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Mirando los Sistemas Nacionales de Innovacin desde el Sur1

Rodrigo Arocena y Judith Sutz

El concepto de Sistemas Nacionales de Innovacin (SNI) apareci a finales de la dcada de los '80 y rpidamente adquiri una posicin central, tanto en el mbito acadmico como en las discusiones sobre polticas. (Freeman, 1987, Freeman y Lundval, 1988, Lundvall, 1988) El concepto SNI estaba basado en el resultado de investigaciones empricas llevadas a cabo en los pases altamente industrializados, es decir, en el Norte. Sin embargo, el concepto no limita su aplicacin a dichos pases. De hecho, puede ser muy til tambin para estudiar las especificidades de los procesos y polticas de innovacin en el Sur, sirviendo igualmente para poner evidencia las similitudes y diferencias que stos mantienen con lo que ocurre en el Norte. Para que ello sea as, el enfoque de los Sistemas Nacionales de Innovacin debe ser complementado con una perspectiva desde el Sur. Es necesario pensar con una cabeza surea acerca de lo que ha sido producido en el Norte respecto del concepto SNI; cabezas sureas son necesarias tambin para adaptar esas herramientas intelectuales al estudio de la situacin y los futuros posibles de pases perifricos. Con el propsito de contribuir a un anlisis de ese tipo, este trabajo se organiza de la siguiente forma. Al comienzo, recapitula brevemente los principales elementos que delimitan el concepto SNI, indicando algunos de los problemas que plantea. Luego analiza el concepto desde el Sur ms precisamente con una perspectiva latinoamericana- enfatizando aquellos de sus aspectos que mejor ilustran dicha perspectiva. A continuacin indica algunas de las principales diferencias entre Amrica Latina y los pases desarrollados en trminos de la conceptualizacin de los SNI. Luego resea en forma resumida resultados empricos recientes acerca de la innovacin realmente existente en Amrica Latina y, sobre la base de ello, discute algunas caractersticas especficas de los Sistemas Nacionales de Innovacin latinoamericanos. Un enfoque que busca construir una imagen que ayude a entender la dinmica y perspectivas de la innovacin en un pequeo pas latinoamericano, Uruguay, es
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presentado inmediatamente despus, para finalizar planteando algunas observaciones acerca de lo que puede ser aprendido en el Sur sobre los sistemas de innovacin en el Norte. Estas cuestiones son relevantes dado el papel fundamental que la innovacin y los Sistemas Nacionales de Innovacin juegan actualmente en todas partes. De hecho, afirmaciones como las que siguen son ampliamente aceptadas. La innovacin es un factor clave de la competitividad, tanto a nivel de firmas como de pases. La innovacin implica procesos de cambio llevados a cabo por firmas que son afectados por un amplio conjunto de factores econmicos, polticos, sociales, culturales, cientficos y tecnolgicos. Muchos de estos factores son el resultado directo de la accin orientada a objetivos de organizaciones pblicas y privadas (incluyendo las propias empresas); algunos de ellos son resultados no esperados de la accin de organizaciones para las cuales la innovacin no es su objetivo principal; otros estn relacionados con los recursos naturales y la historia de las naciones. Es en el marco general o clima generado por estos factores que las empresas deciden y llevan a cabo actividades innovativas; este marco o clima recibe influencias de alcance tanto internacional como nacional. An si la globalizacin afecta grandemente a muchos, si no a todos, de estos factores y al clima general de la innovacin a nivel de pas, siempre hay espacio para influencias nacionales que pueden tomar la forma de polticas pblicas a nivel macro, meso o micro pudiendo tambin ser el resultado de iniciativas dispersas provenientes de los ms diversos actores sociales. Por esto mismo es importante analizar y comprender cmo las influencias nacionales actan sobre la innovacin y pueden afectar sus futuros resultados. Es esto lo que hace necesario un marco conceptual que permita describir, interpretar y actuar sobre la innovacin; la nocin de Sistemas Nacionales de Innovacin en cualquiera de sus muchas definiciones provee un marco conceptual de ese tipo. Ms an, el concepto establece un circuito de retroalimentacin positivo: fortalecer el Sistema Nacional de Innovacin es equivalente a mejorar el clima innovativo y, por esa razn, la factibilidad de la innovacin. Una vez reconocida la importancia poltica del concepto, los consensos y acuerdos comienzan a debilitarse. Qu quiere decir exactamente fortalecer el Sistema Nacional de Innovacin? Antes que eso, qu es lo que hay que tomar en cuenta cuando describimos sus principales rasgos y cuando tratamos de entender su dinmica? Especialmente durante los aos 90 se produjo un importante cuerpo de trabajo acadmico que analiza este tipo de preguntas; como no poda ser de otra manera, muchos puntos de vista se presentan, algunos de los cuales entran en conflicto con otros.2 Desde un punto de vista de tomador de decisiones polticas, por otra parte, uno de los ejercicios ms importantes derivados de la conceptualizacin de los SNI
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consiste en comparaciones internacionales: Qu tipo de polticas de innovacin estn diseando e implementando mis vecinos, socios, rivales o modelos? Cules de esas polticas se podran aplicar en casa y a qu costo? Cuestiones como las mencionadas en los ltimos tres pargrafos requieren de una elaboracin que tome en cuenta las especificidades de las regiones perifricas. En ese sentido, la Innovacin desde el Sur puede ser entendida como un programa de investigacin fuertemente conectado con volver a pensar los problemas del desarrollo en la era de la globalizacin, teniendo como agenda de investigacin un amplio espectro de preguntas generales y especficas, y con una metodologa de investigacin propia, capaz de asumir dicha agenda. Este trabajo intenta contribuir a la definicin de ese programa de investigacin.

Una perpectiva desde el Sur

Para organizar la perspectiva sobre los SNI desde el Sur, empezamos por preguntar si el concepto se refiere a situaciones existentes o si caracteriza una configuracin ideal todava no materializada. Cuando C. Freeman propuso el trmino Sistema Nacional de Innovacin en 1987, estaba por cierto pensando en una situacin muy especfica, la de Japn. Una de sus razones era la importancia que se le daba a la innovacin en una estrategia fuertemente nacionalista. Pero ms relevante que eso parece haber sido la parte Sistema del SNI; muchas cosas distintas en diferentes partes de la economa y la sociedad en general parecan comportarse de acuerdo a las necesidades de otras partes, como si muchos circuitos de retroalimentacin positiva estuvieran operando de forma ms o menos sincronizada. Un ejemplo notable de esto es la descripcin que hace Freeman de la educacin en Japn: el hecho destacable de que tantos ingenieros en Japn tengan preparacin formal en ciencias bsicas, el entrenamiento prctico y el frecuente reciclaje en la industria de esos mismos ingenieros, y la preocupacin por darle a cada trabajador una cierta comprensin de las varias operaciones en la empresa resultaban en que el enfoque de sistemas fuera inculcado a todos los niveles de la fuerza de trabajo y no slo a nivel de la alta gerencia (Freeman, 1987: 46). Desde un punto de vista totalmente diferente, una segunda rama importante de la conceptualizacin sobre los SNI est construida tambin sobre observaciones empricas. Este es el caso del enfoque relativo a la interaccin usuario productor que viene de los pases nrdicos.3 En un trabajo temprano, Lundvall (1985: 3) desarrolla la idea de que una innovacin es el resultado de encuentros entre oportunidades tcnicas y necesidades de usuarios: las relaciones entre aquellos que saben acerca de oportunidades tcnicas y aqullos que supuestamente saben lo que necesitan estn en el centro mismo
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de las dinmicas de la innovacin; adems, la mejora de las relaciones entre usuarios y productores da lugar a muchas de las formas de un proceso social clave relacionado con la innovacin, cual es el proceso de aprendizaje.4 La idea de un sistema de innovacin en este enfoque se relaciona con las instituciones5 que intervienen en los procesos de aprendizaje. Estas incluyen por supuesto a las universidades as como a organizaciones de investigacin especializadas, a industrias basadas en la ciencia y a otras unidades profesionales involucradas en la produccin de bienes. En este enfoque, la parte nacional del concepto de SIN proviene de la propia definicin de innovacin como resultado de interacciones usuario productor: Si el ambiente cultural de un usuario es muy diferente del de un productor ser muy costoso establecer un canal de informacin y desarrollar cdigos comunes. No solamente diferentes lenguajes nacionales dificultarn las comunicaciones; adems, diferencias culturales se reflejarn en interpretaciones distintas de signos idnticos (Lundvall, 1985: 47). La importancia de los usuarios en los procesos de innovacin ha sido subrayada tambin por otros acadmicos. 6 Cuatro aspectos principales del concepto SNI Cules son las observaciones ms salientes que una cabeza surea preocupada por la innovacin puede formular frente a la teorizacin antes mencionada?
(a) La primera es que SIN es un concepto ex post, esto es, se trata de un concepto construido a partir de estudios empricos que mostraron ciertas caractersticas similares.7 Esto no es trivial para un investigador latinoamericano que se ocupa de problemas de innovacin, porque en Amrica Latina SNIs es un concepto ex ante, en el sentido de que muy pocas pautas del comportamiento socio-econmico asociado con la innovacin a nivel nacional pueden ser vistas como operando de forma sistmica. Esto no quiere decir que la innovacin la innovacin tecnolgica est ausente en la regin.8 El problema es que las fortalezas innovativas a nivel micro que realmente existen permanecen aisladas y encapsuladas, dificultando grandemente un proceso posterior de articulacin y agregacin que pudiera sintetizarse en SNIs y generar el impacto que los SNIs supuestamente tienen en la competitividad de las economas nacionales. (b) En segundo lugar, vale la pena notar que el Sistema Nacional de Innovacin conlleva un sesgo normativo. Esta probablemente no sea una opinin universalmente compartida. Por ejemplo, Edquist (1997: 20) opina que la nocin de optimizacin est ausente de los enfoques de sistemas de innovacin. Por lo tanto, no son posibles las comparaciones entre un sistema existente y un sistema ideal. De hecho, postular la posibilidad de un diseo ptimo para SNIs implicara la eliminacin de la diversidad, una de las caractersticas principales del enfoque. Ahora bien, descartar el sistema ideal no significa que el concepto no tenga relacin con lo que es bueno o malo. Lundvall enfatiza el hecho de que las diferencias extremas en competencias entre usuarios y productores est por detrs de innovaciones insatisfactorias o de la lenta adopcin de innovaciones, en particular cuando se trata de la modernizacin de industrias maduras como la textil o la vestimenta. Esto no es un hecho irremediable de la naturaleza: dicho autor se refiere de manera aprobadora a la forma en que el MITI (Ministerio de Comercio Internacional e Industria de Japn) dirigi sus esfuerzos a la modernizacin de dichos sectores como una manera de compensar por los dbiles canales de informacin entre productores e industrias de base cientfica, y para romper la inercia incorporada en las relaciones tradicionales entre usuarios y productores (Lundvall, 1985: 37, nfasis en el original). Un Sistema Nacional de Innovacin que tome en

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cuenta las asimetras de conocimiento entre usuarios y productores ser probablemente ms efectivo en la promocin de innovaciones tiles que un sistema que no le preste atencin a ese tipo de problemas: parecera as que el concepto de SNIs incluye un sesgo normativo. Reconocer que hay algunas buenas formas generales y algunas formas que parecen ser mejores que otras respecto a los SNIs es importante desde una perspectiva latinoamericana: para evitar copiar o simplemente seguir la ltima moda en materia de polticas, hace falta identificar algunos puntos de referencia, algo as como una gua normativa que al menos en parte ser claramente especfica. Esto no quiere decir que haya un modelo para SNIs en Amrica Latina (o en cualquier otra parte); ms bien subraya un aspecto poco enfatizado del concepto que es, sin embargo, bastante importante: su sesgo normativo. (c) Una tercera observacin califica este sesgo normativo. La idea es que SNIs es un concepto "relacional": prcticamente toda la literatura sobre el tema enfatiza la importancia mayor de las conexiones entre diferentes tipos de actores colectivos. Hace treinta aos, el fsico argentino Jorge Sbato, propuso una ilustracin para un "crculo virtuoso" capaz de poner a la ciencia y la tecnologa al servicio del desarrollo: el "tringulo de Sbato" de empresarios, gobierno y academia. En ese momento, Sbato indicaba que no importaba tanto cun fuerte fuera cada organizacin aislada puesto que lo que era mucho ms importante era la fortaleza de las conexiones entre ellas: de hecho el tringulo exista slo si esas conexiones existan. Este tipo de conceptualizacin "relacional" ha sido ampliamente adoptada hoy por hoy por los estudiosos de la innovacin, aunque esto es ms fcil de formular que de llevar a la prctica: en Amrica Latina es tarea relativamente comn la creacin de organizaciones dirigidas a fomentar la innovacin, pero es bastante difcil hacerlas operar como puentes entre actores. Es por esto que vale la pena subrayar la naturaleza relacional del concepto SNIs. (d) Una ltima observacin se vincula con el debate entre "creacionismo" o "evolucin espontnea" como tendencias de desarrollo para los SNIs. Parece bastante obvio que no hay una nica respuesta para este debate; es fcil encontrar tendencias ms "creacionistas" y ms "evolucionistas" de sistemas de innovacin al efectuar comparaciones entre pases, sectores productivos, y an entre diferentes perodos en un mismo pas. El punto importante es que dado el estado de desarrollo presente alcanzado por cada Sistema Nacional de Innovacin, el estado futuro y la dinmica del sistema pueden ser al menos parcialmente influenciadas por acciones orientadas a objetivos. Esto es, los SNIs son objeto de polticas. Esto no quiere decir que la configuracin total del sistema pueda ser diseada a voluntad; tampoco quiere decir que cualquier poltica o medida de poltica que se disee pueda ser implementada exitosamente. Reconocer que el concepto SNIs es un concepto poltico, y que la realidad que describe puede ser objeto de esfuerzos polticos deliberados para cambiarla con una esperanza razonable de lograr lo que se busca no es asunto trivial, especialmente en Amrica Latina, donde ciencia, tecnologa e innovacin no han ocupado una posicin muy alta en la agenda poltica.

Resumiendo: cuando el concepto SNIs es mirado desde el Sur, hay cuatro aspectos que aparecen como esenciales para trabajar con este enfoque. Se origin en los pases centrales como un concepto ex post mientras que en la periferia es un concepto ex ante; tiene peso normativo; es "relacional" y, finalmente puede ser objeto de polticas.

Sistemas e Industrializacin
El concepto SNIs recubre la innovacin industrial, tanto tcnica como organizativa Esta es una de las razones por las cuales percibimos una distancia tan amplia entre Amrica Latina y los pases desarrollados en la precisin con la cual el concepto da cuenta de la realidad. Si en vez focalizramos nuestra atencin en la innovacin en la agricultura o en la agroindustria, dicha distancia se acortara notoriamente. Si el concepto "sistemas de innovacin" se hubiera inventado varias dcadas atrs, podra haber sido aplicado perfectamente a los

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sectores agrarios o agroindustriales de muchos pases, tanto en el mundo desarrollado como en el subdesarrollo. Acerca de los sistemas agrarios de innovacin Dos casos "desarrollados" notables son los de Estados Unidos y Dinamarca. En Estados Unidos el temprano involucramiento de la poltica pblica en el rea agropecuiaria tanto en actividades de investigacin, desarrollo y exrensionismo ha sido considerado paradigmtico desde una perspectiva de desarrollo (Evenson y Westphal, 1995). En el captulo acerca del Sistema de Innovacin norteamericano en el libro de Nelson National Innovation Systems (Mowery y Rosemberg, 1993) aunque el foco est dirigido hacia el avance tcnico en la industria, igualmente se presenta de manera breve un anlisis del sector agropecuario. Dos razones explican esta "desviacin" del foco principal: el prcticamente nico papel jugado en aquel tiempo por el estado y la insistencia en una perspectiva usuario-productor organizada en torno a la filosofa extensionista. El caso de las tempranas polticas agropecuarias norteamericanas ha sido tambin analizado desde una perspectiva de ciencia poltica que merece atencin dado el tipo de cuestiones que plantea. Skocpol (1985:13-14) argumenta, luego de subrayar que en el perodo posterior a la primera guerra mundial "el Departamento de Agricultura norteamericano era una isla de fortaleza estatal en un ocano de debilidad" que la formulacin de polticas de estado no era solamente el resultado de la accin del grupo de inters de los granjeros poderosos sino tambin la consecuencia de "recursos nicos de capacidad administrativa, de planificacin pblica precedente y de experiencia gubernamental prctica accesible a los expertos federales en agricultura finalizando el New Deal". Voluntad y capacidades estatales se combinaban as para el desarrollo de iniciativas de tipo sistmico capaces de combinar conocimiento e innovacin en un sector particular. Si este nfasis en la iniciativa de las polticas pblicas puede quizs resultar demasiado fuerte, el caso de Dinamarca ofrece un contrapeso. Algunos anlisis del sistema de innovacin de Dinamarca (Anderse and Lundvall, 1988; Edquist and Lundvall, 1993) incluyen una cuidadosa consideracin de su sistema agrario. Incluso estudios que no estn dirigidos a directamente a cuestiones de innovacin ofrecen una imagen fascinante de la accin colectiva que gener las originales relaciones entre produccin material y produccin de conocimientos en el sector agroindustrial dans a fines del siglo XIX.9 Volviendo ahora a Amrica Latina podemos encontrar muchos ejemplos de relaciones bien articuladas entre investigacin, experimentacin, extensionismo
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y produccin en el sector agropecuario que encajan bien en la definicin actual de SNIs. Uruguay es un caso claro de esto y desde comienzos de este siglo; actualmente, el "mapa innovativo institucional" uruguayo, esto es, el conjunto de organizaciones que incluyen de una forma u otra objeticos relacionados con la innovacion, es claramente mucho ms denso cuando se le observa desde el lado agropecuario que cuando ello se hace desde el lado industrial, an si el grado de innovatividad del "sistema agrario" no es particularmente alto. Industrializacin y conocimiento en Amrica Latina La pregunta entonces es por qu, durante el proceso de industrializacin se ampli la brecha entre las naciones actualmente desarrolladas y Amrica Latina en trminos de los SNIs? Una respuesta de pocas palabras indicara que esto est vinculado con el conocimiento. El sector agropecuario necesita conocimiento adaptado a las condiciones locales y reconoce, primero, que existe una necesidad, y, segundo que deben realizarse esfuerzos cientficos y tecnolgicos locales para llenar dicha necesidad. Esto se debe en parte a una tendencia general en los pases subdesarrollados: "En general, ha sido asumido que las industrias en los pases subdesarrollados pueden adquirir fcilmente nueva tecnologa. Si bien los problemas de transferir tecnologhas agropecuarias entre pases han sido ampliamente reconocidos, las dificultades de transferir tecnologa industrial no lo han sido" (Bell y Pavitt, 1995: 69). Ms en general el conocimiento no fue un factor importante de crecimiento econmico en Amrica Latina. Nos dedicaremos ahora a una breve caracterizacin histrica de dicho proceso. En las dcadas que siguieron a 1850, Amrica Latina fue incorporada como "periferia" a la economa internacional que tena su "centro" en los pases industrializados, comenzando as un perodo de crecimiento hacia fuera basado en la exportacin de productos primarios. Las lites dirigentes se preocuparon ms por imitar el estilo de vida de las lites europeas que por impulsar las bases tecnolgicas del crecimiento econmico. Desde entonces una proporcin relevante del excedente econmico ha sido dedicada al consumo conspicuo y a las importaciones con l relacionadas. As, es difcil encontrar trazos del nacionalismo tecnolgico que fuera tpico de la lite japonesa en ese mismo perodo (Odagiri y Goto, 1993). Este tambin fue un tiempo dorado para el capital extranjero en Amrica Latina. Era ms fcil comprar mtodos de produccin modernos en el extranjero que promover endgenamente la generacin de conocimiento tcnico; en el largo plazo ste fue quizs la principal limitante del perodo de crecimiento hacia fuera (Bethel, 1991: 3). La cultura oficial ha marginalizado histricamente a la ciencia, con excepcin de la bio-medicina y algunas otras ramas de las ciencias biolgicas, y ha prcticamente ignorado a la tecnologa; el "matrimonio entre la ciencia y las
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artes tiles" que caracterizara a la segunda revolucin industrial estuvo escasamente presente en este continente. Sin embargo, el rpido crecimiento de algunos pases latinoamericanos alrededor del cambio de siglo abri algunas oportunidades para una industrializacin incipiente, especialmente cuando ella fue impulsada por la creciente capacidad de consumo de las clases medias. Esta era la situacin en algunas regiones donde la inmigracin europea fue muy importante, como en las mrgenes del Ro de la Plata y en San Pablo. Esta inmigracin promovi la innovacin industrial y la ideologa industrializadora sobre la cual se bas el progreso econmico cuando la crisis mundial de 1930 orient a Amrica Latina hacia un perodo de crecimiento hacia dentro liderado por la industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI). Este fue el principal perodo de desarrollo de Amrica Latina en la historia contempornea; grosso modo entre 1940 y 1980 a pesar de las ineficiencias y las dispersiones generadas por la industrializacin forzada las tasas de inversin y de crecimiento aumentaron, el sector pblico inici una vasta expansin de la educacin bsica y los niveles de salud mejoraron sustancialmente. Estos dos ltimos cambios bien podran haber estado relacionados con la urbanizacin as como con la creacin de una clase trabajadora industrial. Sin embargo, ste fue no slo el perodo de mayor cambio estructural en la economa latinoamericana, sino uno de crecimiento sostenido y relativamente estable y de mejora social. Marcando un fuerte contraste los perodos de 1900-1940 y 1980-1985 mostraron mucho menor crecimiento econmico y mucha mayor inestabilidad (Astorga y FitzGerald, 1998: 20, nuestra traduccin). El estado fue un actor principal de la ISI; su papel econmico y social se expandi rpidamente. Asimismo, los procesos de democratizacin debilitaron de alguna forma el control que pequeas lites tenan sobre los organismos pblicos; la clase trabajadora industrial y sus sindicatos crecieron y en principio la influencia de las empresas multinacionales disminuy. Pero la fuerte lite tradicional luch contra las polticas de industrializacin por sustitucin de importaciones y la desatencin cultural a la tecnologa prevaleci. Consecuentemente, aunque los estados protegieron a las industrias nacionales dicho proteccionismo no fue selectivo ni orientado al aprendizaje; en trminos generales los estados no apoyaron firmemente el mejoramiento de las actividades industriales ni de las capacidades tecnolgicas necesarias a efectos de alcanzar el nivel de producir los medios de produccin. El resultado fue la "industrializacin trunca de Amrica Latina" como fuera descripta en un libro fundamental aunque ampliamente ignorado (Fajnzylber, 1983). Debe ser enfatizado que durante el perodo de la ISI la innovacin tecnolgica
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probablemente tuvo lugar a lo largo de todo el continente en una escala mayor que luego de 1980 (Katz, 1994). Pero como las consideraciones anteriores sugieren, tuvo un carcter altamente informal o de carcter incremental o menor. En Amrica Latina la innovacin tecnolgica ha sido subvaluada por las tendencias culturales dominantes, escasamente por los economistas de desarrollo de corriente local, y casi totalmente ignorada por las polticas pblicas; as ella fue y todava es un fenmeno de naturaleza "intersticial". Al usar este palabra estamos pensando en la caracterizacin debida a Michael Mann (1986: 15-16) de la emergencia intersticial de nuevos procesos entre los "poros" de redes institucionalizadas de interaccin social. Algo similar ocurri con la generacin endgena de conocimiento cientfico y tecnolgico. El cambio tcnico consisti en la importacin de bienes y capital, como Celso Furtado lo enfatizaba hace ya treinta aos la "condicin perifrica" estaba relacionada fundamentalmente con la "dependencia tecnolgica" del "centro". Todava lo est. Las experiencias del este asitico con respecto al conocimiento, el aprendizaje y la innovacin no podran contrastar ms con las que acabamos de describir. Estas experiencias son bien conocidas (Johnson, 1982; Amdsen, 1989; Hou y Gee, 1993; Kim, 1997). Menos conocido es cmo ellas fueron presentadas, particularmente por las instituciones financieras internacionales, como un modelo para el desarrollo latinoamericano: sin decir una palabra acerca de conocimiento y educacin, la receta trasmitida fue la apertura total de la economa, la reduccin de la intervencin pblica y la masiva inversin extranjera (Fajnzylber, 1983: 80). Sin embargo las polticas del sudeste asitico, especialmente la forma en que se hicieron cargo del conocimiento producido en todas partes, el nfasis en el ms alto alcance de la educacin a todos los niveles, el crecimiento constante de la inversin en I+D y la construccin institucional dirigida a la mejora de la tecnologa y la inversin fueron estudiados cuidadosamente en Amrica Latina. Uno de los puntos importantes de comparacin estaba referido a la proteccin industrial: en palabras de Fajnzylber, mientras en Amrica Latina la proteccin fue "frvola", en el sudeste asitico incluyeron "una proteccin lcida, selectiva y cuidadosa dirigida al proceso de aprendizaje de la industria nacional" (Fajnzylber, 1983: 116). Mirando hacia atrs hacia el principal perodo de crecimiento desde el punto de vista del tringulo de Sbato de empresarios, gobierno y academia, podemos concluir que slo el "segmento" Estado-Sector Industrial existi realmente siendo aquellos que conectaban con la academia bsicamente virtuales. En cierto sentido, las interacciones entre el estado y los empresarios industriales eran "sistmicas", e indudablemente tenan un foco "nacional". El estado era visto como el principal actor involucrado en el desarrollo nacional, y desarrollo
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era identificado con industrializacin; se construy infraestructura pblica y la industria privada nacional fue altamente protegida; en ese contexto los empresarios llevaron a cabo la ISI incorporaron nueva tecnologa principalmente a travs de la compra de maquinaria al exterior y reclamaron todava ms proteccin al estado. La relacin entre el estado y el sector industrial fue importante, pero no estuvo focalizada en la innovacin. As, a lo sumo podemos pensar en "Sistemas Nacionales de Crecimiento Industrial". Estrictamente hablando, durante el perodo de rpida industrializacin los SNIs latinoamericanos no llegaron a construirse.

La innovacin industrial "Realmente Existente" en Amrica Latina

Dada la afirmacin recin efectuada, los SNIs en Amrica Latina pueden ser vistos como una referencia conceptual general para estudiar problemas relacionados con la innovacin y/o una nocin unificadora para hacedores de poltica. Sin embargo, la innovacin -formal, informal y an intersticial- es parte de la realidad del continente. Qu podemos decir acerca de ella? Desde mediados de los 90 la innovacin industrial en varios pases latinoamericanos ha sido cuidadosamente estudiada a travs de encuestas especficas.10 Argentina, Chile, Colombia, Mxico y Venezuela completaron dichas encuestas entre 1995 y 1998; en Uruguay, una experiencia similar tuvo lugar diez aos antes, en 1988.11 Estas encuestas no siguieron una metodologa previamente concertada aunque, en parte porque los manuales Frascatti y Oslo de la OECD fueron referencias comunes un conjunto de comparaciones aceptablemente precisas pueden ser establecidas a partir de sus resultados.12 Algunas conclusiones tentativas respecto de la innovacin en Amrica Latina basadas en dichas encuestas, pueden ser sintetizadas de la siguiente forma: 1. el gasto nacional en innovacin es bastante bajo; 2. las firmas innovadoras se caracterizan por realizar actividades internas de I+D; 3. la innovacin industrial es altamente informal, pero, 4. no necesariamente de un bajo nivel de complejidad; 5. las firmas innovadoras tienen comparativamente un alto nmero de tcnicos calificados; 6. las empresas necesitan personal capacitado para ser capaces de innovar; 7. la falta de personal calificado en empresas pequeas y medianas no se ve compensada con apoyos externos.

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Justifiquemos estas afirmaciones. 1. La inversin en I+D en Amrica Latina es consistentemente baja si la comparamos con la de la OCDE y con la de los nuevos pases industrializados de Asia (Cuadro 1). Los nmeros son diversos, pero una cosa es clara, ninguno de esos pases ha alcanzado el nivel recomendado a las naciones en desarrollo hace treinta aos por la Unesco como el mnimo umbral de inversin en I+D: 1% del PBI. 2. Una segunda cuestin tiene que ver con los criterios que fueron utilizados para identificar las empresas innovadoras en cada muestra nacional. stos tambin fueron diversos, pero en todas las encuestas el ncleo de esta cuestin consisti en preguntar acerca de las actividades internas de I+D. El anlisis colombiano concluy que para las empresas innovadoras en su muestra "la implementacin de proyectos de I+D fue el elemento ms importante en el proceso innovativo" (Durn et al, 1998 : 89). sta es una caracterstica muy generalizada y es por ello que el anlisis de cmo las empresas industriales latinoamericanas realizan I+D deviene elemento central en el estudio de la innovacin realmente existente. 3. La conclusin principal que obtenemos de las encuestas es que la innovacin industrial en Amrica Latina es todava altamente informal. Esto es, an si una proporcin importante de las empresas industriales realizan tanto innovacin de producto como de proceso, las actividades de I+D no estn clara ni formalmente articuladas con la estrategia empresarial. Podemos usar dos indicadores en apoyo a la afirmacin anterior. El primero es la diferencia entre empresas realizar actividades innovativas y empresas que tienen laboratorios o departamentos formales de I+D; el segundo es el porcentaje de empresas que indican realizar I+D y que tambin saben cuntos recursos le dedican a esas actividades (Cuadro 2). Con respecto a esto ltimo, en Argentina alrededor del 25% de las firmas fue capaz de declarar los recursos dedicadas a I+D, en Mxico 28.6%, en Venezuela 8%; en Uruguay, 10 aos antes, ms del 60% de las empresas no saban cunto destinaban a I+D o declaraban un nivel marginal de recursos asignados. 4. La proporcin de profesionales en I+D es consistentemente ms elevada que en otras actividades de la empresa. El anlisis mexicano muestra que las empresas innovadoras eran capaces de contratar profesionales para actividades de I+D an sin contar con estructuras formales de I+D; en Uruguay, la proporcin de profesionales en actividades formales e informales de I+D era prcticamente idntica. Esto califica el sesgo informal de la I+D industrial latinoamericana: informalidad no puede ser identificada con bajos niveles de complejidad. 5. La correlacin entre la innovatividad de las empresas y el personal calificado es muy clara en todas las encuestas. En el caso colombiano,
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por ejemplo, "la relacin ms estrecha entre bvariables es la que indica que cunto ms calificado el personal, ms innovativa la empresa". Ms an, "el nico indicador relacionado al nivel de innovatividad ms all del tamao era el nmero de personal calificado y sus salarios" (Durn et al, 1998: 57)). En Uruguay el anlisis tuvo un resultado similar: la correlacin estadstica entre nivel de innovatividad y nmero de ingenieros result ser altamente significativa. 6. Que las firmas necesitan personal calificado para estar en condiciones de innovar puede no parecer un resultado inesperado; es un sin embargo sorprendente con cunta precisin este hecho puede revelarse en hechos empricos. El cuadro 3 muestra claramente que de 50 empleados en adelante hay una fuerte cada en el nmero promedio de personal tcnico de alto nivel cuando se pasa del primer al segundo nivel de innovatividad, mientras que para las empresas pequeas esta cada es muy reducida. Esto sugiere que hay efectivamente un nivel mnimo por debajo del cual la innovacin es prcticamente inalcanzable.13 7. Esta tendencia apunta a la difcil situacin que enfrentan las pequeas y medianas empresas latinoamericanas en la economa globalizada, basada en el conocimiento, y orientada por la innovacin. Pero quizs esta sea una conclusin prematura: fuera de las firmas hay capacidad de consejo tecnolgico y de investigacin que podran ser movilizados para superar la debilidad innovativa que stas padecen. Los datos que surgen de las encuestas de innovacin sugieren que no es este por cierto el caso, ya que en la mayora de los pases la utiliacin de apoyo tecnolgico por parte de las pequeas y medianas empresas est bien por debajo del 30% . Por otra parte los estudios de caso de la relacin universidadempresa muestran que la mayor parte de esas relaciones se establecen entre empleados con formacin universitaria y sus colegas en la universidad (Hein et al, 1996); an para saber qu preguntar y cmo hacerlo, algn nivel de entrenamiento es necesario. Es ms que posible entonces, que las pequeas y medianas empresas que solicitaban apoyo tecnolgico detectadas en las encuestas no fueran precisamente aquellas con necesidad de compensar su debilidad tcnica a travs de ayuda externa. Las afirmaciones arriba indicadas constituyen las principales conclusiones que pueden establecerse cuando comparamos la "parte de innovacin" de las encuestas de innovacin latinoamericanas. Sin embargo, hay otro aspecto que puede ser comparado, a saber, la "parte de sistemas de innovacin" de las encuestas. Esta parte recoge informacin acerca de las organizaciones con las cuales las firmas interactan en el proceso de innovacin y a ellas nos referiremos brevemente en la prxima seccin.

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Los SNIs en las encuestas de innovacin industrial: enfoque conceptual y evidencia emprica .
El mundo externo a las firmas recibe mucha atencin en todas las encuestas de innovacin latinoamericanas. Muchas organizaciones forman parte de ese mundo: otras firmas, bien sean proveedores, clientes o competidores; organizaciones cientdficas y tecnolgicas; universidades de investigacin y otros institutos de investigacin pblicos o privados; empresas consultoras en aspectos tcnicos o de negocios; programas pblicos dirigidos a fomentar la innovacin a nivel de la empresa. Un conjunto diverso de posibles relaciones son tomados en consideracin: el origen de las ideas innovadoras, las fuentes de informacin para la innovacin, la realizacin de proyectos innovativos, el apoyo financiero para la innovacin, el desarrollo de proyectos innovativos conjuntos. Podemos reconocer claramente aqu el sesgo "relacional" del concepto sistemas de innovacin. Si aceptamos que estos sistemas incluyen el conjunto de organizaciones que pueden razonablemente verse involucradas en interacciones con empresas orientadas a la innovacin, las encuestas reflejan efectivamente dicha caracterizacin. Sin embargo, la calificacin de "nacional" de esos conjuntos no est explcitamente relevada en las encuestas: slo el caso mexicano analiza la diferenciacin nacionales - extranjeras para todas las organizaciones que estn siendo consideradas. Los principales resultados empricos pueden ser sintetizados como sigue: 1. Las ideas para la innovacin as como la implementacin de innovaciones son consideradas por las firmas bsicamente como un asunto interno. 2. Desde el mundo exterior a las empresas las organizaciones menos importantes son las universidades y los centros de investigacin. En Colombia, las universidades son vistas como origen de ideas innovadoras por el 13.4% de las firmas entrevistadas, mientras que la cifra para los centros pblicos de investigacin es 7.4%. En Mxico fueron escasos los convenios para innovacin establecidos con universidades (6% del total) y centros pblicos de investigacin (4.9%); sin embargo estas organizaciones constituyen la ms "nacional" de todas las alternativas dado que el 90% de todas las universidades y centros pblicos de innovacin eran mexicanos, en contraste con los clientes que eran extranjeros en el 40% de los casos, o de empresas del mismo grupo que eran extranjeras en el 50% de los casos. En Venezuela, 43 % de las firmas declararon haber tenido relaciones tecnolgicas externas; de ellas, slo 3.5% fueron establecidas con universidades y 4.5% con instituciones pblicas. En Argentina slo 6% de todas las empresa de la muestra
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declaran haber tenido contratos con universidades o institutos pblicos. 3. Si incluimos la adquisicin a otras empresas de bienes de capital para la innovacin como una "relacin externa", sta resulta ser la ms fuerte para todos los pases. Esto es tambin vlido en relacin al futuro: aumentar la inversin en maquinaria y equipo fue por lejos la respuesta ms frecuente a la pregunta acerca de planes futuros para la innovacin. En todos los casos la maquinaria y equipo para la innovacin eran mayoritariamente extranjeros. Baja inversin en I+D, baja utilizacin de instituciones de conocimientos locales, alta dependencia de ciencia y tecnologa incorporada proveniente del extranjero, y, por otra parte sustantiva importancia a la inversin directa extranjera por parte de corporaciones multinacionales: cun nacionales son entonces los Sistemas Nacionales de Innovacin en Amrica Latina? En un trabajo inspirador Niosi y Bellon (1996: 144)) analizan la internacionalizacin de la innovacin. Argumentan que: "La mayor parte de los flujos internacionales de tecnologa ocurren entre pases desarrollados, reflejando que la brecha tecnolgica que existe entre ellos es pequea en comparacin con la mucho ms ancha que divide a las naciones industriales de las subdesarrolladas" . Aunque la creciente cooperacin para la investigacin incluye a cientficos ubicados en pases subdesarrollados, la agenda de investigacin prevaleciente muestra que esa cooperacin est fundamentalmente integrada a los procesos de generacin de conocimientos localizados en las naciones industrializadas. As, la tendencia bsica sea probablemente la de la "triadizacin" de la innovacin. Esta caracterizacin ha sido tambin propuesto por Patel y Pavvit (1999), basada en el hecho de que menos del 1% de las actividades innovativas realizadas en el extranjero por las empresas ms grandes del mundo estn localizadas fuera de la "trada". Considerando "sistemas nacionales de innovacin abiertos", Niosi y Bellon ( 1996: 156) afirman: "la tendencia actual hacia la 'internacionalizacin con especializacin' parece ms probable que la simple globalizacin", una tendencia que permite slo una convergencia parcial de los SNIs. Desde este punto de vista, los SNIs latinoamericanos estn moldeados por una insercin en la economa internacional que se especializa en la produccin basada en recursos naturales, con relativamente escaso y mayormente importado valor agregado tecnolgico. Varios de los aspectos previamente considerados se relacionan con esta especializacin internacional que fomenta la emergencia de lo que podramos llamar SNIs "neo-perifricos".

Construyendo un retratode un sistema Nacional de innovacin combinando diferentes enfoques

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A primera vista, la evidencia presentada en la seccin precedente no indica la presencia de sistemas y menos an de SNIs. Sin embargo, es necesario tener cautela. Las encuestas tomadas en forma aislada proveen una visin demasiado general para construir un retrato cuidadoso de la situacin nacional respecto a la innovacin, por lo que se vuelven imprescindibles los estudios de caso nacionales. Ahora bien, como hemos indicado antes, las encuestas pueden compararse aunque no incluyan exactamente las mismas preguntas; es ms difcil hacer anlisis comparativos con los estudios de caso si stos no se basaron en una metodologa acordada previamente, puesto que a menudo las cuestiones principales a considerar y an ciertas definiciones bsicas son diferentes. En particular, al analizar la cuestin de si un SNI existe realmente en un pas dado, es necesario decidir qu es exactamente lo que va a ser estudiado a efectos de obtener respuestas suficientemente precisas. La idea es enfocar la atencin en diferentes aspectos, cada uno capaz de arrojar luz sobre algn aspecto importante relacionado con la innovacin, sea actualmente o con visin prospectiva, y luego tratar de combinar lo que se obtuvo desde esos diferentes puntos de vista en un retrato global de la situacin innovativa. Los Sistemas Nacionales de Innovacin estn hacindose permanentemente. Dos factores estn siempre ampliando su alcance en el marco de la dinmica del sistema: variedad e interdependencia. Esto significa que nuevos actores, nuevas funciones y nuevas interrelaciones estn apareciendo y cambiando todo el tiempo. Cuando faltan algunos actores, algunas funciones y algunas interdependencias, su co-evolucin, que est en el centro mismo de las dinmicas de transformacin, se bloquea. La combinacin de diferente enfoque apunta, en primer lugar, a la identificacin de la variedad del sistema; el carcter sistmico del conjunto de procesos relacionados con la innovacin puede luego estimarse por el grado de interdependencia entre los aspectos relevados por esa combinacin. Estamos esquematizando un tipo de anlisis de los SNIs que comienza por definir, en el o los casos en consideracin, qu elementos deberan ser estudiados especficamente a los efectos de construir un retrato global. En lo que sigue presentamos un ejemplo. El panorama de la innovacin en Uruguay A efectos de estudiar el caso de un pequeo pas perifrico donde la innovacin nunca ha sido importante, enfocamos la atencin en las opiniones colectivas as como en las estrategias e interacciones de actores especialmente relevantes para estimar el papel actual de la innovacin, sus futuros posibles, su naturaleza
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ms o menos sistmica y sus conexiones con polticas de desarrollo.14 Se seleccionaron cinco enfoques bsicos: (1) las estrategias de innovacin de sectores productivos escogidos; (2) las relaciones entre empresas y universidades o institutos de investigacin y el retrato general del sistema de I+D; (3) el mapa innovativo institucional; (4) el enfoque de los circuitos innovativos; y finalmente, (5) el enfoque de las visiones colectivas. Los primeros tres enfoques son bien conocidos y los comentaremos slo brevemente. 1. La comprensin cuidadosa de las estrategias innovativas de sectores productivos seleccionados proporciona una informacin preciosa a nivel meso. Particularmente en este sentido son los sectores high-tech, como la electrnica, el software y la biotecnologa. En el caso de la electrnica, por ejemplo, para el cual una estrategia de exportaciones directas ha sido muy difcil de implementar, ha sido propuesta una estrategia de mercado interno, vinculada a la resolucin de problemas de diferentes empresas exportadoras y basada en las buenas capacidades de las empresas electrnicas uruguayas para proveer respuestas creativas a esas necesidades. 2. Las relaciones entre empresas e instituciones productoras de conocimientos constituye un aspecto clave del panorama innovativo. Ms an, la situacin en materia educativa, de habilidades y de investigacin es fundamental para entender la dinmica de dichas relaciones y su posible evolucin. Las relaciones de investigacin entre empresas y equipos universitarios han sido impulsadas slo recientemente por polticas universitarias: no es sorprendente por lo tanto que el grueso de la demanda para que tales polticas se establezcan provenga del sector acadmico agronmico, que es el que tiene la tradicin ms fuerte de relacionamiento con sectores productivos privados. La Facultad de Ingeniera, que exhibe buenos antecedentes de relacionamiento con empresas estatales y ministerios particularmente en las reas de la energa elctrica, las telecomunicaciones, el transporte y las obras pblicas est involucrndose lentamente en interacciones sistemticas de investigacin empresas privadas.15 El sistema de investigacin uruguayo presenta varios problemas preocupantes, muchos de los cuales resultan del bajo nivel de gasto. Una de las consecuencias, derivadas de los bajos salarios y de la pobre infraestructura de investigacin, es la tendencia migratoria de los mejor formados - el fenmeno de fuga de cerebros que investigaciones recientes han mostrado que no ha disminuido durante los 90, sino ms bien al contrario, en toda Amrica Latina (Massey et al, 1998). 3. A travs del tercer enfoque, se identifica al conjunto completo de instituciones pblicas y privadas relacionadas de una forma u otra con la

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innovacin, y sus principales caractersticas son estudiadas. De esta manera se dibuja un mapa institucional para la innovacin. Una cuestin clave relacionada con cada institucin es la de con qu instituciones nacionales mantiene algn tipo de relaciones de trabajo: en Uruguay, la nica universidad pblica fue la institucin ms frecuentemente mencionada a ese respecto. La gran mayora de las instituciones fue mencionada solamente por dos o tres otras instituciones, mostrando el bajo grado de conectividad del mapa en su conjunto o, en otras palabras, una estructura de instituciones relativamente aisladas. 4. Inspirado en la conceptualizacin sobre las relaciones usuario-productor, el enfoque de los circuitos innovativos consiste en la identificacin y anlisis de situaciones en las cuales: (1) importantes problemas de la produccin fueron resueltos por el encuentro entre actores que tenan esos problemas y actores de conocimiento, fueran ellos equipos universitarios, laboratorios pblicos o empresas de alta tecnologa y (2) el proceso de aprendizaje condujo a realizar investigaciones dirigidas a problemas relacionados, en una suerte de espiral creciente. Esas situaciones, estudiadas a nivel micro, son muy instructivas en trminos de las razones por las cules esos encuentros ocurren, el tipo de dificultades que aparecen una vez que los dilogos se establecen, las formas en que fueron superadas y, especialmente, como ocurren si es que ocurren- los procesos de difusin de las innovaciones correspondientes. 5. El proceso de difusin es central para este enfoque, porque la idea misma de un circuito innovativo est asociada con la expansin de la innovacin a otras empresas o tambin a otros sectores productivos; est tambin asociada esa idea con la mejora de las capacidades para resolver problemas, por ejemplo, a travs del uso del conocimiento acumulado a partir de la innovacin ya realizada para avanzar en direcciones tecnolgicas ms sofisticadas. Un circuito innovativo interesante, detectado en Uruguay, se desarroll en torno a la fiebre aftosa, relacionando productores ganaderos y un laboratorio de biotecnoologa; otros se desarrollaron alrededor de problemas cuya solucin tuvo que ver con automacin industrial, microelectrnica y biologa molecular. Uno de los mayores problemas percibidos respecto de estas innovaciones tiene que ver con las barreras a la difusin. Por otra parte, hay suficientes historias exitosas de innovaciones tecnolgicas en la industria (relacionadas con problemas que son pas especfico, en el mismo sentido que lo son los problemas agropecuarios) para apoyar la idea de que una poltica tiene sentido. 6. El enfoque de las visiones colectivas estuvo basado en una encuesta nacional de opinin y en un ejercicio prospectivo tipo Delfos. La encuesta planteaba diversas preguntas referentes a la investigacin, la innovacin,

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la competitividad y el futuro del pas. Por ejemplo: la investigacin, estimula el crecimiento econmico, daa el ambiente, mejora la calidad de vida, promueve el desempleo, contribuye a la capacidad exportadora nacional, aumenta la dependencia del extranjero? Las respuestas se correlacionaron con diversas caractersticas de los encuestados: edad, nivel socioeconmico, educacin, autoidentificacin ideolgica, etc. As fue recogida una enorme cantidad de informacin. A efectos de ser muy breves, sealaremos solamente dos resultados particularmente interesante. Uno de ellos, que sorprendi a los expertos, indic que una mayora cree que la investigacin aumenta la dependencia externa del pas; analizando edad, nivel educativo y lugar de residencia, llegamos a la siguiente conclusin: aquellas personas que estn escasamente familiarizadas con el pequeo pero importante esfuerzo de investigacin que se ha hecho en el Uruguay desde el final de la dictadura, en 1985, contestaron la pregunta pensando fundamentalmente en la ciencia de afuera, y as asumieron que sta ampla la dependencia del pas; por el contrario, personas ms informadas pensaron en trminos de ciencia nacional y ofrecieron una opinin diferente. A los encuestados tambin se les pidi que eligieran entre tres alternativas de poltica. Estas eran: (1) Uruguay puede y debe hacer investigacin con recursos pblicos porque los beneficios sern mayores que los costos; (2) Uruguay puede hacer investigacin con xito, pero no debe hacerlo porque los costos sern mayores que los beneficios; (3) Uruguay no puede realizar investigacin con xito. El 55% de la poblacin eligi la primera alternativa. Combinando estos resultados con otras informaciones y recordando que la investigacin ha sido histricamente una actividad marginal en el pas, con una contribucin pequea a la calidad de vida, podemos concluir que existe una fuerte base social para la promocin de la ciencia y la tecnologa siempre y cuando esa promocin sea llevada a cabo de forma que no dejen de lado algunas preocupaciones mayores de la ciudadana. El ejercicio Delfos consideraba las opiniones, con respecto a varios temas, de unas sesenta personas: altos empleados pblicos, dirigentes relevantes de los principales partidos polticos, empresarios, sindicalistas, economistas y otros acadmicos, expertos internacionales. Un cierto tipo de opinin colectiva emergi, enfatizando que este pequeo pas perifrico puede y debe apunta a un nuevo modelo de desarrollo, basado en actividades de innovacin bastante especficas. Podemos comparar las opiniones de la ciudadana en su conjunto, tal como surgen de la encuesta, con las de las lites, estudiadas en el ejercicio Delfos. Por dar slo un ejemplo: la primera tienen una mejor opinin que las ltimas respecto a las capacidades nacionales para la innovacin en general, para hacer cosas nuevas. Una consideracin ms pausada de esta cuestin
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sugiere que los principales problemas no estn vinculados con las capacidades para la innovacin tecnolgicas que se suponen bastante buenas sino con las capacidades para la innovacin institucional, particularmente en el mbito de la educacin. Combinando estos diferentes enfoques vemos que la capacidad tcnica y el ingenio para resolver importantes problemas especficos de la produccin es bastante aceptable. La gente comn expresa, ms bien que hostilidad hacia la investigacin, su apoyo a que el pas haga un esfuerzo en ese terreno. La dbil institucionalidad asla y desanima las iniciativas innovadoras. Mientras que es muy escaso el apoyo de las lites a la mejora del clima innovativo del pas, tambin es escasa la demanda que el sector productivo plantea al conocimiento endgenamente generado y a la innovacin.

SNIs en el Sur: Algunas lecciones a aprender del Norte

Los anlisis de las encuestas de innovacin y del estudio de caso presentados en este trabajo sugieren que, en trminos generales, los SNIs latinoamericanos son realmente dbiles. Las razones de su debilidad no pueden circunscribirse a fallas en los componentes del sistema: el valor social histricamente asignado al conocimiento endgenamente generado y a la innovacin provee explicaciones al menos igualmente poderosas. La pregunta es, entonces: valor asignado por quin? Como el caso uruguayo muestra, no existe un sujeto social unnime que habla por el conjunto de la sociedad: gente comn, tcnicos, elite, funcionarios gubernamentales, tienen diferentes percepciones en la materia. Parecera que en los pases desarrollados, los relativamente fuertes SNIs que visualizamos son el resultado de un amplio consenso social acerca de la importancia econmica y poltica de las capacidades nacionales para la innovacin. El complejo conjunto de organizaciones, relaciones y creencias que el trmino SIN intenta capturar tiene una expresin macro: las polticas de innovacin. Dichas polticas proveen a la integracin de actores dbiles, como las pequeas y medianas empresas, en un clima innovativo ms activo, expandiendo as el consenso social. Esto no quiere decir que no se produzcan conflictos: las universidades resienten la presin hacia un mayor espritu empresarial y los trabajadores discuten como compartir los costos sociales del crecimiento sin empleo derivado de las tendencias actuales de progreso tcnico. Pero an as existe un importante consenso acerca de la importancia del conocimiento y de la innovacin tanto para la identidad como para el futuro nacional. En ese sentido, a las cuatro primeras consideraciones hechas con nuestra cabeza surea respecto a la conceptualizacin de los SNIs es decir, su carcter expost, normativo, relacional y sujeto a accin poltica deloberadahttp://www.campus-oei.org/salactsi/sutzarcena.htm (19 of 23) [13/07/01 23:22:04]

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debiera sumrsele ahora una quinta consideracin: su carcter consensual en lo que respecta la legitimacin social de los esfuerzos nacionales de conocimiento e innovacin. Este no es para nada el caso en Amrica Latina, donde adaptar y aprender usando y desarrollar tecnologa endgenamente son frecuentemente presentadas como opciones contradictorias en vez de complementarias, que es lo que realmente son. Esta falsa dicotoma no viene sin consecuencias puesto que mina el consenso en torno a la necesidad de realizar un esfuerzo serio en materia de investigacin cientfica y tecnolgica a nivel nacional. Estas consideraciones pueden ser vistas distancias entre las situaciones del Sur y las del Norte en trminos de sus Sistemas Nacionales de Innovacin. Estas distancias advierten en primer lugar contra la importacin llave en mano de importaciones y polticas. La evolucin de los SNIs en pases desarrollados est llena de ejemplos de copias e importaciones exitosas de instituciones. Este no siempre ha sido el caso cuando instituciones norteas fueron copiadas en el Sur: dado que las suposiciones tcitas acerca del contexto en el cual las instituciones deben operar son rara vez ciertas, la copia genera frecuentemente una institucin con el mismo nombre pero con funciones reales diferentes o directamente sin funciones. No es sorprendente, entonces, que la importacin genere un conjunto bastante ineficiente de instituciones. Pero estas distancias tambin sugieren algunas lecciones que pueden ser aprendidas del Norte; quizs las ms prometedoras sean las relacionadas con la cuestin de la accin orientada a objetivos. Ellas pueden ser sintetizadas como sigue: 1. las polticas de innovacin son realmente un instrumento en la conformacin de los SNIs; 2. las polticas de innovacin son instrumentos de articulacin; 3. el xito de estas polticas depende grandemente de que se tome en cuenta la perspectiva de los actores al disear intervenciones, esto es, que se tengan presentes los intereses, las necesidades y las posibilidades de los diferentes actores de la interaccin innovativa. Estas orientaciones para la accin innovativa, si se aplicaran de forma sistemtica y prestndole debida atencin a las fortalezas y problemas de cada pas sureo, seran seguramente ms efectivas que la extendida prctica, tan comn en Amrica Latina, de copiar la forma sin tener en cuenta los problemas especficos en juego y el contexto real en que aparecen.

Notas
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(1) Este trabajo fue presentado en la Conferencia Sistemas Nacionales de Innovacin, Dinmica Industrial y Polticas de Innovacin, organizado por la Danish Research Unit on Industrial Dynamics (DRUID) en Rebild, Dinamarca, 9-12 de junio de 1999. Los autores agradecen al Prof. Bengt-Ake Lundvall por su gentil invitacin a presentar este trabajo en la Conferencia. (2) El concepto de SNIs est en una etapa temprana de su "ciclo de vida". Charles Edquist excriba, en 1997: " Sistemas Nacionales de Innovacin es un nuevo enfoque para el estudio de la innovacin en la economa que emergi en la ltima dcada". (Edquist, 1997:1, nuestra traduccin) En esta etapa temprana, la bsqueda de definiciones precisas y rigurosas coexiste con espacios para explorar conexiones an si en algunos casos stas se derivan ms de intuiciones que de teoras causales bien fundamentadas. Un ejemplo de este tipo de exploracin es el comentario final que hace MorrisTeubal en su artculo sobre el Sistema Nacional de Innovacin de Israel. Al referirse a la cuestin palestina en relacin con algunas de las debilidades y fallas de la situacin israel en materia de innovacin, Teubal escribe: "Los mecanismos son sutiles, pero al igual que con muchas otras cosas insinuadas en este captulo, no por ello resultan menos reales" (Teubal, 1993:497, nuestra traduccin). (3) En el captulo introductorio del libro de 1988 editado por Freeman y Lundvall, "Small Countries Facing Technological Revolution", bajo el ttulo explcito de Sistemas Nacionales de Innovacin de Pases Pequeos Enfrentando la Revolucin Tecnolgica se discute la situacin de los pases s nrdicos en trminos de varios sistemas, en particular aquellos de produccin, aprendizaje, investigacin e innovacin. (4) "Aprendizaje" ha devenido concepto clave, al punto de caracterizar las dinmicas centrales del tiempo presente. (Lundvall y Borrs, 1997) (5) Tenemos claramente presente la distincin entre organizaciones e instituciones, tal como fuera formulada por North (1990) y recogida por Edquist (1997) en la bsqueda de un lenguaje comn relativo a los sistemas de innovacin. Sin embargo, tanto Freeman como Lundvall hablan de instituciones (aunque con el sentido de organizaciones), de modo que optamos por seguir esa modalidad. (6) El trabajo de von Hippel es particularmente interesante en ese sentido. Dos de sus conclusiones o "sntesis" son especialmente valiosas: la conceptualizacin de la innovacin como proceso distribuido y la naturaleza sistmica de dicho proceso distribuido. "Todos los elementos en los ejemplos que he descrito pueden ser vistos como componentes de un proceso de innovacin distribuido que interactan claramente de forma sistmica" (von Hippel, 1988:121, nuestra traduccin). (7) Un buen ejemplo de evidencia emprica que apoya la idea de Sistemas Nacionales de Innovacin viene, lo que no es de extraar, de Europa. En la segunda edicin del Directorio editado por la Comisin de las Comunidades Europeas (1986), ms de 400 pginas escritas con letras pequeas dan cuenta de los ms diversos tipos de incentivos, instrumentos mecanismos y polticas dedicados al impulso de la innovacin y de la creacin y utilizacin del conocimiento para la innovacin en los pases de la Unin Europea. (8) Creemos poder usar un amplio espectro al considerar innovaciones, dado que en un estudio comparativo internacional Nelson y Rosemberg acuerdan en caracterizar la innovacin como

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"los procesos por los cules las empresas dominan y ponen en prctica procesos de diseo y manufactura que son nuevos para ellas, an si no lo son para el universo o an para la nacin" (Nelson y Rosemberg, 1993: 4, nuestra traduccin). (9) "Fueron los granjeros mismos los que cuidaron del desarrollo de un sistema de investigacin agropecuario, asegurando que estuvieran disponibles los recursos necesarios para la diseminacin de los resultados de investigacin" (Jamison, 1982: 284, nuestra traduccin). (10) Un anlisis comparativo detallado de estas encuestas fue hecho por Sutz (1998); las encuestas nacionales fueron presentadas en el II Encuentro Latinoamericano de Indicadores de Innovacin organizado por la Red Latinoamericana de Indicadores de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, RICYT, Caraballeda, octubre de 1998. (11) Vale la pena subrayar que estudios de caso acerca de las capacidades tecnolgicas y de innovacin en sectores manufactureros latinoamericanos se vienen haciendo desde hace mucho, siendo buen ejemplo de esto los trabajos pioneros de Jorge Katz en los aos '70 y '80. (12) La similitud en el diseo de las muestras as como un conjunto completo de preguntas comunes en los cuestionarios permite una grado razonable de generalizacin de varios resultados importantes. (13) El anlisis de la encuesta uruguaya permite estimar el nmero de empresas que estaba por debajo de ese umbral: 22.5% de las empresas con ms de 100 empleados no tena ingenieros (en 1988); 50.3% de las empresas de entre 50 y 99 empleados estaba en esa situacin y lo mismo era vlido para el 73.8% de las empresas de entre 20 y 49 empleados (Argenti et al, 1988). (14) Dos proyectos de investigacin estuvieron relacionados con este objetivo: Competitividad sistmica e innovacin en Uruguay, apoyado por la Fundacin Volkswagen y con la contrapartida acadmica del Instituto Alemn del Desarrollo (Berln), y Globalizacin e innovacin localizada, apoyado por el Ministerio de Ciencia y Tecnologa de Brasil y la Organizacin de Estados Americanos, realizado conjuntamente con grupos acadmicos de Brasil y Argentina (Arocena y Sutz, 1998, 1999; Sutz, 1998, 1999; Arocena, 1999) (15) Con respecto a la situacin de la educacin, las habilidades y la investigacin, Uruguay es un pas donde accede a la educacin de tercer nivel una proporcin relativamente alta del grupo de edad correspondiente (29,4%), mientras que pases como Mxico y Brasil slo tienen 16,1% y 11,7%, respectivamente, en la misma situacin; sin embargo, aquella proporcin no es para nada alta si la comparamos con Corea del Sur, para la cual la cifra correspondiente es de 60,3% (LEtat du Monde 2000).

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