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A Falsa Crise do Sistema de Seguridade Social no Brasil: uma anlise financeira do perodo 1990 2005 1
Denise Lobato Gentil Professora do Instituto de Economia - UFRJ 1. INTRODUO A previdncia social se constitui num dos temas mais polmicos dos dias de hoje. O discurso dominante descreve uma situao de falncia e de incapacidade futura da previdncia pblica, freqentemente relacionada a um dramtico problema demogrfico de envelhecimento da populao em funo do aumento da expectativa de vida e da baixa taxa de natalidade. Nos pases centrais a aposentadoria da gerao baby-boom tratada com grande preocupao. No caso especfico da economia brasileira, questo demogrfica de envelhecimento da populao adicionar-se-iam outras variveis como a elevao do salrio mnimo, o aumento do valor mdio dos benefcios previdencirios, aposentadorias precoces, renncia de receita, sonegao e evaso fiscal e custos administrativos elevados, que deflagrariam uma inevitvel crise financeira no sistema

previdencirio. Criou-se uma noo de urgncia por reforma para evitar o aprofundamento do desequilbrio fiscal. A viso de crise no sistema previdencirio pblico e o ataque s instituies do welfare state est incorporada ao pensamento conservador, hegemnico no mundo a partir da dcada de 1980 e amplamente difundido para os pases da periferia. Como conseqncia, os sistemas de proteo social vm passando por processos variados de mudana nos pases centrais e na Amrica Latina, que tm implicado eroso gradual dos nveis de benefcios e servios. Nos pases anglo-saxes liberais (Gr-Bretanha, Nova Zelndia, Estados Unidos, Austrlia e Canad), programas mais radicais de reformas foram institudos. Nos pases escandinavos e da Europa continental (Frana, Alemanha e Itlia), o ajuste

Artigo apresentado ao Congresso Trabalhista Brasileiro realizado entre 7 e 11 de fevereiro de 2007 em Braslia.

2 foi menos drstico. 2 Uma das razes principais para a distino entre as estratgias dos welfare states dos dias atuais est relacionada com as caractersticas sistmicas herdadas do perodo do ps-guerra e com os grupos e interesses que esses legados geraram. Nos pases da Amrica Latina, os sistemas previdencirios passaram tambm por reformas, em alguns deles num processo de imitao do modelo de estratgia liberal, baseadas na privatizao da previdncia social, nfase na desregulamentao do mercado de trabalho e nos benefcios seletivos ao invs de universais, enquanto em outros as mudanas foram mais limitadas. Pases como Chile (1981), Peru (1993), Argentina e Colmbia (1994), Uruguai (1996), Bolvia e Mxico (1997), El Salvador (1998) e Costa Rica (2001) optaram por substituir, parcial ou integralmente, os sistemas pblicos de repartio por sistema privados obrigatrios de capitalizao individual. 3 No Brasil, as alteraes no sistema de seguridade social ao longo dos anos 1990 no foram to extensas a ponto de mudar suas caractersticas mais fundamentais. O sistema ainda o mesmo previsto pela Constituio de 1988, ou seja, permanece pblico, em regime de repartio e continua a caracterizar-se pela universalidade da cobertura, muito embora sua implementao tenha resultado em grande afastamento dos princpios constitucionais. O sistema previdencirio tem sofrido modificaes quase ininterruptas desde o fim da dcada de 1980, em funo da influncia do pensamento conservador que varreu a Amrica Latina, promovendo reformas privatizantes e da clara dominncia de polticas econmicas ortodoxas nos ltimos quinze anos. Essas polticas esto baseadas no diagnstico de que o dficit pblico das ltimas dcadas resultou em
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Nos pases anglo-saxes ocorreu o que Esping-Andersen (1995) chamou de rota neoliberal, implicando em reduo da proteo social, incentivos a expanso de planos privados de capitalizao individual, flexibilizao do mercado de trabalho e dos salrios por meio da reduo do peso de encargos sociais e depreciao do salrio mnimo legal. O enfoque que predominou foi de liberalizao e de nfase maior na focalizao dos benefcios. Para Esping-Andersen (ibid), o aprofundamento da desigualdade e o crescimento dos nveis de pobreza so comuns aos casos dos pases de rota liberal. Em contraste, na Escandinvia, onde os welfare states eram mais abrangentes e universalistas na cobertura e ficaram mais preservados depois de ajustes marginais, houve estabilidade ou at mesmo declnio na desigualdade e nenhum dos pases dessa regio teve crescimento da pobreza. 3 A Nicargua elaborou leis para uma reforma em 2000, mas parte da legislao pertinente ainda no havia sido promulgada at 2003. Sobre reforma da previdncia na Amrica Latina, ver Mesa-Lago e Muller (2003), Mesa-Lago (2003), Esping-Andersen (2003), Soares (2001) e Fagnani (2005).

3 inflao elevada ou em aumento na relao dvida/PIB. O ingrediente principal do dficit estaria no descontrole das contas da previdncia. No documento Poltica Econmica e Reformas Estruturais do Ministrio da Fazenda, que contm a matriz da poltica econmica do governo atual, pode-se ler:
O ajuste saudvel das contas do setor pblico necessrio reduo da relao dvida/PIB e conseqente recuperao da capacidade de investimento dos setores pblico e privado tornam imprescindveis as reformas estruturais. Algumas delas, como a reforma da Previdncia, tendem a produzir impactos diretos sobre as contas do setor pblico. Outras reformas e projetos reforma tributria, autonomia operacional do Banco Central e reforma do mercado de crdito traro reflexos positivos para o funcionamento da economia, acelerando o ritmo do crescimento do produto [...] Dessa forma, a reforma da Previdncia tem como objetivos principais: i) recompor o equilbrio da previdncia pblica, garantindo-se sua solvncia no longo prazo, isto , a existncia dos recursos necessrios ao pagamento dos benefcios pactuados; ii) reduzir as distores nas transferncias de renda realizadas pelo Estado que, como ser visto adiante, agravam nossa elevada desigualdade de renda; e iii) reduzir a presso sobre os recursos pblicos crescentemente alocados Previdncia, permitindo recompor a capacidade de gasto pblico em reas essenciais retomada do crescimento econmico e em programas sociais (MINISTRIO DA FAZENDA, 2003, p. 10).

Em textos de alguns pesquisadores do ramo, so encontradas recomendaes que reivindicam atitudes enrgicas do governo para corrigir a situao de descontrole financeiro na previdncia social e diminuir a intensidade do problema fiscal futuro (ver GIAMBIAGI et alli, 2004, p.2). A imprensa noticia dados trgicos acompanhados de linguagem dramtica sobre a situao da previdncia social. Um dos argumentos mais repetidos periodicamente pela mdia de que os dficits crescentes da previdncia engessam a administrao das contas pblicas, restringindo cada vez mais o espao para investimento pelo Estado. Diante dessa avalanche de avaliaes sombrias massificadas pela mdia, no de se estranhar que pessoas comuns, polticos e at pessoas respeitveis do meio acadmico acreditem que preciso, urgentemente, fazer a reforma da previdncia para resolver um problema financeiro gravssimo. O dficit, no entanto, no existe. Se investigados mais detidamente, os dados estatsticos do Brasil revelam que no h crise financeira na previdncia social e, principalmente, no h crise no sistema de seguridade social. No caso do sistema

4 previdencirio, conforme ser demonstrado a seguir, tem havido uma situao muito mais tranqila do que se poderia supor, durante os anos de 1990-2005, com alguns escassos momentos de dficit, apesar da poltica econmica recessiva adotada nesse perodo, que conduziu a resultados perversos no nvel de produo e no mercado de trabalho. revelia do quadro econmico desfavorvel desse perodo, o desempenho do sistema previdencirio foi apenas parcialmente prejudicado. Quanto ao conjunto de aes associadas seguridade social, verifica-se que o sistema como um todo superavitrio nesse perodo, o que indica que o governo pde dispor de recursos excedentes. Ao decidir sobre sua utilizao, no entanto, deixou de gast-los com servios de sade, previdncia e assistncia social, para aplic-los no oramento fiscal, contribuindo para os supervits primrios elevados dos ltimos tempos. Este artigo objetiva, portanto, analisar a capacidade de sustentao financeira do sistema de seguridade social brasileiro no perodo histrico recente, entre os anos 1990 e 2005. Embora este sistema abranja as reas de sade, assistncia social e previdncia social, a nfase recair sobre o sistema previdencirio, mais especificamente, sobre o Regime Geral de Previdncia Social RGPS. Houve a preocupao de fazer um levantamento o mais extenso possvel dos dados financeiros do sistema de seguridade social e da previdncia. O mapeamento dos dados foi construdo a partir de informaes do governo federal obtidas atravs de relatrios da execuo oramentria emitidos pelo SIAFI e de dados disponibilizados nos sites do Ministrio da Previdncia, Ministrio da Fazenda, Banco Central e do Ministrio do Planejamento.

2. DESMISTIFICANDO O SUPOSTO DFICIT DA PREVIDNCIA SOCIAL Inicialmente necessrio considerar que os nmeros utilizados para avaliar a situao financeira da previdncia so normalmente enganosos e alarmistas. Divulga-se, por exemplo, com base em fontes oficiais, que o dficit

5 previdencirio, em 2004, foi de R$ 32 bilhes e, em 2005, de R$ 37,6 bilhes. 4 O que vem sendo chamado de dficit da previdncia , entretanto, o saldo previdencirio negativo, ou seja, a soma (parcial) de receitas provenientes das contribuies ao INSS sobre a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho e de outras receitas prprias menos expressivas, deduzidas das transferncias a terceiros 5 e dos benefcios previdencirios do RGPS, conforme se demonstra nas duas equaes abaixo:
[(receita de contribuio INSS + outros recebimentos prprios) (ressarcimentos + restituies de arrecadao)] transferncias a terceiros = arrecadao lquida

arrecadao lquida benefcios do RGPS = saldo previdencirio

Este clculo no leva em considerao todas as receitas que devem ser alocadas para a previdncia social, conforme estabelece a Constituio Federal no Artigo 195 e seus incisos, deixando de computar recursos significativos, provenientes da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF) e Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL). O resultado um dficit que no real. Se for computada a totalidade das fontes de recursos da previdncia e deduzida a despesa total, inclusive os gastos administrativos com pessoal, custeio e dvida do setor, bem como outros gastos no-previdencirios 6 , o resultado apurado ser um supervit de R$ 8,26 bilhes em 2004 e de R$ 921 milhes em 2005, conforme pode ser visualizado atravs das Tabelas 1 e 2 que contm o Fluxo de Caixa do INSS. Esse supervit, denominado supervit operacional, que uma informao favorvel e que pode ser apurada pelas mesmas estatsticas oficiais , no divulgado para a populao como sendo o resultado da previdncia social.
Dados disponveis no Fluxo de Caixa do INSS, Boletim Estatstico da Previdncia Social, Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, vol. 11, n 1. Acessveis tambm nos Indicadores Econmicos Consolidados do Banco Central. 5 Transferncias a Terceiros so aquelas que se destinam ao Sistema S (SESI, SENAC, SENAI, SENAR, SEBRAE, SESC, SEST, SENAT). 6 Gastos no-previdencirios so os benefcios assistenciais ao portador de deficincia, ao idoso, aos dependentes de vtimas fatais de certas doenas graves, ao invlido.
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6 A primeira observao que se pode fazer das Tabelas 1 e 2 que, durante os ltimos dezesseis anos, apenas em cinco exerccios financeiros o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) apresentou saldo operacional negativo. Em onze anos houve supervit, particularmente no perodo mais recente, ps-1999, em que apenas o ano de 2003 apresentou dficit. importante chamar ateno para o excedente de recursos no caixa do INSS nos anos de 2004 e 2005, que alcanou as cifras de R$8,2 bilhes e R$921 milhes, respectivamente. No seria realista falar em crise previdenciria ou falncia do sistema previdencirio diante de semelhante quadro financeiro. O uso de uma metodologia inadequada para avaliar o desempenho financeiro da previdncia baseia-se em argumentos que dissociam da anlise um fator importante que foi introduzido a partir da promulgao da Constituio de 1988. Um dos maiores avanos inscritos na atual Constituio, em termos de direitos sociais, foi a criao um sistema integrado de seguridade social abrangendo a sade, a assistncia social e a previdncia (Art. 194, CF/88). O sistema de seguridade social financiado com receitas prprias, previstas na Constituio e a ele especificamente vinculadas (Art. 195 e incisos). Esta passagem da Carta Magna j bastante conhecida, mas no ser demais revisitla:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinada a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Art. 195. A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e das seguintes contribuies sociais: I. do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidente sobre: a) a folha de salrios e demais rendimentos da trabalho pagos ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica que preste servio, mesmo sem vnculo empregatcio; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro; II. do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social, no incidindo contribuio sobre aposentadoria e penso concedidas pelo regime geral de previdncia social de que trata o art. 201;

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III. sobre a receita de concursos de prognsticos; IV. do importador de bens e servios do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar (CONSTITUIO FEDERAL DE 1988).

As contribuies que financiam a seguridade social, que esto previstas no art. 195 e incisos da Constituio Federal, so as j citadas contribuio dos empregadores e trabalhadores seguridade social (contribuio ao INSS), a COFINS inclusive sobre importaes, a CSLL e a receita de concursos de prognsticos. Alm destas, foi criada a CPMF, aps a Constituio de 1988, na poca do Plano Real, e sua receita assim distribuda: 21% para a previdncia social; 42,1% para sade; 21,1% para o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza; e, 15,8% apropriados pelo oramento fiscal, para aplicao livre de vinculaes, mecanismo conhecido como Desvinculao de Receitas da Unio DRU (MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO, Secretaria de Oramento Federal, 2003). importante ressaltar que a Constituio Federal de 1988, no mesmo artigo 195, tambm diz que a Seguridade Social ser financiada mediante recursos provenientes do oramento da Unio, alm das contribuies sociais antes mencionadas. A Constituio estabelece, portanto, que o governo deve participar com recursos do oramento fiscal para atender as necessidades da seguridade social. O inverso, porm, no verdadeiro. O sistema de seguridade social foi criado com essa estrutura financiamento, com slidas e diversificadas bases de arrecadao que, at o momento, est preservada no texto da Constituio. As investidas liberalprivatizantes da poltica econmica desencadeadas nos trs ltimos governos no conseguiram, ou pelo menos, ainda no conseguiram, viabilizar econmica e politicamente sua alterao.

10 O pargrafo nico, inciso VI do artigo 194 da Constituio Federal, estabelece a necessidade da existncia da diversidade de fontes de receitas na base de financiamento do sistema de seguridade social e, portanto, da prpria previdncia:
Pargrafo nico. Compete ao poder pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: [...] VI. diversidade da base de financiamento. (CONSTITUIO FEDERAL de 1988).

A diversificao das fontes de arrecadao foi uma conquista de grande importncia, porque a previdncia financiada unicamente pela folha de salrios entrou em crise nos anos 80, quando a economia brasileira entrou em recesso e o emprego desabou. O crescimento do desemprego, a queda do rendimento mdio real dos assalariados e o aumento do nmero de trabalhadores sem vnculo formal de trabalho mostraram a vulnerabilidade de um sistema de proteo social financiado exclusivamente por contribuies sobre a folha de salrios. Em 1988, para alguns dos que participavam da elaborao da nova Constituio Federal e defensores da previdncia pblica, aquele era o momento, no de aumentar a arrecadao, mas de reduzir a dependncia de receita s oscilaes do ciclo, uma vez que a massa salarial a varivel que mais se contrai nos perodos de reduo dos nveis de atividade econmica. Em momentos de crise (como foram os anos 80), apenas a contribuio ao INSS sobre a folha de salrios, paga por assalariados e empregadores e por trabalhadores autnomos, no seria suficiente para cobrir os gastos com sade e com os benefcios previdencirios dos filiados ao sistema. A importncia da sensibilidade das contribuies previdencirias ao comportamento cclico das economias foi observada por Andrade (1999), para quem a taxa de desemprego a primeira a sinalizar conjunturas fazendo com que o sistema responda com dficit ou supervit oramentrio a um aumento ou reduo do desemprego, sendo provavelmente responsvel pelo surgimento de dficits at mesmo em sistemas bem administrados. Por outro lado, o grau de formalizao da fora de trabalho tem um peso decisivo em relao ao gravame sobre o salrio e por isso, numa realidade em que os servios e benefcios tendem

11 a se aproximar da universalizao, passa a ser fundamental expandir a base de contribuies previdencirias, ou mesmo, substitu-la (ANDRADE, 1999). A diversidade da base de financiamento tambm tem outra implicao importante. As contribuies ao sistema de seguridade que incidirem sobre o faturamento e o lucro, alm de terem uma base de clculo mais estvel do que a folha salarial, permitem uma redistribuio da carga de financiamento

previdencirio entre os setores econmicos, pois contrabalanam a diminuio das contribuies patronais sobre a folha de salrios ocasionada pela introduo de tecnologia que reduz mo-de-obra nos setores de grande produo e lucratividade (BOSCHETTI, 2003). Diversificou-se, ento, a captao de receitas, com a incluso de contribuies sociais que incidem sobre o faturamento, o lucro, a apurao das loterias e, posteriormente, a movimentao financeira, para que no apenas a previdncia, mas o sistema de seguridade social como um todo se tornasse menos vulnervel ao ciclo econmico e fazendo com que toda a sociedade contribusse para a manuteno das trs reas, consideradas direitos da cidadania e obrigao do Estado. No faz sentido, portanto, excluir aquelas fontes de recursos do clculo do resultado financeiro da previdncia, sob o risco de perda do entendimento do conceito de seguridade social e do discernimento sobre o processo de construo histrica deste sistema. Segundo Vianna,
A opo pela expresso Seguridade Social, na Constituio brasileira de 1988, representou um movimento concertado com vistas ampliao do conceito de proteo social, do seguro para a seguridade, sugerindo a subordinao da concepo previdenciria estrita, que permaneceu, a uma concepo mais abrangente. Resultou de intensos debates e negociaes, e significou a concordncia (relativa, na verdade) de diferentes grupos polticos com a definio adotada na OIT: seguridade indica um sistema de cobertura de contingncias sociais destinado a todos os que se encontram em necessidade; no restringe benefcios nem a contribuintes nem a trabalhadores; e estende a noo de risco social, associando-a no apenas perda ou reduo da capacidade laborativa por idade, doena, invalidez, maternidade, acidente de 7 trabalho como, tambm, insuficincia de renda, por exemplo (VIANNA, 2003a, p.2) a proteo que a sociedade proporciona a seus membros mediante uma srie de medidas pblicas contra as privaes econmicas e sociais que de outra forma derivariam no desaparecimento ou em forte reduo de sua subsistncia como conseqncia de enfermidade,
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A adoo de uma metodologia imprpria foi ganhando espao ao longo dos anos 1990 at obter respaldo legal sete anos depois de 1988, com a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal, em maio de 2000. Esta lei fere os princpios de diversificao das fontes de arrecadao, de solidariedade social e de sustentabilidade financeira concebidos para o sistema de seguridade social na Carta Maior. Atravs do seu artigo 68, j citado acima, a Lei de Responsabilidade Fiscal cria o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social, vinculado ao Ministrio de Previdncia e Assistncia Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefcios do regime geral de previdncia social.
O Fundo ser constitudo de: I. Bens mveis e imveis, valores e rendas do Instituto Nacional do Seguro Social no utilizados na operacionalizao deste; II. Bens e direitos que, a qualquer ttulo, lhe sejam adjudicados ou que lhe vierem a ser vinculados por fora de lei; III. Receita das contribuies sociais para a seguridade social, previstas na alnea a do inciso I [contribuio social do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada incidente sobre a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos pessoa fsica] e no inciso II [contribuio social do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social] do art. 195 da Constituio; IV. Produto da liquidao de bens e ativos de pessoa fsica ou jurdica em dbito com a Previdncia Social; V. Resultado da aplicao financeira de seus ativos; VI. Recursos provenientes do oramento da Unio (1, Art. 68 da LEI COMPLEMENTAR n 101/ 2000). 8

Da forma como foi criado, o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social trs um duplo equvoco ou um duplo desarranjo nos preceitos constitucionais. Primeiro, porque ao criar um fundo exclusivo para a previdncia, a LRF desconstitui o conceito de seguridade, tal como formulado na Constituio. Esse foi o passo necessrio para o segundo equvoco: considerar os recursos da COFINS, CSLL e CPMF como externos ao oramento da previdncia e, portanto,

maternidade, acidente do trabalho ou enfermidade profissional, invalidez, velhice e morte, e tambm a proteo na forma de assistncia mdica e de ajuda s famlias com filhos (OIT, 1984). 8 Houve quem argumentasse no Congresso Nacional, na ocasio da elaborao dos artigos da Lei de Responsabilidade Fiscal, que a redao dada ao art. 68 era inconstitucional mas, diante do poder de fogo do Ministrio da Fazenda sobre a definio da poltica fiscal do pas e da desmobilizao e desinformao da classe trabalhadora para questionar os rumos do sistema de Seguridade Social, o debate no prosperou.

13 passveis de serem rotulados como transferncias da Unio. Pelo artigo 195 da Constituio Federal essas receitas pertencem, expressamente, ao financiamento da seguridade social, logo, no so recursos transferidos, mas recursos prprios. Mais do que isso, abriu-se espao para a afirmao de que tais recursos, transferidos da Unio, so valores destinados a cobrir um suposto dficit no oramento da previdncia com verbas subtradas do oramento fiscal. Essa interpretao distorce a verdadeira natureza da questo e d margem a uma anlise defeituosa que coloca a previdncia social como alvo de reformas urgentes por ameaar o equilbrio fiscal do governo geral. importante ressaltar que as receitas, impropriamente consideradas transferncias da Unio CPMF, CSLL, COFINS e concursos de prognsticos , so arrecadadas e administradas pelo Ministrio da Fazenda e depositadas no Banco Central. Como os recebimentos prprios so insuficientes para pagar todas as despesas previdencirias e no-previdencirias, o INSS passa a usar as fontes de recursos transferncias da Unio, disponibilizadas pelo Tesouro Nacional, que lhe transfere apenas na medida (e na convenincia) em que deva cobrir uma necessidade de caixa. Isso caracteriza um esvaziamento, poltico e institucional, construdo atravs da falta de independncia financeira dos rgos da seguridade social. A legislao infraconstitucional foi desconstruindo os esquemas de gesto administrativa e financeira da seguridade social concebidos em 1988. A Lei 8.212, de 24 de julho de 1991, intitulada Lei Orgnica da Seguridade Social, estabelece no seu artigo 33 (com grifos nossos):
Ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) compete arrecadar, fiscalizar, lanar e normatizar o recolhimento das contribuies sociais previstas nas alneas a, b e c do pargrafo nico do art. 11 [contribuies sociais das empresas, incidentes sobre a remunerao paga; dos empregadores domsticos; e dos trabalhadores, incidentes sobre seu salrio de contribuio]; e ao Departamento da Receita Federal (DRF) compete arrecadar, fiscalizar, lanar e normatizar o recolhimento das contribuies sociais previstas nas alneas d e e do pargrafo nico do art. 11 [contribuies sociais das empresas sobre faturamento e lucro e as incidentes sobre a receita de concursos de prognsticos].

14 Essas receitas, entretanto, continuam vinculadas seguridade social e por ela geridas, ou seja, devem ser aplicadas em sade, assistncia social e previdncia, ainda que sejam arrecadadas, fiscalizadas, lanadas e normatizadas pela Receita Federal, pois os rgos da seguridade social tm assegurada a gesto de seus recursos pela Constituio Federal, conforme estabelece, adicionalmente, o inciso I, 2 do art. 195 (com grifos nossos):
A proposta de oramento da seguridade social ser elaborada de forma integrada pelos rgos responsveis pela sade, previdncia e assistncia social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias, assegurada a cada rea a gesto de seus recursos.

Quando so utilizados para anlise os dados estatsticos da seguridade social como um todo, com nmeros no apenas da previdncia, mas tambm da sade e da assistncia social, a auto-suficincia financeira do sistema fica mais evidente. A srie histrica contendo o resultado da execuo oramentria da seguridade social apresentada nas Tabelas 3 e 4. Esto demonstradas na Tabela 3 as receitas e despesas ao longo dos anos 1995 a 1999 e, na Tabela 4, para os anos de 2000 a 2005.

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Antes de qualquer comentrio mais especfico, convm fazer alguns esclarecimentos preliminares sobre a metodologia de clculo empregada nas Tabelas 3 e 4, por diferir dos demonstrativos contidos nos relatrios oficiais. Do lado das receitas, so computados os ingressos de recursos legalmente vinculados ao sistema de seguridade social, tomando-se a base de dados dos relatrios da Receita Federal. Do lado das despesas, foram levantadas aquelas liquidadas e pagas, utilizando-se a classificao por funo (sade, assistncia social e previdncia), fornecida atravs de relatrios da Secretaria do Tesouro Nacional. Incluem-se nessas despesas por funo, gastos com pessoal, outros custeios e encargos da dvida. O resultado da seguridade social das Tabelas 3 e 4 foi montado com base nos preceitos da Constituio de 1988. relevante mencionar que a existncia de mais de um sistema previdencirio no Brasil a chave para o

17 entendimento de graves distores que aparecem nas estatsticas do setor e que a metodologia empregada nesta pesquisa busca superar. Alm do RGPS, destinado aos trabalhadores da iniciativa privada, h os regimes prprios de previdncia social dos servidores pblicos (RPPS) da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios 9 , bem como o de categorias profissionais; esses regimes, no entanto, so inteiramente distintos. Apenas o RGPS pblico, universal e integra o oramento da seguridade social; portanto, s os nmeros do RGPS foram computados no resultado da seguridade social apresentado nas Tabelas 3 e 4. Num clculo rigoroso, o RPPS dos servidores federais deve ser excludo, por se tratar de um sistema que estabelece uma relao entre a administrao pblica e seus funcionrios, patrocinado por contribuies especficas de seus beneficirios (Contribuio ao Plano de Seguridade Social do Servidor - CSSS) e pela contribuio patronal da Unio, esta ltima efetuada atravs de repasses do oramento fiscal. 10 muito freqente, entretanto, que esses regimes distintos (RGPS e RPPS) se misturarem nas estatsticas de despesas do governo federal e, como conseqncia, o total dos gastos com a previdncia social pblica ficam inflados com itens que lhe so estranhos. Para evitar essa distoro, as Tabelas 3 e 4, seguindo as regras da Constituio de 1988, no incluem nas receitas da seguridade social a Contribuio ao Plano de Seguridade Social do Servidor (CSSS), a contribuio ao custeio e penses de militares e nem as contribuies ao FGTS, FUNDESP, FUNPEN e outras. Por conseqncia, nas despesas da seguridade social tambm no esto includos os gastos com aposentadorias e penses dos servidores civis e militares. Os dados do regime prprio dos servidores pblicos sero includos logo a seguir, na Tabela 6. O PIS/PASEP no includo integralmente como receita da seguridade social nas Tabelas 3 e 4. S foram computados os 60% de seu total que se
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Dentro do regime pblico h regimes especiais, como o dos magistrados, congressistas e militares. So regimes especiais porque as regras entre eles no so homogneas.

o que deveria ser feito, ou seja, a contribuio patronal da Unio deveria ser patrocinada pelo oramento fiscal, como parte dos gastos correntes com pessoal, mas, como ser analisado mais frente, o Tesouro Nacional retira recursos do oramento da seguridade social para patrocinar o Regime Prprio de Previdncia do Servidor da Unio (RPPS).

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18 destinam ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), uma vez que este fundo custeia, principalmente, os programas de seguro-desemprego e o pagamento do abono salarial. Os 40% restantes so destinados ao BNDES para aplicao em programas de desenvolvimento econmico. Assim, o seguro-desemprego foi includo tambm nas despesas, por ser um benefcio da seguridade social. A amortizao e juros da dvida contrada pelos setores do sistema de seguridade social foram includas na despesa das Tabelas 3 e 4, embora sua incluso seja discutvel. A ANFIP argumenta, com muita procedncia, que as despesas da seguridade social ficam superestimadas com encargos da dvida:
Quando, por exemplo, o Ministrio da Sade realiza despesas com recursos do BIRD para recuperao da rede hospitalar, so propriamente includas no Oramento da Seguridade Social as despesas com obras, instalaes e equipamentos realizadas com os recursos externos. No entanto, quando posteriormente forem feitos esses pagamentos ao financiador, se considerarmos essas despesas tambm como da Seguridade, incorreremos em dupla contagem [...] No razovel supor que o Pas gastou duplamente em despesas com sade, ou construo de hospitais, idntico montante de recursos, em dois momentos diferentes (ANFIP, 2006, p.15).

Seria mais apropriado classificar juros e amortizao da dvida no rgo Encargos Financeiros da Unio, junto com os outros encargos da dvida interna e externa sob a superviso do Ministrio da Fazenda. Entretanto, por falta de informaes mais detalhadas para uma srie histrica longa, as despesas das Tabelas 3 e 4 incluem encargos da dvida, mas sem prejuzo das concluses gerais, visto que os valores no so significativos. Feita esta ressalva, as tabelas trazem duas das principais concluses deste trabalho. A primeira que o sistema de seguridade social tem-se mostrado superavitrio ao longo de todos os anos do perodo de 1995 a 2005, tendo o excedente de recursos se elevado de R$ 4,3 bilhes, em 1995, para R$58,1 bilhes em 2005. A segunda concluso de que houve desvio de recursos do oramento da seguridade social para alm dos 20% legalmente autorizados pelo mecanismo da DRU, conforme se pode constatar pela ltima linha das referidas

19 Tabelas 3 e 4, exceto nos anos de 1995 e 1998. 11 Com exceo desses dois anos, o excedente de recursos extrado da seguridade social, anualmente, variou entre R$12,4 bilhes, em 2001 e R$26,5 bilhes, em 2005, acima do limite de 20% legalmente autorizado pelo mecanismo da DRU, conforme Tabela 4. Para se avaliar a dimenso do desvio de recursos, o supervit que retirado da seguridade supera o gasto anual com sade pblica, em todo o perodo que vai de 2000 a 2005. Isso significa que, se nos ltimos seis anos, esse excedente tivesse sido investido no setor de sade, seus recursos seriam ampliados em mais de 100%, o que poderia implicar numa transformao radical na oferta dos servios de sade. Essa realidade seria facilmente detectada se o dispositivo

constitucional, presente no pargrafo 5 do artigo 165 da Constituio Federal, que estabelece que o Poder Executivo deve elaborar e executar trs oramentos o oramento fiscal, o oramento de investimento das empresas da Unio e o oramento da seguridade social , fosse cumprido risca. O governo, entretanto, apresenta dados consolidados de apenas dois demonstrativos de execuo oramentria: o Oramento de Investimento das Empresas Estatais e o Oramento Fiscal e da Seguridade Social. Neste ltimo, as receitas e gastos fiscais e da seguridade so agregados num nico oramento. Por conseguinte, as receitas prprias da seguridade social (as contribuies sociais) aparecem unificadas s outras receitas de impostos pertencentes ao oramento fiscal, assim como as despesas misturam-se para da sair um resultado consolidado de dois oramentos. Como conseqncia de mais este artifcio metodolgico, o supervit do oramento da seguridade social automaticamente incorporado ao oramento geral da Unio, resultando na gerao dos elevados supervits primrios ao longo dos ltimos oito anos. Assim, parte do excedente retirado de toda a sociedade,
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Nesses dois anos, embora a seguridade social tenha produzido receitas maiores que despesas (supervit), a desvinculao das receitas (DRU) foi inferior a 20% (17,8% em 1995 e 9,2% em 1998). exatamente isso que indicam os valores nulos dos anos de 1995 e 1998 na ltima linha da Tabela 3. Nos outros anos, depois de retiradas as desvinculaes, ainda sobraram recursos, que se dirigiram para outras aplicaes do oramento fiscal, de forma contrria aos dispositivos legais.

20 principalmente dos consumidores assalariados de baixa renda, que so os que efetivamente pagam tributos indiretos incorporados nos preos, desviada das aplicaes nas aes de sade, previdncia e assistncia social, para se destinar ao pagamento de outras despesas que mais frente sero apontadas. Essas operaes de transferncia de recursos entre oramentos extrapolam os limites permitidos nos dispositivos constitucionais que vinculam esses recursos s despesas do oramento da seguridade social. Se houvesse a elaborao, de forma isolada, do oramento da seguridade social, ficaria revelado, com clareza: 1) que o desequilbrio oramentrio est no oramento fiscal e no no oramento da seguridade social ou no oramento da previdncia social; 2) que a seguridade social no recebe recursos do oramento fiscal, ao contrrio, parte substancialmente elevada de seus recursos financia o oramento fiscal; e, 3) que no a previdncia que causa problemas de instabilidade econmica e crise de confiana nos investidores, mas a poltica econmica que atinge a previdncia, a sade pblica e a assistncia social, precarizando servios essenciais sobrevivncia da classe trabalhadora. Foi com a inteno de produzir supervit primrio crescente que a poltica tributria dos anos 90 buscou a ampliao da carga tributria atravs, principalmente, do aumento de contribuies que so destinadas ao oramento da seguridade social. Como j foi amplamente tratado, o sistema tributrio consolidado pela Constituio de 1988 prev uma partilha mais ampla de impostos arrecadados pela Unio com Estados e Municpios, o que reduziu a disponibilidade de recursos prprios para o governo federal. Diante da necessidade de mobilizar mais recursos, o Tesouro Nacional buscou soluo nas contribuies seguridade social, por dois motivos: 1) o aumento de alquotas das contribuies no segue o princpio da anterioridade, o que significa que podem vigorar noventa dias depois de instituda, diferente dos aumentos de impostos que precisam de lei a ser aprovada em um ano, para vigorar apenas no ano seguinte, o que, em situaes emergenciais, pode ser problemtico; e, 2) as contribuies sociais tm a caracterstica de no serem partilhadas com Estados e Municpios.

21 Para que o aumento da carga tributria se tornasse adequado aos propsitos do governo federal, foi criada a desvinculao das receitas da Unio (DRU), estabelecida atravs de emenda ao texto constitucional, autorizando o governo a utilizar parcela significativa dos recursos arrecadados 20% das receitas de contribuies de forma livre de qualquer vinculao a despesas especficas. Com este mecanismo, receitas da seguridade social passaram a ser legalmente deslocadas do seu oramento prprio para o oramento fiscal, para serem utilizadas em qualquer rubrica. Apenas 20% delas, entretanto, foram insuficientes. Tm sido desviados muito mais, conforme foi demonstrado na ltima linha das Tabelas 3 e 4 e como pode ser melhor visualizado atravs da Tabela 5 a seguir. No perodo de 1995 a 2005, as desvinculaes de receita totalizaram R$ 267 bilhes, dos quais R$107 bilhes esto alm do limite legalmente autorizado pelo mecanismo da DRU.

22 Se forem agregados aos dados da seguridade social os nmeros do regime prprio de previdncia dos servidores federais RPPS , ou seja, os inativos e pensionistas civis e militares, ainda assim ser possvel observar uma situao muito distante da crise que frequentemente proclamada. A Tabela 6 mostra esses valores em percentual do PIB, ao longo dos ltimos quinze anos, sem a aplicao da DRU sobre as receitas. Ressalte-se que nesta Tabela 6, do lado das receitas, no esto computadas as contribuies da Unio como empregador do setor pblico, que deveria corresponder ao dobro da contribuio dos servidores, conforme preconiza a Lei n 9,717/1998. possvel constatar que, em apenas cinco anos, pertencentes dcada de 1990, houve necessidade de usar recursos do oramento fiscal para cobrir despesas com a previdncia dos servidores pblicos. A realidade mais recente muito mais promissora. Aps 1999, a receita foi sempre superior ao gasto. Mais precisamente, h sete anos as contribuies sociais de trabalhadores, empregadores e servidores pblicos superam os gastos com previdncia social (dos servidores pblicos e do setor privado), sade e assistncia social da esfera federal, produzindo excedente de recursos para o oramento fiscal.

A Tabela 7 a seguir apresenta informaes da seguridade social e do RPPS com valores em moeda corrente e utiliza uma metodologia de maior detalhe

23 e preciso. Novamente preciso observar que, do lado da receita, no foi computada a contrapartida da Unio como empregador, que deveria corresponder ao dobro da contribuio previdenciria dos servidores. importante ressaltar que o excedente de recursos gerados de R$ 18,3 bilhes em 2004 e de R$ 19,9 bilhes em 2005 considervel e mais que o dobro dos anos anteriores. A Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Previdncia Social (ANFIP) j vinha alertando que recursos so subtrados da seguridade social para alm dos 20% permitidos legalmente atravs da DRU. 12 Tomando por base as informaes aqui constatadas, a questo central deixa de ser sobre a auto-suficincia financeira do sistema de seguridade social, que tem se mostrado slida, e passa a ser sobre o destino que foi reservado a esses recursos excedentes pelo governo federal.

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As publicaes da ANFIP so Anlise da Seguridade Social em 2004, de abril de 2005 e Anlise da Seguridade Social em 2005, de abril de 2006, disponveis em www.anfip.org.br.

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Na Tabela 8 so mostrados, ao longo de dez anos (1995 2005) e de uma maneira condensada, quais foram os tipos de gasto que as receitas com COFINS, CPMF e CSLL, financiaram. Os dados foram obtidos de uma ampla pesquisa no SIAFI, de onde foram extrados vrios relatrios, sendo o principal o Acompanhamento da Execuo Oramentria da Unio, que classifica a despesa por fonte de recursos e projeto/atividade.

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Nessas tabelas, os nmeros so de uma magnitude que impressiona. Podem-se extrair as seguintes constataes: 1) A maior magnitude das receitas desviadas da seguridade social proveniente, como seria de se esperar, dos 20% de DRU. Esses recursos so tragados para a fonte 100 (Recursos Ordinrios) e so livremente empregados no oramento fiscal. Os relatrios mostram que essa fonte financia vrios tipos de despesa (em diferentes rgos e ministrios), entre elas os encargos financeiros da Unio (juros e amortizao da dvida pblica). A poltica econmica, que

pretensamente tem a virtude da responsabilidade fiscal, priorizou pagar contas do oramento fiscal com recursos desvinculados do oramento da seguridade social. Assim, minimiza-se o dficit do oramento fiscal provocado pela taxa de juros em alto patamar freqentemente, o mais alto do mundo , ao mesmo tempo em que se respaldam privilgios e desigualdades graves na distribuio de recursos dos fundos pblicos.

26 2) Outro destino de parcela significativa dos recursos desviados o pagamento de aposentadorias e penses do RPPS. Esse emprego, entretanto, no legtimo. Cabe repetir a observao, j feita antes, sobre o RPPS. Pela Constituio Federal de 1988, no h no Brasil um sistema de previdncia composto por dois regimes, conforme esclarece Vianna (2003a). A Constituio estabelece um sistema de seguridade universal para todos os cidados (RGPS) e um sistema especial para o funcionalismo pblico (RPPS). A operacionalizao financeira da seguridade atribuio do INSS; ativos e inativos do servio pblico federal esto a cargo do Tesouro Nacional. Os servidores pblicos contribuem para suas aposentadorias com recursos que compem um fundo de um regime especfico, exclusivo, o RPPS, que no d acesso a benefcios aos outros trabalhadores da sociedade. Estes, entretanto, tornaram-se patrocinadores das aposentadorias do regime especial dos servidores pblicos. Recursos vinculados sade pblica, assistncia social e aposentadoria dos trabalhadores do setor privado vm financiando a aposentadoria de servidores pblicos, incluindo os do Legislativo e Judicirio, cujas aposentadorias tm valores elevados, se comparados ao salrio mnimo, piso e nvel da maioria das aposentadorias do RGPS. 3) Uma parte significativa dos recursos da seguridade social desviada de seu oramento, mas no recebe nenhum tipo de aplicao, o que quer dizer que podem ter ficado retidos na Conta nica do Tesouro. So valores que podem ser identificados nas tabelas 8 a 17 atravs da coluna sem identificao de aplicao. Em 2005, por exemplo, R$ 14,5 bilhes de recursos da seguridade no tiveram uso identificvel nos relatrios de execuo oramentria e R$ 56,8 bilhes foram aplicados fora da seguridade social. Todos os anos da srie de 1995-2005 apresentam esse fenmeno, mas os valores apresentam uma dimenso maior a partir de 2001. A esterilizao desses recursos, alm de

impossibilitar o atendimento de necessidades urgentes por servios

27 pblicos essenciais, significa uma forte conteno de demanda agregada, pois deixam de circular no mercado, contribuindo para reduzir o dinamismo da economia. mais uma demonstrao do forte carter recessivo da poltica fiscal, feita com o sacrifcio das polticas sociais. 13

3. CONCLUSES A concluso a que se chega na verdade mera constatao pode e deve surpreender a muitos: nem a previdncia social brasileira nem o sistema de seguridade social institudo pela Constituio Federal de 1988 so deficitrios; so, ao contrrio, superavitrios, e esse supervit, cuja magnitude expressiva, vem sendo sistematicamente desviado para outros usos. Essa constatao, no entanto, coloca uma questo relevante para o pesquisador: como e por que foi criada essa aura de crise e urgncia em torno a um problema que no nem crtico nem urgente? A maior eficincia financeira do sistema previdencirio que sempre desejvel no depende de corte de benefcios, restries de direitos ou maior tributao. A questo fundamental para dar sustentabilidade para um sistema previdencirio o crescimento econmico, porque as variveis mais importantes de sua equao financeira so emprego formal e a renda mdia do mercado de trabalho. S essa estratgia permitir a incorporao ao sistema de uma parte significativa da classe trabalhadora que vive de empregos informais, sem cobertura previdenciria. A viso fiscalista ortodoxa normalmente se resume a reivindicar reformas do sistema previdencirio e ignorar os efeitos da poltica econmica sobre o mercado de trabalho e o sistema previdencirio. Alm de no produzir uma soluo adequada, destri a limitada proteo social existente hoje. , portanto, socialmente nefasta. preciso desafiar a prtica atual que d prioridade ao
Esterilizar tem, aqui, o sentido comumente utilizado pelos economistas quando tratam de recursos monetrios que so retirados de circulao. Uma parte dos recursos gerados pelo sistema de seguridade foi retirada dos fins aos quais se destina sade, assistncia social e previdncia , e tambm de outro qualquer campo da aplicao que pudesse ser identificado por esta pesquisa a partir dos relatrios de execuo oramentria. Saiu, portanto, da circulao.
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28 equilbrio oramentrio a qualquer preo, sacrificando valores sociais importantes de uma sociedade mais evoluda, ao invs de proteg-los. Muito ainda precisa ser feito para melhorar o grau de cobertura proporcionado pelo sistema de seguridade social. Caberia, no entanto, acrescentar ao debate o significativo papel da poltica econmica altamente restritiva adotada desde o incio da dcada de 1990, que conduziu deteriorao do trabalho formal e, portanto, excluso de uma grande parcela da populao ocupada no setor privado da proteo oferecida pela previdncia social. Esta populao s contribui de forma indireta para o sistema de seguridade social, atravs do pagamento de contribuies embutidas nos preos dos produtos, e seu empobrecimento aumenta a demanda por gastos assistenciais e de sade. A melhor alternativa para conduzir o sistema ao seu aperfeioamento seria, conseqentemente, gerar mais empregos formais, que elevam as contribuies (receitas), ao mesmo tempo em que deixam a populao menos exposta penria. Empregos formais adicionais, porm, s so gerados na fase ascendente do ciclo econmico, quando cada vez mais trabalhadores so incorporados ao mercado de trabalho. A poltica econmica atual, declaradamente voltada para o controle da inflao atravs do mecanismo de juros elevados, no apenas no conduzir a esse caminho, como tambm impedir qualquer projeto de desenvolvimento alternativo para o pas. A permanncia dessa poltica por muitos anos consecutivos faz com que se possa prever, para o futuro, um grande contingente de sem-previdncia, isto , pessoas com idade superior a 60 anos que necessitaro de gastos assistenciais para seu sustento. Para evitar que essa previso se confirme, necessria, desde j, a incorporao dessa populao ao mundo dos direitos da cidadania. E isso depende da mudana na atual poltica econmica, tanto quanto sua permanncia posterior no sistema previdencirio est diretamente associada ao padro de desenvolvimento econmico do futuro, muito mais do que de reformas tpicas ou radicais na rea tributria, no cdigo penal ou na legislao previdenciria e trabalhista.

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