El imperativo constitucional

La razn de las normas

GEOFFREY BRENNAN JAMES BUCHANNAN

LA RAZON DE LAS NORMAS

Economa poltica constitucional

Prlogo de JOSE ANTONIO AGUIRRE RODRIGUEZ

Captulo 1 de la pgina 39 a la 56

UNION EDITORIAL

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I. Introduccin Hay algo profundamente insatisfactorio en la forma en que los economistas nos introducen al objeto de su reflexin por medio de la parbola de un Robinson Crusoe que se enfrenta con un problema econmico cuando tiene que decidir cmo asignar sus recursos escasos -incluido el tiempo- entre usos que compiten entre s. Con esta clase de introducciones resulta muy fcil deslizarse desde el entorno de Crusoe a otro en el que la sociedad tambin hace frente a su problema econmico para saltar, casi sin darnos cuenta, desde los anlisis de maximizacin de la utilidad individual a los anlisis de maximizacin del valor para la sociedad. Lo que se omite en esta clase de secuencias pedaggicas es el proceso de interaccin entre individuos separados que edifican o construyen la sociedad misma. Los individuos hacen frente a elecciones en un entorno social en el que la existencia y el comportamiento de las dems personas, junto con las instituciones que limitan su conducta, son mucho ms importantes que los condicionantes fsicos de la naturaleza. La ciencia econmica es, o debera ser, una reflexin sobre el comportamiento individual en sociedad. Tal comportamiento no es necesariamente social en el sentido de que los individuos reconocen la existencia de influencias recprocas entre las acciones de las partes implicadas en el proceso de interaccin. El comportamiento individual en las grandes y modernas sociedades puede ser totalmente impersonal, tal y como lo ejemplificamos en los modelos idealizados de los mercados competitivos. En el caso lmite, todos los participantes responden a parmetros exgenamente determinados: ninguna persona ejerce influencia directa sobre otra. Los resultados de la compleja interdependencia de todos los operadores no estn disponibles como objetos de eleccin de cualquiera de ellos.

En el caso lmite, o en situaciones ms generales donde al menos una parte del comportamiento es explcitamente social, las reglas que coordinan las acciones de los individuos son importantes y cruciales para entender el proceso de interdependencia. Los mismos individuos, con las mismas motivaciones y capacidades, pueden generar resultados completamente diferentes bajo conjuntos de reglas que difieran, con implicaciones radicalmente diferentes para el bienestar de cada uno de los participantes. La asignacin del tiempo y la energa individuales ser diferente en una situacin en la que las recompensas estn relacionadas con los resultados de otra en la que estn determinadas por otra clase de criterios. Al menos desde el siglo XVIII, y especialmente desde Adam Smith, se ha comprendido la influencia de las reglas (<<leyes e instituciones en la terminologa de Smith) sobre los resultados sociales, y esta relacin ha proporcionado la base para uno de los temas centrales del anlisis econmico o de la economa poltica, tal como se deriva especialmente de sus fundamentos clsicos. Si las reglas influyen en los resultados y si algunos resultados son mejores que otros, se sigue que en la medida en que las reglas pueden ser elegidas, el estudio y anlisis de reglas e instituciones comparativas se convierte en el objeto propio de nuestra reflexin. Sin comprender cmo los individuos que construyen un orden social actan entre s, y cmo los diferentes conjuntos de reglas afectan a estas interacciones, a los participantes les resulta imposible hacer cambios pensados y meditados en las reglas existentes o incluso comportarse prudentemente con respecto a la preservacin de aquellas reglas que han probado ser aceptablemente eficientes en el funcionamiento de la sociedad como tal. Qu clase de sugerencias podemos ofrecernos en nuestras propias sociedades, manteniendo, como hacemos, por otra parte, los beneficios de la cooperacin y las expectativas de conflicto? Qu aspectos de nuestra vida social deberamos rechazar? Dnde estn las reglas del orden social-sistema de instituciones que gobiernan nuestra interaccin- que pueden llevarnos a perjudicar a unos y otros? Dnde estn las fuerzas armonizadoras que se pueden movilizar? Qu reglas -y qu instituciones- deberamos esforzarnos por preservar? Estas cuestiones constituyen el rea de investigacin de lo que nosotros hemos llamado economa poltica constitucional (en el espritu de los economistas clsicos, para quienes estas cuestiones eran tambin centrales). Son cuestiones importantes, aunque sean tan ampliamente ignoradas en la reflexin moderna. Y no estn

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formuladas en un total vaco analtico intelectual. De hecho, han atrado la atencin de algunas de las mayores mentes en la "tradicin occidental. Por desgracia, mucha de la sabidura acumulada parece haberse malogrado. Tales preguntas son consideradas a menudo como meramente ideolgicas, de forma que las respuestas son una simple cuestin de opinin en la que cualquier punto de vista vale tanto o es considerado tan bueno como cualquier otro. Hay, estamos seguros, un considerable espacio de lcito desacuerdo. Pero hay tambin un procedimiento para formular las cuestiones y un mtodo de anlisis que establece los trminos dentro de los cuales puede ordenarse el debate. Matriz 1.1 B I 6,6 A III 10,0 IV 1,1 II 0,10

Las preguntas mismas, los procedimientos adecuados para formuladas, los mtodos analticos relevantes, todo esto constituye el plan de este libro. Nuestro objetivo en este captulo introductorio es establecer algunas cuestiones que luego iremos desarrollando. Ofreceremos una caracterizacin de varias clases de interacciones, al principio en trminos abstractos. Indicaremos, tambin en abstracto, los modos en que las reglas y las instituciones influyen sobre la naturaleza de las interacciones que prevalecen. Relacionaremos despus los diversos tipos de interaccin con los diferentes contextos sociales con los que suelen venir asociados. Por ltimo, discutiremos brevemente las reglas en general y las relaciones con algunos de los hallazgos obtenidos por medio de este planteamiento poltico-econmico-social, que es, por supuesto, nuestro principal centro de inters. II. Razones de las reglas

El ttulo de este libro es La razn de las reglas, y a lo largo de sus pginas analizaremos con detalle muchas razones. Pero tenemos que comenzar por la ms fundamental de todas, aunque ya haya sido elaborada con detenimiento en otros trabajos 1 . Necesitamos reglas en la sociedad porque sin ellas la vida sera solitaria, pobre, sucia, brutal y corta 2 , como Thomas Hobbes nos dijo hace ms de tres siglos. Solamente el anarquista romntico piensa que hay una armona natural entre las personas que elimina todo conflicto en ausencia de reglas. Necesitamos las reglas para vivir juntos, por la simple razn de que sin ellas seguramente nos pelearamos, pues lo que un individuo deseare sera apetecido, casi con certeza, por, cualquier otro. Las reglas definen los espacios privados dentro de los cuales cada uno de nosotros podemos llevar a cabo nuestras propias actividades. Quiz el mejor modo y uno de los ms familiares de ejemplificar este potencial de conflicto entre las personas y los medios posibles de resolverlo sea el clsico dilema del prisionero de la teora de juegos. Consideremos la Matriz 1.1, en la que los nmeros de cada casilla representan los resultados para cada uno de los jugadores A y B, el nmero de la izquierda el resultado para A y el de la derecha para B. (Como es sabido, A
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Ver en particular Jarnes M. Buchanan, The Limits 01 Liberty, University of Chicago Press, 1975.
Thornas Hobbes, Leviathan (1651), Everyrnan Edition, Nueva York 1943.

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elige fila y B columna.)

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Observamos que para cada jugador hay una fila y una columna de la matriz que son dominantes. Es decir, si hay una sola partida del juego, A seleccionar la fila 2, cuyos resultados superan netamente los obtenidos jugando la fila 1, independientemente de cules sean sus predicciones acerca de la columna que vaya a jugar B. Como resultado de este comportamiento independiente, la solucin del juego ser la casilla IV. Sin embargo, ambos jugadores haran mejor en e!egr la fila 1 y la columna 1, dando lugar a la solucin del juego en la casilla I, donde la situacin de los dos supera ampliamente el nivel de resultados de la anterior. A menos que haya alguna regla o convencin que prescriba tal clase de accin, la racionalidad privada y e! comportamiento maximizador de la utilidad nos llevarn a la solucin de la casilla IV. Hay aqu un claro y simple mensaje. Para la comunidad de personas implicadas en esta clase de interaccin, se necesita una regla, una norma que restrinja socialmente e impida una clase de comportamiento que al final nadie desea. Son varios los puntos a resaltar de esta simple ilustracin. Primero, y como ya indicamos al principio, ni A ni B pueden determinar individualmente e! resultado de la interaccin social. El resultado surge como consecuencia de la conducta de los dos, tanto si este comportamiento se describe como maximizador de la utilidad individual al margen de toda regla, o como llevado a cabo bajo cualquier regla o convencin. Segundo, existe la posibilidad de un acuerdo sobre alguna regla o convencin siempre que la estructura de la interaccin sea la que aparece descrita en la matriz de! juego. Es decir, e! juego no necesita ser simtrico en sus resultados. Todo lo que se requiere es que e! orden de clasificacin de las casillas sea e! que aparece dibujado para cada una de las partes implicadas. Para A el orden de las casillas por la altura de sus resultados es nI, I, IV, n y para B es II, I, IV, In. Siempre que esto sea as, el resultado se mantendr; podemos multiplicar los resultados para A por cualquier factor, por ejemplo 100, y si mantenemos los de B en ese orden, la estructura bsica de la interaccin no se altera. Tercero, incluso esta simple ilustracin suscita el problema del cumplimiento de la regla, al margen de la posibilidad de un acuerdo general basado en su deseabilidad. Supongamos que A y B estn de acuerdo para elegir en sus estrategias de juego la fila 1 y la columna 1, respectivamente, lo cual genera una expectativa de resultado en la casilla 1. Aunque A espere mantener su acuerdo con B} puede asegurarse un resultado ms alto si juega la estrategia sealada en la fila 2 mejor que la 1, y lo mismo le sucede a B jugando la estrategia de la columna 2. Cualquier regla que asegurase un resultado total ms alto, si es respetada por todos los jugadores est expuesta a ser quebrantada, sobre la base de un comportamiento individual y racional, por todas o algunas de las partes implicadas en la interaccin. Es decir, que un potencial infractor de la regla no tiene que adoptar necesariamente una conducta ni irracional ni anormal. Podemos invertir el argumento. En ausencia de un procedimiento efectivo para hacer cumplir las reglas, la adhesin a ellas requiere que los individuos renuncien a la maximizacin de la utilidad esperada, al menos en al forma en que la teora econmica suele formular esta hiptesis de comportamiento. La interaccin descrita en el llamado dilema del prisionero est muy simplificada, pero, incluso as, creemos que su estructura contiene la mayora de los elementos necesarios para una comprensin de los problemas centrales de un orden social: aquellos que hacen referencia a la conciliacin de comportamientos individuales separados y motivados en orden a generar conjuntos de resultados que sean tolerables para todos los participantes. Nuestro colega Gordon Tullock titul con gran propiedad su libro sobre el tema El dilema social 3 ,3 dando a entender as la ubicuidad del problema. Cuando lo generalizamos, el dilema, naturalmente, adquiere unas caractersticas estructurales altamente complejas. Cuando ampliamos el anlisis para incluir un gran nmero de personas que actan separadamente, en grupos, o como unidad colectiva por medio de organismos gubernamentales, y muchas posibilidades de eleccin, con diversos niveles de decisin, son innumerables las posibilidades de interaccin que podemos someter a examen. Nuestro propsito en este libro no es formular un subconjunto de tales interacciones posibles. De ahora en adelante, nuestro punto de partida ser arrancar de un entendimiento del planteamiento general del dilema que sugiere la deseabilidad de conjuntos de reglas para limitar el comportamiento, ya sea colectivo, de grupo o
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J Gordon TuIlock, The Social Dilemma, University Publications, Blacksburg, Virginia, 1974.

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individual. En lo que queda de este captulo, aislaremos los atributos de las reglas en varios procesos de interaccin harto familiares que nos servirn para introducirnos en la discusin de reglas en el contexto sociopoltico. III. Las reglas de los juegos Cuando se menciona la palabra reglas, quiz se asocia siempre con los juegos. y parece til discutir acerca de estas reglas en juegos ordinarios, familiares o caseros, como el bridge, o en deportes tales como el tenis o el baloncesto. Todos los juegos tienen reglas que definen los parmetros en los que d juego tiene lugar, las acciones permitidas a los jugadores, d equipo a usar, los medios para dirimir los conflictos, d modo de proclamar d vencedor, y as sucesivamente. En la discusin ordinaria, no tenemos dificultad alguna para distinguir entre las reglas del juego y del juego como tal dentro de sus respectivas reglas. El juego se desarrolla dentro de unas reglas, pero el juego como tal no constituye parte de las reglas. Las reglas proporcionan el entramado para ejecutar el juego, y muchas estrategias son posibles dentro de un conjunto de reglas dadas. Por el contrario, una concreta jugada dentro del juego est determinada o cerrada. Genera confusin el hecho de que en el lenguaje ordinario empleemos la palabra juego para referirnos a los dos, la estructura de las reglas (por ejemplo, el baloncesto es un juego) y el juego dentro de las reglas (por ejemplo, los Lakers ganaron a los Celtics en el juego o partido de anoche). En un contexto sociopoltico, idntica distincin hacemos entre las reglas de la interaccin social y las estrategias de comportamiento que tienen lugar dentro de aquellas reglas. La distincin aqu sude ser ms difcil de hacer que en los juegos ordinarios, pero la validez de la distincin entre reglas y comportamiento o conductas dentro de esas reglas es general a todos los procesos de interaccin social. Los juegos ordinarios tambin facilitan la discusin de cuestiones relacionadas pero tambin separadas entre eleccin de estrategias de juego dentro de un conjunto definido de reglas y la eleccin de las reglas mismas. La eleccin de un grupo de jugadores de poker entre diferentes clases de poker es completamente diferente de la eleccin de un jugador, bajo las reglas de uno en concreto, entre doblar la apuesta o quedarse. Conviene resaltar la distincin correspondiente en el contexto socio-poltico. Es necesario separar el proceso a travs del cual se determinan las reglas de aquel otro proceso por medio del cual se toman decisiones particulares dentro de las reglas ya elegidas. Pero, una vez ms, la distincin es algo ms difcil de deducir en un contexto social a causa de las complejas interdependencias entre las reglas que definen las restricciones sobre d comportamiento privado y las reglas que definen las restricciones sobre los agentes polticos que puedan estar envueltos en actividades que implican cambios en d primer conjunto de reglas. Es decir, las mayoras legislativas pueden estar actuando dentro de las reglas (constitucin poltica) que limitan su propio comportamiento al mismo tiempo que aprueban leyes o normas que van a alterar las reglas de conducta privadas. Ms precisa an ha de ser la distincin que debe establecerse entre la eleccin de reglas y la eleccin de estrategias dentro de las reglas aplicables a la situacin enfrentada por una unidad de decisin bien definida. Por ejemplo, si una regla sobre la propiedad nos permite quemar rastrojos en nuestra finca, actuamos dentro de la regla si un buen da decidimos quemar una superficie de ellos. Una iniciativa legislativa para la quema de rastrojos cambia las reglas que seguimos como propietarios. Para aprobar esta legislacin, la cmara legislativa sigue sus propias reglas, por ejemplo mediante una mayora simple. Una ventaja bsica al comenzar nuestra discusin con la familiar de los juegos ordinarios es que estos dos niveles de eleccin son intuitivamente claros. La utilizacin de las reglas en los juegos ordinarios puede inducir a confusin en algunos aspectos. Los juegos ordinarios son diseados de forma tal que actuar bajo esas reglas resulte interesante a todos los potenciales jugadores. El dilema bsico que introducamos al comienzo, segn el cual se quieren las reglas al comienzo porque evitan resultados indeseados, tiende a quedar oscurecido en el caso de los juegos ordinarios. Cuando trasladamos nuestra atencin a los entornos de interacciones sociopolticas, no hay nada anlogo al placer del puro juego, y los resultados para los jugadores individuales no necesitan ser diseados como contrapartidas, con el propsito de hacer la actividad interesante. No hay necesidad de un objetivo compartido en las reglas sociopolticas. Cada individuo posee unos objetivos privadamente determinados -sus propios planes de vida,-, y stos no necesitan ser comunes a todas las personas. En este escenario, las reglas tienen la funcin de facilitar la interaccin entre sujetos que desean cosas completamente diferentes. Para discutir estos extremos, es

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mejor cambiar a una estructura alternativa. IV. Las reglas de trfico

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Las reglas de trfico, otro uso del trmino bastante familiar tambin, no son diseadas y/o no se deducen a partir de especificaciones de los objetivos de los usuarios de carreteras. Los usuarios las utilizan con los ms variados propsitos -negocios, vacaciones o cualquier combinacin- que dan lugar a una gran variedad de rutas, velocidades y clases de vehculos. Las reglas de trfico cubren la funcin de posibilitar a las gentes seguir derroteros separados e independientes que podran entrar en conflicto en ausencia de tales reglas. Estas reglas no suponen que los objetivos de los usuarios se reducen a una simple contrapartida, anloga a la ganancia de los juegos ordinarios. Las reglas de trfico atraen nuestra atencin sobre otro hecho. La eficacia de un conjunto de reglas no depende de una confrontacin de habilidades entre quienes se someten a las mismas. Puede preferirse un conjunto de reglas porque hace posible la coexistencia de buenos y malos conductores en una carretera. Las reglas de trfico tienen una funcin social, que es facilitar a los que utilizan la carretera la consecucin de sus propsitos, con independencia del contenido de estos propsitos, y las reglas son enjuiciadas de acuerdo con su capacidad para satisfacer ese criterio. En el mismo sentido, las reglas que constrien las interacciones sociopolticas -las relaciones econmicas y polticas entre los individuos- tienen que valorarse, en ltimo trmino, en funcin de su capacidad para promover los diferentes propsitos de todas las gentes de la polis. Permitirn las reglas que cada individuo persiga sus propios objetivos en un contexto de interdependencia de estos mismos objetivos, de tal forma que cada uno asegure al mximo la consecucin de sus intereses compatible con la misma libertad de los otros para hacer lo mismo? La concentracin en el ejemplo de las carreteras nos permite resaltar otro hecho que a menudo perdemos de vista. Las reglas proporcionan a cada actor la posibilidad de predecir el comportamiento de los dems. Esta predictibilidad toma la forma de una informacin o de un lmite informativo acerca de las acciones de quienes se hallan implicados en la interaccin. Supongamos, por ejemplo, que en un pequeo pas en desarrollo los automviles son nuevos y poco numerosos. Ha habido influencia francesa y britnica, de forma que los usuarios de la carretera se dividen entre conductores por la derecha y conductores por la izquierda. Cuando el nmero de automviles aumenta, la ausencia de reglas de trfico empieza a crear problemas serios. Independientemente de lo que cada conductor haga cuando se encuentra con otro enfrente, como ninguno sabe cmo va a reaccionar el otro, aquello acaba parecindose bastante a la jungla hobbesiana. Todos saldran ganando si adoptaran alguna clase de regla. . La Matriz 1.2 ilustra este caso. El juego es aqu bsicamente un juego de coordinacin, en el que la regla cubre funciones de informacin. Cada una de las dos partes tiene una habilidad dada para predecir lo que la otra har. Damos Matriz 1.2 Accin de B
Seguir la regla adoptada conducir por la derecha o por la izquierda Seguir la regla adoptada conducir por la derecha o por la izquierda Ajuste Independiente Ajuste Independiente

Accin de A

I 10,10 III 11,5

II 5,11 IV -10,-10

conducir por la izquierda

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por supuesto que es indiferente que la regla adoptada se incline a favor de la conduccin por la derecha o por la izquierda, mientras genere un comportamiento simtrico. En tal caso, puede ser funcin del gobierno anunciar una regla. Pero la historia puede hacerlo tan bien o mejor cuando mediante convenciones sociales se establecen a menudo importantes reglas de conducta. La interaccin descrita en la Matriz 1.2 difiere del caso ms general del juego dilema de la Matriz 1.1 en la importancia relativa del contenido de prediccin que incorpora la regla y el subsiguiente problema de cumplimiento. La Matriz 1.2 describe un juego que es bsicamente de coordinacin; la ganancia ms importante queda asegurada por la adopcin de la regla, cualquier regla (derecha o izquierda), y su violacin ofrece pocas ventajas relativas a los jugadores. Como muestra la matriz, sin embargo, eludirlas presenta ciertas ganancias, /y de ah el problema de hacer cumplir las reglas. Si A sabe, por ejemplo, que B siempre cumplir la regla, ocasionalmente puede resultarle ventajoso no cumplirla por su parte. Pero la tentacin de violar la regla, una vez adoptada, no es omnipresente como en el modelo ms general del dilema del prisionero. Un juego de pura coordinacin (no descrito en forma matricial aqu) sera aquel en que la ventaja de saltarse las reglas no existiera en ningn caso, por lo que no habra en absoluto problema alguno para obligar al cumplimiento. No se da, por supuesto, este tipo de interacciones. Podra, tal vez, citarse el lenguaje como un ejemplo de ellas. Todos cuantos pertenecen a una comunidad social tienen un incentivo para usar palabras que los dems entiendan. Hay una especie de impulso que lleva a la generacin de un vocabulario y unas reglas gramaticales comunes. Lo mismo puede aplicarse al lenguaje de las formas y la etiqueta por medio del cual el objeto aparente del comportamiento es convenir significados de cualquier clase con los dems. . Otras importantes caractersticas tanto de la interaccin bsica del dilema del prisionero como de la interaccin-informacin estn oscurecidas tanto en la Matriz 1.1 como en la 1.2. Ambas ilustraciones pretenden dilucidar la eleccin entre una regla o ninguna regla. Un segundo nivel de eleccin puede ser el de elegir entre distintas reglas, una vez adoptada la decisin fundamental de jugar, esto es, una vez que ha sido aceptada por todos la necesidad de reglas. Consideremos entonces el caso en el que hay una diferencia entre las reglas posibles incluso si nosotros mantenemos el supuesto de que hay simetra de pagos entre los juzgadores. El juego descrito aqu es en realidad un subjuego del ilustrado en la Matriz 1.2. Consideremos la Matriz 1.3, que se encuentra dentro de la casilla 1 de la Matriz 1.2. Las opciones para las dos partes no son, en este caso, o adoptar una regla o ajustar su comportamiento sin regla alguna. Aqu se trata de elegir entre reglas alternativas. Como aparece en la Matriz 1.3, la regla de conducir por la derecha predomina sobre la de conducir por la izquierda. Es importante aqu tener una regla -como se muestra en la Matriz 1.2-, pero tambin es importante la clase de regla (izquierda, derecha). A causa del supuesto de simetra, ambos jugadores seleccionan la misma regla (en nuestro ejemplo, conducir por la derecha).

Matriz 1.3. B Eleccin regla conducir por la derecha A Eleccin regla conducir por la derecha Eleccin regla conducir por la izquierda Eleccin regla conducir por la izquierda -

10,10

5,5

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Dos puntos tenemos que resaltar en el ejemplo de interaccin utilizado aqu. Primero, las convenciones sociales que surgen a lo largo de la historia y que adquieren el status de reglas no escritas no producen necesariamente el mejor orden concebible de resultados. Algunos modernos analistas sociales -particularmente Hayek y sus seguidores- muestran una manifiesta confianza en las fuerzas de la evolucin social y cultural como medio de generar reglas eficientes. Parece que no hay razones para predecir que estas fuerzas asegurarn siempre la seleccin de las mejores reglas. En nuestro ejemplo, la regla de conducir por la izquierda podra muy bien surgir y prevalecer, particularmente si cambios exgenos alteran la estructura de recompensas relativas de las diferentes reglas a lo largo del tiempo. Puede entonces haber poca o ninguna presin evolutiva hacia la aparicin de reglas superiores. Esta expectativa nos alerta respecto a la necesidad de revisar peridicamente el conjunto de reglas y considerar las mismas como objetos de eleccin que tienen que ser cambiados o diseados de acuerdo con el orden o sucesin de estados sociales que generen. Esta expectativa nos alerta tambin acerca del posible papel del gobierno en la colectividad, facilitando el paso de las viejas a las nuevas reglas. El gobierno, en este contexto, puede entenderse de distintas formas: como una asamblea nombrada por consenso con el conjunto entero de los participantes o, en el otro extremo, por algn tipo de rey-dictador. Aunque en este ejemplo las ventajas son simtricas, no hay compensaciones particulares para ser el elector de las reglas, pero puede ser importante tener a una persona, grupo o proceso, facultado para elegir entre las mismas. Segundo, el pasar de conducir por la izquierda a conducir por la derecha puede no ser deseable, con independencia del predominio de la segunda alternativa en nuestro ejemplo. Si las reglas se consideran como un medio para proporcionar informacin a los partcipes en orden a predecir correctamente la accin esperada de los dems, se sigue que cualquier cambio en las reglas destruye informacin. Si la regla (<<conducir por la derecha o conducir por la izquierda) se determinase cada maana lanzando una moneda al aire, no habra regla en absoluto. Si las reglas estn sometidas a cambios continuos, la informacin que proporcionan llega a convertirse en superflua. Cada participante no puede dar por supuesto que los dems respetarn la regla existente, incluso aunque sepa lo que l personalmente va a hacer, ya que no puede saber lo que los dems sabrn que l sabe. Cuando otros pueden estar actuando por medio de reglas absolutas, cada uno tiene menos incentivo para utilizar las nuevas. Este argumento sugiere que hay una inclinacin natural hacia el conservadurismo en la perspectiva constitucional. La mera demostracin de que A sera mejor que el status quo, una vez que aquel estado fuera alcanzado, no es suficiente para demostrar que debamos salir del statu quo. Un mximo local puede expulsar a un mximo global una vez que aqul ha sido alcanzado. El reconocimiento de este hecho revela una crucial distincin entre diseo constitucional y reforma constitucional. En el primero, donde no hay reglas efectivas preexistentes, lo nico relevante es la eleccin entre la regla que genera un conjunto de resultados y la que genera resultados alternativos. A la postre, la regla que debe elegirse es la que genera los resultados referidos. Pero cuando se trata de cambiar una regla existente, como en el caso de la reforma constitucional, no es necesariamente predominante la que genera dichos resultados. Este argumento presta alguna fuerza a la antipata que siente el evolucionista social por el fervor constructivista. En la medida en que existe una regla estable y tolerable, una comunidad puede muy bien estar mejor sin intentar cambios. Sin embargo, el reconocimiento de este punto no nos obliga a mantener el punto de vista de que nunca es deseable la reforma de las reglas existentes. El argumento simplemente sirve para ponemos en guardia respecto a la necesidad de reglas referentes a los procedimientos mediante los que las reglas existentes podran ser cambiadas y, en particular, para asegurar que los cambios no tengan lugar, como sucede a menudo, sin un reconocimiento adecuado de los costes de transicin. Los juegos de coordinacin bsica diseados en las Matrices 1.2 y 1.3 son algo simplistas en otra importante dimensin. Dejando aparte el permanente conflicto entre intereses individuales y sociales que crea el problema de hacer cumplir las normas, est el desacuerdo entre los individuos sobre la eleccin misma de las reglas. Este conflicto potencial ha sido deliberadamente suprimido en los juegos de coordinacin discutidos aqu. No hay diferencia entre los dos partcipes en la clasificacin ordinal de las casillas dentro de las matrices. Consideremos, sin embargo, un ejemplo diferente, dentro todava del ms general relativo a las reglas de trfico. Por las razones ya apuntadas, es claramente ventajoso disponer de alguna regla; la situacin es idntica a

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la descrita en el ejemplo (conducir por la derecha-conducir por la izquierda). Pero supongamos que hay dos posibles reglas de comportamiento en los cruces de carretera y que slo puede elegirse una de ellas. La primera sera ceda paso a su derecha, la segunda ceda paso a su izquierda. La Matriz 1.4 ilustra esta interaccin. Notemos que el rango ordinal de las dos casillas relevantes difiere para A y B. Con gran diferencia, A prefiere la regla ceda paso a su derecha y B prefiere la de ceda paso a su izquierda. Tales diferencias de rango o clasificacin pueden darse si, por ejemplo, A presupone que la mayora de las maanas se encontrar en un cruce con B acercndose por la izquierda. Matriz 1.4 B Ceda paso a la derecha A Ceda paso a la derecha Ceda paso a la izquierda 20,5 Ceda paso a la izquierda 5,20

Los dos participantes prefieren reglas diferentes, con independencia del hecho de que ambos prefieran una regla a ninguna. Este desacuerdo sobre la regla a adoptar puede provocar disputas y retrasos entre los participantes, cada uno de los cuales tratar de maximizar las ventajas de distribucin prometidas por una eleccin entre las dos alternativas. No hay que exagerar la diferencia de las ventajas que distintas personas atribuyen a diferentes reglas. En la medida en que las reglas son duraderas y los sujetos perciben que pueden ocupar posiciones segn se vaya desarrollando el juego, los participantes pueden inclinarse a alcanzar un acuerdo sobre la regla a adoptar mucho antes de lo que el simple anlisis puede indicar. En nuestro ejemplo, si los participantes esperan que unas veces se acercarn al cruce por un lado y otras por otro, el proceso de interaccin puede estar mejor descrito en la Matriz 1.2 que en la 1.4 4 V. Reglas de un orden de mercado Nuestro propsito en las secciones II y ID era aislar y determinar algunos elementos de las reglas por medio de ejemplos familiares de los juegos ordinarios en un caso y de las reglas de trfico en el otro. Ya hemos indicado que nuestro inters central son las reglas del orden econmico-poltico. En esta seccin introduciremos las reglas del mercado o econmicas, y en la seccin VI examinaremos las del orden poltico. En los dos primeros ejemplos anteriores, la necesidad de reglas resulta inmediatamente evidente de la mera referencia a la interaccin; no se puede entender los juegos ordinarios o el trfico sin pensar en reglas. Sin embargo, con respecto a algo ms importante, como es la interaccin econmica entre personas, se ignoran a menudo las reglas que gobiernan la conducta individual en esa clase de interaccin. Los propios economistas han sido notoriamente negligentes al respecto. Desarrollan con frecuencia sus complejos ejercicios analticos sobre los mercados sin prestar demasiada atencin a las reglas dentro de las cuales se desenvuelve la conducta individual en esos mercados. Adam Smith no era partidario de prescindir de estas consideraciones y puso especial nfasis en la importancia de las leyes o instituciones del orden econmico. El abandono de esta posicin smithiana y clsica aparece con particular evidencia en el anlisis de los fallos del mercado realizado por la teora econmica del bienestar, tal como ha sido desarrollada en las dcadas centrales de este siglo. Los mercados, se dice, fallan cuando son comparados con los modelos formales derivados de los ejercicios matemticos de los economistas. El anlisis se desarrolla como si las restricciones institucionales fueran totalmente irrelevantes para la forma en que los individuos se relacionan dentro de las
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Para una discusin general sobre el principio de que el acuerdo sobre la regla a adoptar es menos difcil de alcanzar que el acuerdo sobre asignaciones de distribucin estrictamente definidas, ver James M. Buchanan y Gordon Tullock, the Calculus o/ Consent, 1962. [Hay traduccin espaola: El clculo del consenso, Espasa-Calpe, Madsid 1982.]

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estructuras de mercado.

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Tal vez donde mejor se, percibe la importancia de las reglas es en el ejemplo familiar de la utilizacin de recursos de propiedad comn, algunas veces llamada la tragedia de lo comn. Si postulamos la maximizacin de la utilidad para describir el comportamiento de los usuarios, podemos predecir que la propiedad acabar siendo arrasada. El mercado, se dice, falla en generar una asignacin eficiente de los recursos. Sin embargo, como ahora es por todos sabido, el problema no es de funcionamiento de los procesos de mercado, sino de las normas que regulan la accin de los usuarios. Un cambio en las reglas, de forma que el recurso escaso sea posedo privadamente, junto con los medios para hacer efectivos y proteger los derechos del propietario, eliminarn la ineficiencia. El ejemplo sugiere que la proclividad del economista a fijarse ms en los resultados que en las reglas que los generan ha sido fuente de una profunda confusin. La reforma de resultados se consigue mejor mediante la reforma de las reglas que mediante la manipulacin directa de los resultados. El gran atractivo normativo de los economistas del bienestar tena su origen en que sus hallazgos proporcionaban un argumento para la intervencin gubernamental y colectiva en los mercados. Una equivocacin parecida respecto a la importancia de las reglas caracteriza la actitud de un grupo de economistas que apoyan las instituciones del mercado en un sentido normativo. Estos economistas han tendido a minusvalorar la importancia de las reglas bajo el algunas veces ingenuo supuesto de que el mercado descubre, con independencia de los condicionantes institucionales. Se da por supuesto que las soluciones del mercado son lo suficientemente robustas para poder prescindir de los condicionamientos institucionales cualesquiera que stos puedan ser. Creemos que ha existido alguna confusin entre la fuerza de los comportamientos de motivacin econmica dentro de restricciones dadas y la posible fuerza de esta misma clase de comportamientos para modificar las restricciones mismas. Parece completamente posible que el mercado produzca slidos resultados dentro de unas instituciones dadas, al mismo tiempo que esas mismas instituciones sean relativamente insensibles a cambiar sin que se dedique una atencin explcita y directa a su concreto diseo o reforma. Para volver al ejemplo de la propiedad comn, puede haber mercados que funcionan bien en la pesca en la que las fuerzas de la demanda y la oferta operan para generar resultados asigntivo-distributivos satisfactorios (dados los parmetros de recursos e instituciones), mientras que, a la vez, la ausencia de derechos de propiedad en los bancos pesqueros falla al definir un conjunto de reglas que sean en algn sentido normativamente ideales. Hay un segundo aspecto de las reglas del mercado que merece nuestra atencin. En el anterior anlisis de las reglas de trfico encontramos que la funcin esencial de las mismas es impedir la descoordinacin de las acciones de los individuos. Las reglas tienen aqu la funcin esencialmente negativa de impedir el desastre. Esta es bsicamente la tarea que Hobbes encomend a las reglas del orden social para evitar la anarqua. En la visin del orden de mercado de Smith, sin embargo, hay un significativo aspecto positivo de la interaccin humana. En la visin del mundo de Smith, la divisin del trabajo genera beneficios mutuos derivados de la cooperacin entre los partcipes, beneficios que cada uno consigue, pero que desbordan la capacidad de cualquier persona para comprenderlos plenamente. En las fases sucesivas de la divisin del trabajo, cada agente responde a su ambiente mediante el ejercicio de su imaginacin creativa, directamente en su propio inters e indirectamente en el de sus vecinos. La sucesin de esa serie de actos creativos establece un orden que refleja las enormes ventajas de la cooperacin humana y proporciona un marco para que tengan lugar nuevos actos creativos. En cualquier momento del proceso se puede contemplar el orden de mercado que prevalece y reconocer la naturaleza y magnitud de los beneficios de la cooperacin humana bajo la divisin del trabajo. Pero no se puede predecir exante la naturaleza y magnitud de esos beneficios. Hacerlo as requerira que el analista poseyera toda la imaginacin creativa que est diseminada entre todos los agentes econmicos. Dos cosas se deducen de esta visin. Primero, hay algo necesariamente no teleolgico en relacin con la eleccin de las reglas del mercado. Cmo elegir estas reglas a la luz de los resultados particulares que los mismos producen si la precisa naturaleza de dichos resultados slo se descubre a medida que van surgiendo? Segundo, cuando las instituciones del mercado estn inadecuadamente definidas, o se aplican algunas reglas que no producen los efectos propios del mercado, no puede ser plenamente conocida la verdadera dimensin del fracaso normativo. Podemos suponer que el dispositivo para la cooperacin humana no ha funcionado plenamente, pero lo que podra haber sido de otro modo es algo que pertenece al reino de la especulacin.

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VI. Las reglas del orden poltico Muchos analistas sociales podran admitir que los procesos de mercado operan dentro de reglas definidas razonable y claramente y que esa clase de reglas son objetos importantes de investigacin. Pero pueden sentirse menos inclinados a aplicar esta misma visin a los procesos polticos. No obstante, tambin las elecciones polticas emergen de la interaccin de agentes individuales en un conjunto de reglas institucionales en virtud de las cuales cada actor est limitado por las acciones de los dems. Los protagonistas polticos operan bajo un conjunto de reglas ms o menos claramente definidas y hacen elecciones entre las opciones disponibles, de manera que maximizan sus rendimientos (lo que puede, aqu como en otras situaciones, incluir tanto objetivos econmicos como ticos). El punto esencial es si el conjunto de reglas que ordenan las relaciones entre los distintos protagonistas es el que mejor lleva a los individuos a promover los intereses de los dems o al menos evitar el causar daos a los dems. Hay varios modos de enfocar el proceso poltico de la misma forma que hacemos con los mercados. El primero y ms importante en este punto es contemplar el proceso poltico como un sistema de interacciones individuales del que emerge algo as como un equilibrio. Este punto de vista es coherente con cualquier nmero de motivos que puedan atribuirse a los individuos y con cualquier nmero de criterios por medio de los cuales podamos evaluar el funciona miento de las reglas. Los motivos y criterios en cuestin pueden ser sacados del instrumental del economista. En los prximos captulos exploraremos estas aplicaciones polticas de los mtodos econmicos. Lo crucial aqu, sin embargo, no es ni los motivos del actor ni los criterios de valoracin, sino, de alguna manera, la disposicin a examinar el proceso poltico en los mismos trminos en que generalmente examinamos los mercados. Los individuos se relacionan entre s, cada uno con sus propios objetivos, bajo un conjunto de reglas (instituciones polticas), para promover esos objetivos y para que la interaccin sirva finalmente para establecer un resultado particular que sea algo as como un equilibrio. Si las capacidades de los individuos y los objetivos estn dados, el nico modo de poder cambiar las pautas de comportamiento es mediante alteracin de las reglas. Y los cambios de las reglas, por contrapartida, alterarn los resultados que surgen de cualquier sociedad de individuos. Mucho de lo que se discutir en los captulos que siguen se refiere a implicaciones de aspectos particulares de la estructura de reglas polticas. En este punto quisiramos llamar la atencin del lector respecto a lo sutil de la distincin reglas-resultados en el contexto poltico. En un nivel, las reglas del juego poltico son bastante obvias: regla mayoritaria, elecciones peridicas, diversas restricciones a los poderes del gobierno, requerimientos de una sistemtica contabilizacin para el gasto de fondos pblicos, estructura geogrfica de las disposiciones electorales, incluida la posible divisin de la jurisdiccin poltica misma bajo estructuras federales y as sucesivamente. Sin embargo, muchas de estas mismas instituciones surgen del propio proceso poltico. La comprensin, por ejemplo, del alcance apropiado de la actividad pblica, cuestin que evoca enseguida un importante sentido constitucional, est determinado, en gran manera, por decisiones polticas sucesivas. En este sentido, la distincin reglas-resultados tiende a quedar oscurecida en el escenario poltico. No obstante, puesto que tanto las reglas como las decisiones dentro de las reglas surgen de procesos polticos similares, la significacin de la distincin puede parecer algo exagerada. Las reglas bsicas corren este riesgo precisamente all donde la distincin no es tan obvia, y sta es la razn por la que nosotros intentaremos mantener la distincin reglasresultados en el contexto poltico. VII. La importancia de las reglas El primer argumento para el estudio de las reglas descansa en el reconocimiento del papel que las reglas desempean en la obtencin de resultados de equilibrio o cadenas de resultados para una comunidad de protagonistas sociales con capacidades y objetivos dados. Nos hemos visto envueltos en dificultades por subrayar que la interaccin entre las mismas personas, en cualquier sociedad, puede generar cualquier nmero de resultados sociales, segn sean las reglas existentes. Pero slo son posibles aquellos resultados que pueden ser generados como un equilibrio bajo un marco institucional. Por esta razn, es errneo examinar el conjunto de todos los resultados sociales concebibles y seleccionar como ideal el que mejor se corresponde con algn criterio

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normativo externo e independiente. El marco institucional restringe el conjunto de resultados posibles no menos eficazmente que lo hacen las limitaciones fsicas bsicas (cualidades) que definen el conjunto de los productos finales deseados. Para no vernos acusados de construir una figura de paja, analizaremos la tpica discusin de la justicia distributiva o la equidad en los crculos de la poltica pblica (un tema que estudiaremos con detalle en el captulo 8). El procedimiento habitual es examinar todas las distribuciones de la produccin total que son coherentes con las dotaciones iniciales de capacidades productivas y con la necesaria prdida de producto que implica el proceso redistributivo (aunque algunas veces incluso esto ltimo se pasa por alto). Sobre estas bases se determina el conjunto de distribuciones conceptualmente posibles y se utiliza alguna clase de funcin de bienestar u otra pieza del aparato tico para seleccionar el mejor resultado entre todos. Pero la cuestin constitucional natural es la siguiente: Cmo podemos asegurar que el mejor resultado surge de un proceso poltico? Seguramente tendra ms sentido especificar conjuntos alternativos de reglas polticas y examinar las distribuciones que surgen. Si sucede que ninguna corresponde a esa la mejor obtenida antes, tendremos que concluir simplemente que esa la mejor no es alcanzable. El constitucionalismo insiste en estudiar las reglas porque pretende incluir todas las limitaciones relevantes dentro del anlisis. Dejar fuera las restricciones institucionales es tan reprochable como pasar por alto las limitaciones de las capacidades de los agentes econmicos o ignorar las restricciones bsicas que se derivan de la escasez. El segundo argumento para el estudio de las reglas es de naturaleza normativa y presenta varias dimensiones. Examinaremos una de ellas con mayor detalle en el prximo captulo, donde veremos que la eleccin entre reglas, cuando esas reglas han de estar en funcionamiento durante una secuencia de juegos en los que las fortunas de cada jugador son inciertas, implica algunas caractersticas especiales que no se dan en el contexto de la eleccin dentro de reglas en las que las posiciones de cada jugador estn bien definidas. En concreto, la natural predileccin por los conflictos de intereses est sustancialmente moderada en las elecciones sobre las reglas mismas, ampliando el potencial de acuerdo concerniente a las reglas entre los jugadores. Hay, sin embargo, otra dimensin del argumento normativo que presta ms atencin a las reglas que a los resultados. Esto implica la afirmacin de que no pueden evaluarse con exactitud los resultados normativamente, a menos que se tenga informacin sobre cmo se producen tales resultados. Puede enunciarse dicha afirmacin sobre la base de que el proceso tiene intrnsecamente una relevancia normativa o sobre la base de que la informacin acerca del proceso proporciona, a cambio, una informacin sobre el resultado, sin la cual la evaluacin es difcil o imposible. Consideremos un ejemplo muy simple. Supongamos que se enuncie un resultado econmico particular en el que A tiene 5 manzanas y 6 naranjas mientras B tiene 10 manzanas y 9 naranjas. La evaluacin de este resultado depende en parte de la informacin adquirida sobre el modo como se ha llegado a l. Supongamos que descubrimos que fue as simplemente porque A cogi 6 naranjas que B tena previamente en su poder. Si admitimos que la posesin de B se basaba en ttulos legtimos, el resultado puede ser considerado normativamente sin atractivo, ya que procede del robo de A, es decir, debido a que el proceso seguido para su consecucin implica la violacin por A de normas relevantes de conducta. De la misma forma, en otros contextos, el resultado de una carrera, por ejemplo, puede no tener significancia normativa. Cualquier resultado puede ser aceptable, con tal que las reglas sean justas y obedecidas. En otros casos, no basta con que los resultados sean normativamente relevantes; tambin tienen que serlo los procesos. Es posible que un inocente sea errneamente condenado por un crimen, pero puede servirnos de consuelo que el proceso judicial fue enteramente justo, aunque incluso as el jurado emiti un fallo equivocado. Del mismo modo, un hombre manifiestamente culpable puede ser declarado inocente tras un juicio en toda la regla, aun cuando el resultado sea debido a prejuicios. En ambos casos, tanto el proceso como los resultados tienen importancia a efectos normativos. Las reglas pueden ser normativamente relevantes en un sentido diferente, no porque los procesos conforme a determinadas reglas tengan un valor independiente, sino porque la adhesin a ciertas reglas proporciona informacin acerca del status normativo de los resultados. As ocurre en particular cuando el atributo del

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resultado que est en juego es su eficiencia.

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Especficamente, si la asignacin de manzanas y naranjas entre A y B es el resultado de un intercambio libre entre las partes, a partir de algn tipo de situacin inicial, y dado que las manzanas y naranjas manifiestan las propiedades de los bienes privados convencionales, podemos presumir que el resultado de la asignacin es eficiente o al menos que el intercambio satisface la prueba de Pareto. En ausencia de informacin acerca de cmo se alcanza el resultado final, no sera razonable en absoluto presumir la eficiencia. Y, verdaderamente, a menos que el analista tenga el poder de leer las mentes de los individuos relevantes y discernir por medio de las funciones de utilidad de cada uno, sencillamente no sera posible hacerlo. El hecho de que el resultado emerge de un proceso caracterizado por ciertas reglas proporciona una informacin acerca del status normativo del resultado que de otra manera no sera posible. Aqu, el significado normativo est vinculado al resultado, no al proceso; el proceso, sin embargo, proporciona una prueba de la naturaleza del resultado.

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