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Capacidades Financieras e Institucionales en los Municipios del Conurbano1

En estas pginas intentaremos analizar cules son las capacidades que hoy tienen los Estados Municipales para; sostener las crecientes demandas ciudadanas, siendo el primer mbito de contacto con la ciudadana, y ser un protagonista clave en la difcil tarea de gestionar el desarrollo productivo y social de la comunidad. Mucho se habl del proceso de descentralizacin, o de las transferencias de responsabilidades y atribuciones al sector subnacional sin las debidas y adecuadas capacidades tcnicas y financieras. Aqu el sector central abandon la prestacin de ciertos bienes y servicios que pasaron compulsivamente a las Provincias y a los Municipios. Una primera tesis, viene a plantear que la descentralizacin y las reformas de primera generacin tuvieron un objetivo fiscal y no se propusieron democratizar las relaciones entre el Estado y la Sociedad. Por otro lado, es importante remarcar que la implosin en el ao 2001 del modelo econmico social inaugurado en el ao 1976 profundiz la precarizacin del Estado y la sociedad. Estos argumentos muchas veces construyen ideas relacionadas con la inviabilidad financiera de los Estados Municipales, o la ineficiencia en la prestacin de servicios pblicos de calidad. Hoy s podemos plantear que la visin del sector central y provincial de concebir al Municipio como un verdadero actor del desarrollo econmico social de la comunidad, es una mirada estratgica y no una necesidad de desprenderse de obligaciones. Lo cierto es, que los Gobiernos Locales deben tener capacidades tcnicas, financieras e institucionales para cumplir sus objetivos. Por un lado, mostraremos la situacin financiera de los municipios del conurbano, haciendo algunas diferenciaciones con los del interior. Por otro lado, queremos proponer un argumento poltico institucional para entender cmo se deben gestionar ciertas problemticas en municipios que son parte de una Regin Metropolitana, es decir, donde ellos solo son una parte de una ciudad mayor.

Lic. Santiago M. Muiz, Ciencia Poltica (UBA) Concejal de Morn

La recuperacin econmica a partir del ao 2003 se evidenci a nivel municipal con el aumento de los gastos no tributarios tributos de recaudacin propia-, y con el aumento de los recursos por coparticipacin. Veamos cmo se comportan estas dos variables en los distritos del conurbano a partir del ao 2002:
RECURSOS MUNICIPALES MUNICIPIOS AO 2002 92.059.874,00 49.749.658,00 79.641.103,00 16.678.628,00 53.847.806,00 73.087.953,00 18.644.980,00 24.350.086 18.537.881,00 21.914.113,00 15.411.152,00 8.883.248,00 46.940.112,00 16.528.381,00 44.676.440,00 64.787.102,00 51.974.401,26 19.096.951,00 20.704.478,00 56.877.706,00 46.104.656,00 22.749.191,00 17.413.948,00 11.439.755,00 40.685.157,00 6.123.055,00 AO 2003 107.446.288,00 59.645.279,00 94.851.345,00 21.878.004,00 65.824.213,00 89.168.546,00 25.875.984,00 24.350.086,00 23.503.788,00 27.803.191,00 18.824.447,00 9.805.243,00 60.093.218,00 21.817.133,00 62.682.612,00 86.325.603,00 67.417.511,86 23.250.385,00 19.728.377,00 87.972.355,00 63.317.359,00 32.458.479,00 21.887.427,00 17.166.538,00 52.197.747,00 9.592.053,00 AO 2004 115.902.592,00 72.538.375,00 109.303.875,00 26.246.331,00 79.557.020,00 106.042.389,00 27.476.361,00 34.646.978,00 30.694.262,00 38.133.169,00 22.844.925,00 14.208.010,00 75.482.838,00 25.657.818,00 70.161.517,00 106.325.820,00 82.121.680,07 29.265.534,00 25.988.512,00 86.999.921,00 81.974.060,00 42.370.418,00 26.650.912,00 20.684.431,00 69.755.421,00 12.677.375,00 26.935.409,00 15.823.982,00 83.771.326,00 29.565.171,00 80.124.255,00 118.269.741,00 95.896.639,38 36.424.642,00 39.518.535,00 108.820.038,00 89.898.155,00 44.497.021,00 36.539.975,00 24.137.046,00 87.795.593,00 16.559.492,00 AO 2005 129.523.110,00 76.905.422,00 125.353.017,00 26.689.552,00 87.270.602,00 118.715.352,00 30.298.881,00 40.776.998,00 31.729.193,00 Dif en % entre 2005-2002 141% 155% 157% 160% 162% 162% 163% 167% 171% 174% 175% 178% 178% 179% 179% 183% 185% 191% 191% 191% 195% 196% 210% 211% 216% 270%

San Isidro Lans La Plata Hurlingham Quilmes Vicente Lpez San Miguel Malvinas Argentinas Esteban Echeverra San Fernando Florencio Varela Jos C. Paz Lomas de Zamora Ituzaing Tres de Febrero La Matanza Morn Moreno Almirante Brown Avellaneda General San Martn Berazategui Merlo Escobar Tigre Ezeiza

Fuente: Elaboracin propia. Direccin Provincial de Programacin y Gestin Municipal Direccin de Anlisis de Gestin. Subsecretaria de Asuntos Municipales, Ministerio de Gobierno Prov. De Buenos Aires, Ao 2006.

Crecimiento de los Tributos municipales entre los aos 2002-2005

140.000.000,00

AO 2002 AO 2005

120.000.000,00

41%
100.000.000,00

57%

80.000.000,00

62% 55%

84% 116% 95% 110%

60.000.000,00

40.000.000,00

60%

111% 170%

20.000.000,00

San Isidro

Lans

La Plata

Hurlingham

Quilmes

Morn

Berazategui

Merlo,

Escobar

Tigre

Ezeiza

Para el caso del aumento de los Tributos Municipales encontramos dos explicaciones. Por un lado, asociada a los mecanismos implementados desde los Gobiernos Locales para mejorar la recaudacin, como ms controles o facilidades de pago para los contribuyentes; por otro lado, el crecimiento del PBI y del PBG (producto bruto geogrfico), y el aumento de la tasa de actividad promueve el incremento de la tasa de servicios Generales, relacionada con el aumento de la tasa de ocupacin y los aumentos salariales, y la TISH (Tasa de Inspeccin por seguridad e Higiene), asociada al aumento del consumo y comercial. Por otro lado, tenemos la evolucin de la coparticipacin provincial en los distritos del conurbano bonaerense entre los aos 2003-2009. de la actividad

Crecimiento de la Coparticipacin por distrito entre los aos 2003-2009


MUNICIPIOS ALMIRANTE BROWN AVELLANEDA BERAZATEGUI ESCOBAR ESTEBAN ECHEVERRIA EZEIZA FLORENCIO VARELA GENERAL SAN MARTIN HURLINGHAM ITUZAINGO JOSE C. PAZ LA MATANZA LA PLATA LANUS LOMAS DE ZAMORA MALVINAS ARGENTINAS MERLO MORENO MORON QUILMES SAN FERNANDO SAN ISIDRO SAN MIGUEL TIGRE TRES DE FEBRERO VICENTE LOPEZ AOS 2003 31.167.743 22.640.789 21.854.241 13.239.184 20.663.741 9.352.490 37.674.088 31.201.090 10.320.916 9.725.818 18.602.051 96.547.536 45.204.906 28.159.748 35.340.536 34.020.602 40.142.187 25.435.887 23.001.095 34.377.413 12.991.803 28.601.974 25.684.645 23.187.162 18.177.472 29.649.713 AOS 2004 44.640.594 29.672.705 29.558.048 17.613.020 28.465.898 14.105.036 53.797.797 40.243.613 13.863.594 13.192.431 26.604.183 135.904.183 59.967.778 38.418.835 48.327.149 51.284.295 56.616.429 36.977.373 29.914.854 47.676.837 17.277.469 37.927.203 34.425.740 31.633.207 24.154.812 37.344.499 AOS 2005 54.761.930 36.527.609 36.683.231 20.967.006 34.587.815 16.645.345 47.330.554 47.774.563 AOS 2006 66.673.274 46.036.322 44.204.308 25.608.023 40.824.773 20.335.674 57.144.514 58.950.055 22.745.543 18.851.698 38.244.432 193.492.932 92.089.394 56.200.671 75.605.224 90.166.948 87.161.302 54.407.981 45.467.177 70.132.631 26.026.582 60.806.282 51.955.230 44.859.056 35.459.573 56.780.999 AOS 2007 84.581.071 56.134.511 55.745.216 32.299.788 49.787.306 26.051.790 74.384.703 74.136.228 28.023.174 22.705.254 49.396.414 246.660.531 114.264.930 68.686.130 96.311.092 104.555.888 122.455.134 69.301.303 55.340.191 85.924.621 32.327.269 82.435.977 62.139.338 56.690.990 43.921.215 69.914.295 AOS 2008 121.816.593 75.671.895 77.141.362 44.567.403 68.236.522 35.067.490 107.075.470 99.356.071 38.880.434 30.671.384 69.824.339 339.245.240 153.018.937 92.891.975 132.298.454 154.539.092 178.567.625 96.745.673 71.176.055 116.785.667 45.360.695 106.841.353 84.041.964 78.269.973 59.577.179 86.338.817 AOS 2009 150.680.027 91.198.302 96.972.171 54.587.195 77.995.044 41.817.575 132.129.473 114.288.550 48.852.050 37.290.555 87.516.012 406.584.185 188.290.336 112.555.035 162.925.375 208.354.999 223.087.657 122.694.473 85.612.192 138.224.382 54.343.341 131.228.995 101.481.039 92.079.943 71.300.197 103.301.384

18.138.550 15.130.466 31.473.812 163.864.734 76.005.985 45.867.599 59.383.004 70.438.483 68.100.710 44.658.050 37.048.236 57.811.253 21.145.540 48.468.512 42.537.358 37.570.793 29.017.597 46.627.842

Fuente: Elaboracin propia. Direccin Provincial de Coordinacin Federal y Municipal. Subsecretara de Poltica y Coordinacin Econmica. Ministerio de Economa de la Prov. de Buenos Aires, ao 2010

Crecimiento de la Coparticipacin entre los aos 2003-2009. (en porcentaje)


A LM IRANTE B ROWN M ORENO M ALVINAS ARGENTINA S HURLINGHAM M ERLO JOSE C. PA Z LOM AS DE ZAM ORA SA N ISIDRO EZEIZA B ERA ZA TEGUI LA M A TA NZA SA N FERNA NDO LA P LATA ESCOB AR A VELLA NEDA QUILM ES LA NUS TIGRE SA N M IGUEL TRES DE FEB RERO ITUZA INGO ESTEB AN ECHEVERRIA M ORON GENERA L SAN M A RTIN FLORENCIO VA RELA VICENTE LOP EZ 383% 382% 373% 370% 361 % 359% 347% 344% 321 % 31 8% 31 7% 31 2% 303% 302% 300% 297% 295% 292% 283% 277% 272% 266% 251 % 248% 456% 51 2%

Serie1

0%

100%

200%

300%

400%

500%

600%

Aqu hay que destacar el aumento de la masa coparticipable de la provincia de Buenos Aires. Pas de $ 1.554.174.998 en el 2003 a $ 6.180.663.342 en el ao 2009,
representando un incremento del 398%.

Asimismo, entre el 2003 y el 2009 se han incorporado nuevos tems a la coparticipacin que producen el aumento de los recursos. Podemos destacar; el Fondo de Fortalecimiento de Programas Sociales (ao 2004), el Tratamiento y Disposicin Final de Residuos (ao 2006), el Fondo de Fortalecimiento Municipal y el Fondo de Inclusin Social (ao 2008), y el Fondo Provincial Solidario (ao 2009).

Evolucin de los fondos coparticipables en la Provincia de Buenos Aires


7.000.000.000 6.000.000.000 5.000.000.000 4.000.000.000 3.000.000.000 2.000.000.000 1.000.000.000 0
AO 2003 AO 2004 AO 2005 AO 2006 AO 2007 AO 2008 AO 2009

+398 %

Uno de los argumentos a tener en cuenta cuando hablamos de los dficits financieros de los distritos del conurbano es la inequidad del sistema de coparticipacin. Analizando los recursos de la coparticipacin por habitante, observamos que los distritos del interior y los de menor poblacin superan ampliamente a los distritos del conurbano. La desigualdad no solo est dada por esta diferencia, sino tambin porque los distritos castigados son los que ms problemticas tienen que enfrentar. Veamos el siguiente ranking compuesto por los distritos que ms y menos coparticipacin por habitantes reciben. Coparticipacin por Habitante (Ao 2009)
$ 3.000

$ 2.500

$ 2.000

$1 .500

$1 .000

$ 500

$-

TRES DE FEBRERO

ITUZAINGO

GENERAL PUEYRREDON

LANUS

QUILMES

ESCOBAR

ALMIRANTE BROWN

LOMAS DE ZAMORA

MORON

TIGRE

MAIPU

PUAN

LAPRIDA

TORDILLO

TAPALQUE

GENERAL LA MADRID

SAN CAYETANO

PILA

GENERAL LAVALLE

GENERAL GUIDO

MUNICIPIOS GENERAL GUIDO GENERAL LAVALLE PILA SAN CAYETANO GENERAL LA MADRID TAPALQUE TORDILLO LAPRIDA PUAN MAIPU ALMIRANTE BROWN ESCOBAR GENERAL PUEYRREDON ITUZAINGO LANUS LOMAS DE ZAMORA MORON QUILMES TIGRE TRES DE FEBRERO

COPARTICIPACIN POR HABITANTES $ 2.838 $ 2.640 $ 2.571 $ 2.123 $ 1.982 $ 1.961 $ 1.892 $ 1.885 $ 1.883 $ 1.810 $ 259 $ 252 $ 242 $ 218 $ 243 $ 260 $ 262 $ 251 $ 266 $ 207

Fuente: Elaboracin propia. Proyecciones de poblacin de la provincia de Buenos Aires por Partidos. Perodo 20012010. Direccin Provincial de Estadstica. Min. Economa, Prov. de Bs.As / Direccin Provincial de Coordinacin Federal y Municipal. Subsecretara de Poltica y Coordinacin Econmica. Ministerio de Economa de la Prov. de Buenos Aires, ao 2010.

Hasta aqu evidenciamos algunos indicadores financieros, piezas claves para pensar el desarrollo del Estado en cualquiera de sus tres niveles. Sin embargo, no alcanzan solo las variables econmicas para dar cuenta de los dficits de gestin en los distritos del conurbano bonaerense. Qu hay de aquellas unidades administrativas donde la reproduccin funcional de sus habitantes no coincide con los lmites formales del distrito. Qu hay de aquellas problemticas que sufre un municipio donde su origen, sus consecuencias y sus soluciones son parte de una estrategia global. Qu hay de la gestin de un Municipio inserto en una regin metropolitana. Nuestro distrito, Morn, forma parte de un conglomerado urbano que supera los lmites polticos administrativos propios, estamos insertos en una ciudad mayor. Es decir, nuestra realidad urbano material en la que reproducimos nuestra vida social no coincide con los lmites institucionales que el rgimen federal propone para la administracin de una ciudad, el municipio. Estamos insertos en una mancha urbana conectada por flujos sociales y econmicos que permiten identificar una unidad de funcionamiento superior. Pedro Prez lo define como la relacin entre la poblacin aglomerada y las diferencias poltico-institucionales del territorio donde se asientan. Aqu el

municipio deja de ser el gobierno local de la ciudad para convertirse en el gobierno local de una parte de ella. El comportamiento social y la reproduccin de las actividades dentro de esta rea estn mediados por sus nexos funcionales y no por su cercana o contigidad territorial. La poblacin no se mueve hacia los lugares cercanos de su residencia sino a donde se encuentran las fuentes de trabajo o los centros de consumo2, tampoco, reproduce exclusivamente su vida social y material dentro de los lmites del distrito al que pertenece. Por ejemplo, un vecino de Castelar Sur seguramente tiene ms contacto con Ituzaing que con Palomar, aunque esta ltima sea parte del mismo distrito. O un vecino de Palomar tiene ms funcionalidad con Tres de Febrero que con Castelar Sur. Esta situacin se profundiza aun ms si los individuos de este u otro distrito trabajan en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Segn el informe del Producto Bruto Geogrfico del ao 2003, producido por la Direccin Provincial de Estadstica del Ministerio de Economa de la Provincia de Buenos Aires, para las ramas de actividad: suministro de electricidad, gas y agua, hoteles y restaurantes, servicios conexos de transporte, intermediacin financiera, actividades inmobiliarios, y otros servicios personales, en promedio, un 45% de los que residen en el Gran Buenos Aires realizan sus labores en la Capital Federal. Pensemos en el colapso del transporte pblico y del transito teniendo que soportar que millones de personas ingresen y egresen a la misma hora del Gran Buenos Aires hacia la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Imaginemos las horas diarias de ocio que un ciudadano se ahorrara trabajando en el lugar donde reside. Ms all de la descripcin que explica el funcionamiento de las Regiones Metropolitanas, es necesario reflexionar sobre las dificultades de gestin urbana. Qu es una cuestin global: son problemas de gobernabilidad urbana que superan la realidad parcial de los municipios y sus lmites territoriales. Los identificamos como problemas que impactan sobre nuestra comunidad, pero son transterritoriales, no solo porque su incidencia excede nuestro lmite formal, sino porque la capacidad y las posibilidades de transformar y solucionar esta situacin requieren una intervencin en conjunto con otros Gobiernos Locales y con los niveles estatales superiores. La contra partida resulta que al no existir espacios institucionales que permitan gestionar estos asuntos regionales, los problemas globales se encaran en forma parcial o directamente no se enfrentan. Estos engloban en su origen y en su
2 Pedro PREZ. 2001. Cuestin metropolitana y gobernabilidad urbana en la Argentina. En Antonio Vzquez Barquero y Oscar Madoery (comp.), Transformaciones globales, instituciones y polticas de desarrollo local. Rosario: Homo Sapiens. Pp. 256-286.

reproduccin a varias ciudades Locales, pero son atendidos en forma segmentada. Atento a esto, es necesario remarcar las experiencias llevadas a cabo por la Regin Metropolitana Norte, conformada en el ao 2.000 por los distritos de Vicente Lpez, San Fernando, San Isidro y Tigre, y la iniciativa denominada COMCOSUR (Consorcio de Municipios del Conurbano Sur) creada en el ao 2006 por los distritos de Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Florencio Varela, Lans, Lomas de Zamora, y Quilmes. Ambas experiencia se encuentran encuadras bajo el rgimen de consorcios municipales previstas por la Ley Orgnica de las Municipalidades (Decreto Ley 6769/58, art. 43). Aqu podemos construir una primera hiptesis: la institucionalidad poltica vigente determina las falencias de la gobernabilidad urbana metropolitana. A modo de explicacin podemos identificar los siguientes problemas regionales: la inadecuada utilizacin del suelo y de la infraestructura y la produccin de una ciudad poco integrada; cuestiones ambientales; la gestin de los residuos slidos urbanos; las desiguales condiciones sociales dentro de la regin; la seguridad ciudadana; el desarrollo Local; la distribucin no equitativa de los recursos financieros; la prestacin de los principales servicios pblicos; y la fragmentacin del transporte pblico. Pongamos un ejemplo. Supongamos que en una calle limtrofe entre dos distritos se instala un hipermercado. Dicha empresa cumple con todos los requisitos normativos, inclusive las ordenanzas destinadas a la proteccin de los comercios pequeos. Sin embargo esta afectara el equilibrio del desarrollo local de los comercios de la vereda de enfrente, que al ser parte de otra unidad administrativa no forman parte de las consideraciones normativas o de los estudios de impacto. Es decir, se respeta la regla formal pero no se tiene en cuenta la reproduccin funcional, econmica y social de ese mbito territorial. Para el caso de Morn, la Cuestin del Arroyo Morn es un claro ejemplo de administracin regional y conjunta con otros distritos. En esta cuenca, la que ms contaminacin aporta al Ro Reconquista, est comprometido: Merlo, Morn, Hurlingham, Tres de Febrero, y San Martn. Veamos algunos indicadores que muestran la situacin socio-ambiental de estos distritos:

INDICADORES SOCIO - AMBIENTALES MUNICIPIOS NBI Poblacin 23% 8% 13% 9% 13% Poblacin sin Cobertura de Salud 61% 39% 48% 44% 48% Sin red de Agua 57% 24% 67% 12% 5% Sin Cloacas 82% 50% 95% 21% 51% Hacinamiento Crtico 7% 2% 3% 2% 3% Hogares Viviendas deficitarias 36% 7% 16% 7% 12%

MERLO MORON HURLINGHAM TRES de FEBRERO SAN MARTN

Fuente: DPE - INDEC Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

NBI Poblacin sin Cobertura de Salud Sin red de Agua Sin Cloacas Hacinamiento Crtico Hogares Viviendas deficitarias

MERLO

MORON

HURLINGHAM

TRES de FEBRERO

SAN MARTN

Veamos cmo se comportan estos indicadores tomando como universo el Conurbano bonaerense. Esto nos permite evaluar cmo estn estos distritos en funcin de la regin.
INDICADORES SOCIO AMBIENTALES MUNICIPIOS NBI Poblacin 18% Poblacin sin Cobertura de Salud 51% Sin red de Agua 33% Sin Cloacas 61% Hacinamiento Crtico 5% Hogares en Viviendas deficitarias 22%

CONURBANO

Fuente: DPE - INDEC Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001

CONURBANO
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Hacinamiento Crtico NBI Poblacin Hogares en Viviendas deficitarias Sin red de Agua Poblacin sin Cobertura de Salud Sin Cloacas

61% 51%

33% 18% 5% 22%

Comparando los indicadores del Conurbano con los distritos de nuestra regin, observamos que Merlo se encuentra muy por encima de los valores de dicha zona, mientras que, Morn y Tres de Febrero estn muy por debajo de las variables analizadas en el ltimo grfico. Esto muestra dos caractersticas de la regin metropolitana: la segregacin social y la fragmentacin institucional. Lo dicho hasta aqu da cuenta de que la recuperacin de los indicadores financieros es una condicin importante para cumplir los objetivos trazados por los Estados Locales. Sin embargo, los recursos econmicos sin una adecuada capacidad tcnica y poltica, no podran por si solos construir polticas publicas con consenso social capaces de transformar la realidad. Como muchos saben, el conurbano bonaerense, lejos de ser una cuestin restringida a los gobiernos de esta rea, es un asunto nacional. Asimismo, la fragmentacin institucional que configura a esta regin hace que se atiendan los problemas globales de manera parcial y segmentada, potenciando an ms la fragilidad de la regin. Esta visin, y teniendo en cuenta el entramado poltico y social de funcionalidad urbana, da cuenta de la necesidad de incorporar en los ncleos polticos de los Gobiernos Locales y el gobierno Provincial una lgica de gestin regional, ya sea, para enfrentar temas que son globales y que exceden los lmites formales de una unidad administrativa, o para desarrollar proyecciones estratgica producidas verticalmente desde el Estado.