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Funo social da propriedade em face da Administrao Pblica


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Publicado em 01/2011

Cludio Henrique Leito Saraiva (http://jus.com.br/947146-claudio-henrique-leitao-saraiva/artigos) Introduo. A Constituio Federal de 1988, no seu extenso rol de direitos e deveres individuais e coletivos presente no art. 5, garante, no inciso XXII do mesmo dispositivo, o direito propriedade e, ato contnuo, no inciso seguinte, determina que "a propriedade atender a funo social". Tambm no artigo 170, inciso II, a Carta Poltica de 1988 elevou a funo social da propriedade como um dos princpios da ordem econmica. Ao tratar da propriedade urbana, a Constituio Cidad, em seu artigo 182, pargrafo 2, impe que "a propriedade urbana cumpre sua funo quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor". E, por ltimo, ao tratar da poltica agrria e fundiria da reforma agrria, a atual Lei Maior dispe que, em seu artigo 184 in limine que "compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, (...)." Inicialmente, o presente artigo tem o escopo de analisar, em apertadas linhas, a noo de propriedade, a evoluo do Direito Civil da Idade Moderna para o Direito Civil contemporneo (chamado por alguns de Direito Civil-constitucional) e neste contexto o surgimento da funo social da propriedade. No momento seguinte, discorreremos sobre a noo de Administrao Pblica e, finalmente, analisaremos a possibilidade de obedincia funo social da propriedade at mesmo pela Fazenda Pblica, diante da anlise sistemtica da Constituio, seus princpios constitucionais, dos direitos fundamentais, do Direito Civil-constitucional e do Direito Administrativo. Constitui, em nossa tica, questo nodal se o fato de um bem pblico estar afetado ao servio pblico e, conseqentemente, servindo ao interesse pblico, se tal bem est excludo de render respeito ao princpio da funo social da propriedade ou, em outros termos: constitui a observncia ao interesse pblico e funo social da propriedade um bis in idem?

Noo de propriedade. Evoluo do Direito Civil para o Direito Civil-constitucional. Funo social da propriedade.
A propriedade o direito real por excelncia, encerrando o mais extenso feixe de direitos do titular do direito sobre uma res. Para VENOSA, " o direito mais amplo em relao coisa" [01]. BEVILQUA o definia (art. 524, Cdigo Civil revogado) como "o direito de usar, gozar e dispor dos bens, e de rehave-los do poder de quem quer que, injustamente, os possua" [02]. O mestre cearense confessou a influncia romana de tal conceito, onde, para os latinos, "dominium est jus utendi, fruendi et abutendi re sua, quatenus juris ratio patitur" [03]. O cdigo civil atual (art. 1228) o descreve como "o proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa e o direito de reav-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha", mantendo a noo de domnio como o direito de usar, gozar e dispor da coisa, alm de prever o direito de reaver a coisa (direito de seqela) diante da injusta posse ou deteno. Assim a propriedade encerra esse feixe como dissemos linhas atrs sobre a coisa. Tem o dono a faculdade de exercer sobre a coisa o direito de us-la, "colocando a coisa a seu dispor sem alterar-lhe a substncia" [04]. J gozar significa usufruir a coisa, beneficiar-se dela, captar as vantagens, colher da coisa seus frutos, quer naturais, quer civis. VENOSA [05] aponta a faculdade de dispor como o "poder de consumir o bem, alterar-lhe sua substncia, alien-lo ou grav-lo". O direito de seqela a faculdade que o proprietrio tem de reaver a coisa de quem a injustamente a possua, legitimando aquele a ajuizar a ao reinvidicatria. Feita uma singela exposio do direito de propriedade e seus aspectos, passemos anlise da evoluo do Direito Civil assim como seus institutos, como a prpria noo de propriedade sofreu no ltimo sculo, incorporando noo de domnio o elemento intrnseco da funo social. A funo social como atributo da propriedade no era conhecido no Cdigo Napolenico documento de ndole eminentemente individualista e liberal - que definia a propriedade como afirma TEPEDINO eSCHREIBER [06] - como "o direito de usar e dispor da coisa de la manire plus absolute" ou, em outros termos, propriedade o direito de usar, gozar e abusar da coisa. Na poca do Cdigo de Napoleo, a Europa tinha abandonado o modelo feudal de produo e de organizao social, surgindo os primeiros "Estados Modernos". Neste contexto

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histrico - Idade Moderna vigorava o pensamento liberal que, no seu aspecto econmico, tinha como seu principal defensor Adam Smith, que pregava o Estado Mnimo", absentesta ou no-intervencionista: segundo ele, o Estado deveria no atuar na economia: esta que se conduzisse por suas prprias foras e leis de mercado, que se deixasse que a "mo invisvel" da economia tangesse seus rumos de forma livre, no devendo o Estado intervir. No aspecto filosfico, surgiram novas correntes filosficas como o iluminismo e o antropocentrismo, onde o homem passava a ser "o centro do universo". O homem se libertava Idade Mdia, poca de escurido, para ingressar na "Idade das luzes". Diante deste panorama, o Cdigo Civil Francs foi fortemente influenciado pelos ideais liberais, enaltecendo a figura do homem enquanto indivduo isoladamente considerado (individualismo, tambm presente na doutrina liberal) e a valorizao do patrimnio, notadamente o bem imvel. Influenciado pelo Code Napolon, o Cdigo Civil brasileiro de 1916 tratou a propriedade "apenas em seu aspecto estrutural, como um feixe de poderes atribudos ao proprietrio", conforme observa TEPEDINO eSCHREIBER [07]. O Cdigo Civil de Bevilqua era um diploma patrimonialista e individualista, condio esta perfeitamente compreensvel diante do contexto histrico em que tal Cdigo surgiu: alm de influenciado pelo j mencionado Cdigo Civil francs, o Brasil era um pas com indstria praticamente inexistente, de predominante atividade rural, com formao latifundiria, sendo a produo rural a mola propulsora da economia. Alm disso, o estado brasileiro tinha abolido a escravatura h pouco tempo, alm da tambm recente proclamao da Repblica. Ademais, o projeto do Cdigo Civil revogado passou dcadas em tramitao no Poder Legislativo. Neste contexto do incio do sculo XX, a propriedade era concebida como direito de usar, gozar e dispor da coisa ilimitadamente, com a funo de atender aos interesses particulares do proprietrio, ainda que o uso do domnio implicasse em situaes de abuso do direito, de atos emulativos e de situaes de, no mnimo, excesso. Sobre tais atos, a doutrina civilista aponta alguns casos que serviram para o desenvolvimento da teoria do abuso de direito. Na Frana, um proprietrio construiu sobre sua casa uma falsa, volumosa e intil chamin, defronte janela de um vizinho, visando tapar-lhe a entrada de luz. O Tribunal ordenou a demolio do construdo, e, ao mesmo tempo, deixou a salvo o direito do vizinho ao ressarcimento. Outro caso, mais clebre, foi o caso em que um proprietrio de um imvel que instalou longas hastes pontiagudas para rasgar os bales dirigveis que partiam de um hangar no imvel vizinho. Se a Constituio vigente poca do Cdigo de 1916 a de 1891, nossa primeira Constituio republicana, de ntida influncia estadunidense tambm era de ndole liberal, tal panorama mudou com a crise do Constitucionalismo liberal, onde a influncia da Constituio de Weimar de 1919 foi facilmente percebida em relao Constituio brasileira de 1946 de condio intervencionista e assistencialista, conforme leciona BONAVIDES [08]. Neste sentido, TEPEDINO eSCHREIBER [09] afirmam que com o constitucionalismo social inserido no Brasil aps a dcada de 30, surgiu no ordenamento "a preocupao com a funcionalizao da propriedade ao interesse social", sendo repetida tal preocupao na Constituio de 1967 e ganhando ampla dimenso na atual Carta Poltica, conforme os ditames constitucionais acima transcritos. No texto constitucional, no h garantia propriedade, mas garantia propriedade que cumpra a funo social. A partir do constitucionalismo social e com o relevo deste na Constituio Federal de 1988, os institutos jurdicos de direito privado passaram a sofrer uma nova leitura. Se antes a interpretao das normas e institutos do Direito Civil se fazia em seu prprio sistema hermtico alheios aos ditames constitucionais - como se o Direito Privado fosse um sistema apartado do sistema constitucional, sendo o Cdigo Civil o "centro do ordenamento" e neste orbitavam os diversos microssistemas de direito privado, atualmente a interpretao das normas de Direito Civil passa inevitavelmente pela Constituio Federal de 1988. Temos assim o fenmeno denominado pela melhor doutrina de "constitucionalizao do direito civil" ou publicizao do direito privado". Entre os institutos de Direito Civil que sofreram tal releitura temos a propriedade direito real por excelncia - at ento concebida como direito de usar, gozar e dispor da coisa, temos que no se admite o uso da propriedade de forma ilimitada, sem que seu exerccio pudesse gerar para o proprietrio um resultado til, bem distante do que ocorria nos casos de atos emulativos acima enumerados. Pode-se dizer que hoje o direito propriedade perdeu seu rano individualista, uma vez que mesmo a propriedade particular dever atender funo social, que pode ser entendida como um princpio que impe ao proprietrio o atendimento s normas constitucionais e ao interesse da coletividade, uma vez que o proprietrio deve dar coisa destinao, utilidade econmica e social coisa ao invs de quedar-se inerte objetivando a especulao imobiliria decorrente da valorizao do bem. H quem entenda que a propriedade teria perdido a sua feio privatstica, se aproximando seu regime ao Direito Pblico, como o regime de Direito Administrativo. Outros afirmam que o Constitucionalismo Social trouxe para o conceito de domnio uma nova limitao, onde para a ordem constitucional vigente, propriedade merecedora de proteo aquela que cumpre sua funo social. Preferimos compreender a funo social como novo elemento estrutural da propriedade do que dar quela o rtulo de limitao ao direito de propriedade. Sobre a funo social da propriedade privada, no paira qualquer dvida sobre seu alcance: a propriedade urbana ou rural que no cumpra sua funo social no ser merecedora de proteo do ordenamento, podendo, inclusive, sofrer sanes de fundamento constitucional, como a desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica e a progressividade extrafiscal.

Administrao Pblica. Propriedade dos entes da Administrao Pblica e Patrimnio Pblico. Obedincia funo

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social
Vencidas as noes de propriedade e de funo social, resta-nos a anlise do que Administrao Pblica, conceito que a doutrina, majoritariamente aponta dupla acepo. Em um sentido objetivo, material ou funcional, a administrao pblica corresponde a um conjunto de funes e atividades pblicas, convencionando-se a dar a este conceito letras minsculas ("administrao pblica"). Nos interessar o outro sentido, subjetivo, formal ou orgnico, no qual a Administrao Pblica (maiscula) encerra um conjunto de pessoas, rgos ou agentes que desempenham atividade pblica. Antes de responder a questo capital deste artigo (a propriedade das pessoas integrantes da Administrao Pblica se sujeita funo social?), merece ser elucidado o problema de quais pessoas integram a Administrao que, na sua acepo de subjetiva, formal ou orgnica, como dissemos "corresponde a um conjunto de pessoas ou entidades jurdicas (de direito pblico ou de direito privado), de rgos pblicos e de agentes pblicos, que formam o aparelhamento orgnico ou estrutura formal da Administrao. Vale dizer, leva em conta o sujeito da Administrao." [10] DI PIETRO [11] leciona que a Administrao Pblica compreende a Administrao Pblica Direta, composta pela Unio, estadosmembros, Distrito Federal e municpios; e a Administrao Pblica Indireta, formada pelas autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, todas tambm dotadas de personalidade jurdica prpria e, como observa MELLO [12], estas duas ltimas dotadas de personalidade jurdica de direito privado. No tocante s sociedades de economia mista e as empresas pblicas que exercem atividade econmica, no nos parece restar dvida que a propriedade dessas pessoas jurdicas dever respeitar sua funo social, inclusive se sujeitando s sanes que a Constituio prev diante de seu para o seu atendimento, como a desapropriao-sano (com o pagamento em pouco atrativos ttulos da dvida pblica) e a progressividade extrafiscal de alguns impostos, uma vez que seus bens so particulares e por isso sujeitos ao arcabouo normativo-constitucional da funo social [13]. Questo espinhosa a analise da funo social dos bens dos entes da Administrao direta, autrquica e fundacional, todas pessoas de direito pblico interno, sujeitas inteiramente ao regime jurdico administrativo e com tratamento de Fazenda Pblica. Favoravelmente posicionam-se TEPEDINO eSCHREIBER [14]

Neste sentido, conclui-se que tambm a chamada propriedade pblica tem uma funo social. A referncia corriqueira "funo social da propriedade privada" explica-se pelo fato de que , neste mbito, que a funcionalizao opera de forma mais revolucionria, afastando a tradicional noo da propriedade privada como espao de liberdade individual e tendencialmente absoluta do titular do domnio. A propriedade pblica, ao contrrio, j se dirige, em tese, ao atendimento dos interesses de todas as pessoas e, por isso mesmo, referir-se sua funo social costuma parecer dispensvel, uma repetio intil daquilo que j lhe reconhecido como essencial. A verdade, todavia, que a propriedade pblica , por definio, voltada no ao interesse social , mas ao interesse pblico, e o reconhecimento de sua funo social impe uma verificao de conformidade entre estes dois interesses, cuja importncia no pode passar despercebida ao intrprete. [...]

Bastante elucidativas as luzes dos autores acima em destacar que o bem pblico, por estar vinculado ao interesse pblico, existindo para servir a tal interesse, pareceria dispensvel o atendimento ao interesse social. Tradicionalmente, se admite a funo social da propriedade privada, uma vez que no bem pblico este j teria o interesse pblico a ser observado. Alm disso, a norma constitucional que impe que "a propriedade atender a funo social" est no ttulo que trata dos direitos e garantias fundamentais, isto , no captulo da Constituio que trata dos direitos e deveres do cidado, muitas vezes em face do Estado. Ocorre que h um princpio de hermenutica em que onde o legislador no diferenciou no cabe ao intrprete faz-lo. Logo a Constituio Federal estatui que a "a propriedade atender sua funo social", no excluindo a afirmao a propriedade pblica. Os autores ainda arrematam afirmando que

O controle de conformidade entre o pblico e o social torna-se necessrio na medida em que o Estado passa a ser reconhecido no mais como um fim em si mesmo, mas como instrumento a servio do desenvolvimento da pessoa humana. Portanto, tambm a propriedade pblica, estatal, deve cumprir sua funo social, sendo empregada no apenas no atendimento do interesse do Poder Pblico, mas no atendimento dos interesses sociais privilegiados pelo texto constitucional. Sob este aspecto, contudo, a experincia jurisprudencial no revela a necessria vigilncia. A funo social vem correntemente invocada como forma de legitimar a atuao restritiva da Administrao Pblica sobre a propriedade privada, mas no normalmente invocada como forma de controle do exerccio que a prpria Administrao Pblica faz da sua propriedade. Note-se que no se trata de uma duplicao da coibio do desvio de finalidade na utilizao de bens pblicos: o desvio de finalidade deriva da utilizao de um bem pblico para fins particulares; o controle que a funo social vem permitir o do prprio emprego dado pelo Estado a um bem pblico, de forma aparentemente legtima e sem especial considerao de quaisquer interesses privados. O controle do exerccio da propriedade do bem pblico abrange no apenas a sua utilizao, como a sua no-utilizao, e a sua eventual disposio, ou seja, sua transferncia do mbito pblico para o mbito privado, por meio da chamada privatizao.

Tambm admitindo a funo social da propriedade pblica temos DI PIETRO [15] para quem a funo social da propriedade adotada

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expressamente pela Constituio e agasalhada, de maneira menos clara, a funo social da propriedade pblica, destacando, neste sentido, o princpio da funo social da cidade, que impe para o Poder Pblico um dever e para os cidados um direito de natureza coletiva. Ainda para a autora a idia de funo social, envolvendo o dever de utilizao, no incompatvel com a propriedade pblica. O direito brasileiro consagrou a classificao tripartite dos bens pblicos utilizando o critrio da destinao ou afetao dos bens, disposta nos incisos do art. 99 do Cdigo Civil de 2002: de uso comum do povo sero os bens destinados ao uso coletivo, por natureza ou por lei, como as praas e praias, sendo bens de acesso franqueado ao administrado; os de uso especial so os bens destinados aos objetivos estatais, como a realizao dos servios pblicos, sendo portanto bens necessariamente afetados; e por bens dominicais ou dominiais so aqueles sem destinao pblica especfica, podendo ser aplicados pelo Poder Pblico para obteno de renda ou outra finalidade de interesse pblico, pois, diferentemente das duas espcies anteriores, os bens dominiais encontram-se desafetados e encontram-se sob o regime jurdico de direito privado parcialmente derrogado pelo direito pblico. As duas primeiras espcies esto sujeitas ao regime de direito pblico e so inalienveis, enquanto os bens dominicais so alienveis atravs da modalidade licitatria denominada leilo. No se trata de bis in idem considerar que a propriedade pblica, j sujeita ao interesse pblico, tenha que tambm cumprir sua funo social. No pelo fato de que os bens pblicos so insusceptveis de usucapio [16] que os tornam isentos de cumprir sua funo social pois, como observa GUIMARES [17], se deve entender que tais bens devam cumprir sua funo social pois, citando Cristiana Fortini afirma que A Constituio da Repblica no isenta os bens pblicos do dever de cumprir funo social. Portanto, qualquer interpretao que se distancie do propsito da norma constitucional no encontra guarida. No bastasse a clareza do texto constitucional, seria insustentvel conceber que apenas os bens privados devam se dedicar ao interesse social, desonerando-se os bens pblicos de tal mister. Aos bens pblicos, com maior razo de ser, impe-se o dever inexorvel de atender funo social. GUIMARES [18] tem, a nosso ver, postura ousada ao admitir usucapio de bem pblico que no cumpra sua funo social, fundamentando a prevalncia da norma-princpio da funo social da propriedade em face da norma regra da vedao do usucapio de bens pblicos e, afirma que os bens pblicos de uso comum do povo, de uso especial e dominicais estes estariam mais sujeitos ao no cumprimento da funo social e por, conseqncia mais suscetveis de serem usucapidos. No ousamos tanto: cremos que possvel a tutela jurisdicional diante de um bem pblico que no atende sua funo social, quer seja de uso comum, especial ou dominial, at porque a Constituio da Repblica garante a inafastabilidade da jurisdio. Porm, no nos parece a ao de usucapio cabvel em face do ente da Fazenda Pblica que no cumpre a funo social. Em opinio oposta est ABE [19] que fundamenta a sua posio de que a funo social deve ser atendida por todos os particulares e no pelo Estado por conta de que o Estado no se submete s sanes que os particulares possam sofrer diante do descumprimento da funo social: o parcelamento ou a edificao compulsria feriria o princpio federativo, assim como a desapropriao [20]. Em outra linha, no caberia ao municpio, por exemplo, impor o Imposto Predial Territorial Urbano progressivo no tempo por conta imunidade tributria presente no art. 150, VI, a da Constituio da Repblica. Fundamenta ainda a autora, afirmando ser patente a inaplicabilidade das sanes jurdicas previstas para o descumprimento da funo social aos entes pblicos, o fato de que os bens pblicos se sujeitam a regime diferenciado em relao aos bens dos particulares, embora admita que os bens pblicos devem atender aos interesses coletivos. Embora sejam slidos os fundamentos propostos, preferimos a corrente de que a funo social da propriedade pblica deve ser atendida por diversos argumentos, aqui j expostos, reforados pelo argumento hermenutico de que a Constituio Cidad diz que a propriedade atender a sua funo social, no restringindo tal exigncia a propriedade privada. Apesar da impossibilidade, na nossa concepo, de usucapio de bens pblicos e de que o manejo de tal ao no possvel, consideramos que, uma vez configurado o no atendimento da funo social da propriedade pblica, possvel o ajuizamento de ao judicial para impor ao Poder Pblico a obedincia ao ditame constitucional. Temos que o direito do cidado de ter os bens pblicos e particulares que o cercam cumprindo a sua funo social um direito fundamental de 3. Gerao, vinculados ao princpio da solidariedade, como resume STUDER e OLIVEIRA [21] direitos de terceira dimenso: so os direitos meta-individuais, direitos coletivos e difusos, direitos de solidariedade, seu titular no mais o homem individual (tampouco regulam as relaes entre os indivduos e o Estado). Dizem respeito proteo de categorias ou grupos de pessoas (famlia, povo, nao), no se enquadrando nem no pblico, nem no privado, podemos classificar a funo social da propriedade como um direito de terceira dimenso; Direitos difusos so os direitos transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato. A funo social da propriedade um direito de terceira dimenso, meta-individual, difuso, sendo possvel o manejo das aes coletivas como a Ao Civil Pblica para a sua proteo e efetivao, esta, por sua vez, uma espcie de ao coletiva, prevista na lei federal n 7347/85 (LACP), que disciplina a ao civil pblica de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.

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A ao civil pblica uma ao judicial que visa tutelar os direitos e os interesses difusos, inicialmente para fins de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados por dano ao meio-ambiente; ao consumidor; ordem urbanstica; a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; por infrao da ordem econmica e da economia popular. Poderamos enquadrar o direito funo social da propriedade no mbito do dano causado ordem urbanstica ou ainda na seara da proteo ordem econmica, quando a propriedade exercida sem funo social representar abuso do poderio econmico do proprietrio. Dissemos que a ao civil pblica cabvel para a defesa do direito difuso da funo social da propriedade, inclusive a propriedade pblica, porque a ao civil pblica tanto pode veicular uma tutela de reparao de dano moral ou patrimonial quanto uma tutela especfica de cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer. Neste sentido, o art. 3, LACP.

Concluso
guisa de concluso, temos que, data maxima venia as opinies em contrrio, os bens da Administrao Pblica direta, autrquica e fundacional se submetem ao atendimento da funo social, uma vez que a vinculao do domnio pblico ao interesse pblico no implica, necessariamente, em obedincia funo social, no se tratando um bis in idem. Embora, em nossa tica, a Fazenda Pblica no possa sofrer as conseqncias do desatendimento da funo social da propriedade previstas na Constituio Cidad, nada impede que o Poder Pblico seja obrigado, at por meio de tutela jurisdicional exercida em ao civil pblica para a defesa do direito difuso funo social da propriedade dos bens que rodeiam a coletividade.

BIBLIOGRAFIA
ABE, Nilma de Castro Rita. Notas sobre a Inaplicabilidade da Funo Social Propriedade Pblica. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico (REDAE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n 9, fevereiro/maro/abril, 2007. Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br/redae.asp>. Acesso em: 30 de junho de 2010. BEVILQUA, Clvis. Direito das Coisas. Braslia; Senado Federal, Conselho Editorial, 2003 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 24. edio. Rio de Janeiro, Malheiros, 2009. BRASIL. Vade Mecum/ obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a colaborao de Antonio Luiz de Toledo Pinto, Mrcia Cristina Vaz dos Santos Windt e Lvia Cspedes; 7. ed. Atual e ampl. So Paulo: Saraiva, 2009. CUNHA JNIOR, Dirley da. Curso de direito Administrativo. 6. Edio, Salvador, Editora Jus Podivm, 2007. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Curso de direito Administrativo. 18. Edio, So Paulo, Atlas, 2005 . Funo Social da Propriedade Pblica. Revista Eletrnica de Direito do Estado, Salvador, Instituto de Direito Pblico da Bahia, n 6, abril/maio/junho, 2006. Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 30 de junho de 2010. GUIMARES, Karine de Carvalho. A funo social da propriedade e a vedao de usucapio sobre bens pblicos. Uma interpretao luz da unidade constitucional. Jus Navigandi, Teresina, ano 12, n. 1691, 17 fev. 2008. Disponvel em: <http://http://jus.com.br/revista/texto /10948 (<a href=)">http://jus.com.br/revista/texto/10948 (http://jus.com.br/revista/texto/10948)>. Acesso em: 30 de junho de 2010. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito Administrativo. 27. Edio, revista e atualizada; So Paulo, Malheiros, 2010 STUDER, Andra Cristina Rodrigues. OLIVEIRA, lvaro Borges de. Ensaio sobre funo social da propriedade no Brasil. Artigo disponibilizado pelo autor. 04 out 2006. Disponvel em <http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/article/viewFile /9050/8616>. Acesso em 30 de junho de 2010 TEPEDINO, Gustavo e SCHREIBER, Anderson. A Garantia da Propriedade no Direito Brasileiro, Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VI, N 6 - Junho de 2005, pag. 101 a 119.

Notas
1. VENOSA, Slvio de Salvo. Direito Civil: Direitos Reais. 3. Edio, So Paulo, Atlas, 2003, volume 5, pag. 160 2. BEVILQUA, Clvis. Direito das Coisas. Braslia; Senado Federal, Conselho Editorial, 2003, pag. 133. 3. Idem. 4. VENOSA, Slvio de Salvo. Op. Cit., pg.161 5. Idem.

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6. TEPEDINO, Gustavo e SCHREIBER, Anderson. A Garantia da Propriedade no Direito Brasileiro, Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VI, N 6 - Junho de 2005, pag. 102. 7. Idem. 8. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 24. edio. Rio de Janeiro, Malheiros, 2009, pgs. 213 a 232. 9. TEPEDINO, Gustavo e SCHREIBER, Anderson. Op. Cit., pg. 103. 10. CUNHA JNIOR, Dirley da. Curso de Direito Administrativo.6. Edio, Salvador, Editora Jus Podivm, 2007, pg. 29. 11. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Curso de Direito Administrativo. 18. Edio, So Paulo, Atlas, 2005, pg. 62. 12. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27. Edio, revista e atualizada; So Paulo, Malheiros, 2010, pgs. 152 a 153. 13. A Constituio Federal deu tamanha importncia ao princpio da funo social da propriedade que "municiou" a Administrao Pblica de instrumentos para a sua consecuo ou, de outra banda, trouxe meios para desestimular o exerccio do domnio sem o atendimento deste elemento. Exemplo disso o art. 182 que trata da poltica urbana, prev, no seu pargrafo 4 que " facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento (ou, em outras palavras, que d funo social sua propriedade), sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificao compulsrios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais". Foi feliz o Constituinte em prever medidas que desestimulam o uso da propriedade sem funo social, inclusive com a possibilidade de desapropriao com pagamento atravs de TDP. Ocorre o mesmo legislador poderia ter ousado mais e ter usado expresso como " dever do poder pblico municipal" ao invs de " facultado ao Poder Pblico municipal", esta encerrando discricionariedade em aplicar ou no as medidas. A guisa de concluso deste relevante tema, o art. 184 da Carta da Repblica determina a competncia da Unio para desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria (TDA) e o art. 243 prev a expropriao de glebas de terra utilizadas para a cultura ilegal de plantas psicotrpicas. 14. TEPEDINO, Gustavo e SCHREIBER, Anderson. Op. Cit., pgs. 112 e 113. 15. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Funo Social da Propriedade Pblica. Revista Eletrnica de Direito do Estado, Salvador, Instituto de Direito Pblico da Bahia, n 6, abril/maio/junho, 2006. Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 30 de junho de 2010. 16. Sobre usucapio (forma originria de aquisio da propriedade pelo exerccio da posse somado a outros requisitos), a legislao d tratamento favorecido ao possuidor se este exerce a posse em consonncia com a funo social. Exemplo disso o art. 1.238 do Cdigo Civil, que impe prazo de quinze anos para o usucapio extraordinrio (sem ttulo e boa-f), reduzindo o prazo a dez anos "se o possuidor houver estabelecido no imvel a sua moradia habitual, ou nele realizado obras ou servios de carter produtivo" (negritamos). No mesmo sentido o art. 1.242, que dispe prazo para usucapio ordinrio (com ttulo e boa f) de dez anos, reduzindo para cinco anos "desde que os possuidores nele tiverem estabelecido a sua moradia, ou realizado investimentos de interesse social e econmico" (negritamos). Sobre as modalidades de usucapio rural e urbana, o legislador fixou igual prazo (5 anos), exigindo alm da posse e do tempo, "tornar produtiva por seu trabalho ou de sua famlia, tendo nela sua moradia" para o imvel rural de at cinqenta hectares e "utilizao para sua moradia ou de sua famlia", no caso de imvel urbano de at duzentos e cinqenta metros quadrados. 17. GUIMARES, Karine de Carvalho. A funo social da propriedade e a vedao de usucapio sobre bens pblicos. Uma interpretao luz da unidade constitucional. Jus Navigandi, Teresina, ano 12, n. 1691, 17 fev. 2008. Disponvel em: <http://http://jus.com.br/revista /texto/10948 (<a href=)">http://jus.com.br/revista/texto/10948 (http://jus.com.br/revista/texto/10948)>. Acesso em: 30 de junho de 2010. 18. Idem. 19. ABE, Nilma de Castro Rita. Notas sobre a Inaplicabilidade da Funo Social Propriedade Pblica. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico (REDAE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n 9, fevereiro/maro/abril, 2007. Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br/redae.asp>. Acesso em: 30 de junho de 2010. 20. Embora concordemos com a posio mais moderna e ainda minoritria de que a desapropriao de bem pblico fere o Princpio Federativo, juristas da envergadura de Celso Antonio Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo. 27. Edio, revista e atualizada; So Paulo, Malheiros, 2010, pg. 876) sustentam que a Unio poder desapropriar bens dos Estados, Municpios e Territrios; os Estados e Territrios podero desapropriar os bens dos Municpios, no sendo verdadeiras as recprocas. 21. STUDER, Andra Cristina Rodrigues. OLIVEIRA, lvaro Borges de. Ensaio sobre funo social da propriedade no Brasil.Artigo disponibilizado pelo autor. 04 out 2006. Disponvel em <http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/article/viewFile /9050/8616>. Acesso em 30 de junho de 2010

Autor

Cludio Henrique Leito Saraiva (http://jus.com.br/947146-claudio-henrique-leitao-saraiva /artigos)


advogado em Fortaleza (CE)

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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT): SARAIVA, Cludio Henrique Leito. Funo social da propriedade em face da Administrao Pblica. Jus Navigandi, Teresina, ano 16 (/revista/edicoes /2011), n. 2756 (/revista/edicoes/2011/1/17), 17 (/revista/edicoes/2011/1/17) jan. (/revista/edicoes/2011/1) 2011 (/revista/edicoes/2011) . Disponvel em: <http://jus.com.br/artigos/18286>. Acesso em: 5 set. 2013.

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