PROBLEMTICA DEL ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO EN LAS CIUDADES DE IBEROAMRICA. DIAGNSTICO Y SOLUCIONES Andrei S.

Jouravlev CEPAL, Chile

A. DIAGNSTICO La situacin regional En los pases de Amrica Latina y el Caribe, la situacin de los servicios de agua potable y saneamiento en las ciudades puede analizarse en funcin de cuatro parmetros bsicos: (i) crecimiento demogrfico y urbanizacin; (ii) cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento; (iii) situacin de grupos de bajos ingresos; y (iv) deterioro de la calidad de los servicios. Crecimiento demogrfico y urbanizacin A partir de los aos cincuenta, los pases de Amrica Latina y el Caribe han experimentado un crecimiento demogrfico sin precedentes en su historia: de unos 170 millones de habitantes en el ao 1950 a casi 520 en 2000. El incremento de la poblacin ha ido acompaado de una notoria concentracin de sta en las zonas urbanas, algunas de las cuales ya figuran entre las concentraciones de poblacin y actividades econmicas ms grandes a nivel mundial. El proceso de urbanizacin en los pases de Amrica Latina y el Caribe est alcanzando un nivel tal que ha convertido a la regin en una de las ms urbanizadas del planeta junto con Amrica del Norte y Europa. La poblacin urbana de la regin representaba en el ao 1950 el 41% del total, alcanzando unos 70 millones de habitantes. Para el ao 2000 ese porcentaje haba subido al 75%, puesto que el nmero de habitantes urbanos haba aumentado casi seis veces (ms de 390 millones) y en 2030 se proyecta que habr llegado al 83% y el nmero de residentes urbanos ascender a ms de 600 millones. El rpido proceso de urbanizacin ha puesto a prueba las posibilidades de la gestin urbana en todos sus aspectos, incluyendo la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento. Ha originado tambin serios conflictos con otros asentamientos humanos y otras actividades econmicas, como la agricultura, que compiten por las mismas fuentes de agua. Cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento De acuerdo con estimaciones ms recientes, en el ao 2000, a nivel regional: * el 93% de la poblacin urbana tena acceso a servicios de agua potable (el 87% a travs de conexiones domiciliarias y el 6% a travs de los sistemas definidos como acceso fcil, como fuentes pblicas y pozos); y

el 90% a servicios de saneamiento (el 63% a travs de sistemas convencionales de alcantarillado con conexiones domiciliarias y el 27% a travs de sistemas de saneamiento in situ, como letrinas y fosas spticas).

Estos niveles de cobertura significan que en las reas urbanas de los pases de la regin todava hay unos 26 millones de personas sin acceso a servicios de agua potable y unos 37 millones sin servicios de saneamiento. Los pases que presentan mayores dficits de cobertura son Hait, Paraguay, la Repblica Dominicana, Nicaragua, Argentina, Bolivia, Cuba, Ecuador y Per. La situacin se agrava an ms por la creciente contaminacin hdrica que alcanza niveles alarmantes en muchos cuerpos de agua, debido principalmente a la falta generalizada de tratamiento de aguas servidas. Segn se estima, en la actualidad, tan slo un 14% de las aguas servidas recogidas por los sistemas de alcantarillado reciben algn grado de tratamiento, que en muchos casos es inadecuado. En consecuencia, muchos cuerpos de agua cercanos a zonas urbanas estn fuertemente contaminados. La situacin se ve agravada por la reutilizacin en gran escala de aguas servidas domsticas sin tratar para el riego. Es una prctica muy comn en casi todas las zonas ridas y semiridas de la regin donde el agua es relativamente escasa, especialmente en Mxico, Per, Chile, Bolivia y Argentina. Situacin de grupos de bajos ingresos La distribucin de los ingresos en Amrica Latina y el Caribe es la ms desigual en el mundo. El 37% de la publicacin urbana es pobre o indigente. La mayora de las personas sin acceso a los servicios de agua potable y saneamiento son pobres. Segn se estima, la cobertura de los servicios de agua potable es mayor, de 4 a 16 veces, en familias de mayor ingreso que en aquellas con menor ingreso. Muchas de las personas sin acceso a servicios de agua potable deben comprar el agua a vendedores privados a precios que sobrepasan con creces los que cobran las empresas oficiales, las que debido en parte a la insuficiencia de los ingresos no pueden extender sus servicios a las zonas marginales donde viven los pobres. En las reas urbanas, las familias pobres gastan proporcionalmente entre 2 y 4 veces ms en agua potable que las familias de mayor ingreso. La poblacin que no tiene acceso adecuado a los servicios de agua potable y saneamiento adopta soluciones alternativas, muchas de las cuales no garantizan la calidad del agua obtenida y tienen un alto costo para el usuario y afectan negativamente el medio ambiente. Por ejemplo, el uso generalizado de fosos spticos y letrinas ha causado la contaminacin del agua subterrnea en algunas ciudades. Otro problema comn es la existencia, en casi todas las grandes ciudades de la regin y en muchas de las medias, de las reas urbanas marginadas, conocidas en los diferentes pases con nombres tales como favelas, villas miseria y pueblos jvenes, entre otros. Estas reas marginadas, constituidas en su mayora por personas desplazadas del campo, han crecido muy rpidamente y en forma desordenada, lejos de las redes existentes y se han ubicado en zonas en que las condiciones topogrficas son ms complicadas, creando un problema social, econmico y sanitario muy complejo.

Dete rioro de la calidad de los servicios En muchos casos los sistemas de agua potable y alcantarillado son totalmente obsoletos o necesitan de rehabilitacin y ampliacin. A ello se suma el hecho de que en muchos de los pases de la regin todava existen serias deficiencias en la operacin y mantenimiento de las instalaciones y equipos. Esto ocasiona interrupciones en el servicio, prdidas en los sistemas de distribucin, fallas en la desinfeccin y otros problemas, todo lo cual compromete la eficiencia de las empresas y la calidad de los servicios prestados a los consumidores. Por ejemplo, ms de la mitad los pases de Sudamrica y de Amrica Central reportan problemas de intermitencia en sistemas urbanos de agua potable. En muchos de ellos, las personas reciben entre 6 y 18 horas por da de suministro de agua potable. En las grandes ciudades de la regin, los niveles de agua no contabilizada se estiman en ms del 40%. Tan slo el 24% la poblacin urbana de la regin cuenta con sistemas efectivos de vigilancia de la calidad del agua potable. Aunque en las grandes ciudades de la regin, la desinfeccin del agua potable es casi universal, un 18% de las muestras viola normas nacionales respectivas. Razones que explican el deslucido desempeo del sector Hay varias razones que explican el desempeo deslucido del sector de agua potable y saneamiento en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Algunas tienen que ver con las circunstancias particulares de las ltimas dos dcadas, particularmente la recesin de los aos ochenta, mientras que otras estn relacionadas con las deficiencias de largo plazo en la organizacin institucional del sector. Por ejemplo, desde hace mucho tiempo se ha reconocido que las instancias pblicas responsables del sector han sido, en general, incapaces de seguir polticas apropiadas de administracin de las empresas, de establecer tarifas que hicieran posible recuperar costos, de proteger contribuciones presupuestarias al sector en situaciones de ajuste macroeconmico, y de evitar la excesiva politizacin de funciones de prestacin de los servicios y de control de las entidades prestadoras. Las consecuencias de esas desacertadas polticas pblicas se manifestaron con mayor fuerza durante los periodos de la inestabilidad macroeconmica y austeridad presupuestaria. El financiamiento del sector de agua potable y saneamiento sigue dependiendo en gran medida de fuentes ajenas al sector mismo. Cuando existe una fuerte recesin econmica, se produce una reduccin considerable de los ingresos generales de los gobiernos. Esto ocurre a la par con un desfase entre los valores reales y las tarifas cobradas por la provisin de los servicios. Estos rezagos tarifarios disminuyen notoriamente la capacidad de operacin y mantenimiento de las entidades prestadoras. Esto implica que los requerimientos financieros de las empresas pblicas dejan de ser atendidos, y ante la carencia de recursos, stas se endeudan, posponen o suspenden inversiones y desatienden las actividades de operacin y mantenimiento. Esto, a su vez, induce un proceso de creciente insatisfaccin de la demanda, reduccin de la calidad de los servicios, y deterioro generalizado de la infraestructura. Simultneamente, declinan los salarios en el sector pblico, lo que de alguna manera provoca la fuga de personal idneo, especialmente a nivel gerencial.

Este sndrome de empeoramiento generalizado en la cantidad y calidad de los servicios de agua potable y saneamiento lleva a una profunda crisis del sector. A ello se suma la reaparicin del clera en 1991 en muchos pases de la regin. Cabe recordad que en la primera mitad de los 1990, se registraron 1.2 millones de casos y casi 12 mil muertes. La epidemia caus graves prdidas en las reas del turismo, la agricultura y la pesca, as como en las actividades de exportacin. Estos hechos inducen a los gobiernos a conceder mxima prioridad al sector de agua potable y saneamiento, lo que en muchos casos ha hecho distraer la atencin de otros aspectos de gestin del agua. Reformas recientes en el sector El descrdito pblico en que cae el sector de agua potable y saneamiento llega a tal nivel que se produce un consenso poltico y social en cuanto a la necesidad de cambios profundos y radicales. Como resultado de este consenso, en el ltimo tiempo, en muchos pases de la regin se han producido reformas en la estructura administrativa para la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento, con especial nfasis en la descentralizacin, la separacin de las funciones institucionales, la participacin del sector privado, el autofinanciamiento y la gestin de los sistemas con un criterio ms comercial. A pesar de algunas diferencias, las reformas efectuadas en los pases de la regin son sorprendentemente uniformes. En primer lugar, muchos pases ya han reformado la estructura institucional del sector, mientras que otros estn en proceso de hacerlo. Las reformas invariablemente implican una clara separacin institucionales entre las siguientes tres funcin: (i) definicin de polticas y planificacin del sector; (ii) regulacin y control de las empresas; y (iii) prestacin de los servicios y administracin de los sistemas. La experiencia regional sugiere que, esta separacin entre las funciones es imprescindible en aquellos casos en que se decida priva tizar la prestacin de los servicios, pero tambin es altamente recomendable an cuando se decida mantener la provisin pblica de los mismos. Las funciones de formulacin de polticas sectoriales y de planificacin estratgica normalmente se dejan a cargo de los ministerios sectoriales, como los de salud, obras pblicas o vivienda. Las funciones de regulacin y control se institucionalizan a travs de comisiones y organismos regulatorios, para los cuales se tiende a asegurar capacidad tcnica y financiera, y autonoma e independencia. El objetivo aqu es resguardar dichas entidades de las presiones polticas de corto plazo y de otras influencias exgenas. Muchos pases de la regin, como Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Panam y Per, ya han creado entidades de regulacin y varios otros estn en este proceso. Uno de los temas crticos en los pases de la regin es la organizacin, financiacin, poderes y facultades de las entidades de regulacin y su estructura. Los aspectos que han tenido diferentes enfoques en diferentes pases de la regin, y los cuales todava estn en discusin, incluyen los siguientes: * si los reguladores deben ser conjuntos (como en Costa Rica, Jamaica y Panam) o separados por sector de servicios pblicos (como en Argentina, Chile y Per);

si las atribuciones en materia de adopcin de decisiones se confieren a una sola persona (como en Bolivia, Chile y Per o a una comisin o junta (como en Argentina, Colombia y Panam); y especialmente la estabilidad e independencia de los reguladores (un aspecto todava muy dbil en casi todos los pases) y sus poderes (que en muchos casos son indebidamente limitados).

Muchas de las entidades reguladoras creadas en los pases de la regin todava no tienen suficiente independencia, capacidad y recursos como para, por un lado, proteger efectivamente los intereses de los consumidores y de la sociedad en general y asegurar la eficiencia en la prestacin de los servicios, y por otro, ofrecer garantas de independencia y objetividad frente a las empresas prestadoras y atraer inversiones al sector. En general, este aspecto sigue siendo uno de los ms dbiles en las experiencias regionales. En segundo lugar, la tendencia regional es hacia la descentralizacin de los servicios de agua potable y saneamiento. Aunque las formas que este proceso asume son mltiples, la tendencia comn es la transferencia de la responsabilidad de la prestacin de los servicios o a nivel local (municipal, provincial o regional) o a una entidad autnoma, con su posterior administracin con un criterio tcnico y comercial. Por un lado, las experiencias regionales indican que, especialmente en los pases ms grandes, las organizaciones nacionales grandes y centralizadas no son una solucin ptima. La experie ncia de los aos 1960 y 1970 en Argentina, Colombia, Mxico y otros pases de la regin indica que los organismos de agua potable y saneamiento centralizados a nivel nacional extendieron la capacidad de gestin a tal punto que era muy frecuente observar graves ineficiencias en los servicios, por lo que este enfoque ha sido abandonado. Por otro lado, los procesos de descentralizacin, especialmente a niveles territoriales ms bajos que provincias, regiones o estados, no siempre han cumplido su cometido en la forma esperada. Esto se explica por varias razones, algunas de las cuales tienen que ver con el hecho de que las instituciones locales carecen de capacidad suficiente para administrar o regular los servicios transferidos, mientras que otras se relacionan con la excesiva fragmentacin de la industria y la incapacidad de tomar ventaja de las economas de escala, y con la politizacin de la toma de decisiones a nivel local, o bien con el apresuramiento y falta de preparacin adecuada con que se produjeron los procesos de descentralizacin en algunos pases. En cuanto al fortalecimiento y la consolidacin de los organismos operadores, a pesar de los espordicos avances logrados tal vez el mejor ejemplo sean las empresas regionales en Chile que son rentables y eficientes, la mayora de ellos en casi todos los pases sigue mostrando graves ineficiencias en la operacin y precaria situacin financiera. Finalmente, persisten serios problemas institucionales y polticos que se reflejan en la falta de independencia administrativa de muchos organismos operadores y el predominio de criterios polticos tanto en su administracin como en la fijacin de tarifas. En tercer lugar, los procesos de reforma van acompaados de la exigencia, nacida de la crisis de los aos ochenta, de que los sistemas de servicios de agua potable y saneamiento deben autofinanciarse. En forma progresiva se reconoce que para lograr los altos niveles de cobertura y

calidad de los servicios deseados por la poblacin es preciso contar con sistemas financieramente viables. Esto significa que las tarifas tienen que cubrir, como mnimo, los costos de operacin y mantenimiento y tambin, en la mayora de los casos, las inversiones para expandir los sistemas. Aunque en la regin se observan ciertos avances, como en los casos de Argentina y Chile, en muchos otros pases las tarifas siguen siendo bajas y no cubren ni siquiera los costos operacionales. En general, el sector contina dependiendo del presupuesto estatal para financiar las inversiones de capital y, en menor medida, aunque an apreciable, los costos de operacin y mantenimiento. Paralelamente, con la tendencia a la autofinanciacin de servicios pblicos, se observa un inters creciente en sistemas sofisticados de subsidios para grupos sociales de bajos ingresos. En su diseo se privilegia el enfoque de focalizacin, como en Chile. Aunque este enfoque gana cada vez ms adeptos en la regin, en algunos casos esta alternativa se recomienda sin anlisis de sus requerimientos operativos lo que ha generado dificultades en algunos pases. Para implementar un sistema de subsidios focales, hay que tener un sistema impositivo global capaz de generar recursos, capacidad de evaluacin de quin los requiere, as como un sistema administrativo eficaz que garantice que lleguen a su destino. Estos requisitos bsicos la gran mayora de los pases de la regin todava no los tiene. Otros pases, como Colombia, perfeccionan sistemas de subsidios cruzados y tratan de hacerlos ms equitativos y transparentes, aunque tambin encuentran muchas dificultades en el camino. En cuatro lugar, en casi todos los pases de la regin se han adoptado polticas tendientes a aumentar la participacin del sector privado en la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento. Aunque en la primera mitad de los aos noventa, existi mucho entusiasmo por privatizar las empresas del sector y muchos gobiernos adoptaron planes ambiciosos al respecto, hasta ahora solamente en unos pocos pases (principalmente Argentina, en forma de concesiones a largo plazo, y Chile, a travs de venta de acciones) ya se ha implementado una poltica destinada a traspasar al sector privado la mayora de las empresas que prestan los servicios en principales ciudades. En varios otros pases, como Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico y Uruguay, hay casos aislados de participacin del sector privado en algunas ciudades. Se estima que, en la actualidad a nivel regional, las entidades del sector privado proveen los servicios de agua potable y saneamiento a un 15% de la poblacin urbana. En otros pases, la participacin del sector privado es slo incipiente, limitndose a la contratacin de servicios (en muchos pases); a actividades especficas, en muchos casos bajo el esquema de contratos de construcci n, operacin y transferencia (BOT), especialmente el tratamiento de aguas servidas (como en Mxico) o la desalinizacin de agua de mar (en varias islas del Caribe); y la provisin de servicios de alta calidad en zonas tursticas (como en Cuba y Uruguay). Es importante tener presente que el proceso privatizador en los pases de la regin ha sido en gran medida fundado en las filosofas polticas, la crisis financiera del sector pblico, pero principalmente en el descrdito pblico en que han cado las empresas del sector, as como otros factores que no reflejan debidamente el balance entre lo pblico y lo privado. Por consiguiente, no es sorprendente que los resultados de la participacin privada obtenidos hasta ahora, aunque en muchos casos positivos, han sido, en general, contradictorios.

Por una parte, en algunos casos, la participacin privada ha permitido revertir el agudo grado de deterioro y mejorar los niveles de cobertura y la calidad de los servicios de agua potable y saneamiento (como en Buenos Aires, Argentina, donde hasta la crisis actual el concesionario estaba invirtiendo unos 200 millones de dlares al ao) o construir plantas de tratamiento de aguas servidas (como en Santiago, Chile, donde la empresa privatizada est invirtiendo casi 600 millones de dlares en obras de tratamiento de aguas servidas). Es importante sealar, sin embargo, que en muchos otros casos, gran parte de las mejoras se alcanzaron por medio de prcticas administrativas simples que no demandaron grandes inversiones. Por otra parte, en muchos casos, los procesos de participacin privada han sido llevados a cabo con una gran rapidez en un contexto caracterizado por falta de conocimiento del estado del arte en regulacin, el bajo nivel de tarifas y ausencia de sistemas de subsidios, la inestabilidad poltica y macroeconmica, influencias ideolgicas y casos de captura, no slo de reguladores, sino de procesos regulatorios. Estas dificultades explican por qu ahora surgen inquietudes por temas como los marcos regulatorios demasiado permisivos y dbiles, la insatisfaccin con los mecanismos de proteccin y participacin de los consumidores, y las limitaciones de los enfoques economicistas tericos, que no parecen haber tenido un soporte prctico. Una de las lecciones importantes que han dejado las reformas en los pases de la regin es que la definicin del marco regulatorio, as como el diseo e implantacin institucional de las entidades de regulacin, debe necesariamente preceder el proceso mismo de privatizacin. Si esto no se hace, las reformas pueden ser inestables, dar lugar a transferencias patrimoniales y de ingresos injustificadas, algunas veces de elevada cuanta, y no asegurar ni la eficiencia en la prestacin de los servicios ni atraer nuevas inversiones al sector.

B. SOLUCIONES A pesar de las profundas reformas implementadas en el sector de agua potable y saneamiento, casi todos los pases de Amrica Latina y el Caribe siguen enfrentando graves problemas, los cuales se relacionan principalmente con insuficiente cobertura de los servicios, especialmente para grupos de bajos ingresos y tratamiento de aguas servidas, y deterioro de la calidad de los servicios. Es importante reconocer que dichos problemas no provienen slo del sector de agua potable y saneamiento ni tiene n soluciones slo a partir de ste, por lo que se debe tener sumo cuidado con recomendar soluciones universales y comunes para todos los casos. Sin embargo, el anlisis efectuado en esta reunin indica que, como cuestin prioritaria urgente, debe prestarse atencin a las siguientes tareas: (i) mejoramiento de la gestin del agua y de las cuencas; (ii) perfeccionamiento de la estructura industrial del sector; (iii) creacin de efectivos sistemas de subsidios; y (iv) fortalecimiento de organismos de regulaci n. Mejoramiento de la gestin del agua y de las cuencas De acuerdo con estimaciones ms recientes, en el ao 2000, en las reas urbanas de los pases de la regin haba unos 26 millones de personas sin acceso a servicios de agua potable y unos 37 millones sin servicios de saneamiento. Este tremendo rezago en la provisin de los servicios, intensificado por la reaparicin a principios de los aos noventa del clera en la regin, induce, tanto a los gobiernos como a pblico en general, a conceder mxima prioridad al sector de agua

potable y saneamiento. Como resultado, es muy comn que el nfasis en materia de agua se haga exclusivamente con relacin al sector de agua potable y saneamiento, desvinculando dicho uso de las necesidades ms generales de gestin integrada del agua. Lo que a menudo se olvida, es que un prerrequisito indispensable para poder avanzar en la expansin de la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento, es que dicho objetivo se vincule con la necesidad de mejorar la gestin integrada del agua y de las cuencas donde se va a captar el agua para las ciudades. En este contexto, es preocupante que, en la mayora de los pases de Amrica latina y el Caribe, los sistemas de gestin del agua todava no han mejorado lo suficiente como para lograr su gestin integrada y, lo que es ms grave, en algunos de ellos tales sistemas se han deteriorado con respecto a su antigua capacidad. Aunque los desafos son mltiples, las dos prioridades principales son las siguientes: * Creacin de eficientes sistemas de administracin del agua. Siendo el agua un recurso natural con importantes funciones econmicas, sociales, ecolgicas y culturales, fundamental para la vida y el ecosistema, necesario para prcticamente todas las actividades econmicas y susceptible de uso mltiple, es un problema grave que la misma sea administrada por organismos sectoriales. Es por ello que se reconoce cada vez ms que las responsabilidades de formular polticas hdricas, de coordinar el uso mltiple del agua, de regular su asignacin y de controlar su contaminacin, as como otras funciones relacionadas con la regulacin de su aprovechamiento, deben consolidarse en un ente regulador no usuario, independiente y separado de los mbitos de usuarios tradicionales, que conside re el recurso hdrico integralmente y en su totalidad. Dicha entidad debe estar al ms alto nivel poltico y tener la independencia efectiva, facultades amplas en materia operativa y un rol relevante en la decisin de conflictos vinculados al agua. Definicin adecuada de derechos de agua. La promocin de inversiones en el sector de agua potable y saneamiento y la participacin privada en la prestacin de servicios son altamente contingentes a la disponibilidad de aguas y a la legalizacin adecuada de los derechos de su aprovechamiento, lo que es an una tarea pendiente en muchos pases de la regin. Lo que se requiere es encontrar un balance adecuado entre las normas estructurales de la legislacin de aguas, que determinan la estabilidad y la flexibilidad de los derechos que se entregan a los agentes econmicos sobre las aguas, y tienen por objetivo asegurar la inversin en el desarrollo del potencial econmico del recurso, y las normas regulatorias, que tienen por objetivo asegurar el uso eficiente y ordenado del agua y posibilitar su adecuado control en funcin de objetivos econmicos, ambientales y sociales de la sociedad. Un tema relacionado es la de introduccin de mercados de aguas, los cuales, en condiciones de regulacin adecuada, pueden ser elementos tiles para transferir aguas desde usos agrcolas a usos urbanos.

Perfeccionamiento de la estructura industrial del sector Un prerequisito indispensable para la prestacin eficiente de los servicios de agua potable y saneamiento es contar con una estructura industrial razonablemente eficiente. Esta tarea sigue siendo pendiente en muchos pases de Amrica Latina y el Caribe.

En cuanto a la estructura industrial del sector, la tendencia general en la regin ha sido haca la descentralizacin, en muchos caso, a nivel jurisdiccional ms bajo posible. Aunque algunos pases han logrado crear una estructura industrial razonablemente eficiente, en muchos otros casos, en el proceso de descentralizacin se ha perdido de vista los aspectos tcnicos y econmicos de la prestacin eficiente de los servicios. Los procesos de descentralizacin, especialmente a niveles territoriales ms bajos que provincias, regiones o estados, no siempre han cumplido su cometido en la forma esperada. Esto se explica por varias razones, algunas de las cuales tienen que ver con el hecho de que las instituciones locales carecen de capacidad suficiente para administrar o regular los servicios transferidos, mientras que otras se relacionan con la excesiva fragmentacin de la industria y la incapacidad de tomar ventaja de las economas de escala, y con la politizacin de la toma de decisiones a nivel local, o bien con el apresuramiento y falta de preparacin adecuada con que se produjeron los procesos de descentralizacin en algunos pases. Los siguientes tres problemas son especialmente comunes: * Prdida de economas de escala. Es un hecho ampliamente reconocido que los servicios de agua potable y alcantarillado se caracterizan por economas de escala importantes. En Amrica Latina, hay pruebas slidas de que los servicios de agua potable y alcantarillado para las comunidades cuya poblacin alcanza por lo menos 200 mil habitantes pueden prestarse en forma ms eficiente, si su operacin est a cargo de empresas regionales. La informacin disponible tambin sugiere que los costos operativos por conexin disminuyen en forma continua a medida que el nmero de conexiones aumenta a aproximadamente un milln. La experiencia del Reino Unido confirma en general estas estimaciones. As, se estima que cuando la zona de servicios tiene menos de 500 mil clientes, la eficiencia de la operacin es subptima, y que la escala ptima de funcionamiento estara entre 500 mil y un milln de habitantes. Incongruencia entre la estructura industrial del sector y el nivel jurisdiccional encargado de su supervisin y regulacin. En varios pases de la regin, la estructura industrial est fragmentada a tal grado que hace prcticamente imposible una supervisin o regulacin eficiente. Un ejemplo es Colombia donde las capacidades de la entidad de regulacin y otros organismos a nivel central se ven claramente superados con la existencia de ms de mil empresas de agua potable y saneamiento. En otros casos, el problema se debe a lo que podramos llamar una excesiva centralizacin a nivel local. Es un hecho bien conocido en la teora de la regulacin que, si en el mercado acta un solo prestador, el regulador depender en mayor medida de aquel para obtener informacin, su posicin negociadora ser ms dbil, el prestador estar en mejores condiciones para controlar y manejar la informacin que suministra al regulador y el riesgo de captura del ente regulador ser mayor. Un ejemplo de este problema son las concesiones de servicios agua potable y alcantarillado de la ciudad de Bue nos Aires y de muchas provincias de Argentina, donde la regulacin se realiza empresa por empresa pues la funcin reguladora es de competencia de cada provincia. Limitada capacidad de administracin y regulacin a nivel local . Un limitacin crucial de reformas descentralizadoras es la precariedad de los recursos gerenciales, financieros y otros,

a nivel local y su fuerte dependencia de niveles superiores del gobierno. Este hecho se debe a los siguientes factores: (i) es comn que las instituciones locales sean ms dbiles y carezcan de los recursos para abordar eficazmente la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento; (ii) las instituciones locales igualmente son ms vulnerables a la intromisin de las polticas partidistas; y (iii) las entidades subnacionales no internalizan todos los costos de largo plazo de sus ineficiencias y oportunismo en materia de prestacin de los servicios, es decir, exportan los efectos y consecuencias de sus malas decisiones a otras jurisdicciones._ Creacin de efectivos sistemas de subsidios La distribucin de los ingresos en Amrica Latina y el Caribe es la ms desigual en el mundo. El 37% de la publicacin urbana es pobre o indigente. Por otro lado, en todos los pases se observa una clara tendencia al autofinanciamiento del sector de agua potable y saneamiento con el objetivo de hacerlo menos dependiente de recursos gubernamentales. En esas condiciones, el tema de ampliacin de cobertura y de acceso a los servicios se convierte en uno de subsidios para grupos de bajos ingresos. Sin embargo, la creacin de sistemas de subsidios es una tarea pendiente en la abrumadora mayora de los pases de la regin. La respuesta tradicional a los problemas que plantea financiar la prestacin de los servicios para grupos de bajos ingresos fueron los subsidios cruzados entre los usuarios que tienen ms capacidad econmica y los de menor capacidad dentro de la misma zona de servicio. En reemplazo de este enfoque programtico, pero tericamente ineficiente, en la actualidad, se privilegia el enfoque de subsidios directos o focales a la demanda mediante contribuciones del Estado al pago de las tarifas de los sectores ms deficitarios. Uno de los mejores sistemas en materia de subsidios, en el sentido de que no opera como un desincentivo para la eficiencia de las empresas, es l de Chile. En este modelo, el Estado central establece un subsidio directo al pago de los consumos de agua potable y alcantarillado. El sistema es administrado por los municipios, los cuales se encargan de l a postulacin, aceptacin e inscripcin de los candidatos. Informan a las empresas de servicios acerca de los usuarios favorecidos, de modo que las facturas reflejen por separado los montos que deben ser pagados por los usuarios y el monto que debe aportar el municipio a las empresas de servicios. Mientras que el sistema chileno opera razonablemente bien, su instalacin no ha sido fcil y los intentos de imitarlo, sin anlisis de sus requerimientos operativos, han enfrentado serias dificultades. Las condiciones mnimas para implementar un sistema similar son los siguientes: (i) sistema fiscal capaz de generar los recursos necesarios para financien los subsidios; y (ii) sistema administrativo capaz tanto de evaluar quin los requiere como de garantizar que lo s recursos efectivamente lleguen a su destino. Estos requisitos bsicos la gran mayora de los pases de la regin todava no los tiene. Otro caso interesante es l de Colombia, donde se estableci un sistema transparente de subsidios para usuarios residenciales de menores ingresos. Estos subsidios se financian mediante contribuciones predeterminadas de los usuarios comerciales, industriales y residenciales de mayores ingresos y con transferencias gubernamentales en caso de desequilibrios. Si bien en teora el sistema parece razonable, en la prctica su funcionamiento ha sido plagado de dificultades y no se ha logrado cubrir las necesidades de recursos.

Fortalecimiento de organismos de regulacin Muchos pases de Amrica Latina y el Caribe, como Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Panam y Per, ya han creado entidades de regulacin y varios otros estn en este proceso. Sin embargo, muchos de los organismos creados todava no tienen suficiente estabilidad, independencia, capacidad y recursos, y se encuentran adems con poderes indebidamente limitados, como para, por un lado, proteger efectivamente los intereses de los consumidores y de la sociedad en general y asegurar la eficiencia en la prestacin de los servicios, y por otro, ofrecer garantas de independencia y objetividad frente a las empresas prestadoras y atraer inversiones al sector. En general, este aspecto sigue siendo uno de los ms dbiles en las experiencias regionales, por lo que debe ser mejorado en todos sus frentes. En base a las experiencias de los pases, tanto dentro como fuera de la regin, que tienen una reconocida trayectoria en la regulacin de los servicios pblicos, y conforme con las investigaciones tericas e empricas al respecto, hay bastante consenso de que en el diseo institucional de una entidad de regulacin deberan respetarse una serie de condiciones: * Otorgar al regulador un mandato bien definido, libre de control por parte de los polticos, y establecer objetivos claros con respecto a los cuales deber rendir cuentas. Por lo general, estos requisitos hacen conveniente que el regulador no sea parte integrante del poder ejecutivo. Asegurar que los directores de los organismos regulatorios sean nombrados sobre la base de criterios profesionales ms que polticos. Es importante evitar que los nombramientos tengan un carcter polticopartidista. Un enfoque habitual es que en el proceso participen los poderes ejecutivo y legislativo. Nombrar al regulador por un plazo fijo, asegurar su estabilidad y evitar su remocin arbitraria. En el caso de una junta o comisin, escalonar el mandato de los miembros, de modo que sean remplazados uno a uno y no todos a la vez. Asegurar al ente regulador una fuente autnoma y confiable de financiacin, por ejemplo, un porce ntaje fijo sobre ingresos del sector que regula. Asimismo, se lo debera eximir de aplicar las normas de contratacin y salariales aplicables a la administracin pblica a fin de atraer y retener a personas capacitadas.

Es importante sealar que las leyes, por s mismas, no bastan para crear buenas entidades de regulacin. Aunque varios pases de la regin han adoptado leyes modernas que incorporan muchas de las recomendaciones mencionadas arriba, dichos principios no siempre funcionan en la prctica. Por ejemplo, se dan casos cuando el ejecutivo negocia reajustes tarifarios directamente con la empresa, sin participacin de la entidad de regulacin; cuando los reguladores tienen estabilidad jurdica pero se retiran voluntariamente; cuando las entidades de regulacin tienen, segn la legislacin vigente, asegurados amplios recursos financieros, pero no pueden gastarlos por las limitaciones impuestas por el ejecutivo; cuando los nico que pueden hacer las entidades de regulacin es recomendar pero no decidir; etc. Otros aspectos que deben ser fortalecidos son la participacin de los consumidores, el acceso a la informacin y la coordinacin con otras entidades gubernamentales:

Aunque la participacin de los consumidores en el proceso regulatorio es fund amental para lograr una regulacin eficaz de los servicios pblicos, en la abrumadora mayora de los pases de la regin, no se le da ninguna funcionalidad (en trminos de organizacin, poderes, financiacin, acceso a la informacin, participacin en el proceso regulatorio, etc.). La informacin es un requisito indispensable para una regulacin eficaz. A este respecto, la situacin general en la regin es muy deficiente: dbiles sistemas de acceso a la informacin, capacidades legales reducidas para monitorear y requerir la informacin, falta de buenos mecanismos de contabilidad regulatoria y de sistemas uniformes de cuentas, etc. El hecho de que, por lo general, la competencia con respecto a la regulacin econmica, salud (normas de calidad para el agua potable), recursos hdricos (su asignacin) y medio ambiente (control de contaminacin del agua), se confa en distintos organismos, subraya la necesidad de asegurar una cooperacin estrecha y una comunicacin efectiva entre ellos, lo que pocas veces se da en la prctica.