1 DERECHO ADMINISTRATIVO I

EL ESTADO Y LA ADMINISTRACION
El Estado, para asegurar y garantizar el respeto de las instituciones, precisa el ejercicio de determinadas funciones. De esta manera encontramos la funcin legislativa destinada a formular normas generales, abstractas y obligatorias, es decir, a crear el sistema normativo-jurdico que es promotor de valores. Para garantizar la observancia de las normas as dictadas y castigar su violacin, como asimismo, para resolver los conflictos que se plantean entre los particulares o entre stos y el Estado, ste ejerce la funcin jurisdiccional a travs de uno de sus rganos: el judicial. La funcin ejecutiva o de gobierno consiste en la formulacin de polticas destinadas a garantizar la paz y seguridad colectivas, tanto respecto de amenazas exteriores o interiores, como condicin necesaria para el normal desenvolvimiento de la vida social. Dentro de estas funciones ejecutivas o de gobierno encontramos la funcin administrativa que tiene por objeto satisfacer de manera concreta las necesidades pblicas. Esta actividad administrativa se desarrolla por medio de una organizacin burocrtica altamente especializada, jerarquizada y que expresa su accin a travs de un procedimiento que, en lo que toca a la administracin pblica, es generalmente de derecho pblico. Frente a la administracin tenemos al individuo que puede encontrarse en la situacin de administrado, es decir, en un papel pasivo, por ejemplo: el de usuario y en ocasiones en el de agente o funcionario. En el funcionario concurre, en todo momento, la doble condicin de administrador y de administrado. ADMINISTRACION PUBLICA Y ADMINISTRACION DEL ESTADO: El artculo 24 de la Constitucin de 1980 alude a la "administracin del Estado" y lo mismo hace el ttulo del prrafo inmediatamente anterior al artculo 38 del texto constitucional que expresa "Bases Generales de la Administracin del Estado"; pero, enseguida, precisamente en el artculo 38, nico que queda comprendido en el prrafo en cuestin comienza diciendo "Una ley orgnica constitucional determinar la organizacin bsica de la Administracin Pblica", lo que justifica suponer que el constituyente utiliz tanto la expresin "Administracin del Estado" como "Administracin Pblica, como sinnimos. En el sentido que ambas expresiones son sinnimas -en ttulo del prrafo antes citado aqu y en el inciso primero del artculo 38, referido, opin el Tribunal Constitucional- en los considerandos 4 y 5 de su sentencia de 2 de octubre de 1986. CONCEPTO DE ADMINISTRACION PUBLICA: La Ley Orgnica de Bases Generales de la Administracin del Estado (LOBGAE), en el artculo 1, inciso segundo, nos da un concepto amplio de Administracin del Estado al expresar que estar constituida "por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los rganos y servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa, incluidos la Contralora General de la Repblica, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pblicas, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas pblicas creadas por ley". Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que existe un concepto restringido de Administracin del Estado en el artculo 21 de la Ley, pues se refiere a los Ministerios, las Intendencias Regionales, las Gobernaciones Provinciales y los Servicios

2 Pblicos, el cual no comprende a la Contralora General de la Repblica, al Banco Central, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pblica, a las Municipalidades, al Consejo Nacional de Televisin y a las empresas pblicas creadas por ley, rganos que se regirn por las normas constitucionales pertinentes y por sus respectivas leyes orgnicas constitucionales o de qurum calificado, segn corresponda. PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO: De las normas jurdicas y de la Ciencia de la Administracin se desprenden una serie de mandatos conformadores de conductas deseables que se busca imponer en el mbito administrativo y que indican un conjunto de orientaciones, de principios ordenadores del actuar de los rganos de la Administracin, de contenidos con una direccin definida que se quiere mantener. Estos principios derivan, principalmente, de la Constitucin Poltica del Estado y de la Ley 18.575, y son los siguientes: a) Principio de la Unidad de la Administracin. El Estado de Chile es unitario, al tenor del artculo 3 de la Carta Fundamental. En consecuencia, nuestra Administracin Pblica constituye un todo armnico que debe propender a la unidad de accin. Pueden haber sistemas de organizacin centralizado, descentralizado funcionalmente o descentralizado territorialmente, pero lo que no puede darse es una independencia absoluta respecto de otros integrantes de los otros integrantes, puesto que debe respetarse la unidad de la Administracin. Cabe concluir, en esta parte, que la Administracin, como expresin del Estado, es siempre una sola. b) Principio de Legalidad. Todos los rganos de la Administracin del Estado deben sujetarse a la Constitucin y a las leyes de la Repblica. Toda autoridad debe ajustarse en sus actuaciones a los marcos legales. Lo anterior se desprende de los artculos 6 y 7 de la Constitucin Poltica y del artculo 2 de la Ley 18.575. c) Principio de la Jerarqua. Todos los servicios pblicos deben formar un sistema jerrquico, que implica la existencia de organismos con mayor poder de decisin y otros que deben acatar o cumplir esas decisiones. El Presidente de la Repblica es el jefe mximo de la Administracin del Estado chileno. La Constitucin, en su artculo 24, le encarga al Jefe de Estado el gobierno y la administracin del Estado. Siendo el Presidente de la Repblica el jerarca superior de la Administracin, todos los servicios pblicos dependen o estn supervigilados por l. Ello es una consecuencia de nuestro rgimen presidencial. A su vez, dentro de cada servicio deber existir tambin una organizacin jerrquica. El artculo 55, letra f), del Estatuto Administrativo, que est contenido en la Ley 18.834, estatuye que es obligacin de cada funcionario "obedecer las rdenes impartidas por el superior jerrquico".

La Ley 18.575 establece el principio de jerarqua en sus artculos 1 y 7. d) Principio de Legalidad o Juridicidad. Los rganos de la Administracin debern actuar dentro de la esfera de sus atribuciones. Cada servicio pblico tiene una competencia especfica para resolver sobre determinadas materias. Este principio est previsto en el artculo 7 de la Constitucin y 2 de la Ley 18.575. e) Principio de la Continuidad. Al tenor del artculo 3 de la Ley 18.575, la Administracin del Estado estar al servicio de la comunidad, atendiendo las necesidades pblicas en forma continua y permanente. Debiendo el Estado satisfacer necesidades impostergables de la poblacin, su accin administrativa no debe interrumpirse. Es por ello que en Chile no se ha aceptado el derecho a huelga en los servicios pblicos. Tal paralizacin de actividades vulnerara el principio de continuidad. f) Principio de Subsidiariedad. De acuerdo con lo prescrito en los artculos 3, inciso segundo y 6 de la Ley 18.575, la Administracin del Estado est al servicio de la comunidad nacional, pero ella, en general, debe respetar "la adecuada autonoma de los grupos intermedios" y abstenerse, en particular, de realizar actividades empresariales, a menos que cuente con una ley de qurum calificado que la autorice para hacerlo, o de participar o tener representacin en organismos privados o particulares, a menos que una ley expresa la autorice para participar o adquirir esa representacin "la que deber ser de qurum calificado si esas entidades realizan actividades empresariales". Se trata que el Estado desarrolle un rol supervigilante, a lo ms, planificador indicativo; y el sector privado, un papel protagnico, por esencia activo. (ver Constitucin, art. 19 N 21). g) Principio de Responsabilidad. El artculo 4 de la Ley 18.575 consagra la responsabilidad del Estado por los daos que causen los rganos de la Administracin en el ejercicio de sus funciones, como la regla jurdica base de la responsabilidad del Estado Administrador, comn a todo el complejo orgnico administrativo. A su vez, el artculo 42 de la misma ley, contenido en su Ttulo II establece que los rganos administrativos que constituyen la Administracin del Estado en sentido restringido (vid supra) "sern responsables del dao que causen por falta de servicio". h) Principio de la Eficiencia y la Eficacia. El artculo 5 de la Ley 18.575 estatuye que las autoridades y funcionarios debern velar por la eficiencia de la Administracin, procurando la simplificacin y rapidez de los trmites y el mejor aprovechamiento de los medios disponibles. Luego, los agentes de la Administracin del Estado, los empleados

4 pblicos, los funcionarios, deben desplegar en sus actividades diarias una iniciativa creadora y un dinamismo productivo que tiendan a la simplificacin de los trmites que debe cumplir la documentacin y a la agilidad de los procedimientos o cursos que siguen los documentos que ingresan a despacho. La eficiencia, la eficacia y la coordinacin, en cuanto tcnicas administrativas, sern por lo tanto, los patrones moldeadores de cualquier iniciativa que se considere til para el servicio y estas sugerencias o las correspondientes inercias se anotarn en la Hoja de Vida Funcionaria como mritos o deficiencias (art. 47 Ley 18575). La eficiencia y eficacia se mencionan en el artculo 11, inciso segundo, de la ley referida. La eficiencia es un concepto de administracin que se localiza en el uso de los medios o recursos disponibles, postulando su mayor rendimiento al menor costo. La eficacia, por su pare, es una idea que subraya y acenta el logro de los objetivos, el alcance de las finalidades de la organizacin, velando porque se concreten o realicen en forma consecuente y coherente con el medio administrativo en el cual se inserta la organizacin y con la planificacin que los inspira. Cabe agregar la economicidad, que es la opcin por el costo alternativo ms favorable para los intereses de la Administracin. En conclusin, la Administracin debe cumplir sus funciones en forma simplificada, o sea, en la forma que sea menos engorrosa para los administrados y, para ello, deber velar por el respeto de la eficiencia, de la eficacia y de la economicidad. i) Principio de la Coordinacin. Est establecido en el artculo 5, inciso segundo, de la Ley 18.575, que prescribe que los rganos de la Administracin del Estado debern cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de accin, evitando la duplicidad o interferencia de funciones. La coordinacin es la "ordenada disposicin del esfuerzo del grupo a fin de conseguir la unidad de accin en la prosecucin de un propsito comn". Debe precisarse la rbita de accin de los servicios pblicos de manera de evitar interferencias entre unos y otros. De los artculos 5 y 8 de la citada ley se desprende que el principio de la coordinacin administrativa es un imperativo de conducta para los funcionarios pblicos, que se relaciona con las exigencias de su propia iniciativa, creatividad, actitud dinmica, agilidad y expedicin que contiene la normativa legal citada. j) Principio de la Probidad Administrativa. Est consagrada en el acpite final del artculo 13 de la Ley 18575, que seala que implica una conducta moralmente intachable y una entrega leal y honesta al desempeo del cargo, con preeminencia del inters pblico sobre el privado. Este principio se desarrolla en el Ttulo III de la Ley, artculos 52 al 68. k) Principio de la Impugnabilidad. Dice el artculo 10 de la Ley 18575 que los actos administrativos son impugnables mediante los recursos que establezca la ley. Se podr siempre interponer el de reposicin ante el mismo rgano del que hubiera emanado el acto respectivo y,

5 cuando proceda, el recurso jerrquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar. Por la va administrativa cabe la impugnacin, pues, mediante los recursos de reposicin y jerrquico. Por va judicial cabe que los Tribunales Ordinarios, ante recursos interpuestos por los administrados, conozcan de impugnaciones en contra de los actos administrativos. l) Principio Estatutario. El artculo 15 de la Ley 18575 establece que el personal de la Administracin del Estado se regir por las normas estatutarias que establezca la ley, en las cuales se regular el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesacin de funciones. La Ley 18834 estableci el actual Estatuto Administrativo. A su vez, la Ley 18883, contiene el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales. m) Principio de la Apoliticidad de la Administracin. El artculo 19 de la Ley 18575 prescribe que "el personal de la Administracin del Estado estar impedido de realizar cualquier actividad poltica dentro de la Administracin y de usar su autoridad o cargo en fines ajenos a sus funciones". Como se observa, los funcionarios pueden realizar actividad poltica, inclusive pertenecer a partidos, pero fuera de sus horas de trabajo, al margen del servicio. Por otra parte, nadie puede abusar de la funcin pblica con fines polticas, religiosos, econmicos o de otra ndole.

ESTRUCTURA VERTICAL O FUNCIONAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

Desde este punto de vista, en la Administracin del Estado se pueden distinguir los siguientes niveles: 1.1.- Presidencia de la Repblica y rganos directos de asesora. 1.2.- Ministerios. 1.3.- Administracin Pblica Centralizada, integrada por los servicios pblicos centralizados o dependientes y 1.4.- Administracin Pblica Descentralizada constituida por los servicios pblicos descentralizados funcional y territorialmente. SITUACION DE LA CONTRALORIA GENERAL Y DEL BANCO CENTRAL Tanto la Contralora General de la Repblica como el Banco Central, son organismos integrantes de la Administracin del Estado, segn expresamente lo seala la definicin legal que contiene el artculo 1, inciso segundo de la ley 18.575. Sin embargo, la Constitucin Poltica de 1980 ha dado a estos organismos una naturaleza especial que los hace diferentes a otros Servicios pblicos, siendo imposible encasillarlos en algunas de las clsicas formas que tradicionalmente adoptan stos. La autonoma constitucional que la Carta Fundamental confiere al Organismo Contralor y al Banco Central, respecto del Presidente de la Repblica y de los Ministerios, colocan a estas entidades superiores en una situacin especial dentro de la estructura orgnica de la Administracin. Respecto de la Contralora General de la Repblica, el artculo 98 de la constitucin Poltica la define como un organismo autnomo encargado de ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administracin, fiscalizar el ingreso y la inversin de los fondos del Fisco, de las Municipalidades y de los dems organismos y servicios que determinen las leyes, de examinar y juzgar las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades, de llevar la contabilidad general de la Nacin y de desempear las dems funciones que le encomiende su ley Orgnica Constitucional, actualmente contenida en la ley 10.336. Son tan numerosas las funciones y atribuciones que competen a la Contralora General de la Repblica, que sera largo describir en este breve trabajo. Slo a va de ejemplo, se pueden distinguir la funcin jurdica (Ej.: toma de razn de decretos y resoluciones, emisin de dictmenes, etc.), la funcin de auditora e inspeccin (Ej.: evaluacin de sistemas de control interno y de contabilidad gubernamental en los servicios, examen de cuentas, visitas inspectivas, etc.) y la funcin contable (Ej.: le corresponde llevar la Contabilidad General de la Nacin o Contabilidad Gubernamental, de acuerdo al Decreto Ley 1.263 de 1975). Entre las distintas atribuciones que competen a la Contralora General, la toma de razn, es sin lugar a dudas, una de las ms conocidas. La toma de razn se define como el examen de la constitucionalidad y la legalidad de los decretos y resoluciones emanados de las autoridades y organismos de la Administracin del Estado que realiza dicho Organismo Fiscalizador, generalmente antes de que el acto produzca sus efectos y nazca a la vida jurdica. Los decretos con fuerza de ley tambin deben someterse a este trmite previo, segn expresamente lo ordenan los incisos segundo y tercero del artculo 99 de la Constitucin Poltica vigente. En cambio, las resoluciones municipales no estn sometidas a este trmite. Cabe hacer presente que el control que ejerce la Contralora General se caracteriza por lo siguiente: a) es un control administrativo, ya que lo realiza un organismo integrante de la Administracin del Estado; b) es un control jurdico, ya que slo puede referirse a verificar el cumplimiento de la ley y no al mrito, oportunidad o conveniencia del acto fiscalizado; c) es un control externo, pues lo realiza un rgano distinto del organismo fiscalizado, y

7 d) es, por regla general, preventivo o a priori (antes que el acto produzca efectos jurdicos) y tambin, represivo o a posteriori (despus que el acto ha producido efectos jurdicos), y slo excepcionalmente puede revestir el carcter de concomitante o simultneo. En cuanto al Banco Central, el artculo 108 de la Constitucin Poltica lo contempla como un organismo autnomo de carcter tcnico, pero deja a una Ley Orgnica Constitucional la determinacin de su composicin, organizacin, funciones y atribuciones. A este respecto, la ley 18.840, publicada en el Diario Oficial del 10 de octubre de 1989, define al Banco Central de Chile como un organismo autnomo, de rango constitucional, de carcter tcnico, con personalidad jurdica, patrimonio propio y duracin indefinida, y que tiene por objeto velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos, para cuyos efectos le corresponde la regulacin de la cantidad de dinero y de crdito en circulacin, la ejecucin de operaciones de crdito y cambios internacionales, como asimismo, la dictacin de normas en materia monetaria, crediticia, financiera y de cambios internacionales. La direccin y administracin superior del Banco Central estn a cargo del Consejo del Banco Central, al cual corresponde ejercer las atribuciones y cumplir las funciones que la ley encomienda al Banco. El Consejo, al adoptar sus acuerdos, debe tener presente la orientacin general de la poltica econmica del gobierno, dispone expresamente la Ley 18.840, lo que en ningn caso afecta la autonoma constitucional de este organismo, sino que slo pretende lograr la adecuada coordinacin que debe existir a este respecto. Esquema Bsico de la Administracin del Estado. 2.1.- Como el Presidente de la Repblica es quien administra el Estado (art. 24 C.P.E.), constituye l la cspide de la estructura piramidal en que se ubican los rganos administrativos, desde la cual se trazan las lneas jerrquicas o de supervigilancia que la deben unir con tales rganos. Los arts. 24 y 32 de la Constitucin y 1 de la ley 18.575 son categricos en afirmar el sistema presidencial de gobierno. El Presidente de la Repblica es el Jefe Mximo de toda la Administracin del Estado. En consecuencia, los rganos de la Administracin Activa estn sometidos a su mando o supervigilancia, mando o supervigilancia que deben ejercerse del modo que sealan las normas constitucionales y legales correspondientes. 2.2.- rganos de Asesora Directa. El Presidente de la Repblica cuenta con rganos de apoyo y asesora directa que no estn comprendidos dentro de ningn sector ministerial. En esta condicin estn la Comisin Nacional de Energa, el Servicio Nacional de la Mujer SERNAM, el Consejo Nacional de la Cultura y de las Artes, cuyos Jefes tienen el rango de Ministros. 2.3.- Rol de los Ministerios. Los Ministros de Estado son los colaboradores directos e inmediatos del Presidente de la Repblica en la Administracin del Estado. (art. 33 C.P.E. y arts. 19 y 22 ley 18.575). Los Ministerios son los rganos superiores de colaboracin del Presidente de la Repblica en las funciones de gobierno y administracin de sus respectivos sectores, los cuales corresponden a los campos especficos de actividades en que deben ejercer dichas funciones. Para tales efectos les corresponde: Proponer y evaluar las polticas y planes correspondientes a su sector. Estudiar y proponer las normas aplicables a su campo de accin. Velar por el cumplimiento de las normas dictadas. Asignar los recursos. Fiscalizar las actividades del respectivo sector.

8 El articulo 32 N 9 de la C.P.E. estatuye que es atribucin especial del Presidente de la Repblica "nombrar y remover a voluntad a los ministros de Estado...". Todas las funciones y actividades vinculadas a la gestin administrativa del Estado estn divididas, luego, en sectores especializados. A cada sector le corresponde un Ministerio determinado. Cada Ministerio constituye as el rgano rector en la elaboracin y ejecucin de todas las polticas y acciones trascendentes de ndole sectorial. Para cumplir sus objetivos los Ministerios tienen, por regla general, amplias potestades de mando sobre todos los servicios y organismos integrantes del sector y ejercitan los mecanismos de relacin con los rganos privados integrantes o vinculados al mismo. Los Ministros no proceden con individualidad propia, sino que son por esencia rganos de apoyo directo del Presidente de la Repblica; tanto es as que los Ministros actan en conjunto con el Presidente o a nombre de ste. En cada Ministerio habr una o ms Subsecretaras, cuyos jefes superiores son los Subsecretarios, quienes son los colaboradores inmediatos de los Ministros. Les corresponde coordinar la accin de los rganos y servicios pblicos del sector, actuar como Ministros de fe, ejercer la administracin interna del Ministerio y cumplir las dems funciones que les seale la ley. (art. 24 ley 18.575). El Ministro ser subrogado por el respectivo Subsecretario y, en caso de existir ms de uno, por el de ms antigua designacin, salvo que el Presidente nombre a otro Secretario de Estado o que la ley estable2ca para algn Ministerio otra forma de subrogacin. (art. 25 ley 18.575). En el caso del Ministro de Defensa Nacional no hay subrogancia por parte del Subsecretario. Segn la ley, lo subroga el oficial superior de mayor antigedad. Pero siempre el Presidente de la Repblica puede nombrar como subrogante a otro Ministro de Estado. Los Ministerios se desconcentran territorialmente mediante las Secretaras Regionales Ministeriales. Por regla general la estructura interna de los Ministerios contempla divisiones, departamentos, secciones y oficinas (art. 26 de la Ley de Bases). La ley ha conferido a algunos Jefes de Servicios el rango de Ministro (Ej.: SERNAM, antiguamente Vicepresidente de CORFO). Hay que advertir que se trata slo de rango y, por lo tanto, no son Ministros, ni tienen la responsabilidad de stos. Los Ministerios existentes en Chile son los siguientes: Ministerio del Interior Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin Ministerio de Hacienda Ministerio de Educacin Ministerio de Justicia Ministerio de Defensa Nacional Ministerio de Obras Pblicas Ministerio de Agricultura Ministerio de Bienes Nacionales Ministerio del Trabajo y Previsin Social Ministerio de Salud Ministerio de Minera Ministerio de Vivienda y Urbanismo Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones Ministerio Secretaria General de Gobierno Ministerio de Planificacin

9 Ministerio Secretaria General de la Presidencia de la Repblica. 2.- Los Servicios Pblicos. Los servicios pblicos son los rganos administrativos que satisfacen las necesidades pblicas de manera regular y continua, segn lo establecido en el articulo 28 de la Ley de Bases. Los servicios son, en consecuencia, los rganos administrativos de ejecucin de las polticas, planes y programas, elaborados por los respectivos Ministerios. (art. 28). De acuerdo con la misma Ley de Bases, los servicios pblicos pueden clasificarse en la siguiente forma: a) Centralizados o Descentralizados. Actan bajo la personalidad jurdica y con los bienes del Fisco y estarn sometidos a la dependencia del Presidente de la Repblica, a travs del Ministerio correspondiente. Fuerzas Armadas, Carabineros de Chile, Investigaciones, General, etc. Ejs. La Tesorera. Los servicios descentralizados actan con la personalidad jurdica y el patrimonio propios que la ley les asigne y estarn sometidos a la supervigilancia del Presidente de la Repblica a travs del Ministerio respectivo. Hay formas de descentralizacin funcional y territorial. Las empresas pblicas del Estado, como ASMAR o ENAER son servicios pblicos descentralizados funcionalmente; las Municipalidades son servicios pblicos descentralizados territorialmente y funcionalmente, al igual que los Gobiernos Regionales. La representacin judicial del Fisco y de los servicios centralizados la tiene ordinariamente el Presidente del Consejo de Defensa del Estado. En el mbito extrajudicial la representacin la tiene el Presidente de la Repblica, que la podr delegar al tenor del art. 35 de la ley 18.575. La representacin judicial y extrajudicial de los servicios descentralizados corresponder a los respectivos jefes superiores. (art.36 ley 18.575). Cada servicio descentralizado se relaciona con el gobierno a travs del Ministerio de su sector. Los servicios centralizados son dependientes del Presidente de la Repblica. Esta dependencia implica una subordinacin jerrquica a la autoridad central, a travs de los ministerios respectivos. Compete a la autoridad central la potestad demando; la potestad normativa; la potestad sancionadora; la de nombrar y remover con arreglo a la ley, a los funcionarios. Adems tiene poderes de direccin, coordinacin y control. En cambio los servicios descentralizados estn sujetos a la tutela o supervigilancia del Presidente de la Repblica. Ello implica la cautela del inters general o comn frente al inters propio o especifico de las personas pblicas, en todo caso inmerso en aqul. Este poder no pone en relacin a una jerarca con sus subordinados, sino a un tutor o supervigilante con rganos que son tutelados o supervigilados. El objeto de la tutela es mantener la coordinacin, dentro de la unidad central y superior, de todos los rganos administrativos, cualquiera que sea el grado de su libertad de gestin administrativa. El rgano tutelado requiere de aprobacin del poder central para por ej. enajenar bienes races, presupuestos, modificaciones de plantas, etc. El poder central, respecto del rgano tutelado, podr designar a los

10 agentes superiores o al jefe del servicio. Todo ello de acuerdo con las disposiciones legales que rijan para cada servicio especifico. b). Servicios Nacionales y Regionales.Normalmente los servicios tienen competencia en todo el territorio nacional: son los servicios nacionales. Excepcionalmente, existen servicios con competencia en una regin determinada: son los servicios regionales. Por su parte, los servicios municipales tienen el carcter de local. De acuerdo con lo previsto en el art. 65 N2 de la Constitucin Poltica, los servicios slo pueden crearse y suprimirse mediante ley. Tambin la ley debe regular su organizacin bsica y sus funciones. Cabe sealar que el Presidente de la Repblica puede crear comisiones o comits asesores, sin facultades resolutivas y ejecutivas, de carcter permanente o provisorio, de acuerdo con sus facultades generales de administracin. Esos organismos no constituyen servicios pblicos y, por lo tanto, no requieren de ley para su creacin y funcionamiento. Actan con el apoyo de la propia Administracin del Estado. Ejs: Comisin de Descontaminacin, Comisin de Verdad y Reconciliacin, Comisin Nacional sobre tica Pblica, etc. 3.- Composicin estructural de los Servicios Pblicos. Tratase de servicios centralizados, descentralizados, nacionales, regionales, jerarquizados o desconcentrados, todos ellos deben atenerse en su organizacin interna a una misma composicin estructural. (arts. 32 y 33 de la ley 18.575) En la organizacin interna de los servicios pblicos slo podrn establecerse los niveles de Direccin Nacional, Direcciones Regionales, Departamento, Subdepartamento, Seccin y Oficina. (art. 32 de la ley 18.575) Los servicios pblicos regionales slo podrn considerar los niveles de Direccin, Departamento, Subdepartamento, Seccin y Oficina. (art. 32, inc. 2 de la ley 18.575). Las instituciones de Educacin Superior Estatales podrn, adems, establecer en su organizacin Facultades, Escuelas, Institutos, Centros de Estudios y otras estructuras necesarias para el cumplimiento de sus fines. (art. 32 inc. 3). En todo caso, cabe destacar que el inc. 5 del art. 32, que fuera introducido por ley 18.891, de 6 de enero de 1990, permite que, en circunstancias excepcionales, la ley pueda establecer niveles jerrquicos distintos o adicionales, as como denominaciones diferentes. El Director Nacional de los Servicios de mbito territorial completo y el Director de los servicios creados para desarrollar su actividad en toda o parte de una regin, es "el funcionario de ms alta jerarqua dentro del respectivo organismo" Es de la confianza del Presidente de la Repblica (art.40, ley 18.575) y le compete dirigir, organizar, administrar el servicio; controlarlo y velar por el cumplimiento de sus objetivos; responder de su gestin y dems funciones que la ley les asigne. La Desconcentracin administrativa, la Supervigilancia, la Transferencia de Competencia, la Delegacin de Facultades y el Control. En el sistema administrativo existen varias modalidades competencia que suelen dar a lugar a confusiones. 1. La Desconcentracin Administrativa.de ejercicio de la

11 Significa que la ley otorga competencia exclusiva para la resolucin de determinada materia a un rgano dependiente o subordinado de otro, suspendindose la subordinacin jerrquica respecto de esa materia especifica. (art. 33 de la Ley de Bases). Es lo que ocurre con algunos servicios centralizados que, no obstante su dependencia de Presidente de la Repblica, tienen competencia exclusiva para resolver ciertas materias, sin que el Presidente pueda intervenir o mandar (art. 33). Hay desconcentracin territorial cuando un servicio tiene Directores Regionales con facultades decisorias o cuando un Ministerio se desconcentra en Secretarias Regionales. Esas Direcciones y Secretaras pueden resolver ciertos asuntos sin subordinacin jerrquica de los rganos superiores (Presidente o Director Nacional, segn corresponda) 2. La Supervigilancia.Es propia de los servicios descentralizados. Significa que no obstante sus facultades para actuar sin someterse a la subordinacin jerrquica de ningn otro rgano, requieren de la aprobacin u otra forma de intervencin de la Administracin Central en ciertas materias. Ej.: Autorizacin del Presidente de la Repblica para efectuar una enajenacin, autorizacin del Ministerio de Hacienda para celebrar un contrato. 3. La Transferencia de Competencia .El articulo 38 de la ley de bases contempla la posibilidad de que un servicio pblico puede asumir las funciones que corresponden a otro servicio en lugares donde ste no exista. Para efectuar esta transferencia se requiere la celebracin de un convenio entre los jefes superiores de los servicios, aprobado por decreto supremo. En el caso de los servicios regionales, la aprobacin debe darla el Intendente. 4. Delegacin. La Ley de Bases contempla tres tipos de delegacin : 4.1. El Presidente de la Repblica puede delegar la representacin extrajudicial del Fisco en los jefes superiores de los servicios centralizados para la ejecucin de actos y contratos necesarios para el cumplimiento de los fines del servicio. Ej.: se delega la representacin del Fisco para celebrar un contrato de arrendamiento de una oficina necesaria para el funcionamiento del servicio (art. 35) 4.2. Puede delegarse el ejercicio de las atribuciones en la forma prevista en el articulo 41 de la Ley de Bases : "El ejercicio de las atribuciones, y facultades propias podr ser delegado, sobre las bases siguientes : a) La delegacin deber ser parcial y recaer en materias especificas; b) Los delegados debern ser funcionarios de la dependencia de los delegantes; c) El acto de delegacin deber ser publicado o notificado segn corresponda; d) La responsabilidad por las decisiones administrativas que se adopten o por las actuaciones que se ejecuten recaer en el delegado, sin perjuicio de la responsabilidad del delegante por negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones de direccin y fiscalizacin, y e) La delegacin ser esencialmente revocable. El delegante no podr ejercer la competencia delegada sin que previamente revoque la delegacin". Es interesante destacar que la responsabilidad recae en el delegado; slo responde tambin el delegante si por su negligencia, en ejercer sus facultades de direccin y fiscalizacin, ha facilitado la ilegalidad o el dao. 4.3. Por ltimo se puede delegar la firma para ciertos actos. En este caso el delegado debe firmar el respectivo documento por "orden de" y la responsabilidad recae en el delegante. El delegado responde slo de su propia negligencia.

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ESTRUCTURA TERRITORIAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE.

1. Generalidades sobre la Regionalizacin en Chile. El articulo 3 de la C.P.E. establece que "El Estado de Chile es unitario. Su territorio se divide en regiones. Su administracin ser funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley". Jurdicamente, el proceso de regionalizacin se inici en nuestro pas, a partir del ao 1974,con la dictacin de los DL. 573 y 575, que dividieron el territorio nacional en 13 regiones y contemplaron las normas bsicas para ejercer el gobierno y la administracin interior del Estado. A este proceso, fueron adaptndose algunos Ministerios y otros organismos integrantes de la Administracin del Estado, gradualmente, sin que hasta el momento se pueda sostener que se ha alcanzado su consolidacin definitiva, por el contrario, falta mucho camino por recorrer, no slo en el mbito del sector pblico, sino que por sobre todo, especialmente en el sector privado. La regionalizacin implica una nueva forma de estructura o divisin del pas con miras a lograr un desarrollo armnico de cada uno de los sectores territoriales que lo componen, pretendiendo con ello evitar o, a lo menos, aminorar el excesivo centralismo que ha caracterizado a Chile. Las causas que dieron origen a la necesidad de replantear el sistema de gobierno interior fueron, fundamentalmente, en lo econmico-social, la excesiva concentracin de recursos en algunas ciudades, particularmente en Santiago, lo que caus abundante despilfarro de recursos con incidencia en costos sociales y, en lo juridico-administrativo, la hipercentralizacin en todas las reas de la vida nacional, en perjuicio de las provincias. 1.1. Fundamentos de la Regionalizacin: - Propender al desarrollo armnico del pas. Se puede obtener mediante una adecuada planificacin, emanada de una organizacin administrativa descentralizada cuyas autoridades y organismos cuenten con poderes de decisin equivalentes. - Seguridad Nacional Se pretende eliminar los "espacios vacos" dentro del territorio nacional, terminar con la existencia de reas de bajo desarrollo relativo; incentivar los recursos en determinadas reas; frenar la excesiva migracin rural-urbana que crea alrededor de las metrpolis cinturones de poblaciones marginales. - Participacin de la poblacin en la toma de decisiones que la afecten, que la ciudadana se incorpore en cada regin a este proceso. - Lograr la desconcentracin administrativa. Se traspasan poderes a los rganos regionales de la Administracin. Que la desconcentracin territorial administrativa dinamice, active, coadyude al esfuerzo privado, en el desarrollo regional. 1.2. Normativa sobre regionalizacin. Esta contenida en el Captulo XIII de la Constitucin (Arts. 99 a 115), modificado sustancialmente por la ley 19.097, DL. 573 y 575, de 1974, ley 18.695, ley 18.575, DL 937/75. Adems debe considerarse la Ley Orgnica constitucional de Gobiernos Regionales, 19.175, cuyo texto refundido se contiene en el D.F.L. 291, de 1993, del Ministerio del Interior. (D.Oficial 20.03.93). 2. Organismos de la Estructura Regional Provincial y Comunal de la Administracin del Estado (actual). La nueva normativa sobre la materia, postula en las bases de la institucionalidad chilena, que el Estado de Chile es unitario, es decir, se mantiene la unidad del ordenamiento jurdico, un solo poder ejecutivo, un legislativo y un poder judicial. No obstante, su administracin ser funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad a la ley y su territorio se divide en regiones. Se consagra as en trminos imperativos la descentralizacin y

13 la desconcentracin, a diferencia de lo que dispona la anterior norma constitucional, la que dejaba a la ley que propendiera a la descentralizacin, pero no le impona al legislador una obligacin en este sentido. En el estudio del enfoque territorial de la Administracin del Estado, es posible distinguir tres niveles: 1) el nivel regional; 2) el nivel provincial y 3) el nivel comunal. 2.1. Estructura del Nivel Regional. 2.1.1. El Intendente Regional. El gobierno de cada regin reside en un Intendente que ser de la exclusiva confianza del Presidente de la Repblica. Este ejerce sus funciones con arreglo a las leyes y a las rdenes e instrucciones del Presidente de la Repblica, de quien es su representante natural e inmediato en el territorio de su jurisdiccin. En este caso, al Intendente se le concibe como un representante natural e inmediato del Jefe del Estado en la regin, es designado por ste y, por consiguiente, forma parte del gobierno central con sede en la regin. esto hay que tenerlo presente, por cuanto, en tanto rgano de gobierno, el Intendente tiene sus propias funciones y atribuciones, como son la de mantener el orden pblico y las dems que le imparta el Presidente de la Repblica, segn lo establezca la respectiva ley orgnica constitucional. Entre otras funciones y atribuciones que el artculo 2 de la Ley 19.175 confiere al Intendente en esta calidad, se pueden destacar: 1) Dirigir las tareas de gobierno interior en la regin, de conformidad con las orientaciones, rdenes e instrucciones que le imparta el Presidente de la Repblica directamente o a travs del Ministerio de1 Interior. 2) Velar por el orden pblico, la tranquilidad y el resguardo de las personas y bienes, pudiendo requerir .el auxilio de la fuerza pblica. 3) Informar al Presidente de la Repblica sobre diversos aspectos del gobierno interior en la regin y sobre la conducta de gobernadores y jueces. 4) conocer y resolver recursos administrativos en contra de gobernadores. 5) Representar extrajudicialmente al Estado (Fisco) en respectiva regin, dentro de su competencia. 6) Ejercer la coordinacin, fiscalizacin y supervigilancia de los servicios pblicos creados por ley que operen en la regin. 7) Proponer una terna al Presidente de la Repblica para la designacin de los SEREMIS y proponer su remocin. En Intendente cuenta con un rgano auxiliar denominado "gabinete regional", integrado por gobernadores, SEREMIS y Director Regional de SERNAM, entre otros (art. 65 Ley 19.175). 2.1.2. El Gobierno Regional. Este es un organismo de administracin superior de la regin, no de gobierno. No es muy adecuada la denominacin que el constituyente ha dado a este Organismo, pues no es de gobierno, no obstante llamarse "gobierno regional", por ello es que no hay que confundirse. El gobierno regional, de acuerdo con los artculos 16 al 19 de la Ley 19.175, cuenta con funciones generales, en materia de ordenamiento territorial, en materia de fomento de las actividades productivas y en materia de desarrollo social y cultural de la regin. El gobierno regional est constituido por el Intendente y por el Consejo Regional. En este caso, el Intendente no acta como representante del Presidente de la Repblica en la regin, sino que directamente como rgano ejecutivo del gobierno regional. Para el ejercicio de sus funciones, el gobierno regional goza de personalidad jurdica de derecho pblico y patrimonio propio y cuenta con las atribuciones que le otorga especialmente el articulo 20 de la Ley 19.175. Se distinguen, as, los dos rganos del gobierno regional: el Intendente y el consejo Regional. En esta calidad, el Intendente constituye el ejecutivo del gobierno regional y preside el Consejo Regional con derecho a voz, correspondindole, entre

14 otras funciones: 1) Formular las polticas de desarrollo de la regin considerando las polticas y planes comunales en armona con los nacionales. 2) Someter al consejo regional los proyectos de planes y las estrategias regionales de desarrollo. 3) Someter al consejo el proyecto de presupuesto del gobierno regional, acorde con las orientaciones y lmites de la poltica nacional, la Ley de Presupuesto y normas de administracin financiera del Estado 4) Proponer al consejo la distribucin de los recursos del F.N.D.R. que correspondan a la regin y de las inversiones sectoriales de asignacin regional, entre otros. 5) Proponer al consejo regional la celebracin de los convenio de programacin con los ministerios. 6) Nombrar y remover al personal de su confianza. 7) Administrar los bienes y recursos del gobierno regional. 8) Resolver los recursos administrativos en contra de las resoluciones de SEREMI y jefes de servicios pblicos de la regin en materias de competencias del gobierno regional. 9) Dictar resoluciones e instrucciones. 10) Promulgar los Planes Reguladores Comunales e Intercomunales. El Intendente, para el cumplimiento de las funciones como ejecutivo del gobierno regional, contar con la siguiente estructura administrativa: a) una divisin de administracin y finanzas y b) una divisin de anlisis y control de gestin. El Consejo Regional, por su parte, ser un rgano de carcter normativo, resolutivo y fiscalizador de los actos del ejecutivo regional, dentro del mbito propio de competencia del gobierno regional. Este rgano, adems, est encargado de hacer efectiva la participacin de la ciudadana regional, es decir de los electores de la regin, observndose aqu una diferencia sustancial con los COREDES, cuya integracin era corporativa. En el hecho, los miembros de los Consejos Regionales sern elegidos por los Concejales de las comunas que integran la regin, de ah la importancia adicional de las elecciones municipales. Su nmero ser variable segn el nmero de provincias y de habitantes de la regin (dos por cada provincia y catorce o diez consejeros si la poblacin regional supera o no el milln de habitantes, respectivamente). Entre las funciones y atribuciones del Consejo Regional est la de aprobar los planes de desarrollo de la regin y el proyecto de presupuesto del gobierno regional, ajustado a la poltica nacional de desarrollo y al presupuesto de la Nacin. Asimismo, resolver la inversin de los recursos consultados para la regin en el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (F.N.D.R.), sobre la base de la propuesta que formula el Intendente. El patrimonio propio de los gobiernos regionales, constituye uno de los aspectos relevantes de la nueva entidad administrativa, por cuanto ello, unido al otorgamiento de personalidad jurdica de derecho pblico, les confiere la esencia misma de la descentralizacin administrativa. Este patrimonio se constituir, especialmente, por los recursos que se contemplen en la ley de presupuestos de la, Nacin, por lo que recauden por impuestos que la ley les autorice cobrar, por los recursos del F.N.D.R., por los bienes que se le transfieran, entre otros. La inversin sectorial (de Ministerios) y los convenios anuales o plurianuales de programacin de inversin pblica en la respectiva regin, constituirn fuentes de importantes recursos que sern transferidos a las regiones, para que los gobiernos regionales puedan disponer de ellos en el progreso de cada territorio. Especial mencin requiere, por lo novedoso, la facultad de los gobiernos regionales para asociarse con personas naturales o jurdicas, a fin de propiciar actividades e iniciativas sin fines de lucro que contribuyan al desarrollo regional. 2.1.3. Secretarias Regionales Ministeriales. Las Secretaras Regionales Ministeriales (SEREMI), constituye la forma en que se desconcentran territorialmente los Ministerios en las regiones. Excepcionalmente, no cuentan con estas SEREMI, de Ministerios del Interior, de Defensa Nacional, de Relaciones Exteriores y Secretaria General de la Presidencia. Las SEREMI estn a cargo de un Secretario Regional Ministerial, que ser el representante del respectivo Ministerio en la Regin, actuar como colaborador directo del Intendente regional al que estar subordinado en todo lo relativo a la elaboracin, ejecucin y coordinacin de todas las polticas, planes presupuestos,

15 proyectos de desarrollo y dems materias que sean de competencia del gobierno regional (articulo 62, Ley 19.175). Los secretarios regionales ministeriales sern nombrados por el Presidente de la Repblica de entre las personas que figuren en una terna elaborada por el Intendente respectivo y oyendo al Ministro del ramo. A los SEREMI corresponder: a) Elaborar y ejecutar las polticas, planes y proyectos regionales, pudiendo adoptar medidas de coordinacin en su sector. b) Estudiar los planes de desarrollo sectoriales. c) Informar al gobierno regional sobre los programas de su sector. d) Llevar a cabo tareas propias de su respectivo ministerio, de acuerdo a las instrucciones del ministro del ramo. e) Preparar el anteproyecto del presupuesto regional en su sector. f) Realizar tareas de coordinacin, supervigilancia o fiscalizacin sobre los organismos de su sector. q) Ejercer las dems funciones que seale la Ley y que les deleguen los respectivos ministros. Estos funcionarios constituyen una pieza clave en el sistema de regionalizacin, por cuanto, deben informar al Intendente de las polticas sectoriales a nivel nacional y, a su vez, deben transmitir al Ministerio los requerimientos, las necesidades y las polticas regionales. Especial mencin merece la Secretaria Regional Ministerial de Planificacin y coordinacin, dependiente del Ministerio de Planificacin y Cooperacin, creado por la ley 18.989, publicada en el Diario Oficial del 19 de julio de 1990. Estas constituyen organismos de asesora tcnica del Intendente, dedicados a participar en la presentacin y estudio de los planes, del presupuesto y los proyectos regionales, pero dependientes tcnicas y administrativamente de la sealada Secretaria de Estado. Sus atribuciones especificas las enumera el articulo 5 de la ley 18.989. 2.1.4. Organismos Operativos. Son organismos operativos en las regiones, por una parte, las Direcciones Regionales de los Servicios Nacionales y, por otra, los Servicios Pblicos territorialmente descentralizados o Servicios Regionales. Las Direcciones Regionales estn a cargo de un Director Regional, quien depender jerrquicamente de1 Director Nacional del servicio. No obstante, para los efectos de la ejecucin de las polticas, planes y programas de desarrollo regional, estarn subordinados al Intendente a travs del respectivo Secretario Regional Ministerial (artculo 30, ley 18.575 y 66, Ley 19.175). Los Servicios Regionales, si bien ejercen sus funciones y atribuciones con independencia del Intendente, no es menos cierto que se encuentran sujetos a su supervigilancia y, por lo tanto, tambin deben sujetarse a las polticas, planes y programas de desarrollo regional. 2.2. Estructura del Nivel Provincial. 2.2.1. La Gobernacin. Segn lo establece el artculo 105 de la Constitucin Poltica, en cada provincia existir una gobernacin que ser un rgano territorialmente desconcentrado del intendente. Estar a cargo de un gobernador, quien ser nombrado y removido libremente por el Presidente de la Repblica. A la Gobernacin le corresponde ejercer, de acuerdo con las instrucciones de ste, la supervigilancia de los servicios creados por ley existentes en la provincia. El gobernador tendr todas las atribuciones que el intendente le delegue, en cuanto rgano de gobierno y adems aquellas que menciona el articulo 4, inciso 2 de la Ley 19.175. Sin perjuicio de ello, el gobernador tiene a su cargo la

16 administracin superior de la provincia, en la esfera de atribuciones que corresponden al intendente en su calidad de rgano ejecutivo del gobierno regional. Adems, ejercer las atribuciones que prev el articulo 45 de la citada Ley, entre las cuales destacan la de supervisar los programas y proyectos de desarrollo que los servicios pblicos creados por ley efecten en la provincia; proponer al Intendente proyectos especficos de desarrollo de la provincia; asesore a las Municipalidades, especialmente en la elaboracin y ejecucin de programas y proyectos cuando ellas lo soliciten; promover la participacin del sector privado en las actividades de desarrollo de la provincia; disponer medidas de coordinacin necesarias; hacer presente a1 Intendente y SEREMI las necesidades de la provincia, entre otras. Sin perjuicio de las atribuciones que correspondan al Gobernador, ste podr designar delegados para el ejercicio de sus facultades en una o ms localidades, cuando se trate de localidades aisladas geogrficamente o cuando el gobierno y administracin interiores se hacen muy difciles en atencin a la complejidad de los problemas o por circunstancias de fuerza mayor debidamente calificadas. Esta delegacin deber ser autorizada por el respectivo Intendente (artculos 106 de la Carta Fundamental, al, i7ciso segundo de la Ley 18,575 y 5 de la Ley 19.175). Asimismo, el Gobernador podr constituir un Comit Tcnico Asesor, con autoridades de los servicios pblicos creados por ley que operen en la regin ( art. 46, Ley 19.175). 2.2.2. El Consejo Econmico y Social Provincial. En cada provincia existir un Consejo Econmico y Social Provincial de carcter consultivo y de participacin de la comunidad provincial socialmente organizada. Este rgano estar integrado por el Gobernador, que lo presidir, por miembros elegidos en representacin de organizaciones sociales (Ej.: juntas de vecinos, organizaciones comunitarias funcionales, organizaciones laborales y empresariales) y por miembros por derecho propio (Ej.: representantes de las Fuerzas Armadas y de Carabineros, Rectores de Universidades). Los miembros electos sern veinticuatro. Sus integrantes durarn cuatro aos en sus cargos y podrn ser reelegidos. Entre las atribuciones que les corresponder, se puede mencionar la de ser consultado por el Gobernador sobre los anteproyectos del plan regional de desarrollo y de presupuesto del gobierno regional; realizar estudios y emitir opinin en materias de desarrollo provincial; presentar proposiciones de proyectos especficos para el desarrollo provincial; requerir, por escrito, a las autoridades de gobierno comunal, provincial y regional, los antecedentes referidos a proyectos y programas de desarrollo social, econmico y cultural que se contemplen dentro de la provincia, quedando obligadas dichas autoridades a entregarlos oportunamente. 2.3. Estructura del Nivel Comunal. La administracin local de cada comuna o agrupacin de comunas que determine la ley, corresponde a una Municipalidad. Las Municipalidades se definen como corporaciones autnomas de derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participacin en el progreso econmico, social y cultural de la comuna. Oportuno resulta precisar que las Municipalidades constituyen servicios pblicos creados por la Constitucin Poltica y no por Ley, de tal manera que se encuentran al margen de las facultades fiscalizadoras del Intendente y del Gobernador, conclusin que qued expresamente consignada en las actas de discusin del Senado. El nuevo texto constitucional y tambin la norma legal orgnica de

17 Municipalidades, consagran expresamente la "autonoma" municipal. La verdad es que la trascendencia de ello est dado por la estipulacin expresa de tal caracterstica, pero no en cuanto al fondo del asunto, ya que la autonoma municipal ya haba sido establecida, aunque de manera implcita, al dictarse la ley 18.695, Orgnica Constitucional de Municipalidades, en 1988, cuerpo legal que en diversos preceptos, especialmente en los referidos al ejercicio de sus funciones y atribuciones y la forma de relacionarse con los dems rganos del Estado, dejaba de manifiesto esa caracterstica, lo que adems era respaldado por la historia fidedigna del establecimiento de la ley. Lo importante es que respecto de este punto, con el nuevo texto, ya no existen dos interpretaciones, las Municipalidades gozan de autonoma, pero en todo caso deben actuar en coordinacin con el resto de los organismos de la Administracin del Estado y dentro de los planes nacionales y regionales que rigen para la respectiva actividad que desarrollan. No podemos olvidar aqu, el principio de unidad de la Administracin del Estado, a la que pertenecen las Municipalidades, pues la Administracin es un todo armnico que debe propender coordinadamente a la unidad de accin y al mejor aprovechamiento de los medios disponibles. Las Municipalidades estn constituidas por dos rganos : el Alcalde y el Concejo. Adems existir un rgano de carcter consultivo denominado Consejo Econmico Social Comunal, sin perjuicio de las unidades que conforman la organizacin interna del municipio. 2.3.1. El Alcalde. Es la mxima autoridad del Municipio y en tal calidad le corresponde su direccin y administracin superior y la supervigilancia de su funcionamiento. El Alcalde es un funcionario municipal, integra la planta del personal y se rige por el Estatuto Administrativo de tales funcionarios en lo relativo a deberes, derechos y responsabilidad administrativa. El Alcalde es elegido por sufragio universal El mandato del Alcalde durar 4 aos y podr ser reelegido. Dicho mandato puede cesar, si es que concurren alguna de las causales de cesacin en el cargo de Alcalde, lo que adems implica la cesacin en el cargo de Concejal, entre las cuales est la prdida de la calidad de ciudadano, inhabilidad o incompatibilidad sobreviniente, remocin por impedimento grave o notable abandono de sus deberes y renuncia por motivos justificados aceptada por los dos tercios del Concejo. En caso de vacancia del cargo de Alcalde el Concejo deber nombrar, de entre sus miembros, un nuevo Alcalde que lo reemplace por el periodo que le reste. El Alcalde cuenta con atribuciones exclusivas (Ej.: representar judicial y extrajudicialmente a la Municipalidad, nombrar y remover funcionarios, administrar los recursos y bienes municipales, dictar resoluciones municipales, convocar y presidir el Concejo y el Consejo Econmico y Social Comunal, someter a plebiscito las materias que indica la ley, etc.); con atribuciones en que debe consultar al Concejo (Ej.: designacin de delegados, designacin de su subrogante legal); y con atribuciones en que requiere el acuerdo del Concejo (Ej.: aprobacin del plan comunal de desarrollo y el presupuesto municipal, aprobacin del proyecto del plan regulador comunal, establecer derechos municipales por servicios, permisos y concesiones, expropiar bienes inmuebles, otorgar subvenciones y aportes a personas jurdicas sin fines de lucro, dictar ordenanzas municipales, etc.). Para el mejor desempeo de las funciones municipales, el Alcalde puede designar delegados suyos en localidades distintas de la sede municipal o en cualquier parte de la comuna cuando las circunstancias lo justifiquen. 2.3.2. El Concejo. Es un rgano colegiado de carcter normativo, resolutivo y fiscalizador, encargado de hacer efectiva la participacin de la comunidad local y de ejercer las atribuciones que le seala la ley. Los Concejos estn integrados por Concejales elegidos por votacin

18 directa mediante un sistema de representacin proporcional en conformidad con la ley de municipalidades. Estn compuestos por 6 Concejales en las comunas o agrupaciones de comunas de hasta setenta mil electores; por 8 Concejales en las comunas o agrupaciones de comunas de ms de setenta mil y hasta ciento cincuenta mil electores; y por 10 Concejales en las comunas o agrupaciones de comunas de ms de ciento cincuenta mil electores. La ley 18.695, establece los requisitos para ser elegido Concejal, las inhabilidades para ser candidatos a Concejal, las incompatibilidades de los Concejales y las causales por las que cesarn en el ejercicio de sus cargos, materias reglamentarias de alto inters, pero que, en homenaje al tiempo y al espacio, no sern analizadas en este documento. En todo caso es dable tener presente que si falleciera o cesare en su cargo algn Concejal durante el desempeo de su mandato, no procede la eleccin de su reemplazante por parte de la ciudadana sino que la vacante se proveer con el ciudadano que, habiendo integrado la lista electoral del Concejal que provoque la vacante, habra resultado elegido si a esa lista hubiere correspondido otro cargo. Entre las atribuciones del Concejo, se pueden mencionar las de elegir al Alcalde cuando proceda, pronunciarse sobre las materias en que el Alcalde requiere de su acuerdo o su opinin, fiscalizar el cumplimiento de los planes y programas de inversin municipales y la ejecucin del presupuesto municipal, fiscalizar las actuaciones del Alcalde, pronunciarse respecto de los motivos de renuncia a los cargos de Alcalde y de Concejal, aprobar la participacin municipal en asociaciones, corporaciones o fundaciones, fiscalizar las unidades y servicios municipales, etc. Respecto de esta ltima atribucin de fiscalizacin es necesario desde ya precisar que el ejercicio de esta atribucin no puede entenderse como un medio de intervencin directa en el trabajo de las distintas unidades y servicios municipales, por cuanto ello implicara una forma de coadministracin, labor que compete exclusivamente al Alcalde, que es la mxima autoridad del municipio, con las fatales consecuencias de entrabamiento, retardo, descoordinacin e ineficiencia del quehacer administrativo del municipio. El Concejo, como rgano colegiado, acta a travs de acuerdos adoptados por la mayora absoluta de los Concejales asistentes a la sesin, salvo que la ley exija otro qurum distinto. En este sentido, celebran reuniones ordinarias y extraordinarias y los Concejales tienen derecho a percibir una asignacin, no imponible, por asistencia a cada sesin, sea ordinaria o extraordinaria, que vara de una unidad tributaria mensual a dos unidades tributarias mensuales por cada sesin, segn sea el nmero de habitantes de la comuna, con un tope de hasta cuatro veces esa cantidad en cada mes calendario. A los concejales no les sern aplicables las normas que rigen a los funcionarios municipales, salvo en materia de responsabilidad civil y penal. Esto significa que si bien reciben una remuneracin mensual, segn su indicara precedentemente, no tienen la calidad de empleados municipales, an cuando si cumplen una funcin pblica. Por esta razn, el legislador no les hace aplicable las normas estatutarias, pero s los asimila a los funcionarios para efectos de su responsabilidad civil, pudiendo ser cuentadantes y demandados en un juicio de cuentas, y de su responsabilidad penal, pudiendo incurrir en delitos ministeriales, lo que agrava su responsabilidad. 2.3.3. El Consejo Econmico y Social Comunal. Se contempla como un rgano consultivo y asesor del Alcalde y del Concejo, que tiene por objeto asegurar la participacin de las organizaciones comunitarias de carcter territorial y funcional y de actividades relevantes, en el progreso econmico, social y cultural de la comuna. La importancia de este rgano, es que, aun cuando no tiene un carcter resolutivo, a diferencia del CODECO, constituye una entidad en la que confluyen diversos sectores organizados de la comunidad local y representativos de los intereses que existen en la comuna, para analizar materias relevantes para el desarrollo local, llegar a acuerdos y formar as una opinin calificada, necesaria para que los rganos

19 municipales que toman y aplican las decisiones, tengan en cuenta el pensamiento y el sentir de las fuerzas vivas de la comunidad local, descomprimiendo en la base misma los inevitables conflictos sociales y de intereses que en toda sociedad existen. Los Consejos Econmicos y Sociales Comunales (CESCO) estarn integrados por el Alcalde, que lo preside, y por consejeros elegidos por las organizaciones que representan, segn es estamento de que se trate. Estos consejeros sern 10 en las comunas o agrupaciones de comunas de hasta treinta mil habitantes, 20 en las comunas o agrupaciones de comunas con ms de treinta mil y hasta cien mil habitantes y 30 en las comunas o agrupaciones de comunas de ms de cien mil habitantes. Del nmero total, un 40% ser elegido por las juntas de vecinos; un 30% por las organizaciones comunitarias funcionales, dems organizaciones comunitarias, organizaciones laborales, las instituciones de educacin privadas, las organizaciones de profesionales, entre otras; y el restante 30% por las organizaciones representativas de actividades productivas de bienes y servicios. La forma de integracin, el procedimiento de eleccin de los consejeros, la determinacin de las organizaciones o personas que pueden elegir representantes, la calificacin de las elecciones, los requisitos para ser miembros del CESCO, las causales de cesacin en el cargo de un consejero, la forma de reemplazo y el funcionamiento del CESCO, son algunas materias que regula la ley Orgnica Constitucional de Municipalidades. 2.3.4. Las Unidades Municipales. Son las dependencias que forman su organizacin administrativa interna, necesarias para e1 cumplimiento de las funciones y atribuciones de 1as Municipalidades. En trminos generales, estas unidades internas responden a las diversas funciones que la ley confiere a las Municipalidades. Estas unidades son las siguientes: la Secretaria Municipal, la Secretarla Comunal de Planificacin y Coordinacin (SECPLAC), la de Desarrollo Comunitario, la de Obras Municipales, la de Aseo y Ornato, la de Trnsito y Transporte Pblicos, la de Administracin y Finanzas, la de Asesora Jurdica y la de Control. Estas unidades slo podrn recibir la denominacin de Direccin, Departamento, Seccin u oficina. Por lo general se les denomina "Direcciones". Adems, en las comunas donde as lo decida el Concejo a proposicin del Alcalde, podr existir un "Administrador Municipal", cargo cuya incorporacin al sistema orgnico de las Municipalidades en Chile es novedoso, por cuanto importa introducir el concepto de tecnicismo y eficiencia en la administracin de los municipios, a fin de darles continuidad en este sentido. No cabe duda que la figura del Administrador Municipal todava cuesta ser aceptada en nuestro pas, a pesar de que tiene muchos aos de desarrollo en pases como Estados Unidos de Norteamrica en el "City Manager" cuenta con amplias facultades, lo que puede apreciar personalmente. Sin embargo, con el tiempo se podr comprobar lo acertado que se estuvo al incorporarlo dentro de la organizacin del municipio nacional, siempre que se privilegie la capacidad profesional y tcnica de quien sea designado, por sobre las preferencias polticas partidistas imperantes en el concejo en un periodo determinado. Es del caso hacer presente que los servicios de salud, de educacin y de atencin de menores en situacin irregular, que desde el gobierno central fueron traspasados a las Municipalidades, constituyen una dependencia :municipal que debieran encontrarse orgnicamente insertas en la Direccin de Desarrollo comunitario. Sin embargo, atendida su especial naturaleza, volumen e importancia, en la prctica tales servicios son administrados de manera relativamente autnoma de la aludida Direccin, pues, desde luego llevan presupuesto separado del presupuesto municipal, se encuentran tcnica y financieramente vinculados a los respectivos Ministerios de Salud, Educacin y Justicia, en cada caso, y su personal, por una parte no integra la planta de la Municipalidad y, por otra, se rige por normas distintas del Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales.

20 Por su parte, las Corporaciones Municipales que fueron creadas en su oportunidad para administrar los aludidos servicios, son entidades privadas, por lo que no slo no integran orgnicamente la Municipalidad, sino que tampoco forman parte de la Administracin del Estado, de tal manera que, no obstante tener a su cargo la prestacin de los servicios pblicos de salud, educacin y atencin de menores, se encuentran al margen de la normativa que regula a las Municipalidades, pero estn sometidas a la fiscalizacin de la Contralora General respecto de los recursos que por va de aportes o subvenciones fiscales o municipales se les otorguen. Cabe hacer presente que, por sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 29 de febrero de 1988 recada sobre la ley 18.695, Orgnica Constitucional de Municipalidades, estas entidades comunales quedaron impedidas de seguir creando este tipo de corporaciones para la gestin de tales servicios pblicos, por cuanto ello importaba el traspaso de funciones, que la Constitucin y la ley confieren a las Municipalidades, a entidades con personalidad jurdica de derecho privado, lo que no es aceptable dentro del marco constitucional de distribucin de competencias que se asignan a los distintos rganos del Estado. Sin perjuicio de lo anterior, la nueva normativa constitucional y legal, faculta a las Municipalidades para constituir o participar en corporaciones o fundaciones de derecho privado, sin fines de lucro, destinadas a 1a promocin y difusin del arte y de la cultura, excluyndose en todo caso entre estos fines artsticos y culturales, la Administracin y la operacin de establecimientos educacionales o de atencin de menores. Asimismo, se les faculta para que dos o ms Municipalidades, constituyan asociaciones municipales para 1os efectos de facilitar la solucin de problemas que les sean comunes o lograr el mejor aprovechamiento de los recursos disponibles. 2.4. Consejo Coordinador Regional de Accin Municipal. El articulo 104 de la Ley 19.175 ordena que en cada regin del pas donde se configuren reas metropolitanas, existir un Consejo Coordinador Regional de Accin Municipal, cuya finalidad es planificar y coordinar acciones municipales conjuntas, destinadas a la prevencin y solucin de problemas que afecten a las comunas comprendidas en el rea metropolitana respectiva y que requieran de tratamiento conjunto. Este Consejo estar integrado por los Alcaldes de las Municipalidades respectivas y ser presidido por el de la Municipalidad en cuyo territorio se ubique la cabecera regional o provincial, en su caso. Pues bien, como se puede apreciar, las reformas en los niveles regional, provincial y comunal, son profundas en relacin con lo que exista. Se pretende profundizar el proceso de descentralizacin administrativa, a fin de posibilitar un adecuado desarrollo econmico, social y cultural de las distintas zonas del pas, en trminos armnicos, pero manteniendo siempre la unidad del estado y, especficamente, de la Administracin.

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LOS ENTES PRIVADOS Y LOS PARTICULARES COMO ELEMENTOS DE APOYO DE LA ADMINISTRACION. 1.- La participacin v la cogestin administrativa. En el mundo de hoy, en que las necesidades de la comunidad son tantas y tan variadas y complejas, no slo se han multiplicado los servicios pblicos, orgnicamente considerados, es decir, como rgano de la Administracin de1 Estado, sino que se ha echado mano a frmulas de diverso tipo, adecuando la colaboracin de los particulares en la gestin del Estado o aplicando a sta procedimientos del derecho comn. El problema central consiste en satisfacer las necesidades pblicas. Si el Estado puede satisfacer una necesidad colectiva por si slo, eso esta bien. Desde luego cumple con el mandato que la Constitucin Poltica de la Repblica le ha entregado, satisfacer las necesidades pblicas. Pero la Administracin del Estado no puede ser cerrada ni tener un carcter monoplico. Partiendo de los principios orientadores de toda la actividad administrativa, cuales son la eficiencia, la eficacia y la economicidad, podra la Autoridad pblica permitir la intervencin de rganos privados y particulares en la gestin administrativa del Estado, sea en forma activa o en tareas de colaboracin. Con este objetivo se han creado una serie de procedimientos o frmulas a travs de las cuales se desarrolla esta actividad o colaboracin que le prestan los particulares al Estado. Tales procedimientos tambin estn regulados por las normas del Derecho Administrativo. Los procedimientos ms usuales son los siguientes: Participacin particular en rganos colegiados. Concesiones de servicios pblicos. Establecimientos de utilidad pblica. organismos comunitarios de desarrollo y participacin. - Encomendacin de acciones.

i.i.- La participacin particular en rganos colegiados. Se trata de rganos colegiados de integracin plural, formados por representantes de los distintos sectores sociales relacionados con el funcionamiento de la institucin o empresa, a cargo de la funcin normativa y poltica de la organizacin. Hay mltiples mecanismos de participacin de rganos privados y de representantes de actividades del sector privado en los rganos colegiados que tienen facultades asesoras y, eventualmente, tambin gozan de facultades decisorias. Ej.: Consejos Econmicos y Sociales Provinciales (art. 105 de la Constitucin), Consejos Econmicos y Sociales Comunales (art. 107 de la Constitucin) etc. La ley 18.575, de Bases de la Administracin del Estado, en su articulo 32 inc. 3 estatuye que en circunstancias excepcionales la ley podr establecer Consejos u rganos colegiados en la estructura de los servicios pblicos, los que tendrn las facultades que la ley seale. De lo anterior se infiere que existe la posibilidad de la participacin de particulares en dichos rganos colegiados, siempre que la ley respectiva as lo determine. 1.2.- Las concesiones de servicios pblicos. Si se habla de servicios pblicos concedidos debe tomarse la expresin

22 "servicio pblico" no es su concepto orgnico, sino que en el sentido de actividad relacionada con la satisfaccin de una necesidad pblica. Es perfectamente posible que una necesidad pblica sea entregada, para su satisfaccin, a un particular. El Estado le entrega a una entidad privada el servicio de una necesidad colectiva. Por ejemplo, el servicio elctrico de una comuna o de una regin, el servicio de agua potable de una localidad, el servicio de recoleccin de basuras, concesiones de telfonos, de transportes, de gas, de distribucin de gas licuado, etc. Hay servicios pblicos concedido cuando la gestin del servicio o realizacin de la actividad tendiente a satisfacer una necesidad pblica es entregada a un particular. Este particular se llama concesionario. La concesin debe realizarse en las condiciones que establece la Administracin y puede modificarse o ponerse trmino por sta en el momento en que lo estime necesario. Desde luego la modificacin o terminacin de la concesin hace necesario indemnizar los perjuicios al concesionario. Ahora, si la caducidad de la concesin deriva de incumplimiento de sus obligaciones de parte del concesionario, no procede indemnizacin alguna. La concesin deber especificar el plazo de la concesin, su precio, y en general todas las normas indispensables para que ambas partes tengan claramente establecidos sus derechos y deberes. Puede haber concesiones indefinidas en el tiempo. Por ej.: actualmente las concesiones de canales de televisin son indefinidas y el estado las licita, las remata, entre los interesados. as en 1989, se licit el canal 9 de TV, en cerca de 10 millones de dlares. En 1990 el canal 4 se licit en 4 millones de dlares. El Estado para impedir cobros excesivos por parte de concesionarios de servicios pblicos de carcter monoplicos ha estatuido por ley el sistema de tarifas y reajustes de tarifas. As ocurre con los telfonos, la electricidad, el agua potable, etc. 1.3.- Los establecimientos de utilidad pblica. Son organizaciones privadas que satisfacen una necesidad pblica y que, por esa causal, se las reconoce. como colaboradoras de la Administracin del Estado. Ejs.: Universidades privadas como la universidad Catlica, establecimientos educacionales particulares reconocidos, etc. E1 reconocimiento del Estado se traduce en el otorgamiento de subvenciones y en la concesin de un rgimen jurdico especial, ms favorable para su gestin, es especial en materia tributaria. 1.4.- Organismos Comunitarios de Desarrollo y Participacin. Segn la constitucin existen en Chile los "grupos intermedios de la comunidad". Dentro de dichas clasificacin estn las Juntas de Vecinos y otras organizaciones que tiende a proporcionar un cauce de participacin a la ciudadana a fin de que pueda integrarse a labores comunitarias de desarrollo. Ej.: Junta de Vecinos. Lo esencial en esta materia es que el vecindario participe en la toma de decisiones. 1.5.- Encomendacin de acciones. Los servicios pblicos podrn encomendar la ejecucin de acciones y entregar la administracin de establecimientos o bienes de su propiedad, a las Municipalidades o a entidades de derecho privado, previa autorizacin otorgada por ley y mediante la celebracin de contratos, en los cuales deber asegurarse el cumplimiento de los objetivos del servicio y el debido resguardo del patrimonio del Estado. Ej.: DL. 3.063, de 1979 y su norma complementaria el DFL. 1-3.063, de 1980, del Ministerio del Interior, consagran la posibilidad de traspasar la administracin de establecimientos de salud y de educacin a Municipalidades; la Tesorera General de la Repblica encarga a los bancos privados la accin administrativa de percibir los dineros que los contribuyentes deben ingresar en arcas fiscales de acuerdo a la ley.

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2.- Situacin de los contratantes con la Administracin. Cuando el Estado contrata con un particular puede hacerlo como sujeto del derecho privado. En ese caso estar en igualdad de condiciones con el contratante particular. Cada servicio pblico podr celebrar contratos civiles, dentro del mbito de su competencia, segn la especialidad que corresponda. Tales contratos se rigen por el derecho comn, salvo norma especial expresa. Por ej.: un servicio pblico compra o arrienda una propiedad. Puede darse el caso de que el Estado celebre contratos administrativos en que rige el Derecho Administrativo, y en que las clusulas ya no son libremente pactadas o elaboradas, sino que hay condiciones determinadas en la normativa vigente. Se trata de convenios pactados con el objeto de cumplir tareas de bien comn. Tales contratos se rigen por normas especiales de derecho pblico y subsidiariamente por reglas de derecho comn. Los Municipios tienen amplias facultades para celebrar convenios con entidades privadas para 1a atencin de ciertas necesidades y administracin de recursos de carcter pblico. En materias de obras pblicas la Administracin puede licitar un contrato de construccin de una obra pblica. Se trata de contratos administrativos en que se entienden incorporadas las normas del reglamento para contratos de obras pblicas. 3.- Situacin de las empresas estatales o de economa mixta. Segn el artculo 19, N 21, de la Constitucin Poltica "El Estado y sus organismos podrn desarrollar actividades empresariales o participar en ellas slo si una ley de qurum calificado los autoriza. En tal caso, esas actividades estarn sometidas a la legislacin comn aplicable a particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deber ser, asimismo, de qurum calificado". Ley de qurum calificado es aquella que requiere la mayora de los miembros en ejercicio de ambas cmaras legislativas. Son empresas que no integran la Administracin Pblica por no tratarse de servicios pblicos. Estas empresas u organizaciones actan de acuerdo con el rgimen y en las condiciones de las empresas privadas. Por regla general adoptan la forma jurdica de Sociedades Annimas. En esta situacin se encuentra la la Empresa Metro S.A. Estas empresas o sociedades estatales o de economa mixta, no deben confundirse con las "empresas pblicas creadas por ley", las que s integran 1a Administracin del Estado.