CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL* Liszt Vieira 1.

Los derechos de ciudadana La ciudadana ha asumido histricamente varias formas en funcin de los diferentes contextos culturales. El concepto de ciudadana, como derecho a tener derechos, se ha prestado a diversas interpretaciones. Entre ellas, se ha hecho clsica la concepcin de T.H. Marshall (1967), que analizando el caso ingls, sin pretensiones de universalidad, generaliz la nocin de ciudadana y de sus elementos constitutivos. La ciudadana estara compuesta por los derechos cvicos y polticos - derechos de primera generacin - y por los derechos sociales - derechos de segunda generacin. Los derechos civiles, conquistados en el siglo XVIII, corresponden a los derechos individuales de libertad, igualdad, propiedad, de libre desplazamiento, derecho a la vida, a la seguridad, etc. Son los derechos que sustentan la concepcin liberal clsica. Ya los derechos polticos alcanzados en el siglo XIX, tienen que ver con la libertad de asociacin y de reunin, de organizacin poltica y sindical, la participacin poltica y electoral, el sufragio universal, etc. Son tambin llamados derechos individuales ejercidos colectivamente, y terminaron incorporndose a la tradicin liberal. Los derechos de segunda generacin, los derechos sociales, econmicos o de crdito, fueron conquistados en el siglo XX a partir de las luchas del movimiento obrero y sindical. Se trata del derecho al trabajo, a la salud, a la educacin, a la jubilacin, al seguro de paro, en fin, de la garanta de acceso a los medios de vida y al bienestar social. Tales derechos tornan reales los derechos formales. En lo que se refiere a la relacin entre los derechos de ciudadana y el Estado, existira una tensin interna entre los diversos derechos que componen el concepto de ciudadana (libertad x igualdad). En tanto los derechos de primera generacin - civiles y polticos - exigiran, para su plena realizacin, un Estado mnimo, los derechos de segunda generacin - derechos sociales, demandaran una presencia ms fuerte del Estado para ser realizados. As, la tesis actual del Estado mnimo patrocinada por el neoliberalismo, que parece haber predominado sobre la socialdemocracia en esta dcada - corresponde no a una discusin meramente cuantitativa, sino a estrategias diferenciadas de los diversos derechos que componen el concepto de ciudadana y de los actores sociales respectivos. En la segunda mitad de nuestro siglo surgieron los llamados derechos de tercera generacin, cuyos titulares son, no el individuo sino los grupos humanos como el pueblo, la nacin, colectividades tnicas o la propia humanidad. Es el caso del derecho a la autodeterminacin de los pueblos, derecho al desarrollo, a la paz, al medio ambiente, etc. En la perspectiva de los nuevos movimientos sociales, seran derechos de tercera generacin los relativos a los intereses difusos, como el medio ambiente, el consumidor, as como los derechos de las mujeres, de los nios, de las minoras tnicas, de los jvenes, de los ancianos, etc. La cuestin de las minoras trajo consigo la innovacin y el desafo de la discriminacin positiva para compensar los prejuicios, contraponiendo la diferencia y la particularidad al patrn clsico de la igualdad y la universalidad. Ya se habla hoy de derechos de cuarta generacin, relativos a la biotica para impedir la destruccin de la vida y regular la creacin, por la ingeniera gentica, de nuevas formas de vida en el laboratorio. Otras visiones de ciudadana La concepcin de ciudadana de Marshall se prest a numerosas crticas, desde las que excluyeron los derechos sociales del concepto de ciudadana, por no ser derechos naturales sino histricos (Cranston, 1983) hasta las que clasificaron la ciudadana en pasiva, desde arriba va el
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Traducido del portugus por Carlos Snchez 1

Estado, y activa, desde abajo, de instituciones locales autnomas. Habra as una ciudadana conservadora - pasiva y privada - y otra ciudadana revolucionaria - activa y pblica (Turner, 1990). En efecto, para Cranston, los derechos naturales no estaran vinculados a colectividades nacionales, y habra que desvincular la nocin de ciudadana de la de nacin. Los derechos naturales estaran limitados a la libertad, la seguridad y la propiedad: son los derechos humanos que escaparan a una reglamentacin positiva por tratarse de principios universales. As, los derechos sociales no seran considerados derechos naturales, como hizo la ONU al incluir los derechos sociales en el conjunto de derechos humanos. Por otra parte, Turner acus a Marshall de evolucionista y etnocentrista, en tanto que M. Roche clasific la concepcin de Marshall de apoltica. Ambos discrepan con la lectura de Marshall del caso ingls y refutan la ubicacin de los derechos civiles en un principio: el Bill of Rights sera fruto de un proceso poltico, de una lucha poltica por las libertades individuales. As, una accin poltica precedi al reconocimiento de los derechos civiles implantados por la Revolucin (Roche, 1987). Adems de esto, Marshall habra ignorado la crtica a la cultura de sbditos, pues el ingls sera ms sbdito que ciudadano, as como la crtica al imperialismo ingls, que despreci los derechos civiles en las colonias britnicas. La religin fue un factor importante para favorecer u obstaculizar el desarrollo de la ciudadana. La versin calvinista del protestantismo reforz el individualismo y favoreci la ciudadana haciendo nfasis en la sociedad y no en el Estado. A su vez, el protestantismo luterano en Alemania fue diferente del calvinismo holands. La religin es escogida por el Prncipe para el pueblo: Lutero refuerza la obediencia al Estado. El alemn es primero alemn, despus ciudadano, al contrario del francs, que primero es ciudadano y despus francs (Hermet, 1991). Siguiendo una lnea agustiniana de inspiracin platnica, Lutero se aparta de la poltica, pues la ciudad de los hombres es mala. De ah la aceptacin de la autoridad y el fuerte sentido de nacionalismo. La tradicin catlica, por otra parte, habra aportado consigo un dbil sentido de identidad, al contrario del calvinismo con su proliferacin de sectas. La Iglesia favoreci a las monarquas en su lucha contra el Sacro Imperio. Y, desde el siglo XVI al siglo XVIII, apoy a las monarquas absolutas catlicas para oponerse al progreso de la Reforma protestante, contribuyendo as con el cisma que ira ms tarde a oponer la ciudadana latina referida al Estado a la ciudadana calvinista volcada hacia s misma. El catolicismo, as, fortaleci el Estado Central (Hermet, 1991). Pero Richard Morse parece discrepar: la tradicin catlica favorecera el espritu pblico y la ciudadana. El iberismo fortaleci la cultura poltica y el espritu pblico, lo que podra constituir una ventaja del atraso. Contraponindose al individualismo y al contractualismo de la cultura anglosajona, en la cultura ibrica predominara el todo sobre el individuo, fruto de la visin tomista del Estado como promotor del bien comn (Morse, 1988). Pero, llevada a sus extremos, esta visin produjo una concepcin de la poltica como un ataque al Estado, sin control de la sociedad. El iberismo se preocupara ms del Estado que del ciudadano, reducido a una posicin de colaborador obediente. La libertad, en el iberismo, correra el riesgo de reducirse a la obediencia al Estado. Morse parece aproximarse a la tradicin cvica que es muy distinta de la tradicin civil de la Modernidad, con el Estado garantizando los derechos individuales. La tradicin cvica se ubica ms desde el punto de vista del Estado que desde el punto de vista del ciudadano. Llevada al extremo, como en Esparta, la virtud del civismo llega a negar los derechos individuales. La actitud contempornea que parece prevalecer es la de buscar una estrategia para combinar lo civil - derechos individuales - y lo cvico - deberes para con el Estado, responsable por el bien pblico. Combinar la libertad de los antiguos - participacin poltica del hombre pblico - con la libertad de los modernos - derechos individuales del hombre privado -. Pero para eso parece ser necesaria la presencia previa de un elemento aglutinador, el sentimiento de comunidad, de identidad colectiva que sera, entre los antiguos, pertenecer a una ciudad, y entre los modernos, pertenecer a una nacin. La construccin de una ciudadana plena exige un sabio
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equilibrio entre los dos espacios - el pblico y el privado - pues el predominio excesivo de un polo puede inviabilizar el otro (Carvalho, 1989). En otras palabras, se tratara de buscar la integracin de la solidaridad familiar existente en el espacio domstico, con las reglas impersonales, racionales, de las instituciones pblicas. En fin, se tratara de llevar la casa para la calle. Otro abordaje interesante propone el concepto de ciudadana para s (Leca, 1986), muchas veces presentado bajo el trmino de civismo. Recurdese que el trmino civilidad, adoptado por Jean Leca, fue empleado por Shills en un sentido al mismo tiempo individualista, parroquial y holstico, tendiendo un puente entre sociedad civil y Estado. Es un intento de explicar la paradoja de la construccin de la ciudadana en una sociedad dominada por valores individuales. Civilidad es la actitud individual de preocupacin por el bien pblico, transmite la idea de espritu pblico que se perdi en la sociedad de mercado. Se aproxima a lo que Montesquieu llam virtud: amor a la Repblica y a la Democracia. Civilidad, en suma, es la conducta de una persona cuya auto-conciencia individual est parcialmente sobredeterminada por su auto-conciencia colectiva, siendo los referentes de esta ltima la sociedad como un todo y las instituciones de la sociedad civil. La sociedad civil es aqu concebida no slo como mercado, sino como el espacio, ms all de la familia y de la localidad, y ms ac del Estado, que significa todava buenos modales con los amigos y tolerancia con los enemigos (Shills, 1991). La crisis de la ciudadana moderna El retorno al ideal republicano de la Antigedad promovido por el Renacimiento prepar el camino para el advenimiento de la ciudadana moderna en el siglo XVIII, durante las Revoluciones Americana (1776) y Francesa (1789). La construccin de la ciudadana moderna tuvo que enfrentar tres problemas que la diferenciarn de la ciudadana antigua, en la que los derechos eran reservados a los ciudadanos, y no todos los hombres eran ciudadanos. El primero fue la edificacin del Estado, la separacin de las instituciones polticas y de la sociedad civil en el interior de territorios ms vastos, con una poblacin mucho ms numerosa que la de las repblicas antiguas. Recurdese que en la Atenas de los siglos V y IV antes de Cristo el nmero de ciudadanos oscilaba entre 60.000 y 30.000. El segundo problema fue el rgimen de gobierno. El ideal republicano retomado por el Renacimiento es inseparable de la isonoma y de la igualdad. Este ideal slo se realiza en gobiernos democrticos o en gobiernos mixtos donde existe un cierto arreglo entre la aristocracia y la democracia, como ocurri en las ciudades griegas y romanas. Sin embargo, el ideal republicano de la Modernidad fue retomado en medio de sociedades que en su mayora posean gobiernos monrquicos y aristocrticos. El tercer problema es que la sociedad pagana, politesta y esclavista de la Antigedad nunca inscribi al Hombre en el derecho: los derechos humanos son inexistentes. La esclavitud es incompatible con los principios cristianos de la dignidad igual de los hombres ante Dios y con los derechos del hombre que surgieron en el siglo XVIII a impulsos de las Revoluciones Americana y Francesa. Estas tres cuestiones - la del Estado, la del Gobierno y la del Hombre - van a obligar a los modernos a redefinir la ciudadana (Herzog et alii, 1995). Ante la incompatibilidad de principios entre la monarqua absoluta y la ciudadana, la idea republicana de ciudadana se inspir en la democracia griega y en la repblica romana, buscando la libertad civil de los antiguos: libertad de opinin, de asociacin, y tambin de decisin poltica. Si en Roma el esclavo es el hombre sin derechos en oposicin al ciudadano, en la Repblica Moderna los derechos civiles se les reconocen a todos, son derechos naturales y sagrados del hombre. De conformidad con lo consagrado en la Declaracin de Derechos del Hombre de la Revolucin Francesa, todos los hombres nacen libres e iguales en dignidad y derechos. De ah irradiaron las

libertades civiles de conciencia, de expresin, de opinin y de asociacin, as como el derecho a la igualdad y el derecho a la propiedad que est en la base de la moderna economa de mercado. El principio de la ciudadana moderna, fundado sobre la idea de humanidad, enfrent muchas dificultades para su aplicacin. La primera se refiere al tamao de las repblicas modernas, que impide el ejercicio directo del poder por el ciudadano. El Estado se destaca de la sociedad civil, el poder no puede ya ser ejercido por todos. Para evitar el despotismo, el principio republicano consagra la idea del control popular por el sufragio universal, inspirndose en la visin de soberana popular defendida por Rousseau. De acuerdo con la doctrina de la representacin, fundada en la soberana popular, el origen y el fin de toda soberana se encuentra en el pueblo. El ciudadano no puede ya ejercer en persona el poder, pero escoge con su voto a sus representantes. Este principio se universaliz, pero sufri algunos perodos de derogacin, como la llamada democracia censaria, reservada a los propietarios. Otra dificultad en la aplicacin de la ciudadana moderna tiene que ver con el concepto de hombre y de su naturaleza. La repblica moderna tard mucho tiempo en admitir que la persona humana es doble, que comprende al hombre y a la mujer. En trminos generales, fue solamente en el siglo XX que el sufragio universal se extendi a las mujeres. En relacin a la ciudadana antigua, la ciudadana moderna sufri una doble transformacin. Por abajo, ella se ampli y se extendi al conjunto de los miembros de una misma Nacin. Por arriba, sin embargo, ella se estrech, pues la decisin poltica fue transferida a los electos y representantes. Otro elemento importante para la comprensin de la ciudadana es el principio contemporneo de las nacionalidades que, tal como se desarroll en los siglos XVIII y XIX, remodel la definicin de ciudadana. Por el principio del derecho de los pueblos, la soberana es atributo de la nacin, del pueblo, y no del prncipe o monarca. El principio de las nacionalidades recuerda que la nacin precede a la ciudadana, pues es en el marco de la comunidad nacional que los derechos cvicos pueden ser ejercidos. La ciudadana queda as limitada al espacio territorial de la Nacin, lo que contrara la esperanza generosa de los filsofos del Iluminismo, que haban imaginado una repblica universal. La relacin entre ciudadana y nacionalidad configura un campo de confrontacin entre el pensamiento conservador y el pensamiento progresista. Para los conservadores, la ciudadana se restringe al concepto de nacin, es decir, solamente son ciudadanos los nacionales de un determinado pas. La ciudadana es vista como una relacin de filiacin, de sangre, entre los miembros de una nacin. Esta visin nacionalista excluy a los inmigrantes y extranjeros residentes en el pas de los beneficios de la ciudadana. En el otro extremo, encontramos una visin opuesta, enraizada en la doctrina tradicional de la Repblica, segn la cual la ciudadana no se basa en la filiacin, sino en un contrato. Si la ciudadana no excluye la idea de nacin, sera inaceptable restringirla a determinantes de orden biolgico. En el plano jurdico hay dos polos opuestos de definicin de nacionalidad, que determinan las condiciones de acceso a la ciudadana. El primero es el jus soli, un derecho ms abierto, que facilit la inmigracin y la adquisicin de la ciudadana. Por el jus soli, es nacional de un pas quien en l nace. El segundo es el jus sanguinis, segn el cual la ciudadana es privativa de los nacionales y sus descendientes, an nacidos en el exterior. Es un derecho ms cerrado, pues dificulta la adquisicin de la ciudadana. Concepciones recientes, ms democrticas, procuran disociar por completo la ciudadana de la nacionalidad. La ciudadana tendra, as, una dimensin puramente jurdica y poltica, apartndose de la dimensin cultural que existe en cada nacionalidad. La ciudadana tendra una proteccin transnacional, como los derechos humanos. De acuerdo con esta concepcin, sera posible pertenecer a una comunidad poltica y tener participacin, independientemente de la cuestin de la nacionalidad. Last, but not least, cabe recordar que los problemas que afectan a la humanidad y el planeta atraviesan fronteras y se tornan globales con el proceso de globalizacin que se acelera en este fin del siglo XX. Cuestiones como las relativas a produccin, comercio, capital financiero, migraciones,
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pobreza, daos ambientales, desempleo, informatizacin, telecomunicaciones, en fin, las grandes cuestiones econmicas, sociales, ecolgicas y polticas, dejaron de ser slo nacionales para tornarse transnacionales. Es en este contexto que nace hoy el concepto de ciudadano del mundo, de ciudadana planetaria, que viene siendo paulatinamente construido por la sociedad civil de todos los pases en contraposicin al poder poltico del Estado y al poder econmico del mercado1. El profesor Bryan Turner (1990) indica dos posibles lneas de desarrollo terico de la nocin (occidental) de ciudadana. La primera focalizara las condiciones bajo las cuales se forma la ciudadana en sociedades constituidas con problemas de complejidad tnica (tales como el Brasil), y la segunda abordara el anlisis de los problemas que encara la ciudadana global como contraparte poltica del mundo econmico. El rescate de la Ciudadana Republicana An cuando el liberalismo ciertamente contribuy con la formulacin de la idea de una ciudadana universal, basada en la concepcin de que todos los individuos nacen libres e iguales, esta corriente de pensamiento, por otro lado, redujo la ciudadana a un mero estatus legal, estableciendo los derechos que los individuos poseen contra el Estado. Es irrelevante la forma de ejercicio de estos derechos, siempre que los individuos no violen la ley ni interfieran en el derecho de los dems. La cooperacin social apunta slo a facilitar la obtencin de la prosperidad individual. Ideas como conciencia pblica, actividad cvica y participacin poltica en una comunidad de iguales son extraas al pensamiento liberal. La visin republicana cvica, por otra parte, enfatiza el valor de la participacin poltica y atribuye un papel central a la insercin del individuo en una comunidad poltica. El problema es cmo concebir la comunidad poltica en una forma compatible con la democracia moderna y con el pluralismo. O sea, cmo conciliar la libertad de los antiguos con la libertad de los modernos. Para los liberales, se trata de objetivos incompatibles. El bien comn slo puede tener implicaciones totalitarias. Los ideales de la virtud republicana son reliquias pre-modernas que deben ser abandonados. Para el liberalismo, la participacin poltica activa es incompatible con la idea moderna de libertad. La libertad individual slo puede ser comprendida en forma negativa como ausencia de coercin. Diversos autores, sin embargo, muestran que no hay necesariamente una incompatibilidad bsica entre la concepcin republicana clsica de la ciudadana y la democracia moderna. Es posible concebir la libertad que, aunque negativa - y por lo tanto moderna - incluya la participacin poltica y la virtud cvica. La libertad individual solamente puede ser garantizada en una comunidad cuyos miembros participan activamente del gobierno, como ciudadanos de un estado libre. Para asegurar la libertad y evitar la servidumbre, debemos cultivar las virtudes cvicas y dedicarnos al bien comn. Segn Quentin Skinner (1992), la idea de un bien comn por encima de nuestros intereses privados es la condicin necesaria para el disfrute de la libertad individual. Este autor refuta la concepcin liberal de que la libertad individual y la participacin poltica no admiten ser reconciliadas. Es conveniente, no obstante, no olvidar que la realizacin completa de la democracia es un proyecto inalcanzable. Se trata, en vez de esto, de utilizar los recursos de la tradicin democrtica liberal para profundizar la revolucin democrtica, sabiendo que se trata de un proceso sin fin. Combinando el ideal de derechos y pluralismo con las ideas de espritu pblico y de preocupacin tico-poltica, una nueva concepcin democrtica moderna de ciudadana puede restaurar la dignidad a lo poltico, y suministrar el medio para la construccin de una hegemona democrtica radical (Mouffe, 1992).

Para un anlisis de la ciudadana global y del papel de la sociedad civil en el proceso de globalizacin, consultar nuestro libro Ciudadana y Globalizacin (Vieira, 1997). 5

La prctica de la ciudadana depende, en los hechos, de la reactivacin de la esfera pblica, donde los individuos pueden actuar colectivamente e involucrarse en deliberaciones comunes sobre todos los asuntos que afectan a la comunidad poltica. En segundo lugar, la prctica de la ciudadana es esencial para la construccin de la identidad poltica basada en valores de solidaridad, autonoma, y del reconocimiento de la diferencia. La ciudadana participativa es tambin esencial para la obtencin de la accin poltica efectiva, desde el momento en que ella habilite a cada individuo para tener algn impacto en las decisiones que afectan el bienestar de la comunidad. Finalmente, la prctica de la ciudadana democrtica es crucial para la expansin de la opinin poltica y para cotejar nuestros juicios, representando en este sentido un elemento esencial en la constitucin de una cultura poltica vibrante y democrtica (Passerin dEntrves, 1992). 2. El renacimiento del concepto de sociedad civil El resurgimiento contemporneo del concepto de sociedad civil ha sido interpretado como la expresin terica de la lucha de los movimientos sociales contra el autoritarismo de los regmenes comunistas y de las dictaduras militares en varias partes del mundo, especialmente en Europa Oriental y en Amrica Latina. La nocin de sociedad civil resurgi en el escenario terico y poltico en los aos 80, gracias sobre todo a la influencia de autores como Keane (1988), Wolfe (1992), Cohen y Arato (1992), entre otros. Este renacimiento se debe principalmente a tres factores: a) el agotamiento de las formas de organizacin poltica basadas en la tradicin marxista, con la consecuente reevaluacin de la propuesta marxista de fusin entre sociedad civil, Estado y mercado; b) el fortalecimiento en Occidente de la crtica al Estado de bienestar social, por el reconocimiento de que las formas estatales de implementacin de polticas de bienestar no son neutras, y el reconocimiento de los llamados nuevos movimientos sociales que centran su estrategia no en la demanda de accin estatal, sino en la proposicin de que el Estado respete la autonoma de determinados sectores sociales: c) los procesos de democratizacin de Amrica Latina y de Europa del Este, donde los actores sociales y polticos identificaron su accin como parte de la reaccin de la sociedad civil ante el Estado (Avritzer, 1993). El concepto de sociedad civil se encuentra en ciernes en los procesos que llevaron a la constitucin de la modernidad occidental, que se revel incapaz de producir formas de solidaridad a partir de una estructura de coordinacin impersonal de la accin. Buena parte de la filosofa poltica y de la sociologa del siglo XIX estuvo orientada hacia la cuestin de cmo producir formas no particularistas de accin en sociedades donde las formas comunitarias de solidaridad no operan ms, y donde el mercado no es la solucin satisfactoria para la generacin de formas de igualdad y solidaridad. De aqu la vinculacin entre la necesidad de producir formas modernas de solidaridad y el concepto de sociedad civil que aparece asociado a las siguientes tres constataciones: 1. La sociedad civil aparece asociada a procesos de diferenciacin entre Estado y mercado, derecho privado y derecho pblico. Ella identifica la vida tica y la construccin de estructuras de solidaridad con la limitacin de la influencia del mercado y del Estado sobre las formas interactivas de organizacin social. Se trata de limitacin y de regulacin, no de abolicin. 2.- El concepto aparece asociado al sistema legal moderno, que cumple el papel de relacionar individuos sin la intermediacin del Estado, cuyo poder pasa a ser controlado por reglas de publicidad, que operan como lmites legales al ejercicio de la autoridad. As, el sistema legal establece, a travs de los derechos positivos, la institucionalizacin no slo de la sociedad civil, sino tambin de sus forma de control sobre el aparato administrativo del Estado moderno. 3.- El concepto de sociedad civil implica el reconocimiento de instituciones intermediarias entre el individuo por un lado, y el mercado y el Estado por otro. Estas instituciones mediadoras cumplen el papel de institucionalizar principios ticos que no pueden ser producidos ni por la accin estratgica del mercado ni por el ejercicio del poder por el Estado. En este sentido, la reconstruccin de la solidaridad social en la modernidad estara asociada a la idea de autonoma social (Avritzer, 1993).
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El proyecto implcito en este concepcin de sociedad civil critica tanto el paternalismo estatal como esta otra forma de colonizacin de la sociedad basada en la economa de mercado sin regulacin. Busca realizar el trabajo de una poltica social mediante programas autnomos y descentralizados, basados en la sociedad civil, en vez de los programas tradicionales del welfare state. Busca, asimismo, realizar el trabajo de una poltica econmica de regulacin mediante formas no burocrticas y menos intrusivas de legislacin. Se trata de combinar la continuacin reflexiva del welfare state (Habermas) en la democracia liberal con la continuacin reflexiva de la revolucin democrtica (Arato) en los regmenes autoritarios. Segn Arato y Cohen, los movimientos sociales contemporneos se han apoyado en tipos eclcticos de sntesis, vinculados con la historia del concepto de sociedad civil. Ellos presuponen, en diferentes combinaciones, la divisin gramsciana tripartita entre sociedad civil, Estado y mercado, al tiempo que preservan aspectos claves de la crtica marxista a la sociedad burguesa. Ellos reivindican asimismo, la defensa liberal de los derechos civiles, el nfasis dado por Hegel, Tocqueville y otros a la pluralidad societaria, la importancia dada por Durkheim a la solidaridad social, y la defensa de la esfera pblica y de la participacin poltica destacada por Habermas y Hanna Arendt. En esta perspectiva, el fin ltimo de las revoluciones no es ms la reestructuracin del Estado a partir de un nuevo principio, sino la redefinicin de las relaciones entre Estado y sociedad, desde el punto de vista de esta ltima (Arato y Cohen, 1994). Por otra parte, Michael Waltzer concibe la idea de sociedad civil como una moldura polticoterica que incorpora diversas propuestas histricas de sociedad, tales como la marxista asociada a la cooperacin de los productores directos, la comunitaria fundada en el ideal rousseauniano de virtud cvica, la capitalista basada en las posibilidades ofrecidas por el mercado, y la nacionalista que enfatiza la herencia comn y las tradiciones histricas de una nacin. Para Waltzer, la sociedad civil se apoya en seres sociales que son al mismo tiempo ciudadanos, productores, consumidores y miembros de una nacin. Este autor seala asimismo los peligros de una concepcin despolitizada de sociedad civil, que prescindira del Estado, como fue propuesto por algunos disidentes del rgimen socialista del Este europeo. La sociedad es un campo de tensiones donde ambas esferas - Estado y sociedad civil - deben controlarse mutuamente (Waltzer, 1992). Ya Charles Taylor distingua tres diferentes tipos de sociedad civil. En sentido laxo, ella existe desde el momento en que hay asociaciones libres fuera de la tutela del poder estatal. En un sentido ms estricto, cuando la sociedad como un todo puede estructurarse y coordinar sus acciones mediante asociaciones libres de la tutela estatal. Y como alternativa al segundo sentido, existir sociedad civil cuando el conjunto de las asociaciones puede determinar o influenciar en forma significativa el curso de las polticas del Estado. Habra dos grandes corrientes tericas en la historia del concepto de sociedad civil. La primera, tributaria de la visin anti-absolutista de Locke, fue seguida por Adam Ferguson y Adam Smith, quienes enfatizan el carcter econmico de la sociedad civil y sostienen que las personas pueden autorregularse en el mercado sin la intervencin del gobierno. La segunda se inscribe en la tradicin de Montesquieu, Rousseau y Tocqueville, destacando las relaciones sociales establecidas por agentes autnomos (Taylor, 1990). Escapara a los lmites de este trabajo examinar la historia del concepto de sociedad civil. Bstenos una rpida resea de este concepto oscuro en la teora poltica, desde que el concepto aristotlico de Politike Koinonia fue traducido al latn como sociedad civil. En la Edad Media, societas civilis no distingua la sociedad del Estado. Los primeros autores modernos que utilizaron el trmino sociedad civil procurando un principio propio para la idea de sociedad, fueron Montesquieu, Paine y Ferguson (Keane, 1988). La nocin de sociedad civil ha variado a lo largo de la historia. En los siglos XVII y XVIII fue empleada por Hobbes y Rousseau para diferenciar la supuesta condicin de estado natural, donde los hombres habran vivido en libertad, guiados slo por sus pasiones y necesidades - la societas naturalis 7

da la sociedad regida por las leyes y dirigida por un cuerpo poltico donde libertad y razn deberan coexistir - la societas civilis - fundada en la concepcin de contrato social. La hiptesis lgica del estado de naturaleza estaba ntimamente asociada a la visin jusnaturalista del derecho natural que sustent la Declaracin de los Derechos del Hombre de la Revolucin Francesa. En el siglo XIX la nocin fue empleada por Hegel, para quien las reglas del mercado son fundamentales para la estructuracin de la sociedad civil. Como los individuos y las instituciones privadas se comportaban en la sociedad civil segn sus propios intereses, la superacin de estas limitaciones sera alcanzada en y por el Estado, que asume en la dialctica hegeliana un papel preponderante, un espritu absoluto que organiza la existencia real de los hombres. Hegel es el primer autor moderno que confiere centralidad a la idea de sociedad civil. Ni la familia ni el Estado son capaces de agotar la vida de los individuos en las sociedades modernas. Entre esas dos esferas surge un conjunto de instituciones, el sistema de necesidades, la administracin de la justicia y las corporaciones. Sociedad civil, para Hegel, implica simultneamente determinaciones individualistas y la bsqueda de un principio tico que jams podra venir del mercado, pero s de las corporaciones. Son conocidas las crticas a Hegel hechas por Marx, para quien la conciencia es determinada por la existencia social y no al contrario. Sociedad civil, para Marx, no significa instituciones intermediarias entre la familia y el Estado, sino que se reduce al sistema de necesidades, es decir a la economa capitalista de la sociedad burguesa, vista a partir de la contradiccin entre propietarios y no propietarios de los medios de produccin. La solucin marxista de abolicin del mercado no se plantea en el sentido de la diferenciacin y s en la perspectiva de fusin entre Estado y sociedad. La clase capitalista sera histricamente superada y, por la Revolucin, abolida junto con el Estado, visto como instrumento poltico de la clase dominante. Finalmente, cabe una rpida mencin a Gramsci, que critica en Hegel la reduccin de la idea de sociedad civil a la defensa de una esfera dominada por el derecho de propiedad, y en Marx la reduccin economicista de la idea de sociedad civil. Gramsci fue el primer autor que percibi la sociedad civil como lugar de organizacin de la cultura y que propuso una comprensin multifactica de las sociedades modernas como interaccin de estructuras legales, asociaciones civiles e instituciones de comunicacin . Sin embargo, el concepto gramsciano no escapa a la condicin efmera que la tradicin marxista atribuy a los conceptos polticos. La sociedad civil es el lugar de conquista de la hegemona, pero tiene su papel relativizado por la tarea de transformacin de la infraestructura y por el reducido significado de la poltica en la sociedad post-revolucionaria. La expresin sociedad civil fue empleada por Gramsci como un nivel intermediario de socializacin entre los grupos primarios - los agrupamientos naturales en torno a la familia - y las normas racionalizadas del Estado. En esta concepcin, un papel preponderante les cabe a los partidos, que tienen en la sociedad civil una centralidad social determinante anloga a la del Estado en la sociedad poltica. La nocin de sociedad civil cambia considerablemente a partir de los aos 70. Ella resurge, principalmente en Europa del Este, como una tercera va de oposicin al Estado sovitico tras el fracaso de las tentativas de democratizacin en Hungra y Checoslovaquia. El fin ltimo de los movimientos sociales sera slo la auto-organizacin de la sociedad para forzar al Estado a una reforma estructural, sin poner en tela de juicio el control del Partido Comunista sobre el aparato estatal. De ah la concepcin de sociedad civil contra el Estado, presente en la oposicin polaca de Solidaridad y tambin en los nuevos movimientos sociales de Occidente. Por ms crticos que sean del mercado y del Estado, tales movimientos no se organizan para acabar con ellos, sino para fortalecer las formas societarias de organizacin. Tales movimientos nos traen nuevamente a la idea de sociedad civil, pensada no como sistema de necesidades, tal como en Hegel y en Marx, sino como movimientos democratizantes autolimitados que procuran proteger y expandir espacios para el ejercicio de la libertad

negativa y positiva, y recrear formas igualitarias de solidaridad sin perjudicar la auto-regulacin econmica (ver Cohen y Arato, 1992). Esta definicin rescata en Hegel la idea de un espacio poltico para la vida tica, en Marx la contradiccin entre el espacio de la interaccin y el mercado, y en Gramsci la concepcin de la sociedad como esfera de reproduccin de la cultura. Pero ninguno de estos autores nos ofrece un modelo capaz de localizar a la sociedad civil en el interior de sociedades complejas y multidiferenciadas. Esta tentativa nos lleva a Habermas, cuya obra Teora de la Accin Comunicativa es una de las principales fuentes inspiradoras del concepto contemporneo de sociedad civil. Habermas y el Mundo de la Vida El proceso de modernizacin, segn Weber, se habra caracterizado por la dominacin de la razn instrumental de la ciencia y la tecnologa sobre las dems esferas sociales. La razn, sinnimo de libertad para los pensadores del Iluminismo, acab colaborando con las guerras mundiales, el bombardeo nuclear de Hiroshima y Nagasaki, los campos de concentracin, la miseria y la opresin de las masas, tornndose, para los filsofos de la Escuela de Frankfurt, sinnimo de dominacin. Para buscar una salida a este pesimismo, Habermas construy un gigantesco y complejo sistema filosfico basado en su teora de la accin comunicativa. Adems de la razn instrumental, habra una razn comunicativa, fundada en el lenguaje, que se expresara en la bsqueda de consenso entre los individuos, por intermedio del dilogo. Esta razn comunicativa se encuentra en la esfera cotidiana del mundo de la vida, constituida por los elementos de la cultura, de la sociedad y de la personalidad. La razn instrumental predominara en el sistema, es decir, en las esferas de la economa y de la poltica (Estado) que, en el proceso de modernizacin capitalista, acab dominando y colonizando el mundo de la vida. La razn instrumental acab invadiendo las esferas de la moral y de la esttica. Habermas intenta rescatar el potencial emancipador de la Razn al afirmar que la Modernidad es un proyecto inacabado. Recusa la reduccin de la idea de racionalidad a la racionalidad instrumental-cognoscitiva de la ciencia que dominara las esferas de la racionalidad prctico-moral (derecho) y de la racionalidad esttico-expresiva (arte). Para l, es necesario hacer cesar la reificacin y la colonizacin ejercida por el sistema sobre el mundo de la vida, mediante la lgica dialogal de la accin comunicativa. (Habermas, 1984). Combinando de forma original la tradicin hegeliano-marxista con el pensamiento neo-kantiano de la Razn y contribuciones de diversas ciencias sociales, Habermas confiere centralidad al papel del Derecho, cuya pretensin de validez pasa ahora a enraizarse en la Moral y ya no en la Ciencia. Cabra al Derecho, elemento esencial para la estructuracin de la vida democrtica, la elaboracin y regulacin de las normas que van a orientar la bsqueda del consenso, por el dilogo, en la accin comunicativa. El anlisis habermasiano visualiza la sociedad como esfera simultneamente pblica y poltica, en la cual la explicacin de la accin social se articulara con el movimiento poltico de defensa de la sociedad contra la penetracin de los subsistemas en las formas comunicativas de accin. En la modernidad occidental ocurri, segn Habermas, un proceso de diferenciacin de las estructuras de racionalidad, que disoci las estructuras sistmicas de las estructuras comunicativas del mundo de la vida. No se trata de la teora dualista de la diferenciacin entre Estado y sociedad, sino de una forma mltiple de diferenciacin, pues las estructuras sistmicas econmicas y administrativas no slo se diferencian del mundo de la vida, sino que se diferencian entre s. Es importante sealar que tanto el sistema como el mundo de la vida son atravesados por las dimensiones de lo pblico y de lo privado. En el sistema, lo pblico es el Estado y lo privado es la economa. En el mundo de la vida, lo pblico es la participacin poltica de los ciudadanos y lo privado es la familia. La figura siguiente ilustra estas relaciones:
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PUBLICO PRIVADO

SISTEMA Estado Economa

MUNDO DE LA VIDA Participacin Opinin pblica Familia

El modelo tripartita genera, as, dos tipos de dicotoma entre pblico y privado. Una en el nivel de los subsistemas (Estado/economa) y otra en el nivel de la sociedad civil (formacin de la opinin pblica/familia). Estas cuatro dimensiones se relacionan a travs de serie de intercambios que se hacen posibles por los medios de control dinero y poder. Podemos as distinguir entre las instituciones de la esfera privada coordinada comunicativamente (familia o relaciones de amistad) y aqullas que son coordinadas por los mecanismos sistmicos (economa). Lo mismo ocurre en relacin a las dos esferas pblicas analticamente distintas. En consecuencia, es posible imaginar procesos de desprivatizacin que no involucran estatizacin, as como mostrar que la intervencin del Estado en la economa no acarrea necesariamente la absorcin o la supresin de una sociedad civil autnoma. El conflicto entre Estado y mercado, por una parte, y las estructuras interactivas del mundo de la vida, por otra, llevan a este ltimo a organizarse en movimientos sociales sustentadores de la democracia que, para Habermas, representa la institucionalizacin en el sistema poltico de las sociedades modernas, de los principios normativos de la racionalidad comunicativa. La esfera pblica es el lugar de discusin entre los principios divergentes de organizacin de la sociabilidad. Los movimientos sociales constituyen los actores que reaccionan ante la reificacin y la burocratizacin, proponiendo la defensa de las formas de solidaridad amenazadas por la racionalizacin sistmica. Ellos disputan con el Estado y con el mercado la preservacin de un espacio autnomo y democrtico de organizacin, de reproduccin de la cultura y de formacin de identidad y de solidaridad. Habermas y la esfera pblica El concepto de esfera pblica ocupa una posicin central en la teora habermasiana como escenario de formacin de la voluntad colectiva. Es el espacio del debate pblico, de la confrontacin de los diversos actores de la sociedad civil. Se trata de un espacio pblico autnomo, que presenta una doble dimensin: por un lado, desarrolla procesos de formacin democrtica de la opinin pblica y de la voluntad poltica; por otro, se vincula a un proyecto de praxis democrtica radical, donde la sociedad civil se torna una instancia deliberante y legitimadora del poder poltico, donde los ciudadanos son capaces de ejercer sus derechos pblicos subjetivos. Esta concepcin repudia tanto la visin utilitarista, en la que los actores de la sociedad civil actan individualmente, sin ningn lazo de solidaridad, como la visin reduccionista de cuo marxista, que restringe el espacio pblico a una esfera determinada por las relaciones econmicas. El espacio pblico es visto como un escenario de discurso, autnomo en relacin con el sistema poltico, como un lugar donde se realiza la interaccin subjetiva de ciudadanos conscientes, solidarios y participativos. Es una concepcin de cuo tico-procedimental, basada en el principio del discurso, que no se afilia ni a la visin liberal ni a la visin republicana. La democracia no se reduce a la representatividad electoral, ni se justifica por una ley moral elevada y definidora de prcticas polticas ideales, tales como se encuentran en el ideal de justicia de John Rawls. La valorizacin del concepto de ciudadana propici la revalorizacin de las prcticas sociales, llevando a la participacin poltica a trascender el mero acto de votar. La reconstruccin del espacio pblico se da, segn Habermas, dentro de una perspectiva emancipatoria, contemplando procedimientos racionales, discursivos, participativos y pluralistas, que permitan a los actores de la sociedad civil un consenso comunicativo y una autorregulacin, fuente de legitimidad de las leyes. Ni el espacio domstico ni el espacio de produccin contienen este potencial
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democrtico. La autonoma del espacio pblico participativo revaloriza la primaca de la comunidad y de la solidaridad, posibilitando la liberacin de la sociedad civil de los imperativos sistmicos, es decir, de los controles burocrticos del Estado y de las imposiciones econmicas del mercado. Habermas diverge de los liberales al conferir centralidad a la accin social y tornar secundarios los aspectos individuales. Los fines colectivos no resultan de arreglos o disputas entre intereses privados conflictivos, ni la poltica es vista como la maximizacin de intereses individuales. La poltica es una instancia que trasciende los intereses privados. El espacio pblico no se compagina con la visin liberal de neutralidad, disociada de los intereses concretos de los actores sociales, sino que por el contrario, permite la institucionalizacin de las pluralidades en las sociedades civiles modernas y la posibilidad de consenso mediante procedimientos comunicativos ejercidos en la esfera pblica, suministrando los criterios ticos de regulacin de los discursos prcticos. La esfera pblica, por fin, es la instancia generadora de decisiones colectivas y legitimadora de la democracia. Por otra parte, Habermas tampoco puede ser considerado republicano, pues unifica la accin colectiva en la esfera comunicativa, y por lo tanto, procedimental, y no en los contenidos o valores cvicos. El bien comn, contenido y valor para los republicanos, no constituye un objetivo en s mismo, a ser necesariamente perseguido, an cuando sea posible su supervivencia a pesar de las diferenciaciones sociales. En el espacio pblico se desarrollarn debates pblicos en torno a los intereses colectivos, posibilitando una accin comn a partir del principio del discurso. Habermas ve desventajas en el idealismo excesivo consistente en tornar el proceso democrtico dependiente de las virtudes de ciudadanos orientados hacia el bien comn. Debido a la porosidad del espacio pblico contemporneo, la poltica no puede ya ser vista como atributo de las lites (Benhabib, 1992), hacindose indispensable la adopcin de mecanismos y procedimientos de participacin, asegurando a todos, principalmente a los grupos sociales minoritarios, igualdad de acceso al espacio pblico, mediante el discurso, independientemente de los contenidos. La modernidad es vista no como punto de ruptura de la tradicin, como en Hanna Arendt, sino como un momento posible de realizacin de profundas transformaciones sociales, implicando un nuevo papel de los actores sociales y una nueva configuracin de la democracia participativa, desde que se aplican los procedimientos discursivos. El modelo discursivo parece adecuado a las sociedades modernas, pues con el ingreso de nuevos grupos en la esfera pblica y la expansin de los derechos de ciudadana en la modernidad, no es ya posible imaginar un espacio pblico homogneo y polticamente igualitario. El modelo habermasiano ampla el mbito de la actividad poltica, fertilizndolo con los influjos comunicativos provenientes de la sociedad civil. 3. Esfera pblica y nuevo asociacionismo Durante dcadas predominaron en Amrica Latina las llamadas teoras de la transicin democrtica, que no obstante su innegable contribucin, subestimaron la organizacin autnoma de asociaciones civiles, confiando en lo institucional. No se dedicaron a analizar el hiato entre la existencia formal de las instituciones y la incorporacin de la democracia a las prcticas cotidianas de los agentes polticos en la sociedad. Dado que conceban la democracia como ausencia de autoritarismo, no pudieron comprender la existencia de una cultura poltica no democrtica entrelazada con la institucionalidad democrtica. Comienza hoy a desenvolverse otra perspectiva, de carcter culturalista, segn la cual los estudios sobre democratizacin deben acompaar a los procesos culturales, pues la democratizacin no se da en un vaco: ella deja de ser abordada como fenmeno relacionado exclusivamente con las instituciones polticas y pasa al terreno de las formas de accin social que garantizaran la democracia a lo largo de un proceso de modernizacin societaria (Avritzer, 1996). En esta perspectiva, la democratizacin deja de ser pasajera y funcional para tornarse forma permanente y proceso de ajuste entre legalidad y legitimidad, entre moral y ley. Esta nueva
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interpretacin abre un espacio para los movimientos sociales y asociaciones de la sociedad civil en la comprensin misma del proceso de democratizacin, incorporando nuevos conceptos, entre los que se destaca el de esfera pblica. Los procesos de reproduccin sociocultural se convierten en forma poltica en el espacio pblico. Las asociaciones civiles absorben iniciativas sociales difusas, encaminndolas al espacio pblico para la confrontacin poltica. Las asociaciones y los movimientos sociales amplan el espectro de lo poltico, incorporando nuevos temas en la agenda poltica, desempeando as un papel fundamental en la construccin del espacio pblico. La adopcin de una concepcin societaria de la democratizacin toma en consideracin procesos de limitacin del Estado y del mercado identificados con el surgimiento de la ciudadana, y permite conectar la democracia en tanto prctica societaria con el horizonte poltico de los actores partcipes del proceso de democratizacin (Avritzer, 1996). La perspectiva culturalista se diferencia tambin de la visin republicanista, que concibe las asociaciones polticas como depositarias de la voluntad colectiva, correspondindole al Estado reconocerlas y legitimarlas sin intermediacin de las asociaciones de la sociedad civil. En este caso, la esfera pblica no estatal se convierte en un espacio ms dentro del Estado, tornndose en una esfera para-estatal en vez de no-estatal. Tanto las teoras de transicin como la visin republicanista tendran dificultades para ver la relacin entre procesos socio-culturales y procesos institucionales, despreciando as el papel del asociacionismo. La perspectiva culturalista intenta recuperar la raigambre y la esfera social pre-poltica de estas organizaciones. No se trata de negar la participacin institucional de las asociaciones civiles, sino de evitar una institucionalizacin inmovilizadora, preservando el papel de estas asociaciones en el proceso sociocultural. Las asociaciones deben participar del Estado en tanto espacio de formacin de la opinin y de la voluntad poltica, pero no como espacio administrativo, so pena de transformarse en para-estatales. Segn Leonardo Avritzer, habra tres tipos de asociaciones con diseos formales distintos: a) asociaciones no conflictivas , como las recreativas, de ayuda mutua y religiosas, numricamente preponderantes, que por su naturaleza no tematizan problemas, no estableciendo en consecuencia un campo tico-cultural b) asociaciones conflictivas con el campo sistmico, como los sindicatos, asociaciones profesionales, educacionales, de salud, comunitarias, etc., que se institucionalizan en campos pre-definidos de accin, burocratizndose con temas fijos del pasado c) nuevo asociacionismo, con diseos simultneamente solidarios, democrticos e identitarios, como el movimiento de mujeres, negros, indgenas, ecolgicos, de derechos humanos, configurando un campo tico-poltico-cultural que apunta hacia una esfera pblica democrtica. Este tercer tipo no demanda directamente al Estado, pero influye en el sistema poltico y econmico planteando cuestiones temticas al Estado y al mercado, que no se limitan en modo alguno al mundo societario. Transformaciones histricas recientes indican la ruptura con el patrn homogeneizador de accin colectiva, tpico del populismo latinoamericano, y el aumento considerable del nmero de asociaciones civiles en el continente. Tales cambios muestran la indiscutible reduccin de la influencia de la vida sindical en la vida colectiva, as como el consecuente fortalecimiento de otros movimientos formadores de opinin, como el de derechos humanos, por ejemplo. El asociacionismo comunitario se fortalece, proliferan organizaciones no gubernamentales de clase media, ocupando un espacio diferenciado y plural, al tiempo que se desenvuelven las asociaciones temticas del tercer tipo, los llamados nuevos movimientos sociales. Todava segn Avritzer, estas nuevas formas de ocupacin del espacio pblico pueden generar flujos democratizantes desde que quedan aseguradas las siguientes condiciones:

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a) el estatus pblico de las asociaciones, que a veces pueden tener elementos privados; la contabilidad pblica y la organizacin interna democrtica, por lo menos, deben estar garantizadas; b) la democracia conectada con la equidad, con la preocupacin de qu puede hacer el nuevo asociacionismo por los no organizados, evitando nuevas formas de desigualdad; c) medidas para impedir el eventual papel antidemocrtico de las asociaciones por el particularismo y la adopcin de reglas en beneficio propio. Es verdad, sin embargo, que las asociaciones se organizan en torno a algunos intereses, excluyendo otros, conteniendo as necesariamente algn tipo de exclusin. La equidad consistira en no privilegiar ciertos sectores, en general los ms organizados, en detrimento de otros, menos organizados, perjudicando todava ms a los excluidos. El concepto de espacio pblico con nfasis en la dimensin societaria legitima las reivindicaciones polticas de la sociedad civil, concebida como un espacio propio y no slo anti-institucional. Movimientos sociales y grupos de inters A partir de los aos 80 comenz a declinar la militancia partidista en razn de la prdida de prestigio de los partidos polticos, que dejaron de atraer el inters poltico de muchos ciudadanos, quienes pasaron a involucrarse con otros grupos y actividades. Aument la distancia existente entre el sistema institucional de representacin en el plano del Estado y la llamada sociedad civil organizada. Las asociaciones de la sociedad civil juegan el papel de formadoras de la opinin pblica y de constituyentes de la opinin colectiva en los espacios situados por fuera del Estado y del mercado. Se distinguen as de los grupos de inters, caracterizados por la lgica de los intereses econmicos particulares y por la defensa de los intereses privados especficos, como por ejemplo las organizaciones sindicales y empresariales. Los actores de la sociedad civil, organizados en movimientos sociales, cumplen una funcin pblica, absorbiendo la accin comunicativa existente en el mundo de la vida y llevndola al nivel de la esfera pblica. Defienden el inters pblico y se constituyen como una instancia de crtica y de control del poder. Los grupos de inters, por su parte, poseen una visin corporativa, se organizan en lobbies e intentan apropiarse de los espacios pblicos en funcin de sus intereses particulares. Los movimientos sociales enarbolan la bandera de la autonoma y de la democratizacin de la sociedad, pero sera un error imaginar que ellos podran prescindir de las instituciones del Estado en cuanto sociedad polticamente organizada. De ah la necesidad de una estrategia dual (Cohen & Arato, 1992): los movimientos sociales deben actuar en el plano institucional y extra-institucional, apoyndose al mismo tiempo en las organizaciones de base de la sociedad civil y en otros actores como los partidos y los sindicatos. El prof. Sergio Acosta, en una aguda observacin, mostr que Habermas hizo una revisin de su clasificacin de movimientos sociales, que en la Teora de la Accin Comunicativa eran considerados defensivos, con la excepcin del movimiento feminista, que apareca como el nico propiamente ofensivo. A partir de la nocin de poltica dual desarrollada por Cohen & Arato, Habermas en su libro Facticidad y Validez pasa a considerar los movimientos sociales como actores duales, con una doble orientacin poltica, simultneamente defensiva y ofensiva (Costa, 1994). La distincin entre movimientos sociales y grupos de presin, en la prctica no siempre es muy clara. En principio, los primeros ejercen una funcin pblica, pues defienden intereses pblicos de forma abierta y transparente, fortaleciendo con su accin la esfera pblica. Los segundos, como se ha visto ms arriba, se caracterizan por la defensa de sus intereses particulares. Ocurre que a veces las organizaciones de la sociedad civil luchan por sus intereses particulares realizando acuerdos de cpulas, sin discusin pblica. Fue el caso, por ejemplo, de ciertas asociaciones de pobladores que concertaron acuerdos con el Estado en el mismo estilo de los grupos de inters. En estos casos, ya no es ms posible distinguir, como observa Sergio Costa, las organizaciones de la

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sociedad civil de los grupos de inters que utilizan al Estado para la consecucin de sus objetivos particulares (Costa, 1994). Estos casos, sin embargo, en modo alguno pueden eliminar la distincin analtica entre, por una parte, los movimientos sociales y las organizaciones de la sociedad civil orientados hacia la defensa de la ciudadana y del inters pblico, y por otra parte, las asociaciones de carcter econmico y polticoadministrativo. Es lo que intenta llevar a cabo la idea de sectores intermediarios, que cae en un lugar comn al colocar en el mismo plano a todas las organizaciones entre el Estado y la sociedad civil, desde asociaciones filantrpicas a partidos y sindicatos. Es tambin lo que intentan hacer aquellos que en vano procuran descalificar a las organizaciones de la sociedad civil, equiparndolas a los grupos de inters. Sin embargo, los innumerables ejemplos de movimientos sociales en lucha por el inters pblico, como bien lo ilustra, entre otros, la Accin de la Ciudadana contra el Hambre y la Miseria, en el Brasil, son una demostracin de que las asociaciones civiles desempean cada vez ms un papel de fortalecimiento de la esfera pblica. Espacio pblico y democracia El proceso de construccin de la democracia ha sido tradicionalmente analizado sobre todo desde la ptica de la relacin entre el Estado y la sociedad poltica. Ms recientemente, sin embargo, con la nueva dimensin cuantitativa y cualitativa de las asociaciones de la sociedad civil, el proceso de democratizacin comenz a ser visto como un proceso de cambio en la cultura poltica (Garretn, 1991), en las prcticas sociales (Melucci, 1994) y en las formas de accin colectiva (Cohen & Arato,1992). El proceso de democratizacin en Amrica Latina puede ser examinado en funcin del cambio de actitudes en el comportamiento de los actores sociales, y no slo a partir de las relaciones entre el Estado y el sistema poltico. Si tomamos este ltimo criterio como parmetro, la democracia es vista slo como rgimen poltico, como estructura institucional de relacin entre las lites y el Estado. Pensar la democracia como una nueva relacin entre el Estado y la sociedad, a partir de la perspectiva societaria, exigir, como observara Avritzer (1997), enfrentar el desafo de buscar un diseo institucional adecuado. En los ltimos aos hemos asistido a cambios significativos en las formas de accin colectiva y de ocupacin del espacio pblico por un conjunto diversificado de actores y asociaciones, creando un polo distinto de la sociedad poltica para la satisfaccin de las necesidades y la constitucin de nuevas identidades. En cuanto la representacin queda a cargo de la sociedad poltica, una estructura de campaa expresa el poder de veto ltimo de la sociedad civil. La ocupacin plural del espacio pblico puede, no obstante, traer un desequilibrio en la relacin entre los actores sociales y el sistema poltico, con el predominio de la sociedad poltica, que pasa a seleccionar la insercin de las asociaciones civiles en el Estado, confirindoles un estatus semi-pblico. Ocurre, entonces, un hiato entre las formas de ocupacin del espacio pblico y las formas de legalizacin de la vida asociativa y de la relacin entre sociedad civil y sociedad poltica (Avritzer, 1996). En estas circunstancias, los valores y las acciones sociales presentes en la sociedad civil comienzan a entrar en franca oposicin con los valores sistmicos caractersticos del Estado y del mercado, dando lugar a transformaciones en las formas de sociabilidad, as como alteraciones recprocas entre la instancia de prcticas sociales y la instancia de produccin de subjetividad. Un papel de particular importancia les cabe a los movimientos sociales, que pueden contribuir con la democratizacin de los sistemas polticos por los cambios en las reglas de procedimientos y en las formas de participacin poltica, por la difusin de nuevas formas de organizacin, y sobre todo, por la ampliacin de los lmites de la poltica, politizando temas que hasta entonces eran considerados de la

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esfera privada, como por ejemplo, las cuestiones de gnero que implican las relaciones entre los sexos (Melucci, 1994). Un espacio pblico democrtico es aqul que garantiza que los influjos democratizantes generados en la sociedad se tornen fuentes de democratizacin del poder. Los cambios en la cultura poltica trados por el incremento del asociacionismo indican la posibilidad de superacin de las formas tradicionales de clientelismo, populismo y corporativismo presentes en la historia poltica de la Amrica Latina. Esta nueva cultura asociativa ciertamente contribuir en forma significativa con la construccin de una estructura institucional ms democrtica, puesto que se halla enraizada en la sociedad civil y no en las lites que tradicionalmente controlan la sociedad poltica. El punto de partida de la prctica democrtica pasa a ser la propia sociedad, vista como el origen del poder. Que el sistema poltico est anclado en las prcticas participativas que dieron origen a la democracia constituye el horizonte de una utopa posible a fines del siglo XX (Avritzer, 1996). 4. La esfera pblica no estatal A partir de la dcada del 70, la nocin de sociedad civil cambi considerablemente. Hubo una verdadera ruptura conceptual que, segn Cohen y Arato, como vimos, se vincula con los movimientos sociales y polticos democratizantes de Europa Oriental, de Asia y de Amrica Latina. Expresiones como autonoma, autogestin, independencia, participacin, empowerment, derechos humanos, ciudadana, pasaron a ser asociadas al concepto de sociedad civil. No se trata ms de un sinnimo de sociedad, sino de una manera de pensarla, de una perspectiva ligada a la nocin de igualdad de derechos, autonoma, participacin, en fin, de los derechos civiles, polticos y sociales de la ciudadana. En virtud de esto, la sociedad civil tiene que ser organizada. Lo que era un estado natural en los filsofos contractualistas o una condicin de la poltica moderna en Hegel y Marx, se torna ahora un objetivo para los activistas sociales del 2o. o 3er. Mundos: la sociedad civil tiene que ser construida, reforzada, consolidada. Se trata del medio y del fin de la democracia poltica (Fernandes, 1995). Rescatada de los libros de historia por los activistas de las ltimas dcadas, la nocin de sociedad civil se transforma y pasa a ser comprendida en oposicin no slo al Estado, sino tambin al mercado. Trtase ahora de una tercera dimensin de la vida pblica, diferente del gobierno y del mercado. En lugar de sugerir la idea de un escenario para la competencia econmica y la lucha por el poder poltico, pasa a significar exactamente lo opuesto: un campo donde prevalecen los valores de la solidaridad. Esta perspectiva se aproxima de la nocin anglosajona de tercer sector, o tambin de movimiento social u organizacin no gubernamental, que a efectos de este trabajo se emplearn indistintamente, a la luz de la concepcin actual de la sociedad civil esbozada anteriormente. Es en esta perspectiva que trabajan algunos pensadores contemporneos que suministraron importantes subsidios tericos para la actuacin de las llamadas organizaciones no gubernamentales, tales como Alan Wolfe, por ejemplo. El propio Habermas, como vimos, haba roto con la relacin ideolgica unvoca entre sociedad civil y esfera privada, entendida como economa, y el Estado entendido como esfera pblica. Hay una esfera privada en el sistema (economa) y una esfera pblica no estatal, constituida por los movimientos sociales, ONGs y asociaciones de la ciudadana. En la esfera estatal - privada estn las empresas y corporaciones estatales que, an cuando formalmente pblicas, encuentran su lgica en la defensa de intereses particulares, econmicos o sectoriales, comportndose en la prctica como organizaciones de mercado. En la esfera social pblica, todava emergente, se encuentran los movimientos e instituciones que, an cuando formalmente privados, persiguen objetivos sociales, articulando en la prctica la construccin de un espacio pblico no-estatal. Es el caso de las organizaciones no gubernamentales que, como sugiere Alan Wolfe, son tambin organizaciones de no-mercado (ONMs) y adems, organizaciones no corporativas (Wolfe, 1992).
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De esta esfera pblica no estatal estaran excluidos los partidos polticos que, aunque formalmente puedan ser considerados como instituciones de la sociedad civil, en la prctica se comportan como instituciones pro-estatales. Orientados hacia la lucha por el poder, los partidos acaban asumiendo las razones de Estado, pues su centro estratgico no se sita en el interior de la sociedad civil que pretenden representar, sino en el modelo de Estado que pretenden conservar o cambiar (Franco, 1994). Segn Alberto Melucci, la existencia de espacios pblicos independientes de las instituciones del gobierno, del sistema partidista y de las estructuras del Estado, es la condicin necesaria de la democracia contempornea. Como intermediaciones entre el nivel del poder poltico y las redes de la vida cotidiana, estos espacios pblicos requieren simultneamente de los mecanismos de la representacin y de la participacin. Ambos son fundamentales para la existencia de la democracia en las sociedades complejas. Los espacios pblicos son puntos de conexin entre las instituciones polticas y las demandas colectivas, entre las funciones de gobierno y la representacin de conflictos (Melucci, 1988). La construccin de esta esfera social pblica, en cuanto a participacin social y poltica de los ciudadanos, pasa por la existencia de entidades y movimientos no-gubernamentales, no-mercantiles, no-corporativos y no-partidarios. Tales entidades y movimientos son privados por su origen, pero pblicos por su finalidad. Ellos promueven la articulacin entre esfera pblica y mbito privado, como una nueva forma de representacin, buscando alternativas de desenvolvimiento democrtico para la sociedad2. Las organizaciones de la sociedad civil que cumplen funciones pblicas perciben su prctica como innovadora en la articulacin de una nueva esfera pblica social, y se consideran precursoras de una nueva institucionalidad emergente. El Estado, el mercado, las corporaciones y los partidos no seran suficientes para la articulacin y la ampliacin de la esfera pblica como un todo, ni seran adecuados para la construccin de una nueva institucionalidad social-pblica. Al contrario, la presin de una esfera social-pblica emergente es la que podra reformar y democratizar efectivamente el Estado, el mercado, las corporaciones y los partidos. Los llamados nuevos movimientos sociales - movimientos ecolgicos, feministas, de minoras, de consumidores, etc. - se organizaron de forma autnoma, fuera de los partidos polticos, pues se han visto ahuyentados por la forma piramidal, burocrtica y profesional de las luchas poltico-partidistas. En suma, estas entidades y movimientos de la sociedad civil, de carcter no-gubernamental, nomercantil, no-corporativo y no-partidista, pueden asumir un papel estratgico cuando se transforman en sujetos polticos autnomos y levantan la bandera de la tica, de la ciudadana, de la democracia y de la bsqueda de un nuevo patrn de desarrollo que no produzca la exclusin social y la degradacin ambiental. Un tema de gran inters es el que tiene que ver con las redes, como formas recientes de organizacin de la lucha social por parte de las asociaciones y movimientos. Se tratara de una organizacin social de nuevo tipo, heterognea y fragmentada, muy diferente del centralismo democrtico de las organizaciones tradicionales. Segn Ilse Scherer-Warren, las redes traen importantes cambios en la sociabilidad y en la espacialidad, creando nuevos territorios de accin colectiva, un nuevo imaginario social, una comunidad virtual. Sin embargo, si bien amplan las posibilidades de comunicacin, tambin contienen un aspecto de exclusin, pues no todos tienen acceso a la comunicacin (Scherer-Warren, 1993).
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No se trata de presentar una visin idlica de las ONGs ni de negar el papel del Estado, del mercado y de los partidos. Existen ONGs que defienden intereses particulares, y nadie ignora la necesidad de fortalecer, ampliar y perfeccionar las esferas estatal-pblica y social-privada. Existen agentes privados para fines privados (mercado), agentes pblicos para fines pblicos (Estado), agentes privados para fines pblicos (tercer sector) y tambin agentes pblicos para fines privados (corrupcin) (Fernandes, 1995). 16

Significarn las redes cambios en las formas colectivas o elitizacin de la participacin poltica?. Alberto Olvera, en su intervencin en el XXI Congreso de la Asociacin Latinoamericana de Sociologa - ALAS, Sao Paulo, setiembre de 1997, sostuvo que el gran desafo es no slo evitar que las asociaciones se conviertan en rganos de fusin Estado - sociedad, sino tambin evitar que la agenda de los movimientos sociales implique la marginalizacin de los sectores no organizados. Para Douglas Chalmers (1996), adems de los cuatro tipos ideales de estructuras de representacin - clientelar, populista, corporativista y de movilizacin de masas - habra actualmente un quinto tipo constituido por lo que l denomin redes asociativas, conectando el Estado y actores de la sociedad, inclusive actores populares, mediante lazos interpersonales, mediticos y/o organizacionales. En Amrica Latina, donde los Estados se tornan cada vez ms policntricos, con dispersin en la toma de decisiones, la representacin popular - y la representacin poltica en general - viene asumiendo cada vez ms la forma de redes asociativas. Una de las principales implicaciones de esta tendencia al estado policntrico y a las mltiples y cambiantes redes asociativas, es que la redistribucin y la participacin no sern ms obra de un nico liderazgo popular central, y s de un sinnmero de individuos y de organizaciones operando en diferentes escenarios. No habr, as, una estrategia del sector popular para enfrentar los impactos de las polticas neoliberales sino, en vez de esto, coaliciones sociales, sindicatos progresistas, movimientos sociales, cada uno en su camino, cada cual pidiendo recursos, pero aliados, y con la asistencia de una amplia gama de profesionales. Sin embargo, emprender una accin comn sin una organizacin centralizada sigue siendo un desafo para la accin poltica basada en la solidaridad y en la coordinacin horizontal de los grupos populares, actuando dentro y a travs de estas redes (Chalmers, 1996). Segn Cohen y Arato, es fundamental concebir los conceptos de sociedad civil y movimiento social en relacin el uno con el otro. Los movimientos sociales son concebidos como el elemento dinmico en el proceso, que puede hacer realidad los potenciales positivos de las sociedades civiles modernas. Es posible, as, articular el concepto de movimiento social como virtualidad o potencialidad histrica con el estudio emprico de las organizaciones de la sociedad civil, restableciendo una articulacin entre el plano sincrnico (sociedad civil como organizaciones institucionalizadas) y el plano diacrnico (movimiento social como elemento dinmico), entre desarrollo y estructura. Segn esta frmula, una de las caractersticas de los nuevos movimientos sociales es la creacin de redes de comunicacin alternativas, cuyo fin no es necesariamente influir sobre el Estado, sino su propio desarrollo, haciendo avanzar la concientizacin. As, la sociedad civil no es slo el terreno, sino tambin el blanco de los nuevos movimientos sociales (Cohen y Arato, 1992). Una perspectiva basada en la sociedad civil, en lo pblico no estatal, vera en consecuencia dos dimensiones en la accin colectiva contempornea: la poltica de influencia (de la sociedad civil sobre la sociedad poltica) y la poltica de identidad (centrada en la autonoma, la identidad y la democratizacin de las relaciones sociales fuera del campo poltico). No se trata slo de presionar al Estado para reivindicar derechos, sino de modernizar la propia sociedad civil, transformando las estructuras tradicionales de dominacin, exclusin y desigualdad que, fuera del aparato del Estado, se encuentran enraizadas en las instituciones, normas, valores e identidades colectivas, basadas en preconceptos de raza, clase y gnero. El movimiento feminista, por ejemplo, siempre trat de destruir la instituciones patriarcales de la sociedad civil, con miras ms al cambio cultural y normativo que a la obtencin de ganancias en la esfera econmica y poltica. De la misma forma, el movimiento de ciudadanos que en esta dcada se desarrolla en varias partes del mundo, no aspira tomar el poder, sino transformar la relacin entre el Estado y la sociedad civil, consolidando en esta ltima la imagen de la diferencia, de la diversidad, as como de la capacidad subjetiva de los individuos y de los grupos.

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El movimiento ciudadano retoma el conjunto de las reivindicaciones de los movimientos sociales post-68 (feminismo, pacifismo, ecologa, derechos cvicos, etc.), asocindolas a los postulados del movimiento obrero (derechos sociales, reduccin del tiempo de trabajo, redistribucin de rentas, autogestin), teniendo como eje un principio unificador: la ciudadana. Su objetivo no es la confrontacin directa con el Estado, pues reconoce el poder del Estado y del mercado, y an su legitimidad en un contexto democrtico. No se trata de reivindicar el poder del Estado, sino de influenciar a los dirigentes y a la sociedad civil en su conjunto. As, la idea de construccin o reconstruccin de la sociedad civil ante el mercado y ante el Estado (y ante los partidos polticos) constituy la piedra angular de la ideologa del movimiento ciudadano (Rossiaud, 1997). El Estado y/o el mercado no pueden abrogarse ms el monopolio de planear y practicar acciones sociopolticas de inters pblico, dejando por fuera a toda la sociedad. Tanto el estatismo como el neoliberalismo dejan a la sociedad en un segundo plano. La salida es a travs de un postliberalismo, donde se tenga un Estado socialmente controlado y un mercado socialmente orientado. La sociedad se torn una esfera social-pblica, constituida a partir de ideas propias e independientes del Estado y del mercado. Esta nueva esfera es no-estatal y no-mercantil, pues escapa al dominio del Estado y a la lgica de lucro del mercado. El estatismo intenta imponer la lgica del Estado al mercado y a la sociedad civil. El neoliberalismo intenta imponer al Estado y a la sociedad civil la lgica del mercado. Ambos ignoran la existencia de una tercera instancia. Una integracin constructiva y sinrgica entre estas tres instancias slo ser alcanzada si el Estado y el mercado pasan a ser controlados y orientados por la sociedad. Contra esta lnea de pensamiento insurge la ideologa estatal-corporativa de la izquierda partidista basada en la teora del inters histrico de clase. La conquista del poder por una clase particular sera la condicin de la liberacin general de toda la sociedad. La organizacin de la sociedad es vista como una tctica para conquistar el poder del Estado y, a partir de ah, reorganizar la sociedad desde arriba hacia abajo. A partir de una visin sociocntrica, postliberal, es posible visualizar una dinmica colectiva constituida por la asociacin Estado, mercado y sociedad civil, donde los intereses pblicos sern discutidos y negociados. Y el desarrollo de esta dinmica debe extrapolar los espacios de publicidad o las campaas de solidaridad, poniendo en prctica acciones de pequea escala realizadas en el mbito local. Una estrategia global de desarrollo debe tener como base dos elementos fundamentales: la participacin activa de los ciudadanos, orientada hacia la accin local, y una asociacin entre Estado, mercado y sociedad civil. Los desafos estratgicos a ser enfrentados por los pases en desarrollo seran, principalmente, revertir la tendencia a la marginacin, incluir en el mercado y en la ciudadana a los millones de excluidos, modernizar incorporando las innovaciones tecnolgicas, promover la transicin hacia un nuevo patrn de desarrollo humano y sustentable, y asegurar la insercin no sumisa e interdependiente en el orden mundial (Franco, 1996). La cuestin social no puede ser ms enfrentada como un subproducto de la economa, pues sta no est preocupada por los que ms necesitan de sus beneficios: los excluidos del sistema. Es preciso una accin que vaya ms all de la economa. El Estado aparece, mientras tanto, como responsable de crear, a travs de una poltica social, condiciones de vida dignas para todas las capas de la sociedad. Solo, sin embargo, el Estado no es capaz de poner en prctica tal poltica. De ah la necesidad de, superando conceptos neoliberales y estatistas, promover una accin conjunta entre Estado, mercado y sociedad civil, donde representantes de estas tres esferas discutiran sus propuestas y adelantaran soluciones. Uno de los principales mecanismos de ejecucin de estas medidas seran las acciones locales. La accin local es una accin adecuada a un nuevo patrn de desarrollo sustentable. Si por ejemplo, tomamos el problema del desempleo como referencia, en vez de grandes empresas automatizadas
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tendramos el trabajo local comunitario, utilizando tecnologa avanzada de pequea escala. Es un trabajo productivo que emplea tecnologa apropiada, conservando los recursos y preservando el medio ambiente. Todas las necesidades como energa, alimento, vestido, vivienda, salud, etc., son viables a travs de la accin local descentralizada. Adems de esto, el trabajo local es capaz de incorporar el espritu de cooperacin y solidaridad de la vida comunitaria, descartando prejuicios y discriminaciones. Lo pblico no estatal como sector productivo Las asociaciones de la sociedad civil y los movimientos sociales han sido ms analizados desde el punto de vista de la construccin de la ciudadana democrtica y de las nuevas relaciones Estadosociedad que como instancia de produccin de bienes y servicios sociales. Sin embargo, se est intensificando cada vez ms la transferencia de bienes y servicios, anteriormente a cargo del Estado, hacia el sector pblico no estatal. En su dimensin productiva, el sector pblico no estatal, tambin llamado tercer sector, sector social, organizaciones de la sociedad civil u organizaciones sin fines de lucro, est constituido por organizaciones privadas sin fines de lucro dedicadas a la produccin de bienes y servicios pblicos. Se distingue del sector pblico por su actuacin descentralizada, su estructura ms gil y desburocratizada, as como por su contacto permanente con la poblacin destinataria. Las organizaciones del sector pblico no estatal poseen, en general, flexibilidad y agilidad de gestin, y muestran una eficacia en la realizacin de sus objetivos sociales y una eficiencia en el empleo de medios muy superior al sector pblico, marcado usualmente por la burocracia y la lentitud de procedimientos administrativos. Por otra parte, al contrario del sector privado, volcado hacia la economa de mercado y basado exclusivamente en criterios econmicos de productividad que cada ms adoptan un patrn tecnolgico de ahorro de mano de obra, el tercer sector no substituye el trabajo humano por mquinas, empleando mano de obra en un clima de relaciones humanas ms solidario. Se trata de un sector bastante diversificado y frecuentemente muy difcil de deslindar. Abarca desde la filantropa, utilizada a veces como instrumento de marketing empresarial, hasta proyectos sociales adelantados por organizaciones no gubernamentales. Educacin, salud, medio ambiente, nios de la calle, derechos humanos, cultura, recreacin, deporte, violencia, drogas, vivienda, proyectos comunitarios, son algunas de las principales reas de actuacin. El Estado centralizador, burocrtico y autoritario fue superado con el advenimiento del Estado neoliberal, en sintona con la agenda econmica mundial del proceso de globalizacin. Como el neoliberalismo transfiere hacia el mercado las cuestiones sociales antes asumidas por el Estado, y como el mercado, por su propia naturaleza, se vuelca hacia la produccin econmica de mercancas procurando el lucro y no la redistribucin de la renta o la prestacin de servicios sociales, recae en las manos de la sociedad civil, del sector pblico no estatal, la tarea de ecuacionar el tratamiento y la solucin de tales problemas. En este modelo, participacin y ciudadana se vuelven conceptos fundamentales para orientar la actuacin de las organizaciones sin fines de lucro, ya sea orientadas hacia la sociedad, ya sea para la realizacin de asociaciones con el Estado, en funcin del inters pblico. Se comprueba, paradjicamente, que el mismo proceso de globalizacin que debilita el poder de los Estados nacionales fortalece la sociedad civil, que intensifica el grado de organizacin del tercer sector para realizar funciones sociales que el Estado deja de cumplir y que el mercado jams cumpli. En las ltimas dcadas el tercer sector se viene expandiendo en forma extraordinaria. Datos referentes a siete pases (Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Hungra y Japn) muestran que el tercer sector posea 12 millones de empleados a tiempo integral en 1990, ms 5 millones de voluntarios. Esto significa que uno de cada veinte empleados y uno de cada diez prestadores de servicios estn ubicados en el sector sin fines de lucro en estos pases (Salamon, 1997). En Francia, se crearon ms de 54.000 asociaciones en el sector pblico no estatal solamente en el ao
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1987, contra 10 a 12.000 por ao en la dcada del 60, y en Inglaterra, la recaudacin de las organizaciones filantrpicas creci en un 221% entre 1980 y 1986. En el Reino Unido, las organizaciones voluntarias tienen un ingreso equivalente al 4% del PIB, involucrando en alguna forma al 39% de la poblacin. En Francia el empleo en el sector pblico no estatal ya es responsable por 6% del empleo total. En Alemania el tercer sector responde por casi el 2% del PIB, empleando ms personas que el sector agrcola. En Europa Oriental, tras la cada del muro de Berln, prolifer el nmero de organizaciones voluntarias sin fines de lucro, estimndose que alcanza en la actualidad a ms de 70.000. En los pases del llamado tercer mundo existen ms de 35.000 organizaciones no gubernamentales involucradas directamente en programas de combate al hambre, salud y planificacin familiar, educacin, vivienda y derechos de la ciudadana (Rodrigues, 1997). En los Estados Unidos, de acuerdo con Jeremy Rifkin, mientras que el sector privado responde por el 80% de la economa y el sector pblico es responsable de ms del 14% del producto interno bruto, el tercer sector contribuye en ms del 6% con la economa, siendo responsable por ms de 9% del empleo total. Para este autor, el sector pblico no estatal es la nica salida posible de las sociedades ante el desempleo estructural (Rifkin, 1995). En los aos 60, un tercio de la fuerza laboral estadounidense estaba empleada en la industria; hoy es menos de 17 % y de aqu a diez aos este porcentaje caer a 12%. Hacia el ao 2020 se habr producido una eliminacin virtual del trabajador de la industria en el mundo entero. Menos de 2% de la fuerza laboral de este planeta estar en las industrias (Rifkin, 1997). Las organizaciones del sector pblico no estatal, teniendo siempre como eje principal de actuacin el inters pblico y la ciudadana, comenzaron a establecer asociaciones con el Estado, perdiendo algunas veces el carcter contestatario que las caracterizaba en la dcada de los 80, pero afirmndose en el escenario socio-pblico como entidades independientes, cuya personalidad propia debe ser reconocida. Llenando el vaco dejado por el Estado y procurando compensar las desigualdades econmicas y sociales agravadas por el proceso de produccin de las empresas de mercado, el sector pblico no estatal tiende a cumplir un papel de creciente importancia. Para esto, bastar con mantener las ventajas comparativas del tercer sector en relacin con el Estado, es decir, flexibilidad de accin, estrategia participativa y mayor contacto con la poblacin. Adems de la flexibilizacin y de la desburocratizacin, la esfera de produccin social opera con la racionalidad comunicativa, es decir, con la lgica de la solidaridad y de la cooperacin en el suministro de servicios pblicos. Al armonizar el inters pblico con la eficacia administrativa, la produccin de bienes y servicios en el sector pblico no estatal se torna ms eficiente que en los sectores estatal o privado. Diversas actividades sociales, principalmente las de salud y educacin, tienden a ser financiadas por el Estado, aunque ejecutadas por organizaciones pblicas no estatales, ms eficientes que el Estado y ms econmicas que el sector privado. Organizaciones sociales: No estatales o para-estatales? Es verdad que las organizaciones pblicas no estatales no tienen fines de lucro, ni son parte del aparato del Estado, y sus funcionarios no son pblicos, puesto que se rigen por leyes privadas. Pero esto, por s solo, no garantiza la eficiencia deseada. Esas organizaciones, al celebrar contratos de gestin con el Estado, se alejan del escenario social y del espacio pblico fertilizado con los influjos comunicativos de la sociedad civil, y pasan a girar en la rbita del Estado. Y esto sin mencionar la posibilidad de que el propio Estado seleccione las organizaciones contratantes o estimule su creacin por mecanismos de cooptacin y de clientela poltica. Cmo garantizar que las organizaciones pblicas no estatales sean sustentables? En los cambios de gobierno, cmo asegurar la continuidad en los contratos de gestin?. La transferencia de recursos del Estado y la autonoma gerencial y financiera de las organizaciones no garantiza por s sola la reciprocidad ante el compromiso poltico del Estado con el rea social.
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A travs del contrato de gestin, el Estado separa la formulacin de la ejecucin de las polticas pblicas; deja de ser el ejecutor de las polticas sociales, pero contina como formulador, regulador, fiscalizador y evaluador. La transferencia de la ejecucin hacia la sociedad civil debe incorporar la cuestin social en la gestin de los servicios. La transferencia de la ejecucin de las tareas no debe resultar en la transferencia de la responsabilidad del Estado. Las organizaciones pblicas no estatales que, por el contrato de gestin, reciben recursos del Estado para la ejecucin de bienes y servicios sociales, deben ser controladas tanto por el Estado que transfiere los recursos - pero no las responsabilidades - como por la propia sociedad. Al desburocratizar el Estado, el contrato de gestin puede aumentar la gobernabilidad, ampliando reas de apoyo en la sociedad, pero sera ilusorio imaginar que un nuevo modelo poltico de relacin Estado - sociedad pudiese ser alcanzado por la va administrativa, sin tomar en consideracin la necesidad de negociacin poltica con los actores sociales que se enfrentan en el espacio pblico. En sntesis, el papel del Estado puede ser analizado a partir de tres perspectivas bsicas: a) Una posicin estadocntrica, que entiende que es funcin indelegable del Estado asegurar el bienestar social, formular y aplicar polticas sociales; la delegacin de tareas tradicionales del Estado para el mercado o para organizaciones de la sociedad civil es vista como privatizacin y evasin de responsabilidades inherentes a la funcin estatal, por imposicin de la poltica neoliberal y de los ajustes estructurales del FMI. b) Una posicin mercadocntrica, segn la cual el Estado debe privatizar las funciones que pueden ser asumidas por el mercado con mayor eficiencia y optimizacin de recursos, pues es el mercado que produce riquezas y suministra empleo a los trabajadores. La transferencia hacia el mercado de empresas econmicas o actividades sociales antes desarrolladas por el Estado es una caracterstica central de los gobiernos neoliberales, que promueven la integracin econmica con el proceso de globalizacin. c) Una posicin sociocntrica, que sustenta que el papel del Estado debe ser redefinido en funcin de la dinmica de los actores de la sociedad civil presentes en la esfera pblica, a partir de una perspectiva societaria; lo que importa es garantizar el inters pblico y no el hecho de la propiedad de ser estatal, privada, e inclusive pblica no estatal, debiendo una nueva relacin Estado - sociedad abrir camino para la profundizacin de la democratizacin, no slo poltica, sino tambin social y econmica. La transferencia de la gestin de actividades estatales para organizaciones sociales, difcilmente se podra enmarcar en las modalidades as descritas. En la realidad, estas organizaciones sociales que celebran contratos de gestin con el Estado no seran organizaciones privadas, ni estatales, ni tal vez no estatales: ellas podran considerarse como organizaciones para-estatales, teniendo en cuenta que se constituyen o funcionan en torno al Estado. La transformacin de instituciones estatales, tales como hospitales y universidades, en instituciones para-estatales, impropiamente denominadas instituciones de la sociedad civil, constituira una nueva tentativa de fusin entre Estado y sociedad civil (Avritzer, 1997). Esto no significa, sin embargo, que por esta razn tales organizaciones dejarn de ser tiles y quedarn imposibilitadas de prestar servicios relevantes a la sociedad. Estas organizaciones productoras de bienes y servicios sociales podrn compatibilizar eficiencia e inters pblico, desde que estn sometidas al control del Estado y de la sociedad civil con el objetivo de evitar su burocratizacin y mercantilizacin. Por otra parte, la expresin para-estatal no parece ser adecuada a los casos de organizaciones autnomas de la sociedad civil, con trayectoria reconocida en el espacio pblico, que concretan asociaciones con el Estado para la gestin de bienes y servicios pblicos. El financiamiento estatal de estas organizaciones pblicas no estatales conlleva, asimismo, una serie de cuestiones que necesitan ser resueltas. Uno de los problemas principales son los criterios pblicos para la evaluacin del desempeo a fin de evitar los riesgos de favoritismo burocrtico y clientelismo poltico.

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Ms all de su funcin de control social, de su vocacin poltica de lucha por los derechos de la ciudadana, por la democratizacin del Estado y de la sociedad, la sociedad civil tambin puede asumir la responsabilidad econmica de ejecucin de programas y servicios sociales. Al hacerlo, sin embargo, asume un perfil productivo que exige fiscalizacin y control por parte de Estado y de la propia sociedad. Segn Nuria Cunill (1995), desde el mbito privado, es posible - y necesario -enfrentar la produccin de bienes pblicos, siempre que esto, a su vez, no suponga la abdicacin de la responsabilidad pblica por parte del Estado. Ciudadana, control social y democratizacin del Estado La ciudadana ocupa un lugar central en la bsqueda de un nuevo paradigma que deber superar las limitaciones del Estado tecnocrtico y del Estado liberal. Para desarrollar mejor este punto, nos parece adecuado utilizar las categoras de gobernabilidad y de gestin de gobierno (governana), tal como han sido concebidas por Eli Diniz (1996). La gobernabilidad se refiere, en principio, a las condiciones sistmicas ms generales sobre las cuales se da el ejercicio del poder en una sociedad, tales como las caractersticas del rgimen poltico (democrtico o autoritario), la forma de gobierno (parlamentarismo o presidencialismo), las relaciones entre los poderes, los sistemas de partidos (pluripartidismo o bipartidismo), el sistema de intermediacin de intereses (corporativista o pluralista), etc. (Diniz, 1996). La gestin de gobierno (governana) tiene que ver con la capacidad para gobernar, en sentido amplio, vale decir la capacidad de accin estatal en la implementacin de las polticas y en la consecucin de las metas colectivas. Se refiere al conjunto de mecanismos y procedimientos para lidiar con la dimensin participativa y plural de la sociedad. Sin abandonar los instrumentos de control y supervisin, el Estado se torna ms flexible, capaz de descentralizar funciones, transferir responsabilidades y ampliar el universo de actores participantes (Diniz, 1996). Para Bresser Pereira (1997), la gestin de gobierno es la capacidad de hacer efectivas las decisiones gubernamentales, a travs del ajuste fiscal, la reforma administrativa y la separacin entre formulacin y ejecucin de las polticas pblicas. Y la gobernabilidad tiene que ver con la existencia de instituciones polticas aptas para garantizar una mejor intermediacin de intereses y tornar ms legtimos y democrticos a los gobiernos, perfeccionando la democracia representativa y abriendo espacios para el control social o democracia directa. Entre los elementos de la gobernabilidad, seala la existencia de mecanismos de responsabilizacin (accountability) de los polticos y de los burcratas ante la sociedad. El mismo autor, basndose en Adam Przeworski, analiza la reforma del Estado en la ptica de la teora del principal - agente, segn la cual el ciudadano - principal - debe controlar a los polticos que, a su vez, deben controlar a los burcratas. Es sin duda muy pertinente su abordaje de la lgica de los sitios de control, que permite distinguir con claridad el espacio pblico del privado y, dentro del espacio pblico, el espacio estatal del espacio pblico no estatal. Creemos que la actual crisis de legitimidad del Estado revela, en el fondo, la crisis de la democracia representativa parlamentaria clsica. Los ciudadanos no se reconocen ms en instituciones que, por definicin, fueron creadas por ellos. La democracia, principalmente en Amrica Latina, atraviesa por un impasse entre las tentaciones de retorno al autoritarismo y los profundos cambios institucionales necesarios para su profundizacin. La consolidacin democrtica no puede alcanzarse sin la reforma del Estado. El rescate de la legitimidad del Estado pasa, ciertamente, por el perfeccionamiento de los instrumentos de gobernabilidad, en el sentido que le da Diniz, o de gestin de gobierno en el sentido de Bresser Pereira, segn las condiciones histricas y culturales de cada pas. A nuestro modo de ver, no obstante, es en el concepto de gestin de gobierno (governana) que le da Diniz o de gobernabilidad en el sentido de Bresser Pereira, que se encuentra la piedra de toque para recuperar la perdida

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legitimidad del Estado. La accin estatal desvinculada de las nociones de inters pblico, bien comn y responsabilidad poltica, pierde legitimidad. Solamente la participacin de la ciudadana, en los moldes de una democracia asociativa, puede contraponerse a las caractersticas negativas del modelo representativo, como son por ejemplo, la fragilidad de las instituciones, de los partidos, del sistema electoral, del Legislativo, junto con la hipertrofia de la autoridad personal del Presidente. En la actualidad se comprueba el agotamiento del poder pblico, la inercia en la prestacin de servicios, la ausencia de canales para la expresin de derechos, y en suma, la omisin del Estado en la atencin de necesidades fundamentales mediante polticas sociales efectivas. Aumentar la eficacia del Estado significa no slo aumentar la eficiencia de la maquinaria burocrtica y perfeccionar los mecanismos tcnicos de gobernabilidad. La reforma democrtica del Estado exige mejorar las condiciones de governance del sistema estatal, perfeccionando las capacidades de mando y de coordinacin, pero fundamentalmente redefiniendo las relaciones con la sociedad civil, mediante la creacin y articulacin de canales de negociacin entre la sociedad y el Estado. La existencia de canales permanentes de negociacin junto a los diversos rganos del Estado, permitir la institucionalizacin de la participacin de la ciudadana en las decisiones gubernamentales. Diversos pases ya cuentan con la existencia de Consejos, con la participacin de representantes del Gobierno y de la sociedad civil, para la elaboracin de las polticas pblicas. En la misma direccin apunta el funcionamiento de las Cmaras Sectoriales de negociacin, que involucran a los actores interesados y a las autoridades gubernamentales, as como los ejemplos de presupuesto participativo en el plano local. En el modelo representativo, los partidos polticos se orientan hacia la conquista y la preservacin del poder. La creciente profesionalizacin de la poltica y la comercializacin de las campaas electorales aumentan la distancia entre representantes y representados. Son las asociaciones, organizaciones y movimientos de la sociedad civil quienes abonan, con sus reivindicaciones, la esfera pblica, contraponindose al poder de los medios, del gobierno y del mercado. Est claro que tambin tienen lugar nuevos procesos de masificacin, que bloquean a la ciudadana activa mediante, por ejemplo, la integracin electrnica de telespectadores. Una esfera pblica democrtica requiere, sin embargo, una vida asociativa libre, con la regulacin de los medios y del mercado. La democracia exige una cultura poltica gestada en la libertad. La nocin de espacio pblico no puede ya ms limitarse a la visin liberal de un mercado de opiniones, donde los intereses organizados procuran influir en los procesos decisorios. En el modelo llamado discursivo, de inspiracin habermasiana, la esfera pblica acta como instancia intermediadora entre los impulsos comunicativos generados en la sociedad civil (en el mundo de la vida) y las instancias que articulan, institucionalmente, las decisiones polticas (parlamento, consejos). No se trata ms de un sitio al Estado, sin intencin de conquista, sino de un sistema de compuertas entre el Estado y la sociedad. Al trasponer estas compuertas, los influjos comunicativos de la sociedad civil acaban influenciando las instancias decisorias (Habermas, 1997). Para llevar a cabo esta funcin integradora, la ciudadana democrtica debe, evidentemente, ser ms que una definicin estatutaria meramente legal. Es necesario que ella se convierta en el elemento central de una cultura poltica compartida. Una sociedad multicultural slo puede mantenerse unida si la ciudadana democrtica no se limita a la visin liberal de los derechos polticos, expandindose para abarcar derechos culturales y sociales. Si el movimiento socialista, de inspiracin marxista, acab cuando en el poder degener en un totalitarismo, el liberalismo apoy las dictaduras autoritarias y acostumbra a mirar la democracia en forma instrumental: es buena en cuanto sirve a sus intereses econmicos. La democracia, que es un valor universal, es utilizada como ideologa por los grupos dominantes. Ahora bien, la democracia no

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es slo un rgimen poltico con partidos y elecciones libres. Es sobre todo una forma de existencia social. Democrtica es una sociedad abierta, que permite la creacin de nuevos derechos. Los movimientos sociales, en sus luchas, transformaron los derechos declarados formalmente en derechos reales. Las luchas por la libertad y la igualdad ampliaron los derechos civiles y polticos de la ciudadana, crearon los derechos sociales, los derechos de las llamadas minoras - mujeres, nios, ancianos, minoras tnicas y sexuales - y, por las luchas ecolgicas, el derecho a un medio ambiente sano. Los grupos excluidos podran ser compensados mediante polticas diferenciadas discutidas pblicamente. Es siempre a travs del debate poltico que las cuestiones se hacen pblicas, posibilitando que los ciudadanos ejerzan la funcin de crtica y de control sobre el Estado. Un Estado democrtico es aqul que considera legtimo el conflicto. No slo trabaja polticamente los diversos intereses y necesidades particulares existentes en la sociedad, sino que procura instituirlos como derechos universales formalmente reconocidos. Los individuos y grupos se organizan en asociaciones, movimientos sociales, sindicatos y partidos, constituyendo un contra-poder social que limita el poder del Estado. Una sociedad democrtica no cesa de trabajar sus divisiones y diferencias internas, y siempre est abierta a la ampliacin de los derechos existentes y a la creacin de nuevos derechos (Chau, 1995). La ciudadana, definida por los principios de la democracia, se constituye en la creacin de espacios sociales de lucha (movimientos sociales) y en la definicin de instituciones permanentes para la expresin poltica (partidos, rganos pblicos), lo que significa necesariamente conquista y consolidacin social y poltica. La ciudadana pasiva, otorgada por el Estado, se diferencia de la ciudadana activa en que el ciudadano, titular de derechos y deberes, es esencialmente creador de derechos para abrir nuevos espacios de participacin poltica (Chau, 1984). En la ciudadana activa se inspiran las propuestas de democracia directa basada en los mecanismos constitucionales de referendo, plebiscito, iniciativa popular, posibilidad de revocacin de mandatos, exigencia de rendicin de cuentas, etc., asegurando de esta forma, complementariedad entre la representacin poltica tradicional y la participacin popular directa. Este tipo de concepcin, fundada en el dinamismo de la creacin y la libertad de nuevos sujetos y nuevos espacios pblicos, superara la visin liberal del modelo de ciudadano patriota propuesto para toda la sociedad, como si ella fuese homognea y unidimensional. La ciudadana, en consecuencia, implicara la vinculacin necesaria entre democracia, sociedad pluralista, educacin poltica y democratizacin de los medios de comunicacin de masas (Benevides, 1994). Si el gran hecho poltico del siglo XX fue el haberse consolidado la democracia (Bresser Pereira, 1997), es tambin cierto que la legitimacin del Estado, con base exclusiva en la democracia representativa se agot por su creciente distanciamiento de la mayora absoluta de la sociedad. La poltica se subordin a la economa, dominada por un sector financiero que busca riqueza sin produccin. En estas condiciones, el poder poltico del Estado no deja de perder legitimidad. En Amrica Latina, el desarrollo econmico no redujo las desigualdades sociales: la intensificacin continua de la pobreza y el triste espectculo de la miseria llev a un proceso de banalizacin del horror. A los excluidos que fueran expulsados del mercado de trabajo, vinieron a unirse las nuevas generaciones que jams ingresarn a este mercado. Segn Boaventura de Sousa Santos, el Estado es democrtico para las zonas civilizadas del contrato social, y fascista para las zonas salvajes de exclusin social. La igualdad que el liberalismo defiende en el dominio jurdico-poltico debe ser ampliada para abarcar los dominios econmico y social. La solidaridad debe ser practicada en relacin con la diferencia y no slo entre iguales. De aqu la importancia de reivindicar la igualdad cuando la diferencia inferioriza, y el derecho a la diferencia cuando la igualdad implica prdida de aspectos caractersticos (Santos, 1997). Para Tarso Genro (1997), la ciudadana exige nuevas formas de organizacin del Estado democrtico, que dejara de ser un instrumento predominante de reproduccin de las desigualdades
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socioeconmicas, para convertirse en un instrumento de regulacin, orientando las relaciones entre los sujetos sociales, con miras a la superacin de las desigualdades. Tendramos, entonces, un Estado regulador, controlado por los propios ciudadanos. La transparencia y el control social del Estado por la sociedad civil slo pueden asegurarse mediante la combinacin de las actuales instituciones con la adopcin de los mecanismos de consulta, referendo, plebiscito y otras formas de participacin directa, a travs de instituciones colegiadas - que emergen de la democracia directa - que puedan remitir inclusive a la estructuracin y el control de los presupuestos pblicos (Genro, 1997). La relacin de representacin poltica debe ser articulada con las representaciones de hecho y de derecho, que tengan capacidad de representar a la ciudadana activa, que hoy organiza a la sociedad civil por abajo, con nuevas formas de poder que construyen nuevas formas de legitimacin. As, la existencia de un espacio pblico no estatal es la condicin necesaria de la democracia contempornea, que como vimos, sufre hoy una profunda crisis de legitimidad. Enfrentar los desafos de perfeccionar los instrumentos de gobernabilidad y de crear nuevas estructuras para la gestin de gobierno (governana), son requisitos necesarios para superar la crisis actual de la democracia representativa. La recuperacin de la legitimidad del Estado depende de la democratizacin de sus instituciones. Los parlamentos y los partidos polticos perdern legitimidad si se confinasen a los marcos institucionales diseados y controlados por la lite poltica, apartndose de los influjos comunicativos provenientes de la sociedad civil. La reforma de las instituciones estatales requiere, as, de mecanismos que aseguren la participacin directa de los ciudadanos, como en los ejemplos citados de referendo, revocatoria de mandatos, iniciativa popular, participacin en consejos que deciden las directrices de las polticas pblicas. Algunos de estos mecanismos, sin embargo, tales como el plebiscito o el referendo, desempearan un papel ms auxiliar que central, al estimular una movilizacin electoral por una sola vez y un tipo de respuesta s o no para cuestiones complejas que, en general, pueden ser mejor encaminadas en las redes asociativas con sus cualidades multifacticas y con debates de mayor profundidad (Chalmers, 1996). El control social ha sido tradicionalmente visto como el aumento de la capacidad de influencia de la sociedad sobre el Estado. Con el desarrollo de las organizaciones pblicas no estatales surge la necesidad de una autoridad democrticamente fundada para justificar y regular este tercer sector. El control social pasa a tener un doble carcter: perfeccionar los mecanismos de control de la sociedad sobre el Estado e inventar formas de control de la sociedad sobre la sociedad. La doble dimensin de la esfera pblica no estatal -por una parte, el control social del Estado y la accin colectiva para la afirmacin de derechos e identidades culturales, y por otra, la produccin de bienes y servicios pblicos - encuentra su ltimo fundamento y su denominador comn en el concepto de ciudadana. Es la ciudadana la que suministrar el lan vital para la creacin de una nueva institucionalidad poltica, donde la sociedad civil cumplir un papel central en la construccin de un espacio pblico democrtico, nica fuente posible de gobernabilidad y de legitimidad del sistema poltico. Los espacios pblicos no estatales son escenarios de negociacin entre las instituciones polticas y las demandas colectivas, imbricando las funciones de gobierno y la representacin de conflictos. Como intermediaciones entre el Estado y la sociedad, estos espacios pblicos, como sealsemos anteriormente, requieren simultneamente de los mecanismos de representacin y participacin. Ambos son necesarios para la existencia de la democracia en las sociedades complejas y para el control democrtico del Estado por la sociedad, garantizndose la expresin de la voluntad poltica de los ciudadanos y no slo el inters del mercader o el deseo del prncipe.

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