LECCIN 1.

ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Y DERECHO1

Toms de la Quadra-Salcedo Fernndez del Castillo Catedrtico de Derecho Administrativo Universidad Carlos III de Madrid Sumario: 1.1. La organizacin administrativa: Teora general y principios rectores. Constitucin y organizacin. 1.2. La potestad organizatoria. 1.3. Panorama general de la Organizacin Administrativa. 1.4. Organizaciones con personalidad, rganos administrativos y unidades administrativas. 1.5. Imputacin de los actos del rgano a la organizacin.

1.1. LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA: TEORA GENERAL Y PRINCIPIOS RECTORES. CONSTITUCIN Y ORGANIZACIN

Aproximacin a la Teora de la Organizacin

1.

El Derecho Administrativo no se entiende sin la presencia y

referencia constante a un sujeto, pues es el derecho, propio, peculiar y autnomo de dicho sujeto, que no es otro que la Administracin Pblica o las Administraciones Pblicas pues hay ms de una . sta se encuentra, adems, en nuestro ordenamiento jurdico, dotada formalmente de personalidad jurdica, pero como toda persona jurdica no deja de ser una persona ficticia (persona ficta), no una persona fsica. En defecto de tal sustrato material la persona jurdica, y, en general, las organizaciones dotadas de alguna forma de subjetividad, dependen de las personas fsicas que toman decisiones y expresan la voluntad de la persona ficticia que carece

Revisado en septiembre de 2012.

por s misma de toda posibilidad de tener tal voluntad, pues no tiene siquiera existencia en el mundo fsico. En la presente Leccin y en la siguiente vamos a hablar de la organizacin y sus principios en un plano ms general y abstracto; es decir, no conectndola necesariamente con una concreta organizacin, como vamos a hacer a partir de la Leccin Tercera. En definitiva vamos a hacer una aproximacin a la organizacin desde el punto de vista ms terico sin referirnos a una concreta organizacin. En este sentido la Teora de la Organizacin se ocupa de explicar los mecanismos jurdicos a travs de los cuales la voluntad las decisiones de determinadas personas fsicas son consideradas decisiones de la persona jurdica (se le imputan a sta); el modo como se determina quin o quines son las personas fsicas que pueden actuar en nombre o haciendo querer a la persona jurdica y cul es el alcance del poder de estas personas fsicas para imputar sus actos a la persona jurdica de tal forma que se consideren actos de la persona jurdica; cul es el mecanismo tcnico-jurdico que permite y explica esa imputacin de actuaciones a la persona jurdica siendo as que provienen de una persona fsica. La Teora de la Organizacin tambin tratar de explicar, desde la perspectiva constitucional, si es tarea del constituyente y de la propia Constitucin la regulacin de esos aspectos atinentes a la organizacin de la Administracin (de igual modo que lo hace en relacin con todos los poderes legislativo, ejecutivo y judicial y con los dems rganos de relevancia constitucional en lo que se ha llamado la parte orgnica de las Constituciones relativa a la organizacin del Estado y que siempre est presente junto a la parte dogmtica sobre reconocimiento de derechos y libertades bsicamente) o si es tarea que corresponde al Legislador o incluso al propio Poder Ejecutivo, en trance de ejercer sus poderes domsticos de

organizar la Administracin como aparato dependiente de dicho Poder Ejecutivo. En esa perspectiva surge el debate acerca de los lmites del Poder legislativo de la Ley formal en definitiva para determinar, en todo o en parte, todo lo relativo a la organizacin de la Administracin Pblica. En esta cuestin la organizacin administrativa no ha quedado sustrada a las concepciones dominantes en cada momento histrico relativas al principio de separacin de poderes, al principio monrquico en algunos momentos del siglo XIX en Alemania (con alguna resonancia en Espaa en la teora de la Constitucin interna que luce en la mayor parte de las Constituciones del XIX) o al alcance del principio de legalidad y de la reserva de Ley. A partir de la Leccin tercera pasaremos del plano terico, en el que nos situamos en esta leccin y en la siguiente, para estudiar la concreta organizacin de la Administracin General del Estado, de las Comunidades Autnomas y de las Administraciones Locales, as como de las Administraciones instrumentales en cada uno de los niveles territoriales. En todo caso lo que nos interesa, en este momento, es sobre todo lo relativo a quin tiene el poder de establecer la organizacin por una parte (1.2) y, por otra, cules son los elementos bsicos de la organizacin administrativa (1.3). Finalmente habr de hacerse una descripcin del panorama general de la organizacin administrativa (1.4) y de sus tipos o modelos, para acabar con una referencia a los mecanismos jurdicos que explican la imputacin a la persona jurdica de los actos de las personas fsicas. Como se ve en las lneas anteriores la Teora General de la Organizacin, que nos ha de servir para explicar el modelo diseado por nuestra Constitucin en este punto, tiene un marcado carcter jurdico pblico; pero esa aproximacin jurdica a la organizacin administrativa no es la nica posible.

[Lectura: Apartado 2.1 de la Leccin 2 de la asignatura Instituciones Bsicas del Derecho Administrativo,]

Otras perspectivas sobre la organizacin

2.

En efecto, adems de la perspectiva jurdica propia del Derecho

Pblico Administrativo y Constitucional existen otras formas de abordar el fenmeno organizatorio de una persona jurdica y en general de cualquier colectivo. Son conocidos los trabajos y teoras que en el mundo de las empresas se esfuerzan por estudiar la mejor forma de organizarlas de cara a obtener un mayor rendimiento. Tales modelos pueden ser aplicados tambin a la Administracin y en ellos lo que preocupa es el rendimiento y no tanto los aspectos jurdicos antes sealados. El maquinismo o teora de la mquina y sus manifestaciones en el taylorismo (administracin cientfica), el fayolismo (teora clsica) o el modelo weberiano (modelo burocrtico) son modelos clsicos de organizacin aplicables a las empresas o a la Administracin. Los mismos son de gran inters para la Administracin pblica y de ellos se ocupa la Ciencia de la Administracin y no tanto el Derecho Administrativo. Tales aproximaciones no jurdicas tienen en todo caso gran importancia para el Derecho desde el momento en que el principio de eficacia luce en el artculo 103.1 de la Constitucin y, por tanto, a la hora de establecer una determinada organizacin administrativa debe tomarse en cuenta el modelo de organizacin que respondiendo mejor al principio de eficacia (y aqu juegan su papel las Ciencias de la Administracin) sirvan tambin a los dems principios a que debe responder la organizacin administrativa.

Destacada la importancia de las Ciencias de la Administracin y dada cuenta de la existencia de otras importantes aproximaciones no jurdicas a la organizacin administrativa, debemos centrarnos, sin desdear las dems aproximaciones a las que se aludir cuando sea necesario, en la perspectiva jurdico-pblica que es la propia del Derecho Administrativo y que es, adems, la que en ltimo trmino permite cohonestar todas las exigencias a las que debe responder la Administracin. sta en efecto, debera funcionar como una empresa eficiente, que normalmente tiene una direccin fuerte, centralizada, justificada y legitimada por la propiedad de la misma en manos de una persona o un grupo. En el caso de la Administracin Pblica sta debe, sin embargo, responder, adems, a otros requerimientos constitucionales, aparte de al de eficacia y esos otros requerimientos pueden entrar en conflicto con la eficacia. En efecto, la Administracin debe servir con objetividad los intereses generales que no suelen coincidir con criterios de rentabilidad inmediata, debe ser sometida a controles jurdicos y polticos que aseguren su objetividad y transparencia, debe reclutar sus empleados pblicos o contratar respetando el principio de mrito y capacidad, etc. En suma la organizacin administrativa se encuentra sometida a requerimientos contradictorios: eficacia, igualdad de oportunidades, transparencia, servicio al inters general, etc. En esas condiciones sigue siendo necesaria una organizacin que garantice el principio de eficacia, pero lo debe hacer respetando tambin otros principios a los que normalmente no se somete el particular dueo de una empresa. Se hace necesaria, por esa y por las dems razones que se irn diciendo, una aproximacin jurdica que tenga en cuenta la totalidad de los requerimientos a que debe atender la organizacin administrativa.

Constitucin y organizacin. Principios rectores

3.

Nuestra

Constitucin

se

ocupa

en

varios

artculos

de

la

Administracin Pblica, si bien una buena parte de ellos o al menos los que ms especficamente se refieren a los principios que inspiran la actuacin administrativa y su organizacin lo hacen por relacin a la Administracin del Estado 2 que llamaremos en lo sucesivo la Administracin General del Estado, como hizo la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (LRJAP-PC) para dejar a un lado toda referencia al trmino de Administracin Central del Estado que no se compadece siempre con un sistema poltico como el actual que ha acabado con la centralizacin poltica y establecido el Estado de las Autonomas de corte ms bien federal. Esa referencia predominante a la Administracin General del Estado no significa que los principios del artculo 103.1 que inspiran la Administracin pblica estatal no sean comunes a todas las

Administraciones como reconoci la STC 85/1983 de 25 de octubre, por responder a una idea de la Constitucin sobre el papel y la misin de la Administracin Pblica que, por fuerza, ha de ser la misma en todos los niveles territoriales. Otra cosa son los concretos rganos que se establezcan en cada nivel territorial o la asignacin de las potestades organizatorias. De entre los artculos que se refieren a la organizacin de la Administracin pueden as citarse el artculo 97 de la Constitucin que prev la direccin por el Gobierno de la Administracin civil y militar o el artculo 149.1.18; artculo que, en cuanto reserva al Estado la competencia sobre las bases del Rgimen jurdico de las Administraciones pblicas, en plural, est suponiendo la necesaria existencia de ms Administraciones que la General

De hecho el propio Ttulo IV denominado Del Gobierno y de la Administracin se refiere al Gobierno de la Nacin y a la Administracin General del Estado como puede deducirse de su contenido, aunque los artculos referidos especficamente a la Administracin hacen una mencin genrica a la Administracin Pblica y se redactan pensando en cualquier Administracin independientemente de su nivel territorial.
2

del Estado (estas son, las de las CCAA y la de las Corporaciones Locales). Por supuesto que para el Estado es la CE la que la establece en el artculo 97 y en los artculos 103 a 106 describe los principios, funciones y controles de la misma. Lo mismo sucede con la Administracin local, que es la rbrica del Captulo II del Titulo VIII de la Constitucin, que queda as establecida desde la propia norma fundamental, al igual que la Administracin autonmica a la que se refiere el citado artculo 149.1.18 y el 147.2 de la CE. Todos estos artculos se refieren de una forma u otra a la Administracin, pero en unos casos lo hacen para establecer la Administracin misma o darla por supuesta, en otros para establecer quin puede decidir la organizacin de las Administraciones pblicas o cules son los principios rectores de su funcionamiento, su papel y sus formas de control. Antes de entrar en las previsiones constitucionales sobre la potestad organizatoria o sobre los principios rectores de la misma conviene subrayar el hecho mismo de que sea la Constitucin la que se ha ocupado del tema organizatorio. Con ello pone de manifiesto la importancia que concede a la organizacin en el momento de aprobar la Carta Magna de nuestro pas y de alguna forma soluciona los problemas que durante dcadas han ocupado a los juristas sobre la naturaleza de la organizacin y su carcter jurdico o no. La CE como norma suprema ha establecido los principios bsicos de la organizacin y ha reducido al terreno del Derecho positivo las discusiones tradicionales sobre la naturaleza de la organizacin y las consecuencias de la misma. Se trata ahora de aplicar la Constitucin y sus principios relativos a quin tiene el poder para organizar la Administracin y a qu principios debe responder dicha organizacin. En primer lugar, y en lo que hace a la potestad organizatoria y dejando a salvo las decisiones organizatorias mismas que establece

directamente la Constitucin 3, el principio fundamental es el de la reserva relativa de Ley que se recoge en el artculo 103.2 CE al prever que los rganos de la Administracin del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley, principio que ha sido incorporado tambin en los Estatutos de las Comunidades Autnomas a los que el artculo 147.2 CE encomienda precisamente la misin de recoger la organizacin de las Instituciones autnomas propias y, entre ellas, una de las ms relevantes son los Ejecutivos autonmicos de los que dependen las respectivas

Administraciones. Reserva de Ley relativa porque no se dice que la organizacin se haga por la Ley, sino de acuerdo con la Ley. Esa formulacin deja un amplio margen al legislador estatal o autonmico para reconocer el papel determinante que el Ejecutivo ha de tener en la organizacin del aparato administrativo; para entregar a la potestad reglamentaria del Ejecutivo la determinacin concreta de la organizacin. Ahora bien esa reserva relativa de Ley, no impedira tampoco al legislador, al dictar sus Leyes, hacerlo con la profundidad, extensin y densidad que desee; en tal caso esa regulacin legal limitara las potestades del Gobierno para establecer la organizacin que quisiera. No obstante, en la prctica, el legislador no ahoga el espacio decisional del Ejecutivo en materia de organizacin. Y no lo hace, no por reverencia al principio monrquico que reconoca al Ejecutivo la facultad de hacer todo lo que no interfiriera con la libertad y la propiedad de los ciudadanos reservadas al legislador materias que no parecan quedar afectadas por la potestad organizatoria del monarca, concebida como domstica o de ordenacin de su propia casa sino porque, por razones prcticas, ha de ser el Ejecutivo el que tome la mayor parte de las decisiones
As en el caso de la Administracin Local es la propia CE la que prev en el artculo 140 que el Gobierno y Administracin de los municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos integrados por el Alcalde y los Concejales.
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concretas nmero de ministerios o consejeras, atribuciones, etc. y, por otra parte, la propia lgica constitucional y el principio mismo de separacin de poderes lleva a que, si ha de ser el Gobierno el que dirija la Administracin civil y militar y ejerza la potestad reglamentaria (artculo 97 de la Constitucin), deber ser el Gobierno el que tome las decisiones oportunas sobre los aspectos ms inmediatos y ejecutivos que no le pueden, as, ser sustrados por el legislador sin poner en cuestin en cierto modo la separacin misma de poderes y la atribucin de competencias que hace la misma Constitucin. Por eso mismo la CE se limita a establecer que la organizacin administrativa se hace de acuerdo con la Ley y no por la Ley misma; con ello se le est dejando un espacio normativo al Poder ejecutivo. En segundo lugar y en lo que hace a los criterios mismos de organizacin el artculo 103.1, adems de sentar los principios generales a los que ha de atenerse la actuacin administrativa (objetividad en el servicio a los intereses generales, por ejemplo) con sometimiento pleno a la Ley y el Derecho principios que influyen a la hora de disear la organizacin de la Administracin misma, sienta tambin principios de marcado carcter organizatorio: principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin,

desconcentracin y coordinacin. Dado que se va a ver con ms detalle en el apartado siguiente lo relativo a la potestad de organizacin, conviene detenerse algo ms en los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin. En su sola formulacin pueden parecer contradictorios y sin embargo no lo son. El principio de eficacia constituye una referencia constitucional inevitable que debe contribuir a acabar con la idea de que la Administracin puede no ser eficaz porque por algn tipo de maldicin del vuelva Vd. maana de LARRA entra en la naturaleza de las cosas que la Administracin

sea ineficaz. Pues bien, ello no puede ser as, ni es as como tampoco lo es que la empresa privada per se sea eficaz por naturaleza (unas son eficaces y otras no) y es la propia norma suprema la que se encarga de recordarlo, por ms que las Administraciones pblicas, a diferencia de las empresas privadas, estn sujetas a requerimientos que les pueden hacer perder agilidad por razn de atender otros valores. El principio de igualdad, el control del gasto pblico, etc. hacen que una Administracin no pueda encargar una obra pblica a quin quiera, como hara un empresario particular, sino que tiene que aprobar un proyecto, determinar la necesidad de la obra y sacar un concurso pblico con anuncios en Boletines oficiales, incluso el comunitario, y con motivacin de las decisiones de adjudicacin. Todo eso no se le exige a una empresa particular. Y todo eso entra en tensin con el principio de eficacia que, sin embargo, ni es ni puede ser absoluto. En buena medida el principio de eficacia encuentra desarrollo en los dems principios que invoca el artculo 103.1 CE: jerarqua,

descentralizacin, desconcentracin y coordinacin. En efecto todos ellos pueden ser vistos como formas de encontrar la eficacia en la Administracin. La jerarqua implica el poder de mando de quin est en la cspide de la jerarqua y de cada uno de los que, en escalones inferiores a esa cspide, estn sucesivamente por encima de los dems. La jerarqua se opone a un rgimen asambleario en el que no hay una cabeza responsable lo que puede conducir a la ineficacia. La jerarqua es as un principio que potencia la eficacia de una organizacin. Por otra parte no es un principio que est reido con los de descentralizacin y desconcentracin que son manifestaciones del principio de especializacin que se aplica con xito en cualquier organizacin privada para conseguir la eficacia, siempre que no se lleve al paroxismo que criticaba CHAPLIN en Tiempos modernos. Tales principios tratan de conseguir que no todo el poder de decisin est en la cspide de la organizacin, en una

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sola mano, pues ello paralizara la marcha de la ingente cantidad de tareas, funciones y resoluciones que ha de tomar diariamente la Administracin Pblica. Por ello, el mantenimiento del principio de jerarqua en sus aspectos ms relevantes no es incompatible con la posibilidad de descentralizar funciones y materias unitarias especializadas, asignando competencias a rganos (desconcentracin) o a organizaciones dotadas de personalidad jurdica (descentralizacin) la Agencia Tributaria por ejemplo o el Instituto Nacional de Estadstica para que bajo su responsabilidad inmediata y sin mengua del poder de direccin poltica del Gobierno o del Ministro (direccin que muestra la permanencia, siquiera sea ms limitada, del principio de jerarqua), desarrollen el da a da de las tareas y funciones administrativas. Lo mismo ocurre con la desconcentracin la atribucin a rganos no dotados de personalidad de funciones y competencias bajo la direccin de otros rganos superiores. Es tambin un medio de evitar que la hipertrofia del principio de jerarqua se vuelva en contra de su eficacia misma. Los empleados pblicos y rganos que estn dentro de un Ministerio y bajo la direccin del Ministro no son puros ejecutores sin iniciativa alguna a la espera de las instrucciones que reciban del Ministro. Si las cosas ocurrieran as no habra eficacia alguna. Por el contrario en cada Departamento o Ministerio se establecen distintos rganos jerrquicamente ordenados entre s con autonoma para gestionar reas de actividad especializadas del correspondiente departamento o consejera. Finalmente el principio de coordinacin trata de cohonestar y superar las dificultades que el reparto material de funciones y tareas entre distintas organizaciones u rganos especializados puede suscitar por razn de que no siempre es posible que el reparto de funciones sobre el papel evite que en una misma actividad concurran competencias de varios rganos. Tambin ocurre que la propia Administracin puede pretender evitar que todos los rganos sean autosuficientes para desempear sus tareas por el

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mayor coste que ello supondra y en su lugar se trata de que en sus actuaciones se coordinen para aprovechar las sinergias y especializaciones de cada uno.

1.2. LA POTESTAD ORGANIZATORIA

La concrecin de la reserva de Ley y de su extensin por la LOFAGE y por las Leyes autonmicas

4.

Ya se ha visto en el apartado anterior cmo uno de los problemas

fundamentales en toda organizacin es la de saber quin tiene el poder para establecerla. Ese problema queda resuelto con la reserva relativa de Ley que luce en el artculo 103 de la CE. Pero queda por saber cul ha sido la decisin misma del legislador general del Estado o de los legisladores autonmicos para saber hasta dnde llega ese de acuerdo con la Ley que parece dejar entregada a sta la fijacin de sus propios lmites no obstante las consideraciones que ms arriba se han hecho al respecto. A ese respecto debemos referirnos a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG) y la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE) a nivel estatal. En el mbito autonmico se puede destacar, por ejemplo, la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administracin de la Comunidad de Madrid.

Creacin de rganos en la AGE

5.

Pues bien en el mbito de la Administracin General del Estado debe

tenerse en cuenta que depende del Gobierno de la Nacin que se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso y de los Ministros que son nombrados por aqul (art. 98.1 y 100 CE y 1.2. LG). Por lo tanto es el Presidente, en cuanto cabeza del Ejecutivo, el que establezca los Ministerios y sus rganos superiores. De acuerdo con esto, y en desarrollo de la reserva de Ley relativa establecida en la propia Constitucin, la LOFAGE en su artculo 8.2 atribuye al Presidente del Gobierno la determinacin del nmero,

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denominacin y mbito de competencias de los Ministerios y Secretarias de Estado. Por su parte la LG (art. 2.2. j) insiste en ello al atribuir al Presidente la competencia para crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, as como las Secretaras de Estado. Tambin le corresponde la aprobacin de la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno. Por tanto en los niveles orgnicos superiores (artculos 12 y 13 de la LOFAGE) los departamentos ministeriales a cuya cabeza se encuentran los Ministros y las Secretarias de Estado la competencia para su creacin corresponde al Presidente del Gobierno. En la actualidad es el Real Decreto 1823/2011, de 21 de diciembre, el que establece el nmero y la estructura de los Departamentos Ministeriales 4. En lo que se refiere a los dems rganos el artculo 10 de la LOFAGE y el artculo 5 de la LGob atribuye la competencia al Consejo de Ministros mediante Real Decreto a iniciativa del Ministerio interesado y a propuesta del Ministro de Administraciones Pblicas (cuyas competencias

corresponden ahora al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas) 5. Conforme a esta exigencia en el Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, se establece la estructura orgnica bsica de todos los departamentos ministeriales hasta el nivel de subdirector General, si bien debe tenerse en cuenta para cada Departamento o Ministerio cuenta con su propio Real Decreto de desarrollo de esa estructura orgnica bsica. Por lo tanto, estos Reales Decretos especficos desarrollan su estructura entrando en el detalles de las competencias y funciones de cada rgano (as en el caso del Ministerio de Hacienda y Administraciones pblicas es el citado Real
Se trata de un Real Decreto del Presidente del Gobierno dictado de manera unipersonal, frente a otros Reales Decretos del Consejo de Ministros que son elaborados conforme al procedimiento de previsto en el artculo 24 LG. 5 Aunque este Real Decreto sea dictado por el Consejo de Ministros, tampoco sigue el procedimiento para la elaboracin de reglamentos prevista en el artculo 24 LG, por razn de su especialidad.
4

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Decreto 256/2012, de 27 de enero, el que desarrolla la estructura orgnica bsica del mismo hasta el nivel de subdirector general). Por debajo de subdirector general los rganos se crean modifican y suprimen por Orden del Ministro respectivo, previa aprobacin del Ministro de Administraciones Pblicas (artculo 10.2 de la LOFAGE). Igualmente, las unidades que no tengan la consideracin de rganos se crean, modifican y suprimen a travs de las relaciones de puestos de trabajo (artculo 10.3 de la LOFAGE). Tal es, por tanto, la concrecin legal de la potestad de organizacin a nivel estatal. Su realizacin concreta corresponde ya a cada uno de los rganos antes sealados a travs de los Reales Decretos correspondientes y de las correspondientes rdenes ministeriales.
Creacin de rganos en las Administracin Autonmica

6.

En lo que se refiere a las CCAA y tomando slo como referencia la

Comunidad de Madrid, por no citar las 17, hay que tener en cuenta el artculo 37.2 de su Estatuto de Autonoma que atribuye a la Asamblea la aprobacin de la Ley que establezca el rgimen jurdico de la Administracin regional. Tambin la Ley 1/1983, 13 de diciembre, con sus sucesivas modificaciones en virtud de la cual y de su artculo 19.3 el legislador autonmico ha establecido que corresponde al Consejo de Gobierno, mediante decreto, variar la denominacin y el nmero de las Consejeras con el lmite sealado en el artculo 21.2 del Estatuto de Autonoma, si bien precisa que igual facultad corresponder al Presidente de la Comunidad al inicio de la legislatura. Debe notarse a este respecto que en el Estado no existe esa limitacin al inicio de cada legislatura, sino que la potestad la tiene el Presidente del Gobierno en cualquier momento. Por lo que hace a la estructura orgnica de las Consejeras el artculo 21 de la citada Ley en su letra u) le atribuye al Consejo de Gobierno la

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facultad de Aprobar, a propuesta del Consejero respectivo, previo dictamen preceptivo de la Consejera de Hacienda, la estructura orgnica y plantilla orgnica de las diferentes Consejeras y la creacin, modificacin o supresin de las Subdirecciones Generales. De acuerdo con el artculo 48 de la citada Ley las unidades inferiores a subdirecciones generales se aprueban por las relaciones de puestos de trabajo.

Instrumentos para el ejercicio de la potestad organizatoria

7.

Con carcter general, e independientemente de su denominacin

concreta del instrumento que se emplee (Real Decreto, Orden) y del rgano responsables (Presidente, Consejo, Ministro) o del nivel territorial (Estado, CCAA o Entidades Locales) la potestad organizatoria se articula, por lo general, a travs de reglamentos. De hecho la potestad organizatoria ha sido considerada como una manifestacin de la potestad normativa (en toda su extensin, esto es, constitucional, legislativa y reglamentaria) cuando se ejerce para crear, estructurar, modificar y extinguir organizaciones administrativas. Esto es as, con carcter general, de modo que decre

. Por lo tanto se trata de reglamentos producto del ejercicio de la potestad organizatoria que, si bien son elaborado a travs de un procedimiento especfico, siguen el rgimen comn de las normas reglamentarias por lo que respecta a su aplicacin y revisin judicial. Ms all de estas normas estructurantes de la organizacin administrativa, la potestad organizatoria tambin puede ejercerse a travs de actos, como es el caso de las decisiones de delegacin de competencias, de avocacin o de sustitucin, entre otras.

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1.3. PANORAMA GENERAL DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

Diversidad de las Administraciones Pblicas

8.

Estamos hablando de organizacin de la Administracin Pblica y ya

hemos precisado que en realidad debe sobreentenderse que hablamos de Administraciones Pblicas en plural ya que a cada nivel territorial corresponde su propia Administracin Pblica. Como ya se ha dicho, adems de la del Estado, tenemos la de las CCAA y las Administraciones Locales a que se refieren los artculos 137, 140 y 141 de la Constitucin. Pero, adems de ellas, se habla en las Leyes, de Organismos Autnomos, Entidades Pblicas Empresariales, Agencias Estatales,

Administraciones independientes, etc.; entidades todas ellas que el artculo 1.2 de la Ley 29/1998 de 13 de julio Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa engloba bajo el nombre de Entidades de Derecho Pblico que sean dependientes o estn vinculadas al Estado las Comunidades autnomas o las Entidades locales. Tambin se habla en la letra c) del artculo 2 de la misma Ley de las decisiones de las Corporaciones de Derecho Pblico adoptadas en el ejercicio de funciones pblicas, como sera el caso de los Colegios profesionales (abogados, mdicos, etc.). Por su parte la Ley 30/2007 de 30 de octubre de Contratos del Sector Pblico precisa en su artculo 3.2 que se entienden incluidas en el concepto de Administraciones Pblicas las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad social, los Organismos autnomos, las Universidades pblicas y las entidades de derecho pblico independientes.
Criterios de ordenacin de las Administraciones Pblicas

9.

Esa multiplicidad de Administraciones pblicas hace necesario tener

en cuenta criterios de ordenacin de las mismas para su ms recta

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comprensin. Uno de los criterios de Ordenacin de las distintas Administraciones es el que distingue entre Administraciones territoriales o no territoriales. Las Administraciones territoriales (las del Estado, de las Comunidades Autnomas o de las Corporaciones Locales) son las ms importantes. El nombre de territorial que se les da no proviene de ninguna especie de apropiacin del territorio por la correspondiente Administracin, sino del hecho de que las citadas Administraciones se caracterizan por tener una universalidad de fines derivada del hecho de que son Administraciones que sirven los intereses generales de la comunidad humana que existe sobre el territorio de que se trata. Esa universalidad de fines determina que puedan ejercer las ms importantes potestades, incluida la expropiatoria, puesto que estn en condiciones de tener en cuenta la totalidad de los intereses en presencia y no solo los intereses sectoriales propios de una Administracin de este ltimo carcter sectorial. Por el contrario las Administraciones no territoriales tienen a su cargo funciones sectoriales que no afectan al conjunto de intereses de una comunidad humana. Un Colegio profesional de mdicos o abogados, por ejemplo, ejerce funciones pblicas limitadas en relacin con los profesionales y el ejercicio de la profesin, pero no tiene, en absoluto, la universalidad de fines que tienen las Administraciones Territoriales en cuanto gestionan los intereses generales de una comunidad de personas en su integridad. Lo mismo ocurre con un Organismo Autnomo u otro tipo de con personalidad jurdica propia que, por lo general, cumplen con el desempeo de funciones en mbitos especficos (por ejemplo, el Instituto de la Mujer con el desarrollo de las polticas relacionadas con la mujer). Otro criterio de clasificacin de las Administraciones es el que atiende al sustrato de cada Administracin. Hay as Administraciones de base corporativa, cuando su sustrato es personal es el caso de las Corporaciones Locales que son Instituciones pblicas representativas de la

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poblacin o mientras otras son Administraciones de base fundacional o institucional es el caso del Boletn Oficial del Estado como Agencia Estatal, o el Parque Mvil del Estado como Organismo Autnomo que son entes con personalidad y en que lo relevante es la existencia de un patrimonio y una organizacin para la consecucin de un fin concreto dentro de la organizacin del Estado y no las personas que trabajan en esas instituciones. Finalmente otro posible criterio de clasificacin es el que atiende al principio democrtico o burocrtico que est presente en cada tipo de Administracin. As las Administraciones locales responden al principio democrtico en cuanto que Alcaldes y concejales, que integran los Ayuntamientos, y que desarrollan funciones de Gobierno y administracin son elegidos por los vecinos; ello sin perjuicio de que pueda haber, segn el mayor o menor tamao de cada Ayuntamiento, una organizacin administrativa integrada por empleado pblicos no electivos (funcionarios o contratados). Sin embargo, en el Estado o las CCAA la Administracin no tiene esa vinculacin directa con el principio democrtico, sino que responde ms bien al principio institucional-burocrtico. En todo caso esa Administracin General del Estado indirectamente s est vinculada con el principio democrtico, en cuanto que la misma depende del Gobierno cuyo Presidente ha sido investido por el Congreso de los Diputados. Lo mismo ocurre con las Administraciones autonmicas.

1.4.

ORGANIZACIONES

CON

PERSONALIDAD,

RGANOS

ADMINISTRATIVOS Y UNIDADES ADMINISTRATIVAS

Los elementos de la organizacin administrativa

10.

La organizacin de la Administracin Pblica se construye con

diversos elementos o piezas de los que el ms simple es la unidad

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administrativa, para pasar despus al rgano y llegar, en el caso de que se decida as, a atribuir y dotar de personalidad jurdica a una organizacin que no sera ya un rgano dentro de la organizacin de una persona, sino, ella misma, una persona jurdica.

Las unidades administrativas

11.

La unidad administrativa es la unidad ms elemental de una

organizacin como dice el artculo 7.1 de la LOFAGE. Dentro de los rganos stas comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razn de sus cometidos y orgnicamente por una jefatura comn, pudiendo existir unidades administrativas complejas, que agrupen dos o ms unidades menores. Las unidades administrativas se integran en los correspondientes rganos (de las Subdirecciones General o de las Direcciones General en el caso de que aqullas no existan) que constituyen as el elemento bsico de la Administracin. Son ocupadas por funcionarios de carrera (aunque tambin personal laboral) que llevan a cabo un desempeo profesional de sus funciones. Aunque la estructura y denominacin varan segn las relaciones de puestos de trabajo que las disponen, aunque la ms tradicional es la que responde (de abajo arriba) negociado, seccin, servicio y rea.

Los rganos administrativos

12.

Por su parte el rgano es definido en la LOFAGE, en su artculo 5.2,

como la unidad administrativa a la que se le atribuyen funciones y que tienen efectos jurdicos frente a terceros o cuya actuacin tenga carcter preceptivo. Su caracterstica fundamental es esa eficacia frente a terceros o ese carcter preceptivo y necesario de su intervencin que tambin puede ser exigido por terceros que hace del rgano una parte de la persona jurdica capaz de expresar la voluntad o hacer declaraciones con contenido diverso imputables a la persona jurdica.

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El rgano es una pieza conceptualmente necesaria en toda organizacin especialmente cuando tal organizacin est dotada de personalidad como es el caso de la Administracin General del Estado o la de las CCAA o las Corporaciones locales. La falta de sustrato material real de las personas jurdicas se suple con una organizacin evocando la idea antropomrfica de rgano (como los rganos del cuerpo humano) que sirve para repartir las tareas que hacen las diferentes unidades; unidades ms complejas a las que se les encomiendan misiones y funciones distintas. As se habla de rganos para subrayar las distintas funciones que pueden tener encomendadas las distintas unidades cuando su actuacin es preceptiva o tienen efectos jurdicos frente a terceros. La alusin antropomrfica es expresiva pues los distintos rganos del cuerpo humano (ojos, manos, piernas u rganos internos) hacen, cada uno de ellos, funciones distintas y necesarias para la supervivencia, el mantenimiento y el logro de los deseos y objetivos de una persona fsica; y lo hacen dentro de la unidad de sentido que a cada una de las funciones les procura su integracin y atribucin a una nica persona fsica a cuyo servicio estn. Del mismo modo en el seno de la personalidad jurdica, cada rgano desarrolla frente al exterior tareas especializadas que se imputan a la persona nica de la Administracin. Esas tareas son las competencias que el ordenamiento les atribuye. Sobre el concepto de competencia se tratar en la leccin siguiente. El rgano es el elemento clave de la organizacin administrativa. Son muchos los tipos de rganos. En primer lugar, por lo que respecta a su composicin, los rganos pueden ser unipersonales o colegiados. Los rganos unipersonales se componen de una sola persona fsica que lo ocupa y manifiesta a travs de su voluntad la del rgano. Por lo que respecta a los rganos colegiados estn compuestos por ms de una persona siendo su nmero, por lo general, impar. En tanto la manifestacin de la voluntad de los rganos colegiados exige la concurrencia de ms de una persona fsica se

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disponen unas normas especficas dirigidas a regular su ordenamiento con carcter general que se contienen en el Captulo II del Ttulo II de la LRJPAC. Por otra parte, en cuanto a su posicin con respecto a su alcance territorial en el ejercicio de sus funciones los rganos pueden ser centrales o perifricos. Los rganos centrales desarrollan su funciones para la totalidad del territorio en el que acta la Administracin de que se trate y a ellos se reservan las funciones y competencias esencias (por ejemplo, el Ministro del Interior). Los rganos perifricos tienen limitada su accin a un mbito de ese territorio y sumados constituyen la red a travs de la que se lleva la accin administrativa a la totalidad del mismo (por ejemplo, el Subdelegado del Gobierno en Huesca). Por lo que respecta a sus funciones lo rganos pueden ser activos, consultivos o de control. Los rganos activos son aquellos que cuyas funciones son sustantivas de carcter declarativo o resolutiva que inciden en las posiciones jurdicas de sus destinatarios, es decir, adoptan decisiones mientras que los rganos consultivos (por ejemplo, los informes del Consejo de Estado en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de la Administracin de Justicia) se limitan a formular se parecer dentro del desarrollo de un procedimiento a travs de un informe para contribuir a la mejora de la decisin de los rganos activos (por ejemplo, la Direccin General de Relaciones con la Administracin de Justicia en el Ministerio de Justicia que decide sobre las solicitudes de responsabilidad patrimonial de la Administracin de Justicia en base a los informes del Consejo de Estado). Por otra parte los rganos de control ejercen una revisin de la actuacin administrativa en trminos de legalidad, eficiencia, econmico, etc. (es el caso de la Intervencin General del Estado o del Tribunal de Cuentas). Por otra parte debe distinguirse entre el rgano y su titular. La Direccin General de Modernizacin Administrativa, Procedimientos e Impulso de la Administracin Electrnica, por ejemplo, es el rgano creado por el artculo 16 del Real Decreto 256/2012 de 27 de enero en el seno de la

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Secretara de Estado de Administraciones Pblicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones pblicas; pero dicho rgano puede ser ocupados por distintas personas a lo largo del tiempo. Una cosa es, pues, el rgano y otra su titular que es nombrado y cesado por el Consejo de Ministros.

Los organismos o entidades

13.

La atribucin de personalidad es un estadio ms en el proceso de

diferenciacin en el seno de la organizacin administrativa. Esa atribucin de personalidad implica un plus de diferenciacin respecto del resto de la Administracin mediante la creacin de una nueva persona jurdica (Ente, Entidad, Organismo, o Administracin) a la que se le asignan unas funciones a realizar con autonoma que se subraya con esa atribucin de personalidad No debemos engaarnos acerca del alcance de esa atribucin de personalidad, puesto que en la inmensa mayora de los casos se trata de personalidades instrumentales o si se quiere, para ser ms expresivos, de personas instrumentalizadas. Se habla as, incluso, de Administracin instrumental para subrayar la utilizacin de la personalidad para conseguir determinados efectos positivos en la gestin de los intereses pblicos que podan hacerse perfectamente por un rgano ms dentro de la

Administracin correspondiente pero que pueden encomendarse a una persona jurdica distinta. Es el caso del Organismo Autnomo Trabajo Penitenciario y Formacin para el Empleo cuyas funciones podra desempear un rgano de la Administracin General del Estado, como una Direccin General dentro de la Secretara General de Instituciones Penitenciarias del Ministerio del Interior, pero que se considera conveniente personificar y dotar de ms autonoma. Ello no quita, sin embargo, que al final la dependencia de la Administracin territorial correspondiente se ponga de manifiesto en muchos supuestos. Para empezar en cuanto el nombramiento de los rganos

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de direccin de esos organismos con personalidad depende habitualmente del Gobierno o Consejo de Gobierno si hablamos de una Comunidad Autnoma con lo que estn bajo la dependencia poltica de la correspondiente Administracin territorial. Por otra parte tales personas se adscriben a un Ministerio o Consejera que hace funciones de tutela, as en algunos supuestos contra los actos de los rganos de la persona jurdica que agotan la va en ese nivel se prevn recursos ante el Ministerio de tutela 6. Es el caso, por ejemplo, de la Comisin Nacional de la Energa, cuyas decisiones en algunos supuestos podan ser recurridas al Ministerio de Industria,

Comercio y Turismo, lo que ya no ocurre en la actualidad, dada la independencia con la que se quiere dotar a esa Comisin y que, con carcter general para este tipo de Entidades, ha consagrado la Ley de economa sostenible 7. Finalmente, en el supuesto de la responsabilidad patrimonial de alguna de estas Administraciones personificadas, la Administracin territorial de la que dependen, puede acabar asumiendo la responsabilidad en que haya incurrido el organismo personificado, si no contara con recursos suficientes para hacer frente a sus responsabilidades. Como se ve, la personalidad es un recurso instrumental que se emplea en la organizacin sin que pueda decirse que la persona jurdica responda a la realidad plena de la independencia que la personalidad evoca. No obstante, en algunos casos, la personalidad est al servicio de una independencia que se quiere que sea mayor. Es el caso de las Universidades,
Es el caso, por ejemplo, del Instituto Nacional de Estadstica cuyo actos que no agoten la va administrativa que son aquellas que no se trata del ejercicio de funciones estadsticas de carcter tcnico (por ejemplo, una la imposicin de una sancin, son recurribles en alzada ante el ante el Ministro de Economa y Hacienda, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 31 de la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Funcin Estadstica Pblica y el artculo 15 del Real Decreto 508/2001, de 11 de mayo, por el que se aprueba el Estatuto del Instituto Nacional de Estadstica. 7 Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible en su artculo 22.
6

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en las que su personalidad responde, aparte de otras razones, al reconocimiento constitucional de la autonoma universitaria. Es el caso tambin de algunas Administraciones independientes como la Comisin Nacional de la Competencia a la que se reconoce en el artculo 12.3 de la Ley 15/2007 de 3 de junio la posibilidad de impugnar actos de las dems administraciones, pese a que la regla general, en principio 8, es que ni un rgano, ni una organizacin personificada, pueden impugnar los actos de la Administracin en la que se incardinan o a la que estn adscritas.

[Lectura necesaria: Resumen de contenidos de la Leccin 2 de la asignatura Instituciones Bsicas del Derecho Administrativo, 2008, apartado 2.4.]

1.5. IMPUTACIN DE LOS ACTOS DEL RGANO A LA ORGANIZACIN

Teora del rgano y teora de la representacin

14.

Un tema clsico en la doctrina del Derecho Administrativo y,

tambin, del Derecho Privado, ha sido la explicacin tcnica de cmo se

Debe tenerse en cuenta, no obstante, lo dispuesto en la disposicin adicional nica de la Ley 11/2011 de 21 de mayo de reforma de la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitraje y de regulacin del arbitraje institucional en la Administracin General del Estado que dispone: DISPOSICIN ADICIONAL NICA. Controversias jurdicas en la Administracin General del Estado y sus organismos pblicos. 1. Las controversias jurdicas relevantes que se susciten entre la Administracin General del Estado y cualquiera de los organismos pblicos regulados en el ttulo III y la disposicin adicional novena de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organizacin y funcionamiento de la Administracin General del Estado, o las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social u otras entidades de Derecho pblico reguladas por su legislacin especfica que se determinen reglamentariamente, o entre dos o ms de estos Entes, se resolvern por el procedimiento previsto en este precepto, sin que pueda acudirse a la va administrativa ni jurisdiccional para resolver estas controversias. Este procedimiento ser, asimismo, aplicable a las controversias jurdicas que se susciten entre las sociedades mercantiles estatales y las fundaciones del sector pblico estatal con su Ministerio de tutela, la Direccin General de Patrimonio o los organismos o entidades pblicas que ostenten la totalidad del capital social o dotacin de aquellas, salvo que se establezcan mecanismos internos de resolucin de controversias.

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produce la imputacin a la persona jurdica de un acto que, al fin y al cabo, tiene su origen en una persona fsica. Durante algn tiempo estuvo en boga la teora de la representacin, en virtud de la cual el acto del representante se imputa al representado, como si hubiera sido adoptado por este en razn del otorgamiento de la representacin misma. Si el representante ha actuado dentro de los lmites de su poder, el acto se considera adoptado por el representado directamente y tiene efectos en su esfera patrimonial con todos los efectos. Ahora bien, dicha teora de la representacin presentaba el inconveniente de que en la relacin representado-representante aquel tiene una voluntad propia y en virtud de la misma ha decidido nombrar un representante y darle o no instrucciones sobre cmo debe actuar en su nombre. El problema en el caso de las personas jurdicas consiste en que el supuesto representado la persona jurdica - no tiene voluntad alguna, puesto que ni siquiera tiene existencia fsica. No sera posible representar a una persona que no tiene voluntad ni sustrato fsico. La teora de la representacin ha sido abandonada por la teora orgnica: no se trata de representar a nadie, sino de crear los rganos de la persona que le hacen querer a sta. La decisin del rgano que en realidad es la decisin de la persona investida como titular del rgano es directamente imputada a la persona, no en virtud de representacin alguna, sino porque es emanacin del rgano de la persona a la que el ordenamiento de la institucin le da el poder de expresar la voluntad de la persona. La decisin del rgano se considera directamente resolucin de la persona jurdica en la que el rgano se incardina.

[Lectura necesaria: Resumen de contenidos de la Leccin 2 de la asignatura Instituciones Bsicas del Derecho Administrativo, 2008, apartado 2.4.

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PAREJO ALFONSO, Luciano: Derecho Administrativo, 2 ed., Tirant lo Blanch, Madrid, 2008, pp. 155 a 166. SNCHEZ MORN, Miguel: Derecho Administrativo. Parte general, 3 Ed. Pginas 217 a 237.]

LECTURAS COMPLEMENTARIAS: SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Derecho Administrativo, Iustel, Madrid, 2004, pp. 387-414. MARTN REBOLLO, Luis: Leyes Administrativas, Aranzadi, Cizur Menor, 2008, pp. 796-776. NORMATIVA DE REFERENCIA: Constitucin Espaola. Estatutos de Autonoma. Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn. Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado. Leyes del Gobierno y/o de la Administraciones Pblicas autonmicas.

Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local..

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