Por que a interveno do governo pode gerar prejuzos sociedade?

Marcos Mendes 1

J foi postado neste site um texto, de minha autoria, com o ttulo Por que o governo deve intervir na economia?, em que argumento que existem falhas de mercado, como externalidades, assimetria de informaes ou restries competio que reduzem o nvel de bem-estar da sociedade. Uma interveno do governo para solucionar essas falhas de mercado, se bem executada, pode elevar o nvel de bemestar da populao. No presente texto vou discutir o outro lado da moeda: as falhas de governo, ou seja, os fatores que podem fazer com que as intervenes do governo gerem distores maiores que aquelas que ele se prope a resolver. Assim, toda ao governamental deveria ser precedida de uma anlise prvia sobre as suas vantagens (correo de falhas de mercado) e desvantagens (possveis falhas de governo decorrentes daquela ao). Problemas de escolha coletiva O processo de deciso governamental feito de forma diferente do processo de deciso individual. Se pretendo comprar um carro, fao uma anlise dos custos dessa compra e dos benefcios que ela vai me proporcionar. Ao fazer isso, uso minha escala de valores individuais para avaliar os custos e benefcios (se dou muito ou pouco valor a ter um carro bonito; ou se prefiro um carro mais barato que no seja to bonito; avalio quanto estou disposto a pagar por um cmbio automtico ou um banco de couro; etc.). As minhas preferncias podem ser diferentes das preferncias do meu vizinho, mas nesse processo decisrio apenas as minhas preferncias so relevantes. Nas decises governamentais temos um processo de escolha coletiva, em que os valores e preferncias de todos os eleitores devem ser levados em considerao, o que torna o processo decisrio muito mais complicado. Alm disso, no h uma votao direta de todos os eleitores cada vez que uma deciso de governo tem que ser tomada. As pessoas votam em representantes (deputados, governadores, etc.) que passaro a represent-las nas decises pblicas. Esses representantes votam um oramento, para que o dinheiro pblico seja gasto. O representante poltico, ao votar por este ou aquele gasto pblico, ter dois problemas. Primeiro, ele no conhece inteiramente as preferncias de seu eleitorado. No mximo ele tem uma idia de que, por exemplo, o seu eleitor est demandando mais segurana pblica e menos educao pblica, ou que prefere menos impostos com menos servios do que a expanso dos servios financiada por mais impostos. Segundo, o seu eleitorado no homogneo, e ele ter que encontrar uma forma de atribuir pesos s diversas preferncias. Mesmo que as pessoas sejam perguntadas, em pesquisa de opinio, sobre as suas preferncias por servios pblicos, elas no tero incentivo para revelar suas verdadeiras preferncias. Suponhamos que se faa uma pesquisa em que se pergunte a cada eleitor que tipo de servio pblico ele deseja, e que se avise a esse eleitor que ele ter que pagar impostos proporcionalmente aos servios que queira receber (quem escolher mais
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Doutor em economia USP. Consultor Legislativo do Senado. Editor do site www.brasil-economiagoverno.org.br

servios pblicos pagar mais impostos). Esse tipo de consulta incentivar os eleitores a dar respostas que subestimem a sua real demanda por servios pblicos, para evitar pagar por eles. Eu no vou dizer que gostaria de ter mais policiais nas ruas. Vou esperar que outra pessoa d essa resposta e arque com esse custo. Uma vez que haja mais policiais nas ruas eu tambm vou me beneficiar disso sem precisar pagar a conta. Por outro lado, se for feita a mesma pesquisa, avisando-se ao eleitor que, independentemente da lista de servios pblicos que ele elencar como desejveis em resposta pesquisa, ele pagar um imposto prefixado (no relacionado com a quantidade de servios pblicos desejados), ento ele ter incentivos a superestimar suas verdadeiras demandas. Afinal, j que vai pagar a mesma coisa por 5 ou 10 policiais nas ruas, o eleitor prefere ter 10 policiais. Note que a resposta do eleitor depende da maneira como feita a pergunta, isso, em Economia, estudado pela Teoria de Desenho de Mecanismos. Mesmo que se considere possvel em um sistema democrtico conhecer as preferncias de cada eleitor, e que seja possvel consult-los a cada deciso, o processo decisrio pode ter um vis na direo da expanso do gasto pblico e da interveno do governo na economia. Tal vis acontece porque na maioria das economias, e a economia brasileira no uma exceo, a distribuio de renda no simtrica em torno da mdia. H uma concentrao maior de pessoas abaixo da mdia, dado que umas poucas pessoas muito ricas puxam a mdia para cima. Isso significa que a renda mediana 2 ser menor que a renda mdia. Se a tributao for proporcional renda, ento o eleitor com renda igual mediana pagar menos impostos que o eleitor com renda igual mdia. Pagando menos impostos que o restante da sociedade, todos os eleitores com renda igual ou inferior mediana tendero a preferir mais servios pblicos (pois so subsidiados pelos demais eleitores), enquanto os eleitores com renda igual ou superior media tendero a preferir menos servios pblicos (pois pagam proporcionalmente mais impostos). Porm, como o primeiro grupo mais numeroso, ele tende a ganhar as eleies e o resultado ser uma tendncia expanso do gasto pblico. Basicamente o que se tem um grupo (eleitores de renda igual ou inferior mediana) pegando carona no gasto financiado pelos eleitores de renda mais alta. Esse mesmo fenmeno pode ter manifestaes distintas. Por exemplo, em um pas organizado sob a forma de federao, os governos estaduais tero incentivos a buscar recursos federais (impostos pagos por contribuintes de todo o pas) para investir em projetos que beneficiem principalmente os moradores do estado. o que ocorre, por exemplo, com as famosas emendas parlamentares, em que os deputados e senadores de um estado tm incentivos a colocar despesas em favor de seus estados no oramento federal. Afinal, os eleitores desses estados estariam recebendo benefcios sem ter de pagar integralmente por eles. Outra manifestao comum desse tipo de problema a sobreposio de programas pblicos executados pelo governo federal, estadual e municipal. Digamos que os polticos percebam que um determinado programa (por exemplo: distribuio de leite a famlias de baixa renda) gera muitos votos. Ento tanto o presidente da repblica, quanto o governador e o prefeito desejaro obter esse ganho eleitoral para seus
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Se ordenarmos a populao da menor para a maior renda, a renda mediana ser a daquele indivduo que se encontra exatamente na metade da lista.

respectivos partidos, e introduziro programas semelhantes, gerando um excesso de oferta daquele servio pblico. Sintetizando, o problema da escolha coletiva gera tendncia ao aumento dos gastos pblicos e consequente aumento dos impostos. Da a necessidade de regras e instituies que ponham limites a essas presses, como a Lei de Responsabilidade Fiscal, limitaes a emendas parlamentares e possibilidade de contingenciamento de despesas. Problema principal-agente e informao assimtrica Os eleitores no tm como monitorar plenamente os polticos eleitos. E os polticos eleitos no tm como monitorar os servidores que nomeiam para gerenciar as polticas pblicas. Por isso, servidores e polticos podem, no exerccio da funo, buscar os seus objetivos individuais (ampliar poder poltico, enriquecer, trabalhar pouco, etc.) em vez de buscar os objetivos da comunidade, uma vez que no h informao suficiente para que se conhea a real eficcia de sua gesto. O problema do principalagente surge em condies de informao assimtrica, ou seja, quando os atores envolvidos no possuem a mesma quantidade ou qualidade de informao. No caso, o principal contrata o agente numa situao em que pode haver conflito de interesses, de forma que o agente, por deter informao privilegiada, e ter incentivos para tirar proveito pessoal do negcio do principal. Por exemplo, um eleitor (principal) no conhece todos os detalhes contratuais e de custos de uma compra pblica, o que abre espao para um agente (gestor pblico) superfaturar a compra e obter ganho privado. Diversos fenmenos conhecidos surgem desse problema. Suponha uma empresa pblica que preste servio de abastecimento de gua. A inteno inicial do governo, ao criar essa empresa, foi lidar com uma falha de mercado conhecida como monoplio natural. No eficiente que vrias empresas fornecedoras de gua instalem encanamentos pela cidade para distribuir gua s residncias. O custo seria muito alto. mais barato ter uma nica rede de distribuio. Mas, nesse caso, a empresa operadora ser monopolista e poder cobrar muito caro pela gua. Uma soluo possvel prestar o servio por meio de uma empresa estatal que, no tendo fins lucrativos e sendo voltada para o bem coletivo, ir estabelecer um preo justo para a gua. Ocorre que os polticos e servidores nomeados para gerenciar a empresa (agentes) podem resolver usar o poder de monoplio em proveito prprio. Aproveitando-se da menor informao que os eleitores (principais) tm sobre custos e receitas da empresa, os agentes, em vez de fixar um preo da gua que apenas cubra os custos operacionais e de investimento, fixaro preo mais elevado e usaro o excedente em seu favor (altos salrios, participaes no lucro, baixo esforo para ser eficiente, contratao de pessoas de seu grupo poltico, etc.). Outro exemplo interessante: uma conhecida falha de mercado (associada falta de informaes relativas a garantias para emprstimos) faz com que alguns setores da sociedade (como pequenos agricultores, micro e pequenos empresrios) no tenham acesso ao crdito oferecido pela rede bancria tradicional. Essa falha de mercado justificou a criao de bancos estaduais no Brasil, voltados a ofertar crdito a tais segmentos. Mas o resultado foi uma falha de governo. Os governadores e gestores dos bancos estaduais (agentes) passaram a gerir tais bancos em desacordo com os objetivos anunciados aos eleitores (principais): os bancos estaduais viraram, em sua maioria,

financiadores de campanhas eleitorais e de empresrios amigos, deixando grandes rombos financeiros que acabaram sendo pagos pelo governo federal. O resultado final, em termos de bem-estar social, foi negativo. Inexistem incentivos eficincia. Atribui-se ao economista Milton Friedman 3 um interessante raciocnio sobre o incentivo a analisar custo e qualidade dos produtos ao se decidir por uma compra. Quando eu compro um produto com o meu dinheiro para o meu uso, eu me preocupo em analisar tanto o preo quanto a qualidade do produto. Afinal, tanto os custos quanto os benefcios do produto vo recair sobre mim. Porm, quando compro alguma coisa com o meu dinheiro, para o uso de outra pessoa, me preocupo mais com o preo que pagarei do que com a qualidade. Nessa situao, no serei o usurio do produto, logo minha preocupao recai mais sobre os custos (que pagarei) do que sobre os benefcios (que recairo sobre outra pessoa). Pense no seu processo de deciso ao escolher um presente para o seu amigo oculto na festa de fim de ano no trabalho: voc certamente sabe que seu colega gostaria mais de ganhar um IPAD, mas acaba concluindo que ele ficar feliz com um CD ou um livro. Quando vou comprar alguma coisa para o meu uso, pagando com o dinheiro dos outros, vou olhar mais para a qualidade e me preocupar menos com o preo. Pense em um adolescente fazendo compras com o carto de crdito do pai. Na situao em que vou comprar alguma coisa para ser usada por outra pessoa, pagando com um dinheiro que no meu, no vou me preocupar nem com o preo que pago, nem com a qualidade do produto. Essa a situao de um funcionrio pblico que est adquirindo bens e servios a serem usados pela populao. Ou seja, o incentivo do agente governamental para buscar o menor preo baixo, pois no ele que est pagando diretamente pela compra. Tambm no vai fazer grande esforo para buscar qualidade, se o servio pblico para atender a populao em geral e no ao servidor em particular. H, tambm, pouco incentivo inovao no servio pblico. Em geral, a inovao estimulada e bem remunerada no setor privado, pois ela fonte de geradora de lucros. J no servio pblico impera a regra da obedincia ao regulamento e da responsabilizao individual em casos de fracasso. Nesse contexto, por que devo inovar, se corro o risco de errar e ser responsabilizado? Prefiro cumprir os regulamentos e esperar pelas promoes por tempo de servio. O resultado a averso ao risco e o apego a procedimentos burocrticos. Associe-se a isso a estabilidade no emprego e estar completo o quadro de desestmulo ao esforo. No caso brasileiro, do ponto de vista do servidor, a competio ocorre antes (no concurso) e no durante o exerccio profissional. As pessoas fazem esforo colossal para serem aprovadas em concorridos certames de seleo para o servio pblico. Mas, uma vez aprovadas, no correndo risco de demisso por baixo esforo, nem vislumbrando ganhos salariais decorrentes do esforo individual, reduzem seu nvel de dedicao ao trabalho. Alm disso, o setor pblico monopolista na prestao de muitos servios (infraestrutura urbana, policiamento, controle de poluio, justia, etc.), logo no h o estmulo eficincia gerada pela competio.
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No foi possvel confirmar a autoria.

Alto custo de transao nas decises pblicas Imaginemos que o parlamento est prestes a votar uma lei que autoriza um aumento de 0,5% na tarifa de telefonia. Uma empresa telefnica que fature, digamos, R$ 2 bilhes por ano, tem uma expectativa de ganho de R$ 10 milhes com a aprovao da lei. Para ela ser lucrativo gastar, digamos, R$ 1 milho em pagamento a lobistas para pressionar pela aprovao da lei. Alm disso, como so poucas as empresas de telefonia operando no pas, ser fcil, para elas, juntarem-se para financiar o lobby em favor do projeto. Olhemos, agora, o lado de um consumidor que gaste R$ 2 mil por ano em sua conta de telefone. Para ele, o custo adicional da aprovao da lei ser de R$ 10. Vale a pena para ele fazer esforo e se mobilizar com vistas a economizar R$ 10? Quanto tempo e dinheiro ele ir gastar para conclamar os milhares de usurios de telefone a se organizarem para protestar em conjunto? Ou seja, os lobbies em favor de interesses especficos, de grupos restritos, levam vantagem nas decises polticas, pois tm menor custo de transao e maior resultado financeiro esperado nas decises tomadas pelo governo; enquanto que, para a maioria que paga a conta, no vale a pena o custo de se mobilizar para brecar a demanda do lobby (o custo dividido por todos e o benefcio concentrado). Todos os grupos que conseguirem arcar com os custos de mobilizao tendem a levar vantagem no processo de deciso poltica em detrimento do contribuinte: sindicatos de trabalhadores, movimentos de trabalhadores sem terra, federaes empresariais, clubes de futebol, etc. Um custo de transao adicional est na inrcia das regras e na dificuldade para se alterar leis. A agenda do parlamento congestionada e os projetos de lei devem esperar na fila a oportunidade para serem votados. Assim, um projeto de lei que revogue um privilgio injustificado de um grupo social pode simplesmente no ser aprovado porque o lobby dos beneficirios obtm sucesso em mant-lo no final da fila. Concluses As falhas de governo aqui apontadas no devem ser interpretadas como uma apologia ao estado mnimo, nem devem levar falsa ideia de que as decises de governo so sempre equivocadas ou enviesadas. inconcebvel, nas sociedades modernas, prescindir da ao estatal. O que se pode concluir, aps a constatao de que as falhas de governo existem e representam grandes distores, custos e perda de bem-estar, tentar minimiz-las. Isso pode ser feito de duas formas. A primeira delas sempre procurar questionar quais so os benefcios e custos de uma poltica estatal antes de implement-la. A discusso acerca da oportunidade de se criar um novo programa pblico deve sempre buscar responder s seguintes questes: (a) qual a falha de mercado que se est procurando resolver? (b) que falhas de governo podem vir a ser criadas pelo novo programa? (c) como minimizar as possveis falhas de governo? (d) o risco de criar falhas de governo compensaa possvel correo das falha de mercado que se pretende combater? A segunda abordagem seria no sentido de reduzir o espao para a ocorrncia de falhas de governo, buscando-se: transparncia e prestao de contas pelas instituies pblicas e imprensa livre;

entidades de controle externo (como o TCU, a Controladoria Geral da Unio ou o Conselho Nacional de Justia) so instituies de superviso cuja funo justamente induzir as instituies pblicas a perseguir objetivos pblicos, penalizando os agentes que buscam benefcios privados (sempre havendo o risco de que as prprias instituies de controle passem a ser utilizadas em favor dos interesses de quem as controla); uma legislao que limite a prtica do lobby; regras eleitorais que reflitam o melhor possvel as preferncias do eleitor mediano e tornem as eleies baratas, evitando que os eleitos se tornem refns de seus financiadores de campanha; restries ao gasto, carga tributria, dvida e ao dficit pblico, como as que esto estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal, reduzem o espao de manobra para aqueles que querem usar o oramento pblico como veculo para interesses privados; organizao das carreiras do servio pblico com incentivos ao esforo e ao mrito, como promoes por bom desempenho, minimizao da influncia poltica e regras salariais baseadas na remunerao do setor privado; manter a economia aberta competio externa, o que cria um clima de competio e menor espao para criao de privilgios legais. Em uma economia aberta e competitiva, o governo no pode sobretaxar as empresas (sob pena de reduzir sua competitividade) o que limita o tamanho do estado; o judicirio induzido a ser rpido e eficiente (para solucionar controvrsias comerciais sem demora); e sobra pouco espao para polticas de subsdios a setores privilegiados.

Para ler mais sobre o tema: Arvate, P., Biderman, C. (2006) Vantagens e desvantagens da interveno do governo na economia. In: Mendes, M. (Org.) Gasto pblico eficiente: 91 propostas para o desenvolvimento do Brasil. Instituto Fernand Braudel/Topbooks. So Paulo, p. 45-70. Stiglitz, J. (1999) Economics of the public sector. W.W. Norton & Company, 3rd edition. Captulos 1 e 4.