Curso: Derecho Constitucional Profesor: Luis Villavicencio Torres Alumna: Iparraguirre Ypenza, Charlin Facultad: Derecho Turno: Maana

Ciclo: 3ero

Bloque de la Constitucionalidad

INTRODUCCION En este trabajo explicare lo que es el Bloque de la Constitucionalidad, donde nace esa expresin, el bloque de la constitucionalidad en el Per, El bloque de constitucionalidad y la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, Contenido del bloque de la Constitucionalidad, el requisito de conformidad con la Constitucin para integrar el bloque de constitucionalidad. Estos datos servirn para comprender profundamente lo que refiere a este tema, tambin citare 2 normas (una orgnica y otra dogmatica) que se encuentren dentro del bloque de la constitucionalidad. Y para finalizar el trabajo transcribir una jurisprudencia relacionado al tema.

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1.- CONCEPTO DE BLOQUE DE LA CONSTITUCIONALIDAD El bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parmetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitucin, por diversas vas y por mandato de la propia Constitucin. El bloque de constitucionalidad no slo permite sino que incluso obliga a interpretar los alcances del nuevo procedimiento penal a partir de las garantas fundamentales previstas no slo en la Constitucin sino tambin en muchos tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario, con lo cual no slo constitucionaliza el procedimiento penal sino que obligar a analizarlo desde una perspectiva de derechos humanos. La existencia del bloque de constitucionalidad adquiere entonces una gran importancia para todos los operadores jurdicos en aquellos ordenamientos, como el colombiano, en donde la Constitucin tiene fuerza normativa. En efecto, esta nocin ampla los trminos del debate constitucional, pues significa que los mandatos constitucionales que se deben tener en cuenta para resolver una controversia judicial no son exclusivamente los artculos de la constitucin, ya que otras disposiciones y principios pueden tener tambin relevancia para decidir esos asuntos. Y esto es importante y no solamente en los casos propiamente constitucionales como las acciones de tutela o los procesos de control abstracto sino tambin en los juicios ordinarios, ya que los jueces tienen el deber de tomar en cuenta la Constitucin tambin cuando resuelven asuntos penales, civiles o laborales. 2.- ORIGEN DE LA EXPRESIN: BLOQUE DE LA CONSTITUCIONALIDAD: La expresin bloque de constitucionalidad, de origen francs, y desconocid a en el derecho constitucional de todo el siglo XIX y casi todo el XX, no es de cuo legislativo o jurisprudencial, sino doctrinal. La opinin ms extendida es que sta fue acuada a mediados de la dcada de los 70 por Louis Favoreau, quien la utiliz en un trabajo dedicado a explicar la Decisin D-44, de 16 de julio de 1971, emitida por el Consejo Constitucional francs. Dicha monografa, aunque concluida en 1974, slo se public al ao siguiente, en 1975, en un libro colectivo publicado en homenaje al gran administrativista galo Charles Eisemmann. En dicho trabajo Favoreau daba cuenta de una Decisin innovadora del Consejo Constitucional, mediante la cual declar la inconstitucionalidad de una ley, que modificaba, a su vez, una disposicin legislativa de 1901, que limitaba el rgimen de las asociaciones. Para declarar su invalidez, el Consejo consider que la ley cuestionada deba ser analizada no slo a partir de la Constitucin francesa de 1958, sino tambin tomando como norma paramtrica a la Declaracin Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.

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3.-EL BLOQUE DE LA CONSTITUCIONALIDAD EN EL PER: En el Per, con la expresin bloque de constitucionalidad cierto sector de la doctrina nacional entendi que el legislador (orgnico) no slo haba regulado la composicin legislativa del parmetro de control en la accin de inconstitucionalidad, sino, incluso, que extendi el mismo rango de la Constitucin a ciertas fuentes legislativas, como la ley orgnica. Por cierto, el uso del concepto no ha pasado por desapercibido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la que en alguna que otra ocasin se ha hecho eco del concepto. Sin embargo, esta recepcin ha sufrido un proceso que no deja de ser sorprendente. Por un lado, cuando se tuvo la oportunidad de formular un autntico bloque de constitucionalidad, al estilo del modelo francs, ste no slo no adquiri carta de ciudadana sino, incluso, pas desapercibido. Y, de otro, cuando desaparecieron sus presupuestos normativos, al entrar en vigencia la Constitucin de 1993, paradjicamente hay quienes han pretendido rescatarlo. 4.- EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD Y LA LEY ORGNICA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: Con la Constitucin de 1993, tal base normativa para construir un concepto coherente y razonable de bloque de constitucionalidad desapareci. El artculo 105 de la Carta del 79 fue suprimido y, en su lugar, se introdujo, la IV Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin, semejante en su estructura y sentido al artculo 10.2 de la Constitucin espaola de 1978: Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitucin reconoce se interpretan y aplican de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificadas por el Per. Aunque en ciertos sectores de la doctrina nacional se piensa que con dicha clusula constitucional se otorga rango constitucional a los tratados sobre derechos humanos, incluyendo a la Declaracin Universal de 1948, tampoco la doctrina ha relacionado esa eventual jerarqua constitucional de los tratados con la nocin de bloque de constitucionalidad. Los escasos intentos de conceptualizarla, por el contrario, se han efectuado a partir del artculo 22 de la LOTC, semejante en su redaccin al artculo 21 de la antigua LOTGC. Dicho precepto legal seala que: al apreciar la constitucionalidad o no de las normas objeto del control, (el Tribunal) debe tomar en consideracin tambin aquellas leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los rganos del Estado. Como es evidente esta construccin (y deformacin) de la idea del bloque de constitucionalidad toma como referencia al modelo espaol de justicia constitucional, y no al francs, de donde es originaria la expresin y tiene un significado y contenido totalmente diferente, como hemos visto. Y es a esta construccin a la que los escasos estudios sobre el tema han dirigido su crtica. Antes, sin embargo, de ingresar a desarrollar esa crtica es preciso an detenernos en el anlisis del contenido de ese bloque descrito en el art. 22 de la LOTC.
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5.- CONTENIDO DEL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD:

a) Los preceptos de una ley orgnica que determinan la competencia y atribuciones de los rganos del Estado:
Leyes que efecta el art. 22 de la LOTC, ms all de su expresin general, no comprende cualquier clase de ley o norma con rango de ley de las enunciadas en el inciso 4 del art. 200 de la Constitucin; precepto constitucional ste que no slo tiene la virtualidad de crear el proceso de inconstitucionalidad de las leyes, sino, adems, de fijar el rango de ley de ciertas fuentes formales creadas por la Constitucin. Y es que tal referencia a las leyes del art. 22 de la LOTC, no puede desligarse de la descripcin del contenido que deben tener, segn el cual para que una ley forme parte del bloque de constitucionalidad, es preciso que se trate de un precepto que se haya dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los rganos del Estado. Se tratan, pues, de normas que regulan competencias y atribuciones de rganos estatales y no, como sucede en Espaa, donde las normas que forman parte de l, segn el artculo 28.1 de su LOTC, adems de las leyes orgnicas a las que se refiere el artculo 28.2 de su LOTC, comprende a las leyes que delimitan las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autnomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias entre stas Porque se trata de normas que no pueden tener otro propsito que regular las competencias y atribuciones de los rganos del Estado, el concepto de leyes utilizado por el artculo 22 de la LOTC debe entenderse en el sentido de comprender, prima facie, a la ley orgnica, norma sta que, segn el art. 106 de la Constitucin, precisamente regula la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitucin.

b) El Reglamento del Congreso de la Repblica?

El Tribunal Constitucional, al parecer, ha admitido esa posibilidad. En la STC expedida en el Exp. N. 004-96-AI/TC sostuvo que el artculo 75 del Reglamento Parlamentario no se encuentra comprendido dentro del mbito de aquellas normas que determinan la competencia o las atribuciones de los rganos del Estado (por lo que ) no forma parte del bloque de constitucionalidad.... Lo que significa que, eventualmente, existiran otras disposiciones reglamentarias que, en la medida que sirvan para determinar la competencia o las atribuciones del Congreso de la Repblica, podran ingresar dentro de los alcances del artculo 22 de la LOTC. Tal afirmacin del Tribunal Constitucional pone de relieve, prima facie, que al igual de lo que sucede con determinados preceptos de la Ley Orgnica, no todos los preceptos del Reglamento del Congreso si es que el reglamento forma parte- se integran al bloque de constitucionalidad, sino slo aquellos que desarrollan competencias y atribuciones del Congreso previstas en la Constitucin.

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6.- EL REQUISITO DE CONFORMIDAD CON LA CONSTITUCIN PARA INTEGRAR EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD: El artculo 22 de la LOTC no slo describe el tipo de normas que han de sumarse o entenderse como conformantes del bloque de constitucionalidad. Ha previsto tambin una exigencia sustantiva no menos importante, pues an tratndose de preceptos de una ley orgnica que tengan por objeto determinar las competencias y atribuciones de los rganos constitucionales y de relevancia constitucional, es necesario que stas se hayan dictado dentro del marco constitucional o, lo que es lo mismo, se traten de preceptos d e una ley orgnica que se encuentren conformes con la Constitucin. A efectos de determinar cules son las normas que integran el "bloque de constitucionalidad", se requiere analizar en forma conjunta lo dispuesto en la Constitucin, la LOTC y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

1) El derecho internacional de los derechos humanos

La Constitucin de 1993 seala en la Cuarta Disposicin Final y Transitoria que "las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitucin reconoce se interpretan de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Per". Al comentar los alcances de esta disposicin, el Tribunal Constitucional ha sealado que "(la) interpretacin conforme con los tratados sobre derechos humanos contiene, implcitamente, una adhesin a la interpretacin que, de los mismos, haya(n) realizado los rganos supranacionales de proteccin de los atributos inherentes al ser humano (...)"(16). subrayado nuestroPor lo tanto, las normas y decisiones internacionales sobre derechos humanos se incorporan al "bloque de constitucionalidad" como consecuencia de lo dispuesto en la Carta de 1993 y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

2) Las leyes sobre las competencias y atribuciones de los rganos del Estado
La LOTC seala en su artculo 22: "Para apreciar la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de las normas (...), el Tribunal considera, adems de los preceptos constitucionales, las leyes que dentro del marco constitucional se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los rganos del Estado". A partir de lo dispuesto en esta norma, integran el bloque de constitucionalidad aquellas "leyes" emitidas para "determinar la competencia o las atribuciones de los rganos del Estado", siempre que las mismas se encuentren "dentro del marco constitucional". En sentido estricto, tales normas son las denominadas "leyes orgnicas", a travs de las cuales, por mandato del artculo 106 de la Carta de 1993, "se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitucin". Asimismo, consideramos incluido en este mbito al Reglamento del Congreso, que formalmente no es una "ley orgnica" pero cuyo contenido abarca el desarrollo de las "competencias y atribuciones" de este rgano constitucional.

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7.- NORMAS: a) NORMA DOGMATICA: La Ley 26.300 de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos. Estipula: Artculo 1. La presente ley regula el ejercicio de los derechos de participacin y control de ciudadanos de conformidad con la Constitucin. Artculo 2. Son derechos de participacin de los ciudadanos los siguientes: a) Iniciativa de Reforma Constitucional; b) Iniciativa en la formacin de las leyes; c) Referndum; d) Iniciativa en la formacin de dispositivos municipales y regionales; y, e) Otros mecanismos de participacin establecidos por la presente ley para el mbito de los gobiernos municipales y regionales. Esta Norma es Dogmatica porque est referida a los derechos fundamentales de las personas. Que en este caso es el Derecho a la Participacin y Control Ciudadano. Forma parte del bloque de la Constitucionalidad porque esta relacionado con el artculo 31 de la Constitucin Poltica, que esta referido al derecho que tienen los ciudadanos de participar en los asuntos pblicos mediantes diversos modos.

b) NORMA ORGANICA: La Ley General del Ambiente 28611. Artculo 5 Del Patrimonio de la Nacin tipifica: Los recursos naturales constituyen Patrimonio de la Nacin. Su proteccin y conservacin pueden ser invocadas como causa de necesidad pblica, conforme a ley. Esta norma es orgnica porque establece condiciones sobre los recursos naturales, que constituyen parte del patrimonio de la Nacin, esto quiere decir que el Estado tiene potestad sobre ellos. Pertenece al bloque de la Constitucionalidad porque aunque no este escrito dentro de la constitucin Poltica del Per, es una Ley que guarda relacin con este, en especial con el Artculo 66 . Esta ley fue creada con la finalidad de conservar un ambiente adecuado para proteger la salud de las personas, declarando de utilidad y necesidad pblica la explotacin Tcnica y Racional de los recursos naturales de la nacin. El Per ha firmado y ratificado varios tratados internacionales, comprometindose a conservar el medio ambiente y el patrimonio natural y cultural.
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8.- JURISPRUDENCIA:
EXP . N. 0046-2004-PI/TC LIMA ACALDE DE LA MUNCIPALIDAD DE LIMA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 15 das del mes de febrero de 2005, el Tribunal Constitucional, en sesin de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, presidente; Bardelli Lartirigoyen, vicepresidente; Gonzales Ojeda, Garca Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia ASUNTO Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por el alcalde la Municipalidad de Lima contra la Ordenanza N. 181-MSS, emitida por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 8 de marzo de 2004. ANTECEDENTES 1. 1. Demanda de inconstitucionalidad El recurrente impugna la Ordenanza N. 181 emitida por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, por contravenir el artculo 198 de la Constitucin, conforme a su redaccin vigente, que establece que la capital de la Repblica tiene un rgimen especial en la Ley Orgnica de Municipalidades, y la Municipalidad Metropolitana de Lima debe ejercer sus competencias dentro del mbito de la Provincia de Lima; asimismo, refiere que contraviene el artculo 51 de la Constitucin, que establece la jerarqua del ordenamiento jurdico peruano; el artculo 195.6 de la Constitucin y al artculo 79 de la Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N. 27972, que establecen las funciones especficas y exclusivas de las Municipalidades Provinciales en materia de organizacin del espacio fsico y uso del suelo. Refiere que desde el ao 2003 las Municipalidades Distritales de Santiago de Surco, Miraflores, San Isidro, San Borja y La Molina, se agruparon en lo que denominaron La Mesa de Alcaldes pretendiendo disputarle competencias y funciones especficas y exclusivas a la Municipalidad Metropolitana de Lima; en ese sentido, la emplazada public ordenanzas atribuyndose competencias y funciones especficas y exclusivas en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano que son propias de la Municipalidad Metropolitana, conforme al rgimen previsto por la Constitucin y a la Ley Orgnica de Municipalidades. Sobre el particular, sostiene que la ordenanza impugnada, al aprobar el Plan Urbano Distrital de Santiago de Surco 2004-2010 y establecer que aquella prevalece respecto de otras normas urbansticas dentro de la jurisdiccin de la emplazada, as como disponer que se remita dicho Plan Urbano a la Municipalidad Metropolitana de Lima para su registro e inclusin dentro del Plan Urbano Provincial, est afectando el bloque de constitucionalidad, esto es, al conjunto de normas que regulan las competencias y el fuero municipal, integradas por la Constitucin y la Ley Orgnica de Municipalidades como Ley de Desarrollo Constitucional, siendo objeto del presente proceso determinar si la Ordenanza N. 181-MSS contraviene o no el precitado bloque de constitucionalidad. Derecho Constitucional Pgina 8

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En ese sentido, sustenta su demanda en las normas precitadas, as como en los artculos 151, 152, 154, 161, 73, 79.1.1, 79.1.2, 79.3.1 y 75 de la Ley Orgnica de Municipalidades, entre otras. 2. 2. Contestacin de la demanda La emplazada contesta la demanda a travs de su procurador pblico, quien solicit que la demanda sea desestimada en la medida que la parte demandante no ha precisado de qu manera se contravienen los artculos 198, 195.6 y 51 de la Constitucin, limitndose a realizar una interpretacin errnea de lo que la Ley Orgnica de Municipalidades ha regulado, como funciones especficas y exclusivas de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Sostiene que el Plan Urbano aprobado por su representada es un reflejo de la autonoma municipal consagrada en el artculo 191 de la Constitucin y obedece, adems, a las facultades que la Ley Orgnica de Municipalidades confiere en su artculo 79.3.1, que establece cules son las funciones especficas y exclusivas de las municipalidades distritales. Tanto la Constitucin como la Ley Orgnica de Municipalidades otorgan a los gobiernos locales sin distinguir entre los provinciales y los distritales la competencia de planificar su desarrollo local, as como la competencia de planificar el desarrollo urbano de sus circunscripciones, incluyendo la zonificacin, el urbanismo y el acondicionamiento territorial; en ese contexto, corresponde a la Municipalidad Provincial emitir las normas tcnicas generales en materia de organizacin del espacio fsico y uso de suelo, por lo que le corresponde aprobar el plan de desarrollo urbano como parte del mismo, mientras que a la municipalidad distrital le corresponde aprobar el plan de desarrollo urbano, del cual forma parte el plano de zonificacin; esto es, el plano y estudio en el que se definen los detalles especficos de cada sector o zona, nivel al que no llega el esquema de zonificacin que aprueba el municipio provincial, en la medida que trata aspectos generales. En ese sentido, el Procurador de la emplazada cita en su escrito de contestacin de la demanda los artculos que considera pertinentes a su defensa y expone, adems, su particular interpretacin de los mismos. FUNDAMENTOS Trmite de la demanda interpuesta 1. 1. En la medida que se pretende que el Tribunal Constitucional dilucide a qu entidad le corresponden las competencias en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, las mismas que se encuentran desarrolladas en la Ley Orgnica de Municipalidades, el proceso de autos ha sido tramitado como si de uno de inconstitucionalidad se tratase, porque, aunque de lo expuesto por las partes se aprecia la existencia de un conflicto positivo de competencias, el artculo 110 del Cdigo Procesal Constitucional expresamente seala que si el conflicto versa sobre una competencia o atribucin contenida en una norma con rango de ley, la va adecuada para su tramitacin es la correspondiente al proceso de inconstitucionalidad. El Contenido de la norma impugnada 2. 2. La Ordenanza N. 181-MSS, aprobada por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, y publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 6 de marzo Derecho Constitucional Pgina 9

Bloque de la Constitucionalidad de 2004, tiene como tenor, conforme a lo expuesto en el artculo primero de la misma, aprobar el Plan Urbano Distrital de Santiago de Surco 2004-2010, el cual constituye el principal instrumento tcnico normativo urbanstico que rige y orienta el desarrollo urbano del distrito, disponindose, adems, que dicho Plan Urbano prevalece respecto de otras normas urbansticas en la jurisdiccin de Santiago de Surco. De otro lado, en el artculo 4 de la misma ordenanza se dispone que se remita a la Municipalidad Metropolitana de Lima el Plan Urbano aprobado, para su registro e inclusin dentro del Plan Urbano Provincial.

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3. 3. La demanda se sustenta, no en la transgresin directa por parte de la emplazada de una norma contenida en la Constitucin, sino en la transgresin de distintas disposiciones contenidas en la Ley Orgnica de Municipalidades, norma que forma parte del bloque de constitucionalidad de nuestro ordenamiento jurdico y, como consecuencia de ello, la afectacin de postulados constitucionales; en tal sentido, se hace necesario precisar a qu se est haciendo referencia cuando se habla del bloque de constitucionalidad. 4. 4. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ya ha emitido algunos pronunciamientos, como el recado en el Exp. N. 0689-2000-AC, donde expuso que cuando se constate la existencia de un conflicto de competencias o atribuciones, tambin resulta necesario que ellas gocen de reconocimiento constitucional, para lo cual debe tomarse en cuenta el bloque de constitucionalidad. En ese contexto, en los casos en que deba definirse las competencias o atribuciones que cuenten con desarrollo constitucional
[p]ero que generen confusin al momento de interpretar y definir titularidad, sobre todo cuando, por la naturaleza de los rganos y funciones, se reconozcan competencias compartidas como es el caso de los Gobiernos Locales y Regionales , el anlisis de competencia debe superar el Test de Competencia, mtodo mediante el cual el Tribunal analiza las materias asignadas a los sujetos constituciones en conflicto bajo los parmetros de actuacin desarrollados, segn se trate del ejercicio de competencias, sean estas exclusivas, compartidas o delegables (Fund. 10.3).

Este pronunciamiento se sustentaba en los artculos 46 y 47 de la anterior Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, Ley N. 26435, cuyo contenido ha sido recogido en el artculo 79 de la Ley N. 28237, que aprueba el Cdigo Procesal Constitucional, que expresamente dispone que
Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerar, adems de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los rganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona.

En ese sentido, debe rescatarse lo tambin expuesto por el Tribunal Constitucional en la sentencia precitada, cuando seala que La competencia hace referencia a un poder conferido por la Constitucin y dems normas del bloque de constitucionalidad para generar un acto estatal (...), y donde Las normas del Derecho Constitucional Pgina 10

Bloque de la Constitucionalidad bloque de constitucionalidad son aquellas que se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organizacin y funcionamiento de los rganos y organismos constitucionales, amn de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los titulares de stos, as como los derechos, deberes, cargas pblicas y garantas bsicas de los ciudadanos (...); en consecuencia, y desde una perspectiva orgnica, (...) dicho concepto alude a la aptitud de obrar poltico-jurdica o al rea de facultades de un rgano u organismo constitucional, lo cual conlleva a calificar la actuacin estatal como legtima o ilegtima en funcin de que el titular responsable de aqul hubiese obrado dentro de dicho marco o fuera de l (Exp. N. 0689-2000-AA Fund. 10.5). 5. 5. Por ello, debe precisarse que la Constitucin y las normas que conforman el bloque de constitucionalidad establecen tanto la competencia material as como la competencia territorial, entre otros aspectos vinculados al tema, siendo la nota condicionante de la competencia estatal, la de ser indelegable, taxativa, razonable y proporcional. 6. 6. Este desarrollo del bloque de constitucionalidad fue posteriormente complementado en la sentencia recada en el Exp. N. 0007-2002-AI, y reproducida en algunos extremos en la resolucin que recay en el Exp. N. 00412004-AI, en donde se expuso que el parmetro de control en la accin de inconstitucionalidad, en algunos casos comprende a otras fuentes distintas de la Constitucin (...) en concreto, a determinadas fuentes con rango de ley, siempre que esa condicin sea reclamada directamente por una disposicin constitucional (...). En tales casos, estas fuentes asumen la condicin de 'normas sobre la produccin jurdica' en un doble sentido; por un lado, como 'normas sobre la forma de la produccin jurdica', esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboracin de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro, como 'normas sobre el contenido de la normacin'; es decir, cuando por encargo de la Constitucin pueden limitar su contenido (Fund. 5). 7. 7. Esta capacidad que tienen las fuentes que formalmente no son constitucionales es lo que se ha denominado bloque de constitucionalidad, y, por ello, La interpretacin que efecta el Tribunal Constitucional no slo abarca las normas constitucionales propiamente dichas, sino que se extiende a todas las dems comprendidas en el denominado bloque de constitucionalidad (Exp. N. 1049-2003-AA).

EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD Y LA LEY ORGNICA DE MUNICIPALIDADES

8. 8. La Constitucin Poltica establece en su artculo 194 que Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local. Tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley, sin que dicho dispositivo distinga entre Municipalidades Provinciales o Distritales en general, sino slo en el caso de la Capital de la Repblica, la que, por mandato del artculo 198 de la Carta Fundamental, tiene un rgimen especial en las leyes de descentralizacin y en la Ley Orgnica de Municipalidades; de otro lado, dicho dispositivo tambin expone que la Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce sus competencias dentro del mbito de la provincia de Lima. Aunque no es materia del presente caso, cabe tambin sealar que por mandato del precepto acotado, las municipalidades de frontera tambin tienen un rgimen especial en la Ley Orgnica de Municipalidades. Derecho Constitucional Pgina 11

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9. 9. Por otro lado, la propia Constitucin, en su artculo 195, regula de manera genrica al conjunto de facultades que deben ser ejercidas de manera excluyente y exclusiva por los gobiernos locales, lo que de por s es insuficiente para que los gobiernos locales funcionen de manera adecuada y cumplan con las atribuciones que la Constitucin les otorga; es por ello que se requiere de una norma complementaria que desarrolle los preceptos constitucionales, ms an cuando la propia Constitucin, en el inciso 10 del mismo artculo, dispone que los gobiernos locales son competentes para ejercer las dems atribuciones inherentes a su funcin, conforme a ley, lo que constituye una autntica reserva de ley, la misma que debe ser implementada por el legislador ordinario como ya ocurri, a travs de una norma en los trminos del artculo 106 de la Constitucin, esto es, de una ley orgnica que permita regular la estructura y funcionamiento de los gobiernos locales. 10. 10. As, dado que la Ley Orgnica de Municipalidades ha sido dictada dentro del marco constitucional para determinar la competencia de los gobiernos locales, tambin forma parte del bloque de constitucionalidad y constituye un parmetro que puede y debe ser utilizado cuando se trate de realizar un control de constitucionalidad; la afirmacin de que la precitada Ley Orgnica forma parte del referido bloque ya ha sido expuesta por el Tribunal Constitucional en la sentencia del Exp. N. 0689-2000-AC (fund. 4.), lo que tambin ha sido afirmado cuando se ha hecho referencia a otras normas que forman parte del bloque de constitucionalidad, como es el caso de la Ley Orgnica del Poder Judicial (resoluciones recadas en los Exps. N. 2483-2002-AA [fund. 2.] y N. 0669-2003AA [fund. 4.]). 11. 11. En consecuencia, corresponde que, en el caso de autos, el Tribunal Constitucional se pronuncie respecto de si la ordenanza impugnada transgrede el ordenamiento constitucional vigente, no porque contravenga abiertamente alguna de las normas que la Constitucin establece expresamente, sino porque al transgredir alguna norma contenida en la Ley Orgnica de Municipalidades estara afectando el bloque de constitucionalidad e, indirectamente, la Carta Fundamental (inconstitucionalidad indirecta). En ese sentido, la interpretacin que realice el Tribunal Constitucional no slo abarca a las normas constitucionales sino tambin a las normas contenidas en el bloque de constitucionalidad. Las competencias de los gobiernos locales 12. 12. En principio, si bien la Constitucin no diferencia a las municipalidades provinciales de las distritales, al momento de regular las atribuciones otorgadas de manera expresamente por ella a los gobiernos locales, en el inciso 10) del artculo 195 hace un reenvo para que el legislador supla aquello que no est normado en la Carta Magna, lo que ,como volvemos a reiterar, ya ha sido hecho a travs de la Ley Orgnica de Municipalidades. 13. 13. La Ley Orgnica de Municipalidades, por su parte, establece, en su artculo 3, el mbito dentro del cual ejercen su jurisdiccin, quedando claro que las municipalidades provinciales ejercen su jurisdiccin sobre el territorio de la provincia respectiva y sobre el distrito del Cercado, mientras que las municipalidades distritales lo harn sobre el territorio del correspondiente distrito. 14. 14. Posteriormente, al regular las competencias y funciones especficas y generales de la Municipalidades en general, en el segundo prrafo del artculo 73, expone que Las funciones especficas municipales que se derivan de las Derecho Constitucional Pgina 12

Bloque de la Constitucionalidad competencias se ejercen con carcter exclusivo o compartido entre las municipalidades provinciales y distritales, con arreglo a lo dispuesto en la presente ley orgnica, pasando a regular a continuacin las competencias y funciones especficas, as como el rol de las municipalidades provinciales, estableciendo expresamente las de:
(a) Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, en el nivel provincial. Las municipalidades provinciales son responsables de promover e impulsar el proceso de planeamiento para el desarrollo integral correspondiente al mbito de su provincia, recogiendo las prioridades propuestas en los procesos de planeacin de desarrollo local de carcter distrital. (b) Promover, permanentemente la coordinacin estratgica de los planes integrales de desarrollo distrital. Los planes referidos a la organizacin del espacio fsico y uso del suelo que emitan las municipalidades distritales debern sujetarse a los planes y las normas municipales provinciales generales sobre la materia. [...] (d) Emitir las normas tcnicas generales, en materia de organizacin del espacio fsico y uso del suelo as como sobre proteccin y conservacin del ambiente.

15. 15. De all queda claro que, para el ejercicio de las funciones antes citadas, corresponde a las municipalidades provinciales: (i) promover e impulsar el planeamiento para el desarrollo de la provincia en coordinacin con las municipalidades distritales; (ii) promover la coordinacin entre las municipalidades distritales en la implementacin de sus planes de desarrollo, las que deben sujetarse a las normas municipales provinciales; y, (iii) actuar como un rgano tcnico normativo cuando se trate de regular la organizacin del espacio fsico y el suelo. 16. 16. Especialmente relevante es el ltimo prrafo del artculo 73, cuando hace referencia a que en el ejercicio de sus competencias y funciones las municipalidades deben tener presente su condicin de municipalidad provincial o distrital, disposicin que necesariamente debe ser interpretada de modo concordado con el artculo 3 al que ya se hizo referencia y a cuyo anlisis volveremos ms adelante. 17. 17. Por otro lado, el artculo 79 de la Ley Orgnica de Municipalidades, establece las funciones especficas exclusivas de las municipalidades provinciales en materia de organizacin del espacio fsico y uso del suelo, las funciones especficas compartidas de las municipalidades provinciales, las funciones especficas exclusivas de las municipalidades distritales y las funciones especficas compartidas de las municipalidades distritales, que la Ley Orgnica les otorga. Entre las funciones especficas exclusivas de las municipalidades provinciales que nos interesan para el presente caso, tenemos:
79.1.1. Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique las reas urbanas y de expansin urbana, as como las reas de proteccin o de seguridad por

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riesgos naturales; las reas agrcolas y las reas de conservacin ambiental. 79.1.2. Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de Zonificacin de reas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y dems planes especficos de acuerdo con el Plan de Acondicionamiento Territorial. 79.1.3. Pronunciarse respecto de las acciones de demarcacin territorial en la provincia.

Mientras que en el caso de las funciones especficas exclusivas de las municipalidades distritales se encuentran:
79.4.1. Aprobar el plan urbano o rural distrital, segn corresponda, con sujecin al plan y a las normas municipales provinciales sobre la materia.

18. 18. Corresponde tambin hacer referencia a los artculos 154 y 155 de la Ley Orgnica de Municipalidades, en tanto que el primero de ellos, desarrollando el artculo 198 de la Constitucin, dispone que La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce jurisdiccin, en las materias de su competencia, sobre las municipalidades distritales ubicadas en el territorio de la provincia de Lima. Se rigen por las disposiciones establecidas para las municipalidades distritales en general, en concordancia con las competencias y funciones metropolitanas especiales, con las limitaciones comprendidas en la presente ley y las que se establezcan mediante ordenanza metropolitana, mientras que el segundo, refiere que las disposiciones de la Ley Orgnica de Municipalidades tambin se aplican a la Municipalidad Metropolitana de Lima, as como a las municipalidades distritales de su jurisdiccin, en todo aquello que no se oponga a lo expresamente regulado en la parte pertinente de la Ley Orgnica de Municipalidades. 19. 19. En ese orden de ideas, resulta que la Municipalidad Metropolitana de Lima tiene las mismas atribuciones que cualquiera de las municipalidades provinciales, ms las competencias y funciones metropolitanas especiales que aparecen reguladas en la Ley Orgnica de Municipalidades. As, resulta que las competencias reguladas en el artculo 79 de la norma precitada, tambin son de competencia de la Municipalidad Metropolitana de Lima, la cual ejerce su jurisdiccin sobre el territorio de la provincia, de conformidad con el artculo 3 de la precitada norma. 20. 20. De ello resulta que, cuando se revisan las facultades otorgadas en cada caso tanto a las municipalidades provinciales como a las distritales, aparece una estructura claramente ordenada y que permite distinguir las competencias otorgadas en cada caso, siendo necesario que entre los gobiernos locales provincial y distritales exista la debida coordinacin en el desempeo de sus atribuciones y que, en su actuacin, cada uno de los gobiernos locales proceda en el ejercicio regular de sus atribuciones, respetando las competencias otorgadas o reconocidas a los otros gobiernos locales. 21. 21. Por tanto, cuando la Ley Orgnica de Municipalidades regula las competencias en materia de aprobacin del Plan de Desarrollo Urbano, expresa que es una competencia de las municipalidades provinciales aprobar el mismo (art. 79.1.2), mientras que cuando regula la competencia que tienen sobre el particular las municipalidades distritales, seala que stas deben aprobar el plan urbano con Derecho Constitucional Pgina 14

Bloque de la Constitucionalidad sujecin al plan y a las normas provinciales sobre la materia (art. 79.4.1); esto es, que dicho documento queda supeditado al Plan de Desarrollo Urbano aprobado por la municipalidad provincial, as como a las normas provinciales que sobre la materia se hayan aprobado. 22. 22. As, aunque la Constitucin no haya distinguido entre uno y otro gobierno local, es evidente que, en el ejercicio de sus atribuciones, las municipalidades distritales deben observar no slo el mandato constitucional, sino tambin las reglas contenidas en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad, con lo que el ejercicio de la atribucin contenida en el artculo 79.4.1 no puede contravenir los artculos art. 3 y 79.1.2 de la Ley Orgnica de Municipalidades, dado que, de hacerlo, estara contraviniendo el bloque de constitucionalidad e indirectamente a la Constitucin. 23. 23. En consecuencia, al emitir una ordenanza como la que es cuestionada en el caso de autos, resulta claro que la emplazada ha actuado formalmente dentro de los parmetros previstos por la Constitucin y la Ley Orgnica de Municipalidades, dado que se encuentra facultado para ello; pero no ocurre lo mismos cuando se revisa el contenido de la misma, puesto que aquella contraviene diversas normas de la Ley Orgnica de Municipalidades, como veremos a continuacin. 24. 24. Al disponer en su artculo primero que El Plan Urbano prevalece respecto de otras normas urbansticas en la jurisdiccin distrital de Santiago de Surco, se est afectando el contenido del artculo 3 de la Ley Orgnica de Municipalidades, que establece que las municipalidades provinciales ejercen su jurisdiccin sobre el territorio de la respectiva provincia; de ser as, se podra colegir que la Municipalidad Metropolitana de Lima no tendra jurisdiccin sobre el territorio de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco y, que por otro lado, el Plan de Desarrollo Urbano aprobado por la primera no resultara vinculante respecto de la segunda o de otras municipalidades distritales; a ello hay que agregar que por las mismas razones, la Ordenanza es contraria a lo regulado en el artculo 154 de la Ley Orgnica de Municipalidades. 25. 25. Igualmente, al establecer en el artculo 4 de la misma Ordenanza (N. 181 MSS) que el Plan Urbano aprobado por la emplazada debe remitirse a la Municipalidad Metropolitana de Lima (...) para su Registro e inclusin dentro del Plan Urbano Provincial, se est afectando la competencia que tiene la Municipalidad Metropolitana de calificar el contenido del Plan aprobado, en tanto que su labor no es meramente registral, como se ha apreciado al revisar el artculo 79.1.2, sino tambin tcnico-administrativa, para verificar si dicho plan se condice con el Plan de Desarrollo Urbano y, de ser el caso, poder plantear las observaciones que necesariamente deban ser subsanadas por la municipalidad distrital; argumentar lo contrario, significara permitir una suerte de autarqua territorial, competencial y administrativa, donde las municipalidades distritales podran adoptar cualquier decisin que pudiese afectar el desarrollo provincial, sin estar sujetas a limitacin normativa, competencial u orgnica en el desempeo de sus atribuciones, posicin totalmente negada en el texto constitucional y en el bloque de constitucionalidad que regula las competencias y atribuciones de los gobiernos locales. 26. 26. En ese sentido, el artculo 4 precitado es contrario al artculo 79.1.2 de la Ley Orgnica de Municipalidades y, por lo tanto, inconstitucional, pues contrara al bloque de constitucionalidad. Consecuentemente, la emplazada, al emitir ordenanzas en temas de su competencia, debe tener presente cules son las competencias de la Municipalidad Metropolitana de Lima, as como los Derecho Constitucional Pgina 15

Bloque de la Constitucionalidad lineamientos que aquella ha desarrollado, de modo tal que, en ningn caso, la ordenanza distrital pueda desvirtuar o enervar el contenido de las ordenanzas provinciales, cuando aquella ha regulado y actuado conforme a las funciones especficas exclusivas que la Ley Orgnica de Municipalidades establece (conforme, artculo 79.3.1). 27. 27. Respecto de la primera disposicin final de la ordenanza materia de pronunciamiento, cabe sealar que la misma no es inconstitucional, en tanto los efectos derogatorios en ella previstos estn referidos a normas de igual o inferior jerarqua emitidas por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, pues, de lo contrario, podra interpretarse que aqulla puede derogar dentro de su jurisdiccin cualquier ordenanza que sobre la materia haya emitido la Municipalidad Metropolitana, el Plan Urbano de Desarrollo o, incluso, la Ley Orgnica de Municipalidades. 28. 28. Finalmente, debe precisarse que el resto del contenido de la Ordenanza aprobada por la Municipalidad de Santiago de Surco tendr plena validez siempre y cuando no contradiga lo expuesto en el Plan Urbano de Desarrollo aprobado por la Municipalidad Metropolitana de Lima, para lo cual deber hacer de conocimiento de aqulla la ordenanza y sus anexos, para su aprobacin y registro, de ser el caso, o para las subsanaciones a que hubiere lugar, debiendo la Municipalidad Metropolitana emitir un pronunciamiento sobre el particular en el plazo ms breve, para no perjudicar la correcta administracin de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitucin Poltica del Per HA RESUELTO 1. 1. Declarar FUNDADA en parte la demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra de la Ordenanza N. 181-MSS, expedida por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco; en consecuencia, inconstitucionales el prrafo segundo del artculo 1, as como (Congreso, 2005) la primera parte del artculo 4, por las razones antes expuestas. 2. 2. Declararla INFUNDADA en lo dems que contiene, incorpo (Tribunal Constitucional, 2004)rando el Fundamento N. 27 al fallo de la presente sentencia.

COMENTARIO: Esta sentencia est relacionada con el Bloque de la constitucionalidad ya que no afecta a una norma escrita en la constitucin, sino que va en relacin a la Ley Orgnica de Municipalidades; norma que forma parte del Bloque de constitucionalidad de nuestro ordenamiento jurdico.
Como consecuencia de ello, la afectacin de postulados constitucionales; en tal sentido, se hace necesario precisar a qu se est haciendo referencia cuando se habla del bloque de constitucionalidad.

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Bloque de la Constitucionalidad

Bibliografa
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