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OBSERVAES DESCONCERTANTES ACERCA DAS PROMESSAS DO CONTROLE SOCIAL Pekelman Halo1 Magda Mereb
SUMRIO: 1. Introduo; 2. Os pressupostos do controle social e a idia de Estado; 3. O controle social como engrenagem de performance; 4. O controle social no Estado Gerencial; 5. O controle social e o sentido de comunidade; 6. A fundamentao jurdica da lgica do controle social; 7. Bibliografia.

Os que trabalham tm medo de perder o trabalho. Os que no trabalham tm medo de nunca encontrar trabalho. Quem no tem medo da fome, tem medo da comida. Os motoristas tm medo de caminhar e os pedestres tm medo de ser atropelados. A democracia tem medo de lembrar e a linguagem tem medo de dizer. Os civis tm medo dos militares, os militares tm medo da falta de armas, as armas tm medo da falta de guerras. o tempo do medo. Medo da mulher da violncia do homem e medo do homem da mulher sem medo. Medo dos ladres, medo da polcia. Medo da porta sem fechaduras, do tempo sem relgios, da criana sem televiso, medo da noite sem comprimidos para dormir e medo do dia sem comprimidos para despertar. Medo da multido, medo da solido, medo do que foi e do que pode ser, medo de morrer, medo de viver. (Eduardo Galeano)

1. Introduo O controle social que fundado na base do estado de direito no Brasil tem sua fundamentao ideolgica em diversos pressupostos quais foram desenvolvidos no processo nacional conhecido como Reforma do Estado. Esse processo ainda estaria em movimento. At o fim da ditadura no se falava em controle social por uma razo bvia: autoritarismo e participao popular so termos antagnicos. Somente com o incio do processo de redemocratizao do pas, a partir do fim do governo militar na dcada de 80 que a expresso controle social passou a ser aclamada.

2. Os pressupostos do controle social e a idia de Estado

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Graduado em Histria pela UFMA; Acadmico de Direito na UNDB; Membro do Grupo de Pesquisa Universitria Religio e Religiosidades (UFMA/CNPq/ABHR); Membro do Grupo de Pesquisa Universitria O Direito Penal no sculo XXI (UNDB); Membro do Grupo de Extenso Universitria PAJUP-UNDB. Aluna do 3. Perodo de Direito da UNDB.

Uma das justificativas do controle social que est embutida na Reforma do Estado a idia de descentralizao estatal que parte da premissa que os problemas devem ser solucionados o mais prximo possvel de seu foco de origem, facilitando o controle social sobre a eficcia de qualquer programa que se proponha resolv-los. Mas essa eficcia depende sobremodo de uma condio vital: que a sociedade brasileira seja mais participativa, politicamente, e mais preparada para assumir responsabilidades, organizar-se e acionar mecanismos para este controle social. Problemas de ordem histrico-culturais, peculiaridades enraizadas na cultura e na mentalidade dos diversos brasis que temos, podem emperrar esse programa de Reforma que tem como smbolo a Constituio da Repblica de 1988. Outro pressuposto do controle social a defesa da idia de avano na construo de uma sociedade democrtica objetivando determinar alteraes profundas nas formas de relao do aparelho de Estado com o cidado, de modo que, atravs da reforma e modernizao do aparelho do Estado seja possvel se criar mecanismos capazes de viabilizarem a integrao dos cidados no processo de definio, implementao e avaliao da ao pblica. Os entusiastas desse processo reformador nutrem-se na f de que por meio do controle social crescente ser possvel garantir servios de qualidade, pois a partir do momento em que o Estado deixa de participar, passando apenas a promov-los e gerenci-los, buscar ao mesmo tempo, o controle social direto e a participao da sociedade. forte a f na idia de que a Reforma do Estado trar o fortalecimento gradativo de mecanismos que privilegiem a participao popular tanto na formulao quanto na avaliao de polticas pblicas, viabilizando o controle social das mesmas. No entanto, a realidade mostra outras faces que desacreditam esse programa:
Graas tortura, que faz um mudo cantar, muitos prisioneiros esto na cadeia por delitos que jamais cometeram: mais vale um inocente atrs das grades do que um culpado em liberdade. Outros confessaram assassinatos que parecem brinquedos de criana ao lado das faanhas de alguns generais, ou roubos que parecem piadas se comparados com as fraudes de nossos mercadores e banqueiros ou com as comisses recebidas pelos polticos a cada vez que vendem um pedao do pas. J no h ditaduras militares, mas as democracias latino-americanas tm seus crceres inchados de presos. Os presos so pobres, como

natural, porque s os pobres vo para a cadeia em pases onde ningum preso quando vem abaixo uma ponte recm-inaugurada, quando desmorona um edifcio sem alicerces. (GALEANO, 1999, p. 95)

3. O controle social como engrenagem de performance A idia de controle social a partir dos constitucionalistas, parte da definio de que esse controle uma forma de se estabelecer uma parceria eficaz e gerar a partir dela um compromisso entre poder pblico e populao capaz de garantir a construo de sadas para o desenvolvimento econmico e social do pas. Partindo desse ideal que as administraes pblicas promovem projetos de participao comunitria na maioria inconsistentes, muito mais festivas e performticas do que realmente compromissadas. Segue-se a lgica do cumpra-se a lei, escreva-se um belo documento, tira-se uma foto!. O controle social na relao sociedade civil e Estado, em qualquer das direes, tem seguido a mesma lgica: a lgica da performance teatral. Um exemplo de controle social que vem sendo ampliado a cada ano o que envolve o Oramento Participativo. Tem-se por necessrio passar a idia de que h participao popular na elaborao do Oramento Municipal de inmeras cidades e que isso vem demonstrando ser esta uma das formas mais democrticas de decidir sobre a aplicabilidade dos recursos pblicos em benefcio da maioria. Num rigor performtico, informaes so recolhidas, trocam-se experincias, realizam-se pesquisas, congressos e eventos participativos para que se promova uma maior isonomia na distribuio de bens e servios.

4. O controle social no Estado Gerencial Em se tratando ainda da descentralizao do Estado inerente ao controle social, a expectativa no discurso da Reforma de arrepiar: um pressuposto intrnseco e fundamental a esse discurso o de que haja a participao da populao na gesto pblica e a possibilidade do cidado em controlar instituies e organizaes governamentais para verificar o bom andamento das decises tomadas em seu nome. Ligado a isso est o ponto motriz da reforma administrativa pregando a desburocratizao da mquina pblica, promovendo meios para

que a Administrao possa prestar servios mais dinmicos de maior e melhor qualidade. J tivemos at um ministro da desburocratizao! As promessas que sustentam a ideologia desse estado so emocionantes. Diz buscarse hoje apresentar uma Administrao Pblica ao servio do pblico, que o objetivo do Estado Gerencial. Esta administrao deve ser, acima de tudo, eficiente, gil, rpida, pronta para atender adequadamente s necessidades da populao, facilitando o combate corrupo. Deve primar pela qualidade de seus servios, buscar economicidade, transparncia e publicidade, enfim, primar pelos princpios constitucionais da administrao pblica. Mas onde esses preceitos so seguidos adequadamente? Estado Gerencial e Administrao Pblica Gerencial so dois modelos surgidos do bojo daquele projeto de Estado de direito democrtico de cidadania participativa. A eficcia pretendida pelo Estado Gerencial s pode ser assegurada mediante a participao ativa da sociedade na fiscalizao dos servios. E o Estado descentralizado aquele sem excesso de carga para ser capaz de oferecer maior fluidez mquina administrativa, agilizando e dinamizando a prestao de servios ao particular atravs da participao da sociedade na gesto da coisa pblica. O Estado Gerencial aquele que deve ceder o espao que antes tinha como maior acionista das estatais que, uma vez privatizadas, liberam-no para que retorne sua ateno para as reas sociais. Pauta-se na idia de que o estado deve se dedicar aplicao de recursos pblicos nas reas onde sua atuao pode ser cooperativa com outros setores da sociedade, mas jamais delegvel, como a sade, educao, segurana e moradia. Porm, o problema est em conseguir garantir todas essas promessas.
O constitucionalismo social resume todo o problema da legitimidade do ordenamento brasileiro tocante ao exerccio e organizao do poder e retrata hoje a crise profunda do Estado e da Sociedade. Cumprida toda uma trajetria de avanos sociais, das Constituies j no se reclamam direitos, mas garantias. (BONAVIDES, 2001, p. 346)

Esse papel do Estado pensado por um liberalismo que v uma maior participao da sociedade, do setor privado, em atividades de interesse eminentemente pblico, livrando cada vez mais o Estado da obrigao de prestar servios de forma direta e deixando-o como mero gestor e fiscalizador dos mesmos. Postula-se tambm que enquanto o Estado se retira do

papel de Empresrio, ao mesmo tempo cede lugar sociedade para que esta exera controle sobre o interesse pblico que passou a gerir, dividindo com o Estado a responsabilidade de fiscalizao. Acontece que se quer resolver o problema de controle social pela simples troca do modelo de Estado e a conseqente atribuio de papis aos plos imaginrios, o estado e a sociedade civil. Parece encantadora a idia, fundada em um novo padro de relacionamento entre Estado e sociedade, onde se constataria uma diviso de deveres, principalmente em setores envolvendo moradia, bem-estar social, proteo ambiental, educao e planejamento urbano, de forma a garantir uma maior integralizao entre ambos. uma proposta de controle social atravs da descentralizao administrativa firmada no entendimento de que oferecer controle social populao governar de modo interativo, equilibrando foras e interesses, e promovendo maior organizao das diversas camadas sociais de forma a buscar melhores padres de eqidade. Esse modelo, portanto, garantiria a transparncia e o combate corrupo. Todavia, as experincias histricas e as configuraes socioculturais do pas nos trazem indicaes que provam a inviabilidade desses modelos. Antes ainda disto, cabe perguntar: o que exatamente significa estado na experincia histrico-cultural dos nossos povos latinos? E mais ainda: onde encontrar a noo exata do termo corrupo qual se possa imputar em meio a nossas especificidades culturais? Mesmo Paulo Bonavides j admite essa caracterstica dinmica do Direito frente s questes de controle e de estado. Veja-se que um problema histrico a efetividade desses modelos de Estado, um verdadeiro desafio por em prtica os preceitos da lei.
Nunca deve ficar porm deslembrado que a Constituio do Estado social na democracia a Constituio do conflito, dos contedos dinmicos, do pluralismo, da tenso sempre renovada entre a igualdade e a liberdade; por isso mesmo, a Constituio dos direitos sociais bsicos, das normas programticas, ao contrrio portanto da Constituio do Estado liberal, que pretendia ser a Constituio do repouso, do formalismo, da harmonia, da rgida separao de poderes, do divrcio entre Estado e a Sociedade. Enfim, se concentrarmos nossas reflexes sobre o Brasil, veremos que o grande problema do momento constitucional brasileiro o de como aplicar a Constituio. Esta questo porm no cabe unicamente ao Direito Constitucional resolver, mas deve ter por igual a audincia da Cincia Poltica.

Concretizar o texto, introduzi-lo na realidade nacional, eis em verdade o desafio das Constituies brasileiras, desde os primrdios da Repblica. (BONAVIDES, 2001, p. 345)

5. O controle social e o sentido de comunidade Outro ponto complicado a idia de comunidade que aquele modelo de Estado quer por em prtica. Nessa acepo, uma comunidade s pode ser entendida como simples engrenagem do Estado, pea funcional e complementar que no assume sentido se isolada dele. Na lgica inversa do raciocnio cabe a pergunta: que sentido de comunidade temos em nossa experincia histrico-cultural? Na seqncia: a que modelo de estado essa nossa experincia comunitria levaria? Se a lgica dos controles no funcionam, certamente porque o controle social, tal como vem sendo concebido, no passa de simples engrenagem de uma mquina maior que tambm no funciona o Estado. Doutro modo no se sustentaria a tese da comunidade solidria que tem o controle social como pressuposto de uma forma de governar onde os cidados possam atuar como sujeitos polticos capazes de orientar e fiscalizar a ao do Estado. nessa linha que se diz que a comunidade vem se organizando, nos ltimos anos, por meio de conselhos municipais e comits populares que abrangem os mais variados setores sociais, como transporte coletivo, sade, e participao na gesto do oramento municipal, deixando para o Poder Pblico apenas a funo de mediar e fiscalizar as relaes entre o pblico e o privado a fim de garantir meios de proporcionar uma melhor qualidade de vida da populao. A lgica do controle social tambm considera que quando se fala em controle social, primeiramente ocorre a idia de participao popular a nvel municipal, por ser a esfera pblica mais prxima dos problemas enfrentados pela comunidade. Sendo assim, a comunidade organizada e solidria exerceria inmeros e importantes meios de controle social, como o direito informao, a reivindicao de conselhos comunitrios, a democratizao do processo decisrio (como exemplo, o oramento participativo), dentre outras ferramentas tidas por capazes de oferecer maior transparncia gesto pblica e que contribuem para uma melhor qualidade dos servios oferecidos comunidade.

6. A fundamentao jurdica da lgica do controle social. A instituio do estado de direito democrtico e de cidadania participativa tem como smbolo sacral e fundante a Constituio Federal de 1988. Seus preceitos firmados foram fruto dos movimentos sociais que desarticularam o Regime Militar no Brasil. De fato, em 1988, o Brasil comeava a deixar para trs um passado de vinte e um anos de represso, censuras, prises polticas, extradies, desaparecimentos e assassinatos dos seus cidados. Objetivando instaurar uma nova conscincia poltica e social na Nova Repblica, o Congresso Constituinte se reuniu para promulgar a considerada mais cidad de todas as Cartas Magnas, a fim de celebrar os ideais de liberdade pelos quais o pas ansiava. Nascia, assim, em 05 de outubro de 1988 a Constituio Cidad. Esta inovava por procurar integrar direitos sociais e coletivos, algo desconhecido das Constituies anteriores onde esses interesses, apesar de aceitos, na prtica no eram aplicados pela ausncia de instrumentos processuais adequados a sua proteo.
Em regra, as constituies brasileiras recheadas de abstraes racionais no apenas abafaram as manifestaes coletivas, como tambm no refletiram as aspiraes e necessidades mais imediatas da sociedade. (WOLKMER, 2007, p. 145)

A exceo apenas da Lei n 4.717 de 1965, que introduziu a Ao Popular e forneceu ao cidado uma ferramenta jurdica para pleitear a anulao de atos lesivos ao patrimnio pblico, mas que dela pouco se podia fazer uso. Exceo tambm para a de n 7.347 de 1985, que dispe sobre a Ao Civil Pblica, envolvendo os atos de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor e a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico. Esta lei teve sua feio ampliada pela nova Constituio de 1988 e posteriormente pelo Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078/90), alcanando hoje todos os interesses difusos ou coletivos. Sobreveio, ento, a Constituio. Por uma conseqncia da prpria represso, trabalhou-se no sentido de colocar, no texto constitucional, princpios e institutos das mais diversas garantias. Iniciou-se um processo que at seus apologistas mais crticos esperam seja irreversvel na vida do cidado brasileiro: a possibilidade de criao de instrumentos de fortalecimento da participao do cidado em praticamente todas as reas sob a tutela do Estado.

A partir da Lei Maior, novos institutos jurdicos sobrevieram: o Estatuto da Criana e do Adolescente, a lei de Direito Autoral, o Novo Cdigo de Trnsito, o Cdigo de Defesa do Consumidor, a Lei de Patentes, a Lei de Defesa do Meio Ambiente, o papel fiscalizador consagrado ao Ministrio Pblico, o fortalecimento da atuao do Tribunal de Contas da Unio, dentre outros. Apesar de tudo isso importante saber que essa Constituio ainda tem restries.
... atingida profundamente por restries na rea social, por fluxos de desmobilizao que sacodem a sociedade civil e por diretrizes que conduzem supresso do espao poltico da cidadania (desconstitucionalizao e desregulamentao de direitos). Isso porque, seguindo a tradio institucional de nosso capitalismo perifrico liberal-individualista, a democracia aparece sob a forma de concesso, no deixando de ser, mais uma vez, controlada. (WOLKMER, 2007, p. 146)

7. Bibliografia

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Malheiros Editores, 2001.

WOLKMER, Antonio Carlos. Histria do Direito no Brasil. 4. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2007.

GALEANO, Eduardo. De pernas pro ar: a escola do mundo ao avesso . 6. ed. Porto Alegre: L&PM, 1999.