A FUNO EXTRAFISCAL DOS TRIBUTOS COMO MEDIDA DE PROTEO E RECUPERAO AMBIENTAL: POSSIBILIDADES E LIMITES

Francisco Antonio Romanelli

1. A funo extrafiscal dos tributos

Os tributos so o meio constitucionalmente legtimo de o Estado buscar recursos para se financiar e financiar seus empreendimentos em busca de custear os servios pblicos que so de sua atribuio e que so fornecidos pelo poder pblico populao. No entanto, o mecanismo constitucional permite que o tributo possa ter fins diversos do da arrecadao financeira para custeio do errio, com o propsito de melhor adequar a distribuio de Justia social, diversa de sua funo precpua arrecadadora. Isso vem constituir a figura da extrafiscalidade do tributo, funo tributria com objetivo de estimular ou desestimular determinados comportamentos que colocam em evidncia benefcios ou riscos coletividade (art. 151, I, da CRFB). A utilizao do imposto com carter de extrafiscalidade largamente aceita na doutrina nacional, como se pode verificar dos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, citados por DIEGUEZ DE FREITAS:

"A extrafiscalidade a utilizao do tributo como meio de fomento ou de desestmulo a atividades reputadas convenientes ou inconvenientes comunidade. ato de polcia fiscal, isto , de ao de governo para o atingimento de fins sociais atravs da maior ou menor imposio tributria. ... Modernamente, os tributos so usados como instrumento auxiliar do poder regulatrio do Estado sobre a propriedade particular e as atividades privadas que tenham implicaes com o bem-estar social. At mesmo o Direito norte-americano, to cioso das liberdades individuais, admite essa nova funo extrafiscal dos tributos, para o incentivo ou represso da conduta do particular.

... Com efeito, atravs da agravao do imposto podem-se afastar certas atividades ou modificar-se a atitude dos particulares reputadas contrrias ao interesse pblico, como pelo abrandamento da tributao pode-se incentivar a conduta individual conveniente comunidade."

V-se, portanto, que os tributos chamados fiscais tm por finalidade o financiamento do gasto pblico, enquanto os chamados extrafiscais se dirigem a abrigar gastos de poltica econmica ou social, de polticas administrativa, demogrfica, sanitria, cultural e at mesmo ambiental e de proteo dos recursos naturais, paisagsticos, arquitetnicos, culturais e outros tidos como de interesse difuso. Considerando-se a natureza dos comportamentos que afetam diretamente o meio ambiente, de maneira a proteg-lo ou lesion-lo, a concepo moderna de extrafiscalidade se presta a nortear os fundamentos da tributao voltada a atos tpicos de interveno ambiental, positivas ou negativas, seja para estimular comportamentos benficos ao meio social ou coibir os prejudiciais. Isso pode ocorrer pela instituio de isenes ou incentivos fiscais para o primeiro caso e de alquotas de tributao proporcionais gravidade do risco ou do dano, no segundo caso. A busca de um necessrio e urgente respeito natureza pode perfeitamente contar com o apoio importante da tributao em perspectiva de extrafiscalidade.

2. Princpios de Direito aplicveis

Para que se avalie a possibilidade e a oportunidade de aplicao do conceito de extrafiscalidade aos tributos ambientais, h que, Inicialmente, ressaltar alguns princpios tributrios, segundo parmetros constitucionais ptrios, que tm interferncia direta com a questo tributria ambiental. O primeiro a ser destacado o princpio da legalidade, que impe que o tributo seja institudo ou agravado apenas atravs de lei. V-se que tal regra imperativa tambm na instituio de tributos que tenham finalidades de beneficiar o meio ambiente. Em seguida, temos o princpio da tipicidade, que faz com que seja

observada a exigncia de descrio pormenorizada do fato gerador bem como de todos os elementos essenciais criao e instituio do tributo. Essa formatao da tipicidade, conhecida por tipicidade fechada, no se adequa com perfeio aos tributos ambientais, j que, por possurem natureza que nitidamente extrafiscal, atraem uma tipicidade aberta, mais flexvel e dinmica, apropriada natureza jurdica da preservao ambiental. Adiante, h que se observar o princpio da proporcionalidade, essencial para manter os limites constitucionais da tributao ambiental. Por ser de tipicidade aberta, com conceitos indeterminados, poderia a tributao ambiental permitir abusos por parte da administrao, caso no se aplicasse o princpio em foco, que impede os atos estatais de fugirem ao estabelecido na Carta Magna. Assim, o princpio da proporcionalidade impor ao administrador uma ponderao quanto aos graus de gravidade do problema ambiental e sua equivalncia tributria, mantendo a relao dos meios com os fins do ato fiscal. A seguir, tem-se que avaliar o princpio da no-afetao da receita , que impede a vinculao de um imposto a uma finalidade especfica. Em termos de tributao ambiental, com um objetivo especfico, qual seja, o de preservar o meio ambiente, dever ocorrer, necessariamente, a afetao da receita auferida atravs tributo. Tambm merece ateno o princpio da anterioridade. Nos moldes da Lei Maior, no se pode promover a cobrana de tributos no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou (art. 150). O 1., porm, excepciona as situaes em que a anterioridade pode ser descaracterizada, por serem dependentes de polticas pblicas setoriais para a determinao de suas alquotas, abrindo campo para a cobrana imediata do tributo ambiental. Vale destacar, ainda, os princpios do poluidor pagador e o da preveno. Aquele impe ao agente detrator do ambiente que arque com os custos dos danos provocados e com os das medidas mitigadoras, compensatrias ou supressoras desses danos. Nesse caso, o no poluidor estaria desonerado da taxao tributria e os poluidores seriam submetidos a ela na proporo do gravame ou do risco de gravame de suas atividades. Este procura impedir que o dano chegue a ocorrer, apontando as

medidas corretivas ou impedindo as atividades degradadoras se concretizem, antecipadamente. Obediente a tais princpios, a tributao ambiental pode conceder ao empreendimento a alternativa de, se persistir poluindo ou criando um risco de poluir, ser por isso tributado e cada vez mais, proporcionalmente ao agravo perpetrado, caso os seus atos no impliquem em infraes administrativas ou penais. Ou, por outro lado, ser tributariamente beneficiado pela adoo de tecnologia limpa e de uma poltica preservacionista que contenha, impea ou anule o potencial poluidor do empreendimento.

3. Os tributos na sistemtica jurdica brasileira

Vistos tais princpios, que sempre nortearo o assentamento da poltica de tributao por questes puramente ambientais, que tenham por finalidade, a proteo e a conservao do meio ambiente, h que se lembrar que os tributos se dividem, na sistemtica jurdica brasileira, em cinco espcies: os impostos, as taxas, as contribuies de melhoria, as contribuies especiais e os emprstimos compulsrios. A tributao ambiental haver, portanto, que se adequar a uma dessas espcies de tributos, constitucionalmente formatadas em nosso ordenamento jurdico. O imposto no se vincula e, portanto, no tem por fato gerador, uma atividade estatal especfica, que se relacione ao contribuinte. O fato gerador relaciona-se diretamente com a prpria condio existencial do contribuinte. Basta que sobre ele se caracterize a ocorrncia de determinada situao, independentemente de qualquer atuao estatal, para que haja a incidncia tributria. Exemplificando, o fato de adquirir o direito de propriedade de um determinado bem suficiente para provocar a incidncia da carga tributaria. Nos moldes legislativos atuais, sem que se faa uma interpretao mais elastecida da possibilidade inserta no inciso II do nico do artigo 158 da Carta

Magna, o imposto no pode ter finalidade especfica, o que, a grosso modo, implicaria na necessidade de uma reforma tributria efetiva. Apenas assim poderia haver adoo ampla do conceito da extrafiscalidade carga tributria oriunda dos impostos angariados por motivos ambientais, com adoo de regras que permitam, como anteriormente anotado, a destinao dos recursos para uma finalidade especfica, qual seja a de defesa dos parmetros ideais de qualidade do meio ambiente. Como se ver adiante, h a possibilidade de se direcionar a arrecadao dos impostos para finalidades tipicamente protetoras do ambiente, porm dificilmente, sem uma reforma tributria, poder-se- destinar a aplicao do recurso em uma determinada situao ambiental especfica. J a taxa advm de uma atividade estatal determinada, ou seja, da prestao de um servio pblico. uma contraprestao a um servio ou a uma vantagem que o Estado oferece ao contribuinte e que o beneficia. Para os fins de tributao ambiental, considerando-se as caractersticas de maior flexibilidade que a taxa admite, como graduao em face da capacidade econmica do contribuinte e possibilidade de graduao em face das caractersticas especficas e prprias do empreendimento que recebe o servio pblico, talvez seja essa a forma mais adequada de tributao a ser adotada. A contribuio de melhoria tem aspectos coincidentes com os da taxa, j que se trata de um tributo institudo com a finalidade de financiar obras pblicas que venham a se constituir benfeitorias que valorizem o patrimnio do contribuinte. O limite total para sua cobrana o do valor do total da despesa realizada com as obras que propiciaram a valorizao do patrimnio e o limite individual esbarra no valor do acrscimo que a obra realizada propiciar ao mesmo patrimnio, individualmente considerada. Ao lado da taxa, demonstra-se uma boa ferramenta tributria para a arrecadao de tributos ambientais, j que poderia ser afetada s atividades de melhoria ambiental que propiciassem valorizao ao patrimnio do contribuinte, como a construo de praas e reas verdes, arborizao, criao de reas de preservao, como parques pblicos etc. No entanto, considerando-se que est ligada necessariamente existncia de uma valorizao patrimonial, nem sempre

obtida atravs das obras mencionadas, tem limites mais estreitos e menos precisos que aqueles possibilitados pela taxa.

4. Os tributos aplicados s questes ambientais

Como visto acima, h a necessidade de uma ampla reforma tributria para que se implemente tributao vinculada questo ambiental. No entanto, dentro do regime tributrio hoje vigente, algumas excees regra geral so permitidas, como demonstram os exemplos abaixo. No que se refere aos impostos, h a possibilidade de angari-los, com finalidades ambientais, por aplicao do dispositivo constitucional citado - inciso II do nico do art. 158 da CRFB que permitiu a um grande numero de estados membros da federao a adoo, por fora do art. 155, do ICMS Ecolgico. Ou seja, da partilha privilegiada do Imposto sobre Circulao de Mercadorias para municpios que preencham certos requisitos de proteo ao meio ambiente. Constitui-se uma louvvel aplicao da extrafiscalidade tributria j que busca, ao invs de punir o poluidor, incentivar e premiar o conservador ambiental. Ou seja, foge do foco insistente do princpio do poluidor-pagador para trocar as represses e punies por estmulos e incentivos aos municpios que zelam pelo meio ambiente, atravs de compensao financeira, valorizando o mais sagrado dos princpios legais de proteo ambiental que o princpio de preveno. O ICMS ecolgico tem o objetivo, ainda, de incentivar e financiar, atravs do repasse privilegiado de verbas, as aes locais de soluo de problemas ambientais, o que, infelizmente, ainda no ocorre de maneira generalizada ante a impossibilidade constitucional de vinculao do imposto a uma finalidade especfica, dentro do municpio beneficiado. O benefcio direcionado aos municpios que cuidam da proteo das unidades de conservao, de mananciais de abastecimento e da promoo de programas de saneamento e educao ambiental, mas pode ser tambm utilizado como instrumento de tutela ambiental pela regra da seletividade das alquotas, prevista na Constituio Federal.

Em tese, a seletividade de alquotas permite uma tributao mais branda para mercadorias ecologicamente corretas ou que tenham por finalidade reduzir os efeitos negativos de determinada atividade poluidora, enquanto permite uma tributao mais severa aquelas mercadorias que gerem poluio ou que sejam produzidas em desacordo com as normas ambientais. Como exemplo de Estados que passaram a adotar o sistema do ICMS ecolgico, dentre outros citam-se os casos dos Estados do Rio Grande do Sul que o adotou atravs da Lei Estadual n. 9860/93, no regulamentada e substituda pela Lei Estadual n 11038, de 14 de novembro de 1997, e do Estado de Minas Gerais, que o adotou originalmente atravs da Lei Complementar n. 12040/95, conhecida como Lei Robin Hood, que, depois de sofrer vrias alteraes, foi revogada pela Lei n. 13803/00, hoje vigente, com aspectos bastante aperfeioados e ampliados do instituto tributrio. Outro imposto que permite a adoo de princpios de extrafiscalidade tributria o IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano previsto no inciso I e 1. do art. 156 da Constituio da Repblica, de competncia dos municpios. A Carta Magna, em seu artigo 182, 4., admite expressamente o carter extrafiscal do IPTU com o objetivo de se promover a funo social da propriedade e quando o proprietrio descumprir obrigao legal relativa ao correto uso do solo urbano. Como h possibilidade legal da progressividade do imposto, para assegurar a funo social da propriedade, por um mero desencadeamento lgico percebe-se que a questo da proteo ambiental pode ser a includa, j que est evidentemente inserta no conceito de funo social da propriedade. Desta forma, o IPTU pode se transformar em uma valiosa ferramenta para ser empregada na conservao ambiental, seja atravs de isenes e incentivos aos proprietrios que demonstrem a finalidade preservacionista do imvel, como por alquotas mais acentuadas sobre as propriedades que, de alguma forma, descumpram regras ambientais. O Estatuto da Cidade, Lei n. 10257/01, regulando o art. 182 da CR, j permite que tanto o IPTU e as contribuies de melhorias, alm de incentivos e benefcios fiscais e financeiros, sejam usados como instrumentos de poltica urbana, como se

verifica do seu art. 4.. um avano legislativo que abriga tanto o princpio do poluidor pagador, como o da preveno, na busca de mecanismos que incentivem a proteo e puna o agressor ambiental. Como estatui seu art. 7., h de ser aplicado o IPTU progressivo no tempo, com a majorao de alquotas pelo prazo de cinco anos consecutivos, s propriedades que no cumpra sua finalidade social. A destinao do imposto, no entanto, encontra a mesma dificuldade observada para aquela que se previu quanto ao ICMS ecolgico: pelo princpio que veda a vinculao, no h como se obrigar o gestor municipal a destinar a arrecadao a uma determinada tarefa de cunho ecolgico. Tambm o Imposto Territorial, previsto nos arts. 158 e 153, caput, e inciso VI e 4., da CR, de competncia da Unio, uma excelente ferramenta para a aplicao das funes de extrafiscalidade do tributo, permitindo a gradao de alquotas como forma de desestimular a manuteno de propriedades improdutivas e a iseno tributria sobre pequenas glebas destinadas ao trabalho familiar, promovendo a funo social da propriedade rural. Existem outros casos, na legislao ptria, da chamada extrafiscalidade ambiental, como, por exemplo, nas hipteses de reduo do IPI sobre motores e veculos movidos lcool, os incentivos fiscais para servir de base conservao do solo e dos regimes das guas e para florestamento e reflorestamento, como disposto na Lei 5106/66 e no Decreto 79046/76; a reduo do ICMS para operaes com mquinas que visem defesa do meio ambiente, prevista na Lei estadual 2055/93, do Rio de Janeiro; a concesso de prazos especiais de pagamento do ICMS para indstrias ou agroindstrias que empreguem tecnologia inovadora que promova a defesa do ambiente, conforme Lei estadual 2273/94, do Rio de janeiro; o IPVA mais barato para automvel lcool e, ainda, a compensao financeira pela explorao de recursos minerais, conforme art. 20, 1, da CF/88 e Leis 1990/89 e 8001/90, bem como a contribuio de interveno no domnio econmico (CIDE) prevista no artigo 177, 4, da Constituio da Repblica.

5. Concluses

Como se observa, o mecanismo da extrafiscalidade do tributo apropriado para a proteo do ambiente e abrigado pelas normas constitucionais como se verifica dos referidos artigos 170, VI e 177, 4. da Constituio da Repblica. O sistema tributrio hoje vigente merece ampla e necessria reforma para que a cobrana de tributos dessa natureza seja corretamente instituda, sem maiores controvrsias administrativas, jurdicas ou judicirias, parecendo-nos que os mecanismos tributrios mais coerentes para abrig-los seriam as taxas e as contribuies, neste caso, realando-se o exemplo da CIDE. A tributao ambiental pode ser, todavia, utilizada de imediato mesmo atravs de impostos, na forma como hoje so institudos, como se viu no item anterior, seja atravs do ICMS ecolgico, do IPTU, do ITR, do IPVA, do IPI, como tambm podero ser, pelos motivos citados, dentro dos mesmos instrumentos de tributao, em uma ampla reforma tributria, criadas novas figuras, pertinentes e direcionadas exclusivamente questo ambiental. O que se espera vontade e interesse polticos dos legisladores. Nem sempre evoluindo com as mesmas necessidades e a mesma velocidade que evoluem os problemas ambientais do pas.

Bibliografia consultada

ARAJO, Cludia Campos de e outros. Sistema Tributrio e Meio Ambiente . Disponvel em <http://www.planetaverde.org/teses/267-284.pdf>. Acesso em 13 out. 2005. CARNEIRO, Ricardo. Direito Ambiental Uma Abordagem Econmica . Rio de Janeiro: Forense, 2001.

10

CASTELLO, Melissa Guimares. A possibilidade de instituir tributos ambientais em face da Constituio de 1988. Jus Navigandi, Teresina, a. 9, n. 692, 28 mai. 2005. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6796>. Acesso em: 13 out. 2005. FREITAS, Rmulo de Jesus Dieguez de . Imposto, uma perspectiva ecolgica. Jus Navigandi, Teresina, a. 2, n. 24, abr. 1998. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=1724>. Acesso em: 13 out. 2005 LENZ, Leonardo Martim. Proteo ambiental via sistema tributrio. Jus Navigandi, Teresina, a. 9, n. 589, 17 fev. 2005. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6343>. Acesso em: 13 out. 2005. PIRES JUNIOR, Paulo Abro. O Direito Tributrio Ambiental: O Controle Constitucional Material Da Extrafiscalidade Ambiental ( Projeto de pesquisa). Disponvel <http://webct.ead.pucrs.br:8900/SCRIPT/ESP_DA_0402/scripts/serve_home>. SEGUNDO, Rinaldo. O oramento pblico, os tributos e o meio ambiente. Jus Navigandi, Teresina, a. 7, n. 62, fev. 2003. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3774>. Acesso em: 13 out. 2005. em