X IX ten d ien te a d elim itar claram ente las relaciones entre el hom bre y el E stado, sus derechos y obligaciones recprocas, y a lijarlas en un docum ento escrito que asegurara su vigencia por m edio de adecuadas garantas. lil constitucionalism o tiene varias etapas: 1. C onstitucionalism o liberal: I .a. Las constituciones liberales censitarias: que segn R osetti (1983) se desarrollan en tres perodos: a. G nesis (E dad M ed ia -orgenes- y E d ad M oderna); b. A firm acin (constituciones de E stados U nidos); c. D ifusin (R evolucin Francesa). I .b. Las constituciones pactadas: h asta m ediados del siglo XIX . 1.c. Las constituciones que inauguran la dem ocracia y el parlam entarism o: segunda m itad del siglo X IX . 2. Constitucionalismo social: (5) 2.a. Post prim era g u erra m undial; 2,b. P ost segunda g uerra m undial. La gnesis del constitucionalism o liberal: L os prim eros textos que marcan una cierta proteccin de derechos co nsiderados com o fundam entales son las cartas o fueros de la E d ad M edia, que constituyen concesiones otorgadas por los soberanos a determ inadas perso n as o grupos, em anadas im ilateralm ente de la voluntad de los m onarcas sin que haya intervencin legislativa del pueblo, y que tienen com o d estinatarios exclusivam ente a los hom bres libres. A s, encontram os la Carta M agna de Inglaterra de 1215, que establece en su art. 48: N adie pod r ser aprisionado, arrestado ni desposedo

L a etapa de afirmacin del constitucionalismo: corresponde a las co n s


tituciones de los E stados norteam ericanos en los siglos X V II y XV III, que son las constituciones escritas m s antiguas que se conocen en el sentido que se da hoy a este vocablo. Se cita com o la m s significativa la del E stado de V irginia de 1776, form ulada y aprobada por los representantes del pueblo reunidos en asam blea, que es considerado com o nico soberano. L a unidad del gobierno central y el establecim iento de la concepcin del im perio de la ley, as com o de la soberana popular, se establecen definitiva m ente en la C onstitucin de los E stados U nidos en 1787, que puede co n side rarse el p u nto inicial del autntico constitucionalism o. E sta C onstitucin aparece com o el resultado de la adhesin de los constituyentes a la dem ocracia y su convencim iento sobre la superioridad de los docum entos escritos (R osetti, 1983) E ste instrum ento regulador del poder fue en su aspecto ju rd ico el iniciador de m uchos otros de A m rica. A s, fue el prim ero que: a) In stau r un sistem a b icam eral, en el cual una c m a ra re p re se n ta b a la so b e ra n a de la N aci n com o un todo y la o tra la au to n o m a de los E stad o s fe d e ra d o s. b) E stab le ci un P o d er E jecu tiv o unipersonal, con p erio d icid a d del m andato y elegido por los rep resen tan tes del pueblo. c) O rganiz un sistem a federal en el cual las provincias conservan todo el p o d er no delegado al gobierno central. d) A bri la posibilidad para que posteriorm ente se estableciera el control judicial de la constitucionalidad de las norm as, que puede ejercer cualquier rgano de dicho poder.

l> ) Que se desarrollarn en el captulo del Estado social de derecho.

M . S u sa n a lio n e tto - M . T e re s a P in ero

I ,n trad ici n d e l lis ta d o do d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

57

Posteriorm ente, entre los aos 1789 y 1791, se sancionaron las diez prim eras enm iendas, que incluan los d e rech o s de los ciudadanos y que constituan la parte dogm tica de la C onstitucin. Las etapas anteriores conducen a la form alizacin del sistem a poltico liberal en trm inos del E stado de derecho, p ro ceso que se realiza tras la difusin durante to d o el siglo X IX del ideario poltico de la R evolucin Francesa, y que implic el afianzamiento del constitucionalismo y su difusin en Europa. lista revolucin de la burguesa m arca el fin del ciclo ab so lu tista y el principio d e los regm enes liberales, as com o desde el punto de v ista social eslablece el paso de la sociedad estam ental a la clasista. Siguiendo a R osetti, se d estaca que en la A sam blea C onstituyente se presentaron dos tendencias: la de considerar a la C onstitucin com o instrum ento de soberan a de la N aci n y la de que sirviera com o un elem ento de reform a de la m onarqua protegiendo a los ciudadanos del despotism o. Triunf la prim era tendencia, y esta teora de la constitucin adop tad a en la A sam blea C onstituyente sign la introduccin al E stad o de derecho. A s, en la Declaracin de ios D erechos del Hombre y del Ciudadano aprobada p o r la A sam blea C onstituyente en 1789, dada po r los R epresentantes del pueblo francs constituido en A sam blea N acional, se estab lecen los principios sobre los cuales se asienta todo E stad o de derecho: La sociedad en que la g aranta de los derechos no est asegurada ni la separacin de poderes determ in ad a carece de C onstitucin (art. 16). Es d ecir que h a cen falta condiciones p ara constituirse en E stado de derecho: divisin de poderes, garanta de los derechos fundam entales, im perio de la ley, soberana popular. Las disposiciones m s im portantes que constituyen la base ideolgica del ideario de la revolucin son: - El objeto de to d a asociacin poltica es la conservacin de los derechos del hom bre. - L a lib ertad consiste en h acer todo lo que no perjudique a otro. - Los lm ites a la lib ertad slo pueden p ro v en ir de la ley. - D ebido proceso legal. - L ib ertad de expresin y conciencia. - R eparticin proporcional de las cargas pblicas. - L a p ropiedad es un derecho inviolable y sagrado. Las caractersticas p rincipales de estas constituciones en E u ro p a es que establecen una nueva distribucin del poder, suprim en el poder absoluto del m onarca y lo distribuyen entre el propio rey, el Parlam ento y los ju e ce s. Se constituye la llam ada monarqua constitucional.

M s all de las diferencias entre los distintos pases, en general el rey dirige el gobierno, la adm inistracin civil y el ejrcito, y el Parlam ento aprueba los im puestos y elabora las leyes, que precisan la sancin del rey. D esde el punto de vista social la burguesa tam bin adquiere poder: prime ro, porque en las nuevas constituciones se receptan los derechos fundam entales, que son libertades civiles articuladas en tom o a la idea de la libertad y la propiedad privada com o derechos naturales, lo que beneficia directam ente a la burguesa. P o r o tra p a rte p o rq u e el P a rla m en to , al m en o s en una de sus cm aras, se c o n fig u ra com o re p re se n ta c i n d ire c ta de e s ta c la se so cial, y a que slo p u e d en e le g ir re p re se n ta n te s en el P a rlam en to lo s p ro p ie ta rio s a p a rtir de un c ie rto n iv e l de riq u eza. E sto h izo que slo p o se y e ra d erech o a v o to un 2 o 3% de la po b laci n . L as constituciones cread as con po sterio rid ad a la R evolucin Francesa receptaron en general los principios del ideario de la revolucin, aunque asum iendo distintas variantes; la prim era C arta constitucional aparecida en E uropa fue la francesa de 1791, que sirvi de m odelo a la espaola (1812), la noruega (1 8 1 4 ), la portuguesa (1822) y la b elg a (1831). L a caracterstica de la poca fue que las constituciones iban reform n dose co n stantem ente, p erfe ccio n n d o se y sirviendo de a n tec ed en te s para otras reform as o el dictado de nuevas constituciones en otros pases (6). L as constituciones pacta d a s son post-R ev o lu ci n F ran cesa en tanto corresp o n d en a un m om ento en que se cuestiona la innovacin rad ical que haba significado la constitucin y se proclam a una vuelta a las tradiciones (B urke). A s, en nom bre de la legitim idad tradicional de la m onarqua, se acuerda con el Parlam ento un reforzam iento del po d er del rey. Se da en algunos pases: en algunos E stados alem anes e italianos, la C arta francesa de 1814, la de E sp a a de 1834.

Las constituciones que inauguran la dem ocracia y el parlam entarism o:


Se refiere a las m anifestaciones jurdicas surgidas despus de los m ovim ientos obreros y sociales por la extensin del sufragio y otros derechos sindicales y laborales que se dan en form a generalizada en la segunda m itad del siglo XIX. Al m ism o tiem po se cuestionan los poderes del rey y se aum enta el del

(6 )

Je l l in e k ( 1 9 1 5 )

desarrolla el mpetu constitucionalista de los pases en diferentes etapas, m ostrando las sucesivas influencias y reformas de las constituciones, posteriores a las primeras nacidas luego de la Revolucin Francesa y que corresponden a distintos mom entos de la historia de los pases.

58

M. Susana Bonello - M. Teresa Piflero

I ,a tra d ic i n del lis ta d o de d e r e c h o c o n s litu c io n a l d e m o c r tic o

59

Parlam ento. G ran B retaa, Suecia, N oruega y D inam arca progresivam ente van reform ando sus constituciones, pero tam bin se generaliza la id ea de una interpretacin y una p rctica diferentes de la constitucin, m s acordes a estas nuevas tendencias. C laro que esto no sucede en todas la s nacio nes ni de m anera lineal, puesto que en otros p ases la dem ocratizacin se va realizando de m an era ms lenta y resistida, com o en Italia, Francia, E spaa, etctera. D esde un punto de v ista de los d erech o s fundam entales, H aberm as (1967) realiza una clasificacin de los derechos que las constituciones del siglo X IX atribuyen m s frecuentem ente al individuo: 1. D erechos correspondientes a la esfera del pblico razonable o racional: estos so n libertad de expresin, de opinin, de reunin y de asociacin. 2. D erechos articulados con las prerrogativas p o lticas de los individuos: derechos electorales, derechos de peticin, etctera. 3. D erechos que constituyen el status de un individuo como p erso n a libre: inviolabilidad de su residencia, su co rrespondencia y prohibiciones de todo lo que atente con tra su libertad. 4. D erechos referentes a las tran saccio n es de p o seed o res de pro p ied ad privada en la esfera de la sociedad civil: igualdad ante la ley, pro tecci n de la pro p ied ad privada, p ro tecci n de los derechos de herencia, etctera. Exista la preocupacin, en el pensam iento liberal, de que el derecho positivo entra ara una posib ilid ad de m utabilidad p eligrosa para los derechos inviolables. Para enfrentar este dilem a, los tericos y ju ristas plantearon varios artificios, p o r ejem plo la existencia de un derecho natural p o r encim a y anterior al derecho positivo, o interpretaciones poltico-institucionales que apelaban al contrato social. Sin em bargo estas p ro p u estas, ya en el siglo X IX , se contraponan al enfoque predom inantem ente secular que el positivism o legal haba celebrado com o una v icto ria sobre las doctrinas de derecho natural y el contrato social, que adem s podan h acer surgir ten d en cias igualitarias, que la burguesa consideraba inconvenientes. P or ello la base legitim atoria del E stado de derecho constitucional liberal es legal racional, articulada a la despersonalizacin del ejercicio del poder, que en la tradicin de la cultura occidental posee efectivam ente una significacin m oral distintiva, y constituye una v erdadera aunque dbil fuerza legitim adora. Tam bin en esa instancia de legitim idad es de la tradicin del E stado de derecho liberal la apelacin a que, com o decisin que surge de la confronta cin pblica de opiniones en un debate libre y abierto, el derecho se aproxim a a ser un p roducto de la raz n m s que de la voluntad.

Las constituciones de la poca, que com o dijim os configurarn el instru m ento organizador del E stado de derecho, contienen: 1. P rim a c a de la ley que re g u la to d a a c tiv id a d esta ta l, ta n to en la e sfe ra e je c u tiv a com o en la ju risd ic c io n a l: e n ti n d a se ley en sen tid o fo rm al, o se a e la b o ra d a por lo s rg a n o s le g isla tiv o s d e l E sta d o ; en la s d e m o c ra cias lib e ra le s, p o r el P arla m e n to . L os c iu d ad a n o s so n ig u a les, fo rm a l m en te , ante la ley. 2. U n sistem a jerrq u ico de norm as que realiza la seguridad ju rd ica y que se co n c re ta en el rango diverso de las distintas norm as y en su correspondiente m bito de validez. 3. L eg alid ad de la adm inistracin, establecindose el sistem a de recursos corresp o n d ien tes. 4. S eparacin de poderes com o garanta de la libertad o freno de posibles abusos. E sta separacin se interpreta de m aneras distintas y es receptada con m odalidades diferentes en las prim eras constituciones. 5. R econocim iento de la personalidad ju rd ic a del E stado, que m antiene relaciones jurdicas con los ciudadanos. 6. R e c o n o c im ie n to y g a ra n ta de los d e re c h o s fu n d a m e n ta le s que se incorporan al orden constitucional. 7. E n a lg u n o s caso s, c o n tro l de co n stitu c io n a lid a d de las le y e s com o g a ra n ta fren te al d e sp o tism o del L e g islativ o . E ste co n tro l se e fec t a de d istin ta s m aneras.

Gradas del desarrollo del Estado de derecho


Segn K riele (1980), existe una serie lgica de gradas del E stad o de derecho constitucional liberal que se pueden caracterizar esquem ticam ente: 1. E stad o de legalidad form al, que im plica el funcionam iento estatal m ediante r e g u la c io n e s g e n e ra le s y a b s tr a c ta s , s a n c io n a d a s p o r m e d io de procedim ientos determ inados y publicitados, legalidad de la adm inistracin y com petencias determ inadas. 2. E stado de derecho m aterial, que asegura las garantas de la ju sticia m aterial y de la libertad; com prende la obligacin del legislador de resp etar los derechos fundam entales, la interpretacin de las leyes form ales conform e a criterios de justicia. V inculaciones entre la legitim idad y la legalidad (7).

(7)

A partir de la secularizacin de la poltica propia de la modernidad racionalista que baa al Estado, la legalidad es vinculada a la legitimidad, es decir que siempre el grupo social evaluar si lo legal coincide con los principios suprapositivos que son su marco de justicia del derecho del Estado.

60

M . S u sa n a D o n e tto - M . T e re s a P i e ro

I .a tra d ic i n d e l K stad o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

61

Estado de derecho p rocesal, que im plica el control judicial de la ju rid ic id ad formal y m aterial, resguardo de los principios del procedim iento legal, del ju e z legal y de la p resuncin de inocencia. 4. E stado co n stitu cio nal co n divisin de p o d e re s, que im plica divisin institucional entre el p o d er legislativo y el ejecutivo, la independencia del poder ju d icial y un sistem a de lim itaciones m utuas de los pod eres para lograr la cooperacin y el control al serv icio de las garantas de la juridicidad form al y m aterial. 5. Estado constitucional parlam entario, que im plica prerrogativas del P arla m ento originadas en elecciones peridicas, en especial el derecho de legislar y la prioridad de la ley parlam entaria. Tam bin el derecho de dictar el presu p u esto , as com o el control y ev entualm ente la eleccin del gobierno. (E sto est sobre todo dirigido al sistem a parlam entario m s que al presidencialista, que son form as de gobierno propias del E stad o de derecho. Pero la relevancia del pod er legislativo com o rgano suprem o de debate y legislacin se extiende a am bos m odelos). Se trata de una secuencia lgica y no histrica, ya que es en el transcurso de la historia constitucional, aunque en distintos m om entos, en los diferentes listados, que se habran reconocido y desarrollado las distintas gradas del Estado de derecho.

3.

1.6. Contradicciones del funcionamiento del Estado de derecho liberal


H ablam os de un p roceso que com ienza en el siglo X IX y que es superado especficam ente despus de las dos guerras m undiales, cuando se generaliza el modelo del E stad o de bien estar o E stado social de derecho, que pro d u ce un viraje profundo en las relaciones estatales-societales. D esde la aparicin de los prim eros m odelos de E stado liberal h a sta ese momento, la historia del m undo entero cam bia, las concepciones que haban dado vida al E stado liberal son puestas en d uda y superadas en m bitos relevantes p a ra el hom bre. P ero este es un p ro ceso , y como tal se va gestando paulatinam ente, a tal punto que podem os decir que incluso concom itantem ente con la im plem entacin del E stad o liberal van surgiendo aquellas fuerzas que lo m odificaran en aspectos esenciales. Y es que el E stado liberal que hem os d escripto no fluye pacficam ente, sino que, p o r el contrario, lo hace en el m arco de profundas y constantes revoluciones que cuestionan sus m odalidades esenciales,

E ste m o d elo de E stad o p resen ta , a decir de E lias D az (1 9 8 3 ), la prim igenia contradiccin en sus postulados de form acin. En efecto, en la D eclaracin de 1789 se establece la propiedad com o derecho inviolable y sagrado (art. 17) y esto ap areja en la prctica u n a limitacin de los derechos civiles, especficam ente los derechos electorales. L os ciudadanos sern divi didos en activos y pasivos en raz n de su contribucin tributaria, tom ando com o base im positiva la pro p ied ad privada, y slo los prim eros (propietarios contribuyentes) form arn parte del cuerpo electoral. P o r ello la lucha por la extensin del sufragio ser el fin m s am bicionado de la ltim a m itad del siglo X IX , pero no debem os entender que el hom bre de la poca aspira a la extensin del sufragio slo com o una conquista poltica, sino que tam bin rep resen tab a las aspiraciones de una naciente clase, de reconocim iento de derechos sociales concretos com o, por ejem plo, la red u c cin de la jo rn a d a laboral. Segn B riggs (1989), durante el siglo X IX los gobernantes de los pases donde se generaliza el m odelo de E stado pierden im portancia al lado de la trascendencia y rapidez de los cam bios, aun en el caso de aquellos que fueron sm bolos de continuidad: V ictoria en Inglaterra (1873-1901), F rancisco Jos en V iena en el trono de los H absburgo en 1848. O tros pasaron a la historia com o partcipes m s directos de los grandes cam bios de Europa: N ap o le n en Francia, B ism arck en A lem ania. Y es que si bien la aplicacin del E stado de derecho liberal adquiere diferencias en razn de los contextos geogrficos, hay un hecho que unlversa liza el proceso: la aparicin de los m ovim ientos obreros, cuyo m otor principal es la Revolucin Industrial (8), que tuvo lugar en Inglaterra y en el sur de E scocia durante el ltimo tercio del siglo X V III, cuyas principales reivindica ciones estn relacionadas con el m undo laboral y que ve en el derecho de asociacin y en la extensin del sufragio las arm as para la obtencin de las m ejoras sociales. A inicios del siglo, esta industrializacin gener profundas reacciones, fundam entalm ente del artesanado, que fueron los prim eros antecedentes de los

(8) En la primera ola de industrializacin, la mquina de vapor revolucion al mundo. El vapor, la nueva fuente de energa que acab con el dominio secular del viento y del agua, ue descubierto y usado por primera vez en Gran Bretaa. Este pas desarroll adems la primera industria fabril de cierta envergadura, la industria algodonera. Luego vendran el carbn y el hierro, considerados el capitalismo carbonfero, que alcanz su punto culminante con la invencin del ferrocarril (B r ig g s , 1989).

62

M . S usunu U o n etto - M . T e re s a P i e ro

L a tra d ic i n d e l lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

63

m o v im ien to s o b re ro s. C a b e d e c ir q u e d is c u s io n e s so b re sa la rio s y h o ra rios la b o ra le s e x istie ro n ya en la p o c a de la m a n u fa c tu ra y p o r e lla s lle g aro n los o b re ro s a c o n o c e r el c o n tra ste s o c ia l de in te re s e s e n tre ello s y su s p a tro n o s . P e ro a h o ra la m a q u in a ria c o m p e ta com o m e d io de Irnhajo con los tra b a ja d o re s m ism o s. D e a h q u e la p rim e ra re a c c i n del tra b a ja d o r a p u n ta se a la d e s tru c c i n de la m q u in a (9). lis que la ausencia de to d a regulacin estatal de las condiciones de trabajo dar lugar a una explotacin inim aginable en la actualidad. Q uienes no poseen otra co sa que su p ropia fu erza laboral estarn obligados a venderla en las condiciones fijadas p o r un m ercado guiado solam ente por la lgica del beneficio. A su vez existe una m ano de obra abundante, producto del ab an d o no de los cam pos que hacen los hom bres y una reduccin de puestos de trabajo por el establecim iento de las m quinas. Esta m ano de o b ra que alim enta las fbricas, de hecho m s m ujeres y niilos que hom bres, tuvo que apren d er una nuev a disciplina, ya que era algo ms que una sim ple m ano de obra em pleada p o r los fabricantes. D esarroll su propia conciencia y finalm ente sus propias instituciones com o clase tra b a ja d o ra. liste trm ino era tan nuevo com o el fenm eno en s, lo m ism o que el uso de la palabra industria p a ra referirse a un sector de la econom a (Briggs, 1989). Los diferentes p ro ceso s nacionales de in dustrializacin le im prim ieron ritmos distintos al desarrollo de la clase obrera continental. A l m ism o tiem po va solidificndose una teo ra que provee de m otivos para el protagonism o p o ltic o y so cial de los tra b a ja d o re s : el s o c ia lism o , que a lc a n z a r su fundam entacin cientfica con M arx. Su obra M anifiesto comunista es publicada en 1848, ao de la gran revolucin, cuyo eje es Pars. Marx, movido p o r una comprensible im pacien

Ahora bien, no debemos identificar al movimiento obrero con el socialis mo; este ltim o apoya ideolgicam ente un proceso que se gesta tiem po antes. El movimiento obrero nace naturalm ente como resistencia al capitalism o industrial. Por todas partes donde ste se instala, al desposeer y esclavizar las m asas obreras, las concentra y agrupa en grandes em presas y en ciudades industriales. L a form a prim itiva del m ovim iento obrero es la form a puram ente econ m ica, la lucha p o r los salarios y la duracin de la jo m a d a de trabajo. E sta lucha no reviste en un principio m s que la form a de sim ples explosiones d esesp era das, de revueltas espontneas, aunque las organizaciones co rporativas no tardan en darle form as superiores. D espus se aade la lucha poltica, en la cual el sufragio universal ap arece com o uno de los objetivos principales, tanto en Francia com o en Inglaterra, y que en esta ltim a provoc, y a antes de 1840, la constitucin de un partido: el de los cartistas (10). L a prim igenia respuesta de la burguesa a las dem andas de la clase obrera fue la represin. Y a en el siglo X V III el reglam ento grem ial del Sacro Im perio Rom ano h ab a fijado por derecho com n la prohibicin de asociacin de los oficiales artesanos, como y a era natural en casi to d o s los estados europeos. Tanto a los representantes del derecho natural racio n alista com o a los de la econom a liberal clsica les pareca una extensin lgica de la libertad lim itar esta unin de intereses especiales, cuyo poder p o d ra obstaculizar la libertad de los dem s. D e all que lo prim ero por lo que brega el obrero es por la legalidad del derecho de asociacin. Si bien en su fase prim aria el movimiento obrero haba surgido en Inglate rra, pronto sigui en Francia y en A lem ania por cam inos paralelos. En los aos sucesivos a la dcada del treinta se suceden los conflictos, fundam entalm ente en Inglaterra, pas de industrializacin m s acabada, en relacin a Francia y a Italia, de modo que los triunfos obtenidos por stos entre 1830 y 1848 sirven de m eta para el resto de los obreros de Europa. Si bien la represin es la devolucin a los reclam os de los trabajadores, los obreros ingleses aportan la prueba concreta sobre la posibilidad de obligar

cia revolucionaria, cree ver y a en 1848 una situacin madura p a ra la revolucin proletaria, interpretando las crisis peridicas -los ciclos cortos de siete-diez aos- como sntomas de que las fu erza s productivas han crecido espoleadas p o r el capitalismo hasta el punto de entrar en conflicto con las relaciones de produccin capitalistas. La oleada revolucionaria que recorre liropa en 1848 le parece as el ensayo general de la revolucin proletaria ipie ha de p oner fin a la existencia del capitalismo una vez que ste ha cumplido su p a pel histrico (Param io, 1989:75).

('>) Ya durante el siglo XVII se haban registrado rebeliones de los obreros contra las primeras mquinas empleadas de telares y pasamaneras (A b e n d r o t h , 1970).

(10) El cartismo nace en 183 5, pero no era un partido acabado; no tena programa socialista, su programa era la obtencin del sufragio universal; esto hizo que atrajera una multitud de elem entos burgueses, que no tenan autntica inclinacin por los m todos e intereses proletarios. Esto tuvo como consecuencia fuertes luchas intestinas que debilitaron sin cesar al partido cartista (P a r a m io , 1988).

64

M. S u sa n u B o n e tlo - M. T e re s a l i fiero

I ,a tra d ic i n del I is la d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

65

ni poder pblico a intervenciones p o ltico-sociales, de obtener concesiones con la lucha sindical d irecta (am pliacin del derecho del voto, leyes de regulacin de horas laborales, liberalizacin del derecho de asociacin). El punto culm inante se alcanz durante la ola revolucionaria que, pro v o cad a por lu crisis de 1847, incendi to d a E u ro p a y se transm iti al re sto de los m ovim ientos o b reros cll). D esde el p u n to de v ista eco n m ico , P aram io c o n sid e ra que la d e rro ta de las rev o lu cio n es de 1848 ab re p a so a u n a o n d a la rg a de a cu m u laci n que se pro lo n g a h a sta 1873. E s ta se c a ra c te riz a p o r u n a ex pansin m a siv a del m ercado m un d ial com o e fe c to de la g e n e ra c i n d el p ro c e so de in d u stria li/,acin y de la ex ten si n de la co n stru c c i n de fe rro c a rrile s a to d a E u ro p a. As se p ro d u c e un a u m en to im p o rta n te de la ta s a de g a n an cia, com o co n se c u e n c ia de la p e n e tra c i n de la m aq u in aria, q ue sig n ifica u n a b a ra ta m iento global del cap ital co n stan te. Si tras las revoluciones de 1848 la resp u esta de los gobernantes fue la represin de las organizaciones de la clase obrera, en los aos sesenta se genera una llexibilizacin que beneficia la reorganizacin obrera. En ese m arco, slo lenlam ente y envuelta en contradicciones pudieron desarrollarse una concepcin y una accin independiente del m ovim iento obrero (A bendroth, 1970). A esto contribuyen las m ltiples asociaciones generales obreras que se van erigiendo en toda E u ro p a y la extensin de la socialdem ocracia como coadyuvante de la lucha poltica. La form acin de los grandes p artidos polticos de la clase obrera com ienza tam bin en este siglo: L asalle funda en A lem ania en 1863 la A sociacin G eneral de Trabajadores A lem anes. En 1869 se funda el P artido Socialdem crata, obra de Bcbel y Liebknecht. E sto luego da origen, en 1875, al Partido Socialdem crata form ado m ediante la unin de los partidarios de M arx con los seguidores de Lasalle. En Francia, un grupo de seguidores de Proudhon present candidatos de la clase o b rera a las elecciones legislativas de 1863. La A sociacin Internacional del T rabajo de 1864, cuyo dirigente m s im portante fue K arl M arx, logra convertirse en la representante de casi todas las organizaciones independientes del m ovim iento obrero en Europa e inducirlas a una am plia colaboracin y a la discusin de sus objetivos y su estrategia.

(II) Las revueltas nacionales de Hungra y del norte de Italia fueron reprimidas ferozmente. Kn Lombarda se impuso la ley marcial; en Prusia el rey Federico Guillermo IV derog la constitucin liberal y promulg una de tendencia autoritaria (Jo l l , 1989).

D espus de 1848, y a p e sa r del fracaso de la revolucin de P ars, las revoluciones se extienden por E u ro p a en p rocura de intervenciones estatales, logrando conquistas sociales que supondrn cam bios notables en la estructura del Estado liberal. A m odo de ejem plo: en A ustria las m anifestaciones de 1869 obtienen el derecho de asociacin; en H ungra sucede lo m ism o en 1880. En Francia recin en 1894 se obtiene del E stado una am plia ley de seguridad social para los m ineros, y en 1898 una ley de proteccin contra accidentes. E n Italia, de industrializacin m s tarda, recin en 1894 obtienen la concesin del renunciam iento de la represin m ilitar contra las huelgas. En Inglaterra, en 1847 se aprueba la reduccin de ho ras de trabajo a diez. D urante el decenio de 1880, las asociaciones obreras de casi to d as las naciones europeas crecieron en nm eros de afiliados y en buena organizacin. A fines del siglo el sindicalism o estaba lo suficientem ente organizado como para h acer de las huelgas un arm a m s eficaz que en ninguna o tra poca anterior; p o r ello se cam bian los m todos de lucha, de las m anifestaciones a una accin organizada, que incluso tena com o fin colocar las fabricas bajo el control directo de los trabajadores. En relacin a la extensin del sufragio, objetivo lim inar de las luchas, debem os d e c ir que no era ta n ab so lu ta m en te re sistid a p o r los g ran d es gobernantes de la poca. N ap o le n III en F rancia y B ism arck en A lem ania propugnan cam bios en este sentido. Joll (1989) sostiene que p a ra estos gobernantes la concesin del sufragio fue otra estrategia poltica; utilizarla com o arm a p a ra destruir a los lib erales de las ciudades que se oponan a sus gobiernos. A s a trav s del sufragio universal, en estos pases predom inantem ente ru rales y agrcolas -a p e sa r del crecim iento de la industria y el com ercio- siem pre caba la esperanza de poder utilizar a un cam pesinado fundam entalm ente co n serv ad o r para su p erar el nm ero de vo to s de los reform adores pequeo-burgueses de las ciudades. En consecuencia, en 1866 el sufragio universal fue la base p ara la constitucin de la C onfederacin del N orte de A lem ania, y en 1870 p a ra el Im perio A lem n, creado despus de la victoria sobre Francia. En Inglaterra, tierra de las libertades polticas, es donde se obtiene la am pliacin del nm ero de votantes m asculinos ya en 1867 y en 1884. R esultado de esta ltim a m edida fue que la C m ara de los C om unes se elegira sobre una am plia base de sufragio universal m asculino, aunque todava se negaba el acceso a los colegios electorales a dos de cad a cinco varones ingleses adultos, y tendra que llegar el siglo X X p a ra que algunas naciones de E uropa considerasen que el sufragio universal inclua a las m ujeres lo m ism o que a los hom bres (Joll, 1989).

M. Sustitu Donelto - M. Teresa liero

I ,a trad ici n del I isla d o d e d e re c h o c o n s tilu c io n a l d e m o c r tic o

67

M s all de las intenciones de los gobernantes en cuanto a la extensin de los derechos electorales, al reconocerlos com o derechos deben incorporarlos en sus ofertas electorales, ya que com ienzan a constituir la base de legitim idad de los gobiernos. Pero lo que es m s im portante es que su reconocim iento com o derechos tiene un a lgica inevitable p o ten ciadora de otros derechos. Desde el punto de vista econm ico, a partir de 1874 y hasta 1893 tiene lugar una onda larga de estancam iento relativo, que recibe el nombre de gran depresin, disminuyendo la tasa de ganancia. P ero esto no implic un hundimiento del nivel de vida de la clase obrera, como s ocurri con la crisis del ao 1930, sino que por el contrario signific un crecim iento en calidad de vida. Param io explica esta paradoja: en esa poca el liberalism o competitivo estaba en su apogeo: de all que frente a la cada de la tasa de ganancia los capitalistas reaccionan bajando los precios, y no los salarios, con el fin de ganar m ayor espacio en el m ercado. A dem s en ese m omento las posibilidades de emigracin, factor m uy im portante, evitan una excesiva com peticin en el m ercado de trabajo, con lo que no hay una excesiva oferta que pueda abaratar su costo. El cuarto de siglo que transcurri h asta la Prim era G uerra M undial se caracteriz p o r un nuevo florecim iento industrial. E sta es otra onda larga de crecim iento, de 1894 a 1914, que signific aos de prosperidad. En to dos los pases ya conquistados p o r la industrializacin aum ent el producto social; los pases no industrializados o escasam ente industrializados, com o Italia, fueron incorporados al desarrollo capitalista, y la ap aricin de industrias nuevas (la qum ica y la industria elctrica) aparej cam bios en la tcn ica de produccin, con lo que creci asom brosam ente el nm ero de obreros en el m undo. L a anterior crisis produjo el nacim iento de los m onopolios y una incipiente interdependencia econm ica al com pletarse la com petencia intercapitalista con una form a de com petitividad entre los E stados capitalistas, generndose lo que M arx haba predicho: el desarrollo hacia la co ncentracin y centralizacin del capital. E sta poca se caracteriza por una expansin acelerada del m ercado mundial en A sia, A frica y O ceana. El hecho es que el capitalism o com petitivo liberal del p e ro d o a n te rio r a 1890 tuvo que d eja r lugar, de un m odo sorprendentem ente rpido, al m oderno capitalism o m onoplico, en el cual el m ercado libre slo tena una funcin secundaria. Si G ran B retaa estuvo a la cab eza de la industrializacin en la prim era m itad del siglo, en la segunda m itad brillara A lem ania, despus de la unificacin realizada p o r B ism arck en 1870, convirtindose en un polo im portantsim o, al cual le siguieron E stados U nidos y Japn. L a industrializacin en A lem ania y Japn se desarroll en un m arco distinto de la clsica revolucin britnica, lis im portante d estacarlo, en tanto aparecen cam bios en la concepcin del

E stad o y la s fu n cio n es que ste d e b a cu m p lir. En e fe cto , im p lic el direccionam iento del E stado desde un prim er m om ento, m ediante el em pleo de una poltica m onetaria, fiscal y educativa claram ente planificada, acom paada en el caso de A lem ania de m edidas antisocialistas, a fin de im pedir la hegem ona del P artido S ocialista D em crata (B riggs, 1989). A fines del siglo X IX se advertan indicios, p o r toda E uropa, de que el E stado no p o d a ser slo el guardin de la pro p ied ad privada, sino que se esp eraba de l que cuidara directam ente del b ien estar de los ciudadanos. As se cita a B ism arck, en A lem ania, quien acom paara sus m edidas antisocialistas con un gran program a de seguridad social. La idea del E stado p atern alista era m s tpica de una tradicin alem ana que del re sto de los pases europeos. Fichte y H egel haban enseado que el E stado era algo m s que la sum a de sus ciudadanos. A dem s, la legislacin de B ism arck fue apoyada y com entada por estudios sociales, ciertos grupos de intelectuales y econom istas acadm icos preocupados p o r establecer estudios cientficos de las leyes de la econom a com o base p a ra una legislacin de reform as sociales. E n Inglaterra, donde las doctrinas liberales del laissez fa ire de la E scuela de M an ch ester haban sido consideradas en general com o axiom ticas, tam bin son puestas en duda en la d ca d a de 1880. La evolucin de Joseph Cham berlain, fam oso estadista, reorganizador del liberalism o britnico, de la p o ltica de libre com ercio a la poltica pro teccio n ista aduanera y colonial, era un sm bolo exacto de las transform aciones estructurales de todo el m undo capitalista (A bendroth, 1970). El P artido Liberal britnico propone m edidas im positivas, m uy tm idam ente a fines del siglo, discrim inadas para los de m ayor riqueza adquisitiva en favor de los m enos favorecidos. C abe d estaca r que en In g laterra el grupo de intelectuales que prom ueve las grandes refo n n as es la Sociedad F abiana, que a partir de 1884 (12> brega por, y de hecho realiza, estudios cientficos sobre las necesidades sociales. A p e sa r de las reform as lab orales y de las intervenciones polticosociales de los gobiernos, existan zonas que an no haban sido alcanzadas por ningn tip o de reform as; stas eran las relacionadas con la propiedad privada, particularm ente la vivienda urbana. A fines del siglo X IX buena parte de la poblacin industrial segua viviendo todava en condiciones infrahum anas.

(12) La Sociedad Fabiana tiene tambin un brazo poltico, que disiente del marxismo en numerosos puntos, pero que junto con ste constituyen la base ideolgica del Partido Laborista.de Inglaterra.

(S H

M. S ustinu B o n e tto - M. T e re s a Bifloro

I ,i tra d ic i n d el lis ia d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

69

Si el ltim o cuarto de siglo im plic un lento y gradual avance p a ra la clase trnbnjadora, no hay duda de que la vida p ara las clases acom odadas de E uropa eni fsicam ente m s cm oda que nunca y ofreca p osibilidades de eleccin. El contraste con la calidad de vida de los trab ajad o res era todava m uy grande a Unes del siglo; slo los privilegiados podan aprovechar los frutos dom sticos de In nueva industria y los grandes descubrim ientos. Desde 1900 hasta la P rim era G uerra M undial se advierte el p ro ceso que m encionam os an terio rm en te, el cam bio del E sta d o lib eral-d em o crtico al dem ocrtico liberal. En uno de sus aspectos esto se verifica a trav s de las dem andas de extensin de sufragio universal y gobierno representativo, que tenan cada v ez m s xito, y que en esta poca y a d ejan de ser revolucionarias, pasando a form ar parte de la ortodoxia poltica. En Rusia, bastin m s intransigente a los cam bios, la revolucin de 1905 llev al establecim iento, p o r prim era vez, de un Parlam ento nacional y un ap arente constitucionalism o. D e igual m anera se asiste a una acep taci n generalizada de las form as de gobierno p arlam entarias en E spaa e Italia. Hn Francia se asiste a u n a verd ad era predom inancia del L egislativo como rgano suprem o de d e c isi n y re p re se n ta c i n ; ste fija su p o sic i n de preponderancia ante el E jecutivo cuando tras la cada de N apolen III se opone a todo gobernante que quisiera arrogarse la facultad de im poner sus designios o d isolver al Parlam ento com o form a de control. En G ran B retaa, la discusin d em ocratizadora no se genera p o r la p red o m in a n c ia del P a rla m e n to so b re el E je c u tiv o (e sta es u n a h isto ria perteneciente en este pas al siglo X V III), sino que los cuestionam ientos son al interior de la p ro p ia C m ara. La C m ara de los L o res se convirti en un im portante p ro b lem a poltico en los prim eros aos del siglo XX, en tanto una cm ara com puesta por m iem bros de una aristo cracia hereditaria p a rec a un desafo directo a los principios del liberalism o y a u n a constitucin b a sa d a en el sufragio universal. Luego de m ltiples choques entre las cm aras, en 1911 se dicta el Parliament Act, que lim it severam ente los poderes de los L ores, suprim iendo el v eto absoluto que podan ejercer con tra la legislacin aprobada por los C om unes y recortando sus p o deres p ara re trasarla (Joll, 1989). A lem ania, paradjicam ente, en tanto cuna del socialism o, en esta poca queda rezagada en cuanto a la dem ocratizacin. E sto se verifica en leyes electorales restringidas, p ero fundam entalm ente en que la principal autoridad ejecutiva del Im perio, el canciller im perial (que era tam bin, en la p rctica, el prim er m inistro de Prusia) no era responsable ante el Parlam ento ni ste poda destituirle; slo deb a o bediencia al em perador.

Italia es otro caso de restricci n dem ocrtica, donde pareca paten te la debilidad del sistem a liberal, y las crticas a ste recibieron una expresin, tanto en la teora com o en la p rctica. El Parlam ento era atacado constantem ente, las luchas polticas internas m inaban su poder y la presin de los grupos de inters era considerablem ente destructiva de la discusin en el Parlam ento. El sufragio era sum am ente restrictivo; aun en 1912 se exiga ser propietario y saber leer y escribir para p o der v o tar (B). En resum en, bajo la presin de los m ovim ientos sociales y de los partidos polticos de izquierda y a organizados contra las condiciones sociales de la era industrial, los liberales se vieron obligados a cam biar el concepto ortodoxo que tenan del papel del E stado y acep tar la intervencin de los gobiernos en la vida social y eco n m ica, en una m ed id a en que cin cu en ta aos atrs h ab ra resultado inim aginable. A s lo resum e Joll: Ahora todos somos socialistas, comentaba festivam ente un estadista liberal ingls hacia fin e s del siglo ; y, era

cierto que el Estado del laissez faire, ideado p o r los economistas liberales y tericos p o ltico s ms extremados, o ms sim plistas, se desvaneci tan prestam ente como haba sido creado (Joll, 1989: 123).
E l E stado liberal m uestra sus propias contradicciones, ya que su extensin como organizacin de la vida social aparej m ltiples conflictos sociales que no fueron sino interpelaciones a la construccin de relaciones sociales, ju rd icas y econm icas m s igualitarias. L os postulados liberales son puestos en duda por otras ideologas que plantearon otra form a de entender al hom bre y su interrelacin con el Estado. E l o r d e n s u p u e s ta m e n te a u to r r e g u la d o r d e l m o d e lo lib e r a l es d e s m itific a d o ; a l se o p o n e u n a s o c ie d a d c ru z a d a p o r la s g ra n d e s d esig u ald ad es, en la que ex isten grupos que ni siq u iera pu ed en p artic ip a r del m ercado. E l equilibrio que de l surgira tam p o co es v isu alizado, en tanto supone siem pre profundas d iferencias. Las crticas a este m odelo de E stad o deben b u sc a rse en las p e rsp e c tiv a s id eo l g icas co n trarias a l, y en la co ncrecin del m odelo su p erad o r al liberal, que fue el m odelo de E stado del bien estar que verem os a continuacin.

(13) Segn Joll (1989), el xito tras la Primera Guerra Mundial del movimiento fascista en Italia (la primera aparicin en Italia de un sistema poltico que impugnaba los principios de la democracia liberal) tuvo sus races en las experiencias de Italia a finales del siglo XIX y principios del XX.

70

M. S u sa n a B o n e llo - M. T e re s a In fiero

I .a trad ici n del lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

71

2. ESTADO SOCIAL DE DERECHO 2.1. Introduccin El m odelo de E stado que surge luego de la crisis del E stado de derecho liberal lia sido designado con distintos nom bres; tal v ez el m s extendido sea lisiado de bienestar ( Welfare State), pero tam bin h a sido denom inado listudo social de derecho, E stado benefactor, E stado dem ocrtico neocapitalista o incluso E stado socialdem crata. G arca Pelayo (1980) sostiene que la denom inacin y el concepto de listado social de derecho es el m s incluyente de to d o s los aspectos centrales ilc esta form a estatal, ya que com prende no slo la dim ensin de la accin del listado orientado a finalidades sociales de bien estar, sino tam bin en general todas las cuestiones especficas de este sistem a estatal. lil E stado de bien estar es una form a histrica de la organizacin estatal que produce cam b io s e stru c tu ra le s en d iv erso s m b itos con re sp e c to al modelo liberal decim onnico, que desencadena p ro ceso s de diferenciacin de las funciones estatales que afectan los fundam entos legitim atorios del E stado. Es un m odelo propio de las econom as capitalistas de m ercado y se vincula a regm enes polticos b asad o s en dem ocracias pluralistas. Esto ha condicionado y estructurado las funciones del E stado de b ienestar, ya que: 1. Por u n a p a rte ha debido o cu p arse de g ara n tizar la acum ulacin capitalista m ediante la intervencin sobre la dem anda, con la intencin de m antener la paz social. 2. Por otra p arte otorg una nuev a dim ensin a la dem ocracia a p a rtir de la concrecin de un conjunto de derechos sociales articulados a un sistem a de proteccin legal, plasm ado en el E stad o social de derecho. A s, la bsqueda de garanta a la igualdad de oportunidades p ara la efectivizacin de esos derechos y la preocupacin p o r la redistribucin de la renta a p artir de acciones estatales im plicaron una nuev a dim ensin social de la dem ocracia. L a coexistencia de estas funciones plantea dificultades que sern analizadas por autores com o OITe (1992) en sus explicaciones sobre la crisis del E stado de bienestar. Las acciones del E stado de b ien estar se co ncentraron en ciertas polticas pblicas. As la salud, la educacin, las polticas de vivienda y sobre to d o la seguridad social (em pleos, p ensiones, protecci n fam iliar, etctera) han sido histricam ente cuestiones sobre las que ha actuado este m odelo estatal, a travs de las cuales el E stado de b ien estar se ha m aterializado.

V inculado a esto ltimo, lina de las caractersticas com unes a to dos los listados de bien estar es el aum ento progresivo y acum ulativo de los presupuestos estatales y el nivel del gasto pblico sobre todo el gasto social.

2.2. Delimitacin histrica. Antecedentes y origen


Siguiendo a Cotarelo (1990) se puede decir que esta realidad com pleja, que surgi en el contexto de ciertas estructuras polticas, econm icas y sociales, com ienza a gestarse a fines del siglo X IX y com ienzos del XX, se va consolidando en la dcada de 1920-1930 y definitivam ente se expande despus de la Segunda G u erra M u n d ia l; p re se n ta n u m ero so s p ro b lem as de co n c e p tu a liza c i n y determ inacin por su com plicada e incluso contradictoria construccin doctrinaria. D ebe considerarse el E stado de bienestar como producto de una evolucin social, poltica y econm ica que se fue gestando en todo ese perodo. Estos cambios constituyen lo que suele denom inarse com o el ncleo histrico del Estado de bienestar (Snchez, 1999) y que segn P ierson (1992) se construye como resultado de la interaccin entre revolucin industrial y revolucin poltica Snchez, coincidiendo con Heclo (1981) plantea la siguiente periodizacin de la construccin del Estado de bienestar, la cual debe entenderse en el m arco de las transform aciones interrelacionadas de la economa, la poltica y la sociedad.

1. La fa s e de experimentacin: ab arca desde 1870 a 1925. El aspecto central de esta fase se articula a la interrelacin entre seguridad social y dem ocracia. U na de las cuestiones m s im portantes en los antecedentes del E stado social es la paulatina sustitucin del concepto de seguridad liberal burgus por el de seg u rid ad so cioeconm ica que se fue dando p o r un cam bio en la actuacin estatal. Segn el prim ero, la seguridad individual se corresponda slo con la proteccin de la vida y la p ro piedad, siendo las n ecesidades sociales un asunto de cobertura individual o con el auxilio de la caridad. Segn el segundo, para su cobertura se requieren acciones positivas de las instituciones pblicas para proveer a la atencin de problem as socioeconm icos. El reconocim iento de esta provisin como derechos se v a produciendo de m odo paralelo al proceso de expansin y consolidacin de la dem ocracia poltica. A s es interesante destacar la coincidencia entre el reconocim iento del sufragio un iv ersal (m asculino y luego fem enino) y las prim eras leyes de

72

M. S u sa n a H o n o tto - M . T e re s a P i e ro

I .a tra d ic i n del lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

73

proteccin sociales. Se puede m encionar en esta prim era fase com o ejem plo histrico la ex periencia de B ism arck en Prusia a fines del siglo X IX y con una mayor consid eraci n refo rm ista p a ra solucionar los efectos neg ativ o s del cupitalismo la experiencia de la R epblica de W eim ar (1919-1933) con la sancin de una C onstitucin que positiviz los d erechos sociales, y con el intento 110 siem pre logrado de su efectivizacin.

2. La fa s e de consolidacin: se inicia a partir de los aos 30, donde el aspecto ms d estacado ser una reestructuracin de las relaciones E stadoeconom a que abrir legtim am ente la accin interventora del Estado. En la d cad a del 20, y con m ayor urgencia luego de la crisis del 30, se advierte una redefnicin del p apel del E stado, a p a rtir de un increm ento de su intervencin. P o r una parte, la aparicin del desem pleo m asivo oblig a realizar disertos nuevos de polticas p a ra hacer frente a ese problem a. Por otra parte, en re sp u e sta a las d em an d as de so lu c i n de la p ro b le m tic a situ ac i n socioeconm ica em pezaron a destinarse fondos pblicos para la creaci n de servicios sociales, lo cual m arca una intervencin del E stado orien tad a a organizar la sociedad. E sto produce im portantes cam bios en las estructuras organizativas del E stado, am pliando la capacid ad de gasto de los m inisterios y produciendo un aum ento de perso n al adm inistrativo. En este perodo pueden m encionarse el New D eal norteam ericano y sobre todo, p o r su vigencia y consolidacin com o nuev a visin de las relaciones listado/sociedad, el llam ado com prom iso histrico sueco. 3. La fa s e de expansin: se sita a partir del final de la Segunda G uerra M undial, y tiene su apogeo en las dcadas que van de 1950 a 1970. Luego de la Segunda G uerra M undial, atendiendo a las experiencias anteriores y a los cam bios producidos en el m arco de expansin del m odelo sovitico, los problem as sociales y el ascenso de los partidos de izquierda, se afianz el establecim iento del E stad o de bienestar. As, el fenm eno m s im portante despus de la Segunda G uerra M undial fue la sensacin generalizada de que la intervencin estatal se haba convertido en im prescindible p ara lograr dos grandes objetivos. a) El crecim iento econm ico dentro de las reg las de juego del capitalism o. b) La produccin pblica del bienestar necesario, con la doble finalidad de garantizar la p az social y asegurar una dem ocracia sostenida (Snchez, 1999). En sntesis, se puede so sten er atendiendo slo a los hitos ms im portantes que, histricam ente, la confluencia com binada del sufragio universal, la Prim era Chierra M undial, la crisis eco nm ica de 1929 y la p resin crecien te del

m ovim iento obrero provocan el colapso del E stado burgus liberal. E sto puede com prenderse, y a que la acum ulacin de estos cu atro factores deba to rnar necesariam ente inviable la estructura ju rd ico-poltica de ese E stado liberal, basada en el sufragio de las clases poseedoras y con com petencias restringidas. A s com o los liberales haban sealado reiteradam ente, la im plem entacin del sufragio universal im plicaba el peligro de que acabaran determ inando la constitucin poltica del E stado las clases desposedas. E n la realidad, su efectivizacin paulatina erosion las bases del m odelo liberal, que slo p o d a funcionar coherentem ente en el m arco de una dem ocracia restringida. E s de d estacar que,, com o ya dijim os, en el perodo com prendido entre las dos guerras m undiales se produce tam bin la crisis econm ica de 1930, sus problem ticos efectos y un extenssim o paro obrero, con la consiguiente pro fu n d izaci n de las luchas so ciales y sus efe c to s en las in stitu cio n es polticas. A sim ism o se inici en este perodo la instalacin de los totalitarism os (fascism o-nazism o), el hundim iento de la idea m ism a del E stado de derecho y la consiguiente catstrofe de la G uerra M undial. T odo ello oblig a reconstruir el E stado sobre nuevas b ases, habida cuenta que el abstencionism o intervencionista del E stado liberal haba dado resultados nefastos. Se altera as el principio m ism o de legitim idad del anterior m odelo. L a legitim idad propia del E stado liberal d escansaba sobre el hecho de que el E stado garantizara exclusivam ente los derechos individuales y asegurara la ju sticia, la proteccin exterior e interior y las obras pblicas indispensables. O tras atribuciones que se im putara al E stado constituan un abuso de p o d e r y una in necesaria y cara injerencia en el m bito de la sociedad civil. Sin em bargo, este E stado gendarm e haba resultado un E stado fuerte en lo m ilitar, articu la d o a su e x p an si n econm ica, lo que en el c o n tex to internacional de su tiem po p rovoc num erosas situaciones de guerra por razones expansionistas. A s erosion su legitim idad p o r su desem peo externo, al no poder m antener la paz. T am b i n c o m ie n za a su frir fu e rte s c u e stio n a m ie n to s re s p e c to del desem peo y funciones internas del E stado. Se advierte que el d esastre econm ico y social se ha producido p o r la ausencia de intervencin del E stado, el cual y a no se legitim a por una posicin abstencionista en el libre ju eg o socioeconm ico. P or el contrario, com ienza a percibirse que slo a trav s de una intervencin que garantice el bienestar social fundam enta su legitim idad. En definitiva, com ienza a generalizarse la conviccin de que aquel Estado no intervencionista era el culpable de los males que se producan en la sociedad. P o r ello, sostiene C otarelo (1990), el E stad o , a partir de la Segunda G uerra M undial, tendr que reflejar en su organizacin ju rd ico-poltica las

74

M . S u sa n a B o n e u o - M . T e re s a P i e ro

1 -a tra d ic i n d el E s ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

75

transform aciones experim entadas p o r la form acin h ist rica de lo que es parte. O sea, tendr que articular un orden social y econm ico que no es igual al anterior y una estru ctu ra ju rd ico -p o ltica d iferenciada y d istinta de la escueta estructura del E stado de derecho liberal. As surge un m odelo estatal que m antuvo una exitosa vigencia casi d u ra n te 30 a o s, g e sta n d o u n p e ro d o de c re c im ie n to e c o n m ic o sin procedentes, asegurando el nivel de vida, el em pleo y los servicios sociales bsicos. Tam bin incentiv el m ercado y la produccin, fom ent la p a z y la estabilidad social, as com o tam bin im puls notablem ente el consenso o acuerdo entre las distintas fuerzas sociales (Pic, 1989).

2.3. Supuestos poltico-ideolgicos


P ara algunos autores (C otarelo, 1990) el origen de la idea del E stado social de derecho puede rem ontarse a la revolucin de 1848, en la cual se p re se n ta u n en fren tam ien to en tre el so cialism o ra d ic a l y un so cialism o dem ocrtico o reform ista. A s, se p u eden m encionar las propuestas doctrinarias de Louis B lanc, que conjugaban el E stado, el derecho y una va pacfica para obtener la em ancipacin de la clase trab ajad o ra, y que fueron objeto de la crtica e incluso de la irona de M arx. E sta m ism a concepcin de un socialism o que cuenta con el E stado, para lograr sus objetivos y no plantea su destruccin, estaba presente en ciertas tendencias del pensam iento socialdem ocrtico alem n iniciadas por Laslle, las cuales fueron tam bin objeto del sarcasm o de M arx. Con m ayor precisin, se puede decir que la formulacin de la concepcin del Estado social de derecho corresponde a Herm ann Heller, quien a su militancia socialdem crata una la condicin de ser uno de los ms destacados estadistas de teora poltica y del Estado entre los aos veinte y treinta (Garca Pelayo, 1980). H eller adm ite y a en esa p o ca que el E stad o de derecho y la posibilidad m isma de un sistem a dem ocrtico se encontraban en crisis, y a que la hegem ona de los intereses de los estratos dom inantes los haban convertido en sistem as que no significaban nada y eran incapaces de oponerse a los dos frentes en que se desplegaba la irracionalidad. P or una parte, la irracionalidad del sistem a capitalista y sus consecuencias, no slo econm icas, sino tam bin sociales y polticas negativas, las cuales el E stado form al de derecho encubra. Y por otra parte, el peligro de la instauracin de la irracionalidad fascista. Para este autor, la solucin no resida en el abandono del Estado de derecho, sino en otorgarle a ste un contenido econmico y social, realizando dentro de su

m arco un nuevo orden laboral y de distribucin de bienes. En sntesis, sostena una alternativa vlida y superadora de la anarqua econm ica y a la inequidad e injusticia del Estado liberal y de la dictadura fascista (Heller, 1991). E stos antecedentes y otros sim ilares que no podem os agotar en to d a su extensin en esta breve introduccin, as com o pro ceso s histricos en los cuales se v a constituyendo este m odelo estatal, perm iten sostener que en su surgim iento tuvieron m ucha influencia los postulados sociales, polticos y econm icos de los program as socialdem cratas y laboristas. E sto es as aun en los casos en que este m odelo se consolid por otros partidos, com o ocurri en la ex R epblica Federal A lem ana y en Italia (C otarelo, 1990). Sin em bargo, debe adm itirse que tam bin influyeron en su construccin postulados provenientes del reform ism o social cristiano y de algunas elites conservadoras ilustradas y reform istas. As, el ncleo terico doctrinario del Estado social de derecho se apoya ms en propuestas program ticas que en grandes obras, a diferencia del Estado de derecho liberal, cuyo anlisis remite a relevantes textos de importantes autores. A unque el desarrollo de este m odelo estatal p resen ta ciertas diferencias segn los contextos nacionales, se puede sostener que sus ejes doctrinarios com unes descan san sobre la pro p u esta del Report Beveridge (1942) (14) y la poltica econm ica keynesiana. A m bos h ab a n surgido com o resp u estas so ciales y econm icas a la depresin y la crisis. El prim ero trataba de enfrentar las circunstancias de la guerra y suavizar las desigualdades sociales a travs de una doble redistribucin de la renta que actuase sobre la seguridad social y otras subvenciones estatales. A s la distribucin indirecta de la renta com pletaba la econom a de m ercado, subsanados los desequilibrios del laissez faire, y ayudaba a la paz social. P o r su p arte, la teo ra keynesiana intentaba p aliar los efectos de la depresin actuando sobre la dem anda a travs del E stado, tratando de asegurar un alto nivel de actividad econm ica y pleno em pleo. E sta p o ltica socioeconm ica, con diferentes m atices, fue llevada a cabo en la m ayor p arte de los pases europeos, tanto por los partidos polticos

(14) A mediados de 1940 el poltico liberal britnico William Beveridge propone al Parlamento una reorganizacin de la seguridad social con intervencin del Estado, en cuyo marco opone el concepto de Welfare State (por oposicin al War State de la Alemania nazi, con reformas sociales pero con miras a una reconstruccin praparatoria para la guerra), como aquel tipo de Estado que se hace cargo de la seguridad social de los ciudadanos a n de sentar las bases materiales para el ejercicio pleno de la democracia.

76

M. S u sa n a D o n elto - M . T e re s a P iflero

I ,a tra d ic i n d el lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

77

reform istas socialdem cratas com o p o r los lab oristas y socialcristianos, siendo sus m s conspicuos difusores los gobiernos socialdem cratas. El modelo del Welfare State se encontraba en el propio ambiente de la poca, al concluir la Segunda G uerra M undial, por las condiciones favorables existentes. As, la dem ocracia cristian a italiana se vio im pulsada a llevar a cabo una serie de nacionalizaciones y a fom entar la creacin de un sector pblico de la econom a que h eredaba el aparato de em presas p blicas del fascism o. En A lem ania, es notable la coincidencia de expresiones y objetivos que se da entre la dem ocracia cristian a y la socialdem ocracia. El program a de A hlen de la dem ocracia cristiana de 1947 no tiene n ad a que envidiarle al SPD, que propona una estru ctu ra n u eva de la eco n o m a in d ustrial alem ana, dado que hablan p a sa d o los tiem pos d el dom inio ilim itado d el capital. H asta el gobierno provisional del general D e G aulle opt por una poltica de n ac io n a liz ac i n te m p ra n a que co m en z co n el d ec re to del 1 3 /1 2 /1 9 4 4 , nacionalizando las com paas hulleras del norte y del Paso de Calais, continuando ese mismo ao con sucesivas nacionalizaciones. E stas ltimas tuvieron, en muchos casos, funcin punitiva, pero en general se trataba de la conviccin incuestionada de que determ inados servicios deben estar en manos del Estado, para garantizar su prestacin a bajos precios, ya que eran un derecho de la ciudadana. Com o sostiene Offe (1992), se trata de una forma poltica que incorpora principios m ediadores que perm itieron la com patibilidad ininterrumpida, m ientras dur, entre el capitalism o y la dem ocracia, lo cual haba resultado inconcebible tanto para el liberalism o com o p ara el marxism o clsico. E sta construccin estatal fue postu lad a y fu ndada en una nueva frm ula legitim adora que com binaba el m antenim iento de las libertades form ales con una orientacin al logro de una progresiva igualdad entre los ciudadanos. Se la concebir com o la sntesis de dos principios h a sta entonces excluyentes: la libertad y la igualdad. E l E stad o social de derecho no niega los v alores bsicos del E stado liberal (libertad, p ro p ied ad privada, seguridad ju rd ica), sino que pretende hacerlos m s efectivos, dndoles una b ase y un contenido m aterial. Se sostiene que es im posible el ejercicio de la libertad si su establecim iento y garantas form ales no son acom paadas de condiciones existenciales que lo hagan posible. L a seguridad fsica debe com pletarse con la seguridad m aterial frente a la n ecesid ad eco n m ica p erm an en te o contingente, a tra v s de instituciones que aseguren el salario, la seguridad del em pleo, la proteccin de la salud, etctera. Segn G arca Pelayo (1980), en el E stado social, la participacin en la form acin de la voluntad p o ltica debe ser perfeccio n ada con una participacin

en el producto nacional a travs de un sistem a de prestaciones sociales, y con una participacin en la dem ocracia interna de las organizaciones y de las em presas a travs de m todos com o la cogestin o la autogestin. M ien tras el E stado liberal asigna los derechos sin m encin de contenido, el E stado social distribuye bienes ju rdicos de contenido m aterial. Se produce el paso de la ciudadana poltica a la ciudadana social. Si p a ra el E sta d o lib e ra l y la d e m o cra cia b u rg u e sa la e x p an si n de la a cc i n E sta ta l co n stitu y un p e lig ro , p o r el c o n tra rio , en el nuevo m o d elo lo que a se g u ra la v ig e n c ia de lo s v a lo re s so c ia le s es la a c c i n del E sta d o . Se establece com o una obligacin de E stado llevar a cabo las acciones que aseguren al hom bre las posibilidades de existencia que no puede asegurarse por s m ism o. L a satisfaccin de las condiciones bsicas de existencia y la e sp e ra n z a de u n a m ejo ra co n sta n te de ta le s co n d ic io n es c o n stitu y e n el fundam ento de la legitim idad del sistem a y el logro del consenso. Segn Pic (1990) en el E stado de bienestar el poder poltico se em plea para m odificar con m edios legislativos y adm inistrativos el ju eg o de las fuerzas del m ercado en tres aspectos: a. G arantizando a los individuos y a las fam ilias una ren ta m nima, b. R educiendo la inseguridad social, instrum entando los m edios p a ra que cada ciudadano pued a hacer frente a difciles coyunturas (enferm edad, v ejez, p aro , etctera), c. G arantizando a to d o s las m ejores prestaciones posibles en relacin a un conjunto de servicios. A s las condiciones sociales y econm icas creadas por las polticas de E stado tuvieron com o efecto la dism inucin de intensidad de la lucha de clases y de la energa revolucionaria de los partidos obreros. Las p re sta c io n es m nim as garantizadas, aunque se sum aron paulatinam ente m uchas m s, fueron sintetizadas por G arca P elayo (1980) en las siguientes: 1. F ijacin de un salario vital m nim o con independencia de la ocupacin y con actualizaciones peridicas. 2. E l com prom iso de un puesto de trabajo p a ra todo ciudadano, para lo cual se desarrollaron polticas de pleno empleo. 3. L a atencin de los que estn incapacitados p ara el trab ajo tem poral o perm an en te. 4. A crecentam iento de las posibilidades vitales de la poblacin, sobre todo de o breros y em pleados, efectivizadas por: a. U n a ju s ta distribucin de ingresos. b. C reciente acceso a los bienes culturales. c. E xpansin y perfeccionam iento de los servicios sociales. P ara el cum plim iento de estos objetivos socioeconm icos, el entram ado estatal se com plejiza no slo en cuanto a un conjunto de instituciones que

76

M . S u s a n a B o n o tto - M . T e re s a P iflero

L a tra d ic i n d e l lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

77

reform istas socialdem cratas como p o r los lab oristas y socialcristianos, siendo sus m s conspicuos difusores los gobiernos socialdem cratas. H1 modelo del Welfare State se encontraba en el propio ambiente de la poca, al concluir la Segunda G uerra M undial, por las condiciones favorables existentes. As, la dem ocracia cristian a italiana se vio im pulsada a llevar a cabo una serie de nacionalizaciones y a fom entar la creacin de un sector pblico de la econom a que h eredaba el aparato de em presas p blicas del fascism o. En A lem ania, es notable la coincidencia de ex presiones y objetivos que se dn entre la dem ocracia cristiana y la socialdem ocracia. El program a de A hlen de la dem ocracia cristiana de 1947 no tiene n ad a que envidiarle al SPD , que propona una estru ctu ra n u e v a de la econom a in d u stria l alem ana, dado que haban p a sa d o los tiem pos d e l dom inio ilim itado d e l capital. Hasta el gobierno provisional del general D e G aulle opt por una poltica de n a c io n a liz a c i n te m p ra n a que com en z con el d ec re to del 1 3 /1 2 /1 9 4 4 , nacionalizando las com paas hulleras del norte y del Paso de Calais, continuando ese mismo ao con sucesivas nacionalizaciones. E stas ltimas tuvieron, en muchos casos, funcin punitiva, pero en general se trataba de la conviccin incuestionada de que determ inados servicios deben estar en m anos del Estado, para garantizar su prestacin a bajos precios, ya que eran un derecho de la ciudadana. Com o sostiene OFe (1992), se trata de una forma poltica que incorpora principios m ediadores que perm itieron la com patibilidad ininterrumpida, m ientras dur, entre el capitalism o y la dem ocracia, lo cual haba resultado inconcebible tanto para el liberalism o com o p ara el marxism o clsico. E sta construccin estatal fue p o stulada y fundada en una nueva frm ula legitim adora que com binaba el m antenim iento de las libertades form ales con una orientacin al logro de una progresiva igualdad entre los ciudadanos. Se la concebir com o la sntesis de dos principios h a sta entonces excluyentes: la libertad y la igualdad. El E stado social de derecho no niega los valores bsicos del E stado liberal (libertad, p ropiedad privada, seguridad ju rd ica), sino que pretende hacerlos m s efectivos, dndoles una b ase y un contenido m aterial. Se sostiene que es im posible el ejercicio de la libertad si su establecim iento y garantas form ales no son acom paadas de condiciones existenciales que lo hagan posible. L a seguridad fsica debe com pletarse con la seguridad m aterial frente a la n e c e sid a d eco n m ica p erm an en te o contingente, a trav s de instituciones que aseguren el salario, la seguridad del em pleo, la proteccin de la salud, etctera. Segn G arca Pelayo (1980), en el E stado social, la participacin en la form acin de la voluntad p o ltica debe ser p erfeccio n ada con una participacin

en el producto nacional a travs de un sistem a de p restaciones sociales, y con una participacin en la dem ocracia interna de las organizaciones y de las em presas a travs de m todos com o la cogestin o la autogestin. M ientras el E stado liberal asigna los derechos sin m encin de contenido, el E stado social distribuye bienes jurd ico s de contenido m aterial. Se produce el paso de la ciudadana poltica a la ciudadana social. Si p a ra el E sta d o lib e ral y la d em o cra cia b u rg u e sa la ex p a n si n de la acci n E sta ta l co n stitu y un p e lig ro , p o r el co n trario , en el nuevo m o d elo lo que a se g u ra la v ig e n c ia de lo s v a lo re s so c iales es la a c c i n del E sta d o . Se establece com o una obligacin de E stado llevar a cabo las acciones que aseguren al hom bre las posibilidades de existencia que no puede asegurarse por s m ism o. L a satisfaccin de las condiciones bsicas de existencia y la e sp e ra n z a de una m ejo ra c o n sta n te de ta le s co n d icio n e s c o n stitu y e n el fundam ento de la legitim idad del sistem a y el logro del consenso. Segn Pic (1990) en el E stado de bienestar el poder poltico se em plea para m odificar con m edios legislativos y adm inistrativos el ju e g o de las fuerzas del m ercado en tres aspectos: a. G arantizando a los individuos y a las fam ilias una ren ta m nim a, b. R educiendo la inseguridad social, instrum entando los m edios p ara que cada ciudadano p u ed a hacer frente a difciles coyunturas (enferm edad, vejez, p aro , etctera), c. G arantizando a to d o s las m ejores p restaciones posibles en relacin a un conjunto de servicios. A s las condiciones sociales y econm icas creadas p o r las polticas de E stado tuvieron com o efecto la dism inucin de intensidad de la lucha de clases y de la energa revolucionaria de los partidos obreros. L as p resta cio n es m nim as garantizadas, aunque se sum aron paulatinam ente m uchas m s, fueron sintetizadas por G arca P elay o (1980) en las siguientes: 1. F ijacin de un salario vital m nim o con independencia de la ocupacin y con actualizaciones peridicas. 2. E l com prom iso de un puesto de trabajo p a ra todo ciudadano, para lo cual se desarrollaron polticas de pleno empleo. 3. L a atencin de los que estn incapacitados p ara el trabajo tem poral o p erm anente. 4. A crecentam iento de las posibilidades vitales de la poblacin, sobre to d o de obreros y em pleados, efectivizadas por: a. U n a ju s ta distribucin de ingresos. b. C reciente acceso a los bienes culturales. c. E xpansin y perfeccionam iento de los servicios sociales. P a ra el cum plim iento de estos objetivos socioeconm icos, el entram ado estatal se com plejiza no slo en cuanto a un conjunto de instituciones que

7H

M. Susana Bonelto - M. Teresa Piflero

I /d tradicin del Iistado de derecho constitucional democrtico

79

regulan el m bito pblico y privado, sino tam bin por la construccin de una com pleja zona interm edia pblico-privada. En definitiva, el ncleo valorativo axiolgico sobre el que se articula la dim ensin social del E stado de b ienestar viene dado por dos valores bsicos: la seguridad y la igualdad socio-econm ica, a las que se agregan valores tales com o la eficacia en cuanto capacid ad de en co n trar soluciones a los problem as ms im portantes, la eficiencia o sea la capacidad p ara im plem entar las m edidas ms adecuadas a los objetivos deseados y la estabilidad en cuanto prevencin de disfunciones que p udieran desestabilizar u n sistem a que a trav s de la integracin social, poltica, etctera, p ersegua el equilibrio y la perm anencia sin conflictos. Y en esto incidirn especialm ente los criterios de racionalidad cientfica y tecnocrtica com o avales legitim adores de las decisiones polticas, lanto d esd e pticas de g o b iern o com o d esd e la oposicin. L a irrupcin legitim adora a gran escala de la ciencia y de la tcnica constituyen los rasgos ms relevantes de la etap a expansiva del E stado de bienestar. El m odelo de E stad o social de derecho constituye entonces una com pleja estructura de form as y funciones que tratarem os de analizar desagregando sus distintos aspectos.

situaciones y com portam ientos im previstos de los actores econm icos. D e all su sem ejanza con otras propuestas generadas en el mismo contexto histrico tales com o el N uevo Pacto sueco y el N ew Deal de Roosevelt. P or otra p arte, si analizam os la relaci n entre el E stado social y el m odelo econm ico k ey n esian o , p o d em o s ad v ertir que lo s program as p o ltico s se adelantaron a las realidades econm icas. Los prim eros ya existan en las pro p u estas socialdem cratas de fines del siglo p a sad o y las segundas se generaron luego de la crisis del 30. Sin em bargo debe reco n o cerse que m ientras la p ro p u esta keynesiana no se elabor, no se haba logrado una articulacin econm ica y p o ltica p rctica al E stado social. K eynes h ab a dado a los polticos el equivalente econm ico de la piedra filosofal, la habilidad de

convertir d ep resio n es. en pro sp erid a d y crear de esta fo rm a abundancia general y perm anente p o r prim era vez en la historia.
E n este m arco el anlisis del keynesianism o resu lta ta n im prescindible p ara la com prensin del E stad o social com o cualquiera de las explicaciones tericas en lo poltico y social. Se puede afirm ar que la aceptacin generalizada de la teo ra econm ica keynesiana arran ca de facto res objetivos, m ensurables. E n lneas generales podram os sostener que las m edidas p o r ella pro p u estas perm itieron hacer olvidar la natu raleza y origen de la crisis del capitalism o. E sto e s a s y a q u e , en p rim e r lu g a r, la c o in c id e n c ia e n tre las recom endaciones keynesianas y el nuevo auge que tom el E stado a p a rtir de la Segunda G uerra M undial, dio lugar a u n a expansin estatal sin preced en tes en dos rdenes diferentes: a) E l de la gestin pblica de la econom a; b ) el de la redistribucin de la ren ta a travs de un p la n general y com plejo de transferencias del capital (C otarelo, 1990). E sta expansin explica el crecim iento constante del gasto pblico en las sociedades industriales avanzadas desde 1960, h a sta alcanzar el 38,8% del PB I en 1973 p a ra los pases de la O .C .D .E . y el 50,7 % del P.B .I. en 1982 en los m ism os pases. L a intervencin estatal gener un poderoso sector pblico de la econom a que em pieza con el auge de las nacionalizaciones de posguerra, pasado el cual la poltica estatal prosigui en ese rum bo, justificando el intervencionism o por dos razones: a) L a necesid ad de luchar contra el m onopolio; b) la dem anda de que las em presas pblicas com pitan con las p rivadas en la prestaci n de algunos servicios bsicos p a ra abaratar los p recio s, por razones de poltica social (C otarelo, 1990).

2.4. Supuestos econmicos


F in alm en te co n sid eram o s que es n e c e sa rio a b o rd a r, no el an lisis econm ico de la teo ra de K eynes, tem a especfico de econom a poltica, sino los efectos que esta propuesta asum ida com o el m odelo econm ico del E stado social tuvo en relacin con el resto de los niveles de este m odelo estatal. L o que pretenda la teo ra keynesiana era paliar los efectos de la depresin actuando sobre la dem anda a travs del Estado. E n este m arco la expansin de los program as de bienestar im plem entados desde e l gobierno se justificaba, n o slo con el fin de cubrir las necesidades bsicas de la poblacin, sino tam bin como polticas p a ra reavivar el consum o. Segn Cotarelo, (1990) el Estado social posee un podero econm ico sin precedentes en la historia de las form as polticas y la integracin de la econom a poltica (reformulada) en las funciones del Estado caus una de las ms extraas traiciones im aginables a los fundam entos de la teora econm ica clsica. Sin embargo era casi inevitable esta reformulacin, ya que la propuesta de Keynes surge en un contexto histrico en el que determ inadas m edidas de poltica econmica, que luego sern habituales en el E stado d e bienestar, em piezan a aplicarse, p o r la fuerza pura de los hechos y la necesidad de dar respuesta a

K O

M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re s a P iflero

I.a tra d ic i n d el E sta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

81

El E stad o pasa as a controlar varios sectores de la econom a y a generar una inm ensa poblacin activ a en situacin de em pleo pblico. Se llega as a cifras que alcanzan en 1982 el 31,8 % de la poblacin en Suecia, con una inedia del 18,4 % en los p ases de la O .C .D .E . en ese mismo ao. A parece como u n a n ecesidad la tendencia a la planificacin econm ica estatal, la cual plantea num erosos problem as, ya que h a de realizarse m ediante ley y con control parlam entario, y adem s ten er el carcter de indicativa y no im perativa p ara diferenciarse de la sovitica. La a so c ia c i n de e s te m o d elo eco n m ico y el E stad o de b ie n e sta r im p lica que este ltim o, a trav s de su a c tiv id a d , genera em pleo y re g u la de m odo ju rd ic a m e n te v in c u la n te u n a e x te n sa g am a de re la c io n e s lab o rales. Por ello el in te rv e n c io n ism o e sta ta l se hace se n tir en la d eterm in ac i n leg al de la s co n d icio n es de c o n tra ta c i n lab o ral y en la reg u la ci n d e l rgim en sa laria l m nim o. E sto fu e p o sib le p o r cu an to el m o d elo k e y n e sia n o , a d ife ren c ia d e l cap italism o clsico , tu v o com o p ro p u e sta que p a ra a c rec er la p r o d u c c i n no e ra n e c e s a r io d is m in u ir e l c o n su m o d e la s m a sa s tra b a ja d o ra s , sino p o r el co n trario , a c re c e rlo , p u es la p ro d u c c i n est d e term in a d a p o r la d em an d a efectiv a, y sta a su vez p o r la c u an ta de las perso n as e m p lead as, p o r el n iv el de los sa la rio s y p o r la ex p an si n de las p re sta c io n e s so ciales (G a rc a P elay o , 1980). As las propuestas de elim inacin, o en su caso reduccin del paro, constituyen un punto de coincidencia entre los objetivos del keynesianism o y del Estado social, en cuanto el aumento del desem pleo increm enta los costos de las polticas sociales estatales, al tiempo que contribuye a la recesin de la demanda. En la orientacin del keynesianism o se advierte la voluntad de evitar una crisis com o la del perodo de entreguerras derivada de una dem anda insuficiente (crisis de sub-consum o). E sta orientacin conllevara un creciente proceso de politizacin de la econom a, en que el E stado aparecera a veces com o una parte m s del sistem a resp ecto a los intereses particulares de los diversos actores (R equejo Coll, 1994). A esto se agrega la generalizacin del fordism o, como organizacin productiva del trabajo en cadena, que abarata el precio del producto y requiere m ucha m ano de obra. E ste fenm eno se co n ecta con la consolidacin de grandes sindicatos con capacid ad negociadora, lo que posibilita la integracin de los sectores asalariados en el sistem a econm ico de la dem ocracia liberal. P or o tra parte, lo que caracteriza al E stad o social, como otorgante de diversas prestaciones, es el com plejo sistem a de seguridad social y subsidios de desem pleo que alcanzaron proporciones crecientes del P.I.B ., que p asa del 19% en 1954 al 34,9% en 1980 en los p ases de la O .C .D .E..

Prcticam ente todas las prestaciones sociales del E stado de bienestar, as com o m uchas otras de sus activ id ad es d escansan sobre la ex isten cia garantizada del excedente social, cuya adm inistracin proporciona los fondos necesarios para que el E stado atienda sus com prom isos. F in a lm e n te , la r e fo rm u la c i n k e y n e s ia n a se c a r a c te r iz p o r el crecim ien to c o n stan te de la p ro d u c c i n (v in c u la d a al aum en to p erm an e n te d e l c o n s u m o ) . A u n q u e e s c i e r t o q u e n o se p u e d e i d e n t i f i c a r in d iscrim in a d am e n te el aum ento de p ro d u c c i n con el aum ento au to m tico y g e n e ra liz ad o del b ie n e sta r social. Tam bin debe destacarse que el crecim iento del m odelo analizado, si bien no tuvo los trem endos costos sociales y polticos de la explotacin de los trab ajad o res del anterior m odelo, tam bin tuvo aspectos negativos tales com o la discrim inacin tnica, fenm enos de p ro testa anm ica y el deterioro constante del m edio am biente.

2.5. Estructura del Estado social de derecho


2 . 5 . a. La reform ulacin de la interaccin Estao-soea

U na de las caractersticas de orden poltico liberal era no slo la distincin, sino la oposicin entre E stado y sociedad, a los que, segn G arca Pelayo (1980), se conceba com o dos sistem as con un alto grado de autonom a, lo que pro d u ca una inhibicin del E stado frente a los problem as econm icos y sociales, salvo aquellas m edidas indispensables, regulaciones autnom as y m nim as relaciones entre s (G arca Pelayo, 1980). Pero, segn lo explicado inicialmente, el E stado social se construye a partir de la ex periencia de que estos supuestos m ecanism os auto-reguladores condujeron a la irracionalidad, a constantes crisis, y slo el E stado poda neutralizar los efectos negativos de un desarrollo econm ico y social no controlado. Surge as la co n cep ci n de E stad o com o reg u lad o r decisivo de la sociedad, asum iendo la com petencia y la responsabilidad de la estructuracin del orden social. E stado y sociedad ya no con dos sistem as autnom os, sino fuertem ente interrelacionados. A s, la p o ltic a e sta ta l lle v a a cabo d ire c ta o in d ire c ta m e n te una acci n e stru c tu ra d o ra de la so cied ad , ta l com o la a p e rtu ra al d isfru te de b ie n es m ate ria le s e in m a te riale s m ed ian te el aum ento de se rv ic io s so ciale s, so b re to d o en sa lu d y e d u c a c i n , crean d o n u e v as fu e n te s de tra b a jo ,

H2

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

I ,a U'adicin del Estado de derecho constitucional democrtico

83

red u c ien d o la in ten sid ad de la lucha de c la se s, p ro m oviendo el p o te n c ia l cicn tifico y te c n o l g ic o , e tc te ra. Segn G arca Pelayo (1980), a este resultado se lleg histricam ente por una coercin de la sociedad p o r el E stado, com o p o r una coercin del E stado por la sociedad. Frente a la crisis y al cm ulo de conflictos ya desarrollados, si el E stado iliiera sub sistir, deba d isp o n erse a co n tro lar los problem as econm icos, sociales y culturales que se produjeran en la sociedad. Y, si quera seguir teniendo vigencia, deba adaptar sus valores a las nuevas exigencias y aadir a sus objetivos los de regulacin perm anente del sistem a social. A su v ez, la so c ie d a d e je rc a u n a a c c i n c o e rc itiv a so bre el E sta d o , ya que p o r su solo ju e g o e ra in c a p a z de re so lv e r los c o n flic to s, h ab a p e rd id o su c a p a c id a d de d ire c c i n y b u s c a b a en el E sta d o la a cci n re g u la d o ra de la que careca. Por otra parte, si el E stad o reestructura la sociedad, si su accin afecta los in terese s co n creto s de los g rupos, sto s a su v ez, por sus p ro p io s intereses, estn m otivados a influir la poltica del E stado. P o r ello el E stado social se encuentra expuesto al influjo de los grandes grupos de inters. La sociedad que coex iste con el E stad o de b ienestar, a su v ez, se caracteriza p o r p o seer un nivel m uy elevado de articulacin organizacional. Se trata de una socied ad o rg an izad a en una gran can tidad de asociaciones, agrupaciones, grupos de presin, grem ios, etctera. Todos ellos pretenden influir sobre las decisiones de los poderes pblicos. E ste grado de pluralism o en la sociedad de b ienestar es un fenm eno causa y efecto al mismo tiem po del carcter benefactor del E stado (C otarelo, 1990). A dem s, no es posible separar las funciones del E stado del contexto social en que las cumple. L a am plia gama de subvenciones pblicas a una serie considerable de actividades sociales, desde la educacin hasta la construccin de viviendas, se fundam ent en la creencia de que el aum ento de riqueza social era im parable. E n esa conviccin, la presin social sobre el Estado oblig a ste a am pliar y profundizar constantem ente su condicin de prom otor del bienestar.

Esto perm iti sostener concepciones tales como el fin de las ideologas y de las luchas revolucionarias. Lo cierto es que la teora sociolgica y poltica nos presenta una interpretacin integradora de una sociedad pacificada, segn Cotarelo (1990), el funcionalismo es la teora paradigm tica del Estado de bienestar. E sto es as por la capacidad que tuvo el E stad o social p a ra producir la integracin de la sociedad nacional. C om o dice G arca Pelayo (1980), esto es

el proceso constantemente renovado de conversin de una plu ra lid a d en una unidad, sin perjuicio de la capacidad de autodeterminacin de las partes.
E sto concretam ente no produjo la supresin de la lucha de clases, pero s su reduccin a conflictos parciales y resolubles por vas ju rd icas o por acuerdo entre p artes, sin que dichos conflictos lleguen a adquirir extensin nacional y se transform en en procesos de conflicto poltico radical. As, puede decirse que el rasgo m s caracterstico del E stado social fue la produccin de la integracin social, dentro de las estructuras de una sociedad industrial, conform ada por una pluralidad de grupos e intereses antagnicos, as como la reduccin de los conflictos sociales a acuerdos sociales. M ucho tuvo que v er en la produccin de tales efectos la obligacin asum ida por el E stado con los ciudadanos con el fin de asegurar la cobertura de n ecesid ad es sociales. A unque debe destacarse que existen diferentes interpretaciones frente a este desem peo estatal; p ara algunos tal poltica de integracin p resen ta como co n se c u e n c ia la co n so lid a c i n de lo s se c to re s e c o n m ic o -so c ia le s m s privilegiados que, sin p e rd e r sus beneficios, obtienen adem s un escenario social pacificado. P ara otros, la acum ulacin de m edidas en beneficio de los e s tra to s m e n o s fa v o re c id o s p ro d u jo c a m b io s c u a lita tiv o s d e l siste m a eco n m ico-social. G arc a P ela y o (1 9 8 0 ) afirm a que si p rete n d em o s en te n d e r el E stad o so cial no s lo com o u n a c o n fig u ra ci n h ist ric a c o n c re ta sino com o un co n cep to c la ro y d istin tiv o de otras e stru c tu ra s e sta ta le s, se debe c o n sid e rar com o un siste m a d em o c r tic am en te artic u lad o , es d ecir com o un sistem a en el cual la so c ied a d no slo p a rtic ip a p a siv am en te com o re c e p to ra de b ie n e s y se rv ic io s, sino que a tra v s de sus o rg a n iza cio n es to m a p a rte a ctiv a en la fo rm aci n de la v o lu n tad g en eral d el E stad o , as com o en la form u laci n de las p o ltic a s d istrib u tiv a s y otras p re sta c io n e s e sta ta le s. Su desem p e o e s t vin cu lad o a un p ro c e so m s co m p lejo que el de sim ple d em o cra cia p o ltica. Al m ism o tiem po, el E stado social es contradictorio con un rgim en autoritario, en el que la participacin en los bienes econm icos y culturales no va acom paada de la intervencin en la form acin de la voluntad poltica del

2.5.6. Sus aspectos sociales y polticos As, la sociedad que coexiste con el Estado de bienestar es una sociedad industrial que se caracteriza por contar con una tasa de ingreso muy elevada, escasa conflictividad y alto grado de integracin, expectativas verosmiles de movilidad social horizontal y vertical, as como abundancia de tiempo libre de la poblacin.

K4

M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

I .a tra d ic i n d e l lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

85

Estado. Es decir, en este m odelo la rep resen taci n de los intereses se agrega y no excluye la rep resentacin poltica ciudadana. El E stad o social, entonces, tiene com o supuesto la dem ocracia poltica, pero se orienta tam bin, tendencialm ente, hacia la instauracin de la dem ocracia social, cuyas expresiones paradigm ticas son la dem ocracia econm ica y la dem ocracia em presarial. Por la prim era se sustancia la participacin en las decisiones del E stado no slo a trav s del Parlam ento, sino tam bin de organism os tales com o los consejos econm ico-sociales. L a dem ocracia em presarial significa com partir, en las em presas, la autoridad d erivada de la p ropiedad, con la autoridad derivada del trabajo que las hace productivas, pudiendo adquirir distintas formas, desde com its de control de las condiciones laborales h asta laco g esti n . As, siguiendo a G arca Pelayo (1980), p odem os decir que las dem andas de la sociedad al E stado son form uladas p o r los p artid o s, las organizaciones de intereses y las unidades de trab ajo , e integradas p or organism os estatales m ixtos o p o r estructuras em presariales-sindicales creadas p o r la autoridad estatal a travs de las cuales la sociedad interact a perm anentem ente con el Ivstado. Por ello este au to r opina que la d em ocracia social no se refiere solam ente a la intervencin de los criterios de distribucin del producto social, sino tam bin a la particip aci n en las decisiones de las grandes lneas de polticas econm icas y al p ro ceso de gestin y p roduccin em presariales. Se trata as de u n a dem ocracia m s com pleja que la p o ltica clsica, no slo p o r el m ayor nm ero de acto res, sino p o r la can tid ad y h eterogeneidad de los problem as abordados. Sin em bargo, se p u ed en realizar consideraciones crticas tanto a los partidos com o a las organizaciones que rep resen tan intereses sectoriales. En el prim er caso, a p esar de que los p artidos seleccionaban a los candidatos que colocaban en sus listas y controlaban sus acciones, podra interpretarse que los m ilitantes de b ase de los p artid o s tenan una considerable influencia poltica, lo que difundira la conciencia p o ltica en la ciudadana. Sin em bargo, cualquiera sea el partido, su dinm ica organizativa profesionalizada refrena la influencia real de las bases e increm enta la de la lite partidaria, cuyo control real sobre el partido la hace cada vez m s independiente incluso de sus afiliados y m s an del electorado. E n el p e ro d o del E sta d o de b ie n e sta r u n te m a se h ace cen tral y casi excluyente: la p ro m o ci n del d e sa rro llo in d u stria l p a ra g en erar ab u n dancia. Esto difum ina las d ife re n c ias p o ltic o -id e o l g ic a s de los p a rtid o s, dad o que el tem a en c u e sti n se c o n sid e ra m s tcn ico que p o ltico . L as e le c c io n es y la c o m p ete n c ia entre p a rtid o s, c a d a v e z m s o rie n ta d o s a to d o s los p b li-

eos, p re te n d e n p ro d u c ir u n m a n d a to p le b is c ita rio , que u n a v e z asu m id o no q u e d a a ta d o a c o m p ro m iso s d o c trin a le s. L a s c a m p a as o rie n ta d a s a la c o o p ta c i n d e v o to s se c a ra c te riz a n m s p o r t c n ic a s d e m a rk e tin g y la p e rs o n a liz a c i n de las c u e s tio n e s ap o y a d a s en el c a rism a de lo s c a n d id a tos. Se a p e la c a d a vez m e n o s a c rite rio s p o ltic o s e id e o l g ic o s y cad a vez m s a lo s ra z o n a m ie n to s te c n o b u ro c r tic o s de los e x p e rto s. T odo ello fre n te a u n a c iu d a d a n a a p tic a , d e sin fo rm a d a y a te n ta slo a su c a p a c id a d d e consum o. D e la m ism a m anera el elitism o y la extensin del profesionalism o y la te cn o b u ro crac ia se apo d eran de las organ izacio n es de re p re se n ta ci n de intereses sociales, por ejem plo los sindicatos.

2.6. La reformulacin del Estado: nuevas funciones


L a reform ulacin anteriorm ente desarrollada de las relaciones E stadosociedad produce una transform acin del E stado, que adquiere caractersticas inexistentes en los m odelos anteriores. E n este sentido, G arca Pelayo (1980), nos habl del E stado social como E stado distribuidor y E stado manager. E n cuanto a la prim era caracterstica, se p u ed e afirm ar que lo distintivo del E stado social no consisti en una poltica de transferencia de la propiedad de los m edios de produccin, sino una m s ju s ta distribucin de lo producido, llevada a cabo por una adecuada utilizacin de la po testad fiscal estatal, y que lleg a alcanzar extraordinarias dim ensiones. P o r supuesto que tal facultad tiene un lm ite poltico constituido por la influencia que sobre los centros de decisin estatal pueden ten er las organizaciones de intereses contrarios al aum ento de la presin im positiva. Tam bin existe un lmite funcional constituido por el nivel d e la cuanta de las exenciones y sus efecto s sobre las posibilidades de reproduccin del sistem a econm ico capitalista. E n el m arco de la teora poltica es destacable que la distribucin h a sido siem pre un concepto clave de la estructura y funcin del E stado. G eneralm ente, en los orgenes o en las grandes transform aciones de un orden poltico est im plicado un nuevo orden bsico de distribucin de los bienes, de los cuales han existido diversos ejem plos histricos. E n este m arco, distintos autores consideran al E stado social com o la form a h ist rica superior de la funcin distributiva. A s, G arca Pelayo (1980) sostiene que el E stado social constituye un gigantesco sistem a de distribucin y redistribucin del producto social, cuya actualizacin afecta a la to talidad de

86

M . S u s a n a B o n e tto - M. T e re s a P iflero

I .a tra d ic i n del E s ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

87

la econom a nacional, a las polticas de todo tipo y a los intereses de to d as las categoras de estratos sociales. En segundo lugar, su condicin de manager se vincula a la necesid ad del poder de d isposicin que debe ten er el E stado p a ra la direccin general del proceso econm ico a fin de cum plir acabadam ente con su responsabilidad de ln distribucin del producto social. E sto lo debe realizar dentro del m arco de una econom a de m ercado que el m ism o E stado contribuye a regular estructural y coyunturalm ente. Ya no se considera que la funcin del E stad o sea la creacin de las condiciones ju rd icas de un m ercado supuestam ente autorregulado (enfoque liberal). Por el contrario, debe intervenir activam ente a travs de m edidas destinadas a la regulacin del crecim iento y a la orientacin del proceso econm ico h acia determ inados objetivos, as com o tam bin la efectivizacin de m edidas de apoyo (obras de infraestructura, p rom ocin de la innovacin tecnolgica, etctera) y la creaci n de las condiciones estructurales requeridas por la econom a nacional. L a adopcin de estas m edidas se tom a no slo a partir del uso de la autoridad estatal, sino de acuerdo a los condicionam ientos de la propia realid ad econm ica (G arca Pelayo, 1980). E sta fu n c i n re fo rm u la d a d e l E sta d o lo tra n sfo rm a de un E sta d o predom inantem ente legislativo (leyes generales y abstractas) en un E stado adm inistrativo o de p restaciones, el cual se caracteriza segn G arca Pelayo: 1. Por una seleccin y jerarq u izaci n de objetivos, para los cuales deben tenerse en cuenta no slo los v alores e in tereses e n ju e g o , sino los efectos que causan las m edidas adoptadas. 2. P or una form ulacin de p o lticas estatales, a p artir de la decisin de la autoridad estatal, p a ra cuya ejeccin depende en una buena p arte del consenso o asentim iento de los afectadas. 3. L a form ulacin racional de polticas depende de la interaccin de la racion alid ad poltica, la racio n alid ad adm in istrativa y la racio n alid ad econm ico-social. 4. En las decisiones sobre la planificacin de la instancia poltica requiere del asesoram iento tecnoburocrtico y del conocim iento cierto tanto de las dem andas com o de las p osibilidades de los acto res econm ico-sociales. 5. L a p la n ific a c i n no s lo se re fie re al m b ito econm ico, sino que se extien d e a u n a m u ltip lic id a d de asp e c to s, y m s all del c a r c te r glo b al o se c to ria l, estim u la d o r o in d icativ o de e lla , una de sus fu n cio n e s re lev a n te s es c re a r lo s su p u e sto s p a ra que o tro s a cto res fo rm u len sus pro p io s p la n e s (los p la n e s e s ta ta le s sirv en de m arco p a ra la p la n ific a cin de la s p ro p ias em p resas).

6.

C ada nuevo tipo de E stado tiene un principio de legitim idad que es especial; el E stado social se caracteriza por su funcin de manager. Se asocia a un principio de legitim idad constituido por la perform ance, la funcionalidad y la eficacia de su gestin, principios que coexisten con otros principios de legitim idad vinculados a la legitim idad dem ocrtica a las cuales debe subordinarse o con las que debe interactuar el E stado social. L a c o n se c u e n c ia so c io p o ltic a de e sta s c a ra c te rstic a s e sta ta le s se evidencia de la siguiente m anera: E n el E stado social, a la participacin poltica a travs del sufragio se le ag reg a el derecho de p articipar a las prestacio n es del E stado, en el b ienestar y en la igualacin real de oportunidades p ro ducidas por un adecuado am biente econm ico. Es decir, el paso de la dem ocracia poltica a la dem ocracia social y la am pliacin de la ciudadana poltica a la social, que se agrega sin excluir la prim era. E n el E stado social no slo se considera la participacin a trav s de la ciudadana, sino tam bin a p artir de los roles concretos (por ejem plo el de obrero). L a p o ltic a se co n v ierte as, en gran m edida, en re so lu c i n de conflictos de intereses, que b u scan en el E stado no slo resoluciones generales sino norm as que afecten a intereses concretos. L a defensa de los distintos intereses es vehiculizada a trav s de las organizaciones, las cuales participan en los pro ceso s decisorios de distribucin y planificacin. E s decir que el E stado social es un E stado en cuyas decisiones tom an parte no slo los partidos, sino tam bin las grandes organizaciones de intereses. A p esar de que hem os hablado de la reform ulacin del E stado y analizado los elem entos claves de e sta nueva form a estatal (E stado de b ienestar) no podem os dejar de reconocer que, m s all de los niveles generales expuestos con fines analticos, existieron diferencias entre sus efectivizaciones reales, que han coexistido como alternativas distintas de realizacin de este m odelo

2.7. Presupuestos jurdicos


L a frm ula del E stado social de derecho im plica co n sideraciones y debates, sobre todo en torno a las funciones y garantas de ciertos derechos (los derechos sociales) y a la controvertida cuestin de la reform ulacin de la clsica divisin de poderes, as com o las frm ulas jurdicas de intervencin del E stado en la sociedad. E l E stad o social es u n E stad o de d erecho, en tanto su p o d er est som etido a la norm a que l m ism o genera. P ero la idea de E stado de derecho no se agota en la m era legalidad, sino que se entiende ha de sustentarse en la

88

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iflero

tra d ic i n d e l lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

89

legitim idad, en una concepcin del derecho, com o expresin de los valores juridico-po ltico s vigentes en una poca. As los m ecanism os ju rd ico s form ales se orientarn a la actualizacin de los valores jurdico -p o ltico s que inspiraron a ca d a m odelo estatal. E n este m arco pueden distinguirse dos m odalidades de E stado de derecho: el lib eral y el social, en tendindose que e ste ltim o no significa una ruptura co n el prim ero, sino una read ap taci n a las nuevas condiciones. Por ello, a los derechos individuales clsicos, el E stado social aade los derechos econm icos y sociales. N o slo incluye derechos p ara lim itar la accin del E stado, sino tam bin derecho a las p restaciones del E stado. E ste ltim o, por consiguiente no slo debe om itir lo que sea contrario a derecho, sino que debe realizar una accin constante a trav s de la legislacin. E sta necesidad plante algunos problem as en el m arco del E stado social. Los derechos sociales y el constitucionalism o social se desarrollan en dos etapas. L a prim era inicia su institucionalizacin en algunas constituciones posteriores a la Prim era G uerra M undial, reconocindose ju nto a los derechos polticos algunos derechos sociales. L as constituciones m s representativas en este perodo fueron la C onstitucin de M xico y la C onstitucin de W eim ar, que constituyen los antecedentes m s notables del constitucionalism o social. La C onstitucin m exicana de 1917 en el art. 27 consagra un concepto de derecho de propiedad, en el que el inters individual se som ete a lim itaciones inspiradas en el inters social: la nacin tendr en todo tiempo l derecho de

E n la segunda etapa encuentra su expansin, recin en las constituciones de la seg u n d a p o sguerra que han incluido en su dogm tica principios y garantas de este tipo, que reform ulan la anterior concepcin del hom bre y sus derechos, pero articulndolos ya a la intervencin del E stado. A s, la C onstitucin italiana de 1947, si b ien reconoce los derechos inviolables del hombre en sus arts. 2o, 3o y ss., sostiene que es lcito exigirle el cum plim iento de los d eb eres inderogables que im ponen la solidaridad poltica, econm ica y social, y tam bin sostiene que el Estado renueva los obstculos de orden econmico y social, que , lim itando de hecho la libertad y

la igualdad de los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona


humana y la efectiva participacin de todos los trabajadores en la organizacin

poltica, econm ica y social del pas.


T am bin la C onstitucin de la R epblica F ed eral A lem ana h a establecido en su form ulacin fundam ental el E stado de derecho dem ocrtico y social (arts. 20 y 28). E n los arts. 14 y 15 se sostiene que la pro p ied ad y la com petencia de los propietarios no puede ir m s all de lo previsto p o r las leyes al respecto. A s, el nuevo m odelo de E stado p lasm a constitucionalm ente la reivindicacin de configurador de la ordenacin social. O sea, en definitiva, la consagracin de los derechos sociales requiere para su efectivizacin de una activa participacin del E stado. E l reconocim iento y pro tecci n de los derechos econm icos y sociales (derecho al trabajo o derecho a una vivienda digna) pueden llegar a colindar con la p ro tecci n de otros derechos polticos o civiles tradicionales (derecho de propiedad , igualdad ante la ley, etctera). P o r otra parte, algunos sostienen que no es posible el reconocim iento de otro tipo de derechos que no sean los individuales clsicos. A s, Sartori (1993) sostiene que los derechos individuales del liberalism o eran derechos jurdicos que p roporcionaban espacios y garantas de proteccin, derechos sin coste porque no requeran p restaciones m ateriales sino su resguardo por p arte del poder poltico. L os derechos econm icos y sociales exigen, p o r el contrario, prestaciones de parte del E stado; por ello, tanto m aterial com o jurdicam ente p resentan una m ayor com plejidad. A s, aunque constituyen la base legitim atoria del E stado de bienestar, y se puso em peo en su equiparacin a los derechos individuales, dieron lugar a fuertes discusiones sobre su alcance, su verdadero carcter y su significado. E n coincidencia con esto, el valor de la igualdad, verdadero pivote del E stado de bienestar, constituye tam bin un concepto cuyo debate es m uy extenso en

imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular el aprovechamiento de la riqueza pblica.... Con este objeto se dictarn las medidas necesarias p a ra el fraccionam iento de los latifundios; p a ra el desarrollo de la pequea propiedad.....
L a C o n stitu ci n de W eim ar de 1919, p arad ig m tico exponente del constitucionalism o social, en su art. 151 estab leca que la vida econm ica deba ser organizada conform e con los principios de la ju sticia y tendiendo a asegurar a to d o s u n a existencia digna. Segn el art. 154 La propiedad obliga y el uso debe ser igualm ente en el inters general. Luego de esta C onstitucin podem os m encionar la de E stonia en 1920, Polonia en 1921 y Y ugoslavia en 1921. D eb e destacarse la C onstitucin austraca de 1920, elaborada p o r K elsen y tcnicam ente perfecta, p ero que fracas en la prctica. Finalm ente la C onstitucin republicana espaola de 1931 fue u n a de las ltim as m a n ife sta c io n es de esta p rim era fa se del constitucionalism o social. Sin em bargo, luego de la crisis econm ica de 1929 se acaba con la idea de un autom atism o en la im plantacin de la ju stic ia social

90

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P ifiero

L a tra d ic i n d e l E s ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

91

cuanto a su real significado. Y aun aceptando la superacin de la controversia filosfico-poltica sobre su sentido, tam poco se ha llegado a un acuerdo sobre en qu m edida se encuentran vinculados los p o d eres pblicos por la necesidad de im plantar grados m ayores de igualdad. Al servicio de la libertad, en el orden jurdico formal existen en la tradicin del Estado de derecho un conjunto de rganos de gran experiencia y tradicin. P ara la p roteccin de la igualdad econm ica y social debieron crearse nuevas instituciones com o el C onsejo N acional de la E conom a y del T rabajo en Italia o el C onsejo E conm ico Francs, cuya naturaleza suscit y suscita fuertes debates y su relevancia jurdico poltica, grandes dudas. En definitiva, todo lo expuesto rem ite a una cuestin que el E stad o social no pudo superar definitivam ente: la tensin a v eces conflictiva entre el ejercicio jurdicam ente protegido de la libertad y de la igualdad. O tra cu esti n tcn ico -ju rd ica, v in cu lad a a lo poltico, que tam bin suscita controversias, se refiere a la reform ulacin de la legislacin. L a ley, en el E stado de derecho liberal, se entenda como una norm ativa general y abstracta. E n el E stad o social la ley p a sa a ser un instrum ento para la ejecuci n de d ecisio n es de d istin ta esp ecie, p o r lo que fo rzo sam en te la legislacin aum enta tanto en cantidad com o en diversificacin. E sto tam bin est estrecham ente vinculado con las transform aciones producidas en el funcionam iento del sistem a de divisin de poderes. L a concepcin clsica del E stado de derecho liberal, en su elaboracin m s fo rm a l, s it a al P a rla m e n to en la c s p id e d e su c o n s tru c c i n , establecindose el principio de la suprem aca parlam entaria. Pero en este m om ento, atento a que la funcin central del E stado no slo es legislar sino actuar, el escenario de las decisiones relevantes se traslad a del Parlam ento a las instancias gubernam entales y adm inistrativas. E sto es as p orque si b ie n el Parlam ento e st cap acitad o p a ra deliberar so b re leyes generales, no siem pre est en condiciones de resp o n d er con celerid ad a los cam bios de situacin. P uede tam bin aprobar planes, pero no siem pre est capacitado p ara discutir su contenido tcnico. L a m ayora de los p ro y ecto s de planificacin de polticas son presentados p o r el gobierno, quien dispone de m ayores recursos tcnicos p ara su form ulacin. El Parlam ento asum e as funciones de control m s que de decisin. Segn Poggi (1997), paradjicam ente el gran crecim iento de los ingresos y gastos pblicos hace que el control parlam entario sea cada vez m s necesario en el Estado de bienestar, pero tam bin casi im posible, dada la m agnitud y c o m p le jid a d de los p re s u p u e s to s y o tro s in stru m e n to s c o n ta b le s . Los parlam entos no pueden defender su am enazada suprem aca frente al Ejecutivo.

La legislacin, desde la persp ectiv a tecnoburocrtica, se h a convertido en algo m uy esp ecfico para dejarlo en m anos de los legisladores. L as ley es se red ac tan casi exclusivam ente fuera de los parlam entos y sirven p a ra dar validez en trm inos form ales a decisiones tom adas por los funcionarios, de acuerdo con su saber tecnocrtico. Se han perdido los rasg o s de generalidad y abstraccin que hacan de la legislacin clsica el instrum ento p o r excelencia de la suprem aca parlam entaria. D esd e el punto de v ista de la divisin de poderes, el rasgo form al ms c a ra c te rs tic o d el E sta d o d e b ie n e s ta r e s la re fo rm a de la in stitu c i n parlam entaria. Si bien form alm ente el Parlam ento sigue siendo suprem o, en la p rctica no lo es, ya que to d as sus com petencias tienen lm ites de distinta naturaleza. Segn C otarelo (1990), estos lm ites form an en su conjunto lo que se entiende com o parlam entarism o racionalizado y que tiene su justificacin en dos tip o s de fundam entaciones: 1. R azo n es de estabilidad; 2. R azones de rapidez. A m b as se esgrim en p a ra d em o stra r la c o n v en ie n cia de to le ra r un parlam entarism o recortado en pro de la eficacia gestora del E stado. L a crtica a la eficacia parlam entaria que se fue consolidando en el m arco del E stad o social surge en el contexto de un E stado adm inistrador en el cual se advierte una paulatina decad en cia de la ley en su acepcin liberal. E n l co bran im p o rtan cia tres fa cto res de co m p leja integracin en la tradicin europea del E stado de derecho: la iniciativa legislativa del gobierno, la legislacin delegada y la nueva naturaleza de la ley. En el prim er caso, es reconocido que en los E stados de bienestar la gran m asa de la legislacin se origina en los departam entos m inisteriales. R especto a la legislacin delegada, sta se justific por la falta de com petencia tcnica del Parlam ento. Finalm ente el cam bio de naturaleza de la ley nos rem ite a la aparicin de nuevos tipos, ley m edida cuya fundam entacin nos reenva a lo ya expresado de la m ayor com petencia tecnoburocrtica del E jecutivo y las restricciones tcnicas del Legislativo, ya que ste slo fijaba el m arco de la legislacin cuyos contenidos especficos quedaba en m anos de la tecnoburocracia. A s, la im agen m s consolidada de la organizacin ju rd ico -p o ltica del Estado social es la de un E jecutivo predom inante en todos los aspectos, que no se adec a a la teora clsica de la divisin de poderes. Por ello la p ro g re siv a in terv en ci n del g o b iern o en la so cie d ad p recisa de e x tre m a d o s c o n tro les en el E sta d o so cial p a ra p re se rv a r su c a r c te r de E stad o de d e re c h o , a fin de que su funcin so cial no im p id a la g a ra n ta del p rin cip io de legalidad.

92

M . S u s a n a B o n e lto - M . T e re s a P ifiero

L a tra d ic i n d e l E s ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

93

De all surge la im portancia creciente del derecho adm inistrativo en el conjunto de la teora jurd ica del E stado de bienestar. Es as que la cuestin ms relevante a considerar en el anlisis jurdico del E stado social, la constituye la tensin que se m antiene entre el principio de igualdad que se orienta a una proyeccin de futuro y que consiente la progresiva intervencin del E stado en la esfera de las relaciones privadas de la sociedad civil, y el principio de legalidad que tiende a m antener las relaciones existentes en un marco de seguridad.

2.8. Distintas configuraciones del Estado de bienestar


L uego de estas co n sid eracio n es g enerales corresponden an alizar las d iferen tes c o n fig u racio n es d el E sta d o de b ie n e sta r. U n ap o rte n u ev o y trascendente sobre las tipologa de E stados de b ien estar es la realizad a por E sping-A ndersen (1993) b a sa d a en una triple estructuracin. Los criterios utilizados com o elem entos b sico s de diferenciacin son: 1. C ada uno de los regm enes se caracteriza p o r la relativa centralidad que

sociales. Se caracteriza p o r la ayuda a aquellos que dem uestren no tener recursos. L as transferencias universales son escasas. E ste sistem a no am pla propiam ente los derechos a los ciudadanos. E n lo que re sp e cta a la estratificacin, los criterios dom inantes no en c u e n tra n ra z o n e s fu n d a d a s p a ra que el E sta d o a lte re lo s re su lta d o s estratificadores producidos p o r el m ercado, que reflejan el esfuerzo, la habilidad y la confian za en s m ism o. Se crea una estratificacin entre la relativa igualdad de p o breza de los asistidos, el grupo m s bajo que depende de la ayuda estigm atizadora, otro grupo en el m edio integrado predom inantem ente por la clientela de seguros sociales, y un tercer grupo de privilegiados que son capaces de obtener su principal proteccin social del m ercado. E n lo que respecta a la com binacin pblico-privado, en estos regm enes p revalece el m ercado en detrim ento de la seguridad social estatal. E sto s pases pertenecen m ayoritariam ente a la cultura poltica anglosajona. A qu encontram os a E E .U U ., C anad, G ran B retaa y A ustralia.
2. Regmenes de Estado de bienestar corporativo E ste sistem a se vincula a pases de industrializacin tarda y que conservaron las clsicas tradiciones de los gremios. Tam bin en muchos casos se trata de pases catlicos. Se conjuga con el principio subsidiario del catolicism o, siendo una respuesta natural a su preocupacin por preservar la familia tradicional, y su bsqueda de alternativas frente al liberalism o como al socialismo. A diferencia del m odelo anterior, no existe una obsesin liberal por el m ercado, teniendo un grado considerable de desm ercantilizacin sus polticas sociales. C onsideran los derechos en base al rendim iento en el trabajo. Aqu los derechos dependen de su lugar en el m undo laboral y su articulacin con los aportes econm icos sindicales. E n lo que respecta a estratificacin, el corporativism o y el reconocim iento estatal de ciertos privilegios de status, sum ado al rechazo de los grupos organizados de integracin en una legislacin m s general e inclusiva, genera nu m ero so s p la n e s de seg u rid ad so cial, d iferen ciad o s, c a d a uno con sus propias reglas, y estructura de subsidios, adaptadas a las distintas posiciones de los beneficiarios. E n cuanto a la relac i n E stado-m ercado en la p revisin social, los sistem as de seguros estn m ayoritariam ente en m anos del E stado, el m ercado es m arginal. L a seguridad social depende del status ocupacional, siendo as diferenciada. E ste sistem a se afianz en los E stados de E uropa continental, especialm ente A ustria, B lgica, Francia, A lem ania e Italia

tienen el Estado y el mercado como mecanismos de produccin del bienestar. A s la interaccin de estas dos instituciones producen diversas
com binaciones, que a su v ez dan lugar a las distintas peculiaridades existentes entre los diversos p ases (S nchez 1999). Los regm enes de b ien estar se diferencian p o r la intensidad variable de desm ercantilizacin que su s polticas provocan. E s decir, h a y que considerar el grado en que los derechos sociales perm iten a la gente que sus niveles de vida sean independientes de las puras fuerzas del m ercado. El ltim o aspecto considerado p o r E sping-A ndersen son las consecuencias

2.

3.

que la intervencin del Estado produce en la estructuracin del orden social. L os diversos regm enes de Estado de bienestar producen form as de
estratificacin social diferentes. E n ese sentido se pueden detectar diferencias en lo que se refiere a cm o se h a m odificado la estructura social a partir del desarrollo de los E stados de bienestar, atendiendo al papel en la distribucin de los ingresos, si sostienen jerarquas, dualism os o universalism os. E l anlisis a partir de estos tres criterios, perm ite establecer tres categoras. Estas son: regm enes de E stad o de bienestar liberales, socialdem cratas y corporativ o s.
1. Regmenes de Estado de bienestar liberales L a caracterstica de estos regm enes en cuanto a la desm ercantilizacin, es la presen cia de condiciones m s restrictivas p a ra el acceso a los derechos

94

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P ifiero

L a tra d ic i n d e l E s ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

95

3. Regmenes de Estado de b ie n e sta r socialdem crata E l o b je tiv o p rin cip al es re d u c ir la d ista n c ia en tre los d iv erso s status so c iales am p lian d o la u n iv e rsa liz a c i n y d e sm e rc a n tiliz aci n . E n la perspectiva socialdem crata, lo esencial de la desm ercantilizacin es la em ancipacin de la dependencia del m ercado. L a calidad de los derechos sociales y no su simple existencia, constituye u n a aspiracin central de este enfoque. A diferencia del m odelo anterior, la dependencia de la fam ilia, de la m oralidad o de la autoridad no sustituyen la dependencia del m ercado. L a id e a e s la in d e p e n d e n c ia d el in d iv id u o , p ero a d ife re n c ia del liberalism o , la id e a de e sta p e rsp e c tiv a es la de u n lv ersaliz ar, m ax im iz ar e in stitu c io n a liz a r lo s d erech o s. E sto s se c o n sid e ra n com o d erech o s u n iv e r sales de los ciu d ad an o s, in d e p e n d ie n te m e n te d el g rado de n e c e sid a d o del statu s o ren d im ie n to en el tra b a jo . A l p e rse g u ir u n a m ax im izacin de la in d ep en d en cia indiv id u al, h a y u n e sp e c ia l cu id ad o p o r incluir en ella a las m ujeres. P o r ello se e sta b le c e n esp ecialm en te p o ltic a s p a ra el c u id ad o de nios y an c ia n o s, que si no e x istie ra n p u ed en re c a e r en las m u jeres. E n lo que resp ecta a la estratificaci n , el criterio dom inante en los regm enes de e ste tipo ha sido el u n iversalism o am plio y popular, buscan d o equiparar los su bsidios y p re sta c io n e s a las ex p e c ta tiv as de la clase m edia. E l resu ltad o ha sido una ex p erien cia de m ov ilid ad so cial ascendente, y una alianza im p o rtan te de clases que defiende la su p erv ivencia de los arreglos institucionales obtenidos. E n este r g im e n en c u a n to a la c o m b in a c i n p b lic o -p riv a d a de p ro v isi n so cial, se ad o p ta u n sistem a u n iv e rsa lista dom inado p o r el E s ta do, en los que la ex ten si n de lo s d erech o s so c ia le s de la p o b la c i n , d e ja fuera tanto lo s p riv ileg io s de sta tu s com o al m an ejo del m ercado.

2) Estados de bienestar com pensatorios blandos: tien en p restacio n es sociales gen ero sas, pero fundam entalm ente dirigidas a com pensar la e x iste n cia de d esem -pleo, con poca influencia en el m ercado del trab ajo . P o r algn tiem po siguieron una o rientacin econm ica key n esian a b a sa d a en el control de la dem anda, p ero d espus de 1973 han a d o p tad o cad a vez m s una p o ltic a e co n m ica p o st-k e y n e sia n a . L os ejem p lo s tp ic o s son B lg ica , D inam arca y H olanda. F ran c ia, Ita lia , A lem an ia e Irla n d a tam b i n p e rte n e c e n a e sta c a te g o ra, aunque con un niv el m enor de g e n e ro sid a d en sus p re sta c io n e s. 3) E stados orientados al p len o empleo: con e sc a sa p o ltic a de b ien e sta r, con p o c a s p re sta c io n e s so c ia le s, p ero con un co m p ro m iso in stitu cio n a l p a ra m a n te n e r el p len o em pleo. P o r ejem p lo , S uiza y Jap n . 4) Estados orientados al mercado y con escasa poltica de bienestar:
provisin limitada de servicios sociales y poca intervencin pblica en lo referente al empleo. Por ejem plo, A ustralia, Canad, N ueva Zelanda y Estados Unidos. E n u n se n tid o am p lio , y a que to d o s en la c o y u n tu ra h is t ric a de crisis d e E s ta d o lib e ra l y d e l c a p ita lism o c l sic o to m a ro n en m e n o r o m ay o r m e d id a so lu c io n e s e c o n m ic a s k e y n e sia n a s y p o ltic a s s o c ia le s, p u e d e n c o n s id e ra rs e lo s c u a tro tip o s com o in c lu id o s en lo s m o d e lo s de E stad o de b ie n e sta r. E n u n s e n tid o e s tric to lo s d o s p rim e ro s tip o s c o r r e s p o n d e r a n esp ec ficam e n te a dos v a ria n te s del E sta d o de b ie n e sta r, el te rce ro e sta ra en el lm ite y no c o rre sp o n d e ra in cluir el c u arto d en tro del m odelo. P o r ello la co in c id en c ia g e n e ra liz a d a en los p a se s c en tra le s, en las dc ad a s de ex p a n si n inicial d e l E stad o de b ie n e sta r, de aum ento en las p re te n sio n e s so cia les, te n d e n c ia a la g en eraci n del p len o em pleo y ad o p c i n de f rm u la s k e y n e sia n a s d e p o ltic a e c o n m ic a , fue u n a c o in c id e n c ia c o y u n tu ra l, p e ro que luego fu e e v id en cia n d o m o d a lid a d e s d istin ta s de efec tiv iz a c i n . D e tr s de ello, segn e ste au tor, se e n cu b re n d iferen c ias entre los distin to s p a se s en su c o n c e p c i n de la re la c i n que v in cu la la p o ltic a social p b lic a y la econom a de m ercad o , as com o en sus in stitu c io n e s y estra te g ia s de funcionam iento. E sto d eb e se r d e sta c a d o p o r cu a n to con el esta llid o de la crisis econ m ica del 70 estas d ife re n c ia s se c o n v irtiero n en re le v a n tes p a ra la co n creta elecci n y fu n cio n am ien to de d istin ta s a lte rn a tiv a s de su p eraci n .

T h erb o n (1 9 8 9 ) so stie n e en e ste m arco q u e es p o sib le c a ra c te riz a r cu atro tip o s d e E sta d o , se g n sus e stru c tu ra s so c io e c o n m ic a s, a te n d ie n do a la re la c i n m e rc a d o -tra b a jo y al grad o de in te rv e n c i n del E s ta d o en sus p o ltic a s p b lic a s.

1) E sta d o s de b ien esta r intervencionistas fu e rte s: c o m b in a n una p o ltica so cial g e n e ra liz ad a c o n un com p ro m iso in stitu c io n al con el pleno em pleo, tale s com o S uecia, N o ru e g a y A u stria. T am bin podem os in c lu ir a Finlandia. Se c a ra c te riz a n p o r u n g asto m edio en p o ltic a so cial un po co por encim a de la m ed ia de la O .C .D .E ., y con u n a p o ltic a de p len o em pleo muy activa, au n q u e no siem p re eficaz. S u ecia y A u stria, adem s, re p re s e n tan dos c aso s tp ic o s de a c u e rd o s so c ia l-c o rp o ra tiv istas, los que influyen tambin esp e c fic am e n te en el E sta d o de b ien estar.

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iflero

L a tra d ic i n d e l E s ta d o de d e r e c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

97

2 .9 . A n lis is c r tic o d e l f u n c i o n a m i e n to d e l E s t a d o s o c ia l d e d e r e c h o

Se han realizado anlisis crticos del funcionam iento del E stad o social atendiendo a que, en persp ectiv a, se puede o b je ta r el carcter dem ocrtico, reform ista y en general de p rofunda transform acin del orden existente que se postul al iniciarse su transform acin. As, se sostiene que inicialm ente se plante una articulacin entre los principios liberales del E stad o de derecho y los del E stado social de derecho. Pero en cierta m edida se p rodujeron conflictos entre los principios de la dem ocracia social y los principios del m odelo liberal. En este escenario, las construcciones poltico-institucionales subrayan la garanta de la esfera individual y los tradicionales m arcos del E stado de derecho adm itiendo slo intervenciones de correcci n del orden social, quedando como E stad o de bienestar reducido a la obligacin de realizar prestacio n es de auxilio social. Con esta concepcin, el E stado so cial de d erech o se d efine en sus fu n cio n es a rticu la d as a una adm inistracin prestataria de servicios y no com o u n m odelo configurador de una nueva situacin poltica social y econm ica fu ndada en nuevos principios de equidad social y solidaridad. U n tem a a d estacar que produce crticas al funcionam iento del E stado social de derecho se refiere a que la adm inistracin de ste aum ent su esfera de com petencia (aunque con sujecin a las leyes) y se independiz en gran m edida del P o d er Legislativo, del propio Ejecutivo y todava en m ayor proporcin de los ciudadanos. En su calidad de organizacin de tcnicos aventaj al Parlam ento, as como tambin a la direccin poltica gubernamental, en tanto la actividad tcnicoadm inistrativa cada vez pudo ser abarcada m enos p o r la program tica poltica. La adm inistracin p b lica en el Estado social de derecho slo queda sujeta por la obligacin form al de las norm as leg ales, pero queda excluida de todo control dem ocrtico en el proceso de trab ajo , el cual en cierta m edida im plica la im posicin de d ecisiones, en tanto los rganos polticos se apoyaban para la adopcin de stas en inform es tcnicos especializados producidos por la tecnoburocracia. L os tcn ico s form alm ente neutrales arrinconan cada vez ms a quienes slo son representantes p o ltico s en el Parlam ento. Se p ro d u ce as una caracterstica del E stad o social de derecho, que lo orienta h acia un elitism o tecn o crtico no participativo que produce efectos negativos en el funcionam iento del E stado h asta el presente. L a te c n o b u r o c r a tiz a c i n p u e d e e n te n d e r s e com o u n fe n m e n o am bivalente. A s, por una p arte fue una realidad n ecesaria para efectivizar el p ro c e so s o c ia l d e m o c ra tiz a d o r de e x te n d e r d e te rm in a d a s c o n d ic io n e s

so cio e co n m ic as y d eterm in ad o s b ie n e s a la m ay o r p a rte de la p o b la c i n , o sea se a so c ia al p ro ce so de d e m o c ra tiz ac i n e n te n d id o com o la p a rtic ip a cin de lo s c iu d ad an o s en las v e n ta ja s m a te ria le s del sistem a. P e ro , por o tra p a rte , el c rec im ien to te c n o b u ro c r tic o su p o n e un o b st c u lo a los p ro c e so s de d em o c ratizac i n , en te n d id o s com o p a rtic ip a c i n en lo s p ro c e sos de to m a p o ltic a de la s d e c isio n e s. A dem s, el crecim iento tecnoburocrtico no ha significado una m ayor autonom a estatal en el m om ento de fijar los objetivos generales, sino una m ayor cap acid ad de alcanzarlos cuando han sido acordados a trav s de la negociacin con los actores pblicos y privados de m ayor poder. Las instituciones y los procedim ientos de la dem ocracia en este E stado se orientan a la produccin de decisiones gubernam entales adoptadas con m arcada independencia de m otivos definidos por los ciudadanos. Se dise a fin de que los ciudadanos en u n a sociedad fuertem ente politizada adquieran un status de ciudadanos pasivos. Se estim ula el privatism o y la indiferencia poltica y se prom ueve el consum o, el tiem po libre y el goce m aterial. E n el nuevo acoplam iento entre el sistem a econm ico y el sistem a poltico ya no es la ideologa del libre cam bio que oficia de legitim adora, sino un program a sustitutivo que sostiene la gestin tcn ica para el funcionam iento estable del sistem a, y excluye las cu estio n es p r ctic as que slo podran definirse a p artir de un discurso dem ocrtico y valorativo. Segn la visin crtica, en este contexto de despolitizacin ciudadana queda sin funciones una opinin p blica reflexiva y activa. L os electores quedan degradados al papel de consum idores apolticos. E ntre los postulados del E stado social de derecho y su praxis se instala u n a c o n tra d ic c i n . E sto se re fie re al c o n flic to e n tre la n e c e s id a d de dem ocratizacin m aterial del conjunto de la sociedad y la instauracin de estructuras e im aginarios de dom inio elitista, en cierta m edida antidem ocrticos por la falta de participacin ciudadana. La ideologa poltica que oculta estas tensiones en la fase del E stado de bienestar es el pluralism o elitista (A bendroth-Lenk, 1970). El pluralism o se presenta como una teora de base em prica y sugiere que el sistem a de dominacin sociopoltico e st caracterizado por la com petencia libre y num ricam ente ilim itada de los grupos sociales para obtener poder poltico y social, dando lugar autom ticam ente a com prom isos que representan el inters general A l n eg ar esta ideologa la existencia de contrastes, de intereses sociopolticos b asad o s en la estru ctu ra de la sociedad, y al negar la n ecesidad de una transform acin m s profunda y radical de la sociedad, oculta el desequilibrio

98

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

L a tra d ic i n d e l E s ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

99

existente en la distribucin del p oder econm ico y poltico, y oculta el desigual poder de los grupos p ara com petir. E n ese m arco es que se form ulan las crticas de Offe (1988) en cuanto a los partidos com petitivos de m asas, los llam ados catch all party que no representan realm ente la v oluntad del pueblo, sino que slo reflejan la dinm ica desencad en ad a p o r los im perativos de la com petencia poltica. Segn este autor e sta dinm ica tiene efectos im portantes en la p rd id a de la ideologa de los partidos, ya que p ara llegar al gobierno deben o rien tar sus program as h acia las oportunidades que les ofrece el m ercado poltico. a) Es necesario conseguir el m ayor nm ero de votos y para ello debe m inim izar lo s asp ecto s m s id eo l g ico s del p ro g ram a que p u e d a n crear rechazos del electorado. E sto los lleva a una gran am bigedad, a la que debe agregarse que p ara captar la m ayor cantidad del electorado deben diversificar su discurso p a ra contener la pluralidad de in tereses y dem andas. E sto tiene como efecto la disolucin de todo sentido de iden tidad poltica colectiva que, anteriorm ente a este m odelo, se b asab a en valores y significados com partidos. b) P or o tra parte, el partido com petitivo plenam ente desarrollado se ve obligad o p o r la s n e c e sid a d e s de la c o m p e te n c ia a equip ararse co n una organizacin sum am ente centralizada y burocratizada. La profesionalizacin de la poltica p artid aria conduce al dom inio poltico del personal profesional y directivo del partido que p o r su form acin proviene de m edios tales com o la ad m inistracin em p resarial, pblica, m e d io s de com unicacin, etctera. Este m odelo b urocrtico profesional de p artid o s que se g e sta en el Estado social produce la desactiv aci n de la participacin de los m iem bros de base. Ya no hay espacios de p articipacin p a ra discutir internam ente los program as o polticas del partido, ya que esto queda a cargo de la lite profesional. Finalm ente, Offe (1 9 8 8 ) rea liz a un a n lisis crtico de las p rc ticas neocorporativas vinculadas con los acuerdos capital-trabajo que se efectivizaron en el Estado de bienestar. En una form ulacin sinttica, del com plejo anlisis realizado p o r el autor slo m encionarem os algunas cuestiones centrales que desde una perspectiva actual perm iten evidenciar las carencias de esas prcticas. En p rim er lugar, eso s acuerdos en cuanto neutralizadores del poder social del capitalism o no slo no pudieron b lo q uear esa fuerza, sino que borraron la lnea de conflicto entre capital y trab ajo en tanto produjeron una divisin entre los intereses inm ediatos de redistribucin de los grupos socio econm icos del sector trab ajo que pudieron a cced er a esa negociacin, y los

que quedaron excluidos p o r su m enor capacidad organizativa y de poder, ro m p ien d o as la u n id ad d el se c to r tra b a jo , dism in u y en d o la s en erg a s tran sfo rm a d o ra s. A s, adem s, la adopcin de estas p rcticas afect la c ap acid ad de configuracin p o ltica y de plasm acin de program as polticos de reform as ms profundas y generales, que fueran m s all de los intereses inm ediatos de distribucin de los sectores participantes. E sto signific la renuncia a objetivos polticos que generaran una redistribucin de los m edios de p o d er entre todos los distintos actores sociales. E l acuerdo entre intereses y la discusin sobre la m anera en que se extern alizaran los costos de los acu erd o s qued por com pleto fu era del control po ltico dem ocrtico. E n segundo lugar, se cuestiona la real equivalencia de poder de las partes de la negociacin, o sea en qu m edida dieron lugar a la existencia de una distribucin equitativa y estable de recursos de poder entre capital y trabajo. N o fue suficiente contraponer la configuracin organizada del sector trabajo para contrarrestar el poder social del capital. Esto es as porque los propietarios del poder econm ico gozaron tam bin de ventajas organizativas. L a posibilidad de negociar en este escen ario de in tere ses m arcad am en te c o n trap u esto s y o rg a n izad o s, pero estructuralm ente asimtricos, sum ada al hecho de que al poder econm ico no le interesan los costos sociales (desem pleo, restricciones socio-econm icas, etctera), solo poda tener posibilidades de redistribucin equitativa con la participacin de una fuerte y decidida intervencin poltica estatal para asegurar este tipo de resultados, y esto reenva al problem a de cmo se encuentren en los hechos las relaciones de poder entre poltica y economa.

98

M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

L a tra d ic i n d e l I ista d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

99

existente en la distribucin del p oder econm ico y poltico, y oculta el desigual poder de los grupos p ara com petir. En ese m arco es que se form ulan las crticas de Offe (1988) en cuanto a los partid o s com petitivos de m asas, los llam ados catch all party que no representan realm ente la voluntad del pueblo, sino que slo reflejan la dinm ica desencad en ad a p o r los im perativos de la com petencia poltica. Segn este autor e sta dinm ica tiene efectos im portantes en la p rd id a de la ideologa de los partidos, y a que p ara llegar al gobierno deben orien tar sus program as h acia las oportunidades que les ofrece el m ercado poltico. a) E s necesario conseguir el m ayor nm ero de votos y p ara ello debe m inim izar los asp ecto s m s id eo l g ico s del p ro g ram a que p u e d a n crear rechazos del electorado. E sto los lleva a una gran am bigedad,,a la que debe agregarse que p a ra captar la m ayor cantidad del electorado deben diversificar su discurso p a ra contener la pluralidad de in tereses y dem andas. E sto tiene com o efecto la disolucin de todo sentido de id entidad poltica co lectiva que, anteriorm ente a este m odelo, se b asab a en valores y significados com partidos. b) P o r otra parte, el partido com petitivo plenam ente desarrollado se ve o bligado p o r las n e c e sid a d e s de la c o m p e te n c ia a eq u ip ararse con una organizacin sum am ente centralizada y burocratizada. L a profesionalizacin de la poltica partid aria conduce al dom inio poltico del perso n al profesional y directivo del partido que por su form acin proviene de m edios ta le s como la ad m inistracin em p resarial, pblica, m ed io s de com unicacin, etctera. E ste m odelo burocrtico profesional de p artid o s que se g e sta en el E stado social produce la d esactivacin de la p articipacin de los m iem bros de base. Y a n o hay espacios de participacin p a ra discutir internam ente los program as o polticas del partido, ya que esto queda a cargo de la lite profesional. F inalm ente, Offe (1 9 8 8 ) realiza un an lisis crtico de las p rcticas neocorporativas vinculadas con los acuerdos capital-trabajo que se efectivizaron en el E stado de bienestar. En u n a form ulacin sinttica, del com plejo anlisis realizado p o r el autor slo m encionarem os algunas cuestiones centrales que desde una perspectiva actual perm iten evidenciar las carencias de esas prcticas. En prim er lugar, eso s acuerdos en cuanto neutralizadores del poder social del capitalism o no slo no pudieron blo quear esa fuerza, sino que borraron la lnea de conflicto entre capital y tra b a jo en tanto p ro dujeron una divisin entre los intereses inm ediatos de redistribucin de los grupos socio econm icos del sector trab ajo que pudieron a cced er a esa negociacin, y los

que quedaron excluidos p o r su m enor cap acid ad organizativa y de poder, ro m p ien d o as la u n id ad del se c to r tra b a jo , d ism inuyendo la s en erg as tra n sfo rm ad o ras. A s, adem s, la adopcin de estas p rc tic as afect la cap acid ad de configuracin poltica y de plasm acin de program as polticos de reform as ms profundas y generales, que fueran m s all de los intereses inm ediatos de distribucin de los sectores participantes. E sto signific la renuncia a objetivos polticos que generaran una redistribucin de los m edios de p o der entre todos los distintos actores sociales. E l acuerdo entre intereses y la discusin sobre la m anera en que se extern alizaran los co stos de los acu erd o s qued por com pleto fuera del control poltico dem ocrtico. E n segundo lugar, se cuestiona la real equivalencia de poder de las partes de la negociacin, o sea en qu m edida dieron lugar a la existencia de una distribucin equitativa y estable de recursos de poder entre capital y trabajo. N o fue suficiente contraponer la configuracin organizada del sector trabajo para contrarrestar el poder social del capital. Esto es as porque los propietarios del poder econm ico gozaron tam bin de ventajas organizativas. L a posibilidad de negociar en este escen ario de in te reses m arcad am en te c o n tra p u esto s y o rg an iz ad o s, pero estracturalm ente asimtricos, sum ada al hecho de que al poder econm ico no le interesan los costos sociales (desem pleo, restricciones socio-econmicas, etctera), solo poda tener posibilidades de redistribucin equitativa con la participacin de una fuerte y decidida intervencin poltica estatal para asegurar este tipo de resultados, y esto reenva al problem a de cmo se encuentren en los hechos las relaciones de poder entre poltica y economa.

CAPITULO III Crisis del Estado de bienestar


Sumario:
1. P la n t e o de la crisis. 1.a. El g a sto pb lico, l.b. In te rn a c io n a liz a c i n del sistem a financiero, l . c . S e c to r tr a b a jo . 1 .d. A p e r tu r a de las eco n o m a s nacionales. 2. A s p e c t o s te r ic o s de la crisis. 2.a. R e s p u e s t a s t e ricas a la crisis: n e o c o n s e r v a d o r a s , m arx istas y sociald e m c r a ta s . T e rc e ra va.

I. PLANTEO DE LA CRISIS
E l tem a de la crisis del E stado de bienestar ser presentado en relacin a sus dos niveles de anlisis: 1. E l referido a los p ro ceso s que se van desarrollando en la realidad. 2. L as distintas teoras que describen o explican tales procesos. A p artir de m ediados de los aos setenta, la que haba sido reconocido casi unnim em ente com o la frm ula m s exitosa de superacin de los conflictos sociales y gestora del progreso indefinido com ienza a desm oronarse y a ser objeto de duras crticas. E m pieza as a quebrarse el consenso de la confianza indiscutida en el E stado de bien estar y su expansin futura. E ste m odelo estatal h aba m ostrado una fu erza insospechada en el logro de un p erodo inditam ente extenso de pacificacin social en el orden interno. Al m ism o tiem po si se entiende la paz como ausencia de guerra, E uropa vivi la era de p a z m s prolongada de to d a la E dad M o derna (1). E sta situacin de arm ona lleg a su fin en la dcada de los setenta, a partir de un proceso que se inicia con la crisis econm ica de 1973/4. En ese perodo los cam bios producidos en la estructura econm ica, coincidentes con la desconfianza en el sistem a m onetario internacional, ayudaron a provocar alzas consid erables de los precio s de m aterias prim as, que abrieron el camino al shock de la O .P.E .P. en 1974. E l alza del precio del p etrleo, hasta ese m om ento a bajo costo, decidido p o r la s n a c io n e s p ro d u c to ra s , g e n er u n a fu e rte tra n s fe re n c ia de los im portadores a los exportadores, que produjo un efecto considerable sobre el funcionam iento del sistem a econm ico.

(1) Por tratarse de un modelo tpicamente europeo, aunque luego se expande a otras regiones, no se incluyen aqu los conflictos en otras reas como Asia y Amrica Latina.

104

M. S u s a n a lio n c tto - M . T e re s a P i e ro

C ris is d e l E s ta d o d e b ie n e s ta r

105

En ese contexto, las profundas dificultades a las que se enfrentaron las econom as d esarrolladas o ccidentales -que incluyeron inflacin, estancam iento y creciente dficit pblico- sentaro n las condiciones m ateriales p a ra que se cu estio n ara seriam ente la e fic a c ia del E sta d o en el cum plim iento de su responsabilidad p o r el bien estar econm ico en u n a sociedad capitalista. Asi, las transform aciones de la estructura econm ica que haban apoyado fuertem ente la construccin de este m odelo fueron las que iniciaron a la vez su declive, po r la acum ulacin de problem as fiscales y econm icos. Los p ro b lem as fiscales se cen traro n en la ex isten cia de un dficit creciente, unido a una reaccin en contra de la p resi n fiscal, en situaciones de estancam iento con inflacin, y sobre todo en que se evidenci la incapacidad del E stado p ara h acer frente a los gastos sociales. Los problem as econm icos se centraron en la inflacin creciente -con am en aza c o n sta n te de h ip e rin fla c i n - y en la a u se n c ia de c re cim ien to , advirtindose, adem s, que am bos problem as estab an relacionados. P ara com prender esta situ aci n es n ecesario desarrollar brevem ente algunos de sus aspectos relevantes.

reordenam iento parcial y rejerarq u izaci n de erogaciones, segn los objetivos econm icos propuestos. E n la m ed id a en que el gasto pblico no puede reducirse p o r los condicionam ientos sectoriales m encionados, el E stado necesita increm entar sus erogaciones to tales p a ra hacer frente a las nuevas dem andas del desarrollo (gastos en tecnologa, energa n uclear, etctera), y a que las erogaciones no pueden salir de la reduccin de otras actividades. E ste acrecentam iento del tam ao del E stado fue encontrando una renovada resistencia p o r p arte de los sectores con m ayores recursos econm icos y que m s ap ortaban a su m antenim iento, a p artir de las transferencias de recursos a travs de la carg a im positiva, aunque esta reaccin tom diversas form as en cada pas. E stas lim itaciones obligaron al E stado a la opcin o de la reduccin del gasto, a p e sar de otras dem andas sociales que lo exigan, incluso arriesgndose al estancam iento econm ico, o a m antenerlo, y h a sta aum entarlo, a co sta del endeudam iento. Se sigui la segunda opcin, pero cuando el dficit del sector pblico de coyuntural se transform en perm anente, el recu rso al sector financiero, al endeudam iento, se torn destructivo p a ra el m odelo.

I.a. El gasto pblico


E n el m odelo keynesiano el crecim iento del gasto pblico se efectiviz en Iuncin de tres requerim ientos: a) Las em presas estatales, b) los servicios de infraestructura; c) las p olticas sociales (S chvarzer, 1987). El gasto pblico dirigido a im pulsar los dos prim eros requerim ientos, en los aos iniciales de la p o sg u erra, se constituy en uno de los facto res decisivos del crecim iento econm ico y social, en cuanto prom otor del desarrollo in d u stria l. E n d c a d a s p o s te rio re s , las e ro g a c io n e s del gasto p b lic o , correspondientes a las polticas sociales del E stado, im pidieron que se produjeran situaciones de recesi n sim ilares a las de 1930. Sin em bargo, a p esar de sus aportes p ositivos, el crecim iento del gasto no tuvo lugar en el vaco (S chvarzer, 1987). E l aum ento del sector pblico hace su funcionam iento m s com plejo al m ism o tiem po que el poder central pierde capacid ad de regulacin sectorial a m edida que cada rea de la burocracia se ve influida p o r un com plejo de intereses especficos y presiones sectoriales, listo im p id e q u e p u e d a m a n te n e rs e e sta b le el g a sto glo b al, m e d ia n te

1.b. Internacionalizacin del sistema financiero


L as dem andas de crdito por p arte del E stado tendieron a neutralizar su capacidad de controlar las tasas de inters; a p esa r de que ello constitua uno de los p ila re s del m odelo k e y n e sia n o . E sta te n d e n c ia c o in cid i co n la internacionalizacin del m ercado financiero, el cual en la dcada del cincuenta slo exista com o sistem a financiero nacional, som etido a estrictas regulaciones, derivadas de las experiencias de la crisis del treinta. P ero ya a fines de esa dcada, y a travs de un com plejo proceso que no cabe aqu desarrollar, com ienza a crearse un sistem a financiero m undial de dim ensiones colosales, que hace perd er la autonom a a los estados para el establecim iento de las tasas locales de inters con sus consecuentes efectos.

1x . Sector trabajo
P or o tra p arte, la poltica de pleno em pleo y la m ejora constante del salario real a p artir de la posguerra, que fue tanto una consecuencia de las ideas keynesianas como de la creciente dem anda sustentada en el po d er de las organizaciones sindicales, se vio paulatinam ente condicionada y reform ulada

106

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

C r is is d e l E s ta d o d e b ie n e s ta r

107

p o r la re s p u e s ta e m p re s a ria l, en u n p ro c e s o q u e e m p ie z a a g e s ta rs e en la d c a d a d el s e se n ta . A s, la estru ctu ra de la o ferta y la dem an d a de m ano de o b ra fue cam biando en los p a se s in d u strializad o s c e n tra le s, con una te n d e n c ia a dism inuir la capacidad de negociacin de los trabajadores. E ste pro ceso tuvo form ulaciones distintas en cad a pas y sus resu ltad o s fueron tam bin diferentes, pero en to d o s los casos se observa esta tendencia. E n E uropa y E E .U U ., fundam entalm ente, las em presas im plem entaron el recurso de fom entar la inm igracin de trab ajad o res de otras regiones m enos desarrolladas. E sta inm igracin posibilit que alred ed o r del 10 % de la fuerza de trabajo en E uropa, en la d cad a del seten ta estuviera co m puesta por inm igrantes, p orcentaje que se duplic en la d cad a siguiente. A lgo sim ilar ocurri en E stados U nidos. Todo ello contribuy a contener las presiones salariales (Schvarzer, 1989) por los salarios m s bajos aceptados p o r los trabajadores extranjeros. O tra estrateg ia com plem entaria, que luego tu v o una fuerte expansin, se inici en el m ism o perodo: la exportacin de capital destinado a producir bienes en pases de m ano de obra barata. D esde E E .U U ., E uropa y luego Japn se produjo una ola de exportacin de capital en b u sc a de reas productivas con salarios m s b ajo s (T aiw an, C orea del Sur, Singapur, H ong K ong, etctera).

E n este contexto, todas las explicaciones y ju stificaciones del E stado social de derecho se resienten o se desm oronan. A s, el com plejo edificio de garantas constitucionales y ju risd iccio n ales de unos derechos que configuraban un orden m s ju sto qued vaco ante la im posibilidad de garantizarlos. El E stado benefactor, que aseguraba el desarrollo y el equilibrio al m ism o tiem po, ya no puede garantizar nada. L os sistem as polticos donde el orden se b asab a en el consenso se hacen ingobernables y com ienza a explicrselos desd e otras pticas m s crticas.

2. ASPECTOS TEORICOS DE LA CRISIS


Si a ce p ta m o s el co n c e p to de crisis com o un p ro c e so de cam b io s significativos en el com portam iento de com ponentes de la realidad social y de las teo ras destinadas a interpretarlos, podem os sostener que a p artir de los procesos analizados com ienza a gestarse la crisis del E stado de bienestar. L a m anifestacin inicial de la crisis aparece as, en los setenta, p o r la ausencia de instrum entos eficaces y eficientes de correccin a los grandes desequilibrios econm icos. Pero no es slo una crisis de funcionam iento de la econom a por la quiebra del crecim iento y la bon an za econm ica, sino que la incapacidad de los p oderes pblicos para resp o n d er a las fallas del sistem a pone en cuestin el m ism o papel del E stado. E sto es as porque la ju stificaci n de este m odelo d escansaba en gran m e d id a en su c a p a c id a d p a ra p ro d u c ir el d e s a rro llo e c o n m ic o y su funcionalidad p a ra prom over el bienestar social. P or ello, la crisis del E stad o de bienestar im plica tam bin una crisis ideolgica de confianza en l, por cuanto y a no se confia en la eficiencia y operatividad de las anteriores soluciones estatales. E sto se advierte en la lucha poltica, donde parecen adquirir peso creciente las opciones defensoras de la d esregulacin y de la ex tensin del m bito de lo privado. Las p o stu ras socialdem cratas, socialcristianas o sim ilares, que se apoyan en la defensa de lo ya conseguido, y en la continuidad del m ism o cam ino, sufren frecuentem ente derrotas electorales. A unque cabe preguntarse cul es el verdadero alcance de esta crisis de consenso (M uoz de B ustillo, 1989), de legitim idad (H aberm as, 1981) o crisis ideolgica de confianza (M ishra, 1992). Pareciera que a pesar de haberse quebrado el consenso sobre el funciona miento del E stado de bienestar, esto no ha producido conflictos polticos y sociales de fuerte envergadura y de m anera generalizada, que perm itiera vaticinar

1.d. Apertura de las economas nacionales


Se produce, asim ism o, una tendencia a la apertura en las econom as nacionales, tam bin m uy vinculada con el accionar m encionado de las em presas m ultinacionales, las cuales b uscan distribuir sus productos en el m ercado mundial. E sta apertura fue transform ndose cad a v ez m s en un fenm eno irreversible, al que coadyuva una am plia gam a de convenios internacionales y los acuerdos del G .A .T .T .. As, el funcionam iento de la econom a nacional debe adecuarse cada vez m s a su estrecha relacin con otros m ercados, lo que limita la posibilidad de regular el m ercado nacional, por la presin de los costos y precios de los otros. E n definitiva, la interconexin entre el gasto pblico excesivo, el dficit fiscal, la inflacin, la dism inucin de los salarios y beneficios sociales, la prdida de control de la ta sa de inters, recorta la capacidad de m anejo de la econom a n acional segn el m odelo keynesiano, lo que unido a la instalacin de la interdependencia asim trica lim ita la operatividad de este m odelo.

1O H

M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

C ris is d e l E sta d o d e b ie n e s ta r

109

el hundimiento de los sistem as jurdico-polticos dem ocrticos, como sucedi luego de la Prim era Guerra M undial y de la crisis de 1929/30. Podram os decir, siguiendo a C otarelo (1990) que el E stado de bienestar, com o m odelo, m antiene cierta legitim idad, aunque deficitaria. E sto nos perm i tirla sosten er que se trata de una crisis relativa aco tad a a determ inados niveles y no general. Ello resu ltara as h a sta este m om ento; lo que suceda en el futuro depender de las tendencias de evolucin, las cuales son interpretadas desde diferentes p erspectivas, que p asarem os a analizar.

b) el re c o n o c im ie n to y g a ra n ta de ttu lo s y p o s ic io n e s e x c e s iv a s de p o d e r d e lo s sin d ic a to s d e tr a b a ja d o r e s d a n lu g a r a u n d esin ce n tiv o

p a ra la tra b a jo .
E sto s dos aspectos com binados produciran una dinm ica declinante de crecim iento y aum entos de expectativas, que im plican una sobrecarga de dem andas econm icas (inflacin) y una sobrecarga en las dem andas polticas (ingobernabilidad). Segn O ffe (1992), lo que subyace en esta crtica es una recuperacin del anlisis original decim onnico, en el cual coincidan liberales y m arxistas, esto es: dem ocracia y capitalism o no son com patibles; al m enos su conviven cia re su lta sum am ente conflictiva. E ste problem a, que se consider superado por los escritos politolgicos del perodo del capitalism o de bienestar, vuelve a aflorar ante su crisis. En el caso del enfoque neoconservador, ste considera que son los arreglos institucionales de la dem ocracia de masas del E stado de bienestar los causantes de la crisis. E s decir, que stos deben ser elim inados porque estn ahogando al capitalism o y sus fuerzas creativas; adem s en lo poltico producen ingobernabilidad. Segn este enfoque, existe el peligro de un colapso agudo del E stado, debido a la sobrecarga de expectativas a las que est som etido el po d er estatal en el sistem a democrtico de masas. P o r otra parte, su p o d er de intervencin y capacidad de direccin no estn dim ensionados y estructurados para resp o n d er eficazm ente a tal crecim iento constante de expectativas y exigencias. E s te au m en to d esm esurado de p re te n sio n e s de c o g e sti n y de p a rtic ip a c i n d em o c r tic a, y u n a p o litiz a c i n ex ag era d a de tem as y co n flic to s, p ro d u c e n u n a fru s tra c i n en tre el v o lu m e n de d e m a n d a s y la ca p a c id a d de re sp u e sta del E sta d o . E sto produce crisis de representacin, en tanto las esperanzas de cada plataform a electoral quedan sin cumplir, mientras que las m edidas duras se tienen que tom ar. Los desengaos y frustraciones que se acumulan pueden causar: a) una politizacin dentro del sistem a de partidos reideologizando a los partidos de oposicin; o bien b) que los partidos caigan en una crisis de representacin. E l neoconservadurism o o neoliberalism o m ediante un anlisis ponderado de los errores del capitalism o de bienestar propone posibilidades de co rrec cin, ofreciendo una salida aparentem ente fundada y vlida a la crisis del anterior m odelo econm ico, con sus prom esas de control de la inflacin, equilibrio de los presupuestos y estrategias de revitalizacin de la econom a.

2.a. Respuestas tericas a la crisis: neoconservadoras, marxistas y socialdemcratas


Frente a los proceso s desarrollados surgen distintas interpretaciones, dan lugar a tres respuestas diferentes a crisis: La neoconservadora, la m arxista y la socialdem crata. D e stas, la m arxista constituye una re sp u e sta analtica y terica, que an se ev idencia sin im plicancias p o ltico -p rcticas im portantes. L as dos restantes, adem s de constituir crticas te rico-ideolgicas, han tenido con cretas efectivizaciones en la realidad. que 1. 2. 3. 1) E l enfoque neocon serv ad o r o neoliberal sustenta una retrica y una ideologa de desm antelam iento del b ienestar social, apoyndose en el sector privado y en las fuerzas del m ercado p ara alcanzar el crecim iento econm ico y para cubrir la provisin de distintos servicios. Im puta al E stado de b ienestar con sus p o lticas sociales y econm icas ser el culpable de las tasas d ecrecientes de crecim iento por oprim ir con regulaciones y cargas in to lerab les las fuerzas p ro ductivas de pro g reso y crecim iento propias del m ercado. A s tam bin lo acusa de ser culpable de la destruccin de la econom a capitalista y de sus actuales m ales. E l E stado de bienestar no arm oniza los conflictos de la so ciedad d em o crtica-cap italista, sino que los ex acerb a, bloqueando a las autnticas fuerzas de progreso y de paz (las em ergentes del m ercado) e im pidiendo su adecuado funcionam iento. L as causas de este bloqueo provienen: a) Por un lado de las pesadas cargas fiscales y normativas que se imponen al capital, produciendo como efecto un desincentivo para la inversin',

lio

M. S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

C risis d e l E s ta d o d e b ie n e s ta r

111

En alguna m edida ha logrado construir una cierta hegem ona interpretativa, que lo presen ta com o la salida casi inevitable a la actual crisis. D esde un anlisis de los procesos reales debe destacarse que en varios pases el neoconservadurism o h a triunfado como ideologa y proyecto poltico. Por ejem plo el triunfo de los gobiernos conservadores en Inglaterra y EE.U U . en 1979 y 1980, m antenindose an el xito electoral en el prim ero de los citados. En estos casos se advierte que, por un lad o , la nueva derecha tuvo xito en persuad ir a buen a parte de la ciudadana, as com o a intelectuales y otras lites, de que la m ejor alternativa de superacin co nsista en la potenciacin del capitalism o (el cual era slo uno de los polos del anterior m odelo, adem s con otras caractersticas al prop u esto actualm ente). E n los h ech o s, el cum plim iento de c ie rta s p ro p u esta s del enfoque neoconservador produjeron graves consecuencias sociales, m ientras otras no pudieron efectivizarse. A s, p o r una parte, el gobierno de T hatcher, por efectos de su poltica econm ica, aum ent en form a considerable los ndices de desem pleo, y en la p rctica al no producirse inestabilidad social, logr una im portante v ictoria ideolgica, pues term in con la creencia de que el desem pleo m asivo es polticam ente peligroso p a ra el capitalism o. Pudo tam bin m antenerse en el p oder en una situacin de evidente crecim iento de la pobreza. Sin em bargo, no pudo desm ontar el sistem a de servicios sociales, que afectaba a todo el cuerpo electoral, incluyendo a la gran y articulada clase m edia britnica. P o r lo tanto, en la prctica, el enfoque neoconservador no fue aplicado en form a tan radical com o su propuesta. M ishra (1992) sostiene a su vez, que una enseanza sociopoltica im por tante que se puede extraer de la poltica neoconservadora es que en sociedades de cierto desarrollo es posible sacrificar a una m inora de la poblacin (pobres y desem pleados), sin perder el respaldo poltico de la mayora. D esde la perspectiva de Offe (1988) este autor sostiene que el anlisis neoconservador es falso, no tanto por lo que dice sino por lo que m antiene en silencio, esto es que aunque postulado como una estructura poltica y social capaz de sum inistrar ingresos y servicios, com o derechos ciudadanos, el Estado de bienestar depende p ara su realizacin de la prosperidad y de la continua rentabilidad del capitalism o. Por ello, aunque haya sido proyectado como cura para algunas de la enferm edades de la acum ulacin capitalista, esta ltima puede forzar al E stado a no emplear la cura. P or ello, dice este autor, el debate sobre si el E stado de bienestar est realm ente im poniendo cargas intolerables al capital es puram ente acadm ico, ya que la posicin de poder de los inversores privados incluye tam bin el p o der de

definir la realidad, estando en posicin de crearla, as como sus efectos. Si consideran que las restricciones im puestas por el Estado de bienestar constitu yen una carga intolerable, ser de hecho eso. P o r lo tanto, m antendrn una tendencia a no invertir, m ientras puedan esperar que dichas sanciones econm i cas servirn para reducir los costos im puestos por el Estado de bienestar. E n c u a n to al d e sin c e n tiv o p a r a el tra b a jo , so stie n e que lo s o b re ro s n o se e n c u e n tra n m o tiv a d o s a tr a b a ja r to d o lo p ro d u c tiv a m e n te que p o d ra n . Y a que p o r u n a p a rte , el E sta d o de b ie n e s ta r m a n tie n e el c o n tro l del c a p ita l so b re la p ro d u c c i n , y p o r ende la fu en te b s ic a de c o n flic to in d u s tria l y de c la se , no e s ta b le c ie n d o n a d a p a re c id o a un co n tro l obrero. P e ro p o r o tra p a rte , fa v o re c e el p o te n c ia l o b re ro de re s is te n c ia an te el c o n tro l del c a p ita l (le g isla c i n p ro te c to ra del tra b a jo ), lo que h ac e que la e x p lo ta c i n del tra b a jo se a m u ch o m s c o m p lic a d a e im p re d e c ib le que en el c a p ita lism o d e c im o n n ic o . El efecto de todo ello es que en un conflicto inm odificado se lucha con m edios m odificados a favor del trabajo. N o es sorprendente que en estas circunstancias se mine la tica laboral del trabajo duro y po co pago. P lanteado en los trm inos del autor, la crtica neoconservadora, m s que en el diagnstico -que correspondera a su pro p ia lectura de las contradiccio nes existentes en el E stad o de bienestar- incurre en equivocaciones y errores en las soluciones propuestas. E s to e s a s p o rq u e la c o r r e c c i n de la c ris is e c o n m ic a y la ingobem abilidad en lo poltico, a fin de evitar el colapso del E stad o , se propone en el sentido de una dism inucin de exigencias y expectativas por parte de la ciudadana, y al mismo tiem po la reduccin de las responsabilidades al E stado, a fin de evitar su sobrecarga. A s, una propuesta de reduccin de dem andas se refiere al desvo de todas la s ex ig en cias que re b a sa n lo s lm ite s de las p o sib ilid a d es del E sta d o al m ercad o . E n este se n tid o , se p ro p o n e n m e d id a s ta le s com o p riv a tiz a c i n , fle x ib iliza ci n la b o ral, etc te ra. E sto im p lica ra que la r e s ta u ra c i n de la com petencia y el m ercado p o n d ra u n a b a rre ra a las p re te n sio n e s ex ag erad as. O tra s so lu cio n es p ro p u e sta s se o rien tan a u n a re so c ia liz a c i n a p a rtir de las in stitu c io n e s de co n tro l so c ia l, p a ra u n a re fo rm u lac i n de v a lo re s y p a u ta s de c re e n c ia s c u ltu ra le s y p o ltic a s. E l o b jetiv o se o rie n ta ra a p ro m o v e r la v ig e n cia de v a lo re s ta le s com o la m o d eraci n , d iscip lin a y e sfu erz o , a fin de m a n ten e r b ajo c o n tro l las exigencias desm edidas al a c c io n a r del E stado.

112

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

C r is is d e l E sta d o d e b ie n e s ta r

113

En esta terapia, sostiene el autor, resid e la principal deficiencia del argum ento neoconservador. A dvierte que resu lta m uy poco realista concebir una estrategia poltica orientada a eliminar aspectos sustanciales institucionalizados por el E stado de bienestar, y m enos an hablar de su total abolicin. P ara este autor, el E stad o de bienestar se h a convertido en una estructura irreversible, cuya abolicin exigira la abolicin de la dem ocracia p o ltica y de los sindicatos, as com o cam bios su stanciales en el sistem a de partidos. E xpresa que no ha aparecido u n a pod ero sa corriente ideolgica y organizativa en la po ltica occidental (n eo fascista o autoritaria) capaz de efectivizar cam bios tan dram ticos. Los acto res, valores y procedim ientos existentes no podran jam s legitim ar tales cam bios. P or ello, no dejan de ser una fantasa polticam ente im p o te n te . E s to se a d v ie r te en lo s h e c h o s , y a que lo s g o b ie rn o s neoconservadores se lim itaron a realizar cam bios sectoriales (tales los ejem plos de T hatcher o R eagan), p ero no un desm antelam iento total, com o usualm ente se postula en el discurso. Porque, sum ado a ello, O ffe (1988) advierte que una cosa es el discurso de laissez fa ir e y el individualism o econm ico y otra cosa es la autntica d is p o s ic i n de e so s m ism o s se c to re s q u e lo e n u n c ia n , de a b a n d o n a r transferencias y subsidios del E stado de b ien estar que le reportan beneficios. Finalm ente es utpico p en sar, segn este autor, que capitalism o avanzado sin E stado de bienestar sera realm ente un m odelo operativo. Incluso sera peligroso y explosivo si p u d iera adm inistrarse. Sin una poltica social que contem ple g aran tas m nim as de salud, ed u caci n , vivienda, e tc te ra, el funcionam iento eficaz de u n a econom a de m ercado sera inconcebible. L a b ru sca desaparicin del E stado de b ien estar abandonara el sistem a a un estado explosivo de conflicto y anarqua. En definitiva, segn el autor, el em b arazo so secreto del E stad o de b ienestar es que si su im pacto sobre la acum ulacin capitalista b ien puede hacerse destructivo (com o lo sostiene enfticam ente el anlisis neoconservador) su abolicin sera sencillam ente paralizante. L a contradiccin consiste en que el capitalism o no puede existir ni con, ni sin el E stad o de bienestar. 2) A nlisis de la p ro p u e sta m arxista D esde o tra p erspectiva, el anlisis m arxista del E stado de bienestar, aunque p arte de un punto de v ista terico e ideolgico m uy distinto, coincide con el n eo co n serv ad u rism o sobre las c o n trad iccio n es y d isfunciones del Estado de b ien estar y la econom a mixta.

L a crtica m arxista al E stad o de bienestar es una crtica a sus fundam en tos. E ste m odelo es ineficaz e ineficiente, represivo y condicionador de un entendim iento falso (ideolgico) de la realidad social y poltica dentro de la clase obrera. E n definitiva, a pesar de las innegables ventajas en las condicio nes de vida de los asalariados, el E stado de bienestar es un instrum ento para estab ilizar y no para p asar a la transform acin de la sociedad capitalista. E s ineficaz porque no elimina las causas de las necesidades (enfermedades laborales, desempleo, etctera). Es decir, la intervencin tpica del Estado de bienestar sucede siempre demasiado tardey sus medidas ex post facto son ms caras y menos eficaces, que si fueran estrategias preventivas. Sin embargo, una prevencin eficaz implicara perturbar las prerrogativas de inversores y directivos, es decir, la esfera del m ercado y la propiedad sobre las cuales el Estado de bienestar slo tiene poderes legales muy limitados. A dem s, la ineficacia del E stado tam bin est muy vinculada a la constante am enaza a la que se ven expuestos la planificacin social y los servicios sociales, debido a la crisis fiscal del E stado, que a su vez refleja discontinuidades tanto cclicas com o estructurales en el proceso de acum ulacin. P ero incluso, cuando el increm ento de gastos en planificacin social no se interrum pe, puede no ser correspondido p o r increm entos en bienestar social, sino em plearse en alim entar la propia m aquinaria burocrtica. P o r otra parte, las burocracias profesionales que dispensan los servicios en el E stad o de b ien estar ab sorben m s recu rso s y p ro p o rcio n an m enos se rv ic io s de lo que se ra p o sib le c o n o tras e stru c tu ra s d e m o cr ticas y descentralizadas de planificacin social. A s, el E stado de b ienestar para este enfoque es un producto contradic torio de la sociedad capitalista, que gener a su vez nuevas contradicciones que ahora m inan su funcionam iento. L o s a n lis is m a rx is ta s se a la n q u e la in fla c i n es m s u n sn to m a q u e la c a u s a de la s d ific u lta d e s d el c a p ita lis m o y r e fle ja u n a s itu a c i n en la q u e ta n to el E s ta d o c o m o lo s c a p ita lis ta s y tr a b a ja d o re s e x ig a n cad a v e z m s p a rtic ip a c i n de u n a to rta c a d a v e z m s p e q u e a . E l E sta d o de b ie n e s ta r y e l c a p ita lis m o k e y n e s ia n o im p u ls a ro n u n a ilu si n to ta lm e n te f ic tic ia de u n a s o c ie d a d p o s c a p ita lis ta q u e h a b a su p e ra d o p a r a sie m p re to d o s sus d e s e q u ilib rio s e n d m ic o s y q u e g e n e r c o n c e p to s ta n e x tra v a g a n te s c o m o el fin de las id e o lo g a s . T a m b i n o tr a c r tic a se r e f ie r e a la r e p r e s iv id a d d e l E s ta d o de b ie n e s ta r , p o r c u a n to p a r a a c c e d e r a su s s e r v ic io s el c iu d a d a n o d e b e p le g a r s e a la s p a u ta s y n o rm a s e c o n m ic a s , p o ltic a s y c u ltu r a le s d o m in a n te s e n la s o c ie d a d .

114

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

C ris is d e l E s ta d o d e b ie n e s ta r

115

El E s ta d o de b ie n e s ta r e s im p lc ita m e n te re p re s iv o en c u a n to c o n cede b e n e fic io s a lo s n e c e s ita d o s com o u n a tr a n s a c c i n de in te rc a m b io , en la m e d id a en q u e e llo s r e c o n o z c a n el o rden m oral d e la s o c ie d a d que e n g e n d ra e sa n e c e s id a d . V inculado con esto, la crtica m arxista del E stad o de bienestar sostiene que no slo es fuente de b eneficios, sino fuente de falsas concepciones sobre la realidad histrica que tien en efectos dainos sobre la conciencia, la organi zacin y la lucha de clases. E l E stad o de b ien estar crea la falsa im agen de dos esferas separadas en la vida de la clase trabajadora. P or una parte la e sfera del trabajo, la econom a, la p ro d u cci n y la distribucin del ingreso. P or otra, la esfera de la ciudadana, el E stad o , la reproduccin y la distribucin secunda ria. E sto oscurece los lazos y vnculos entre am bos, im pidiendo la form acin de un entendim iento p o ltico que asum a la so c ie d ad com o una to talid a d coherente a cam biar. Sostiene tam bin que un concepto fiable de seguridad social no presupone la expansin de los derechos de ciudadana, sino d e los derechos de los trab ajad o res en el proceso de produccin. E n lugar de ello, el Estado de bien estar sugiere ideas de cooperacin entre clases, el fin de las luchas p o lticas y econm icas y la 'c o n fia n z a en un ciclo perm anente de crecim iento econm ico y seguridad social. P or supuesto que fiel a su rechazo del capitalism o, este anlisis no pretende una defensa del E stad o de bienestar, sino que propone program as de transicin p ara superar el sistem a capitalista. E n los hechos, en Inglaterra, la izquierda radical propuso la estrategia econm ica alternativa. Sin em bar go, el pblico ingls no se m anifest pred isp u esto a apoyar este tipo de program as; p o r ello no se constituyeron en alternativas polticas relevantes, lo mismo que en otras sociedades europeas. E n este sentido, la izq u ierd a m arxista tiene el problem a prctico de que si acta dentro de los lm ites del capitalism o no se diferencia de los socialdem cratas. P ero , p o r otra parte, las estrategias superadoras al capitalism o no tienen apoyo en las urnas, resultando faltas de realism o poltico. 3) U na tercera p ro p u esta es la socialdem crata (postulada por la izq u ier da en sentido prctico, no ideolgico), el cual se niega a abandonar los objetivos del capitalism o de bienestar: en especial busca resguardar el pleno em pleo, el crecim iento econm ico, la estabilidad de p recios y el bienestar social. N o rechaza la econom a m ixta y no propone la privatizacin y el libre juego de las fuerzas del m ercado. H a conservado la idea de que la responsabilidad pblica

del bienestar econm ico de todos no slo es deseable sino tam bin posible, buscando nuevas m edidas y soluciones para las actuales circunstancias. M ishra (1992) sostiene que el neocorporativism o socialdem crata, a diferencia de neoconservadores y m arxistas, no es una ideologa social com pleta, siendo en alguna m edida una aproxim acin pragm tica para los problem as de integracin del capitalism o de bienestar. P or otra parte, originariam ente no produjo una nueva respuesta, sino estrategias de continuacin y reafirm acin del tipo de E stado de bienestar, tal como se efectiviz en A ustria y Suecia. E n e sta p ro p u esta se inco rp o ran objetivos de p o ltica social en las m edidas de poltica econm ica. P o r otra parte, reconoce que una econom a de m ercado productiva y un sistem a de bienestar social m uy desarrollado no pueden sostenerse en el largo plazo sin la cooperacin y el consentim iento de los principales intereses econm icos. P o r ello, la caracterstica institucional m s distintiva de este tipo de sistem a, h a sido su m ecanism o centralizado de negociacin salarial y to d a la am plia gam a de acuerdos neocorporativos, que a pesar de la generalizacin de tendencias contrarias no consideran abandonar. E n lo s h ec h o s, ta n to S u ecia com o A u stria m a n tie n en m eca n ism o s tr ip a r tito s in s titu c io n a liz a d o s . E n A u s tria , lo s p a cto s so c ia le s se institucionalizaron ya desde 1957, a travs del C om it C onjunto de Salarios y Precios. M ediante este m ecanism o se discuten y solucionan gran variedad de problem as econm icos y sociales. E n Suecia, la cooperacin institucional se realiza m ediante la Junta de M ercado de T rabajo, una organizacin tripartita que puso en m archa polticas anticclicas de inversin, as com o polticas extensivas del em pleo, las que han ayudado a la m odernizacin de la industria y al aum ento de productividad. En los prim eros aos de la crisis la utilizacin de subsidios a las em presas privadas y la expansin de los servicios pblicos fueron m edidas tom adas en Suecia p a ra evitar el desem pleo. E n este contexto, el aum ento del gasto pblico, que im plic determ inadas consecuencias (de tener supervit en 1977 del P.I.B . se pas a un dficit de 0,5 % en 1978, con un m xim o del 6,2 % en 1982), fue tom ado com o una m edida transitoria (al estilo keynesiano) p ara adaptarse y reestructurarse a las nuevas circunstancias. E sta poltica parece haber funcionado bien, y a que a m ediados de los 580 la econom a estaba ya en la senda del crecim iento. T odo ello se logr sin el desm antelam iento de los servicios sociales bsicos y m anteniendo la calidad de vida. Por otra parte, las estadsticas no dan cuenta de acrecentam iento de la p o b reza com o en Inglaterra.

116

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iflero

C r is is d e l E sta d o d e b ie n e s ta r

117

En A ustria, al igual que Suecia, se m antuvieron ndices similares en cuanto a la preservacin de los servicios sociales, ausencia de desem pleo y de pobreza. E sto no quiere decir que am bos p ases no sufrieran y sufran problem as y dificultades p ara reconciliar su econom a con los requisitos de rentabilidad y adaptacin a la econom a internacional, al m ism o tiem po que tratando de preservar el com prom iso de m antenim iento del b ien estar social. Pero han dem ostrado que es posible m antener un consenso social amplio para con el E stad o de b ien estar, y que sus instituciones han podido resistir eficientem ente las duras p ru eb as a que han sido som etidas.

TERCERAVIA
U na de las ltim as p ro p u estas de esta p ersp ectiv a es la llam ada tercera vatercera va, generada en el seno del laborism o britnico. Segn G uiddens la tercera va se refiere a un marco de pensam iento y poltica prctica que

busca adaptar la socialdemocracia a un mundo que ha cambiado sustancialmente a lo largo de las dos o tres ltim as dcadas. Es una terceras va en cuanto que es un intento p o r trascender tanto la socialdem ocracia a la antigua como el neoliberalismo (G uiddens, 1999:38)
L a poltica de la te rc e ra va m antiene com o preocupacin esencial la ju stic ia social en el m arco de dos form ulaciones: ningn derecho sin resp o n sa bilidad y ninguna autoridad sin dem ocracia. Y adem s busca p lan tear una convivencia ju s ta tras el declive de la antigua tradicin social, intentando recrear la solidaridad social en un escenario que resp ete tam bin la n ecesaria respuesta a los problem as ecolgicos. E n lo que hace estrictam ente a la cuestin social propone m antener los niveles de gasto pblico, considerando que el E stado de bienestar debe ser reform ulado, pero debe seguir el Estado influyendo en la distribucin de la riqueza, aunque con otras estrategias. Entre ellas se destacan la recuperacin del espacio pblico y la m ejora de la calidad de la educacin pblica, m anteniendo buenos niveles de prestaciones pblicas, sobre todo las referidas a la salud, con nuevos program as que resuelvan dos tem as centrales: el desem pleo y la pobreza. A dm ite las crticas referid as a la b u ro cratizacin de las prestaciones pblicas pero adm itiendo que la solucin no es el desm antelam iento del E stado sino una m ayor transparencia, descentralizacin y posibilidades de p articipa cin ciudadana en su gestin pblica. A diferencia del inform e Beveridge, escrito en 1942, que propona un bienestar im plem entado totalm ente desde la adm inistracin estatal, la tercera

va propone un bien estar positivo al que contribuyen los propios ciudadanos y otros actores de la sociedad civil, adem s de la adm inistracin. A s la idea de Estado de bienestar debera ser reem plazada p o r la de sociedad de bienestar form ulando program as sociales que incorporen d e sa rrollos activos de la sociedad civil. F ocaliza estos desarrollos en la cuestin del desem pleo y la generacin de polticas p ara la creacin de empleo. E n conclusin, m s all de las propuestas tericas, las polticas neoliberales o n eo conservadoras y las socialdem cratas representan las dos opciones m s extendidas de las gam as de p ro p u estas rea le s a la crisis del E stad o de bienestar. Las socialdem cratas han tenido xito en com binar los objetivos de eficiencia y equidad. Las neoconservadoras han sacrificado la equidad para asegurar la eficiencia. N o es p ro b a b le que en el fu tu ro c e rc a n o a lg u n a s de e s ta s dos p ro p u e sta s d em u e stre con c la rid a d su superioridad so b re la otra. E n el p re se n te lo s d istin to s E sta d o s han articu lad o sus tra n sfo rm a c io n es co n una u o tra p e rsp e c tiv a . C ad a un o re p re s e n ta un grupo co n cre to de v a lo re s e in tere se s. E n un caso , eq u id ad , co n sen so so cial y re sp e to p o r las d e m an das de la m ayora. E n el o tro , la sa tisfa c c i n del in te r s in dividual y la libre c o m p ete n cia, aun a co sta de la d esig u a ld ad .

CAPITULO IV El Estado en la tradicin marxista. Concepcin marxista del Estado


S u m a rio :
1. Introduccin. 2. Principios bsicos de la teo ra m arxista del E stado. 3. El E stado en la etapa de la dictadura del proletariado. 4. La sociedad comunista. El modelo sovitico, a. L a etapa previa al socialismo. L a apariencia del rgimen constitucional (1905-1917). b. L a Revolucin de 1917. c. L a C onstitucin de 1924 y el E stad o Federal, d. La C onstitucin de 1936 y al consolidacin de socialismo, e. L a C onstitucin de 1977. Los rganos del poder poltico.

1. INTRODUCCION
M arx en la Crtica de la filo so fa del Estado de Hegel, de 1834, se enfrenta radicalm ente a la conceptualizacin hegeliana del E stado, en tanto H egel, rep resen tab a para M arx, la culminacin del pensam iento poltico

burgus, su sntesis ms elevada y su visin ms abarcativa y profunda


(B orn 2 0 0 1 .3 1 9 ) H egel se situ a b a p o r en cim a de los au to res lib erales contem porneos a M arx, su obra plasm aba la sntesis ideolgica de la sociedad burguesa y la m xim a racionalizacin de to d as sus estructuras. E n el pensam iento de H egel, el E stado m oderno, com o p o d er soberano, tiene la m isin fundam ental de organizar la coex isten cia dinm ica de lo singular y lo universal, de los intereses p articulares y de la voluntad general. Su instrum ento es la razn que piensa y prev el desarrollo de la sociedad (B ada 1995.612). E s en la m onarqua constitucional de base b u rocrtica, con un conjunto de funcionarios seleccionados, donde se en contraba la plena realizacin de los seres hum anos. M arx entiende que los E stad o s realm ente existentes, no tienen n ad a que ver con lo postulado tericam ente por H egel. Frente a la idea hegeliana del E stado com o la realizacin tica del Espritu A bsoluto y la esfera m s perfecta de la v id a social, M arx lo desenm ascara com o la instancia suprem a de la alienacin y del m antenim iento de un orden social basado en la explotacin, que se ocu lta en la ficcin de una seudo legalidad. A diferencia de los hegelianos de izquierda, antecesores de la posterior postura socialdem crata, que sostenan la correccin te rica de la concepcin hegeliana, pero advertan su corrupcin en la realizacin p r ctica del E stado burgus, M arx y E ngels form ulan una crtica rad ical del E stado capitalista, en cu alquiera de sus form as o rgim en poltico , y a que siem pre rep resen ta opresin de las clases dom inantes sobre el conjunto de las clases subalternas. P a ra M arx, el E stado no puede se explicado sino en referencia a la estructura econm ica de la cual em erge. Y esta ltim a est constituida p o r los m odos de produccin vigentes en la sociedad. A s, cualquier orden estatal, incluso la tolerante dem ocracia liberal, tiene p o r objeto m antener y reforzar el m odo y las relaciones de produccin capitalistas.

122

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

1il lis ta d o en la tra d ic i n m a rx ista . C o n c e p c i n m a r x is ta d e l E s ta d o

123

2. PRINCIPIOS BASICOS DE LA TEORIAMARXISTA DEL ESTADO


Ni M arx ni E ngels elab o raro n una teora general del E stado, por lo tanto no podem os abordarlo com o u n ncleo de conocim iento cerrado, sino com o un conjunto de referencias al fenm eno del E stad o , fragm entadas y dispersas que pueden ser articuladas alrededor de ciertos ejes. E n prim er lugar, p ara com prender el anlisis crtico del E stado burgus, debem os reco rd ar una teo rizaci n central en el pensam iento de M arx: la referencia a los m odos y relacio n es de produccin, que com o estructuras econm icas de cada sociedad constituyen la b ase concreta, sobre la que se articula u n a su p erestru ctu ra p o ltica y ju rd ic a a la que le co rresp o n d en determ inadas form as de co nciencia social. En ese m arco, el E stado y las superestructuras en general, m antienen la cohesin de la sociedad, totalm ente atravesada p o r las contradicciones presentes en las relaciones de produccin. D e ah surge la concepcin del Estado com o una forma separada de la sociedad, cuya m isin consiste en m antener las relaciones de produccin existentes y la dom inacin de clase. A s, se convierte en u n aparato que es necesario destruir revolucionariam ente, tanto en su estructura como en sus funciones, las cuales deben ser transfo rm ad as radicalm ente p o r m edio de la acci n del proletariado. Este debe cam biar el orden social burgus suprimiendo instituciones tales como la propiedad privada, la familia, la nacin, la moral, la religin, etctera. La victoria del proletariado implicar la quiebra de todas esas instituciones. E l E stad o com o m aquinaria coercitiva que m antiene la dom inacin deber desaparecer. N o h a existido siem pre, sino desde que se produce la escisin de la sociedad en clases. Se transform a en necesario a causa de la oposicin entre los propietarios de los m edios de produccin y los p o seedores de la fuerza de trabajo. C om o e sto s ltim o s re su lta n p o rta d o re s de un in te r s gen eral, coincidiendo su liberacin con la de toda la sociedad, al realizarse la revolucin finalm ente, luego de un perio d o de transicin se produce la disolucin del Estado y la posibilidad de la participacin igualitaria en la adm inistracin de las cosas en una sociedad reconciliada. Pero la transform acin no se alcanza instantneam ente, se trata de un largo proceso y la dialctica exige conservar el E stado hasta que estn dadas las condiciones de su desaparicin, ya que a diferencia de la teora anarquista, M arx no cree que la abolicin del E stado pueda realizarse inmediatamente, sino que es necesario un perodo de transicin. A dem s el paso al estadio final: la sociedad sin clases y sin Estado, tiene un camino inicial violento, ya que jam s una clase dom inadora ha cedido voluntariam ente todo su poder a una clase o p rim irla

Se p resen tan dos fases (esbozadas por M arx y desarrolladas p o r Lenin). La prim era im plica la sustitucin de la sociedad b u rguesa por la dictadura del proletariado, m om ento transitorio hacia la fase superior del com unism o. E n la segunda fase, cuya condicin previa es la desaparicin del estado de escasez m aterial, el E stad o d esaparecer com pletam ente y la coercin no ser necesaria.

3. EL ESTADO EN LA ETAPA DE LA DICTADURA DEL PROLETARIADO


Segn L enin (1976), el E stado burgus es elim inado por el proletariado en el c u rso de la R ev o lu c i n . C u an d o ste asu m e el p o d e r , d e stru y e autom ticam ente todo el sistem a superestructural de la burguesa. Pero el hecho de que el poder poltico haya pasado a m anos del p roletariado no significa que hayan desaparecido las contradicciones y la lucha de clases, ya que subsisten sectores con intereses contrapuestos y, sobre todo, la burguesa no se deja desp lazar sin resistencia. Por ello se im pone la necesid ad de un instrum ento efectivo de dom inio poltico del proletariado triunfante. L enin (1976), luego de aceptar la n ecesidad de esta fase, realiza una aproxim acin al E stado proletario. E ste es un E stado en tan to es una organizacin de poder, con el objetivo de dom inar a la burguesa. Pero al m ism o tiem po no es un E stad o , porque su poder coercitivo, debe ser ejercido slo contra la antigua burguesa, y en cuanto sta sea abolida p o r com pleto, la m quina co ercitiva del E stado desaparecer. Lenin (1976) considera a la dictadura del proletariado como sem i-estado, en el cual se m antienen algunas caractersticas de la sociedad anterior, como la fuerza de la violencia y la coercin para asegurar la revolucin, tam bin se mantiene la existencia de desigualdades, aunque poco a poco se pone fin a la explotacin, anulando la propiedad privada de los m edios de produccin. D e esta m anera el proletariado utiliza el aparato del Estado para term inar con los explotadores, y construir las bases de la fase superior del comunismo. La dictadura del proletariado se constituye en un periodo de transicin, en el cual el Estado se desvanecer gradualmente. En esta etapa, la libertad se concibe como la participacin de cada ciudadano en la construccin del comunismo. Por eso no tiene sentido hablar de resistencia o limitaciones a los gobernantes. C ontra to d a evidencia histrica, L enin considera que el E stad o del p role tariado es m s fcil de m antener que las form as de dom inacin anteriores. Las instituciones burguesas deben ser suprim idas. A quellas como la polica y el ejrcito pu ed en ser sustituidas por el proletariado organizado en soviets o

124

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iflero

E l E sta d o en la tra d ic i n m a rx ista . C o n c e p c i n m a rx is ta d e l E s ta d o

125

m ilicias. L as cuestiones de tipo burocrticas y adm inistrativas pueden ser controladas directam ente p o r consejos de obreros. E n cuanto a las funciones estrictam ente tcnicas, los m ism os profesionales tcnicos y especialistas que las realizan b ajo el dom inio burgus las p u eden continuar realizando bajo el control del proletariado. E n esta etapa se aplica un sistem a de derecho, en tanto el E stad o necesita reg u lar actividades, aunque el derecho as form ulado tiene caractersticas totalm ente diferentes a la trad icin liberal. L as distintas constituciones sancionadas durante el perodo de la dictadura del proletariado se consideran bsicam ente com o program as de accin, que no son estticos ya que acom paan la m archa de la construccin del socialism o. A dem s, las constituciones soviticas, tan to la federal com o las de las repblicas federadas, no proponen una separacin de p oderes, se sostiene el principio de unidad de poder, ya que ste rep resen ta los intereses de to d a la poblacin, y no los de una clase en particular. T am bin com o caracterstica diferenciada del derecho socialista, se debe considerar la concepcin de la legalidad revolucionaria en la cual el carcter obligatorio de todas sus leyes y las decisiones de su rganos depende de su conform idad con el proyecto revolucionario. A ntes de concluir el anlisis, debem os m encionar el papel del partido constituido p o r una v anguardia de revolucionarios profesionales que aseguran la expansin de la conciencia de clase, y se constituye en la instancia dirigente del proceso revolucionario, incluida la dictadura del proletariado.

Se tra ta de una visin m esinica y grandiosa que presen ta al hom bre en su plenitud, libre de to d a alineacin. En esta etapa, frente al gigantesco b ienestar econm ico, por el m ejor desarrollo de las fuerzas de la produccin no tiene sentido el antiguo criterio de trabajo, y a que todos los hom bres podrn apropiarse librem ente de los bienes necesarios. L a sociedad ser altam ente cultivada intelectualm ente, liberada de la lucha contra la naturaleza y encam ar la libertad total: la desaparicin del Estado. E n sntesis, en la concepcin sobre el E stad o de M arx y L enin se destacan dos aspectos centrales: 1. E l concepto de E stad o se diversifica en funcin del m om ento histrico donde se ubica. A ntes de la revolucin, el E stado se conceptualiza com o un instrum ento de opresin al servicio de la clase dom inante. D u ran te la revolucin desem p e a e sta funcin pero al servicio del proletariado sobre la burguesa, siendo utilizada para la destruccin de las instituciones burguesas y de la dom inacin. Luego de la revolucin y en la prim era fase de la construccin del com unism o, el E stado es un instrum ento del proletariado y garanta del nuevo orden socialista, desapareciendo en la segunda fase. 2. Se transform a la idea de Estado N acin. E sta ltim a no es la base del Estado. L a idea de Estado N acin, se vaca as de contenido, aunque Lenin y Stalin m antuvieron el valor revolucionario de la nacin, en los perodos blicos. E x isten distintas clases de dem ocrcia m arxistas, los cuales no analizare mos en su totalidad: 1. D em o cracia centralizada, pro p ia del m odelo sovitico que abordarem os a continuacin. 2. E l m odelo de dem ocracia de autogestin social, efectivizado en Y ugoslavia en la dcad a del 50, centrado en la autogestin econm ica y social de p ro d u c to re s. 3. L as dem ocracias populares, que articularon instituciones com unistas con otras anteriorm ente existentes de tipo occidental constitucional: Polonia, H ungra, etctera.

4. LA SOCIEDAD COMUNISTA
La evolucin natural de la dictadura del proletariado conducir a la segunda fase, o sea a la sociedad comunista. En este periodo ya se habr producido totalm ente la socializacin de los m edios de produccin y concluidos los antagonism os de clase (Bada, 1995). En l se realizara plenamente el principio de cada uno segn sus capacidades y a cada uno segn sus necesidades. L a intervencin y regulacin del E stado en las relaciones sociales, se vuelve superflua en todas las esferas y finalm ente caer. El gobierno sobre las personas ser sustituido p o r la adm inistracin de las cosas y la direccin de los procesos de produccin. E l E stado, se extingue, se desvanece paulatinam ente. L a expansin de las fuerzas productivas conducir a un sistem a de abundancia en cuyo m arco, la distribucin de b ienes se constituir en secundaria, el hom bre se transform a, alcanza su redencin. E l hom bre que tiene asegurada su vida y sus necesidades y a no n ecesita explotar a los d e m s..

El modelo sovitico
V istas las caractersticas m s generales del E stado socialista, queda entrar en el abordaje de sus caractersticas poltico-constitucionales, tom ando para ello el caso de la U R S S , y a que rep rese n ta la form a m s acabada del

126

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

E l l ista d o en la tr a d ic i n m a rx ista . C o n c e p c i n m a r x is ta d el lis ta d o

127

Estado socialista, sin d esco n o cer las otras form as socialistas que tam bin existieron en la historia. M arcarem os algunos hitos fundam entales en la historia constitucional de la U RSS a fin de entender el p ro ceso de desarrollo del socialism o.

a. La etapa previa al socialismo. La apariencia del rgimen constitucional (905-1917)


La convulsin social en la U R SS como co nsecuencia de las polticas del zar N ico ls II, hace surgir los soviets o b rero s (sistem a de o rg anizacin propios de los trab ajad o res ru so s, utilizados p a ra la conquista del p o d er, que reconoce su origen en los m ir del cam pesinado del siglo X IX ) y la revolucin de 1904 que finalm ente fracasar, en la que intervino el propio Trotsky. E sta situacin obliga al Z ar a crear un esbozo aparente de gobierno representativo. Se establecen d os cm aras; la A lta llam ada C onsejo del Im perio form ada p o r los ciudadanos m ayores de 40 aos, la m itad eran elegidos por el Zar, y la C m ara B aja o D um a elegida p o r sufragio universal m asculino. E n la prctica las cm aras no sesionaban y el Z ar d ecretab a la suspensin de los derechos individuales, no particip an d o los socialistas en la prim era elecci n de la D um a. A um enta el d escontento, y estalla p aralelam ente la P rim era G uerra M undial, lo que va a servir de detonante p ara la revolucin de 1917.

El su frag io se e sta b le c e com o lim itad o , d e sig u a l, p b lico e ind irecto . A s se e x c lu y en a cierto s g rupos so c iales b u rg u e se s com o c o m e rc ia n te s y te rra te n ie n te s, se a ln d o se que lo s d e re ch o s p o ltic o s se lim ita b a n a los que se g a n a b a n la v id a p ro d u c ie n d o con un tra b a jo socialm en te til, esto es a los so ld a d o s, m arinos y tra b a ja d o re s (A lv a re z C onde, 1995: 6 47). Se e sta b le c a n fo rm as de d e m o c ra c ia se m id ire cta y e x ista el m an d a to im p e ra tivo, as lo s re p re se n ta n te s d eb a n re n d ir c u e n ta s y p o d a v e rse re v o c ad o su m an d ato en cualq u ier m om ento.

b. La Revolucin de 1917 Im plica un m om ento fundacional de la h isto ria rusa y a que com ienza un nuevo o rd e n que se p a te n tiz a r en la C o n stitu ci n de 1918. E ste texto constitucional se inspira en el principio fundam ental de la dictadura del proletariado urbano y rural y del cam pesinado po b re , articulada a p artir de los soviets, con el objetivo de ap lastar a la burguesa y establecer el socialism o. D icho estab lecim ien to es c o n sid erad o slo p o sib le en cuanto fenm eno internacional, de all que la C onstitucin fuera estim ada provisional y prim er paso fundacional. Incluso no inclua a todo el territorio de la U nin Sovitica, sino slo a la llam ada G ran R usia. Se p roclam a en ella la abolicin de la p ro p ied ad privada, el principio de eleccin y revocabilidad de to d o s los cargos, el control obrero sobre las fbricas y otros m edios de produccin. P uede afirm arse que con el triunfo de la revolucin los dirigentes bolcheviques se v en desbordados por la ta re a de gobierno, y paulatinam ente v an adoptando soluciones pragm ticas en desm edro de algunos principios. A s ocurre con las prim eras m edidas que deben tom arse y, por ejem plo, ante un p rogram a de nacionalizaciones de territorios se p a sa a un simple reparto de tierra entre los cam pesinos.

c. La Constitucin de 1924 y el Estado Federal E l p e n sa m ie n to m a rx ista h ab a sido re a c io a la c o n sid e ra c i n del federalism o com o una form a de organizacin del p o der poltico, p o r ello su surgim iento tam bin se debi a m otivaciones pragm ticas. 1922 es el ao oficial de nacim iento de la U nin de las R epblicas Soviticas las que ya se haban estado dando sus p ro p ias constituciones (U crania, A zerbaijan, A rm enia, etctera). E n ese ao se rene el prim er congreso de los soviets de la U nin que elige el prim er C om it E jecu tiv o C entral y aprueba el n u ev o texto constitucional. E l sistem a federal se caracteriza p o r la heterogeneidad de las entidades polticas y adm inistrativam ente descentralizadas. R epblicas federales, repblica autnom as y regiones autnom as. Se produce una reestructuracin de los rganos de poder a fin de contener esta n u eva realidad. En este m om ento ocurren dos hechos trascendentales p ara la historia rusa; la m uerte de Lenin en 1924 que plantea un problem a sucesorio; Trotsky, Z inoviev y Stalin se enfrentan y finalm ente se im pone Stalin en 1927 quien inicia la e ta p a de las g ran d es p u rg as co n tra lo s enem igos del sistem a, com enzando la construccin de un E stado fuerte y una reestructuracin del sistem a ju rd ic o y econm ico, tendiente a una concepcin m s planificada de la econom a a fin de lograr un rpido proceso de industrializacin. d. La Constitucin de 1936 y al consolidacin de socialismo
E sta n u eva C onstitucin rep resenta el triunfo de la tesis de Stalin al m arcar el inicio de la nueva etap a de trnsito de la dictadura del proletariado al E stado so cia lista, siem pre co n el fin, an le ja n o , de co n stru cci n de la sociedad com unista, y de abandonar el principio del internacionalism o proletario, lo que es recibido con beneplcito en el mundo o c c id e n ta l(1). E sta C onstitucin

(1) S ta lin sostena la tesis sobre la necesidad y p o sib ilid a d del socialism o en un solo pas como paso interm edio e indispensable para la in sta u ra ci n de socialism o in te rn a c io n a b ( A l v a r e z C o n d e , 650).

128

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

E l E sta d o e n la tra d ic i n m a rx ista . C o n c e p c i n m a r x is ta d e l E stad o

129

inaugura la nueva poca del fin de la lucha de c lases y la consolidacin de la organizacin de acuerdo a la p ro p ied ad socialista de los m edios de produccin, extendida ahora tam bin a los b ienes de consum o. A d em s se e s ta b le c e n lo s d e re c h o s y lib e rta d e s a firm a d o s en el p ro p io r g im e n s o c ia lista . A s com o so stie n e A lv a re z C onde (1 9 9 5 , 6 5 1 ),

no se tra ta de unos d erech o s absolutos y a n te rio re s al E stado, sino que su razn de se r radica en el p ro p io sistem a so c ia lista y en su p ro c e so de consolidacin, y a que la autonom a individual encuentra su m ejor cam po de rea liza ci n dentro del p ro p io Estado.
Se produce un cam bio en el sistem a electoral y desaparecen las ventajas electorales otorgadas al proletariado urbano, as com o las incapacidades electorales anteriores, lo que va a influir en la estructura de los rganos representativos. Adems debem os m encionar el cam bio que im plica el concepto de legalidad socialista, es decir la ley que ahora se ve reforzada por el aplazam iento de la desaparicin del Estado y la tesis stalinista de la n ecesidad de su afianzam iento. Antes la ley era entendida com o parte de la superestructura, es decir expresin de una clase; en cambio, en esta segunda etapa se habla de una legalidad revolucionaria, que aun teniendo efectos garantistas, estaba siempre subordinada a los fines revolucionarios, de all que necesidades contingentes justificaban derogacin de la ley cuando aquellos fines lo justificaran.

a travs del Estado, las b ases de la sociedad com unista sin clases en la que se desarrollar la autogestin social comunista. 2. E l E stado no tiende a desaparecer, sino que debe ser perfeccionado. 3. El P artido C om unista considerado com o vanguardia de todo el pueblo ve aum entada su influencia dentro del sistem a sovitico. 4. Se afirm a la id ea de legalidad socialista, entendida com o im portante p ara la consolidacin de las instituciones, aproxim ndose bastan te a la concepcin garantista de las dem ocracias occidentales. E sta C onstitucin form aliza un sistem a de fuentes norm ativas en cuya b ase se encuentra la C onstitucin y que deben ser observadas por to dos los ciudadanos y pod eres pblicos. 5. U na im portante reform a sobre los rganos del E stado sovitico, la que m encionam os pues delinea definitivam ente la organizacin del p o d er antes de la desaparicin del E stad o socialista sovitico, ocurrido en 1991. Se m an tien e el tp ico re c h a z o del p rin cip io de separacin de p o d ere s, propugnando la unidad y concentracin del poder, de acuerdo a la tesis de que la separacin de p o d eres es un producto occidental favorecedor de los intereses de una clase burguesa

Los rganos del poder poltico


e. La Constitucin de 1977 E sta C onstitucin rep resen ta una nueva etap a en la historia del socialism o ruso, y a que hab a lleg ad o el m om ento de e sta b le c e r las b ases p a ra la construccin de la sociedad com unista, lo que significaba que la dictadura del proletariado h ab a ya cum plido su m isin histrica y se entraba en la fase del Estado p ara todo el pueblo. La refo rm a constitucional se caracteriz p o r la casi presencia de 400.000 enm iendas presentadas p o r el pueblo ruso, de las cuales se aceptaron unas 150, que im plicaron la m odificacin de 110 artculos del proyecto. Entre las m odificaciones fundam entales segn A lvarez C onde (1995, 655) m erecen destacarse: 1. La inclusin de un prem bulo de m arcada influencia del constitucionalism o occidental, de carcter program tico ya que supone un program a a desarrollar por los poderes pblicos y los ciudadanos, com pletndolo con la tradicional form a de los prem bulos soviticos que significaban un balance de las conquistas realizadas. Se habla de una nueva com unidad histrica, el pueblo sovitico, organizado en una sociedad de autntica dem ocracia que sentar Soviet Supremo de la URSS U na caracterstica dom inante del sistem a era la duplicidad de rganos de poderes entre los del poder estatal y los del partido nico, y a que no slo se encontraban a m enudo las m ism as personas en am bos rdenes, sino que cada decisin estatal era previam ente filtrada desde el partido. D esd e el punto de v ista funcional, la estructuracin de los rganos estatales se caracterizaba en prim er lugar, por acentuar la tradicional consigna revolucionaria de todo el p o d er a los soviets (palabra rusa que significa consejos), que fue recogida en todos los textos constitucionales, incluido en el de 1977, siguiendo -al m enos en teora- la idea de un sistem a de gobierno por asam bleas, conducido p o r la presencia fuerte de un partido nico. Si bien se estim aba que el poder del pueblo se ejerca a travs de los soviets de diputados populares, ste fue perdiendo peso lo largo de la historia. E l P residium estaba com puesto por dos cm aras: el Soviet de la U nin y el Soviet de las N acionalidades, representando los electores de las distintas rep b licas ru sa s, alcanzando el nm ero de 750 dip u tad o s, los que eran e le g id o s p o r v o to u n iv e rsa l y se c re to . S e sio n a b a n d o s v e c e s al ao,

130

M . S u s a n a B o n e lto - M . T e re s a P i e ro

E l Pistado e n la tra d ic i n m a rx ista . C o n c e p c i n m a r x is ta d el E s ta d o

131

prcticam ente dos sem anas al ao, lim itndose a ratificar las decisiones que se le som etan a su consideracin, no ejerciendo ningn tipo de iniciativa (A lcntara, 663). Sus funciones eran de carcter legislativo, econm icas y de nom bram iento y control; elegan el Presidium , el C onsejo de M in istro s, el T ribunal Suprem o y el F iscal G eneral.

Presidium del Soviet Supremo


E ste rgano, junto con la P residencia del C onsejo de M inistros y la Secretara G eneral del P artido Com unista, constituan la triada que ejercan el poder real del rgim en sovitico. El Presidium era un instituto difcilm ente com prensible a partir de las categoras propias del constitucionalism o clsico, ya que resultaba ser tanto una especie de Jefatura de E stado de carcter colegiado cuanto un rgano perm anente del Soviet Suprem o, ejerciendo, adem s funciones de naturaleza judicial. E ra elegido por am bas cm aras de entre los diputados del Soviet Suprem o, y se com pona de 1 presidente, vicep residente, 15 vicepresidentes (uno p o r cada R epblica F ed erad a), 1 secretario y 21 vocales. El Presidium se fue convirtiendo el eje decisorio del sistem a, al ver aum entado su p o d er real, as y a desde la poca de B reznev se establece que el secretario general del partido fuera a la vez p resid en te del Presidium ; adem s, la C onstitucin de 1977 tam bin contribuye a este hecho, al otorgarle m ayores funciones y atribuciones.

preciso aclarar que stos no guardaban relacin alguna con los ju ra d o s propios de los sistem as jurdicos occidentales. E n efecto, lo s ju rad o s populares tenan iguales derechos que los ju e c e s, pudiendo, incluso, participar en los debates, llegado el caso, hasta oponerse a los actos pro cesales de los m agistrados, lo cual, usualm ente, no sola suceder. E sto era entendido com o uno de los m ayores logros socioculturales de la U R SS, y a que los ju rados populares son el pueblo sovitico participando de la funcin ju risdiccional p ro p ia de una ju sticia orientada a la construccin de la sociedad com unista. L a organizacin ju d icial sovitica tiene una estructura organizativa m uy sim ple que d ata de 1958: un T ribunal Suprem o de la U R S S , tribunales suprem os de las repblicas federadas y de las repblicas autnom as, tribunales de los territo rio s, regiones y ciudades, y tribunales m ilitares.

Consejo de Ministros de la URSS E ra el rgano de m xim a potestad ejecutiva y adm inistrativa del rgim en; form ado por num erosos funcionarios que desplegaban su poder en una estructura sumamente burocrtica. Tena la funcin principal de decidir todo asunto de adm inistracin del Estado que no fuera de incum bencia del Soviet y del Presidium . Organizacin judicial
Com o en m uchos otros aspectos del E stad o sovitico, la ju stic ia de la URSS se conceba y aplicaba de acuerdo con principios m uy diferentes a los de los pases occidentales. E n efecto, debe ten erse p resente el hecho de que el sistem a ju rd ico sovitico e ra un sistem a de ju stic ia popular, caracterstico (pese a ciertas diferencias m s form ales) de la casi totalidad de los pases socialistas, em pezando p o r la R epblica P opular china. Los rganos jud iciales soviticos estaban integrados por ju eces y asesores o ju ra d o s populares. Los ju e c e s son elegidos p o r eleccin popular y tienen responsabilidad frente a sus electores. R esp ecto de los jurados populares es

CAPITULO V El Estado y los desafos de la globalizacin


S u m a rio :
L a reform ulacin del E stado. Pueblo. T erritorio. D erecho. P o d er. G lobalizacin y E stado. D istintas perspectivas. Algunas tendencias de reform ulacin alternativas.

E n general puede entenderse la globalizacin com o un patrn com plejo, denso y dinm ico de interconexin global sobre cuyos orgenes los autores disienten, pero sobre el que acuerdan en sostener que alrededor de los aos setenta, del siglo X X , com ienzan a ap arecer algunas notas distintivas y que m arcarn los noventa. E stas son: a) L a indita extensin (alcance geogrfico) y profundizacin (intensidad) de vinculaciones e interconexiones m ltiples entre los E stados y las sociedades. b) U n aum ento del grado y un cam bio en la clase de la interdependencia que se m anifiesta a travs de m ltiples redes de com unicacin e interaccin. c) L a intem acionalizacin de la produccin, las finanzas y el intercam bio, apareciendo sobre todo el fenm eno de la transnacionalizacin de la produccin, que ha achicado los m rgenes de m aniobra de los E stados nacionales. Se aprecia una disyuncin entre la autoridad territorial del E stado y el actual alcan ce de los sistem as de p ro d u cci n , d istrib u ci n e in tercam b io y la globalizacin de las transacciones financieras. d) L a expansin form idable de la tecnologa y del conocim iento como paradigm a de produccin e) La exclusin de v astos sectores de la poblacin m undial del proceso de p ro d u c c i n ag ravando las co n d icio n es de v id a de los p a se s m enos desarrollados, aum entando la inm igracin hacia los m s ricos, p o r efecto del desem pleo y la pobreza. El desenvolvim iento econm ico en el contexto de la globalizacin se acom paa de un proceso de desestructuracin, exclusin y disgregacin sociales en casi todos los pases que aceptaron las nuevas reglas. L a exclusin se transform a en un ingrediente estructural de las sociedades em ergentes luego de la crisis del E stad o de bien estar y el avance de la econom a globalizada. E stas sociedades se caracterizan p o r la dualizacin, la desestructuracin, fragm entacin, insolidaridad e incluso anom ia. E xiste una afinidad en este m arco entre las diferentes lgicas de la globalizacin, ecolgica, cultural, poltica y social, que no son reducibles ni explicables las unas a las otras, sino que deben resolverse y entenderse a la vez en s m ism as y en m utua interdependencia. G lo b alizaci n , en este contexto, h ara refe ren cia , aten d ien d o a las transform aciones polticas, a los procesos en virtud de los cuales los Estados N acionales soberanos se entrem ezclan, im brican e interrelacionan con los

136

M. Susana Bonetto - M. Teresa Piero

l Estado y los desafos de la globalizacin

137

nuevos acto res tra n sn acio n ales y sus re sp e c tiv a s p o sibilidades de poder, orientaciones, identidades y entram ados varios. H e ld (1 9 9 7 ) d e sc rib e la s n u ev as tra n s fo rm a c io n e s g lo b a le s com o disparadores hacia un nuevo orden global. E n los actuales procesos histricos sociales se advierte una fuerte tendencia a la m undializacin de gran parte de las actividades sociopolticas, y sean cuales fueren los efectos de sta, as com o los desajustes y contradicciones de los actuales procesos, es evidente que dan lugar a nuevas form as concretas de organizacin. El crecim iento de organizaciones internacionales y transnacionales alter la form a y la dinm ica, tan to del E stado com o de la sociedad. L a intensificacin de los p ro ceso s de in terconexin regional y global y la p ro liferacin de acuerdos internacionales y de form as de cooperacin intergubem am entales para reg u lar esos proceso s h an reform ulado la distincin entre actores internos y externos, entre poltica internacional y dom stica. L a n u ev a p o ltic a g lo b al im p lica p ro c e s o s de to m a de d e c isio n e s m u ltib u ro c r tic a s e n tre y d e n tro de las b u ro c ra c ia s g u b ern am en tales e internacionales, polticas inducidas por agencias y fuerzas internacionales y nuevas form as de integracin entre los E stad o s. Todo esto ha creado un m arco dentro y a travs del cual se redefinieron los derechos y las obligaciones, los pod eres y las cap acidades de los E stados tan to como la form a en que se estructuran las relaciones sociales en el interior de los Estados.

Pueblo
D esde el punto de v ista del elem ento p u eb lo , se han m ultiplicado las dem andas identitarias en reconocim iento de un m ulticulturalism o creciente que incluye a veces nacionalism os exacerbados, y hasta tribus y etnias que reclam an sus derechos e incluso la creacin de sus propios E stados. P o r otra parte, m uchas de esas m anifestaciones van acom paadas de reacciones xenofbicas que parecen oponerse a ese im pulso de ser arrastrados p or las fuerzas hacia un m undo nico cultural que tiende a conform arse. A qu cabe p ensar en un asp ecto dem ogrfico: los flujos m igratorios originados por causas tam bin vinculadas a la dinm ica de la globalizacin, ya sea la necesid ad de m ovilidad del factor trabajo p a ra el desarrollo del capital tran snacional com o la producida p o r la p o b re za creciente, contribuyen a generar un ncleo de tensiones. Podem os decir que durante los siglos anterio res la inm igracin era m anejada p o r los E stados nacionales; incluso en algunos casos e ra considerada deseable para conform ar la nacin, com o en A rgentina. P ero en la actu alid a d la re g u lac i n de las m ig racio n es tien e la c o m p le jid a d de la glo b alizaci n , o c asio n an d o re a c c io n es d iv ersas que p a re c e n re sc a ta r co n c ep c io n es de p u eblo en un sentido n atu ral, esto es de raza. E sto gen era te n sio n e s de to d o tip o , ta n to p a ra los grupos m ig ran tes com o p a ra los E sta d o s que no tien e trad ici n in m ig rato ria. In clu so en la actu alid ad se h ab la de un acuerdo en tre p a se s p a ra d istrib u ir de m an era e q u itativ a los flujos inm ig rato rio s p ro d u c id o s p o r la s n e c e sid a d e s cre cie n tes de m o vilidad del fa c to r hum ano. R e a lid a d en co n stru cci n , d esea b le, p e ro de d u d o sa co n creci n , al m enos en el corto p lazo. Se p re d ic e un cam bio fundam ental de la n o c i n de pu eb lo com o elem ento del E sta d o en los pr x im o s veinte aos, c u y a n o ta d istin tiv a se r su h e tero g e n eid ad . E s en este m arco que se habla de fragm entacin, ya que h a estallado la idea de p o d er pensar a la nacin com o nucleadora de una identidad. El elem ento hum ano del E stado fue entendido de m anera tradicional com o nacin. E ste trm ino design, en la teo ra, al conjunto hum ano unido p or un lazo histrico-social, que nace con el ideario de la R evolucin Francesa y que h a servido para nutrir los nacionalism os de toda ndole. E sta idea de nacin, que en su origen pareca rep resen tar a un todo hum ano hom ogneo, adquiri, sin em bargo, caractersticas diferenciadoras de acuerdo a la dialcti ca de la relacin E stado-sociedad. E sta historicidad hizo que en la realidad algunos autores desdearan la nocin de nacin, por estim ar que ya desde su aparicin, con el capitalism o m oderno, era im posible p en sar que en una

LAREFORMULACION DEL ESTADO


L a globalizacin, al ap arecer como un conjunto de fuerzas que contribu yen a la unificacin del m undo y a la integracin de sus m ltiples espacios, im pacta sobre los E stad o s generando superposicin y conexin de realidades; la local, nacional y regional con la global. P or ello surgen elem entos difciles de conciliar: fragm entacin social/id ea de ciudadana supranacional, integracin/ reg io n alism o s, que son n u ev o s co n cep to s que no resu ltan tan slo una am algam a de lo nacional y lo internacional, sino que involucran un concepto ambiguo: lo global. Se p resentan num erosas perspectivas ac e rc a del E stado-N acin y su futuro p o r las transform aciones a que se ve sujeto p or los efectos derivados de la globalizacin. H ay autores que predicen su extincin (Strange, O hm ae) y otros su pervivencia (H eld). Lo que es claro es que estam os an sum ergidos en un proceso inacabado y que hasta el m om ento slo es posible describir las transform aciones que se estn dando en los elem entos del Estado.

138

M. Susana Bonetto - M. Teresa Piflero

El Estado y los desafos de la globalizacin

139

sociedad clasista pudiera h a b e r un conjunto de p erso nas con intereses, valores y sentim ientos hom ogneos. Sin em bargo el concepto de nacin fue clave para la constitucin y desarrollo de los Estados en tanto im plicaba un lazo de unin social form ado sobre un conjunto de ritos, smbolos y prcticas com unes que sirvieron de base legitimatoria p ara las polticas de los Estados. L a nacin haca referencia a un grupo hum ano que constitua sus vnculos y sus bases de legitimidad en el m arco de un espacio territorial delim itado jurdicam ente; de all que el propio carcter cerrado de sus norm as te n a el valor tam bin de unificar las conductas y construir a la nacin a partir del establecim iento de vnculos y prcticas dirigidas. En el interior de los E stados la nacin se vincula al conjunto de derechos que conform an la ciudadana. El proceso de globalizacin, con sus efectos en cada vez m s reas, im pacta sobre los Estados nacionales y los actores sociales. De acuerdo a las significaciones que adquieren dichos procesos en los m arcos nacionales, se advierte cm o se va dibujando una sociedad poltica con nuevos criterios de exclusin e inclusin que son tanto sociales como polticos (Jelin, 1996) y que definen el carcter del ciudadano. Esto es as, porque siguiendo a Jelin, la definicin del ciudadano se vincula al establecim iento de los lmites entre incluidos y excluidos, y se configura en la lucha sobre los contenidos a los cuales los ciudadanos pueden acceder, o sea, cules son sus derechos. Se trata de una tensin presente entre ciudadana y derechos que se m anifiesta en una relacin con los derechos cada vez m s com pleja y problem tica. E n los p ases en desarrollo, una de las caractersticas decisivas de estos p rocesos es que im pactan en los niveles n acionales, definiendo una ciudadana con nuevos caracteres, que p ueden asociarse, p o r un lado a una m arginacin de grupos im portantes de la sociedad, vinculada fundam entalm ente al no reconocim iento o desconocim iento de los derechos sociales, y por otro a una paradojal expansin del reconocim iento de derechos a nivel jurdico fo r m a l(1). En este contexto, se p roduce una fuerte ten d en cia hacia la concentracin de la riqueza, con debilitam iento de la clase m edia, y con una nueva conflictividad social pro d u cid a por la fragm entacin y la exclusin. Segn G arca D elgado (1998, 165) la nueva cuestin social puede ser

histrica, empobrecimiento de sectores medios y aparicin de una nueva violencia social.


Todo lo anterior afecta el papel del E stado com o constructor de la integracin social, y m enoscaba el concepto de ciudadana igualitaria.

Territorio
El concepto de territorio com o elemento del Estado nacin tam bin sufre el impacto del proceso de globalizacin. El territorio es el espacio fsico donde se asienta la poblacin, pero com prende no slo aspectos fsicos como el suelo con todos sus accidentes y espacios, sino que es el mbito de com petencia territorial del poder del Estado, y como tal, fija la territorialidad de la soberana y delim ita la com petencia tam bin de orden territorial del poder del gobierno. M arca el lmite de la com petencia territorial de los otros E stados particulares y sirve de base a la organizacin del poder conforme a criterios espaciales; y con relacin al derecho determ ina el mbito de validez o vigencia del orden jurdico estatal. E stas dim ensiones del territo rio en relaci n al E stado estn siendo reform uladas; en el aspecto de fronteras existe una tendencia a su desdibujam iento por la profundizacin de procesos integradores y regionalizadores, caso Unin E u ro p e a , M e rc o su r, A lca. L a s re g io n e s im p lic a n in clu so un c a so m s paradigm tico de las nuevas realidades de la globalizacin en tanto pueden designar espacios integrados sin necesidad de contigidad geogrfica. G arca D elgado (1998) h a ce p resen te la em ergencia de los nuevos problem as, no resolubles y a en el m arco de las fronteras del E stado-nacin, tales com o los tem as del m edio am biente, de los flujos m igratorios y del terrorism o, as com o los flujos econm icos especulativos a corto plazo. O tro caso es el de la soberana territorial, vinculada a la seguridad y defensa de los E stad o s, y en este sentido la capacidad de los E stad o s para desplegar ciertas acciones de poltica exterior o de defensa se ven cad a vez m s lim itadas. E n el m undo post-guerra fra en lugar de bipolaridad, apareci en la dcada de los 90 del siglo X X la m ultipolaridad del poder poltico y econm ico, pero en am bos sistem as las posibilidades de decisin exterior de los E stados individuales son definidas por su posicin dentro de la je ra rq u a de p o d er in ternacional. En la actu alid ad nos encontram os con un escenario internacional signado por la bsqueda de hegem ona de E E .U U a trav s del despliegue de su podero m ilitar. L a proliferacin de conexiones de in terdependencia de todo tipo ha h ech o in clu so que c ie rto s p a se s p u g n e n p o r p a rtic ip a r en e stru c tu ra s in te rn a cio n a les de seguridad, caso O T A N , y no slo por cu e stio n e s de

vinculada a una conjuncin de factores que adoptan cierta circularidad: a) desempleo, b) vulnerabilidad y exclusin, c) profundizacin de la pobreza

(1) Es el caso del elenco de derechos reconocidos en la Constitucin Nacional Argentina con la reforma de 1994.

140

M. Susana Bonetto - M. Teresa Piero

El Estado y los desafos de la globalizacin

141

territo rio . A l d ecir de H eld , la O T A N se h a c o n v e rtid o en un e sp a c io que d istrib u y e re c u rso s e sc a so s, c o n tra to s de a rm a s, p re stig io in te rn a c io n a l y otros m e d io s de e n g ra n d e c im ien to in te rn a c io n a l. De esta fo rm a im portan

tes a sp ecto s de la soberana y la autonom a estatal son negociados y renegociados a travs de la alianza de la OTAN. E n g en eral se p re se n ta
una te n d e n c ia a fav o r d el fo rtalecim ien to de la o rg an izaci n c o le c tiv a de las fu n c io n e s de d e fe n s a ; a s , en E u ro p a se h a b la de un un n u e v o c o n c ierto de E u ro p a que e stim u la r una m a y o r in teg rac i n in te rn a cio n a l en lo s asu n to s m ilitares y de seguridad. Tradicionalm ente se entenda al territorio com o el espacio en el cual se asentaba el pueblo y se construa la nacin y sobre el que el Estado ejerca su dominio; espacio delim itado p o r el conjunto de norm as jurdicas que no slo delineaban su posesin en m ateria territorial sino que contena al grupo hum ano que conform aba su organizacin en base a un derecho de carcter territorial. R esp ecto a los aspectos del territorio vinculados al derecho, debem os decir que es el m bito que m s transform aciones h a sufrido en tanto im pacta directam ente sobre tod o s los otros elem entos. E n efecto, el territorio dem arcaba el m bito de validez del derecho en relacin al territorio, idea que ha estallado por la configuracin de nuevos espacios, la p ro liferacin de organism os internacionales, de relaciones internacionales y de actores transnacionales, como la aparicin de los p ro ceso s de integracin jurdica.

su jeto com o el m bito y la fu en te del d erech o in tern a cio n al fu ero n c u e stio n ad o s; y se h a g e n e raliz ad o la o p in i n c o n tra ria a la d o c trin a de que el derech o in te rn a c io n a l es y d e b e ra ser un d e re ch o que re g u la las re la c io n e s entre los E sta d o s p u ra y exclu siv am en te. En el m bito en que m s se h a avanzado es en el de los derechos hum anos, e x te n d in d o se la n o ci n de que c o rre sp o n d e n a las p e rso n a s independientem ente de su nacionalidad, y asegurando su participacin individual ante organism os internacionales para su defensa. E sto ltim o es un logro paulatino del siglo X X , que cuestion la exclusin de los individuos de la provisin del derecho internacional (Held). E sto proviene de los num erosos tratados y declaraciones internacionales que h a n re c o n o c id o que lo s in d iv id u o s tie n e d e re c h o s y o b lig a c io n e s irr e n u n c ia b le s a u n q u e n o e s t n d e fin id o s p o r su s p r o p io s s is te m a s constitucionales. Por otra parte la integracin interestatal im plica el pasaje gradual de las facultades ju rd ica s de los E stados a rganos supraestatales; as, la idea de un d erech o co m u n itario a v a n z a com o g e sto r de p rin c ip io s a lte rn a tiv o s de organizacin del orden m undial.

Poder
En cuanto al p o d er en el nuevo orden global que describe H eld, y en el que el E stad o est inm erso, existe un conjunto de fuerzas que interaccionan en form a com binada provocando: restricciones a la libertad de accin de los gobiernos y de los E stados, transform acin del pro ceso de tom a de decisiones p o ltic a s, com o asim ism o la a lte ra c i n de lo s m arco s in stitu c io n a le s y organizativos con la m odificacin del orden legal y adm inistrativo. E stas fuerzas -en el m arco de anlisis del autor- son reveladas p o r una serie de disyuntivas de cuyo carcter analtico se advierten o sealan dos aspectos: por un lado, que las m ism as ponen de m anifiesto la particular relacin o tensin entre el dom inio form al de autoridad poltica que los E stados-N acin reclam an para s y los com portam ientos reales del sistem a poltico en los distintos niveles, nacional, regional y global. D esde el punto de vista econm ico diversos autores (W allerstein, 1997; G uiddens, 1999; B aum an, 1999 y tam bin B eck, 1998) dan cuenta de la ex isten cia de u n a econom a g lobalizada, c a ra cterizad a p o r u n a creciente diversidad de intercam bio internacional, por el carcter global de los m ercados financieros y el p o der cada vez m ayor de las em presas trasnacionales.

Derecho
E n cuanto al derecho , en form a gen eral e st siendo profundam ente conm ovido tanto en su concepcin de derecho nacional como en su relacin con el derecho internacional, produciendo im pacto en la m ism a conform acin de la ciudadana. El derecho fue un elem ento clave de conform acin de los Estados y las sociedades en tanto no slo im plicaba el m onopolio de la coaccin ju rd ic a sino que fue el elem ento b sico de reparto de bienes, recursos y derechos dentro de u n E stado. El derecho, as, siem pre cum pli no slo la funcin de unificar conductas sino de cohesionar a la sociedad p a ra el cum plim iento de los fines estatales, lo que perm ita generar y estim ular identidades y cultura local. S ie m p re h a n c o n v iv id o u n a d e re c h o n a c io n a l c o n un d e r e c h o in te rn a c io n a l que e s ta b le c a la b a se de la c o o p e ra c i n en el o rd e n in te rn a c io n a l. E ste sis te m a se c o n s tru a s o b re la id e a w e s tfa lia n a de co e x iste n c ia de E sta d o s so b e ra n o s, pero en las ltim as d cad as, ta n to el

142

M. Susana Bonetto - M. Teresa Piero

K 1 Estado y los desafos de la globalizacin

143

Los E stados ven afectado el m anejo de la econom a por dos fenm enos: a) La internacionalizacin de la produccin, ya que la globalizacin perm ite a las em presas transn acio n ales volver a d isponer del po d er que estuvo social y polticam ente dom esticado en el capitalism o de bienestar, en tanto se han liberado de los corss del trabajo y del E stado a los que estaban som etidos en el anterior m odelo. b) Tam bin la em ergencia de la internacionalizacin de las transacciones financieras, que aum entan el m bito de la interconexin econm ica. Casi se puede decir que se constituye una nuev a econom a virtual de corrientes financieras in tern acio n ales, cada v ez m enos deudoras de un sustrato m aterial, y m s de los sistem as in fo rm tico s que se e v ad en de los controles de los E stados. E n este m arco es p o sib le sostener que la econom a globalizada cuestiona tanto las bases del E stado nacional com o las de la dem ocracia liberal. A s com o en el m odelo keynesiano el proceso de p roduccin era de base nacional, siendo el E stad o el dinam izador de la integracin social, en el m arco de la globalizacin los proceso s productivos se autonom izan del E stado. E sto es as ya que se m anifiesta una gran autonom a del capital, que adquiere la form a de capital volante, en especial p o r la internacionalizacin del sistem a financiero, cuyos m ovim ientos se realizan p o r va inform tica. E n la actualidad, el ord en econm ico se construye en el m acrom ercado transestatal, un m ercado prcticam ente virtual. A s la econom a m igrante, con sus propias lgicas de regulacin y acum ulacin, relativiza la soberana y sus fronteras. Las m edidas econm icas de un E stado deben ser com patibles con los m ovim ientos del cap ita l reg io n al y g lobal si no quiere su frir serios inconvenientes en la obtencin de sus objetivos. E stos elem entos redefinen las relaciones entre los E stados y los actores econm icos, advirtindose u n a dism inucin de la autonom a estatal en la esfera de la econom a. L as funciones del E stado frente a la econom a m igrante consisten en regular el flujo de m ano de obra dentro del territorio y garantizar las condiciones de rep ro d u cci n de la fuerza del trabajo, pero el desarrollo capitalista en su conjunto q u eda fuera de la regulacin estatal. E l establecim iento de las redes m editicas transnacionales se vincula directam ente con los asp ecto s de la dinm ica de la econom a globalizada, cuyas situaciones im pactantes escapan al control de las com unidades polticas. El alcance espacial de los sistem as contem porneos de produccin, distribucin e intercam bio lim ita la com petencia y el despliegue de la autoridad form al del E stad o -N aci n . E n los p ro c e so s eco n m ico s a c tu a les se d istin g u e n dos cuestiones centrales organizadas por las com paas m ultinacionales (CM N ): la

internacionalizacin de la produccin y la de las transacciones financieras. El im pacto de los cam bios tecnolgicos produce la reconfiguracin tanto de los sistem as productivos como de los m ercados financieros m undiales, con lo cual y com o consecuencia de los actuales pro ceso s, han perdido significacin los m arcos regulatorios y de control de los m ercados en el nivel nacional. El im pacto de la econom a globalizada im pone a los E stad o s m edidas com patibles con los m ovim ientos de capital tanto regionales com o globales, tendientes al logro de objetivos vinculados con la obtencin de proteccin econm ica y poltica y a evitar la desconexin de los m ercados internacionales; esto socava la capacidad de control de los E stados respecto a su porvenir dem ocrtico. E n la actualidad se ha producido una creciente liberalizacin del capital respecto al territorio estatal, lo cual afect fuertem ente la relacin E stadoeconom a, p ro p ia del m odelo de E stado de bienestar, pero sobre todo p arecera que est afectando los fundam entos bsicos del E stado nacional. E n l m odelo de bienestar, la organizacin estatal tena cierta capacidad de control sobre el capital productivo y, aunque en cierta m edida, del capital financiero. P e ro en las c o n d ic io n e s de la a c tu a l ec o n o m a g lo b a liz a d a e stas capacidades han quedado fuertem ente reducidas, y a que en esta nueva etapa del capitalism o el control territorial de ste p o r el E stado y todos los antiguos m a rco s re g u la to rio s de la re la c i n E sta d o /c a p ita lism o p a re c e n h a b e rse convertido p a ra ste en una traba. U n aspecto relevante de esta transform acin se articula con la capacidad im positiva del E stado. Existe la posibilidad para los sectores del capital de eludir los im puestos o de elegir pagarlos en lugares de m enor im posicin, teniendo en cuenta el carcter m igrante del capital y su libre m ovilidad. E sto ha producido una tendencia generalizada en los E stados a la reb aja de las tasas y de los im puestos a las ganancias. E l anterior acuerdo capital-trabajo interm ediado p o r el E stado, p o r el cual ste garantizaba diversos beneficios a am bas p artes, y a no es requerido por el capital. P o r lo cual, a pesar de las ventajas que puedan otorgarle los gobiernos, stas ya no pueden ser utilizadas por el p o d e r poltico para lograr algunas v entajas para otros sectores. P o r ello ya no puede recaudar un p o rcentaje de las ganancias capitalistas para utilizarlas en polticas que reduzcan los efectos de la desigualdad social. E sto m arca una independencia cada vez m ayor del capital con resp ecto al E stado. E l increm ento del poder econm ico de las em presas globalizadas y la persistente dism inucin de la b ase im positiva estatal repercuten notablem ente

144

M. Susana Bonelto - M. Teresa Piero

F1 Estado y los desafos de la globalizacin

143

en u n a m e n o r c a p a c id a d e s ta ta l p a ra r e a liz a r sus la b o re s de le g itim id a d de la a c u m u la c i n y p a r a g a ra n tiz a r la r e p ro d u c c i n so c ia l com o un to d o (C e rn o tto , D ., 19 9 7 ). Los gobiernos, en este m arco, priorizan la gestin de los condicionam ientos que provienen de la econom a globalizada y relegan las actividades que los legitim an frente a su ciudadana, tales com o polticas sociales, etctera. E n este contexto se afianzan los requerim ientos de liberalizacin y desregulacin, que es lo que el m ercado requiere al Estado. Com o el m antenim iento de los m arcos reguladores del E stado sobre la econom a, sobre todo los im positivos y los que se refieren a relaciones laborales, hace p erder com petitividad a los E stados, el retom o de algunos m arcos de regulacin por parte del E stado slo puede pensarse a partir de un com prom iso internacional que ligue a distintos Estados, alternativa a largo plazo que en la actualidad resulta casi de im posible efectivizacin. E n este m arco, el condicionam iento econm ico globalizado, que reform ula las relaciones E stado-m ercado, afecta el d esarrollo y vigencia de la dem ocra cia, que debe convivir con esa dinm ica inequitativa y que provoca exclusin. E sto produce un efecto de im potenciacin de la poltica, que slo alcanza a elab o rar respuestas incom pletas, insuficientes y subordinadas. L a tan conocida form a n eo lib e ra k p rim ac a del E stado sobre el E stado, im plica este efecto subordinador de la p o ltica a la econom a. Sobre todo se evidencia en tres planos fundam entales (Lpez, E ., 1999). P o r u n a p arte p ro d u c e d isg re g a c i n so c ia l, y a que e sta n u ev a re a lid a d g o lp ea n e g ativ am en te la re la c i n de los in d iv id u o s entre s, con la p o ltic a y con el p ro p io E stad o . E n segundo lugar, la prim aca del m ercado sobre el E stado se refleja en la dism inucin de la autoridad de los E stados y el recorte del principio de la soberana estatal. Y en tercer lugar, aunque no p a re z c a ta n m anifiesto, tam b in segura m ente influir a largo plazo en la com petitividad, la estabilidad y la confiabilidad que re q u ie re n los m ercad o s globalizad o s, y a que stos son requerim ientos prio ritario s que h ist ricam en te la econom a c ap italista h a form ulado a la p o ltica y al E stado. A s, el concepto de soberana es en los actu ales procesos de globalizacin uno de los ms d iscutidos. El conjunto de factores tanto polticos com o econm icos que hoy alteran los lm ites de los E stados nacionales, y que estn achicando notoriam ente sus m rgenes de d ecisi n autnom os y reform ulando los principios bajo los cuales se arm aban las identidades nacionales de sus

c iu d a d a n o s , c o n d u c e a la id e a de q u e h a y un m e n o sc a b o de la soberana de lo s E s ta d o s n a c io n a le s . E ste m enoscabo se da en los dos niveles en los que las doctrinas sobre la soberana han dividido el concepto: el aspecto interno y el externo. El primero se refiere a la autoridad p o ltica que tiene el derecho reconocido de ejercer los pod eres del E stado y determ inar las reglas y leyes dentro de un territorio determ inado. E l segundo im plica la posibilidad de que los E stad o s soberanos se autodeterm inen, que establezcan sus propias reglas sin verse obstaculizados indebidam ente p o r los pod eres de otros E stados. Segn el autor am bos niveles estn siendo dism inuidos por el patrn de interconexin global profundizado en las ltim as dcadas, en tanto se han internacionalizado an m s las actividades dom sticas y se han intensificado los p ro c e so s de ela b o ra c i n de d e c isio n e s en m arco s internacionales y tran sn acio n ales. P or ello es que las ideas que piensan en la soberana como un poder pblico ilimitado e indivisible que se encontraba en los Estados-N acin individuales resultan obsoletas, en vista de los dominios polticos y estructuras de autoridad interconectadas y la reform ulacin de las diversas concentraciones de poder que se articulan, curiosam ente, con dominios fracturados de autoridad poltica. P ara hacer frente a esta realidad de la lim itacin de la soberana por lo i pro ceso s globales, que ap arece como ineludible, es necesario reconceptualizw el concepto de soberana: H eld propone concebirla com o una facultad dividida entre m ltiples agencias-nacionales, regionales e internacionales y limitada por la natu raleza m ism a de esta pluralidad. A sum ir una m orfologa diferente es el gran desafo de la idea de soberana, desprenderse de la nocin de fronteras y te rrito rio s fijos y ser p e n sa d a com o atrib u to de co n ste la cio n e s espaciotem porales m aleables. E sa ser la nica form a de explicar la idea de soberana teniendo en cuenta el lugar de los E stados-N acin en los actuales procesos de globalizacin, integracin y regionalizacin.

GLOBALIZACIONY ESTADO. DISTINTAS PERSPECTIVAS


E n este m arco existen distintas perspectivas sobre la globalizacin. A tento a lo expresado, puede designarse con el nom bre de globalizacin al conjunto de facto res que hoy se d estac an com o em ergentes de estos cam bios a nivel mundial. Este conjunto de cambios plantea num erosos interrogantes acerca de su origen, pero fundamentalmente sobre los patrones de respuesta que darn los

146

M. Susana Bonetto - M. Teresa Piflero

El listado y los desafos de la globalizacin

147

distintos pases a estos cambios, y tambin hay un acuerdo entre autores en sostener que el tipo de respuesta econmica, social y poltica que busquen las distintas sociedades depender de la percepcin que ellas tengan sobre su significado. L a globalizacin com o fenm eno de interd ep endencia m undializada est generando consideraciones tericas que p reten d en explicarla desde diferentes pticas, aunque en general com parten la consideracin de que es un fenm eno novedoso y transicin ineludible p ara los E stados-N acin. A s, puede ser v ista com o un proceso -p ro y ecto auspicioso que im plica a la larga un bienestar creciente p ara los individuos, a travs de la universalizacin de los m ercados y el avance de un capitalism o p o stindustrial que se expandir so bre to d o s los se c to re s d el m undo p ro v o c a n d o m ayor b ie n e sta r a las p oblaciones, para lo cual los p ases adoptarn m edidas de liberalizacin y apertura que originen com petencia y por lo tan to perm itan m anejar los precios relativos, trayendo as m ayores posibilidades de consum o a capas de poblacin que antes no tenan acceso a determ inados bienes. E n general estas perspectivas coinciden con la vertiente neoliberal. Los e co n o m ista s h a n sid o lo s p rin c ip a le s d e fe n s o re s de la g lo b a liz a c i n , ap o lo g ista s del lib re m e rc a d o y de la llam ad a in iciativ a individual. D ebe d e sta c a rse que la re s p u e s ta n e o lib e ra l a la c risis econ m ica que c o m ien z a a g e sta rse en los aos s e te n ta p ro p u g n a m en o s E sta d o y m s m ercad o , ya que p rio riz a en la in te rp re ta c i n de la c risis lo s p ro b lem a s g en erad o s p o r el su p u esto in terv en cio n ism o e sta ta l, a n u n cian d o una crisis del E sta d o , ad ju d ica n d o a ste la re sp o n sa b ilid a d p o r las d ific u lta d es de c o m p a tib iliza r las e x ig e n c ia s de o rd e n p o ltic o (p le n o e m p le o , s e g u rid a d s o c ia l, re d istrib u c i n de in g re so s) co n lo s re q u isito s d el cap ita l p riv ad o (b u en a tasa de acu m u laci n y p ro d u c tiv id a d , lib re d isp o sic i n so b re in v e rsio n es y b aja trib u ta c i n ) y p o s tu la la in c a p a c id a d del E stad o p a ra co h esio n ar las re la c io n e s c a p ita lista s de p ro d u cci n . P o r ello se p ro p o n e el g o b iern o m nim o, y a que es el m e rc a d o y no el E sta d o el qu g aran tiz a el bu en o rden so c ia l. P ero a su v e z el g o b iern o d eb e d a r re sp u e sta s p a ra im p o n er y hacer resp etar las leyes del m ercado y resistir las dem andas populares. E l p ro y e c to h eg em n ico d el n e o lib e ra lism o b u sca en d efin itiv a re s ta u rar lo s fu n d am en to s no p o ltic o s de la s o c ie d a d . D e ah la im agen de una s o c ie d a d a u to rre g u la d a a tra v s d el m e rc a d o que v u e lv e su p e rflu o al E stad o y la p ro p ia p o ltic a y el tem o r a la in g o b ern ab ilid ad fre n te a la ex p lo si n p a rtic ip a tiv a . D e all sus objetivos de lim itar la p o ltica y la dem ocracia y en este objetivo el E stado tam bin resu lta resignificado. En realidad se p o stu la una nueva significacin del intervencionism o gubernam ental, ya que a p esa r del

Estado m nim o en la p rctica propone una privatizacin de lo pblico y en las cuestiones estratgicas p ara el nuevo orden presiona p ara efectivizar el intervencionism o no gubernam ental. F rente a las crticas sobre la desigual distribucin de la riq u eza que es con co m itan te a la glo b alizaci n , sobre to d o p a ra el T e rce r M undo, sus defensores sostienen que a la larga estos pases ganarn, p ese a los riesgos existentes, y a que el sistem a les ofrece la posibilidad de cam biar, de salir de la pobreza, la ignorancia y enferm edad. Subyace en estas consideraciones una alabanza de la m eritocracia, excluyendo todo tipo de consideracin distributiva, lim itndose a polticas asistencialistas que previenen estallidos sociales. Im plican un m odelo de socializacin y educacin com petitivos y orientados al xito social; los ganadores son ensalzados y se desprecia a los perdedores, que constituyen la inm ensa m ayora.

Esta es la contradiccin bsica del nuevo orden mundial: la reproduccin del capital se ha internacionalizado, la econom a ha quedado en manos de sistemas financieros mundiales, pero la gestin de las crisis y las p a utas de administracin poltica y social que esto conlleva urgen p o r el mantenimiento del Estado cuya pervivencia hoy se pone en duda (Am in, 1997:140).
E n el m ism o sentido de po n er en cuestin aspectos de las transform aciones globales, W allerstein (1996) sostiene que lo que est agotado es el liberalism o m ism o, en tanto aglutinante ideolgico de la econom a del m undo capitalista desde 1789 hasta 1989. Con una afirm acin m uy provocativa sostiene que la cada de los com unism os no rep resen ta el xito final del liberalism o com o ideologa, sino la socavacin definitiva de la capacidad de la ideologa liberal para continuar su p apel histrico. L o que defini al liberalism o como ideologa triunfante no fue la claridad de su program a sino m s bien su nfasis en la necesidad de cam biar las estructuras existentes a un ritm o racional y perfeccionador, en contraste con la aniquilacin propuesta por el socialism o y la inm ovilidad del conservadurism o. E ra la geocultura de la m odernidad racional perfectam ente interpretada y em patizada por el liberalism o. D e aqu se entiende que luego el socialism o en sus v ersio n es y el conservadurism o no hicieron sino adaptarse a estas respuestas liberales, a la racionalidad instrum ental. E sto se conecta con el tem a de la llam ada crisis del E stado-N acin, que en uno de sus aspectos, al m enos el econm ico, que hoy nos urge, e st dando lugar a un axiom a poltico que se extiende con u n a rapidez inusitada; esto es, que frente a la com plejidad de la globalizacin se avizora un escenario de fuerte restriccin a las polticas nacionales, lo que achica los m rgenes de m aniobra

148

M. Susana Bonetto - M. Teresa Pifiero

El Estado y los desafos de la globalizacin

149

de decisiones que estn desvinculadas de los parm etros internacionales de generacin del capital. Este es un fenm eno nuevo, en tanto h asta hace poco tiem po la expan sin del capitalism o se susten tab a sobre la coincidencia entre el espacio que gestionaba la reproduccin del capital y el de su gestin poltica y social; era el espacio del E stado-N acin que form la estru ctu ra del sistem a internacional. En ese contexto podem os reco rd ar la caracterstica del E stado de b ienestar descripta p o r H aberm as y p o r Offe en los aos setenta, referida a la contradiccin entre la legitim idad del cap ital y la de su d istribucin social com o un problem a acuciante de los gobiernos nacionales. En la actualidad, la lgica del capital globalizado im pone reglas de evolucin que m inim izan to d a consideracin de crisis nacional, incluso su n eg aci n com o p ro b lem a de capital, estim n d o se en cam bio u n a errad a adecuacin a la insercin internacional. C om o una estrategia de reproduccin del capital se requiere p rio riz a r su gestin internacional, para lo cual es necesario m inim izar las funciones del E stado n acional, lo que h a generado una expansin del discurso an tiestatista que ha seguido su curso a travs de polticas nacionales de d esactivacin de las funciones distribuidoras del capital.

ALGUNAS TENDENCIAS DE REFORMULACIONALTERNATIVAS


Pueden pensarse p o sibilidades alternativas; as, el planteo central en el m arco de estas transform aciones se focaliza, a nuestro entender, en cmo rehacer conjuntam ente el p ap el del E stado y de la sociedad civil, notablem ente reestructurados por efectos de la globalizacin. Y en el centro de e sta reform ulacin se halla el intento de reconcebir la esfera pblica. A s es posible im aginarla ni subordinada al E stado ni disuelta en la sociedad civil, y sostener que se reconstituye una y otra vez en la tensin entre ambos. L a perspectiva herm enutica, en la cual se puede incluir, con ciertas reservas, el enfoque de H aberm as, entiende que la esfera pblica es un campo de tradiciones en competencia, en el que ciertos significados y tradiciones son fo rtalecid o s, pero ta m b i n nuevas fu erzas p u ed en atribuir diferentes significados o nfasis a los m ism os hechos (G arca Canclini, 1995). E n ese m arco, constituira todo un desafo un planteo orientado a la revitalizaci n del E stad o com o rep resen tan te d el inters pblico y como garante de que las n ecesid ad es colectivas de inform acin, innovacin, etctera, no sean subordinadas siem pre a la rentabilidad com ercial.

Pero tam bin debe destacarse que en los actuales p rocesos la reivindica cin de lo pblico no puede ser una tarea a desarrollar slo en un escenario nacional. E sto es as, y a que si observam os las em presas transnacionales, se advierte que stas han creado un m ercado m undial, en el cual ellas son p rotagonistas con m ayor cap acid ad deciso ria que los p artid o s polticos y m ovim ientos sociales nacionales, rem odelando lo que anteriorm ente se consi deraba el espacio pblico, realizando estas transform aciones a escala interna cional y segn sus intereses privados. P or eso concebir la ciudadana, su actuacin y sus nuevos reclam os slo a nivel local o nacional y a no alcanza p a ra reconstruir el espacio pblico sino que, por el contrario, hay que penetrar en el orden internacional. Y la insercin en este esc en a rio debe ser realizad o tan to p o r los organism os p o ltico s tradicionales com o por redes ciudadanas y organizaciones de la sociedad civil, si quieren actuar en la m ism a dim ensin que las em presas transnacionales. El enfoque de H aberm as es uno de los que m s directam ente se centra en el anlisis poltico de lo pblico y p enetra el aspecto normativo de una visin dem ocrtica radical que toma en cuenta y convierte en su propsito el entralazamiento funcional del Estado y la sociedad que objetivamente ocurre (H aberm as, 1992, 439). P o r u n a p arte tiene en cuen ta el p o d er adm inistrativo de una b u ro cra cia estatal d esarro llad a en su m xim a exp resi n en el E stad o in terv encionista, pero guiado exclusivam ente p o r u n a ra z n tcn ico -in stru m en tal, en lugar de una raz n prctica. P o r o tra parte da cuenta del poder de los m edios que m anipulan la form acin dem ocrtica de la opinin pblica. F re n te a ello , la re s p u e s ta de H ab e rm a s o frece un c o n c e p to norm ativo de lo p b lic o . A s, la n ic a form a de in flu ir so b re el p o d e r a d m in istra tiv o , que p re v a le c e en el d e rec h o y los rg a n o s re p re se n ta tiv o s, se ra ap o rtan d o fu n d am en to s n o rm a tiv o s que p u e d a n c o n tra rre s ta r lo s fu n d a m en to s del p o d e r a d m in istra tiv o . P o r ello , al p o d er adm in istrativ o H a b e rm a s opone el p o d e r c o m u n ic a tiv o . E s en el e sp a c io p b lic o p o ltic o donde se p ro d u ce el p ro c e so de g en era ci n co m u n icativ a d el p o d er le g tim o , aunque all ta m b i n se d e sa rro lla el p ro ce so o p u e sto , la leg itim ac i n de las d ec isio nes del p o d e r adm in istrativ o . Lo pblico est constituido por dos procesos: por una parte la obtencin o rganizada de la lealtad de las m asas, pero tam bin la form acin espontnea de opinin en espacios pblicos autnom os. E s to im p lic a el e s p a c io p b lic o d e m o c r tic o , q u e tie n e com o m e ta la fo rm a c i n d e m o c r tic a de v o lu n ta d , a c tu a n d o co m o c a ja de

l.V)

M. Susana Bonetto - M. Teresa Pifiero

121 listado y los desafos de la globalizacin

151

re s o n a n c ia de lo s p roblem as de la sociedad, que d ebieran ser abordados por el sistem a poltico; esto es, identificando y tem atizando los problem as que afectan al conjunto de la sociedad, a fin de que sean asum idos y p ro cesad o s por el sistem a poltico. E n particular, el P arlam ento debera actuar com o e sc lu sa q u e re g u la e l a c c e s o a lo s c e n tro s d e c iso rio s de lo s flu jo s com unicativos p rocedentes de la sociedad. L a interaccin entre la form acin de la v o lu n tad p o ltica institucionalizada y los pro ceso s inform ales abrira la posib ilid ad de que los procedim ientos dem ocrticos, establecidos conform e a derecho, p u ed an reflejar una form acin dem ocrtica de la voluntad. Se p lan tea as la po sib ilid ad de repolitizar la s instituciones de la sociedad civil, p a ra asum ir la defensa del m undo de la vida. P ero tam bin se advierte la necesidad de construir espacios pblicos capaces de m ovilizar escenarios de representacin, interlocucin y neg o cia cin entre el E stado y la sociedad. Se p ostula una nuev a institucionalizacin, que torne la gestin pblica ms p erm eab le a las d em andas em ergentes de la so ciedad y asegure la responsabilidad pblica en su ejecucin. P ara ello es n ecesario el fortalecim iento del E stado tanto com o de la sociedad. A s, la devolucin de pod er a travs de los procesos de privatizacin realizados p o r el E stado h a aum entado, no el p o d e r de la sociedad civil sino el poder de la sociedad m ercantil, debilitando incluso la prim era. El fortalecim iento del E stad o no slo re su lta funcional al fortalecim iento de la socied ad civil, en tanto no abdicacin de la responsabilidad p blica del E stado frente a la sociedad. L a visin pluralista de la sociedad y la orientacin sociocntrica de la poltica apuntan en la direccin de que lo poltico no se agote en lo estatal, ni lo pblico en lo gubernam ental. E sto im plica la deliberacin colectiva de la sociedad para actualizar lo poltico en la p o ltica (L echner, 1992). L a am pliacin de la esfera de produccin de bienes pblicos desde la sociedad exige a su v ez el fortalecim iento del E stad o , en trm inos de rep rese n tacin, capacidad institucional y responsabilidad pblica; as la reduccin de su m bito de accin fo rtalece a la sociedad civil y no slo al fragm ento m ercantil de ella. E l Estado requiere fortalecimiento, representatividad, transparencia, etctera. E sto plantea la necesidad de problem atizacin de la relacin entre burocra cia estatal y dem ocracia, tem a central en toda reform a actual del Estado.

Si esto se refiere al interior del E stado, tam poco debe dejarse de lado la posible articulacin cooperativa entre E stad o s que perm ita una ree stru ctu ra cin del p o d er poltico y una m ay o r posibilidad de accin p o ltica y econm i ca. E n este m arco deben considerarse las actuales tendencias de constitucin de la regin, p ero no slo com o espacio econm ico sino p oltico-social, segn el ejem plo de la U nin E uropea. L a form acin de lo s bloques regionales, p a ra sum ir los com plejos p ro c e sos de desarrollo econm ico-social y cultural de los E stados, frente a la debilidad de stos, p areciera constituirse en una tendencia relev an te en el m arco de la globalizacin. A s la regionalizacin parece una re sp u esta para recuperar capacidades econm icas y de g o b eraabilidad en el actual contexto (G arca D elgado, 1998). E l M erco su r es un am bicioso proyecto de integracin, que em erge en la dem ocratizacin, en le m arco del agotam iento del anterior m odelo de sustitu cin de im portaciones. E s uno de los bloques econm icos m s dinm icos, contando con un m ercado de 204 m illones de habitantes. L a evolucin del proceso del M ercosur nos perm ite distinguir tres etapas: transicin, consolidacin y crisis. La prim era denom inada de transicin se extiende desde la firm a del T ratado de A suncin (26 de m arzo de 1991) h asta el P ro to co lo de O uro P reto (diciem bre de 1994). E n ese periodo se cre y se puso en funcionam iento el M ercado C om n del Sur entre los cuatro pases m iem bros, se estructuraron sus instituciones intergubernam entales, com enz a o p erarse la reduccin progresiva de las b arreras arancelarias y se iniciaron las tratativ as p ara la aplicacin de la tarifa externa comn. Sin em bargo, en esa etap a com enzaron a insinuarse algunas d iscrep an cias entre pases y sectores debido, sobre to d o , a la celeridad con que se liberaliz el com ercio y a las dificultades p a ra com petir en un m ercado desregulado y asim trico, esto produjo la necesid ad de reform ulacin tanto de las m etas com o los plazos establecidos originariam ente. L a segunda etapa de consolidacin, que se desarroll desde enero de 1995 h a sta 1997, se caracteriz p o r los arreglos institucionales im plem entados p ara la consolidacin de la unin aduanera, p o r la bsqueda de ad ap taci n de las econom as de los pases m iem bros a las nuevas reglas de juego. As tam bin se consolidaron estrategias com unes que tuvieron fuerte im pacto en el frente externo. E ntre ellos la incorporacin com o m iem bros asociad o s de Chile y B olivia, la im plem entacin de negociaciones con la U E y el CA N (C om unidad A ndina de N aciones). E n este perodo com enzaron a gestarse problem as p o r la re sisten cia de ciertos sectores productivos com o el autom otriz de B rasil de abrirse a la com petencia en un m ercado am pliado.

152

M. Susana Bonetto - M. Teresa Pifiero

La tercera y ltim a etapa, la de la crisis del M erco sur, se inicia a fines de 1997 y se prolonga hasta el presente. E n el terreno com ercial, el establecim ien to de barreras no tarifarias y alteraciones en las alcuotas de im portacin im puestas po r Brasil, generaron reacciones sim ilares en los otros m iem bros. Situacin sta que se agravara con el transcurso del tiem po. Si bien en cuanto a los logros econm icos h a tenido altibajos, y se encuentra en u n com ps de esp era, d esde el p u n to de v ista p o ltico h a funcionado com o un m arco de estabilizacin de la dem ocracia en la regin. P resenta fu ertes d ebilidades en lo social, p o r la creciente desigualdad y regresiva distribucin del ingreso, no habindose avanzado en la dim ensin social de la integracin, aunque s en trm inos culturales, rea en la que existen experiencias p asadas que favorecen esta articulacin. Segn G arca D elgado (1998) dependera de la voluntad poltica de los pueblos y los gobiernos de los p ases m iem bros, si el M ercosur se dirigir en trm inos del paradigm a del E stado-regin y de com unidad supranacional, o si se diluir en su dim ensin com ercial. Tam bin si quedar subsum ido en el A LC A , o si se orientar a tener una relacin m s am plia y flexible tanto con la U nin E u ro p ea como con A sia y con IE.UU.. E n definitiva, cabe p reguntarse si se g enerar un m odelo de desarrollo latinoam ericano diferente a los anteriores.

BIBLIOGRAFIA
A b e n d ro th ,

W ., Historia social del movimiento obrero europeo, E stela, B arce lona, 1970. A b e n d r o t h - L e n k , coord., Introduccin a la ciencia poltica, A nagram a, B ar celona, 1971. A l v a r e z C o n d e , E., El rgim en poltico sovitico en B a d a y F e r r a n d o , Regmenes polticos actuales, Tecnos, M adrid, 1995. A m in , Samir, E l capitalismo en la era de la globalizacin, Paids, B arcelona, 1997. - U nidad y m utacin del pensam iento nicoen D oxa, ao X , N 20. A v i n e r i , S h lo m o , E l p e n sa m ie n to so c ia l y p o ltic o de C a rlo s M arx, M a d rid , 1983 B a d a , J., Los regm enes m arxistas en: B ada y Ferrando, Regmenes p o lti cos actuales, Tecnos, M adrid, 1995
B a rrin g to n M o o re ,

Los orgenes sociales de la dictadura y la democracia,

Pennsula, B arcelona, 1991. B a u m a n , Z ygm unt, La globalizacin. Consecuencias humanas, F .C .E ., Brasil, 1998. B e c k , U lrich, Qu es la globalizacin, Paids, B arcelona, 1998. B o b b i o , N ., Liberalismo y democracia, Fondo de C ultura E conm ica, M xico, 1989. B r i g g s , A ., Perfil del siglo. E l hom bre en la encrucijada de la historia en Historia de las civilizaciones. El siglo XIX, A lianza, M adrid, 1989. C a s t e l l s , M anuel, La era de la informacin. Economa, sociedad y cultura, vol. 2, A lianza, M adrid, 1998. Cunill G r a u , N uria, Repensando lo pblico a travs de la sociedad, CLAD, N ueva S ociedad, V enezuela, 1997. C h a t e l e t , F ., L o s marxistas y la poltica, Taurus, M adrid, 1977. C o t a r e l o , R ., D el Estado de bienestar al Estado de malestar, C entro de Estudios C onstitucionales, M adrid, 1990.

154

M. Susana Bonetto - M. Teresa Piero M a rsh ,

Bibliografa

155

DIa/,, E ., Estado de derecho y sociedad democrtica, Taurus, M adrid, 1983. G., Los tres mundos del Estado del bienestar, Ed. A lfons el M agnnim , generalitat V alenciana, 1993. ( J a i . h k a t i i , J., Historia de la economa, A riel Sociedad Econm ica, A rgentina, 1989. ( a i u I a C a n c l i n i , N ., Consumidores y ciudadanos. Conflictos multiculturales de la globalizacin, G rijalbo, M xico, 1995. ( a u c I a D e lg a d o , D . , Estado-Nacin y globalizacin, A riel, Bs. A s., 1998. G a r c a P e l a y o , M anuel, Las transformaciones del Estado contemporneo, A lianza, M adrid, 1980. (iiDDENs, A ., La constitucin de la sociedad, A m orrortu, Bs. A s., 1995. - La tercera va, Taurus, M adrid, 1999. I Iaherm as, J., Crisis de legitimacin en el capitalismo tardo, A m orrortu, Bs. As., 1975. - Teora de la accin comunicativa, 2 tom os, Taurus, M adrid, 1992. - Ms all del Estado Nacional, Trotta, M adrid, 1997. H a l l , J. e I k e n b e r r y , G ., El Estado, A lianza, M adrid, 1993. I Ieclo, H ., V erso un nuovo W elfare State en: A P. F lora y A. A lidenheim er, Lo suolluppo del Welfare State in Europa e in Am rica, II M ulino, B olonia, 1988. Hild, D avid , M odelos de democracia, A lianza, M xico, 1992. - La democracia y el orden global. D el Estado moderno al gobierno cosmopolita, Paids, B arcelona, 1997. I I h l l e r , H ., Escritos polticos, A lianza, M adrid, 1991. - Teora del Estado, I a ed., F .C .E ., M xico, 1992, 1934, H irch, J., Globalizacin, transformacin del Estado y la democracia, Instituto G oethe, C ba., 1997. J o l l , Jam es, H istoria de Europa desde 1870, A lianza, M adrid, 1989. Keane, John, Democracia y sociedad civil, A lianza, M adrid, 1992. Ki.iksberg, B ., com p., El rediseo del Estado. Una perspectiva internacional, F.C.E., M xico, 1994. L i c i i n e r , N ., Qu significa hacer poltica?, D eseo, Lim a, 1993. - La reform a del E stado y el problem a de la conduccin poltica, en Perfiles Latinoam ericanos N 7, FL A C SO , M xico, diciem bre de 1995. L h n j n , V., E l Estado y la Revolucin, M iguel C astellote, M adrid, 1976 M acP herson , C. B., Ascenso y cada de la ju sticia econmica, M anantial, Bs. As., 1991. M a r c u s e , H ., El m arxism o sovitico, Rev. de O ccidente, N X X V , 1967
E n im n u -A n d e rse n ,

D. y S t o k e r , G., Teora y mtodos en la ciencia poltica, A lianza, M adrid, 1997. M a r x , C ., Crtica al Programa de Gotha, R. A guilera, M adrid, 1968. - El dieciocho Brumario de Luis Bonaparte, A riel, B arcelona, 1968 M a r x , C. - E n g e l s , F., La ideologa alemana, G rijalbo, B arcelona, 1970. M i l i b a n d , R ., E l Estado en la sociedad capitalista, Siglo XX I, M xico, 1982. - M arxismo y poltica, Siglo X X I, M adrid, 1978. M i s h r a , R., El Estado de bienestar en crisis, M inisterio del Trabajo y Seguridad Social, M adrid, 1992 M u o z d e B u s t i l l o (com p.), C risis y futuro del Estado de bienestar, A lianza, M adrid, 1989. O f f e , Claus, Contradicciones en el Estado de bienestar, A lianza, M adrid, 1992. - Partidos polticos y nuevos movimientos sociales, Sistem a, M adrid, 1988. Olson, M ., A uge y decadencia de las naciones, A riel, B arcelona, 1986. P a r a m i o , L ., Tras el diluvio. L a izquierda ante el fin de siglo, Siglo X X I, Espaa, 1989. Pico, J., Teora sobre el Estado de bienestar, Siglo X X I, M xico, 1989. P o l a n y i , K ., L a gran transformacin, La P iqueta, M adrid, 1989. P o g g i , G ianfranco, El desarrollo del Estado moderno, U niversidad N acional de Q uilm es, B s. A s., 1997. P o u l a n t z a s , N ., Estado, poder y socialism o , Siglo X X I, M xico, 1987. R e q u e j o C o l l , Ferrn, Las democracias, A riel, B arcelona, 1994. R o b e r t s , J., R evolucin y progreso. La poltica y la sociedad desd e 1789 hasta 1900, en H istoria de las civilizaciones. El siglo XIX, A lianza, M adrid, 1989. R osetti, A. El problem a de la dem nocrcia. S a r t o r i , G ., Teora de la democracia, R E I, B s. A s., 1988, t. II. - Elementos de la teora poltica, A lianza, M adrid, 1992. S c h v a r z e r , J., El E stado y sus m ecanism os de reg u laci n fren te a las diferentes situaciones m acroeconm icas en: D os S a n o s , M. y C a l d e r n F., com ps., Latinoamrica, lo poltico y lo social en la crisis, C LA C SO , B iblioteca de C iencias Sociales, Bs. A s., 1987. S t r a s s e r C., Teora del Estado, A beledo-Perrot, Bs. A s., 1986. T h e r b o n , G. Los retos del E stad o de bienestar: la contrarrevolucin que fracasa, las causas de su enferm edad y la econom a poltica de las presiones del cam bio en: M u o z d e B u s t i l l o (com p.), Crisis y fu tu ro del Estado de bienestar, A lianza, M adrid, 1989.

I V>

M . Susana Hornillo - M . Teresa l iiiero

Wai.i i k n t h i n , Imanuel, Despus del liberalismo, Siglo X X I, M xico, 1996. /m i, I)., Democracia y complejidad, N ueva V isin, Bs. A s., 1994.

INDICE

P rlogo.............................................................. .............................................................. 9

Captulo I La formacin del Estado. El absolutismo 1. Formacin del Estado m oderno............................................................................. 13 2. El Estado absolutista.............................................................................................. 25 Conclusiones del modelo absolutista......................................................................... 30

Captulo II La tradicin del Estado de derecho constitucional democrtico 1. Estado de derecho lib e ra l................................................................................ 35 1.1. Concepto de Estado de derecho..................................................................... 35 1.2. Delimitacin histrica...................................................................................... 36 1.3. Supuestos poltico-ideolgicos......................................................................40 1.3.a. Derechos del hom bre.............................................................................. 40 1.3.b. Divisin de p o d eres................................................................................41 1.3.c. Valores fundantes del m odelo............................................................... 42 1.3.d. Supuestos econm icos.......................................................................... 43 1.4. Estructura de funcionamiento del Estado de derecho liberal.....................45 1.4.a. La sociedad civil segn el liberalismo...................................................45 1.4.b. Estado. Sus funciones en relacin a la sociedad c iv il.......................47 1.4.c. Las discusiones pblicas y las instituciones representativas........ 49 1.4.d. La cuestin del sufragio u n iv ersal....................................................... 50

lu d ia -

1.5. Presupuestosjurdicos-institucionales........................................................ 52 1.5.a. L e y ............................................................................................................ 52 1.5.b. Constitucionalismo liberal ................................................................... 54 1.(). Contradicciones del funcionamiento del Estado de derecho lib eral...... 60 r.siado social de derecho......................................................................................... 70 .M . Introduccin...................................................................................................... 70 2 2. Delimitacin histrica. Antecedentes y origen.........................................71 2.3. Supuestos poltico-ideolgicos......................................................................74 2.4. Supuestos econm icos....................................................................................78 2.5. Estructura del Estado social de derecho....................................................... 81 2.5. a. La reformulacin de la interaccin Estado-sociedad........................ 81 2.5.b. Sus aspectos sociales y polticos......................................................... 82 2.6. La reformulacin del Estado: nuevas funciones....................................... 85 2.7. Presupuestos ju rd ic o s.................................................................................87 2.8. Distintas configuraciones del Estado de b ien esta r.................................. 92 2.9. Anlisis crtico del funcionamiento del Estado social de derecho..........96

Captulo V El Estado y los desafos de la globalizacin


La reform ulacin del E s ta d o ...................................................................................... P u e b lo ........................................................................................................................ T erritorio................................................................................................................... D e rec h o ..................................................................................................................... P o d e r.......................................................................................................................... G obalizacin y Estado. D istintas p ersp ec tiv a s....................................................... Algunas tendencias de reform ulacin alternativas................................................ 136 137 139 140 141 145 148

Bibliografa........................ ............................................................................................ 1^3

Captulo III Crisis del Estado de bienestar 1. Planteo de la crisis................................................................................................ I .a. El gasto p b lico ........................................................................................... 1,b. Internacionalizacin del sistema financiero............................................. 1x. Sector trabajo............................................................................................... 1.d. Apertura de las economas nacionales................. ................................... 2. Aspectos tericos de la crisis............................................................................. 2.a. R espuestas tericas a la crisis: neoconservadoras, m arxistas y socialdemcratas..................................................................................................... Tercera v a ................................................................................................................. 103 104 105 105 106 107 108 116

Captulo IV El Estado en la tradicin marxista. Concepcin m arxista del Estado 1. Introduccin.......................................................................................................... 121 2. Principios bsicos de la teora marxista del E stado......................................... 122 3. El Estado en la etapa de la dictadura del proletariaado................................... 123 I. La sociedad com unista............................................................................................... El modelo sovitico............................................................................................ 125 1,os rganos del poder p o ltico ........................................................................ 129

594

Bonetto - Pinero
L a s tra n s fo rm a c io n e s d e l E stado - 2 - Ed.

(03)

Se termin de imprimir en Editorial Advocatus, Duarte Quirs 511. en el mes de junio de 2003