SECRETARIA DE ESTADO DE ECONOMA,

MINISTERIO DE ECONOMA Y HACIENDA

DIRECCIN GENERAL DE POLTICA ECONMICA SUBDIRECCIN GENERAL DE ECONOMA INTERNACIONAL

CUADERNO DE DOCUMENTACION
Nmero 84 - 3

Alvaro Espina Vocal Asesor Agosto de 2007

ESTADO DE BIENESTAR Y COMPETITIVIDAD. LA EXPERIENCIA EUROPEA Y LA AGENDA PARA AMRICA LATINA.

Versiones provisionales de los textos traducidos del ingls

Primera parte: Los retos del Estado de Bienestar

1. La financiacin de los Estados de Bienestar del siglo XXI, por Howard Glennerster (pgina 3) 2. El sistema de proteccin social francs en la encrucijada de la reforma, 1975-2007, por Jean Claude Barbier (pgina 25) 3. Los desafos para el Estado de Bienestar holands por Ruud A. de Mooij (pgina 53)

Segunda parte: El sistema educativo

4. La inversin en los hijos y en sus oportunidades vitales por Gsta Esping-Andersen (pgina 72) 5. La educacin en Amrica Latina: logros, impasses y alternativas polticas, por Simon Schwartzman (pgina 114)

Tercera parte: Estrategias de sostenibilidad del sistema de pensiones

6. El Diseo de las pensiones - El Cambio hacia un Sistema obligatorio con aportaciones definidas (DC), y anclado mediante una Garanta, por Edward Palmer (pgina 127) 7. La reforma de las pensiones en Alemania, o de cmo un sistema de pensiones de reparto se parece a un sistema con prestaciones definidas, funcionando en realidad como un sistema con contribuciones definidas, por Axel H. Brsch-Supan, Anette Reil-Held y Christina.B. Wilke (pgina 161)

Conferencia Internacional ESTADO DE BIENESTAR SOCIAL Y COMPETITIVIDAD La Experiencia Europea y la Agenda para Latinoamrica

LA FINANCIACIN DE ESTADOS DE BIENESTAR DEL SIGLO XXI*

Howard Glennerster
Profesor emrito London School of Economics

*Original ingls en: http://eprints.lse.ac.uk/4031/1/Funding_21st_century_welfare_states_(LSERO).pdf

Ensayo Madrid 2007(3)

La financiacin de estados de bienestar del siglo XXI

Howard Glennerster Profesor emrito London School of Economics
Pueden los estados de bienestar europeos responder al reto de financiar los crecientes requisitos que se les imponen basados en su demografa, el aumento de las expectativas del consumidor, la competencia internacional y el incremento de la desigualdad en los ingresos de los diferentes mercados? Pueden hacerlo sin poner en serio peligro la eficacia de sus economas? En mi opinin, la respuesta ms directa sera: quizs, pero este hecho precisar de un alto nivel de adaptacin en las instituciones que creemos que constituyen el estado de bienestar. Les expondr algunos ejemplos. En primer lugar, comencemos con una serie de definiciones. Estados de bienestar y eficacia Con la expresin estado de bienestar nos referimos a aquellas actividades del estado que redistribuyen las demandas de los hogares sobre los recursos econmicos. En una economa absolutamente capitalista, estas demandas se derivan por completo del xito de dichos hogares en los mercados laborales y de capitales. El resultado sera un cierto nivel de desigualdad que los ciudadanos en general consideraran inaceptable ; la utilidad que derivan de sus ingresos individuales se reduce a la naturaleza de la distribucin social resultante (Atkinson 1970). El rpido aumento de la desigualdad que experiment el Reino Unido en las dcadas de los ochenta y los noventa se convirti en una de las principales preocupaciones del pblico general. En los estados de bienestar, estas demandas sobre los recursos econmicos derivadas del mercado se ven atenuadas en distinta medida por las demandas morales y polticas que se desgranan del estatus de los individuos como seres humanos y ciudadanos de una nacin especfica. En Europa, estas demandas estn cada vez ms integradas en el contexto de la ciudadana europea. (Para ms informacin sobre los orgenes del trmino y las diferencias sociales de su forma, vase: Hennessy 1992 y Glennerster 2007; Esping-Andersen 1990). Sin embargo, muchos servicios de prestacin colectiva responden a otro fin econmico. stos ofrecen alternativas a los intercambios del mercado privado que exponen graves fallos de su entorno y, por tanto, mejoran a priori la eficacia econmica. En resumen, los estados de bienestar pueden aumentar su eficacia a la vez que aumentan su capital (Barr 2004). Sin embargo, basndonos en todas las razones que ya enunciara Okun (1975) y que ms recientemente secundara el profesor Lindbeck (1995), tambin podran presentar efectos adversos sobre esa eficacia.

A largo plazo, la forma en la que los estados redistribuyen las demandas sobre recursos podra cambiar las actitudes con respecto al trabajo, el matrimonio y el cuidado de la familia. Podran reducir los incentivos de los individuos para ahorrar de cara a la jubilacin y fomentar un aumento del periodo de jubilacin en el contexto de su vida laboral sin realizar previsiones con el fin de obtener unos ingresos adecuados. Las bases y organizaciones de los distintos servicios podra fomentar una serie de prcticas poco eficaces en la prestacin diaria. La creciente escala de financiacin basada en las medidas fiscales tradicionales podra interferir seriamente en los incentivos laborales en algn momento.

Las pruebas a largo plazo no sugieren que los efectos que van en detrimento de la eficacia sean ms importantes que los que la favorecen, incluso si nos quedamos con lo esencial (Atkinson 1995; 1999; Lindert 2004). Por tanto, no creo que esto sirva de argumento para abandonar las funciones de bienestar de los estados sino ms bien para redisearlas con el fin de minimizar sus defectos. Cada vez resulta ms evidente la escala de fallos de mercado en mbitos como la sanidad, las pensiones o la atencin a largo plazo de nuestros mayores. Adems, los crecientes problemas derivados de los servicios estatales de financiacin, como el aumento demogrfico y de costes, se enfrentan a los servicios privados al mismo nivel, si no a un nivel mayor, que ilustrar brevemente con el caso de las pensiones en el Reino Unido. La pregunta es si las reformas fundamentales son posibles en sistemas regidos polticamente, y no por los factores del mercado, y en los que los intereses de proveedores, usuarios y pensionistas son tan slidos. Me atrevera a sugerir que el cambio constitutivo es posible aunque difcil. Me centrar en el caso del Reino Unido y lo ir comparando con otros pases europeos a lo largo de mi intervencin. Esto se debe, en parte, a la considerable implicacin en algunos de los cambios por parte de algunos compaeros de la London School of Economics y por m mismo aunque tambin encuentra su razn de ser en el psimo rendimiento registrado por la economa britnica hace veinte aos y los cambios que se precisaron para remediar la situacin. En la actualidad, el Reino Unido cuenta con una de las economas ms prsperas de Europa y, personalmente, observo cierta relacin entre este hecho y el grado de reforma del estado de bienestar. Fomentar la eficacia de los estados de bienestar En mayor o menor medida, todos los gobiernos europeos se han esforzado por atenuar los efectos negativos de sus estados de bienestar a lo largo de los ltimos veinte aos. Se pueden distinguir tres estrategias distintas:

introducir ms incentivos laborales en los sistemas de prestaciones; afinar los incentivos por eficacia de cara a los proveedores de servicio como, por ejemplo, escuelas y hospitales; fomentar una mayor financiacin pblico-privada, al menos en algunos casos, de tal forma que se potencien los intereses de los menos favorecidos.

Me centrar en la tercera estrategia, puesto que las dos primeras han sido objeto de amplios estudios en mis publicaciones. Sin embargo, resulta fundamental percibir las tres como complementos necesarios a una nica estrategia.

Los incentivos laborales en los sistemas de prestaciones Los pases europeos difieren en los mtodos que utilizan para proporcionar algn tipo de red de seguridad a las personas menos favorecidas y que, por tanto, no pueden beneficiarse de prestaciones de seguridad social. Ya en los ltimos aos se han registrado ms puntos en comn. Hasta hace poco, el Reino Unido era uno de los pocos pases, si no el nico, con unos ingresos mnimos comprobados por un solo medio, establecidos de forma nacional y revisados regularmente. Se aplica en todo el pas salvo en lo relativo a los costes de la vivienda. Las normas que regulan los requisitos de la bsqueda activa de trabajo como condicin para percibir prestaciones tambin se han establecido a nivel nacional aunque se han sometido a interpretaciones locales en vista de las diferencias existentes en las perspectivas laborales. Esto se debe a que dichas expectativas registraron unos niveles tan bajos en la dcada de los ochenta a nivel local que la comprobacin de que verdaderamente se buscaba trabajo y la gestin de prestaciones sin realizar muchas preguntas se convirti en la norma. En otras zonas de Europa, la tnica dominante fue que la asistencia social siguiera siendo un servicio local. La forma en la que se trata a los desempleados a largo plazo as como a aquellos no aptos para beneficiarse de un seguro de desempleo an refleja las fragrantes diferencias existentes en la asistencia social y sus prcticas habituales (Lodemel y Tricky 2000). Durante las dcadas de los sesenta, setenta y ochenta, el Reino Unido registr una elevadsima tasa de desempleo, un crecimiento mediocre y un aumento de la inflacin. Pas de contar con el ndice de ingresos per capita ms alto de Europa tras la Guerra a sufrir uno de los ms bajos. En especial, este pas experiment un elevado nivel de desempleo a largo plazo. El paro friccional a corto plazo no se diferenciaba mucho del de las otras naciones europeas. Las investigaciones llevadas a cabo por algunos compaeros del LSE (Layard 1997) pusieron de manifiesto que la razn de esos altos niveles de desempleo a largo plazo reside en la relajada administracin del sistema de prestaciones. El Reino Unido no estipul lmites con respecto al tiempo que los individuos podan permanecer en paro y percibir prestaciones de asistencia social. La dcada de los cuarenta cont con una legislacin muy estricta al respecto pero, poco a poco, sta fue debilitndose hasta llegar a ser casi imperceptible en los periodos de elevado desempleo sufrido en las dcadas de los setenta y los ochenta. Si uno llevaba ms de seis meses en paro, y por supuesto un ao, tena pocas posibilidades de volver a incorporarse al mundo 6

laboral. Estos individuos ya no formaban parte del mercado, ya no hacan presin sobre los salarios ofertando sus servicios. A este respecto, pases como Suecia, con medidas ms activas para reinsertar a los trabajadores en el mercado laboral, pudieron soportar niveles ms elevados de desempleo. El Reino Unido estaba preparado para mantener a progenitores solteros que haban estado sin trabajar por ms tiempo que casi cualquier otro pas europeo (hasta que el hijo ms pequeo terminara el colegio) pero ofreca pocas ayudas en lo relacionado con la asistencia infantil para hijos de madres trabajadoras. As pues, era evidente que el Reino Unido tena el nivel ms elevado de progenitores sin pareja de Europa (Lewis 2000; Kiernan, Land y Lewis 1998). En resumen, se pensaba que el estado de bienestar fomentaba tanto el desempleo a largo plazo como las familias monoparentales. El Reino Unido comenz sus intentos de acabar con ambas a mediados de los noventa aplicando la estrategia del premio y el castigo. El castigo El gobierno conservador sustituy la antigua prestacin de desempleo por una prestacin de bsqueda de trabajo que haca obligatorio un proceso activo de bsqueda para poder optar a la misma. A partir de 1997, el nuevo gobierno laborista desarroll una serie de premios y castigos destinados a diferentes grupos de desempleados a largo plazo. Se adoptaron numerosos aspectos de la poltica activa de mercado laboral reinante en Holanda y los pases escandinavos as como los programas australianos y neozelandeses, no tanto as los de Estados Unidos. Las personas de entre 18 y 24 aos sin hijos fueron los primeros destinatarios. Si haban estado en el paro y haban percibido la prestacin de bsqueda de empleo durante seis meses se les obligaba a asistir a una entrevista y se les asignaba un consejero personal para ayudarles a conseguir trabajo. Recibiran asesoramiento sobre la idoneidad especfica de los diferentes tipos de trabajo, se les ayudara con las solicitudes as como a preparar entrevistas. Para otros se traducira en ms formacin, cursos o mayores habilidades en el lugar de trabajo. Esta fase durara cuatro meses. Si al cabo de ese periodo no se ha encontrado trabajo, el joven se habra de enfrentar a cuatro opciones y deber escoger una de ellas: Un puesto de trabajo con un empleador designado que recibir una subvencin de salario y una prestacin de formacin. Cursos de formacin a tiempo completo totalmente financiados si se considera que el individuo no cuenta con suficientes estudios. Un trabajo en el sector del voluntariado sin nimo de lucro, de nuevo con una subvencin y una garanta de formacin. Un trabajo en un grupo operativa medioambiental (trabajos al aire libre con formacin incluida) para preparar a los jvenes para el mundo laboral. En caso de no escoger ninguna de estas alternativas, las prestaciones se reduciran. Este enfoque se extendi gradualmente a otros grupos de poblacin: Mayores de veinticinco aos en paro durante dos aos o menos. Mayores de cincuenta aos. Discapacitados. Desempleados reincidentes. 7

Progenitores solteros.

Con respecto al ltimo grupo, el gobierno adopt un enfoque especialmente benvolo y slo requera entrevistas relacionadas con trabajos para aquellos que tuvieran hijos ms mayores y los que llevaran mucho tiempo fuera del mercado laboral. No se incluy el tipo de sanciones aplicadas en las reformas del estado de bienestar estadounidense. El premio Junto con los castigos y el establecimiento de asesoramiento, tambin se implantaron incentivos financieros. Un salario mnimo que se incrementaba de forma gradual tras un comienzo prudente para alcanzar ms de cinco libras la hora. Se aument el margen inicial en el que tanto empleadores como empleados han de pagar la seguridad social. Los crditos fiscales para aquellos individuos que perciben salarios bajos (Working Tax Credit o crditos fiscales para trabajadores) y para los que perciben salarios bajos y tienen hijos a su cargo (Child Tax Credit o crditos fiscales para trabajadores con hijos) supusieron un suplemento eficaz a los salarios bajos de estos dos segmentos.

Resultados Las consecuencias directas del paquete asesoramiento/ sanciones ha permitido reducir costes (y han aumentado en un veinte por ciento las posibilidades por parte de los jvenes de participar en los programas de reinsercin laboral) pero no se advirti un impacto general muy acusado en trminos macroeconmicos en comparacin con las crecientes mejoras experimentadas por la economa del pas. La importancia relativa del componente rentabilizacin del trabajo en la estrategia ha sido mayor y bastante importante. De hecho, se ha observado el mismo factor en otros pases (Banks, Disney Duncan y Van Reenen 2005). El gran fallo ha residido en reducir la escala de ausencia por enfermedad a largo plazo. sta ha experimentado un aumento de medio milln de personas a dos millones y medio en 2005. Podemos afirmar que esta tendencia est relacionada con aquellas personas que se han quedado sin trabajo en viejas zonas industriales y con la dificultad de acceder al mercado laboral por parte de las personas que han estado enfermas durante mucho tiempo, frecuentemente a causa de problemas mentales. Sin embargo, tambin cabe la posibilidad de que se deba al hecho de que la prestacin por enfermedad a largo plazo es ms generosa y que los mdicos son reacios a negar este tipo de prestaciones a sus pacientes. A partir de 2008 se aplicar una nueva normativa a los solicitantes de una nueva prestacin ya que sern necesarias evaluaciones mdicas independientes y valoraciones laborales de carcter exhaustivo para poder optar a la misma (Cm 6730, 2005). En resumen, se ha recorrido un camino largo y cargado de tensiones polticas, pero las pruebas demuestran que los pases europeos que han adoptado medidas para reducir las rigideces de sus mercados laborales y para revocar los incentivos laborales negativos de sus regmenes de prestaciones han llegado a registrar tasas inferiores de desempleo. 8

En las dcadas de los ochenta y los noventa, el Reino Unido experiment dificultades inflacionistas y de balanza de pagos justo cuando su tasa de desempleo call por debajo del diez por ciento. En la actualidad es de casi el cinco por ciento (Nickell y Quintini 2002). La reduccin de los costes de las prestaciones y los ingresos extra que se han generado de ello han permitido al Reino Unido doblar la expansin del sistema educativo y sanitario que haba realizado en dcadas anteriores. Aplicacin en Latinoamrica La aplicacin de estas medidas en Latinoamrica podra no ser tan directa. En primer lugar, esta regin no cuenta con los mismos programas extensivos de desempleo o asistencia universal. Sin embargo, creo que sera posible trasladar dos conclusiones: Con el tiempo, se instaurar un sistema de asistencia ms amplio en caso de desempleo, as como redes de seguridad. Sera importante ofrecer ayuda/ asesoramiento individual y positivo con algunas sanciones para no quedar estancados en las prestaciones. La caracterstica que diferencia las reformas del Reino Unido y su xito se ha basado en incentivos financieros en positivo para incorporarse a la poblacin activa y hacerlo de tal manera que se mejoraran los ingresos de las familias con hijos. En EE.UU., donde se ha hecho especial hincapi en que las madres solteras trabajen, la mayor parte de los ingresos extra generados se han empleado en gastos relacionados con el trabajo. En el Reino Unido, la mayor parte de los ingresos extra que las familias han obtenido se han empleado en gastos relacionados con los hijos (Waldfogel 2007). Resulta fundamental la manera en que se afrontan las reformas relacionadas con las labores asistenciales. Mejorar la eficacia de los servicios pblicos Mejorar la eficacia de la manera de funcionar de los servicios pblicos es importante por varios motivos. Mantener satisfechos a los votantes de formas distintas al aumento del gasto puede mitigar las presiones fiscales. Utilizar el gran capital humano y otros recursos presentes en la prestacin de servicios pblicos para obtener mayores efectos mejora la eficacia econmica global. Mantener a los consumidores satisfechos con la calidad de los servicios financiados colectivamente es necesario. De no ser as, se pasarn a alternativas privadas, con lo que menoscabarn la capacidad de los primeros para ofrecer los objetivos de igualdad y solidaridad que engloban. El gobierno del Reino Unido lleva ms de dos dcadas intentando introducir un grado de competencia y capacidad de eleccin para los consumidores en sanidad, educacin y servicios de atencin a la tercera edad (Le Grand 2003). Estos movimientos encuentran paralelismos en otros pases europeos, pero han alcanzado su mxima expresin en Inglaterra (no as en Escocia o en Gales, cuyos gobiernos delegados han sido mucho ms sensibles a los intereses de los productores). En general, estos cambios gozan de popularidad entre los usuarios, pero no entre los profesionales. 9

Hasta la dcada de los noventa, todos estos servicios se gestionaban como monopolios pblicos. Los hospitales reciban presupuestos que crecan cada ao sin relacin con el nmero de pacientes que se tratasen en realidad. Los pacientes no tenan ms opciones que acudir a su proveedor local. Cuanto ms larga era la lista de espera de un hospital, ms oportunidades haba para que el personal clnico aumentase sus ingresos a travs de la prctica privada. Los servicios de atencin social los prestaban los gobiernos locales electos con el respaldo de los impuestos centrales. No exista la posibilidad de escoger proveedor ni capacidad individual para variar la combinacin de servicios recibidos. De forma similar, las escuelas las proporcionaban los ayuntamientos con asignaciones presupuestarias que iban en aumento y haba pocas formas de que los padres supiesen si su hijo iba bien o mal o de poder hacer algo al respecto. En todos esos casos, la forma en que los fondos llegaban a las instituciones no ofreca ningn incentivo para mejorar la eficacia. Actualmente, los importantes cambios introducidos a lo largo de un periodo de veinte aos han intentado abordar estos incentivos distorsionados. Los presupuestos de los hospitales se determinan en funcin del nmero y la naturaleza de los tratamientos suministrados. Las escuelas pblicas reciben pagos segn el nmero de alumnos cuyos padres han decidido que asistan a cada una de ellas. Se hacen tests peridicos a escala nacional que informan a los padres del rendimiento de sus hijos en comparacin con unos estndares fijados en todo el pas. Los servicios a la tercera edad y a las personas que necesitan atencin especial los prestan principalmente agencias privadas independientes y sin nimo de lucro. Cada vez ms personas y sus familiares pueden recibir un presupuesto con el que poder adquirir sus propios servicios. Sera un error sugerir que todo se ha producido con facilidad. Ha habido errores en la forma de fijar los premios, las tarifas y los precios, complicaciones organizativas innecesarias y otras muchas cosas. El precio que pareca que haba que pagar a los profesionales de los servicios para que aceptasen estos cambios (de forma notable en lo referente a las grandes subidas salariales en la profesin mdica) era demasiado elevado. En mi opinin, algunas de las medidas no llegan lo suficientemente lejos. Los mdicos siguen sin enfrentarse a incentivos directos suficientes. Pero los niveles generales han aumentado en todos estos servicios, como tambin lo han hecho su diversidad y la respuesta a las necesidades individuales. Hace dos dcadas haba una gran cantidad de personas (ms de 200.000) que tenan que esperar ms de un ao un tratamiento no urgente. Ahora la espera mxima en Inglaterra es de dos meses para un caso no urgente desde el diagnstico hasta el tratamiento. En el caso de un cncer con peligro de muerte, el tratamiento llega en cuestin de das. Esto es consecuencia tanto de un incremento monetario como de la presin y los objetivos centrales. De forma similar, hace una dcada el sesenta por ciento de los nios ingleses estaban por debajo de lo que el estado consideraba el nivel mnimo que debe alcanzar un ciudadano moderno en matemticas. Hoy en da, la cifra ha bajado al veinte por ciento y sigue descendiendo. 10

Aplicacin en Latinoamrica De nuevo la naturaleza de los servicios pblicos difiere mucho entre el Reino Unido y Latinoamrica y no puede haber enseanzas directas sencillas. Sin embargo, pueden extraerse algunos puntos generales: Las estructuras de incentivos implcitas en las formas de financiacin de las instituciones pblicas son importantes. Cambiarlas puede ser costoso y difcil, pero la ganancia en trminos de eficacia puede ser considerable. Con frecuencia los que ganan son los ms desfavorecidos, que han tenido poca capacidad de eleccin y los que ms han sufrido las prcticas de los monopolios de los proveedores pblicos. De ah que, en dos reas importantes, los gobiernos del Reino Unido y de Inglaterra se hayan movilizado para sacar partido de fondos privados. Pero lo han hecho de formas que no interfieren en los objetivos bsicos del estado de bienestar y que tambin estn dirigidas a ayudar en la mayor medida posible a los ms desfavorecidos. Voy a poner dos ejemplos: las pensiones y la financiacin de las universidades. La movilizacin de fondos privados Pensiones El Reino Unido, Holanda y Suiza son casos no habituales en Europa en el sentido de que han apostado con fuerza por las pensiones complementarias financiadas como elemento principal de sus prestaciones de jubilacin. (Para ver un anlisis de cmo y por qu sucedi esto, vase Pemberton, Thane y Whiteside, 2006). En este sentido, los tres estn ms cerca de los planes de pensiones de Sudamrica que de cualquiera de los europeos. El Reino Unido aadi las pensiones personales privadas desgravables a la gama de pensiones complementarias y pblicas que existan en la oferta de los ochenta. Tanto Suiza como Holanda exigieron, o casi lo hicieron, la suscripcin de planes de pensiones complementarios por ley o acuerdos con importantes sindicatos y empresas fijados a escala nacional, e introdujeron esta obligacin sobre pensiones mnimas o de ciudadanos que ofrecen una plataforma de prestaciones pblicas garantizadas a un cierto nivel de adecuacin acordada. Puesto que dichas pensiones bsicas no se basan en los recursos econmicos, cualquier pensin cobrada en un plan complementario beneficia al conjunto de todos los pensionistas. En este caso el sistema del Reino Unido tambin es diferente, fijando siempre sus pensiones de tasa nica de la posguerra por debajo del nivel de la red de seguridad ofrecida por su sistema nacional de asistencia pblica. En ese sentido, nunca implant el Informe Beveridge (Hills, Ditch y Glennerster 1994). Entonces, en los aos ochenta, el Gobierno Thatcher empez a erosionar gradualmente el valor de las pensiones pblicas bsicas relacionadas con los ingresos medios, a los que las pensiones llevaban tantos aos vinculadas. Al incrementarlas solamente en funcin de los precios, y no de los ingresos, el valor de la pensin bsica de una persona sola cay desde aproximadamente una cuarta parte de los ingresos medios en 1980 al 15 por ciento a finales de los noventa, y an iba a caer por debajo del diez por ciento en las dos dcadas siguientes. En esencia estaban desapareciendo. Los Conservadores, en su manifiesto electoral de 1997, propusieron la 11

abolicin de las pensiones pblicas por completo, siguiendo muy de cerca el modelo original chileno. Prcticamente la mitad de la poblacin dependa en gran medida de planes de pensiones financiados de las empresas. El resto confiaban en las decadentes pensiones pblicas bsicas, en pequeas aportaciones a las pensiones complementarias y en prestaciones en funcin de los recursos econmicos. Hasta finales de los noventa, el Gobierno estaba convencido de las virtudes de este patrn (Cm 4179, 1998). Cada vez ms las pensiones en funcin de los recursos econmicos sostenan a los desfavorecidos mientras qua la suscripcin voluntaria de pensiones complementarias y privadas con una fuerte inversin en capitales proporcionaban unas pensiones variadas con un coste muy bajo para Hacienda. Aproximadamente en un cinco por ciento del PIB, el coste de las pensiones pblicas del Reino Unido era contenible y no se incrementara en los cincuenta aos posteriores, e incluso descendera aunque la poblacin fuese a envejecer considerablemente (H.M. Treasury 2002). sa era al menos la esperanza del Gobierno. Las pensiones privadas y los ahorros privados soportaran la presin y lo haran sin que les obligase el Estado. Ese pronstico iba a resultar completamente irrealista. Las personas que desean hacer inversiones racionales en relacin con su vejez se encuentran con importantes problemas de informacin. No se trata solamente de las incertidumbres sobre el futuro a largo plazo sino sobre la naturaleza de los mercados financieros. Aunque la informacin sea buena, las personas tienen dificultades para entenderla y an ms para actuar basndose en ella (Barr y Diamond 2006). El intento de atraer a personas con ingresos moderados para que invirtieran en sus propias pensiones personales con ayuda de importantes exenciones fiscales fracas. Muchas personas abandonaron las pensiones complementarias por beneficios fiscales inmediatos y se encontraron peor cubiertos para su jubilacin. Dado que las empresas no indicaron este aspecto a los inversores, la agencia reguladora les culp de efectuar ventas indebidas y debieron indemnizar a los inversores. Ello provoc que las empresas desconfiasen de la venta a personas con medios moderados. Los nuevos planes privados de bajo coste que se oblig a las empresas a ofrecer tuvieron una aceptacin nula entre los trabajadores. Los planes de pensiones de las empresas tambin empezaron a fracasar. Fortalecidas por los ascendentes mercados de capital, muchas empresas se tomaron vacaciones en las aportaciones slo para encontrarse con que, cuando cay el mercado de capitales, estaban endeudados a largo plazo. Esto se combin con el hecho de que infravaloraron sistemticamente la probable longevidad de sus miembros. Los crecientes costes de los planes de prestaciones definidas les llevaron a transformar sus pensiones en planes de aportaciones definidas. Pero de este modo no slo traspasaron los riesgos a sus empleados, sino que aprovecharon la oportunidad para reducir sus aportaciones a las pensiones de la empresa pese a la creciente longevidad de sus miembros. Las grandes empresas industriales que haban sido la columna vertebral de los planes privados complementarios dejaron de operar en una alta proporcin en los ochenta. Las nuevas y menores industrias de servicios no se incorporaron a ese carsimo lujo, y los planes de prestaciones definidas de salario final quedaron limitadas en su mayora a los empleados del sector pblico. 12

Junto con la rpida retirada del sector privado de la prestacin de pensiones, el estado continu recortando su propio plan de pensiones bsicas. Pero para reducir la pobreza de los pensionistas introdujo un patrn cada vez ms complejo de suplementos a las pensiones para los ms desfavorecidos. La combinacin de estas dos tendencias produjo el resultado inevitable: una creciente dependencia de la poblacin de la tercera edad de las prestaciones basadas en funcin de los recursos econmicos. La Comisin de Pensiones nombrada por el Gobierno (2005 p 64) estim que, si no se cambiaba de poltica, el Reino Unido iba directa a una situacin en la que el 80 por ciento de los hogares ocupados por personas de la tercera edad dependera de pensiones pblicas en funcin de los recursos econmicos. En consecuencia, haban perdido gran parte de sus incentivos para ahorrar en cualquier tipo de plan de pensiones privado. Pese a la futura fragilidad de los ingresos por pensiones, el porcentaje de personas adultas que viven hasta su jubilacin ha crecido gradualmente. En los aos sesenta era del 17 por ciento, pero en 2005 era del 31 por ciento. La vida laboral no ha crecido en consonancia con la proporcin de la vida saludable.

Resumiendo, el experimento del Reino Unido con la suscripcin voluntaria de planes de pensiones privados como medio principal de obtencin de ingresos en la jubilacin fracas. Se estableci una Comisin de Pensiones independiente para ofrecer una ruta alternativa y, en particular, para estudiar el caso de la suscripcin obligatoria de planes de pensiones privados. Sus dos informes de 2004 y 2005 recibieron un inusual respaldo generalizado. La preocupacin pblica por un futuro incierto y por el descenso de los ingresos en la tercera edad creci hasta el punto de que el pblico estaba preparado para respaldar actuaciones dolorosas con tal de garantizar sus ingresos en la jubilacin. En estos momentos (abril de 2007) se est presentando ante el Parlamento una legislacin que implantar la mayora de las recomendaciones de la Comisin de Pensiones. (Resumidas en Cm 6841, 2006 y en Cm 6975, 2006). Quedan por acordarse algunos detalles importantes con el sector de las pensiones privadas, pero el marco resultante ser nico en Europa y ofrece un modelo que contrasta con los de Espaa, Suecia y Alemania, descritos por otros participantes en esta conferencia. En esencia, dicho modelo se basa en cinco principios: La financiacin de unos ingresos adecuados en la jubilacin ser imposible a no ser que la duracin de la vida laboral aumente a la misma velocidad que la esperanza de vida. Slo es justo en un sentido intergeneracional que la proporcin de vida transcurrida en la jubilacin no aumente continuamente. Para sorpresa de los polticos del Reino Unido, este principio ha recibido una aceptacin general. El Gobierno est legislando que la edad de cobro de las pensiones pblicas ntegras ascienda de los 65 a los 68 aos en 2050. La edad de cobro de pensiones para las mujeres ya se est aumentando de los 60 a los 65 aos. Cuando se complete esta transicin, la edad combinada para el cobro de pensiones ntegras seguir aumentando hasta los 68 aos. El objetivo ser estabilizar el porcentaje de vida adulta transcurrida en la jubilacin al 30 por ciento. Este principio est en

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consonancia con el adoptado en Suecia y Alemania, aunque implantado de forma distinta, ms explcita. La suscripcin de planes de pensiones privados o complementarios no debe ser obligatoria. Las personas deben ser libres para escoger otras formas de ahorro o para no ahorrar en absoluto si as lo desean (aparte de una financiacin de una pensin pblica mnima ejecutada mediante impuestos que se explica ms adelante). El patrn exacto de ingresos a lo largo de una vida es la opcin de cada persona. Sin embargo, debe ser una eleccin deliberada. Dadas las dificultades que tienen las personas para tomar decisiones financieras a largo plazo, el Gobierno debe gestionar la posibilidad de que cada persona pueda suscribir dichos planes salvo que hayan optado deliberadamente por no hacerlo. Los ejemplos procedentes de EE.UU. sugieren que la mayora de las personas no lo har (Choi et al 2002). o Los empleados mayores de 22 aos que ganen ms de 5.000 libras y hasta un lmite mximo se registrarn automticamente en una cuenta de una pensin personal de financiacin privada aprobada por el Plan Nacional de Ahorros de Pensiones y escogida por el empleado, o podrn optar por inscribirse en un plan de pensiones complementario gestionado por su empresa. Tambin tendrn la opcin de no ser inscritos. (Los autnomos no se inscribirn automticamente, aunque pueden optar por inscribirse.) o Aquellos que no opten por no ser inscritos pagarn un mnimo del cuatro por ciento de sus ingresos, hasta el lmite mximo de ingresos, al plan organizado estatal o al plan complementario de su empresa. Los empleados estarn obligados a aportar el equivalente a un tres por ciento y el Gobierno, a travs de exenciones fiscales, aadir un uno por ciento ms. En el caso de los que opten por una cuenta personal, el dinero ser recaudado por las autoridades fiscales y transferido al fondo que elijan por medio de la agencia nacional. sta mantendr los registros de cada persona y le facilitar una actualizacin peridica. Este sistema reducir sustancialmente los costes de recaudacin y administracin presentes en los planes privados. Cada persona podr optar por darse de baja o por cambiar de fondo en cualquier momento. o Aquellos que no opten por no ser inscritos pero que no escojan un plan sern asignados automticamente a un plan por defecto, que ser administrado por una agencia independiente que subcontratar la gestin del fondo. Los estudios sugieren que sta podra abarcar a la mayora de los empleados con sueldos bajos. o Para aquellos que s hagan una eleccin, habr: Un nmero restringido de fondos suscritos al por mayor con pagos reducidos; Una amplia gama de fondos que incluirn inversiones ticas y fondos asociados a distintas marcas con pagos mayores. o Este enfoque da al sector de financiacin privada una funcin mucho ms amplia en comparacin con Suecia y Alemania. La mayora de la poblacin aportar la mayor parte de sus ahorros para pensiones a travs de un plan de aportaciones definidas de financiacin privada, aunque 14

estar regulado por el Estado. La idea de dar a las personas la posibilidad de elegir cmo invertir en planes financiados es habitual en los planes suecos y alemanes. La diferencia est en la escala de la suscripcin. En el caso del Reino Unido, los planes financiados formarn el grueso de las prestaciones de pensiones, como en Holanda y Suiza, difiriendo de stas en la continuidad de un principio de voluntariedad aunque con un gran peso a favor de la suscripcin. Est ms prximo al patrn de Nueva Zelanda. o En el momento de la jubilacin los fondos acumulados se usarn para adquirir rentas. El estado desempear un papel fundamental en el control de los costes administrativos de los planes privados, lo que supone uno de sus principales defectos. Los costes de venta y administracin pueden reducir las pensiones privadas potenciales hasta en un tercio. En consecuencia, el Comit de Pensiones recomend que los pagos anuales por gestin se limitaran al 0,3 por ciento de los fondos gestionados. Se prev que todos los planes reduzcan los costes de gestin de un 20 a un 25 por ciento con respecto a los actuales. Es imposible esperar que las personas con ingresos bajos ahorren para su jubilacin si el valor de las prestaciones se disipa con impuestos, perdindose el apoyo estatal en funcin de los recursos econmicos. Por lo tanto, las pensiones pblicas bsicas se aumentarn en funcin de los ingresos. En combinacin con la segunda pensin pblica existente, fusionada en algn momento, la prestacin de una pensin estatal debera liberar a la mayora de los pensionistas de la necesidad de unos ingresos en funcin de los recursos econmicos. Ello implicar un incremento en el gasto pblico en pensiones. Las pensiones pblicas en el Reino Unido estn suponen actualmente el 5,2 por ciento del PIB, cifra que se incrementar al 5,9 por ciento en 2030 y al 6,7 por ciento en 2050, y seguir siendo de las ms bajas de Europa. Las mujeres se beneficiarn de una reduccin general del periodo mnimo para el cobro de la pensin pblica de 40 a 30 aos de trabajo. A stas o a cualquier cuidador principal tambin se les abonarn aportaciones por los periodos en los que hayan estado cuidando a sus hijos o a un familiar discapacitado. Sin embargo, dichas ventajas slo se aplicarn a la pensin pblica. Se trata de las mismas ventajas que actualmente obtienen las mujeres en el sector de la financiacin privada. Cualquier interrupcin en los ingresos o trabajo a tiempo parcial reduce seriamente las perspectivas de pensiones de una persona. Quiz ste sea el mayor inconveniente del plan.

Por lo tanto, el Reino Unido va por un camino muy distinto al de otros pases europeos. El reducido gasto pblico en pensiones puede dejar espacio para que aumenten otros gastos pblicos. La mayor tasa de ahorro privado que esto puede conllevar puede incrementar las inversiones y la productividad, pero ello no est garantizado. El Gobierno est intentando impulsar el modelo de financiacin privada y convertirlo en el proveedor dominante sin hacer obligatoria la pertenencia. En qu medida tendr xito es otra cuestin. Lo que es seguro es que se le mirar con lupa. Su mayor defecto tiene que ver

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con el tratamiento a las mujeres. El modelo sensible al gnero introducido en el plan pblico bsico no se extiende a los planes privados. Aplicacin en Latinoamrica El Reino Unido se ha acercado ms a muchos planes latinoamericanos que a los de la mayora de los dems pases europeos. Sin embargo, existen diferencias y hay algunos aspectos de relevancia para los que estn pensando en reformas en Latinoamrica. La base del ahorro privado ser un plan pblico universal por encima de la lnea de la pobreza. Aunque no una pensin ntegra de un ciudadano, el estado incorpora la aparicin de unos derechos equitativos de pensiones para aquellos que no trabajan porque estn cuidando a sus hijos o a otros miembros de su familia. Los planes latinoamericanos no han conseguido prestaciones de pobreza ni satisfacer las necesidades de las mujeres. La pertenencia a planes privados no es obligatoria, pero se recomienda encarecidamente presuponiendo la contratacin, obligando a las personas a darse de baja si as lo desean y equiparando la financiacin pblica y la de las empresas. La limitada gama de planes disponibles para los miembros del plan de ahorro pblico, producto de la gran competencia y de las normas estatales, reducir los costes de administracin y de ventas en un amplio margen.

Financiacin universitaria La vitalidad del sector universitario contribuye de forma decisiva a la eficacia de las economas avanzadas y en ella reside su capacidad de soportar a una poblacin cada vez ms envejecida y a los estados de bienestar de forma ms general. Y lo hace en trminos del suministro de personas con un alto nivel de formacin y de su relacin indirecta con la investigacin avanzada. Sin embargo, todas las naciones europeas estn encontrando dificultades para mantener la calidad de sus universidades, sobre todo en competencia con las instituciones estadounidenses y, cada vez ms, asiticas. En la mayora de los pases se ofrece la matrcula gratuita o a muy bajo coste. Slo en unos pocos pases hay una financiacin global de los costes de subsistencia de los estudiantes. En algunos de ellos todos los jvenes que obtienen una titulacin de entrada determinada pueden acceder a la universidad. En todos los pases se ha producido un movimiento para ampliar el acceso pasando de una base reducida a un acceso masivo. Los resultados son ineficaces y poco equitativos. Las universidades estn pasando dificultades para mantener la calidad con un acceso cada vez mayor. No hay incentivos para que los estudiantes tomen decisiones econmicamente eficientes: o Sobre si deben seguir estudiando; 16

o En cuanto a las carreras que escogen, las carreras de alto y bajo coste parecen equivalentes; o En cuanto al tipo de institucin a la que acudir. En estos momentos los que realizan cursos de formacin profesional tienen que pagar, los que realizan carreras acadmicas en universidades no. Los costes de oportunidad de seguir estudiando son elevados para las familias desfavorecidas aun siendo gratuita la matrcula. La financiacin pblica es pues pro ricos. En el Reino Unido, el gasto en educacin superior es cinco veces superior para la quinta parte ms rica en comparacin con la quinta parte ms pobre de la distribucin de ingresos (Glennerster, Falkingham y Barr 1995).

En 1997 las universidades del Reino Unido pasaban por graves problemas financieros. El ao siguiente las autoridades laborales invirtieron algo de dinero extra de los contribuyentes en el sistema, pero fue ms importante la autorizacin a que las universidades empezaran a cobrar la matrcula en Inglaterra. (No fue as en Escocia, que obtuvo la potestad de elaborar su propia poltica en este periodo). Se fij una cuota obligatoria de 1.000 libras anuales, incrementada posteriormente por la inflacin. La cuota estaba relacionada con los ingresos de los padres para que los estudiantes de familias pertenecientes al tercio ms bajo de la distribucin de ingresos no pagaran nada y que los del segundo tercio pagaran la mitad de la cuota. Esto concedi algo de respiro a las universidades, pero no demasiado. El plan fue impopular y las medidas para limitar el coste a las familias ms desfavorecidas supusieron que acabaran por no producir demasiados beneficios. En 2003/4 dichas cuotas slo haban producido 400 millones de libras anuales de un presupuesto total de 8.000 millones de libras para la educacin superior. Las instituciones tampoco podan variar sus cuotas para reflejar el coste de sus cursos, por lo que no haba seales de eficacia. El plan se basaba en la disponibilidad de los padres a pagar las cuotas. Sin embargo, se produjo un avance. Los prstamos disponibles para cubrir los costes de subsistencia se amortizaran a travs del sistema del impuesto sobre la renta como un porcentaje de los ingresos futuros pagados hasta que se hubiese amortizado por completo el prstamo. El conjunto no satisfizo ni a las universidades ni a los estudiantes. Las autoridades laborales lo intentaron de nuevo y en 2006 se introdujo la nueva liquidacin financiera, que implica que se paguen las mayores cuotas despus de la graduacin en forma de impuesto sobre la graduacin. Como persona que se mostraba a favor de esta solucin hace tiempo (Glennerster et al, 1968) y estuvo implicada en el diseo del plan actual, tengo una predisposicin clara. (Para conocer la evolucin del caso intelectual vase Barr y Crawford, 2005). Pero me gustara pensar que la OECD tena razn al sugerir que podra convertirse en el modelo a seguir para otras universidades europeas. El Informe de la OECD de 2004 sobre la Economa en el Reino Unido (Report on the UK Economy) conclua: Debido a las crecientes limitaciones de las finanzas pblicas, sera difcil recaudar grandes cantidades de financiacin extra para las universidades britnicas por medio de los impuestos generales, ni sera justo si tenemos en cuenta que las personas dotadas de formacin gozan de grandes ganancias por ello. En el caso concreto de la educacin superior, la rentabilidad personal es elevada y en el Reino Unido aquellos que poseen un 17

ttulo universitario ganan un promedio aproximado del doble de los que no tienen una formacin posterior a la obligatoria. Debido a esta gran diferencia salarial y porque, como en otros pases europeos, la mayora del gasto en educacin superior se desembolsa en las arcas pblicas, la rentabilidad econmica media para las personas que siguen una formacin superior es probablemente la ms alta de la OECD. Todo el conjunto de reformas [que se describe a continuacin] generar una cantidad equivalente a aproximadamente el 0,2% del PIB. Entonces cmo funciona el plan y cules son sus ventajas y lmites a largo plazo? Qu queda por hacer? Las reformas de 2006 : mejora del acceso y aportacin de los graduados Los elementos claves para incentivar el acceso fueron: Se abolieron las cuotas de matrcula inicial pagadas por los estudiantes universitarios locales y europeos al acceder a la universidad. (Las universidades siempre han podido cobrar por estudiantes de posgrado y por los extranjeros no europeos). Se reintrodujeron las becas de subsistencia que cubren los gastos cotidianos de los estudiantes procedentes de hogares desfavorecidos. Prstamos ms generosos para cubrir los costes de subsistencia de los estudiantes no desfavorecidos, que se amortizan a travs del sistema fiscal. Dichos prstamos no devengan intereses, pero la deuda aumenta en funcin de la inflacin. Un lmite a la disponibilidad de estos prstamos impide que los ricos se beneficien de ellos. A la hora de permitir que las cuotas sean recuperables tras la graduacin, las universidades deben comprometerse a tomar las medidas para asegurarse de que atraen a los estudiantes ms desfavorecidos y a los de escuelas pblicas de zonas ms desfavorecidas. El incremento de los ingresos por matrcula procedentes de los estudiantes se logr de la siguiente forma: Cobrando a los estudiantes una cuota de hasta 3.000 libras anuales en funcin de la carrera que realicen. Este lmite est fijado para la legislatura actual pero seguramente se incrementar. La universidad cobra el ingreso de la cuota cuando el estudiante asiste a clase. Pero el dinero para financiar esta accin lo toma prestado en el mercado libre una organizacin sin nimo de lucro llamada Student Loans Company. Esta organizacin devuelve los prstamos con los ingresos recaudados por la Agencia Tributaria britnica a los graduados. El Gobierno paga a la empresa para que lleve a cabo esta tarea y se hace cargo de cualquier dficit que se produzca debido a que un graduado no pague la suma ntegra por no ganar suficiente dinero, por ejemplo. Slo esta suma aparece en la partida de gasto pblico total del Estado. Los estudiantes devolvern el dinero slo cuando sus ingresos asciendan a ms de 15.000 libras anuales, una cifra que probablemente ascender en proporcin con los sueldos. Los ex estudiantes pagan el 9 por ciento de cualquier ingreso recibido que supere dicha suma hasta que se elimine por completo su deuda. En cualquier 18

caso la deuda se elimina a los 25 aos. Si los ingresos de un graduado siguen siendo reducidos o inexistentes debido a problemas de salud, a la mala suerte o a obligaciones de atencin, nunca tendr que devolver la suma ntegra. Esto se aplica en particular a las mujeres que, segn se ha calculado, devolvern solamente el 60 por ciento de su cuota adeudada de promedio. El prstamo para estudiantes no devenga intereses, pero la deuda aumenta en funcin de la inflacin.

Las ventajas de este conjunto de medidas son que: Las universidades obtienen unos ingresos sin restricciones estatales y empiezan a competir en precios y calidad. Abre el camino a unos mayores ingresos procedentes de estudiantes, al mismo tiempo que impide una barrera en forma de precio inicial. Existen incentivos para que las universidades atraigan a jvenes de hogares ms pobres o escuelas desfavorecidas. Pierden su libertad de incrementar las cuotas si no lo hacen. El conjunto es mucho menos favorable para los grupos de ingresos elevados. Libera parte del presupuesto potencial destinado a educacin para que se use en grupos necesitados, como en el caso de las ayudas preescolares. Se tema que la idea global de una cuota, aunque se pagase en el futuro, disuadiese a los estudiantes. Esto no se ha producido, sino que las solicitudes de acceso a las universidades en Inglaterra han aumentado en un siete por ciento en el ltimo ao, un ndice mucho mayor que en otras partes del Reino Unido, donde no hay cuotas y no se aplica este plan, como por ejemplo en Escocia. Algunas mejoras que quedan pendientes. La cuota lmite sigue siendo baja. Seguramente aumentar gradualmente a medida que se vaya aceptando el plan. Algunas de las ventajas potenciales se ven minimizadas debido al tipo de inters subvencionado de los prstamos. En Nueva Zelanda se cobraba un tipo de inters moderado (al 1% por encima de los tipos de los prstamos del gobierno) pero se ha reducido bastante. Un Comit de Asesora seal que esto haba provocado que los estudiantes ms ricos ganasen dinero pidindolo prestado al tipo subvencionado y prestndolo a los tipos del mercado (New Zealand Tertiary Education Advisory Commission 2001). En Hungra el Gobierno fija un tipo de inters al nivel al que el mismo Gobierno puede pedir prstamos ms una prima de riesgo y los costes administrativos. No hay subvencin. El gasto pblico podra utilizarse de forma ms eficaz y redistributiva si se adoptase esta poltica en Inglaterra. Si se concedieran los prstamos a un tipo cercano al del mercado, no habra ningn motivo para limitarlos en funcin de los recursos econmicos. Con ello se reducira la complejidad del plan, as como la escala de lo que se consideran prstamos pblicos en las Cuentas Nacionales. La lgica del plan es tan poderosa que se podra ampliar tanto por arriba como por abajo en el sistema educativo. Si no hubiera ninguna subvencin de los tipos de inters, podra incluirse a aquellos que quisieran hacer cursos de posgrado, as 19

Por qu no un mero impuesto para graduados? La propuesta original que hice hace cuarenta aos era un impuesto para graduados. Aquellos que se graduasen devolveran el coste de una titulacin media, o el coste de su especialidad, sumndolo a su impuesto sobre la renta de forma vitalicia o hasta una edad determinada a la que se hubiesen cubierto los costes. La lgica tena que ver principalmente con la equidad y con la fiscalidad de las ganancias privadas producto de inversiones pblicas. Esta propuesta presentaba varios inconvenientes. Los costes de una educacin libre ampliada surgan inmediatamente, mientras que las ganancias seran recaudadas por el Gobierno siguiente. No haba ninguna ganancia en la libertad universitaria. El gobierno central seguira controlando los ingresos de las universidades al mismo tiempo que Hacienda ingresara el impuesto sobre la renta. No haba ninguna ganancia en cuanto a la eficacia en la asignacin, ya que no haba ninguna seal de precios competitivos institucionales ni de competencia. Por esos motivos pas a abogar por una forma ms sutil de aportacin de los graduados que mejoraba los incentivos de la eficacia para las universidades y reduca el mbito del control gubernamental. Un modelo para otros pases, incluidos los latinoamericanos? Los problemas financieros bsicos a los que se enfrentan las universidades britnicas no son tan distintos de los del resto de Europa o de los de Latinoamrica. Los tres pilares de la reforma (Barr y Crawford 2005) que son necesarias son: Unas cuotas variables para mejorar la eficacia institucional. Un plan de prstamos contingentes de ingresos suficientemente amplio para cubrir tanto los costes de subsistencia como las cuotas, que no sean los costes totales pero reflejen que la educacin superior supone algn beneficio tanto pblico como privado. No deberan ser sin intereses, ya que las subvenciones generales de este tipo cuestan mucho dinero y provocan una complejidad si estn limitadas a determinados grupos de ingresos. El establecimiento de un sistema del impuesto sobre la renta es un mecanismo de cobro muy eficaz. La mora y el impago son muy reducidos: actualmente slo el 1 por ciento de los recibos de prstamos de subsistencia concedidos hasta la fecha. Una medida activa para promover el acceso. En Noruega, Suecia y Holanda hay sistemas de prstamos de algn tipo que cubren los gastos de subsistencia de los estudiantes. En Hungra, Australia y Nueva Zelanda hay sistemas que recuperan las cuotas de matrcula a travs de sus sistemas fiscales. Estos pases tambin tienen algunos de los ndices ms elevados de acceso a la educacin terciaria (OECD 2006). Como en muchos otros aspectos, los pases europeos no escandinavos y no anglosajones presentan diferencias significativas, aunque estn llevando a cabo algunas tentativas de aumentar las cuotas de matrcula.

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Yo dira que el caso terico adelantado en esta disertacin es aplicable en la misma medida a Latinoamrica que a Inglaterra. En realidad, en pases con niveles muy elevados de desigualdad y pobreza de las universidades pblicas, puede aplicarse incluso mejor. La limitacin principal es la eficacia de la capacidad de recaudacin de ingresos del sistema del impuesto sobre la renta. Los pases latinoamericanos encuentran dificultades en ese aspecto. Sin embargo, la imposibilidad de devolucin a travs de ese mecanismo no elimina la deuda con el Estado en trminos jurdicos. Hay mucho que decir a largo plazo para conseguir un plan internacional (quiz un plan latinoamericano). Algunas objeciones planteadas Las conversaciones con compaeros de Europa sugieren una serie de objeciones al desarrollo de esta idea. Los Gobiernos, segn sugieren dicho compaeros, simplemente reducen su respaldo a las universidades en la misma cantidad en la que aumentan las cuotas de los estudiantes y nada cambia desde el punto de vista financiero. Esto fue lo que pas en Australia a la larga. Sin embargo, el caso australiano es distinto en varios aspectos. Todas las universidades tenan que cobrar una cuota nica que variaba segn la especialidad. En Inglaterra la creciente libertad de cobro no ser tan fcil como limitarse a compensar mediante cortes reales generalizados. Aunque as fuera, la mayor ganancia sera que las universidades se liberaran poco a poco de los controles estatales. Sin embargo, me parece que este argumento no est respaldado por la experiencia inglesa hasta la fecha. Los votantes que abogaron por una mayor financiacin de las universidades no retiraron su apoyo cuando se introdujeron las cuotas. En realidad todo el debate sobre las cuotas dio un mayor relieve poltico al tema de la financiacin universitaria. La financiacin procedente de los contribuyentes ha crecido a mayor velocidad desde que se introdujeron las cuotas, quiz como consecuencia de ese mayor relieve. Aunque resultara que Hacienda ahorrase con el cambio, seguira siendo una forma ms equitativa de financiar la educacin y de liberar fondos que se gastaran en la educacin infantil o de preescolar. Los graduados ya pagan su educacin superior, ya que ganan ms y por ello pagan ms impuestos. se es un argumento falso. o Su tesis reside en parte en la presuposicin de que aquellos que tienen mayores ingresos ya pagan una mayor proporcin de los mismos en forma de impuestos. Sin embargo slo un veinte por ciento de los impuestos recaudados en el Reino Unido proviene de impuestos directos en los que esto es cierto. Los pobres en realidad pagan una proporcin general mayor de sus ingresos en impuestos que los ricos. Ello supone que los pobres contribuyen en proporcin con una parte de sus ingresos mayor que los ricos. Los cambios en la financiacin de las universidades en el Reino Unido harn el sistema fiscal ms redistributivo (Dearden, Fitzsimons, Goodman y Kaplan 2007). o En un sistema con una educacin superior gratuita, aquellos que tienen ms ingresos y que no se benefician directamente de ninguna inversin pblica estn obligados a pagar tanto como los que s lo hacen. Esto es injusto. 21

o Los que s se benefician de ello y se considera, segn este argumento, que estn utilizando sus impuestos para devolver los costes de la educacin superior no contribuyen con una parte tan elevada de su declaracin de la renta a otros fines. No estn pagando su cuota justa del coste de la Seguridad Social o de las escuelas. La Seguridad Social gasta ms en unas personas que en otras. Significa eso que aqullas deben pagar ms? No. Entonces por qu tendran que hacerlo los universitarios? Respuesta: son casos bastante distintos. Nosotros pagamos al estado de bienestar como un seguro ante la posibilidad de que pasen cosas negativas. Dispersamos esos riesgos como hacemos en cualquier plan de seguros. La educacin superior no es un riesgo en el mismo sentido. Es un beneficio. Yo no soy ms rico por estar enfermo o desempleado. En ese caso simplemente se me compensa por estar en una peor situacin. En la medida en que una persona invierte en educacin superior y despus no consigue un buen trabajo o decide educar a sus hijos o cuidar de una madre mayor, el estado va a pagarle sus cuotas universitarias en virtud de este plan. Esa persona sufre, y el estado le compensa. En este caso el estado acta exactamente de la misma forma en que lo hace en el resto de su poltica social. Est asegurando ante esos riesgos. Sin embargo, en la medida en que un graduado aumenta sus ingresos y se beneficia de la inversin que el estado ha hecho en l, ste paga ms. Es exactamente el mismo principio que se aplica, o debera aplicarse, a las diferencias de las ganancias en los precios de las propiedades que suben gracias a la actividad del estado otorgando permisos urbansticos para la construccin, haciendo alcantarillados y carreteras en el terreno de una persona y no en la de otra. Esa ganancia privada es la que llamamos valor de plusvala y por la que se pagan impuestos, o deberan pagarse. Una estrategia emergente? He sugerido que poco a poco y de una forma poco sistemtica los estados de bienestar europeos han empezado a responder a las presiones fiscales a las que estn sometidos. stos estn siguiendo tres caminos: Mejorar la eficacia de los propios servicios para hacer un mayor uso de los escasos fondos fiscales que tienen a su disposicin. En el Reino Unido, este objetivo ha tomado la forma de introducir una mayor diversidad en la gama de proveedores de servicios y en la competencia entre los mismos. Todos los pases han intentado reducir los beneficios de los efectos de unos incentivos distorsionados que han sostenido el desempleo de larga duracin, lo que se hizo particularmente patente en el Reino Unido, que poco a poco ha ido intentando adaptar el sistema de prestaciones para conseguir trabajo a aquellos que estn en riesgo de un desempleo de larga duracin. Todos los pases europeos estn desarrollando una mezcla de financiacin privada y pblica para algunos servicios claves. La nocin de que la poltica social debe financiarse por medio de los impuestos est dando paso a la idea de que puede financiarse en algunos casos por una financiacin compartida entre la pblica y la 22

privada, mientras que la naturaleza de la financiacin y sus fines estn sujetos a una regulacin colectiva y pueden idearse de tal forma que ayuden en mayor medida a los ms pobres. Tanto los experimentos en financiacin universitaria como en pensiones privadas en el Reino Unido estn en sus primeras fases de desarrollo. Sin embargo, sugieren un camino nuevo y prometedor, aunque slo sea en el caso de algunos servicios. Referencias Atkinson, A. B. (1970) On the Measurement of Inequality Journal of Economic Theory Vol 2. pp 244-263 Atkinson, A .B.(1995) The Welfare State and Economic Performance Welfare State Paper No 109 Londres: STICERD/ LSE Atkinson, A. B. (1999) The Economic Consequences of Rolling Back the Welfare State Cambridge, Mass. MIT Press Banks, J. Disney, R. Duncan, A. and Van Reenen, J. (2005) The Internationalisation of Public Welfare Policy The Economic Journal Vol 115 pp C 62-81. Barr, N. (2004) Economics of the Welfare State Oxford: Oxford University Press Barr, N. y Crawford, I. (2005) Financing Higher Education: Answers from the UK Londres: Routledge Barr, N. y Diamond P. (2006) The Economics of Pensions Oxford Review of Economic Policy Vol 22 No 1 pp 15-39 Choi, J.S., Laibson, D., Madrian, B. C. y Metrick, A. (2002) Defined contribution Pensions: Plan Rules, Participant Decisions and the Path of Least Resistance Tax Policy and the Economy 16. pp 67-114. Cm 4179 (1998) Partnership in Pensions Londres: The Stationery Office Cm 6730 (2005) A New Deal for Welfare: Empowering People to Work Londres: The Stationery Office Cm 6841 (2006) Security in Retirement: towards a new pension system Londres: The Stationery Office Cm 6975 (2006) Personal Accounts: A new way to save Londres: The Stationery Office Dearden, L., Fitzimons, E., Goodman, A. y Kaplan, G. (2007) The Effects of Higher Education funding reforms on the lifetime incomes of graduates forthcoming IFS Esping-Andersen, G. (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism Cambridge: Polity Press Glennerster, H. (2007/6?) The Redistributive Impact of taxation and social policy in the UK: 1937-2005 Londres: CASE/ London School of Economics Glennerster, H. (2007) British Social Policy: 1945 to the present Oxford: Blackwells Glennerster, H., Merrett, S. y Wilson, G. (1968) A Graduate Tax Higher Education Vol 1 No 1 pp 26-38 Glennerster, H., Falkingham, J. y Barr, N. (1995) Education Funding, Equity and the Life Cycle (eds) J. Falkingham y J.Hills The Dynamic of Welfare: The Welfare State and the Life Cycle Londres: Prentice Hall, Harvester Wheatsheaf 23

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Conferencia Internacional ESTADO DE BIENESTAR SOCIAL Y COMPETITIVIDAD La Experiencia Europea y la Agenda para Latinoamrica

EL SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL FRANCS, AGONIZANTE POR LAS REFORMAS (1975-2007) Jean-Claude Barbier

Directeur de recherche CNRS, Universit Paris 1 Panthon Sorbonne CNRS Centre d'conomie de la Sorbonne Matisse, 106-112 Boulevard de l'Hpital, 75647 Paris Cedex 13, Jean-Claude.Barbier@univparis1.fr Versin en ingles en: ftp://mse.univ-paris1.fr/pub/mse/CES2007/R07048.pdf.

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Introduccin 1 En 2007, Francia claramente no se encuentra en su edad de oro en cuanto a proteccin social. Pero ni asistimos a la debacle neoliberal que algunos predicen sin descanso, ni a una tendencia general hacia la privatizacin, ni a la exclusin de los ms desfavorecidos y las clases trabajadoras, etc. Nuestro anlisis de las tendencias en Francia no muestra concrecin significativa alguna (aparte de lo puramente retrico) de tales desarrollos al estilo anglo-americano. Durante los ltimos treinta aos, el sistema de proteccin social francs ha pasado por tantas adaptaciones espectaculares que pudiera parecer uno nuevo. Pero tales cambios no conducen, de manera alguna, a una fragmentacin del sistema. Se han introducido principios nuevos (como polticas de activacin, incentivos individuales, financiacin a travs de impuestos, universalidad, etc.) pero mientras algunas de estas medidas se corresponden sin duda alguna con la influencia del modelo liberal del bienestar, no son ni mucho menos las nicas y en Francia parecen adquirir un contenido particular. Los sistemas nacionales de proteccin social no son simplemente agrupaciones dispares de instituciones, ni de polticas, para garantizar de un modo ms o menos pblico la cobertura de necesidades sociales en varios mbitos (pensiones, asistencia sanitaria, ayudas en el caso de desempleados, discapacitados, accidentes laborales, enfermedad, maternidad o exclusin). Tambin son macrosistemas bastante coherentes y que participan como tales en la reproduccin de sociedades del salario (en referencia a ciudadanos del salario o wage citizenship). La lgica que compone su formacin y desarrollo se remonta a determinantes generales econmicos, polticos y ticos: el tipo de polticas macroeconmicas, la forma que adquiere la legitimidad del Estado, la estructura familiar y las dinmicas de poblacin, y la concepcin prevalente de justicia social; todo lo cual ser explicado a continuacin. 1. Estado del bienestar francs? O ms bien: el sistema de proteccin social francs. Para comprender las dimensiones especficamente francesas de los desarrollos resultantes, es necesario adentrarse en los misterios de la propia organizacin del sistema de proteccin social. Este sistema no se puede reducir como se hace a menudo a un estado del bienestar. Confinarnos en el estado del bienestar supondra ignorar la proteccin social proporcionada por instituciones relacionadas con empresas, mbitos de la familia y de colectivos (como las mutuas de seguros sin nimo de lucro [mutuelles]) y otras organizaciones sin nimo de lucro; lo contrario, en cambio, nos llevara a asimilar a ciertas organizaciones e instituciones como si fueran parte del Estado cuando son, de hecho, independientes del mismo (y ciertas reformas recientes han tratado, precisamente, de colocarlas bajo su control). La securit sociale, que constituye el ncleo del sistema de proteccin social francs, es un buen ejemplo paradjicamente, ya que por lo dems se
Este trabajo est fundamentado en investigaciones que he llevado a cabo con Bruno Thret (IRISES, CNRS, Universit Paris Dauphine) durante ms de diez aos. Los puntos de vista aqu presentados son mos pero, dado que coincidimos muchsimo, tambin lo son suyos. l ha aceptado amablemente que pueda utilizar grficos de su ms reciente trabajo (THRET, 2007) que ofrece nuevas perspectivas tras nuestras publicaciones conjuntas (BARBIER y THRET, 2004).
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considera a Francia extremadamente controlada por el Estado. Y sin embargo, aunque sea el pilar central de dicho sistema de proteccin social, el sistema de seguridad social no es en ningn modo idntico a l. La scurit sociale francesa a diferencia de la seguridad social en el Reino Unido (prestaciones asistenciales) y en EEUU (principalmente: pensiones pblicas) est vinculada a un gran grupo de fondos de seguros que cubren salud, accidentes industriales, maternidad y pensiones. Este sistema est financiado mediante retenciones en los salarios y est administrado por agentes sociales bajo supervisin estatal (CATRICE-LOREY, 1997). El seguro por desempleo no es parte de la scurit sociale por la razn histrica de haber sido instituido como fondo especial en 1958. Comparado con los conceptos de estado del bienestar y seguridad social, el de sistema de proteccin social nos permite recalcar la compleja articulacin subyacente de relaciones sociales que en s contiene. En primer lugar, el sistema de proteccin social no slo protege a los individuos de los efectos negativos de la divisin social del trabajo (prdida o ausencia de recursos laborales, accidentes laborales y problemas de salud); tambin les protege de aquellos derivados de la divisin entre los que gobiernan y los gobernados (constituyendo derechos legtimos a los recursos fiscales del Estado que debern ser administrados por quienes estn en el poder) y tambin de aquellos derivados de la divisin de gnero en las tareas domsticas (garantizando derechos sociales concretos para mujeres confinadas al mbito domstico). De esta manera contribuye a la legitimacin del Estado, as como a la transformacin de las formas de vida familiar. Asimismo, la proteccin social ayuda a construir el vnculo social a un nivel nacional. Ms all de la diferenciacin de las formas de proteccin (las proporciones variables de seguro social, asistencia social y ayuda mutua, de un pas o periodo histrico a otro), la proteccin social unifica as a la sociedad. En Francia, el sistema est fragmentado sobre una base que es principalmente ocupacional y que, como resultado, a menudo se considera bloqueado por numerosos corporativismos. En una parte importante de la literatura, tradicionalmente (y de manera excesiva) se ha considerado bastante congelado con respecto a la reestructuracin de su sistema de proteccin social (PALIER, 2004; ESPING ANDERSEN 1996) y que incluye mecanismos que aseguran su unificacin. Un ejemplo en este sentido es el hecho de que los fondos de seguros sociales, en vez de adherirse estrictamente al principio de asistencia social ocupacional, tambin participan en la solidaridad nacional al administrar y financiar servicios relacionados con la asistencia social. Lo mismo es cierto de las compaas de seguros mutualistas. Pero el mecanismo bsico requiere unas considerables transferencias financieras entre sus distintos componentes; la mayora de ellas reciben de este modo ms del trece por ciento de sus recursos. Por medio de tales transferencias, se establecen dos niveles de solidaridad que van ms all de la solidaridad ocupacional: la solidaridad interocupacional en los planes de seguros sociales, y la solidaridad nacional cuando las transferencias tienen lugar entre planes de seguros sociales y otros pblicos. Esta financiacin cruzada estabiliza el sistema a largo plazo, no slo por razones de equilibrio financiero sino tambin porque generan, simblicamente, una coherencia general. En ltima instancia, las transferencias imponen solidaridad nacional, la cual se basa en la lgica-poltica de una cobertura universal de los riesgos sociales.

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2. Cmo ha ido cambiando el sistema: numerosas innovaciones Resistencia a la agenda neoliberal de talla nica 2 , innovaciones clave El sistema francs ha mostrado cierta capacidad de resistencia a doctrinas inspiradas concretamente por el neoliberalismo de gobierno. Ciertos cambios, como los que afectan a las reas de asistencia sanitaria o dependencia en la tercera edad, reflejan incluso un fortalecimiento del Estado en su papel e influencia dentro del sistema, en detrimento del papel de agentes privados, tanto individuales como colectivos. Por otra parte, no hay razn emprica para aceptar el argumento de stos, tanto de derechas como de Izquierdas, que sostienen que Francia es incapaz de llevar a cabo una reforma. Como testimonio existe una larga lista de innovaciones que tuvieron lugar durante las dcadas de los aos ochenta y noventa. De hecho, el sistema ha demostrado una increble capacidad interna para la adaptacin y para la innovacin institucional, tal y como atestigua la pltora de nuevos acrnimos ligados a cambios significativos: CSG (contribucin generalizada a la seguridad social), RMI (prestacin de renta mnima), CMU (cobertura sanitaria universal), CCSS (comisin auditora de la seguridad social), LFSS (ley de financiacin de la seguridad social), ONDAM (objetivo de gasto en asistencia sanitaria), RMO (directrices reguladoras para la prctica mdica), AUD (prestacin general por desempleo), ASS (paga de asistencia especial para desempleados), CES (contrato de solidaridad al empleo), PARE (plan de ayuda para el retorno al empleo), APA (cuota por la prdida de autonoma para la tercera edad), y muchos ms. Ha habido una revolucin en las relaciones de poder, dado que la toma de poder poltico del Estado sobre el sistema de seguridad social, tras el plan Jupp (denominado as en referencia al entonces Primer Ministro, Alain Jupp) de 1995 que introdujo la Ley de Financiacin de la Seguridad Social, modific profundamente las relaciones entre los agentes del sistema, as como las formas de su legitimidad. Pero como toda revolucin, sta seguramente finalice en una restauracin, dada la escasa eficiencia reguladora y la tambaleante legitimidad de las instituciones de nueva creacin. El equilibrio de poderes apenas se ha estabilizado y el conflicto entre los dos modos alternativos de gobernar la proteccin social el enfoque republicano beveridgeano y el enfoque corporativista bismarckiano, que implican a los agentes sociales as como al Estado ha exacerbado la situacin en vez de resolverla. Los objetivos de gasto, las polticas de empleo, las reformas de las pensiones parecen haber adquirido poca estabilidad al nivel institucional y siguen siendo vulnerables a los cambios electorales, pero tambin a la evolucin de la poltica de integracin de la UE y a los conflictos laborales. Los desarrollos del sistema francs son el resultado de adaptaciones a restricciones comunes en Europa, pero tambin de una desgana colectiva a adoptar la agenda universal promovida por la OCDE.
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Por neoliberal queremos decir neoliberalismo de gobierno dominante (no-libralisme gestionnaire) que ha sido la referencia estndar para las lites europeas en los ltimos veinte aos (JOBERT, 1994). No se debe confundir con el neoliberalismo doctrinal, una ideologa profesada por algunos economistas y polticos.

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Las innovaciones, que han afectado a muchas reas, emergen as diversas y a veces contradictorias. De ah que la teora que establece que el sistema ha sido mercantilizado y liberalizado a lo largo de los ltimos treinta aos resulte ciertamente parcial. Es verdad que la prestacin de renta mnima (Revenu minimum dinsertion RMI, introducida en 1988), la contribucin generalizada a la seguridad social (CSG, contribution sociale gnralise, introducida en 1991), la cuota por la prdida de autonoma (APA, allocation pour lautonomie, de 2002) o la cobertura sanitaria universal (couverture maladie universelle, de 2000) pueden percibirse como elementos de la posible emergencia de un sistema nuevo donde dimensiones beveridgeanas ciertamente asumen mayor importancia. Sin embargo, se podra aadir que las reformas sealadas obedecen a lgicas mltiples y se entrelazan en maneras que son especficas para cada sector. Algunas tratan de atender problemas sociales (desempleo, modos de empleo cambiantes, desigualdades crecientes, exclusin) creados por las polticas neoliberales que acompaan la reorientacin de las dinmicas econmicas hacia un crecimiento animoso y sujeto a la normativa del mercado de finanzas. Otras se pueden considerar respuestas a problemas derivados del propio xito de las polticas sociales e instituciones del Ancien Rgime de proteccin social (mayor esperanza de vida, mayor igualdad de gneros, cambios en el patrn de las familias, reduccin de la jornada laboral, diferenciacin entre el mercado y la sociedad civil, aspiraciones a una mayor democratizacin de la vida privada y pblica). Tales xitos han impuesto, de hecho, la renegociacin de tres grandes dimensiones del contrato social: las relaciones intergeneracionales y las de intergnero, as como aquellas entre representantes y representados. Ninguna de ellas ha sido, por ahora, estabilizada. Dados los lmites de este trabajo, no es posible detallar todas las innovaciones; no obstante, haremos un estudio de las principales antes de intentar interpretar el patrn global de las reformas para con ello entender cules son sus principales lneas maestras (drivers). La financiacin del seguro social y sus consecuencias en el mercado laboral La primera reforma decisiva concierne a la financiacin. Mientras que durante mucho tiempo (vase cuadro 1) 3 , las contribuciones sociales alcanzaban entre el 85 y el 90% del gasto social, tal tendencia cambi de manera dramtica tras una primera y bastante tmida introduccin del CSG en 1991, que permiti una transposicin desde la financiacin por contribuciones al presupuesto estatal. Sin embargo, en trminos comparativos, el sistema de proteccin social francs sigue estando financiado principalmente por contribuciones sociales al nivel aproximado de un 67% de la partida total en 2005 (BARBIER y THRET, 2003; 2004; DREES, 2006; THRET, 2007). En los aos noventa, se estaba de acuerdo en que los costes laborales indirectos eran hostiles al empleo, y que la solucin estaba en aminorar las contribuciones sociales pagadas por empleadores, para con ello alimentar la creacin de empleo. Tal elemento de la estrategia de activacin se implement a conciencia a partir de finales de los aos ochenta y ha
El grfico 1 muestra que el ratio de contribuciones sociales con respecto al gasto decreci dramticamente desde 1991; ahora se ha estabilizado; en la parte inferior del grfico, las lneas mustran la proporcin del PIB en trminos de prestaciones y contribuciones.
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resultado en una revisin completa y fundamental de la financiacin de la proteccin social. En retrospectiva, la creacin de la contribution sociale genralise (CSG, contribucin generalizada a la seguridad social) represent una enorme innovacin beveridgeana. En contraste con los crditos fiscales britnicos, este desplazamiento o transposicin de las contribuciones sociales de los empleadores, al presupuesto tiene como objetivo fomentar la creacin de empleo en lugar de incentivar a la gente a coger trabajos. Se implementaron reformas sucesivas a partir de 1993 y 1998 (la reduccin de la jornada laboral, RWT). Con el retorno de un gobierno conservador, a partir de mayo de 2002, la anterior lgica RWT se ha modificado radicalmente, pero la reduccin de las contribuciones sociales de empleadores ha sido, de nuevo, ampliada. En conjunto, el gasto de los presupuestos del Estado para compensar las contribuciones reducidas se dispar a partir de 1993: mientras que los desembolsos agregados para el seguro por desempleo y otros programas activos tradicionales se han mantenido ms o menos invariables, la cantidad gastada en tal compensacin se sextuplic en siete aos. Como resultado, Francia emerge muy distinta que otros pases continentales. Su originalidad reside en la combinacin de una reforma radical de su financiacin de la seguridad social y de sus subsidios a la demanda de empleo, en un contexto de flexibilizacin del mercado laboral, a travs de la introduccin de contratos atpicos, siendo introducida esta ltima estrategia con sigilo: en Italia, slo se introdujo el elemento de flexibilizacin (BARBIER y FARGION, 2004). El Ministerio de Finanzas francs public recientemente una investigacin de los estudios que evaluaron los efectos de tal revisin completa de los mecanismos de financiacin (LACROIX y otros autores, 2003). En dicho documento, los efectos sobre el empleo aparecen muy dependientes de la metodologa utilizada y del marco temporal en el cual se llev a cabo la evaluacin economtrica. Las cifras generales de creacin de empleo atribuibles al programa desde 1997 varan de 210.000 a 490.000 en el largo plazo. Este tema ha sido constantemente polmico entre expertos en Francia. Sin embargo, el principal elemento concerniente a los efectos de este tipo de poltica no puede ser establecido a partir de tales simulaciones economtricas; reside en el hecho que la promesa de pleno empleo no fue realmente alcanzada en Francia en el periodo considerado. Con todo, el efecto agregado es revuelto y confuso: por un lado, la reforma de la financiacin de la seguridad social ciertamente ha hecho del sistema ser ms sostenible a travs de la transposicin de las contribuciones sociales; pero, al mismo tiempo, el rendimiento del mercado laboral francs se ha mantenido pobre en trminos comparativos. En este sentido, para una parte significativa de la poblacin activa aquella afectada de modo directo por la extensin de las consecuencias de la flexibilidad laboral, y expuesta a lo que los franceses denominan prcarit de lemploi (Barbier, 2005b) 4 la calidad en cuanto a ciudadana del asalariado ha ido deteriorndose de un modo que nunca ha sido compensado. Esta valoracin general tambin puede aplicarse al anlisis de programas para los desempleados y los asistidos.

Precaridad laboral o temporalidad son los equivalentes en castellano (BARBIER, 2005b).

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Una reforma que fomenta la universalidad, pero con resultados heterogneos (prestaciones de renta mnima o RMI) La RMI (revenu minimum dinsertion, o renta mnima de insercin) fue introducida en 1988 y estuvo dotada, desde sus principios, con un legado de solidaridad republicana. El lema innovador en los aos setenta fue insercin. Sin embargo, y a pesar de sus dimensiones retricas y simblicas, la prestacin no ha conseguido alcanzar enteramente sus ambiciones iniciales. La RMI ejemplifica la naturaleza hbrida del rgimen francs, destacando ciertos rasgos relacionados con su historia. Fue diseada como prestacin universal y como un derecho vinculado de manera expresa a la participacin de los ciudadanos en la comunidad: en este sentido, la RMI pertenecera a un modelo (republicano) universalista. Al mismo tiempo, tambin fue diseada como una prestacin a modo de red de proteccin: a este respecto, la RMI pertenece ms a un modelo liberal del bienestar. Tal naturaleza heterognea tambin se observa en las variantes locales de su implementacin. En retrospectiva, los programas introducidos a partir de 1975 bajo la pancarta de insercin pueden considerarse precursores de las reformas de activacin que luego se implementaron en otros lugares, concretamente en Espaa y en Italia. Aun as, cuando se introdujeron para los discapacitados y para jvenes con escasas cualificaciones, su justificacin fue la de activar a estos grupos de un modo muy especfico: justamente como lo opuesto a un castigo o la nica salida a una presunta dependencia, el trabajo se promovi entonces como un canal positivo para integrarse en la sociedad y acceder a una plena ciudadana poltica. Originaria de iniciativas sociales civiles, la doctrina francesa de la insercin no fue apropiada por la Administracin hasta una segunda fase, cuando disearon polticas de insercin en toda regla. En la inicial filosofa solidaria de la insercin, la integracin social no fue concebida en trminos de obligar a la gente a coger trabajos disponibles en el mercado. Es ms, debido a que Francia tena una tasa de creacin de empleo particularmente baja en aquel periodo, muchos programas supusieron la funcin opuesta de mantener a la gente cobrando el paro en vez de transferirles a trabajos que no existan (BARBIER y THRET, 2001). Este razonamiento, aunque bastante diluido en los ltimos aos, se puede interpretar en trminos de valores republicanos, vinculados a la obligacin del Estado a actuar como empleador en ltima instancia (vase ms adelante). Cuando se compara a otros programas de otros pases, un rasgo distintivo de la RMI ha sido incluso tras su reforma de 2004 la ausencia de una obligacin de trabajar 5 . La implementacin local introduce, obviamente, diferencias en cuanto a la interpretacin de las normas (MAH, 2002; BOUCHOUX y otros autores, 2004). A nivel nacional, sin mbargo, hasta el momento no ha prevalecido una orientacin punitiva. Los planes tratados con beneficiarios son a partir de un contrato individualizado, en el cual se tienen
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Efectivamente, sucesivos decretos RMI de 1988 y 1992 establecieron dicha prestacin como un derecho incondicional de la ciudadana. El artculo 2 de la ley RMI dice: Toda persona residente en Francia cuya renta (..) no alcance la cuanta de renta mnima (..) y que tenga al menos 25 aos de edad o tenga la custodia de uno o varios menores (..) y que acepte participar en las actividades, determinadas con l/ella, necesarias para su integracin social o laboral, tiene derecho a la RMI (1988, 1992 modificada, Leyes).

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en cuenta las opciones. El grado al que stas se tienen en cuenta de manera efectiva puede variar en funcin de las circunstancias locales relativas a juicio de los trabajadores sociales y a las condiciones del mercado laboral local. Se asume mayoritariamente que todos los receptores deberan dedicarse a una serie de actividades, lo cual, a medio o largo plazo, debera de resultar en su integracin al mercado de trabajo (insertion professionnelle, o insercin profesional); sin embargo, la imposicin de una estricta obligacin a trabajar sobre el receptor siempre ha sido relativa, como lo es en el caso del tratamiento para desempleados por largos periodos. Un indicador general pertinente ha sido el hecho de que slo la mitad (aproximada) de los receptores estn inscritos en el servicio pblico de empleo; otro puede reflejarse en la gama de servicios ofrecidos. A pesar de estos hechos bien documentados, los servicios ofrecidos a menudo han resultado ser de baja calidad por falta de recursos y tambin por la falta de oportunidades de empleo en el mercado. En 2003, el gobierno 6 trat de introducir un nuevo plan para receptores de RMI (durante dos aos) con contratos de bajo nivel. Pero dada la intensa controversia poltica en torno a un plan cuya intencin era la de aplacar a los sectores ms derechistas de la mayora poltica actual, muchos dpartements (autoridades locales) nunca llegaron a adoptar la medida realmente todo lo cual explica la diminuta proporcin de receptores vinculados a esta medida. En 2004, la RMI se descentraliz an ms, lo cual signific que la posibilidad para variaciones locales se ampliara; si bien stas han existido durante mucho tiempo (BOUCHOUX y otros autores, 2004) Se debera recalcar que la RMI es tan slo una de una larga lista de prestaciones de renta mnima (minima sociaux), que fueron introducidas en tres generaciones (BARBIER y THRET 2003). Entre ellas estaban las prestaciones para familias monoparentales (API, Allocation de parent isol, de 1976); prestaciones para discapacitados (AAH, Allocation dadulte handicap, de 1975) y la asistencia por desempleo (ASS, Allocation spciale de solidarit, de 1982). La RMI es una renta mnima universal para todos aquellos a quienes no les corresponde ninguna de las otras. A finales de los aos noventa, las presiones polticas y econmicas fomentaron reformas dirigidas a eliminar posibles efectos desincentivadores sobre el mercado laboral. Este fundamento ha presidido la reforma de las prestaciones de rentas mnimas, en lnea con la influencia general del discurso poltico de activacin, pero tambin con el discurso poltico de los esfuerzos coordinados de la UE (BARBIER 2004; 2005a). Aun as, AAH nunca ha supuesto problemas de inactividad comparables a los de, por ejemplo, las prestaciones por discapacidad en el Reino Unido o en los Pases Bajos. En cuanto a API
El gobierno de Raffarin introdujo una legislacin nueva para receptores de la RMI una vez que stos hubieran pasado un periodo como aptos para ella. Supuestamente, tales individuos seran transferidos a una nueva prestacin RMA (revenu minimum dactivit), la cual requerira unas mayores obligaciones de empleo para un nmero objetivo de 100.000 contratos. Sin embargo, la reforma se encontr con una considerable oposicin por parte de varios agentes, y al final de 2004 tan slo se haban firmado 500. A continuacin, el programa fue ntegramente rediseado. En una minora de casos, los beneficiarios inscritos a la RMI estn ahora obligados a aceptar empleos en el sector privado y a percibir una prestacin modificada (RMA): de 1 milln de receptores existentes a finales de 2005, menos de 10.000 tenan tal contrato. No obstante, en torno al 15% de los receptores de RMI tuvieron acceso a un programa especial de empleo en esa misma fecha.
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al contrario que las prestaciones britnicas para familias monoparentales sta fue activada desde un primer momento porque serva nicamente para el periodo en que los nios(as) eran menores de tres aos: en la actualidad, el 40% de los receptores de API la obtienen durante menos de un ao, y un 40% de ellos tambin son activos. Caso opuesto era el de la ASS aunque en teora siempre se le han aplicado normas similares a las del seguro por desempleo ya que la mayora de sus receptores (gente mayor) solan estar exentos de una bsqueda de trabajo activa, y por lo tanto se asemejaban a jubilados anticipados cobrando el paro. Desde 2002, el nuevo gobierno conservador introdujo una reforma de la ASS con el propsito de limitar su duracin a dos aos por candidato. No obstante, tras su derrota electoral de 2004, el gobierno francs la abandon: es interesante comparar este desarrollo con lo que pas en Alemania donde la coalicin roji-verde mantuvo la fusin de las antiguas Sozialhilfe y Arbeitslosenhilfe a pesar de protestas y manifestaciones para crear, a partir de enero de 2005 7 , la nueva Arbeitslosengeld II para individuos activos tras un ao de percibir el tradicional seguro por desempleo. Resulta obvio que los conflictos entre valores son abordados por ambos pases de maneras diferentes. La construccin de un nuevo sector: programas de empleo e insercin en pocas de escasa creacin de empleo: el camino francs para activar a los desempleados y a los asistidos. Durante los aos ochenta y entrando en la dcada de 2000, han tenido un papel decisivo los programas que mezclan tanto prestaciones de renta mnima como planes para la creacin de empleo. Aunque una provisin media de entre 400 y hasta 500.000 puestos han sido financiados anualmente, no era suficiente, sin embargo, para acoger a todos los candidatos potenciales, y por lo tanto trastocaba la reivindicacin a una solidaridad universal del programa. Todas las transformaciones potenciales y reales de los sistemas de proteccin social estn limitadas por el fundamento econmico general de la flexibilizacin (BARBIER y NADEL 2000; 2003) y se puede apreciar fcilmente en el mbito de reformas de activacin. Siendo uno de los grandes miembros de la familia continental junto con Espaa, Italia y Alemania Francia siempre ha sido, no obstante, difcil de ubicar dentro del conjunto (volveremos a esta consideracin en la seccin 3). Pero con respecto a la activacin, no se la debera considerar rezagada (BARBIER y LUDWIG-MAYERHOFER 2004; BARBIER y FARGION 2004). Asimismo, la reforma estructural y la flexibilizacin del mercado laboral francs han tenido lugar a una escala considerable a partir de finales de los aos ochenta. A diferencia de Italia, en Francia han tenido lugar notables desarrollos que combinaban reformas de la proteccin social y del mercado laboral. En pocas palabras, la estrategia de activacin francesa combina tres rasgos principales: (1) una serie de programas de empleo, bien afianzados, sobre todo en funcin de los salarios (con algn parecido a los programas escandinavos); (2) los seguros y la asistencia por desempleo se han posicionado recientemente en primera lnea del debate pblico, y las reformas se han dirigido hacia regulaciones que podan conducir a posibles
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La reforma es conocida como Hartz IV.

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trampas de inactividad, en especial para aquellos receptores de prestaciones de renta mnima; (3) la disminucin gradual de las contribuciones sociales de los empleadores ya mencionadas anteriormente ha adquirido el papel principal en las dinmicas de activacin (BARBIER, 2005a). En el seguro por desempleo, la activacin estaba presente desde el primer momento (la antigua obligacin de buscar trabajo) y la clusula de buscar activamente nunca ha sido retrica para los receptores. Sin embargo, con una perspectiva comparativa, las sanciones siempre fueron limitadas y tan slo recientemente comenzaron a ser incrementadas (una ley que entr en vigor en diciembre de 2004 ha estipulado una mayor regulacin de dichas obligaciones). A mediados de 1980, el fondo de seguros francs innov al proporcionar un mayor apoyo activo para los desempleados asegurados: la AFR (allocation formation reclassement) permiti una ampliacin del periodo de compensacin y apoyo adicional para los periodos de capacitacin. Desde entonces, la filosofa ha consistido en mejorar su capacidad para un empleo y, de manera ms marginal, en influenciar las decisiones de empleadores para que contraten a personas que llevan largos periodos desempleadas. La actividad laboral tuvo alta prioridad en el largo y conflictivo proceso de la reforma del seguro por desempleo del ao 2000, cuando fue introducido el PARE plan daide au retour lemploi (plan de ayuda a la vuelta al empleo). En octubre de 2000, las asociaciones de empleadores y tan slo tres de los cinco sindicatos representativos estuvieron de acuerdo con la reforma. Pero fue finalmente implementada a partir de julio de 2001, tras ms de un ao de conflictos entre los sindicatos y entre stos y las asociaciones de empleadores y el gobierno. Desde entonces, el PARE 8 ha sido la provisin tipo para todos los recin desempleados que reclaman una prestacin por tal concepto. Junto con el acceso a la prestacin, el plan comprende un 'proyecto individualizado (que significaba que los receptores negocian un plan de accin, denominado PAP: projet daction personnalis o proyecto de accin personalizado), que supone la oferta y utilizacin de servicios (evaluacin de habilidades, bsqueda de empleo, cursos de preparacin vocacional, etc.). A pesar de su largo periodo de implementacin, a da de hoy tan slo disponemos de escasos datos para evaluarlo, aun habiendo transcurrido seis aos desde que arrancara 9 . El PARE fundamentalmente obliga a que los desempleados sean evaluados en funcin de sus habilidades, a someterse a una preparacin o a coger un empleo aceptable; por lo que la Administracin tiene el compromiso de proporcionar una serie de medidas activas, entre las cuales se incluyen la preparacin y el asesoramiento. La implementacin de proyectos individuales debera evaluarse en profundidad al menos cada seis meses 10 y
En el servicio pblico de empleo francs (SPE) se ha llevado a cabo una constante reforma desde finales de la dcada de los noventa; lo cual condujo a cambiar las denominaciones de programas y herramientas del SPE (Barbier 2005c). No obstante, la instrumentacin bsica no ha variado lo suficiente, desde 2001, como para alterar pertinentemente lo aqu presentado (enero de 2007).
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Estudios exhaustivos de beneficiarios y de aquellos que abandonan el sistema no estn an disponibles en el momento de escribir este texto. La valoracin del programa es un asunto muy sensible para los partidos politicos, el gobierno y los sindicatos. El objetivo acordado del SPE para 2007 consiste en un contacto mensual con los desempleados.

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supuestamente conduce a diversos niveles de ofertas y de servicios acordes a las dificultades experimentadas por parte de los beneficiarios. Un elemento clave es la posible discrepancia cuantitativa entre ofertas formalizadas y receptores potenciales reales, dado el nivel de recursos disponibles. Uno de los principales temores expresado por las organizaciones de desempleados y por los sindicatos quienes han sido crticos de la reforma desde su comienzo es la posible tendencia de la reforma a aumentar el ya existente dualismo y la desigualdad de servicios entre los ms aptos para ser empleados y los 'difciles-de-colocar o aquellos potencialmente excluidos del mercado laboral. En 2001, se incrementaron las tasas de prestacin y se aboli la anterior norma por la cual decrecan con el paso del tiempo. As que se mejor en generosidad. En cuanto a la comparacin con el salario mnimo, las prestaciones eran ciertamente menos generosas que en los pases escandinavos (2005d), pero lo eran ms que las tasas fijas del Reino Unido. Con todo, en este primer periodo, la duracin de las prestaciones permaneci prcticamente igual tras la reforma, mientras que se suavizaron las condiciones de opcin a ellas para receptores con una experiencia de empleo limitada. No obstante, en 20052006, el periodo de recepcin fue reducido una vez ms; lo cual no puede compararse desfavorablemente con otros pases continentales, pero resulta mucho menos generoso que en Dinamarca o en Suecia 11 . El hecho de que, durante los ltimos veinte aos, Francia no lograse alcanzar el pleno empleo y presenciase cmo su poblacin desempleada creca, y se mantena estable, est muy bien documentado. As, los gobiernos se enfrentaron a la cuestin del empleador de ltima instancia una cuestin que ms o menos ha marcado su historia desde la Revolucin Francesa, segn la cual se esperaba que el Estado proporcionase empleos temporales (o de mercado secundario) cuando el mercado no los facilitase. Como resultado si bien no se alcanzasen los niveles observados en Suecia y Dinamarca una parte considerable del PIB se ha dedicado de manera constante a partidas de gastos para el empleo (BARBIER y GAUTI 1998). De hecho, a partir de los aos ochenta, en Francia han surgido gradualmente unas politiques publiques de lemploi como un mbito nuevo, considerable y consistente, de polticas de proteccin social (BARBIER y THRET 2003; 2004). En un primer periodo, desde finales de los aos ochenta, se introdujeron programas extensivos. De 1973 a 1995 el gasto correspondiente creci desde 0,9 a ms del 4,0% del PIB, una expansin importante, que slo recientemente ha comenzado a ralentizarse. Tales programas han comprendido: (i) planes de preparacin para desempleados; (ii) empleo temporal subvencionado, en los sectores pblico y no-lucrativo; (iii) contratos subvencionados en el sector de mercado para ciertos grupos difciles-de-colocar. Con la
La prestacin de asistencia ms baja otorgada por Assedic es actualmente (enero de 2007) de 430 mensuales (comprese con la cantidad de 1.254 del salario mnimo interprofesional dicha cuanta es antes de contribuciones sociales, tal que el salario mnimo neto, para un empleo a jornada completa, supera los 1.000 ). Tras la reforma, la prestacin habitual se otorga por 23 meses, una vez que el receptor puede demostrar que ha aportado su contribucin social durante 16 de los 26 ltimos meses. Tal periodo se reduce a 12 meses para aquellos que contribuyeron nicamente en 12 de los 20 meses anteriores. Para los menos empleados (6 de los 22 ltimos meses), el periodo se reduce a 7 meses.
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excepcin de los programas de preparacin, casi todos los participantes disfrutaron de un estatus de empleado (statut de salari) y, consecuentemente, tenan derecho a una proteccin social (no obstante, ha habido una clara relacin entre tales planes y la emergencia de un estrato de empleados pobres en Francia). El nmero de participantes en los diversos programas de empleo creci, a finales de los aos noventa, hasta comprender aproximadamente el 10% de la poblacin activa (que eran 2,5 millones en el ao 2000, pero 2,1 millones en el 2003). Esta cifra incluye entre 300 y 500.000 puestos para empleos temporales subvencionados en los sectores pblico y no-lucrativo, Entre los cuales, el CES (Contrats emploi solidarit o Contratos solidarios al empleo) ha sido el contrato habitual 12 . Como resultado, durante dicho periodo todos los gobiernos a pesar de una obvia reticencia por parte de los ms liberales se han adherido hasta cierto grado a la lgica del Estado como empleador de ltima instancia, por temor a enfrentarse con cifras de desempleo an mayores y a manifestaciones sociales recurrentes, como las que tuvieron lugar en 1995 y 1997. La cancelacin de las reformas que puso en prctica, en 2003, el gobierno de Raffarin supone una confirmacin de este rasgo fundamental del estilo de activacin francs. A nivel general, no obstante, durante este periodo tales programas realmente no consiguieron proporcionar transiciones efectivas a empleos en el mercado convencional para aquellos difciles-de-colocar (ni, de manera ms general, para los desempleados). Tan slo una minora de participantes del CES obtuvieron tal acceso. Otras formas de empleos temporales subvencionados, como los emplois jeunes 13 , han provocado, en cambio, resultados positivos para los participantes (aunque los efectos netos son controvertidos.) Por consiguiente, las subvenciones dirigidas a contratos para desempleados por largos periodos o para receptores de RMI del sector privado han demostrado ser efectivos en Francia. Aun as, aunque sea ms parecida al razonamiento escandinavo del 'empleador de ltima instancia' que al liberal correspondiente, la poltica global francesa parece haberse llevado a cabo tan slo hasta medio camino, debido a una financiacin y calidad limitadas. Por lo tanto, una parte considerable de los programas de empleo ciertamente pudieran no considerarse efectivos pero, as como en muchos otros pases, sin duda han incidido como modos de disminuir el desempleo abierto 14 . Tales resultados desalentadores suponen un obstculo continuo para que los polticos legitimen unos programas que no obstante siguen promoviendo; los cuales tambin operan como
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En 2004-2005 se reform este contrato, pero su fundamento bsico se mantuvo inalterado.

El programa emplois-jeunes (o nouveaux services-emplois jeunes-NSEJ) fue uno de dos programas bandera del gobierno de Jospin de 1997, junto con la reduccin de la jornada laboral. Los NSEJ eran contratos temporales por cinco aos, que firmaron jvenes menores de 25 aos, con asociaciones y con el sector pblico. Sin embargo, el programa cancelado por el gobierno de Raffarin an tena ms de 100.000 participantes a finales de 2004. Fuera de Francia se entendi mal el razonamiento del programa (sobre este tema, consultar LDEMEL y TRICKEY, 2000). Los ayuntamientos regionales franceses ahora gobernados todos por la izquierda, con la excepcin de Alsacia han anunciado un programa regional a gran escala para sustituir los contratos. En el verano de 2005, el gobierno de Villepin reintrodujo un programa similar en el sector pblico, aunque a una escala mucho menor. Se debe recalcar que debates similares surgieron hasta en los pases con mayor xito, inclusive en Dinamarca (JRGENSEN, 2002). Alemania se resisti, durante mucho tiempo, a poner en prctica tales empleos temporales, pero recientemente cambi de rumbo con el lanzamiento de 'one Euro jobs' en el contexto de las reformas Hartz.
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herramienta para la flexibilizar el mercado laboral en sus mrgenes. Y tambin coinciden con la creciente prevalencia de una desigualdad entre los que estn dentro y los que estn fuera (insider/outsider) y ciertamente fomentan la relacin especial que la sociedad francesa ha construido en los ltimos veinte aos en torno al concepto de precariedad o prcarit (BARBIER, 2005b). Dos sectores estratgicos: asistencia sanitaria y pensiones Las pensiones y la asistencia sanitaria no slo son los dos sectores de proteccin social de mayor importancia cuantitativa (el 80% del gasto total, y el 13 y 10% del PIB, respectivamente); tambin son los que han mostrado mayor crecimiento desde 1975, al igual que en otros pases de la UE 15 . La asistencia sanitaria y las pensiones son sectores que han experimentado considerables y, a menudo, dolorosas reformas. Sin embargo, los procesos de reforma no han culminado an y los nuevos asuntos todava pendientes estarn en la agenda de 2007-2008. Francia disfruta de una situacin demogrfica favorable, tal y como muestra el cuadro 1, pero slo con relacin a la problemtica que afecta a otros pases europeos. En 2006, el instituto demogrfico francs anunci que el ndice de fertilidad del pas (nmero de hijos por mujer) haba alcanzado la cifra de 2,0. Cuadro 1. Comparativa de la situacin demogrfica francesa Fuente INED (2005) Alemania Espaa/Italia Polonia Reino Unido Francia Mayores de 64 aos Incremento [%] vegetativo (p. 1.000) 18 -1 17/19 2/-1 13 -1 16 2 16 4 Nmero de hijos /mujer 1,3 1,3/1,3 1,2 1,7 1,9

Si la hiptesis de una bomba de relojera demogrfica no encaja con la realidad, el problema de asegurar pensiones sostenibles contina siendo, en cambio, clave en el sistema de proteccin social francs. Esta cuestin, al igual que en cualquier otro sistema, est marcado fundamentalmente por las decisiones polticas del pasado, pero tambin por las del futuro que an hoy son inciertas. Tales decisiones estn basadas en previsiones que dependen de factores inciertos, tal y como muestra el cuadro 2. La importancia de la tasa de 'dependencia' depende en gran medida del mtodo con el que se calcula. La reforma se realiz en dos fases: la primera (que tom el nombre del entonces Primer Ministro, Balladur, en 1993) se consigui para las pensiones privadas. Todo result bastante sencillo porque en ese momento el gobierno fue capaz de negociarlo con los
Con un 2,2 % del PIB en 2002, la compensacin por desempleo tambin ha crecido en importancia (incluso alcanz el 2,6 y 2,7% durante las recesiones de 1983 y de 1993, respectivamente). Las prestaciones familiares y las subvenciones al hogar, entretanto, se limitan a menos de un 4% del PIB. Finalmente, gastar en nombre de la pobreza y del riesgo de 'exclusin social' apenas se merece la atencin meditica que genera: slo represent el 0,4% del PIB y el 1,4% del gasto total de 2002.
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sindicatos a cambio de otras medidas. El nmero de aos de contribucin se ampli de 37,5 a 40, aunque la edad oficial de jubilacin se mantuvo en 60. La tasa de reemplazo disminuy debido a que el periodo para su clculo se modific de 10 a 25 aos; finalmente, las pensiones se desligaron del ndice salarial. La tasa de reemplazo continuar disminuyendo en el futuro (se anticip una disminucin de 12 puntos desde 1994 a 2010). Cuadro 2. Tasas de dependencia (Rapport Charpin, 1999) Ratios (1995 = 100) > 60/20-60 < 20+ > 60/20-60 Empleados/ No empleados 2005 103 99 90 2010 110 105 86 2020 136 115 93 2030 164 129 101 2040 182 137 106

La segunda fase, a menudo pospuesta a pesar de haber estado en la agenda durante mucho tiempo, fue mal gestionada por el gobierno de Jupp de 1995, que no consult a los agentes sociales y la prepar a puerta cerrada. Mientras que como se ver la mayor parte de la reforma dedicada a la asistencia sanitaria fue aceptada y votada por la Asamblea Nacional francesa, un potente movimiento social, que surgi por motivo de la reforma, consigui que el Primer Ministro dimitiera y abandonara la especialmente controvertida reforma de los rgimes spciaux (una serie de planes fragmentados de seguros de vejez en empresas pblicas, como la de ferrocarriles). Por tanto, no fue hasta mucho despus que el gobierno de Raffarin decidi reformar las pensiones para empleados del sector pblico, pero no las de los rgimes spciaux. De nuevo se inici un movimiento poderoso de oposicin a la reforma, pero el gobierno y su ministro Fillon finalmente vencieron, en 2003, con la ayuda de uno de los mayores sindicatos, el CFDT. La reforma se fundamentaba, ms o menos, en aplicar a los empleados pblicos la misma normativa vlida para aquellos del sector privado. El nmero de aos de contribucin tambin se ampli a 40 en una primera fase, hasta 2008; sin embargo, a partir de 2008, este nmero de aos crecer de nuevo hasta llegar a 42 en 2020. No obstante, la principal consideracin para el futuro es que el gobierno y los agentes sociales tendrn que negociar de nuevo para el paso siguiente a 2008. Se supone que tales negociaciones tendrn lugar despus de las elecciones presidenciales y parlamentarias de 2007. Los candidatos a la Presidencia han anunciado que los rgimes spciaux tendrn, entonces, que ser revisados. Desde un punto de vista comparativo es importante precisar aqu que contrario a lo que algunos partidos y agentes financieros haban propuesto el recurrir a planes financiados pareca, finalmente, tener sus limitaciones en vista de los existentes planes de cuentas assurance-vie (depsitos bancarios con un rgimen fiscal especial), los cuales de hecho constituyen uno de los canales que utilizan los hogares para complementar su pensin bsica y la adicional (retraite complmentaire). Tambin merece mencin que estas ltimas se abonan por el principio 'de-reparto'. La situacin francesa muestra tambin una incapacidad para gestionar y controlar la salida temprana del mercado laboral. Como se puede ver en el cuadro 3, las tasas de 38

participacin entre los mayores de 54 son considerablemente bajas en Francia, tan slo igualadas por Italia. Desde finales de los aos setenta, y hasta entrados los noventa, los gobiernos recurrieron extensamente a planes de pronta salida, y se utiliz la jubilacin anticipada, muy concretamente, para evacuar a los trabajadores ms mayores, y a los despedidos, del mercado laboral; y sus prestaciones por jubilacin anticipada fueron financiadas por los presupuestos del Estado. Dicho mecanismo se hizo agradable tanto para empleadores como para sindicatos, porque permita una socializacin de las consecuencias individuales y dispensaba a los empleadores de disear unas condiciones de empleo adecuadas y cmodas para los trabajadores de ms edad (GUILLEMARD 1986): este muy conocido requisito previo de las estrategias activas hacia el envejecimiento tan slo acaba de retornar al debate pblico, aunque cargado de indecisin (GUILLEMARD 1986). El recurrir a arreglos de jubilacin anticipada lleg a su punto ms lgido, en los aos ochenta, en las industrias pesadas y en las grandes empresas. A partir de entonces comenz a decrecer considerablemente; en cambio, se introdujeron nuevos planes, ms direccionales, de los cuales slo algunos fueron realmente 'activados' en el sentido que los ms mayores abandonaron el mercado laboral a cambio de dejar su sitio para que se reclutasen jvenes. En 1994, la estadstica mostraba un volumen de participantes, en planes de jubilacin anticipada, de unas 210.000 personas. Al mismo tiempo, a 284.000 desempleados de avanzada edad se les permiti no buscar empleo. En 2001, las cifras respectivas estaban en 204.000 (71.000 en 2004) y 365.000 (ms de 400.000 en 2007). Estas cifras apuntan a una persistente incapacidad de alejarse de la prctica heredada. Se anunciaron iniciativas nuevas al iniciarse la reforma de pensiones de 2003 y se lanz una nueva estrategia en 2006, pero las apuestas son que Francia ser incapaz de alcanzar las tasas de desempleo objetivo que se fijaron en la cumbre de la UE en Barcelona. Cuadro 3 Mercado laboral: tasa de actividad % Dinamarca Reino UnidoFrancia/ PoloniaAlemania Italia/ Espaa 61,9 38,4/ 35,7 49,7 Jvenes 15-24 68,1 33,8/ 47,7 62,8 58,5 40,0/ 30,5 52,0 Edades 32,6/ 55-64 45,9 Fuente: UE (2005) Asistencia sanitaria No hay duda que la asistencia sanitaria es uno de los sectores de proteccin social en los que la diversidad nacional es mayor: consideremos, por ejemplo, el contraste entre EEUU donde en torno al 40% de la poblacin no tiene tal proteccin y la cobertura universal y eficiente que existe en los pases nrdicos. Francia, como suele ocurrir, ocupa un terreno intermedio con su sistema 'mixto'. Dicho sistema es una combinacin de una prctica 39

privada (mdecine librale) y una cobertura universal por medio del seguro social (unos veinte regmenes o regimes diferentes inclusive la reciente innovacin denominada couverture maladie universelle o CMU, una cobertura universal para quienes no tienen ninguna, aadida en el ao 2000). La asistencia se despacha desde hospitales pblicos y privados, y a travs de mdicos privados. La contradiccin de la asistencia sanitaria aparece fcilmente: la gente enferma es libre de elegir su proveedor, mientras que los gastos son reembolsados por los fondos de seguros mdicos; lo cual conduce a que el Estado sea incapaz de controlar de modo directo la oferta: y por tanto se vea obligado a influir en la oferta acotando los ingresos de los mdicos, o controlando los niveles de contribuciones y de reembolsos. Dicha contradiccin estructural ha resultado en una especie de oscilacin entre polticas durante los ltimos treinta aos (THRET, 2007). En 1995 se adoptaron los aspectos clave de la reforma de Jupp en materia de asistencia sanitaria, en el contexto de un compromiso, aparentemente renovado, con los agentes sociales y bajo la firme intervencin del Estado; todo lo cual se manifest, principalmente, a travs de tres innovaciones: el parlamento era ahora el que votara anualmente para imponer un lmite al gasto (ONDAM); la universalizacin de la asistencia sanitaria fue despus completada por medio de la introduccin de la CMU; a la vez, se introdujeron varias medidas para limitar, por parte del lado de la oferta, la entrega de medicamentos y las intervenciones (matrise mdicalise des dpenses), as como la para planificar los desembolsos a hospitales, etc. Estos compromisos fueron, sin embargo (y como ya hemos dicho anteriormente), difciles de implementar (BARBIER y THRET 2004). El gobierno de Jospin (1997-2002) se vio en una difcil posicin porque los profesionales se negaron a seguir la normativa, lo cual condujo a una prdida de confianza en los lmites del gasto. Tal oposicin, estructural y a largo plazo, de los profesionales del sector en especial de los mdicos llev a los subsiguientes gobiernos de derechas (2002-2007) a ceder a exigencias categricas y a introducir una nueva reforma gradual en 2004 que, a su vez, condujo a un retorno a las medidas del periodo de deflacin competitiva (vase grfico 3) y que sin duda dar como resultado un incremento en las desigualdades. Por tanto, en trminos generales las sucesivas reformas slo han introducido reglas y normativas, herramientas tcnicas para una mejor gestin del sistema sanitario, pero la oposicin de ciertas fuerzas sociales ha retrasado cuando no contrarrestado su efectividad. Finalmente, tambin conviene insistir, sin aportar gran detalle, en el destino esperado para la APA (allocation personnalise dautonomie des personnes dpendantes), que en cierta manera es tpico de la naturaleza hbrida del sistema francs. Introducida en 2002 como prestacin universal, fue sin embargo confeccionada a la medida de las rentas de la tercera edad necesitada, por lo que cubran slo una parte de su gasto y el de sus familias. A continuacin, el nivel de la prestacin tambin fue recortado. La adaptacin gradual de polticas familiares Es bien conocido el legado francs de una poltica familiar a gran escala (BRADSHAW y otros autores, 1994): ha abarcado un amplio abanico de prestaciones, de las cuales las 40

ms prominentes han sido aquellas para familias con dos o ms hijos, y subvenciones al hogar, que han actuado como mecanismos eficaces para aliviar la pobreza. No se debera hacer la equivalencia con familializacin (familialisation). Bien es cierto que el modelo de dobles ingresos ha prevalecido en Francia durante mucho tiempo. Es cierto, en algunos casos y de nuevo recientemente han resurgido rasgos familiaristas e incluso natalistas de los viejos tiempos, que claramente contradicen la poltica habitual de mejorar la asistencia infantil y la de reconciliar el trabajo y la familia 16 (BARBIER y THRET 2004). Aun as, y a pesar de las importantsimas diferencias de gnero persistentes, el sistema francs hace tiempo que se desfamiliariz aunque obviamente no hasta extremos parecidos a los de pases nrdicos. Contraria a la interpretacin de ESPING ANDERSEN (1996), dicho rasgo distingue perfectamente a Francia de Italia, Espaa y Alemania. No obstante, las prestaciones familiares francesas permiten, de hecho, a mucha gente joven permanecer inactivas; y Francia est entre los pases de la UE con las tasas de participacin y empleo ms bajas para el tramo de edad 15-24. Las subvenciones universales para el hogar tambin estn a un nivel considerable en el caso de estudiantes que no viven con sus padres y, contrario a lo que sucede en los pases nrdicos, no van acompaadas de una alta participacin en el mercado laboral (cuadro 3). Por tanto, el efecto combinado de la alta participacin en subvenciones para la educacin y para asuntos familiares puede considerarse que dificulta que las dinmicas de activacin alcancen a los jvenes y, en menor medida, a ciertas categoras de madres. 3. Interpretando el cambio: grupos cambiantes, paradigmas cambiantes? Tras G. ESPING-ANDERSEN (1990), los comparativistas han estado generalmente de acuerdo con su til clasificacin de los sistemas de proteccin social: la familia liberal, incluyendo a los pases anglo-americanos, pero tambin a Japn y a Suiza; el grupo (cluster) social-democrtico formado por los pases escandinavos; la familia corporativista-conservadora de Europa continental (dentro de la cual se suele establecer, aparte, el modelo latino correspondiente al sur de Europa). A Francia se la suele incluir, por defecto, en esta ltima categora. El problema es que una clasificacin (inevitablemente) 'reductiva suele conducir a una visin de cambio determinista. A buen seguro que algunos de los rasgos formales del sistema francs entre otros, el que acabamos de ver de su organizacin en fondos mltiples justifican que figure dentro de la familia 'continental', cuyo ejemplo clsico es la Alemania 'bismarckiana'. Sin embargo, existen muchas razones muy relacionadas con aferrarse al modelo de Estado republicano centralizado (que contrasta con el modelo federal alemn, y es ms afn al modelo 'beveridgeano' prevaleciente en las otras dos familias) para aplicar dicha clasificacin con gran cautela. El asunto de la familia y el papel de las mujeres en el mercado laboral tambin contribuyen a tal reticencia. Antes de la Segunda Guerra Mundial, el sistema francs incorporaba histricamente una clara dimensin paternalista que subsiguientemente pas a ser pro-natalista. Pero este familialismo, concretamente desacreditado por su asociacin con el gobierno de Vichy,
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ste fue el caso, por ejemplo, con la introduccin de la allocation parentale dducation (APE).

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se transform despus de la guerra al estructurarse un sistema de seguridad social ms complejo que a diferencia de en Alemania, Espaa o Italia era compatible con una elevada tasa de participacin femenina en el mercado laboral. Desde este punto de vista, Francia est ms cerca de Suecia. Asimismo, en otros sentidos Francia muestra parecidos con el modelo social-democrtico; especialmente en el caso de polticas dirigidas a fomentar el empleo y a luchar contra la exclusin, si bien una orientacin similar en Francia da resultados que son mucho menos convincentes en trminos cuantitativos que, por ejemplo, en Dinamarca. En cierta manera, la invencin, a finales de los aos setenta, de la nocin de insercin atestigua dicha proximidad. Como acabamos de ver, reformas de largo alcance han transformado profundamente el sistema de los aos setenta al acentuar sus rasgos beveridgeanos y, por tanto, su naturaleza compuesta. Dicho todo esto, una comparacin internacional nos lleva a prestar menos atencin a los parecidos entre Francia y Alemania, que a un rasgo histrico que es propio del sistema francs: el hecho de que su 'patrimonio' se compone de una original mezcla de las huellas de varias familias, combinadas y ordenadas distintamente en funcin de las reas de riesgo y el contexto histrico. Por lo tanto, mantenemos que es preferible, especialmente en el contexto de analizar sus cambios, considerar la proteccin social la franaise como un sistema hbrido. Consecuentemente, no sorprende que las reformas que hemos estudiado hayan ido tomando mltiples caminos a lo largo de los ltimos veinte aos, en vez de estar adscritas a la dependencia' de una ruta nica, y rgida. Como la mayora de los dems sistemas, el francs se enfrenta a dos tipos de causas para su evolucin, que son las internas y las 'externas, y que ejercen su influencia de modo diverso a travs de los distintos sectores de la proteccin social; lo cual, cabe decir, es pertinente para todos los sistemas. Adems, lejos de ser una adaptacin 'automtica', la evolucin de sistemas a lo largo de Europa y del mundo, sea cual sea la presin internacional para el cambio, siempre conlleva que los poderes polticos determinen un proceso poltico. Los compromisos polticos acordados a nivel nacional o estatal adquieren un papel importante en el proceso de reforma. Las causas internas se observan en las reas de poltica familiar, pensiones de vejez y en el empleo. Las causas externas se corresponden concretamente con el rea de asistencia social y las pensiones, y estn vinculadas a la globalizacin y a la flexibilizacin. Las causas externas e internas no son, por supuesto, exclusivas unas de otras. No obstante, en el caso francs, los dos sub-sectores' no tienen el mismo peso ni la misma dinmica: por una parte, las pensiones y la asistencia sanitaria; por otra, el desempleo, la familia y la pobreza. Sus agentes son diferentes. En el primero, el sistema se enfrenta a presiones por intereses financieros (compaas aseguradoras, bancos, etc.) y, por encima de todo, a estrategias de globalizacin financiera. Este sub-sector representa a un mercado potencial atado al envejecimiento de la poblacin y a una creciente demanda de asistencia sanitaria. En las reformas, lo que est en juego para los agentes dominantes no es tanto la reduccin del gasto como lo es su privatizacin. Por otro lado, las fuerzas de mercado inciden dbilmente en el otro sub-sector (programas para empleo, familia, hogar y contra la pobreza). En su lugar, estos dominios son afrontados por las estrategias de las grandes empresas para una mayor flexibilidad, y por las consecuencias de la vida familiar y sus patrones; pero tambin por el rigor fiscal promovido por las lites gubernamentales. 42

Adems, las reformas (como las crisis), tambin y principalmente resultan de polticas econmicas a nivel nacional y de una interaccin de los participantes que en s est marcada por la forma nacional del sistema poltico. As, durante treinta aos, la pauta de las reformas ha sido marcada por la reaparicin y la recurrencia de un ciclo comercial alternando recuperacin y recesin (vase grfico 3, y THRET 2007), as como por una sucesin de diferentes polticas econmicas asociadas: la estanflacin del periodo 1974-1983; la deflacin competitiva del periodo 19841993; la poltica econmica gobernada por los criterios de Maastricht, desde 1994 hasta la absorcin del shock motivado por el cambio al euro en 2002; y, actualmente, la prevaleciente disociacin de los niveles territoriales de las polticas monetaria y fiscal. Cada ciclo puede ser asociado, de hecho, con un tipo de ajuste o reforma principal: la consecucin de progreso social, siguiendo pautas keynesianas, durante la gestin de la estanflacin; reformas paramtricas centradas en una reduccin del gasto social, manteniendo las instituciones tal cual estaban, durante el periodo de deflacin competitiva; y reformas ms estructurales a partir del arranque del mercado comn en la UE. De esta manera, reformas considerables en el rea de asistencia sanitaria y pensiones sectores que son, con mucho, los ms costosos para las finanzas pblicas fueron generalmente introducidas en el tercer ciclo econmico, a partir de 1993. Pero a nivel interno, ste tambin fue un periodo en el que la resistencia de los agentes colectivos ms dbiles adquiri una forma ms activa. Dichos ajustes en la poltica econmica a lo largo de los ltimos treinta aos, y las distintas reacciones que han supuesto entre las fuerzas sociales afectadas, han provocado el surgimiento de reformas con vistas al futuro seguidas de contratiempos o de bruscas paradas, transformaciones que eran concebibles en un momento dado pero que, retenidas por resistencias, parecan menos apropiadas, en el siguiente periodo, que procesos de aprendizaje poltico de prueba y error (trial and error) y que innovaciones combinando lo nuevo y lo viejo. Las variables polticas internas no son, por supuesto, completamente autnomas con relacin a las externas pero han primado las decisiones polticas nacionales. De esta manera, el hecho de que las reformas sociales de los ltimos treinta aos han sido gobernadas principalmente por consideraciones financieras puede vincularse, ms o menos directamente, a la introduccin del mercado y la moneda nicos en la Unin Europea, por medio de la interaccin de polticas inspiradas por 'neoliberalismo de gobierno. Aun as, el mercado y la moneda nicos no han salido de la chistera de un mago; son construcciones polticas y sociales que reflejan decisiones polticas internas. El futuro de los sistemas de proteccin social nacional en Europa tambin depende de tales decisiones y de la manera en que den forma a la evolucin de la construccin de Europa. De manera ms general, esto significa que la anterior naturaleza hbrida de ciertos sistemas como lo es el francs est destinada a desempear un importante papel en su reforma. En segundo lugar, los grupos (clusters), tal y como se disearon, no deberan considerarse ms que tipos, y el mundo emprico nos demuestra que todos los sistemas nacionales en la vida real tienden a tomar prestado rasgos de los otros tipos: por ejemplo, el cluster de naciones social-democrticas, y en especial Dinamarca, han incorporado 43

desde hace ya tiempo elementos de proteccin social del mercado privado. El papel que desempea la poltica tambin refuerza la idea de que el futuro proceso de reforma est mayormente indeterminado, principalmente porque aun habiendo, incluso, restricciones fiscales extremas en vigor en las naciones las decisiones son al menos parcialmente reversibles. Por tanto, las reformas que hemos estado describiendo hasta aqu parecen, por ahora, un asunto inacabado. 4. Asuntos inacabados y asuntos en marcha

El sistema francs ha estado, desde finales de 1980, continuamente bajo reforma; su naturaleza hbrida era, en ciertas reas, un factor positivo que facilitaba dicha adaptacin; de alguna manera ha sido fiel a ciertas primeras decisiones republicanas, as como a decisiones tomadas tras la Segunda Guerra Mundial como por ejemplo la concerniente a la participacin de las mujeres en el mercado laboral. A pesar de una innegable coherencia social (MAURICE y otros autores, 1982), y tras reformas recientes, el sistema francs se compara favorablemente en ciertos sectores pero es ciertamente defectuoso en otros. En esencia, las reformas descritas anteriormente no conforman un panorama consistente. El ao 2005 fue quizs un momento decisivo en el debate de la reforma en Francia y dicho debate ha sido enfurecido desde entonces, no slo por los largos preliminares a las elecciones presidenciales y parlamentarias de 2007. Detrs de una desigualdad comparativa mediana, problemas ms importantes y urgentes Aparentemente, Francia ocupa un terreno intermedio con respecto a la desigualdad en Europa, segn medicin, en 2003, del coeficiente de Gini y de otros indicadores coordinados por la UE: Francia tiene un coeficiente de Gini del 0,28; comparado con un 0,24 en Dinamarca, o un 0,31 en Espaa y Polonia, y un 0,34 en el Reino Unido. La pobreza monetaria de Francia tambin se mantiene en el medio: un 14% frente a un 18 en el Reino Unido, 17 en Polonia, 20 en Espaa, y tan slo del 10% en Dinamarca. No obstante, movimientos sociales muy visibles y recientes (2005-2006) han hecho peligrar dicha comparativa. No cabe duda que prevalece una dimensin 'solidaria en el discurso poltico dominante, pero los movimientos sociales son testimonio de su distancia de la situacin real de ciertos grupos de la sociedad que no son marginales en absoluto. Las muchas desigualdades en los estratos sociales se suman para conformar, en la dcada de 2000, una particular fragmentacin de la sociedad francesa. Los movimientos sociales fueron (i) las revueltas en los suburbios del invierno de 2005 (banlieues), que fueron instigadas por gente joven a menudo muy joven con baja cualificacin, en su mayora varones que vivan en barrios problemticos; (ii) de nuevo una revuelta juvenil en contra de la introduccin, por parte del gobierno de Villepin, de un contrato especial para la juventud, considerado discriminatorio (Contrat premire embauche, CPE, en la primavera de 2006). A pesar de la muy distinta naturaleza de las manifestaciones y protestas la de 2006 fue apoyada unnimemente por los sindicatos ambas detonaciones apuntan a la situacin particularmente desfavorecida de los jvenes en Francia, quienes estn as como en Italia y en Espaa ms expuestos que otros a lo 44

pernicioso de la flexibilizacin del mercado laboral; es decir, a empleos inestables e inseguros con escasa proteccin social. Muchas de las prestaciones que corresponden a jvenes de entre 20 y 25 aos an dependen del sistema de polticas familiares y no estn individualizadas. Es ms, los jvenes experimentan peores condiciones que los adultos, y que los empleados ms mayores, en trminos de participacin en el mercado laboral y en la precariedad del empleo, en especial los menos cualificados y las mujeres jvenes. Los jvenes no son, sin embargo, los nicos grupos de la poblacin que estn en una posicin relativamente desfavorable. El sistema francs sigue siendo propenso a prejuicios de gnero. Aunque las diferencias de estatus entre mujeres y hombres, en el mercado laboral, han tendido a decrecer en la dcada de los noventa, atrapados por la tradicin republicana presumiblemente 'ciega al gnero', los legisladores franceses slo han comenzado a tomarse en serio la cuestin del gnero en la segunda mitad de la dcada de los noventa. Si bien el sistema francs ha estado mucho ms 'des-familializado' que los de Italia, Espaa o Alemania, en trminos generales las mujeres francesas, como individuos, disfrutan de una peor calidad en cuanto a proteccin social y a servicios relacionados con el empleo. Las peores caras de un legado de familiarismo no han desaparecido del todo en Francia. De ah que sean muchas las divisiones desde dentro-desde fuera (insideroutsider) existentes en la sociedad francesa y no cabe duda que tienen su efecto sobre la estructura poltica. Gestin indecisa en la asistencia sanitaria y decisiones futuras inciertas en cuanto a las pensiones Como resultado de las polticas oscilantes de los ltimos treinta aos, y a pesar de las decisiones tomadas al inicio del plan Jupp, el sistema francs an denota, debido a sus contradicciones intrnsecas, un gran defecto con respecto a la capacidad de gestionar un sistema sostenible de atencin sanitaria. La ms aparente es la incapacidad de alcanzar compromisos serios con las profesiones mdicas. Las incertidumbres no son menos aparentes para la siguiente fase inminente de reforma de las pensiones, comenzando en 2007 y con fecha lmite en 2008. Se trata de completar las dos fases de reforma de 1993 y 2003, en el contexto de unas presiones sostenidas para la privatizacin y para la fragmentacin extrema de regimes. El evidente fracaso del Mercado laboral y las reformas del Servicio Pblico de Empleo (SPE) Aunque una parte significativa de los problemas del mercado laboral estn en cierto modo ocultos debido a que, en algunos pases, stos no aparecen en las cifras de desempleo el rendimiento del mercado laboral francs es de los peores de la UE-15. Prevalece una dificultad estructural en trminos de la participacin de los jvenes y de los ms mayores, y una clara incapacidad, hasta la fecha, para reformar la salida temprana del mercado laboral. Adems, cualesquiera las reformas, tuvieron lugar con un trasfondo de escasa creacin de empleo y de una crecida segmentacin del mercado laboral, estando algunas categoras de la mano de obra particularmente afectadas por trabajos 45

inseguros, inestables y de baja calidad; mientras que la mayora ha retenido de manera significativa una mayor seguridad y mejores derechos de proteccin social. Dicha situacin es una faceta adicional de la incapacidad para el universalismo francesa (en particular referida al universalismo generoso, tpico de los pases escandinavos). Francia es ciertamente continental en este sentido. Tal y como se suele ilustrar en el caso de las prestaciones de renta mnima, y en especial la RMI, mientras que los derechos tericamente se disean como universales, la eligibilidad es, de hecho, selectiva. Tal situacin puede darse por muchas razones: sobrecarga de servicios, escasez de recursos, mecanismos de direccionalidad. Una situacin parecida concierne al acceso desigual a puestos de empleo o a programas de preparacin vocacional. Conduce a cierta polarizacin (la oposicin entre provisiones de seguros habituales de mejor calidad y provisiones de asistencia de peor calidad, pero tambin a la creciente emergencia de un estrato de trabajadores pobres en la sociedad francesa) y conduce a la segmentacin del mercado laboral, a sumarle la muy alta proporcin de funcionarios franceses en la mano de obra (BARBIER, 2005d). Finalmente se anunciaron reformas radicales en el servicio de empleo pblico y en el fondo de seguros por desempleo. El discurso de solidaridad enfrentado a problemas de verdad En el dominio de las prestaciones de asistencia y los empleos subvencionados temporales en el sector pblico y no-lucrativo, los resultados han sido verdaderamente decepcionantes. En un contexto de mercado laboral altamente selectivo y con poca creacin de empleo, una proporcin mayoritaria de los beneficiarios son difciles-decolocar y estn atascados en una sucesin de contratos subvencionados y/o trabajos de baja calidad; y, para ellos, la insercin de calidad ha sido un fracaso. Sin embargo, en un nmero de casos para nada despreciable, tales trabajos subvencionados ayudan en la transicin al mercado laboral convencional y suponen una fuente de ingresos (aunque sean limitados e incrementen el nmero de trabajadores pobres); asimismo ayudan a los beneficiarios a mantener el contacto con algunas formas de empleo, y hay constancia que stos expresan satisfaccin en dicho sentido. La insercin profesional (Insertion professionnelle) ha mantenido una funcin positiva de integracin poltica, pero hay grupos excluidos de acceder a ella. Una parte de la poltica francesa de empleo y asistencia parece intentar implementar una funcin de empleador de ltima instancia de segunda categora, la cual slo en opinin de algunos abre camino a la participacin mayoritaria en el mercado laboral, mientras que una parte significativa de la poblacin sufre por la desigualdad y por la gran complejidad de los contratos subvencionados. 5. Un papel para Europa Para poder predecir futuros desarrollos, tambin es necesario tener en cuenta el papel de la Unin Europea en la proteccin social; un papel que, aunque an hoy no sea decisivo, sigue siendo un factor de cambio que no puede considerarse exgeno en la misma manera que las transformaciones de las relaciones internacionales. Efectivamente, Europa est siendo construida por los propios Estados europeos y, en el seno de cada uno, las polticas sociales y de integracin europea necesariamente interactan unas con otras. 46

Hoy en da, y especialmente a partir de la introduccin de una coordinacin de polticas de empleo (la cumbre de 1997, en Luxemburgo) y las orientaciones sociales y econmicas (consensuadas en la cumbre de 2000, en Lisboa), la UE ha declarado su misin reformadora en el rea de los asuntos sociales, aunque stos se mantienen bajo jurisdiccin nacional. Tal es el caso con la promocin de la igualdad de gnero, el anlisis de los efectos del envejecimiento de la poblacin sobre los sistemas de pensiones, la exclusin social, el papel del aprendizaje vital y muchos ms. Desde las reformas de 2005, y los referndums en los Pases Bajos y en Francia, tal presin dirigida por la UE ha disminuido en prioridad, pero la situacin ofrece un enorme contraste con la dcada de 1970, cuando la 'agenda europea' abord una minora de 'problemas sociales'. Realmente no podemos hablar de convergencia, ni siquiera de armonizacin institucional a escala europea. Los problemas comunes que deben resolver los sistemas nacionales (demografa, incrementar la flexibilidad del mercado laboral, globalizacin financiera, etc.) no se puede considerar que resulten en ajustes idnticos. Parece ms apropiado pensar que si las sociedades contemporneas han manejado hasta ahora los riesgos sociales de diferentes maneras, las cosas no deberan de ser muy distintas en el futuro. Puede que parezca que convergen los procedimientos generales o los principios primordiales, pero las instituciones, los sistemas polticos, los agentes, las concepciones de la justicia y las actuaciones, especficos de cada pas, estn estampados con las tradiciones nacionales. Marcado por un nuevo modelo mixto de bienestar (welfare mix), en el cual el beveridgianismo ha asumido un innegable mayor peso, el sistema emergente, an indefinido, seguramente sea moldeado por el impacto de tres factores: la orientacin de las polticas econmicas europeas; las formas estrictamente polticas y constitucionales que adoptar la UE, y el papel que asumirn en sta las polticas sociales; y, por ltimo, la habilidad de las principales fuerzas sociales organizadas para proponer y negociar las formas de proteccin social que querran ver en los distintos niveles geogrficos (europeo, nacional, regional, o incluso local). No obstante, en la UE siempre ha existido una contradiccin entre la agenda del 'liberalismo de gobierno' que, en lneas generales, ha prevalecido y la necesidad de corregir las desigualdades sociales y regionales para con ello asegurar la cohesin social y territorial en el seno de la UE, en un contexto en el que la cuestin de una forma federal de integracin poltica europea se debate cada vez ms abiertamente. Las futuras evoluciones del sistema de proteccin social francs sin duda se mantendrn consistentes con la herencia del pasado, pero la integracin de los sistemas nacionales dentro de una UE ms grande es ahora un proceso muy abierto y capaz de dar lugar a mltiples escenarios. 6. Conclusion Finalmente, es difcil evaluar la importancia e influencia de los dos eventos polticos ms importantes de 2002 y 2005. En 2002, el candidato xenfobo de la extrema derecha qued en segundo lugar tras las primeras votaciones presidenciales; en 2005 los franceses, al igual que los neerlandeses, rechazaron el proyecto de un tratado constitucional europeo mientras que la inmensa mayora de sus miembros parlamentarios y de sus lites polticas trataban de convencerlos para que votasen al s. La campaa 47

presidencial de 2006-2007 ha supuesto la oportunidad para la presentacin de un buen nmero de reformas de las instituciones polticas pero, evidentemente, es demasiado pronto para saber lo que saldr de estos debates. Las nuevas y adicionales reformas de la proteccin social ciertamente dependern de los resultados de las urnas en 2007. Sin embargo, resulta chocante que en los primeros aos de 2000, tras los resultados de las reformas de los aos noventa, la situacin se mostraba con una perspectiva ms favorable que la de hoy en da. An falta que se alcancen compromisos clave entre los agentes sociales, y entre dichos agentes y el Estado, pero tambin entre las lites y la sociedad. La repentina popularidad, en el debate francs, de la nocin de flexicurit (flexicurity o flexiguridad) nocin importada del ejemplo dans sin duda apunta al hecho de que uno de los compromisos clave ser progresar hacia una mejor articulacin del funcionamiento del mercado laboral y de la proteccin social. En contraste, la comparacin danesa remarca uno de los rasgos 'continentales' constantes, que es la preferencia social a preservar 'el estatus'. Tal preferencia es retada con fuerza en el contexto francs, y, volviendo al asunto de la hibridacin, podra resultar posible que los viejos valores republicanos universalistas histricos en la proteccin social francesa pudieran reflotar e influir futuras reformas. Sean cuales sean las enormes diferencias existentes entre las situaciones europea y latinoamericana, la experiencia francesa, no obstante, muestra dimensiones o caractersticas que encuentran eco en la presente situacin de muchos pases de Amrica Latina. La ms obvia es una comn diversidad dentro de sus respectivas regiones: Amrica Latina probablemente sea tan diversa como Europa como regin, cuando se considera la proteccin social. En la ltima dcada, Europa fue capaz de mantener su diversidad al tiempo que coordinaba intercambios e ideas acerca de las reformas necesarias; es, por tanto, posible elevar los intercambios y los aprendizajes posibles sin tener que imponer una solucin de talla nica. Bastante consistente con la primera, la segunda leccin reside en el hecho que, dadas las presiones comunes externas que experimentan los pases para que reformen sus sistemas, el momento decisivo es estrictamente interno; es decir, debe tener lugar en el contexto de instituciones nacionales especficas, y de compromisos polticos y sociales especficos entre los agentes del pas. Sin embargo, el estudio francs pone de manifiesto la influencia determinante del ciclo de negocios, y del estado de la economa, para permitir que ocurran los cambios adecuados. Finalmente, tambin emergen dos lecciones interdisciplinarias de la discusin del proceso de reforma francs: hay, primero, una tendencia a aceptar que un significativo progreso de la universalidad es inevitable, y apropiado, en la concepcin y orientacin de los programas y las prestaciones; segundo, cualesquiera sean sus legados institucionales, todos los pases europeos incluyendo a Francia, por cierto han tendido en los ltimos aos a encontrar su propia forma particular de mezclar los principios privados y los pblicos. Ambas tendencias ilustran un proceso ms grande de hibridacin que est en marcha en los sistemas de proteccin social de toda Europa.

Referencias
48

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50

ANEXO - Grficos

Grfico 1: Contribuciones y Prestaciones; Thret, 2007

80,0 Fuente: SESI, DREES Contribuciones/Prestaciones 90,0

70,0

85,0

60,0

80,0

50,0

75,0

% 40,0

70,0

30,0 Prestaciones % PIB 20,0

65,0

60,0

10,0 Cotntribuciones % PIB 0,0 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 Aos

55,0

50,0

Leyenda: lineas roja y rosa : contribuciones; Lneas azules: gasto social: Cuatro ciclos desde 1975: estanflacin; deflacin competitiva; adaptacin EMU; Euro fuerte: ver Grfico 3

51

Grfico 2: Inflacin y desempleo; Thret, 2007

Leyenda: Lnea negra: Inflacin; Puntos rojos: desempleo en Francia. Lnea verde: desempleo en la UE-15; Lnea azul: desempleo en EEUU
Grfico 3: Crecimiento Real del PIB; Thret, 2007
Fuente: OCDE 7,5 7 6,5 6 5,5 5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 % crecimiento annual 1,5 1 0,5 0 -0,5 -1 -1,5 -2 -2,5 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 years Estanflacin Deflacin Competitiva EMU Francia UE-15 EEUU

Leyenda: lineas roja y rosa : contribuciones; Lneas azules: gasto social: Cuatro ciclos desde 1975: estanflacin; deflacin competitiva; adaptacin EMU; Euro fuerte: ver Grfico 3
Euro

fuerte

Leyenda: Ciclo comercial en Francia, EEUU y la UE-15: en Francia, los periodos de reforma de la proteccin social no son independientes de los ciclos comerciales: Estanflacin (1975-1983); Deflacin competitiva (1983-1993); Adaptacin EMU (1993-2003); Euro fuerte (desde 2003).

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Conferencia Internacional ESTADO DE BIENESTAR SOCIAL Y COMPETITIVIDAD La Experiencia Europea y la Agenda para Latinoamrica

RETOS PARA EL ESTADO DE BIENESTAR EN LOS PASES BAJOS Ruud A. de Mooij

Resumen
El Estado de Bienestar en los Pases Bajos se encuentra sometido a determinadas presiones. El envejecimiento de la poblacin hace que la financiacin pblica resulte insostenible y la globalizacin tiende a empeorar la situacin de la mano de obra con escasa cualificacin. Adems, las instituciones del Estado de Bienestar parecen no haberse adaptado suficientemente a las circunstancias socioculturales y generan inactividad en los trabajadores de ms edad, las mujeres y los receptores de diversas prestaciones sociales. Con el propsito de prepararse para el futuro y mantener la cohesin social, el Gobierno neerlands intenta aumentar la cantidad y la calidad del empleo. El presente artculo explora cmo una reforma del Estado de Bienestar puede contribuir a tales objetivos sin que ste deje de desempear sus principales funciones en cuanto a igualdad, seguridad y proteccin. Para ello hemos cuantificado los efectos de diversas reformas sobre el mercado de trabajo y la distribucin de la renta utilizando un modelo de equilibrio general aplicado a los Pases Bajos. Ms adelante se desarrollan tres reformas exhaustivas en el Estado de Bienestar de los Pases Bajos y se valoran sus consecuencias.

CPB y Erasmus University. Envo de correspondencia a: CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis, PO Box 80510, 2508 GM The Hague, Pases Bajos. Correo electrnico: radm@cpb.nl. El presente estudio es un resumen del artculo Reinvencin del Estado de Bienestar, publicado en De Mooij (2006). Una versin en ingls disponible en :

http://www.euroframe.org/fileadmin/user_upload/euroframe/efn/autumn2007/Annex7_CPB.pdf

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1. Introduccin
Los Estados de Bienestar europeos se encuentran sometidos a determinadas presiones. Desarrollados durante el periodo de posguerra y ampliados en las dcadas de 1960 y 1970, los Estados de Bienestar han conseguido importantes logros en beneficio de los ciudadanos europeos: han mejorado la seguridad de las rentas, han mitigado la pobreza y han permitido un amplio acceso de la poblacin a servicios tales como la educacin y la atencin sanitaria. De este modo, los Estados de Bienestar han facilitado el desarrollo de las economas europeas, por ejemplo invirtiendo en capital humano y generando estabilidad social y poltica. Es ms, mayoritariamente se piensa de los Estados de Bienestar que no slo sirven para alcanzar objetivos sociales, sino que tambin desempean una funcin productiva en la economa. Sin embargo, los Estados de Bienestar europeos tienden a resultar insostenibles en el futuro tanto financieramente como en cuanto a su legitimidad social. Efectivamente, con el envejecimiento de la poblacin el gasto pblico crecer, y al mismo tiempo la globalizacin dificultar an ms su financiacin por la creciente movilidad de las bases impositivas. En esta situacin, las instituciones del Estado de Bienestar no se han adaptado de forma adecuada a los recientes cambios en las condiciones socioeconmicas, como son la diversificacin de las preferencias sociales, una mejor preparacin de la fuerza laboral o las crecientes tasas de participacin femenina. Adems, los Estados de Bienestar generan una inactividad prolongada en los receptores de prestaciones, en los trabajadores de avanzada edad, en la mano de obra escasamente cualificada y en las mujeres. Pero ya no es posible mantener unas tasas tan elevadas de inactividad y al mismo tiempo ofrecer generosas prestaciones pblicas del Estado de Bienestar. Por este motivo, los Gobiernos de la Unin Europea estn intentando reinventar sus Estados de Bienestar. El presente artculo intenta contribuir al debate estudiando el caso de los Pases Bajos. El artculo est estructurado como se especifica a continuacin. El epgrafe 2 (Un cuento desde un pas pequeo) analiza la experiencia de los ltimos 25 aos de reformas del Estado de Bienestar en los Pases Bajos y explica la necesidad de una reforma que vaya ms all. El epgrafe 3 (Diseo de un Estado de Bienestar eficiente) propone una serie de cambios fundamentales en el diseo del Estado de Bienestar; su funcin es sealar opciones de futuro prometedoras. El epgrafe 4 (Reforma exhaustiva del Estado de Bienestar por tres vas) parte de estas ideas para analizar tres reformas profundas del Estado de Bienestar en los Pases Bajos. En el epgrafe 5 se presentan las conclusiones del artculo.

2. Un relato desde un pas pequeo

25 aos de reformas del Estado de Bienestar El actual Estado de Bienestar neerlands se constituy fundamentalmente en la posguerra, un periodo en el que se pusieron en marcha muchos programas de gasto social. En las dcadas de 1960 y 1970, los gastos del Estado de Bienestar se incrementaron con rapidez. En cuanto una severa crisis golpe la economa de los Pases Bajos, en los aos 54

setenta, las generosas ayudas sociales y unos controles administrativos poco estrictos motivaron una gran afluencia de trabajadores despedidos a diversos planes de la seguridad social que ofrecan diversas prestaciones, como por ejemplo el subsidio por discapacidad. Cuando a finales de los aos setenta estall la segunda crisis del petrleo, la economa neerlandesa se encontr atrapada en un crculo vicioso, donde el empleo disminua al mismo tiempo que aumentaba la demanda de recursos del Estado de Bienestar. A principios de la dcada de 1980, la economa de los Pases Bajos haba llegado a una situacin insostenible. El cuadro 1 ilustra esa situacin: el Estado gast en 1982 ms del 60% del PIB, mientras que la recaudacin de impuestos y contribuciones a la seguridad social slo supona aproximadamente la mitad del PIB. Ese ao la cifra de la tasa de desempleo tena dos dgitos, y por cada diez personas empleadas nueve reciban prestaciones sociales. La necesidad de tomar medidas drsticas era muy evidente.
Cuadro 1. Finanzas pblicas en los Pases Bajos y mercado laboral en 1982 y 2007 1982 Finanzas pblicas (porcentaje del PIB) Gasto pblico Carga fiscal general Dficit pblico Rendimiento del mercado de trabajo Tasa de participacin (porcentaje de la fuerza laboral) Tasa de desempleo (porcentaje de la fuerza laboral) Ratio inactivos / activos
FUENTE: Plan Econmico Central de CPB (2007).

2007

62 49 6

44 39 0

59 10 0,9

73 4 0,5

El Gobierno neerlands dio pasos decisivos en 1982. Uno de ellos fue romper el vnculo que una los salarios del sector pblico y las prestaciones sociales con los salarios del sector privado. De este modo, el crecimiento de los salarios del sector pblico y las prestaciones sociales fue menor que el de los salarios del sector privado. Otra medida fue reducir las prestaciones sociales establecidas por ley del 80 al 70% del salario bruto. Tambin se congel el salario mnimo, a cuya cuanta estn vinculadas las prestaciones sociales mnimas; el salario mnimo pas de suponer el 61% del salario medio en 1980 al 47% en el 2000. Llev su tiempo que los recortes en gastos sociales invirtieran la tendencia de inactividad creciente. La proporcin entre solicitantes de prestaciones de la seguridad social y sujetos empleados se mantuvo ms o menos constante entre mediados de la dcada de los ochenta y mediados de los noventa. Slo entonces se estabiliz el nmero de receptores de prestaciones de la seguridad social y comenz a descender el porcentaje de prestaciones sociales relacionadas con el empleo. El recorte de las prestaciones sociales no fue suficiente para reducir el nmero de receptores en parte porque en algunos acuerdos laborales colectivos se negoci compensar las reduccin de las prestaciones por discapacidad y por enfermedad. Adems, los agentes sociales haban introducido generosos planes de jubilacin anticipada, lo que supona una reduccin de la edad de jubilacin efectiva para los trabajadores de mayor edad. 55

A lo largo de los aos noventa los recortes de las prestaciones sociales se complementaron con reformas institucionales. Por ejemplo, se endureci el criterio en cuanto a los requisitos necesarios para optar a diferentes prestaciones sociales. En 1993, se ampli la definicin legal de empleo adecuado en la regulacin de la discapacidad. Al mismo tiempo, el Gobierno redujo la autonoma de actuacin de las administraciones perifricas y decret criterios especficos para definir la discapacidad y la aptitud para generar ingresos marginales. En cuanto a las solicitudes de discapacidad anteriores a 1994, se inici un proceso de reevaluacin. En esta dcada el enfoque fue ofrecer incentivos microeconmicos y supervisiones para evitar daos psicolgicos ms que recortar los niveles de prestacin. Desde principios de los aos noventa, el Gobierno tambin comenz a reducir la carga fiscal. En 1990 se reform el impuesto sobre la renta, con el consiguiente recorte de tipos marginales y la ampliacin de la base impositiva. Durante toda la dcada, la carga fiscal se redujo para soportar el proceso de moderacin salarial. Adems, al aplicar recortes fiscales sobre las rentas del trabajo bajas, el Gobierno trat de reducir la tasa de sustitucin en el nivel inferior de la escala salarial, y por consiguiente estimul el empleo de escasa cualificacin. A finales de los noventa la seguridad social se reform incluso ms profundamente. Entonces se privatiz el seguro por enfermedad y se introdujo la competencia en el seguro por discapacidad para obtener una mayor eficacia en el desarrollo y administracin de esos fondos. La competencia tambin implic que los empleadores ya no podan trasladar los costes de su actividad a los fondos pblicos. Durante los aos ochenta y noventa, los Pases Bajos experimentaron un considerable crecimiento del empleo y una cada de la tasa de desempleo. La mayor parte del crecimiento provino del trabajo a tiempo parcial. En los noventa tambin crecieron de manera importante los contratos flexibles a travs de las empresas de trabajo temporal (ETT). Los empresarios utilizaron cada vez ms los contratos flexibles para sortear las medidas de proteccin del empleo, evaluar nuevos trabajadores y cubrir sus necesidades de flexibilidad. Recientes reformas han endurecido an ms los criterios para acceder a un seguro por discapacidad, han recortado la prestacin mxima por desempleo y han reducido los incentivos de la jubilacin anticipada. Rendimiento actual de los Pases Bajos
Qu han supuesto para los Pases Bajos 25 aos de reforma del Estado de Bienestar? El cuadro 1 muestra que el rendimiento de las finanzas pblicas y el del mercado de trabajo han mejorado considerablemente en el 2007. El tamao del sector pblico se ha hecho mucho menor y la carga fiscal ha cado aproximadamente al 10% del PIB. Ha mejorado el rendimiento del mercado de trabajo, lo cual se aprecia claramente en el alto crecimiento de la tasa de participacin, en el menor desempleo y en la reduccin del porcentaje de inactividad. Hoy en da el rendimiento del mercado de trabajo neerlands tambin es favorable si se compara con el resto de Europa, como se muestra en el cuadro 2. Respecto a la media de la Unin Europea de los Quince, los Pases Bajos presentan buenos resultados en trminos de participacin y desempleo. Segn esos indicadores, el rendimiento es parecido al que hay en Estados Unidos, excepto en cuanto a la participacin de la poblacin comprendida entre 55 y 64 aos de edad y la proporcin del desempleo a largo plazo, datos en los que los Pases Bajos son ms europeos que norteamericanos. En los

56

Pases Bajos se da prioridad a elevar la tasa de participacin de la poblacin de mayor edad y a mejorar la posicin en el mercado de trabajo de los trabajadores con escasa cualificacin. El rendimiento de los Pases Bajos es relativamente pequeo en el nmero de horas trabajadas en comparacin con Estados Unidos y con el resto de la Unin Europea. Esto se debe, principalmente, a la alta proporcin de empleo a tiempo parcial, como, por ejemplo, cuando la jornada es menor de 30 horas semanales. En el caso de las mujeres tal proporcin es del 60%, que es el doble que en la Unin Europea y ms del triple que en Estados Unidos. Por tanto, parece que en los Pases Bajos hay muchas oportunidades en nmero de horas trabajadas para una creciente oferta de mano de obra femenina. La ltima fila del cuadro 2 muestra el porcentaje de la poblacin activa que recibe prestaciones sociales. Incluye los casos de seguro por desempleo, asistencia social, prestacin por enfermedad y seguro por discapacidad. Observamos que el nmero de receptores es mayor que en Estados Unidos, y tambin que en cualquier otro pas de Europa, principalmente por la alta cobertura en el seguro por discapacidad.
Cuadro 2. Rendimiento del mercado de trabajo en los Pases Bajos, la Unin Europea de los Quince y Estados Unidos (cifras para el 2004) Pases Bajos Tasa de empleo (porcentaje de poblacin de 15 a 64 aos) hombres mujeres entre 55 y 64 aos de edad con nivel de estudios inferior a educacin secundaria Proporcin de empleo a tiempo parcial hombres mujeres Nmero de horas anuales trabajadas por empleado Tasa de desempleo proporcin de desempleo a largo plazo Tasa de receptores de prestaciones sociales
a a

UE 65 73 57 42 57 13 7 31 1.578 8,0 42 14

EE UU 71 77 65 60 58 17 8 19 1.824 5,5 13 11

73 80 66 45 59 35 15 60 1.357 4,6 33 16

Las cifras para la tasa de receptores de prestaciones sociales se refieren a 1999 y slo contienen datos de 10 pases de la Unin Europea (excluyen los de Finlandia, Luxemburgo, Italia, Grecia y Portugal). FUENTE: OCDE, 2003 y Perspectiva de empleo de la OCDE, 2006.

La necesidad de ms reformas Aunque el rendimiento de los Pases Bajos sea hoy en da relativamente bueno, la discusin sobre emprender nuevas reformas del Estado de Bienestar se mantiene presente en la agenda poltica. La razn es que hay diversos factores que impulsan la necesidad de reformas. En primer lugar, el gasto pblico en pensiones y asistencia sanitaria aumentar an ms gracias al envejecimiento de la poblacin. Al mismo tiempo, la globalizacin dificulta la financiacin con transferencias de fondos pblicos, debido a la movilidad creciente de las bases impositivas. Esta situacin provoca que los Estados de Bienestar 57

resulten financieramente insostenibles. Adems, genera tensiones entre el grupo creciente de la poblacin de mayor edad, dependiente de esas transferencias de fondos pblicos, y un sector cada vez menor de trabajadores, que las estn costeando mediante impuestos. En segundo lugar, la integracin econmica internacional y los cambios tecnolgicos que conllevan un componente importante de cualificacin pueden empeorar la posicin de los trabajadores con escasa cualificacin en el mercado de trabajo de los Pases Bajos. Esto provoca tensiones en el seno de los trabajadores, concretamente entre el sector con escasa cualificacin que es el que sufre y el de alta cualificacin que se beneficia de la integracin econmica y de los cambios tecnolgicos. En tercer lugar, las instituciones del Estado de Bienestar parecen haberse adaptado mal a los recientes cambios de las circunstancias socioculturales, como son una mayor individualizacin, una creciente heterogeneidad de los ciclos vitales, una fuerza laboral mejor educada y unas tasas en aumento de participacin femenina. Eso mina la legitimidad social de las actuales instituciones del Estado de Bienestar. Finalmente, el Estado de Bienestar genera inactividad sostenida en una serie de grupos, como son los receptores de prestaciones sociales, la poblacin con mayor edad, los trabajadores con escasa cualificacin y las mujeres. Tal y como est sucediendo en otros pases de Europa, el Gobierno neerlands piensa ahora cmo reinventar el Estado de Bienestar. Por tanto, un objetivo poltico clave es impulsar el empleo, tanto aumentando su cantidad como mejorando su calidad. El Gobierno, de esta forma, trata de ampliar la base impositiva, lo cual es necesario si se quiere mantener los fundamentos para la cohesin social en el futuro.

3. Diseo de un Estado de Bienestar eficiente

El trmino Estado de Bienestar se suele utilizar como un cajn de sastre para referirse a todo lo relacionado con las instituciones pblicas que gestionan la renta y a los gastos de la poblacin durante su ciclo vital. Eso incluye programas de pensiones, seguros por discapacidad, supervivencia y desempleo, gastos mdicos y quiz, incluso, educativos. En este artculo vamos a estructurar la discusin a travs de tres funciones del Estado de Bienestar. Estas tres funciones se escriben con erre inicial: Redistribucin, Riesgo y seguros y Reasignacin a lo largo del ciclo vital. Con cada una de estas tres erres del Estado de Bienestar, el artculo seala los principales valores sacrificados y explora las oportunidades de mejorar las combinaciones entre ellas por medio de reformas que incrementen su eficacia. R1: Redistribucin entre la poblacin Las personas tienen diferentes capacidades o aptitudes. El Estado de Bienestar procura reducir esa desigualdad por medio de la redistribucin. No obstante, esa accin genera varios desequilibrios en el mercado de trabajo: una menor oferta de mano de obra, una menor formacin laboral y un mayor desempleo. Este valor sacrificado entre igualdad y eficacia afecta tanto al sistema progresivo de impuestos y prestaciones como a los beneficios en especie, los impuestos indirectos, los subsidios y las instituciones de

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compresin salarial. La literatura econmica llega a una serie de conclusiones en cuanto al diseo eficiente del sistema redistributivo (ver tambin De Mooij, 2007). La asignacin de un ingreso universal, como renta bsica, no parece ser una forma ptima de redistribucin. Resulta cara y eleva los tipos marginales en todos los mbitos, por lo que causa grandes distorsiones en la oferta de mano de obra. Focalizar la ayuda en aquellas familias con rentas bajas sera ms eficiente. Sin embargo, generara alteraciones en el tramo inferior del mercado de trabajo debidas a las trampas de pobreza. Esto reduce los beneficios de la focalizacin. Por ello, disear un sistema redistributivo ptimo requiere una cuidadosa consideracin de las alteraciones tanto del margen de participacin como del margen intensivo de la oferta de mano de obra. Las subvenciones al empleo tienen la ventaja de reducir la tasa de sustitucin de la prestacin de desempleo sin daar la renta de los receptores de beneficios. Esto conduce a una menor tasa de desempleo involuntario, especialmente para los no cualificados. Las subvenciones al empleo tambin pueden dirigirse hacia los trabajadores con escasa cualificacin, lo que mejorara su eficacia para reducir del desempleo involuntario. Sin embargo, al hacer discontinuas las prestaciones en los grupos de rentas medias, las ayudas especficas resultan especialmente distorsionantes para el margen intensivo de la oferta de mano de obra. Las deducciones fiscales para trabajadores tambin pueden dirigirse a las mujeres, caracterizadas por una flexibilidad laboral mayor que los hombres. Adems, los subsidios a complementos del trabajo femenino, tales como ayudas para el cuidado de los nios, son aspectos tpicamente favorables en un sistema de impuestos y prestaciones ptimo, ya que mitigan las distorsiones en el margen intensivo de la oferta de mano de obra. Asimismo, un sistema individualizado de impuestos sobre la renta da como resultado mejores incentivos en el mercado de trabajo que un sistema que considera a la familia como unidad impositiva, especialmente en el caso de las mujeres. Individualizar las prestaciones sociales, en cambio, resulta menos atractivo, puesto que elevar los tipos marginales en el margen de participacin de asalariados secundarios. La redistribucin tambin se consigue a travs de instituciones de compresin salarial, como por ejemplo a travs de la actuacin de los sindicatos. En cambio hace crecer el desempleo de la mano de obra de escasa cualificacin. Unos salarios mnimos ms bajos o una menor compresin salarial har que este problema sea menor, aunque aumentar la desigualdad. La sociedad podra desplazarse, alternativamente, desde medidas de compresin salarial hacia una redistribucin fiscal, o bien ofrecer deducciones fiscales a los empleadores que contraten trabajadores con escasa cualificacin. Puesto que las reformas en el sistema redistributivo dan lugar a costes sociales, se podran tener en cuenta instrumentos complementarios para mitigar los inevitables costes de la redistribucin. Por ejemplo, los Estados de Bienestar modernos dependen cada vez ms de la integracin de poblacin vulnerable en el mercado de trabajo, lo que procura combinando la zanahoria de incentivos fiscales positivos y el palo de obligar a realizar trabajos sociales.

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R2: Riesgo y seguros La incapacidad laboral y el desempleo son afrontados con el seguro social. Al disear un contrato de seguro social, la sociedad intenta minimizar las implicaciones adversas para el mercado de trabajo derivadas del riesgo de fraude. Creemos que un seguro social menos generoso por ejemplo, con niveles ms bajos de prestaciones por desempleo o discapacidad, una duracin ms breve de la prestacin por desempleo o una sustitucin de la ayuda por cuentas de ahorro individuales puede contribuir a reducir las tasas de desempleo y elevar la participacin en el mercado de trabajo, combatiendo as un riesgo moral. No obstante, da como resultado una seguridad menor. Por tanto, hay un valor sacrificado entre los beneficios del seguro social y los incentivos para combatir el riesgo moral. El ahorro puede resultar ms apropiado que el seguro cuando los problemas son menores y el riesgo moral es grande, como ocurre cuando se dan breves periodos de desempleo. En cambio, para problemas mayores la asignacin de un seguro suele ser ms eficiente que el ahorro. Con una cuanta dada de seguros y ayudas, el reto fundamental de la poltica es minimizar el riesgo moral. El Gobierno podra establecer como requisito indispensable la bsqueda de un empleo y determinar obligaciones con el fin de favorecer la salida del paraguas de los seguros sociales. Una administracin eficaz debera llevar a cabo con rigurosidad el seguimiento y evaluacin de las reclamaciones de prestaciones para disminuir el nmero de solicitantes. A la hora de delegar tareas administrativas en unidades descentralizadas, al Gobierno debera preocuparle tanto el riesgo de que la seleccin la realicen entidades distintas como el garantizar los incentivos apropiados para que los administradores combatan el riesgo moral. Con independencia de si se trata de un monopolio pblico o de administraciones diferentes, en cualquier caso se debera lograr el requisito de exclusividad. La concesin de ayudas puede ser complementada con polticas activas en el mercado de trabajo que faciliten al perceptor de seguros sociales su salida del seguro. El endurecimiento de ciertas medidas, como sanciones y actividades laborales obligatorias, tiende a incrementar significativamente los flujos de salida del seguro. En cambio, la evidencia emprica ofrece pruebas contradictorias en cuanto a la efectividad de formas ms permisivas de polticas activas en el mercado de trabajo. Efectos cerrojo y actividades de bsqueda reducida parecen dar lugar a formas de poltica activa en el mercado de trabajo que son incluso contraproducentes, puesto que no aumentan la oferta de empleo en el mercado de trabajo. Adems, algunas clases de poltica activa, como la ayuda para la bsqueda de empleo y los cupones para los desempleados a largo plazo, consiguen efectos ms positivos. La proteccin al empleo y los impuestos sobre el despido pueden resultar eficaces para reducir el riesgo moral en los flujos entrantes al seguro por desempleo. Adems, eso anima a elevar el compromiso y, en consecuencia, estimula la duracin del empleo y la inversin en capital humano especfico de las empresas. Sin embargo, la proteccin al empleo tambin genera un coste social, pues aumenta la duracin del desempleo y dificulta la innovacin. Adems empeora de manera especial la posicin en el mercado de trabajo de los jvenes, las mujeres y los inmigrantes. Incentivos financieros, como la medicin del grado de experiencia en el seguro por desempleo, tienden a ser ms eficaces 60

que los procedimientos administrativos llevados a cabo para reducir prdidas excesivas de empleo. El sistema de proteccin al empleo de los Pases Bajos difiere considerablemente del de otros pases, pero est siendo extensamente debatido en la actualidad (ver recuadro Proteccin al empleo en los Pases Bajos).
Proteccin al empleo en los Pases Bajos Actualmente, en los Pases Bajos se adopta un sistema dual de proteccin al empleo. Las empresas pueden despedir a un trabajador acudiendo al ente pblico administrativo, que es un camino lento e incierto. La otra opcin es acudir a la va judicial. Esta segunda va es rpida, pero conlleva el pago de indemnizaciones elevadas. La proporcin de despidos que han aplicado cada una de estas dos frmulas es similar en los ltimos aos. En general, el sistema neerlands consigue una puntuacin media en el ndice de proteccin al empleo de la OCDE. Sin embargo, el sistema de los Pases Bajos destaca en tres sentidos. En primer lugar, la proteccin de los contratos indefinidos es bastante estricta, mientras que la de los contratos temporales es bastante leve. La primera tiende a disminuir los flujos del mercado de trabajo, que de hecho ya son muy reducidos en los Pases Bajos. La segunda ha aumentado el nmero de contratos temporales y ha reducido la duracin de los empleos, aunque no ha conseguido incrementar el acceso de trabajadores a empleos estables. En segundo lugar, la proteccin de los trabajadores de mayor edad es relativamente estricta, puesto que las indemnizaciones son elevadas en el caso de los empleos de larga duracin. Esto reduce la flexibilidad de los trabajadores mayores e incrementa sus costes laborales. Finalmente, los procedimientos acordados para el despido son estrictos, lo que provoca elevados costes administrativos y de cumplimiento de requisitos. Hoy da existe un amplio debate en los Pases Bajos en torno a la reforma del sistema actual de proteccin al empleo, ya sea para aumentar la flexibilidad del mercado de trabajo, para reducir la desigualdad entre trabajadores fijos y temporales o para desplazar los procedimientos arduos del despido hacia costes financieros. Para un debate y anlisis en profundidad, ver Deelen et al. (2006).

R3: Reasignacin a lo largo del ciclo vital El Estado de Bienestar desempea una funcin importante para garantizar el consumo a lo largo del ciclo vital. Las imperfecciones del mercado de capitales, la impaciencia y las distorsiones asociadas a la redistribucin y los seguros sociales pueden ofrecer una explicacin. Los Gobiernos europeos estn realmente muy involucrados en la reasignacin de la renta a lo largo del ciclo vital: diversos clculos sugieren que entre el 60 y el 80% del Estado de Bienestar en realidad est ms relacionado con la reasignacin intrapersonal de la renta a lo largo del ciclo vital que con una redistribucin entre ricos y pobres definitiva. Una opcin alternativa a la armonizacin general ejercida por el Estado de Bienestar se podra basar en el impulso de planes de ahorro individuales, ya sean de carcter obligatorio o subvencionados. Estos planes de ahorro al mismo tiempo que reduciran la carga fiscal general en comparacin con la armonizacin conseguida por la va de transferencias de fondos podran conllevar otras distorsiones. Por tanto, el Gobierno se enfrenta a un dilema que afecta a distintas reas: formacin y aprendizaje a lo largo de toda la vida, compatibilizacin de trabajo y cuidados domsticos, y jubilacin anticipada.

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El aprendizaje continuo a lo largo de toda la vida es un pilar bsico del Estado de Bienestar. Aunque est clara la importancia de que el Gobierno invierta en la fase de educacin inicial, resultan menos evidentes los beneficios de promover el aprendizaje durante la fase adulta. Algunas subvenciones podran ayudar a aliviar los desequilibrios de formacin causados por los impuestos progresivos y las generosas aportaciones en forma de seguros sociales. No obstante, no est suficientemente argumentada la necesidad de realizar una inversin pblica de grandes dimensiones en la formacin laboral. Las facilidades para hacer compatible el trabajo con el cuidado de los hijos son importantes si se quiere obtener una alta participacin femenina y al mismo tiempo una elevada tasa de nacimientos; lo que no est claro es si las externalidades generadas para el cuidado de los hijos son realmente positivas o negativas. La participacin femenina podra beneficiarse de una mayor flexibilidad del mercado de trabajo y de la oferta de ms facilidades para el cuidado de los hijos. Subvencionar bajas por maternidad quiz ayude a aumentar la tasa de nacimientos, pero a expensas de la participacin femenina en el mercado de trabajo en cuanto a nmero de horas trabajadas. Recientemente se han eliminado en los Pases Bajos algunas distorsiones relacionadas con la jubilacin. En efecto, en el caso de la jubilacin anticipada se ha reformado el sistema conducindolo hacia una situacin ciertamente ms neutral. No obstante, la rigidez del mercado de trabajo sigue constituyendo un problema para la participacin de los trabajadores mayores. Ello se debe a que la convivencia de salarios fijos y salarios establecidos segn la antigedad, la proteccin al empleo y la jubilacin obligatoria dificultan la movilidad de los trabajadores mayores y aumentan la duracin del desempleo. Una transicin hacia un mercado de trabajo ms flexible puede aumentar el empleo, mejorar la eficiencia de las asignaciones y permitir unos patrones de jubilacin ms flexibles. Aunque implica un desmantelamiento del contrato implcito. Cuantificacin de una reforma en los Pases Bajos Para analizar las reformas del Estado de Bienestar en los Pases Bajos, hemos utilizado un modelo de equilibrio general aplicado con el fin de establecer una valoracin cuantitativa de su impacto sobre el mercado de trabajo y la distribucin de la renta (ver una descripcin ms detallada de este modelo en Graafland, 2001). Las figuras 1, 2 y 3 resumen los resultados. La figura 1 presenta varias medidas polticas que reducen la cuanta de la redistribucin y los seguros, por ejemplo el recorte de las prestaciones sociales o los crditos fiscales. En concreto, ofrecemos una reduccin de las prestaciones de asistencia social (en la figura 1, WB), el seguro por desempleo (UB), las pensiones por discapacidad (DB), el crdito fiscal para los cnyuges no participantes (PC) y dos tipos de ayudas para el cuidado de los hijos: subvenciones de todo tipo para el cuidado de los hijos (CB) y crditos destinados especficamente a ese mismo fin (CC). En el grfico, la cuanta de cada medida supone 250 millones de euros y ese ahorro en el presupuesto del Gobierno sirve para recortar los tipos del impuesto sobre la renta en un 0,1%. La figura muestra los efectos positivos en el mercado de trabajo de una menor redistribucin en forma de prestaciones. Observamos que la reduccin de las prestaciones suele incentivar la oferta de mano de obra, ya que permite tipos marginales ms bajos (grfico de la 62

izquierda). Esto resulta especialmente efectivo si se reducen los tipos marginales para asalariados secundarios, cuya oferta de mano de obra es relativamente flexible, o en el caso de los grupos de renta que estn densamente poblados. Si las prestaciones van dirigidas a los desempleados o a los parcialmente discapacitados, un nivel ms bajo de ayudas tambin reduce la tasa de desempleo estructural por el descenso en la tasa de reemplazo (grfico de la derecha). Las prestaciones que no estn relacionadas con la posicin laboral de los hogares tienen efectos muy pequeos sobre el equilibrio del desempleo.
Figura 1. Simulacin de los efectos de unas menores prestaciones sociales y crditos sobre la oferta laboral y el desempleo
a

Todas las simulaciones estn normalizadas a un efecto presupuestario de 250.000 euros. Los ingresos son utilizados para recortar los tipos del impuesto sobre la renta. Las simulaciones son: WB: reduccin de prestaciones de asistencia social; UB: reduccin de prestaciones por desempleo; DB: reduccin de prestaciones por discapacidad; PC: reduccin del crdito fiscal para cnyuges no participantes; CB: reduccin de prestaciones generales para el cuidado de los hijos; CC: reduccin del crdito especfico para el cuidado de los hijos. Los efectos sobre la oferta de mano de obra aparecen como cambios relativos; los efectos sobre el desempleo, como cambios absolutos.

OJO MAQUETISTA: SUSTITUIR LA TRADUCCIN EN LOS GRFICOS DONDE PONE LABOUR SUPPLY DEBE DECIR: OFERTA DE MANO DE OBRA DONDE PONE UNEMPLOYMENT DEBE DECIR: DESEMPLEO EN LA COLUMNA DE LA IZQUIERDA DE CADA GRFICO SE DEBEN CAMBIAR LOS PUNTOS POR COMAS EN LOS NMEROS: 0.2 > 0,2 0.1 > 0,1 0.1 > 0,1 -0.1 > -0,1 -0.2 > -0,2 -0.3 > -0,3 FIN DE CUADRO

La figura 2 muestra las consecuencias de una serie de crditos fiscales y subsidios en los Pases Bajos. Dos crditos tratan de reducir la carga fiscal sobre rentas del trabajo bajas (WC1 y WC2) o subvencionan al empleador que contrate mano de obra de escasa cualificacin (ETR). Dos tipos de poltica activa en el mercado de trabajo implican empleos pblicos (ALM1) y subvenciones para desempleados de larga duracin (ALM2). Las dos ltimas polticas se centran en reducir las distorsiones fiscales para trabajadoras mediante la combinacin de crditos fiscales para familias con dos cnyuges trabajadores 63

que tengan hijos (CC) y subvenciones para el cuidado de los hijos (CS). La cuanta del crdito o del subsidio es de 250.000 euros, que se recaudan mediante una subida de los tipos del impuesto sobre la renta del 0,1%. El grfico de la derecha de la figura 2 muestra que los crditos fiscales dirigidos a la poblacin con rentas bajas son eficaces en la reduccin de la tasa de desempleo de los menos cualificados. En cambio, al elevar los tipos marginales para las rentas ms altas, el grfico de la izquierda revela que se reduce la oferta de mano de obra. Por tanto, existe un valor sacrificado entre polticas que tratan de hacer disminuir el desempleo de escasa cualificacin y polticas que fomentan la mano de obra. Los efectos de tales crditos especficos sobre el empleo general son, por consiguiente, pequeos. nicamente los cupones para desempleados de larga duracin parecen eludir el sacrificio de valor, ya que no estn en funcin de la renta, sino que son muy especficos para los desempleados. Por tanto, las prdidas provocadas por este instrumento son relativamente pequeas. La oportunidad de utilizar cupones es, no obstante, limitada. El grfico de la izquierda de la figura 2 revela que las subvenciones para el cuidado de los hijos son ms eficaces para fomentar la oferta de mano de obra, ya que mitigan distorsiones fiscales de asalariados secundarios en los mrgenes del empleo. La oportunidad para utilizar este instrumento es limitada, puesto que la dimensin total del sector del cuidado de los hijos es menor del 0,5% del PIB en los Pases Bajos.
OJO MAQUETISTA: SUSTITUIR EL ENCABEZADO POR STE: Figura 2. Simulacin de los efectos de unos crditos y subsidios mayores sobre la oferta de la mano de obra y el desempleo de poblacin con escasa cualificacin
a

Todas las simulaciones estn normalizadas a un coste presupuestario de 250.000 euros. Se financian con tipos ms altos del impuesto sobre la renta. Las simulaciones son: WC1: crdito para impuestos generales sobre las rentas del trabajo; WC2: crdito para impuestos especficos sobre las rentas del trabajo; ETR: deduccin fiscal para empleadores; ALM1: empleos auxiliares en el sector pblico para mano de obra de escasa cualificacin; ALM2: cupones para desempleados de larga duracin; CC: crdito combinado para cnyuges trabajadores y con hijos. CS: subvenciones para el cuidado de hijos que reducen el precio de ser padres. Los efectos sobre la oferta de la mano de obra aparecen como cambios relativos; los efectos sobre el desempleo de la mano de obra de escasa cualificacin aparecen como cambios absolutos.

OJO MAQUETISTA: SUSTITUIR LA TRADUCCIN EN LOS GRFICOS DONDE PONE LABOUR SUPPLY DEBE DECIR: OFERTA DE MANO DE OBRA DONDE PONE LOW-SKILLED UNEMPLOYMENT DEBE DECIR: DESEMPLEO DE MANO DE OBRA CON ESCASA CUALIFICACIN EN LA COLUMNA DE LA IZQUIERDA DE CADA GRFICO SE DEBEN CAMBIAR LOS PUNTOS POR COMAS EN LOS NMEROS: 0.12 > 0,12

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0.08 > 0,08 0.04 > 0,04 -0.04 > -0,04 0.1 > 0,1 -0.1 > -0,1 -0.2 > -0,2 -0.3 > -0,3 -0.4 > -0,4 -0.5 > -0,5 FIN DE CUADRO La figura 3 muestra los efectos de desplazamientos presupuestarios neutrales en la estructura del sistema de impuestos y prestaciones. Incluye tres propuestas de un impuesto fijo (flat1, flat2 y flat3), una de renta bsica (NIT) y dos desplazamientos alternativos desde impuestos sobre la renta hacia impuestos sobre el valor aadido (VAT1 y VAT2). La figura muestra que si valoramos las polticas que aumentan la desigualdad mediante nuestro ndice de desigualdad agregada (el coeficiente de Theil), conllevan un incremento en la oferta de mano de obra. Esta situacin se mantiene para una versin del impuesto fijo y para una versin del desplazamiento desde impuestos sobre la renta hacia impuestos sobre el valor aadido. Si la desigualdad no vara con las reformas, no se observa un incremento en la oferta de mano de obra. De hecho, un impuesto fijo que no afecta a la desigualdad general realmente reduce la oferta de mano de obra, ya que aumenta el impuesto marginal sobre trabajos a tiempo parcial que estn ocupados por trabajadoras flexibles. Una renta bsica reduce la desigualdad agregada, pero es muy distorsionante con respecto a la oferta de mano de obra. Las simulaciones, pues, revelan claramente el valor sacrificado entre una distribucin de la renta equitativa e incentivos a la oferta de mano de obra.
OJO MAQUETISTA: SUSTITUIR EL ENCABEZADO POR STE: Figura 3 Simulacin de los efectos de desplazamientos presupuestarios neutrales en el sistema impositivo sobre la oferta de mano de obra y la desigualdad
a

El ndice de desigualdad refleja el coeficiente de Theil de la distribucin total de la renta, basada en rentas individuales. Las simulaciones son: flat1: sustitucin de la actual estructura de impuestos sobre la renta por un impuesto fijo del 37,5%; flat2: sustitucin de la actual estructura de impuestos sobre la renta por un impuesto fijo del 42% y un incremento en el crdito fiscal general de 1.100 euros; flat3: sustitucin de la actual estructura de impuestos sobre la renta por un impuesto fijo del 43,5% y un incremento en el crdito fiscal general de 1.400 euros; NIT: introduccin de un impuesto sobre la renta negativo o de una renta bsica; VAT1: desplazamiento de 2.500 millones de euros desde impuestos sobre la renta a impuestos sobre el valor aadido; VAT2: desplazamiento de 2.500 millones de euros desde impuestos sobre la renta a impuestos sobre el valor aadido, a travs del cual el crdito fiscal general tambin se incrementa. Los efectos sobre la mano de obra y el coeficiente de Theil aparecen como cambios relativos.

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OJO MAQUETISTA: SUSTITUIR LA TRADUCCIN EN LOS GRFICOS DONDE PONE LABOUR SUPPLY DEBE DECIR: OFERTA DE MANO DE OBRA DONDE PONE INEQUALITY INDEX DEBE DECIR: NDICE DE DESIGUALDAD EN LA COLUMNA DE LA IZQUIERDA DEL GRFICO DE LA IZQUIERDA SE DEBEN CAMBIAR LOS PUNTOS POR COMAS EN LOS NMEROS DECIMALES: 1.2 > 1,2 0.8 > 0,8 0.4 > 0,4 -0.4 > -0,4 -0.8 > -0,8 FIN DE CUADRO

4. Reforma exhaustiva del Estado de Bienestar por tres vas

En el siguiente epgrafe se desarrollan tres lneas de reformas exhaustivas del Estado de Bienestar para los Pases Bajos. Estas orientaciones difieren segn dos dimensiones clave: las preferencias sociales y la divisin de poderes. En primer lugar, las preferencias sociales en cuanto a redistribucin, prestaciones sociales y compromisos no son absolutas. En efecto, las sociedades que otorgan un alto valor a la redistribucin tambin suelen valorar el sistema de seguros. Unimos, por tanto, los principales valores sacrificados relativos a las tres erres (R) del Estado de Bienestar y obtenemos un valor sacrificado en sentido amplio y de escala unidimensional. Nos referimos a este sacrificio de valor como responsabilidad colectiva en contraposicin a responsabilidad individual. Se ilustra en el eje horizontal de la figura 4. El lado izquierdo de la figura refleja una sociedad cuya caracterstica es una fuerte tendencia a la solidaridad y las responsabilidades colectivas. El lado derecho refleja una sociedad con una fuerte preferencia por las responsabilidades individuales y los incentivos. En la segunda dimensin aparece la organizacin de las tres funciones del Estado de Bienestar. Las instituciones pueden estar organizadas de forma ms o menos centralizada. El eje vertical de la figura 4 ilustra tal eleccin entre centralizacin y descentralizacin de las responsabilidades. 17 La descentralizacin significa que una serie de colectivos menores obtienen poder de actuacin para gestionar la solidaridad, el sistema de seguros y la armonizacin en grupos descentralizados. Pueden gestionarlos, por ejemplo, Gobiernos locales, sindicatos del sector, grupos con intereses profesionales o empresas. Esta distincin no se refiere a la administracin de las funciones del Estado de Bienestar que deberan ser, en cualquier caso, delegadas al nivel ms eficiente de organizacin, independientemente de las preferencias sociales, sino a la divisin de poderes entre unidades centralizadas y descentralizadas. Por ejemplo, se puede responsabilizar a organizaciones centralizadas o descentralizadas del establecimiento de normas y regulaciones, diseos de contratos, tasas de las primas y otras medidas similares. Por una parte, la descentralizacin de los poderes resulta atractiva en cuanto que puede hacer
17

El principio de subsidiaridad respaldado por la Unin Europea sugiere que es preferible la descentralizacin, a no ser que la centralizacin tuviera beneficios claros. Se emplea para repartir responsabilidades entre los Estados miembros y la Unin.

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mayor justicia para las diferentes circunstancias preferencias de la gente o los grupos sociales. Adems, la toma de decisiones descentralizada puede dar lugar a polticas ms eficaces debido a la competencia, inducida por oportunidades de salida para miembros del grupo o por comparativas (que llevan a una competencia referencial). La parte inferior de la figura 4 refleja un Estado de Bienestar que da especial importancia a la descentralizacin de poderes. En el lado contrario, la centralizacin tambin tiene ventajas potenciales. Puede conseguir economas de escala en presencia de costes fijos altos o de beneficios por intercambio de informacin (como, por ejemplo, en la recaudacin de impuestos o en la administracin de seguros sociales). La centralizacin tambin reduce las oportunidades de salida, y por tanto evita la seleccin adversa y reduce los efectos de excedentes de las polticas descentralizadas. Adems, la centralizacin es deseable si la gente prefiere una solidaridad nacional. La parte superior de la figura 4 refleja Estados de Bienestar caracterizados por un gran grado de centralizacin.
OJO MAQUETISTA: SUSTITUIR EL ENCABEZADO POR STE: Figura 4. Diseo del Estado de Bienestar

OJO MAQUETISTA: SUSTITUIR LA TRADUCCIN EN LOS GRFICOS DONDE PONE UNIVERSAL WELFARE STATE DEBE DECIR: ESTADO DE UNIVERSAL DONDE PONE Collective responsability DEBE DECIR: Responsabilidad colectiva DONDE PONE DIVERSIFIED WELFARE STATE DEBE DECIR: ESTADO DE DIVERSIFICADO DONDE PONE Centralisation DEBE DECIR: Centralizacin DONDE PONE Decentralisation DEBE DECIR: Descentralizacin DONDE PONE RESIDUAL WELFARE STATE DEBE DECIR: ESTADO DE RESIDUAL DONDE PONE Individual responsability DEBE DECIR: Responsabilidad individual DONDE PONE ROLLED-BACK WELFARE STATE DEBE DECIR: ESTADO DE DESMANTELADO

BIENESTAR

BIENESTAR

BIENESTAR

BIENESTAR

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FIN DE CUADRO

Combinando las dos dimensiones clave de la figura 4, obtenemos cuatro modelos posibles para el Estado de Bienestar. Puesto que obviamos el cuadrante inferior derecho, nos vamos a centrar en los otros tres. Primeramente, el cuadrante superior izquierdo de la figura 4 refleja un Estado de Bienestar que asigna un alto valor a la responsabilidad colectiva y que organiza la toma de decisiones a un nivel centralizado. Se denomina Estado de Bienestar universal. En segundo lugar, el cuadrante inferior izquierdo representa un Estado de Bienestar que asigna un alto valor a la responsabilidad colectiva, pero donde la toma de decisiones se organiza de forma descentralizada, ya sea regionalmente, o por gremios o industrias. El Estado de Bienestar, por tanto, permite una mayor diferenciacin entre grupos y se denomina Estado de Bienestar diversificado. Los dos cuadrantes situados en la parte derecha de la figura 4 representan Estados del Bienestar menos generosos, ms centrados en la responsabilidad individual. En el Estado de Bienestar residual, en el cuadrante superior derecho de la figura 4, la solidaridad con los grupos ms vulnerables se organiza a nivel estatal. 18
OJO MAQUETISTA: SUSTITUIR EL ENCABEZADO POR STE: Figura 5. Simulacin de los efectos de orientaciones de reforma exhaustiva sobre el rendimiento del mercado de trabajo e indicadores de cohesin social
a

El ndice de desigualdad refleja el coeficiente de Theil de trabajadores no casados. Los efectos sobre la oferta de mano de obra y el coeficiente de Theil aparecen como cambios relativos. Los efectos sobre las tasas de reemplazo y de desempleo aparecen como cambios absolutos.

OJO MAQUETISTA: SUSTITUIR LA TRADUCCIN EN LOS GRFICOS DONDE PONE labour supply DEBE DECIR: oferta de mano de obra DONDE PONE unemployment DEBE DECIR: desempleo
18

Los Estados de Bienestar guardan semejanza con las tipologas de Esping Andersen (1990), que se basa en un enfoque emprico. Al empezar por los valores sacrificados, nuestro enfoque da ms importancia a los diferentes principios subyacentes del Estado de Bienestar que a los resultados.

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DONDE PONE RESIDUAL DEBE DECIR: RESIDUAL DONDE PONE UNIVERSAL DEBE DECIR: UNIVERSAL DONDE PONE DIVERSIFIED DEBE DECIR: DIVERSIFICADO DONDE PONE theil DEBE DECIR: Coeficiente Theil DONDE PONE replacement rate DEBE DECIR: Tasa de reposicin FIN DE CUADRO

El Estado de Bienestar neerlands actual podra parecer mejor reflejado en el lado izquierdo de la figura 4, en alguna zona entre el Estado de Bienestar universal y el Estado de Bienestar diversificado. No obstante, algunas tendencias anteriores tambin contienen elementos del Estado de Bienestar residual, como por ejemplo las reformas que aumentaron la importancia de la responsabilidad individual. Esto suscita la duda de adnde se dirigir o se est encaminando el Estado de Bienestar neerlands. Examinamos esta cuestin con mayor detalle estudiando paquetes concretos de reforma exhaustiva llevados a cabo por instituciones de los Pases Bajos siguiendo las diferentes vas del Estado de Bienestar que se muestran en la figura 4. Esto concreta el debate sobre Estados de Bienestar alternativos. Los paquetes de medidas sirven para ilustrar cmo ciertas reformas del Estado de Bienestar han sido simuladas mediante nuestro modelo de equilibrio general aplicado, cuyos resultados aparecen resumidos en la figura 5. El Estado de Bienestar residual El Estado de Bienestar residual se caracteriza por un mercado de trabajo ms flexible y porque en l se le da mayor importancia a la responsabilidad privada. El Gobierno no provee a la poblacin con rentas medias y altas. Estos grupos dependen cada vez en mayor grado de la responsabilidad individual. La solidaridad con grupos vulnerables se mantiene a travs de medidas especficas de apoyos monetarios. Las reformas en el Estado de Bienestar residual incluyen menores beneficios sociales, un salario mnimo ms bajo, la introduccin de un impuesto fijo del 27% y la sustitucin de la proteccin al empleo por un seguro de desempleo donde se valora el grado de experiencia. La cuenta de ahorros del ciclo vital reemplaza parcialmente al seguro y los planes de subsidios, como los de riesgo de desempleo, asistencia, educacin para adultos y jubilacin anticipada. El Estado de Bienestar residual mejora el rendimiento del mercado de trabajo por medio del aumento de incentivos a la oferta de mano de obra, una mejor integracin de quienes entran en el mercado de trabajo y unos costes salariales reducidos para trabajadores de escasa cualificacin. Las simulaciones del modelo sugieren un aumento del empleo de un 6,25%. La tasa de participacin femenina aumenta un 9%. El desempleo de escasa cualificacin cae un 8,25%. El Estado de Bienestar residual encaja mejor en una sociedad individualizada y heterognea. La desigualdad y la inseguridad adquieren importancia, pero se mantiene una red de proteccin para los grupos ms vulnerables. El Estado de Bienestar residual es bastante robusto frente a los impactos de la inmigracin, la integracin econmica y los cambios tecnolgicos. Un problema potencial seda en la persistencia de la pobreza para aquellos grupos con bajas cualificaciones, que no logran salir de la trampa de la pobreza. 69

El Estado de Bienestar universal El Estado de Bienestar universal se caracteriza por aunar una mayor flexibilidad en el mercado de trabajo y prestaciones sociales generosas con un carcter uniforme. Para evitar el riesgo moral y las altas tasas de inactividad, se combina con una activacin intensiva y obligatoria y con gastos pblicos que son complementarios del empleo. Las reformas en el Estado de Bienestar universal implican una mayor individualizacin del sistema impositivo, ayudas pblicas para el cuidado de los hijos, criterios estrictos para optar al seguro social, la abolicin de los privilegios de la poblacin de mayor edad que est fuera del mercado de trabajo y estrategias de activacin intensiva con un seguimiento estricto respaldado mediante sanciones. El Estado de Bienestar tiende a hacerse ms grande, pero los gastos adicionales se orientan hacia la participacin laboral. Creemos que el Estado de Bienestar universal mejora el rendimiento del mercado de trabajo. La tasa de participacin femenina aumenta un 14,5%, adems de que la participacin de los mayores tambin aumenta. La poblacin con escasa cualificacin se integra mejor gracias a los planes de subsidios. Las simulaciones sugieren que el empleo aumenta en un 3% a largo plazo, debido principalmente a una mayor oferta de mano de obra femenina. La tasa de desempleo de los grupos con escasa cualificacin cae un 4,25%. El Estado de Bienestar universal es adecuado para una sociedad relativamente homognea, con una fuerza laboral con una buena educacin y que da mucha prioridad a la emancipacin de las mujeres. La solidaridad y la seguridad se mantienen a expensas de un coste en trminos de privacidad, menor seleccin, menos privilegios para los mayores y menos compromisos en las relaciones laborales. No obstante, el Estado de Bienestar mantiene su vulnerabilidad ante las consecuencias financieras del envejecimiento de la poblacin. Adems, el Estado de Bienestar universal es menos robusto frente al impacto de la inmigracin con escasa cualificacin y de los cambios tcnicos en los que la cualificacin sea un componente importante. El Estado de Bienestar diversificado El Estado de Bienestar diversificado da especial importancia al compromiso, las relaciones a largo plazo y la solidaridad descentralizada en pequeos grupos o colectivos. De esta forma, asume las responsabilidades del Estado en seguros sociales y redistribucin. Los colectivos obtienen los beneficios de economas de escala y proporcionan una variedad de ayudas sociales. stas difieren segn los grupos. El Gobierno garantiza una red de proteccin e intenta integrar en el mercado de trabajo, mediante subsidios, a los trabajadores con escasa cualificacin. Las reformas del Estado de Bienestar diversificado implican una menor progresividad impositiva, reducciones selectivas en las provisiones cubiertas por los seguros sociales y la participacin del Gobierno a la hora de subvencionar el empleo de escasa cualificacin. La compresin salarial en las comunidades trata de mitigar la creciente desigualdad. La 70

descentralizacin absoluta de la responsabilidad de los seguros sociales incentiva a las diferentes administraciones para que combatan el riesgo moral por medio de la activacin. Esta situacin tambin afecta a los mayores, lo cual retrasa la edad efectiva de jubilacin. Se obstaculiza la movilidad entre grupos para reducir oportunidades de salida y para mantener provisiones sociales dentro de las comunidades. La proteccin al empleo se sigue considerando importante. Pensamos que el Estado de Bienestar diversificado mejora el rendimiento del mercado de trabajo, principalmente por una mayor oferta de la mano de obra masculina. La poblacin con escasa cualificacin se enfrenta a mejores probabilidades de encontrar empleo debido a los planes de subsidio. Las simulaciones sugieren un aumento general del empleo en un 2,5%. La tasa de desempleo de la poblacin con escasa cualificacin cae un 1,75%. Estos efectos son menores que en otros Estados de Bienestar mientras que la desigualdad crece. El Estado de Bienestar diversificado se corresponde con un mundo en el cual las relaciones a largo plazo y la flexibilidad interna, organizada en grupos y colectivos, proporciona una buena base para invertir en conocimiento e innovacin. Un problema es que la movilidad limitada y la rigurosa proteccin al empleo obstaculizan los ajustes de la economa, como por ejemplo cuando se producen impactos globales. Adems, dificulta la integracin al mercado de trabajo de inmigrantes, mujeres y la poblacin que abandona los estudios. El Estado de Bienestar diversificado es, por tanto, relativamente vulnerable a los impactos de la globalizacin y de la inmigracin.

5. Conclusiones
Concluimos que hay diferentes oportunidades para reformar el Estado de Bienestar neerlands que podran ayudar a aumentar la cantidad y la calidad de la oferta de la mano de obra. Aun as, no hay beneficio sin sacrificio. Efectivamente, la sociedad debe elegir. La orientacin de la reforma que sea ms factible o deseable para los Pases Bajos depende de las preferencias sociales y de los desarrollos futuros de nuestra sociedad.

Referencias bibliogrficas
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Conferencia Internacional ESTADO DE BIENESTAR SOCIAL Y COMPETITIVIDAD La Experiencia Europea y la Agenda para Latinoamrica

INVIRTIENDO EN LOS NIOS Y SUS OPORTUNIDADES VITALES

Gosta Esping-Andersen
Universitat Pompeu Fabra

26-27 de abril de 2007

Or. ingls en: http://dcpis.upf.edu/~gosta-espingandersen/materials/investing_children.pdf

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Resumen
Los padres que invierten en el futuro de sus hijos generan un bienestar al mismo tiempo privado y colectivo. La diferencia, cada vez mayor, que existe entre el nmero de nios deseado y los que las familias se atreven finalmente a tener debe interpretarse como un fracaso del estado de bienestar, pero tambin como un grave problema para nuestra economa y sociedad. Adems, si no invertimos lo suficiente en la educacin de nuestros hijos, el resultado es negativo tanto para sus oportunidades futuras como para nuestra productividad. Los niveles actuales de baja fecundidad, junto con el importante nmero de nios que abandona el colegio antes de acabar sus estudios que se observa en muchos pases desarrollados, plantean al sistema un reto de considerable urgencia. El reto no slo concierne a los pases ricos de la OCDE. Los ndices de fecundidad han cado drsticamente en Asia Oriental y tambin en algunos pases latinoamericanos. En conjunto, en Amrica Latina la tasa de fecundidad ha descendido de una media de 4,5 nacimientos por mujer a finales de los setenta, a 2,5 en el nuevo siglo. Algunos pases del Caribe tambin se aproximan a tasas bajas de fecundidad es decir, menos de 1,6 por mujer y Chile sigue idntica tendencia (Guzman et al., 2006). Asimismo, Amrica Latina afronta otro gran reto relacionado con las capacidades profesionales. Aunque las tasas de escolarizacin son generalmente altas en Amrica Latina, los resultados en la educacin secundaria son muy irregulares. Resulta evidente, a partir del Estudio de PISA y de las Encuestas de Alfabetizacin de Adultos (EEAA), que algunos pases clave latinoamericanos como Brasil, Chile y Mxico, tienen calificaciones internacionalmente muy bajas en lo que a desarrollo de aptitudes cognitivas se refiere. En el estudio de PISA 2000, la puntuacin media brasilea est un punto por debajo de la desviacin tpica de la media de la OCDE, lo que supone una gran brecha. Igualmente, de los datos de las EEAA se desprende que la mitad de la poblacin chilena se encuentra en la parte baja del ltimo quintil, tanto en habilidades matemticas como lingsticas 19 . Esto sugiere que los jvenes de los pases econmicamente ms avanzados de Amrica Latina se encuentran muy poco preparados para la cambiante economa del conocimiento. Las aptitudes necesarias para asegurar unas buenas oportunidades van en aumento (y estn cambiando) y, se ha avanzado poco en trminos de igualdad de oportunidades, a pesar de las dcadas que hemos vivido de continuas reformas educativas. El impacto de la extraccin social en los resultados de los nios persiste, y puede incluso agravarse. Todo esto parece indicar que la bsqueda de una mayor igualdad y productividad futura van de la mano. Un gran reto consiste en minimizar la dispersin de las aptitudes. Las bases del sistema se apoyan en el reconocimiento de que las habilidades para el aprendizaje se desarrollan en una etapa muy temprana de la vida y, especialmente, durante los primeros aos de la infancia.

En comparacin con el 7% en Suecia, el 14% en Alemania y el 21% en Reino Unido y Estados Unidos (OCDE, 2000: Tabla 2.2.).

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Desde el punto de vista del bienestar social y de la eficiencia, un sistema ptimo necesita dirigirse tanto hacia n como hacia q (utilizando la terminologa de GARY BECKER para referirse a la cantidad y la calidad de los nios, respectivamente). Dicho sistema deber tener en cuenta, al menos, cuatro elementos: en primer lugar, las dificultades de la paternidad; en segundo lugar, la desigual capacidad de los padres para invertir en sus hijos; en tercer lugar, el impacto de la incorporacin de las madres al mercado de trabajo sobre el desarrollo de los nios; y, en cuarto lugar, los beneficios potenciales de los programas de escolarizacin temprana.

1. El reto de la n y la q
En las civilizaciones occidentales se considera a la familia un santuario de privacidad e intimidad, un refugio en un mundo cruel, donde las autoridades exteriores no deben intervenir. La familia contempornea saca mala nota en muchos indicadores de bienestar social y esto ha desencadenado una revaloracin del papel y de los objetivos del sistema pblico de proteccin familiar. Sin embargo, los enfoques paternalistas no tendrn el ms mnimo xito, por motivos de legitimidad. En todo caso, el tema fundamental no es que los ciudadanos se comporten mal, sino que se enfrenten a muchas dificultades a la hora de llevar a cabo sus preferencias. El reto real es crear sistemas que permitan a las familias alcanzar sus propios objetivos y, a la vez, generar beneficios pblicos. Las familias crean externalidades sociales muy importantes. KLEVEMARKEN (1998) ha hecho un clculo conservador del gasto medio econmico de la paternidad, estimndolo aproximadamente entre 22.000 y 29.000 dlares para las familias suecas, lo que equivale al 20% del PIB. Tenemos clculos de Estados Unidos de que el valor social de un nio promedio equivale a 100.000 dlares durante toda su vida (PRESTON, 2004). En torno a estos clculos hay indudablemente muchas discrepancias. Los beneficios sustanciales percibidos por las jvenes promesas se contraponen al coste neto de los fracasos, que resulta potencialmente elevado. Por ejemplo, el precio de un ao de encarcelamiento en EE.UU. ronda los 50.000 dlares. La pobreza es uno de los factores que contribuyen al fracaso. Clculos recientes muestran que el coste social de la pobreza infantil en EE.UU. es igual al 4% del PIB, debido principalmente a la relacin entre la pobreza y los resultados escolares, la salud y la criminalidad 20 . El envejecimiento de la poblacin implica que hay cada vez mayores primas para aumentar la fecundidad. Los testimonios demuestran que los ciudadanos quieren tener al menos dos hijos. Tambin es evidente que este deseo es cada vez ms difcil de cumplir. Cada vez es ms complicado compaginar la paternidad con otros objetivos. Sin embargo, si la media de las familias no tiene ms de 1,3 hijos, nuestra poblacin envejecer de forma drstica. Formacin familiar - optimizar n Para adecuar los niveles de fecundidad a nuestras necesidades, actuales tenemos que reconocer primero la gran diferencia que existe entre los deseos y la realidad. A travs de
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Testimonio de Harry Holzer (Urban Institute) ante el House Committee on Ways and Means, el 24 de enero de 2007.

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distintos estudios sabemos hoy que los ciudadanos, en su conjunto, permanecen fieles a la norma de los dos hijos. La preferencia de 2,2 a 2,4 hijos de media aparece en casi todos los pases (SLEEBOS, 2003). La diferencia con la fecundidad ha pasado de ser de importante a resultar drstica. En el sur de Europa, la fecundidad se ha estancado en 1,2 (con algunas regiones que registran 0,8), y la media de la UE es 1,5. Los pases nrdicos, junto con Francia y el Reino Unido, ocupan el primer lugar en Europa en cuanto a fecundidad (alrededor de 1,8). En EE.UU. las cifras son distintas 21 . Si los ciudadanos no pueden formar las familias con las que suean, como parecen indicar estos nmeros, estamos ante un dficit en el Estado de bienestar verdaderamente problemtico. La baja fecundidad acelera el envejecimiento de la poblacin, y hasta las diferencias ms pequeas en estos parmetros tendrn efectos importantes a largo plazo. Mientras que una tasa total de fecundidad (TTF) de 1,9 produce slo un 15% de disminucin de la poblacin a lo largo de un siglo, una TTF de 1,3 tan slo generara una poblacin equivalente al 25% de la del tamao actual (MCDONALD, 2002). Para poner un ejemplo: la poblacin espaola disminuira hasta diez millones de habitantes. Simplemente como consecuencia de las diferencias de fecundidad, la ratio de dependencia de su poblacin anciana alcanzar el 138% en 2050, en comparacin con una subida del 36% en Suecia. Las consecuencias macroeconmicas asociadas a ello pueden ser considerables. ECOFIN estima que las prdidas derivadas del envejecimiento de la poblacin reducirn el crecimiento del PIB de la UE en 0,7% puntos cada ao (MCMORROW y ROEGER, 2003; SLEEBOS, 2003). Para cambiar el sistema necesitamos saber qu hay detrs de la disminucin del nmero de nacimientos. Convencionalmente la fecundidad ha sido considerada principalmente como una funcin de la capacidad de generar recursos econmicos por parte del sustentador principal de la familia (el hombre) y del coste de oportunidad asociado con la maternidad en relacin con las ganancias de las mujeres a lo largo de toda su vida 22 . Esto ofrece una explicacin creble de por qu las mujeres con bajo nivel de instruccin y que no trabajan fuera del hogar han sido tradicionalmente ms frtiles. Pero esto ha cambiado en las sociedades contemporneas. En primer lugar, los datos transnacionales muestran que la relacin entre empleo y fecundidad es ahora positiva. Las tasas ms altas de fecundidad se dan en pases con alto porcentaje de mujeres trabajadoras, y viceversa (AHN y MIRA, 2002). En segundo lugar, en algunos pases (como Espaa), el modelo tradicional sigue prevaleciendo, mientras que en otros, sobre todo en Escandinavia, la fecundidad es mayor entre las mujeres con mayor nivel educativo que entre las de menor nivel (ESPING-ANDERSEN, 2002). Actualmente la opinin unnime es que la clave de la fecundidad reside en el nuevo papel de la mujer y, en particular, en la firmeza de su compromiso de trabajo de por vida (MCDONALD, 2002). Sin duda alguna, esto no implica una incompatibilidad relevante con la maternidad, como bien demuestran los pases nrdicos. En todo caso, pretender
El sndrome de la baja fecundidad se est extendiendo cada vez ms hacia los pases del Este de Asia as como de Amrica Latina. Las tasas de fecundidad en Barbados y Cuba, 1,5-1,6, son similares a la media de la UE. La tasa chilena ha ido disminuyendo paulatinamente en las ltimas dcadas y ahora se sita en 2,0, algo por debajo de Estados Unidos.
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Hotz et. al. (1997) presenta una visin excelente de la teora e investigacin sobre fecundidad.

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impulsar la fecundidad induciendo a las mujeres a reducir su oferta de trabajo sera enormemente contraproducente. Como se expone ms adelante, la pobreza es muy problemtica para el desarrollo de los nios. La probabilidad de pobreza infantil, sin embargo, se reduce notablemente cuando las madres trabajan fuera de casa. Los bajos niveles de empleo femenino se asocian tambin con un PIB ms bajo y una mayor desigualdad de ingresos en los hogares (ESPING-ANDERSEN, 2007). Segn las simulaciones de PASQUA (2002), a renta nacional espaola sera un 15% superior si el empleo femenino fuera igual que el dans. Tampoco debemos olvidar que la sostenibilidad financiera de las sociedades ms envejecidas requiere niveles mximos de empleo femenino. La buena noticia es que una mayora creciente de mujeres insiste en tener trabajo y ser econmicamente independientes. El aumento del nmero de hijos debe perseguirse, por lo tanto, conjuntamente con el nuevo papel de las mujeres. Esto implica, en primer lugar, que el papel del hombre como sustentador de la familia perder importancia, mientras que los costes de oportunidad de la maternidad sern ms decisivos. Evidentemente, esta contingencia es tanto mayor cuanto ms elevado es el poder adquisitivo de las madres.La regla general es que el retraso del primer nacimiento reduce el coste de oportunidad y esto es lo que explica que en todos los pases se observa la posposicin de los nacimientos. Los datos indican, de hecho, que el aplazamiento resulta especialmente pronunciado all donde la conciliacin es ms difcil (GUSTAFSSON, 2001; Kohler et. al., 2002). As pues, no sorprende que Espaa encabece el ranking de la posposicin, con 31 aos como edad media de maternidad. El retraso de la maternidad no se traduce en una menor fecundidad. Todo depende del inters en recuperar el tiempo perdido. En Dinamarca e Italia la media de edad para tener el primer hijo es idntica (29 aos), pero Dinamarca cuenta con una tasa de fecundidad un 50% ms alta. Las diferencias en la ausencia de hijos no justifican tal variacin. Bsicamente, el asunto se reduce a las condiciones que favorecen o perjudican los segundos y sucesivos nacimientos. Y es bien sabido que los problemas de conciliacin entre la maternidad y la carrera profesional son relativamente leves cuando se trata de un hijo, pero aumentan considerablemente con dos o ms hijos. Las principales condiciones previas para recuperar el tiempo perdido y, por lo tanto, para llegar a tasas de fecundidad que se ajusten a las preferencias, estn convenientemente documentados. Como caba esperar, la mayor atencin se ha centrado en las polticas de guarderas y bajas laborales por maternidad. Las guarderas ayudan a minimizar las interrupciones entre nacimientos y son la forma principal de reducir los costes de oportunidad. El precio no subvencionado de una guardera de calidad resulta siempre excesivo: normalmente, alrededor de 400 o 500 euros al mes en jornada completa. Esto se traduce en que las familias con ingresos reducidos no pueden permitrselas. Tambin implica un impuesto bsicamente regresivo sobre la oferta de trabajo femenina. Existen pruebas empricas de que las guarderas aumentan la fecundidad (BLAU y ROBBINS, 1998; DEL BOCA, 2002; AABERGE et. al., 2005). Para Noruega, KRAVDAL (1996) descubri que la duplicacin del nmero de guarderas incrementa la TTF en ms de 0,1 puntos. KNUDSEN

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(1999) estima que la universalizacin de las guarderas en Dinamarca ayud a incrementar la TTF de 1,5 a 1,8. El efecto de las bajas laborales por maternidad es ms ambiguo. Si son muy cortas (como en Espaa), muchas madres simplemente dejan su empleo. Si son demasiado largas, puede suceder lo mismo (GAUTHIER y HATZIUS, 1997; BILLARI et.al., 2002; ESPINGANDERSEN, 2002; MEYERS Y GORNICK, 2003; DEL BOCA, 2003). Existe una preocupacin creciente con respecto a que el sistema estndar de proteccin a la familia es una condicin necesaria pero no suficiente para la fecundidad. En primer lugar, la evidencia disponible parece indicar que la compensacin econmica del coste de los nios no se tiene en cuenta realmente a la hora de tomar la decisin de formar una familia. Lo esencial est en las tensiones entre trabajo y familia. Teniendo en cuenta que las mujeres condicionan cada vez ms los nacimientos a tener primero un empleo seguro, la precariedad laboral se convierte en un grave impedimento. Hay pruebas fiables de que la fecundidad se ve afectada cuando las mujeres tienen contratos temporales o estn en paro. Por el contrario, tener un empleo en el sector pblico incrementa la fecundidad (ESPING-ANDERSEN, 2002; DE LA RICA e IZA, 2004; BAIZAN, 2004). Para terminar, lo que resulta quizs ms importante es que el papel de la pareja del hombre como sostn de la familia est perdiendo cada vez ms relevancia a la hora de decidir tener hijos, mientras que la contribucin masculina a la produccin familiar es importante, al menos para las mujeres con carrera, (DEL BOCA, 2003; ESPING-ANDERSEN et.al, 2007). Bsicamente, como el coste de oportunidad aumenta, la madre intentar reducir el trabajo del hogar y el tiempo de cuidado de los nios para maximizar las horas laborales. Su capacidad para convencer al padre de que la sustituya depende en gran medida de su poder de negociacin. Esto es lo que podemos ver en los pases nrdicos, pero una investigacin similar en parejas del sur de Europa no muestra que haya una divisin de tareas considerable (LVAREZ Y MILES, 2003). Donde predominan las normas tradicionales entre sexos habr menos espacio para presionar en favor de una mayor igualdad de sexos en las tareas del hogar. Si es as, las posibilidades de eleccin para las mujeres con compromisos profesionales arrojan suma cero en relacin a la pareja y la maternidad: o su carrera profesional resulta perjudicada o renuncian al matrimonio y a los hijos 23 . A fin de cuentas, parece que formar una familia en sociedades avanzadas depende de una serie de reglas cualitativamente nuevas. En particular, como afirma MCDONALD (2000; 2002), la cosa se reduce simplemente a asimetras de sexo en el seno del hogar. Las mujeres estn ganando terreno a los hombres en cuanto a su control relativo sobre los recursos econmicos y su capacidad de ejercer la autonoma. Por ejemplo, la mujer danesa media contribuye en un 43% a los ingresos totales de la familia. La conclusin tentativa es que cada vez ms mujeres renuncian a ser madres si las normas tradicionales que existen entre los sexos continan prevaleciendo en el seno de la familia.

Esta caracterstica la mencion tambin Hakim (2003) en su comparacin entre las mujeres britnicas y espaolas.

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Para traducir estos pensamientos en el marco de construccin de un sistema, la promocin de la fecundidad socialmente ptima debe centrarse en polticas que disminuyan, en primer lugar, la desventaja de las mujeres que tengan hijos (para lo que resulta clave que se pueda pagar la guardera), y, en segundo lugar, que garanticen condiciones de trabajo que protejan a las madres. Debemos aadir una tercera poltica; concretamente, una que ayude a crear mayor igualdad y menor especializacin en la produccin del hogar. En otra seccin se trata la viabilidad de esta poltica. Los nios y las habilidades - optimizar q El requerimiento de aptitudes va en aumento, y esto implica que un mal comienzo es probable que acabe en bajo salario, trabajo precario y, lo que es ms, unas condiciones de jubilacin inadecuadas. Adems, el valor social de los nios debe aumentar, entre otras cosas porque cohortes reducidas tendrn que soportar la carga de una poblacin dependiente enorme. A mediados de siglo, la poblacin activa de la UE disminuir en casi 50 millones, mientras que la poblacin de edad avanzada crecer en un 50% La sostenibilidad depender de la participacin mxima y de la calidad del capital humano. En vez de centrarnos en elevar el nivel de preparacin medio, deberamos centrarnos en su dispersin. Doy por hecho que nadie prefiere un panorama educativo de islas de excelencia en un mar de ignorancia. El modelo para favorecer a la mayora debera combinar una elevada media de preparacin con una mnima dispersin. La proporcin de la juventud actual que muestra una preparacin inadecuada da una idea de lo importante que puede llegar a ser el problema de la exclusin social en el futuro. Una rpida mirada a la juventud actual muestra diferencias considerables entre pases. En la Tabla 1 se presentan dos indicadores reveladores: la tasa de adultos jvenes que slo han completado la educacin obligatoria (ISCED 1-2), y el desarrollo cognitivo entre adolescentes de 15 aos del estudio PISA 2000. No alcanzar el mnimo de PISA implica una disfuncin cognitiva a la hora de procesar incluso informacin bsica. El tamao de este grupo es alarmantemente grande en Brasil y Mxico y de alrededor de un quinto en Alemania, Espaa y Estados Unidos. Considerando el escaso peso de este grupo en Finlandia y Holanda, queda claro que hay posibilidades de reducir el problema. El grupo de jvenes que abandona el centro de enseanza a una edad temprana es, en algunos casos, demasiado numeroso, y podra reducirse asimismo a menos del 10 %. Dado que la tasa de desempleo (y especialmente de desempleo de larga duracin) es ms del doble entre aquellos que cuentan con una educacin inferior a la enseanza secundaria, este indicador muestra tambin cul puede ser el alcance del problema en el futuro. Resultados bajos en tests cognitivos se asocian igualmente a una elevada tasa de desempleo (OCDE, 1997). Un dato sorprendente es que la dispersin de la educacin parece no estar relacionada con el resultado medio de un pas. En otras palabras, una mayor homogeneidad no necesariamente se consigue a costa de estndares inferiores. Finlandia muestra que la polarizacin puede minimizarse incluso cuando el resultado medio es muy alto 24 .
24

Vase tambin Woessmann (2004).

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[Cuadrar bien la tabla siguiente, de acuerdo con el original ingls]

Tabla 1. Perfil de preparacin de la poblacin activa del futuro en pases representativos de la OCDE.
% con slo ISCED 1-2 (edad 20-24) Resultados PISA (Matemticas): puntuacin % por debajo del %Elite media minimo PISA PISA nativos 521 547 527 552 487 518 511 499 422 396 15 7 21 10 19 12 13 18 44 55 8 19 9 4 11 16 12 1 1

Dinamarca Finlandia Alemania Pases Bajos Espaa Suecia R. Unido EE.UU. Mxico Brasil

15 8 15 22 31 10 8 20 44 34

Datos ISCED de la OCDE (2003: Tabla C5.2). Datos de PISA en Europa obtenidos directamente de archivos sin procesar. La elite de PISA se refiere al porcentaje comprendido en el quinto nivel (en matemticas). El resto, de la OCDE. * Las cifras para Estados Unidos se refieren a aquellos que no terminaron el instituto (12%) ms aquellos que obtuvieron slo el diploma GED (8%), o ttulo de graduado escolar (HAVEMAN et. al., 2004: Tabla 4.8).

Existen, sin embargo, tendencias estructurales que, con mmayor o menor intensidad, ponen en peligro la bsqueda de un perfil educativo ptimo. Una amenaza proviene del aumento de la desigualdad en los ingresos y de cmo influye sto en la estructura de oportunidades. En un extremo vemos hogares con ingresos elevados que se alejan de la media, en parte debido a un aumento de la inversin en educacin, y en parte debido a la concentracin de parejas en las que ambos tienen una carrera y cuentan con elevados ingresos. En el otro extremo, las parejas de educacin baja tienen altas probabilidades de tener empleos mal pagados o de no encontrar trabajo (KATZ y AUTOR, 1999; KAROLY y BURTLESS, 1995; JUHN y MURPHY, 1997; BURTLESS, 1999; GREGG y WADSWORTH, 2001; HYSLOP, 2001). A medida que aumenta la desigualdad, la capacidad de los padres para invertir en sus hijos resulta tambin ms desigual. Y, lo que es ms importante, el efecto no es lineal: resulta especialmente pronunciado en la parte superior e inferior de la pirmide (COUCH y LILLARD, 2004). Los ricos pueden comprar un futuro seguro incluso si su descendencia tiene poco talento, mientras que los pobres se alejan cada vez ms de la estructura de oportunidades. Las tasas de pobreza infantil, a menudo altas (y en aumento) en muchos

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pases de la OCDE y tambin en Amrica Latina, justifican claramente la preocupacin al respecto (SMEEDING, 2004). Otra amenaza la plantea el cambio demogrfico, especialmente la inestabilidad familiar con un mayor nmero de padres/madres solterosy la inmigracin, que fomenta igualmente el aumento de las desigualdades en el desarrollo de los nios. Para poner un ejemplo, en Suecia el sistema educativo se ha centrado ambiciosamente en tratar de rectificar las desventajas en el aprendizaje de los hijos de inmigrantes y, aun as, las probabilidades de fracaso escolar son cinco veces ms altas en los inmigrantes que en los nacionales 25 .

La educacin y la economa del conocimiento

Existe una polmica importante sobre qu aptitudes sobresalen. La necesidad de una formacin acadmica contina creciendo, y probablemente podamos suponer que una educacin superior a la secundaria ser condicin sine qua non para conseguir un buen trabajo. Sin embargo, la disminucin de los ingresos medios muestra que la formacin acadmica es slo una mnima parte de todo este asunto. Como indican JUHN et. al. (1993), el aumento de la retribucin recae principalmente en habilidades que pasan inadvertidas. Por razones obvias, se ha prestado mucha atencin a las aptitudes cognitivas. Para empezar, la estimulacin cognitiva en los primeros aos de la infancia resulta determinante para el xito en los estudios. Adems, la produccin intensiva de conocimiento implica la capacidad de entender, interpretar y aplicar la informacin. FARKAS (2003) y PRYOR y SCHAFFER (2000) insisten en que las aptitudes cognitivas se estn convirtiendo en la clave del xito econmico. CARNEIRO y HECKMAN (2003) hacen hincapi en la centralidad de las habilidades no cognitivas, tales como la iniciativa, las habilidades para la comunicacin o la capacidad para hacer planes por adelantado. GREEN y RIDDEL (2001) y ESPING-ANDERSEN (2004) han recalculado las ecuaciones estndares de ingresos incluyendo los datos de las habilidades cognitivas, y han hallado que, en Canad y Estados Unidos, respectivamente: a) se reduce el efecto de la educacin en un 30%; b) se elimina el efecto negativo de la condicin de ser inmigrante; y c) aumenta la variacin de ingresos en casi el 20%. Mientras es evidente que las habilidades cognitivas son una condicin previa para el xito escolar, est claro tambin que afectan a una dimensin del capital humano distinta del xito en la formacin acadmica. Junto con otra serie de habilidades difciles de detectar, las aptitudes cognitivas se transmiten en parte genticamente y en parte son el resultado de la educacin (es decir, de estmulos medioambientales) (BOWLES et. al., 2001; 2005; BJORKLUND et. al., 2005). CARNEIRO y HECKMAN (2003) estn sin duda en lo cierto al darle importancia tambin a las aptitudes no cognitivas. De hecho, tales aptitudes pueden estar tan fuertemente ligadas al estmulo de los padres como lo estn las aptitudes cognitivas. Como ambas aptitudes influyen en el xito escolar y, en consecuencia, sobre las oportunidades de vida de los adultos, el reto del sistema consiste en asegurar un comienzo fuerte para todos los nios. En la prctica, todas las investigaciones llegan a la conclusin de que la infancia ms
Este ejemplo se tom de la participacin del autor en una misin de la OCDE en Suecia en febrero de 2005.
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temprana es crucial, y, por ello, los mecanismos ms importantes residen en el ambiente familiar (BROOKS-GUNN et. al., 1997). Con el fin de calcular los beneficios de la inversin en la infancia temprana, CARNEIRO y HECKMAN (2003) proponen un mtodo de contabilidad persuasivo, pues incorpora efectos sinrgicos positivos (el aprendizaje genera aprendizaje) de las inversiones prematuras en el coste de inversiones posteriores. La tasa de beneficio aumenta exponencialmente cuanto ms pequeo es el nio, lo que hace pensar que las inversiones antes de la edad escolar y en las primeras etapas de la escolarizacin producen unos beneficios netos desproporcionadamente altos. Si la tasa media de beneficios por escolarizacin ronda el 10% (CARD, 1999), podemos anticipar que los beneficios derivados de inversiones realizadas antes de la etapa escolar pueden ms que doblar esta cantidad. Y si, como sugiere CARD, los beneficios marginales son mucho mayores para aquellos que tienen ms posibilidades de suspender en el colegio, entonces las inversiones prematuras deberan dar como resultado una beneficio homognea, o sea, una ganancia en igualdad de oportunidades. Las investigaciones muestran que las desigualdades en los estudios y en el xito profesional estn fuertemente influenciadas por los orgenes sociales, especialmente en las primeras etapas (SHAVIT Y BLOSSFELD, 1993; KAROLY, 1998; BREEN, 2004) 26 . Hay cuatro mecanismos principales que influyen sobre las oportunidades individual y conjuntamente: la renta familiar, la estructura familiar, la atencin de los padres, y lo que podramos llamar capital cultural, o ambiente de aprendizaje en el que crecen los nios.

La influencia de la renta La influencia de las desigualdades econmicas en las oportunidades vitales es ambigua casi por definicin. Por un lado, la desigualdad debera generar incentivos para que la gente invierta en ms capital humano y, de manera ms general, para tener una mayor motivacin en progresar. Por otro lado, el nivel actual de desigualdad en la generacin de los padres influir en la capacidad de los mismos para invertir en sus hijos. La importancia que tiene el origen de la familia en las oportunidades de los nios debera asociarse positivamente con el grado de desigualdad. El supuesto subyacente a la poltica de la posguerra era que el hecho de igualar el acceso a todos los niveles del sistema educativo (especialmente, a travs de financiacin pblica y de subvenciones dirigidas a colectivos especficos) eliminara la influencia econmica de los recursos de los padres sobre la adquisicin de capital humano por parte de la sociedad, sin necesidad de alterar las ganancias o la distribucin de la renta.

Se dispone de muy pocos datos comparables acerca de la herencia social en los pases latinoamericanos. Los estudios internacionales del TIMMS sobre las aptitudes de los nios en matemticas y ciencias incluyen Chile y Colombia. Las estimaciones por regresin sobre estos datos sugieren que el origen social tiene importantes efectos en el desempeo de los nios en Chile, pero no en Colombia. El efecto del origen social en Chile es similar al de Estados Unidos, pero un 50% mayor que en Dinamarca o Espaa.

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Investigaciones recientes en movilidad de la renta intergeneracional parecen indicar que este supuesto ha sido demasiado optimista 27 . En EE.UU., Reino Unido y Francia la asociacin (elasticidad) de la renta de los padres con la renta de los hijos (cuando llegan a adultos) es excepcionalmente fuerte, especialmente en comparacin con los pases nrdicos 28 . Como muestra el grfico 1, la asociacin se alinea casi totalmente con el coeficiente de Gini de desigualdad de la renta. Grfico 1. Desigualdad de la renta y elasticidades* de la renta intergeneracional

* La desigualdad de la renta es el coeficiente de Gini para la renta disponible del hogar a mediados de los aos noventa. La movilidad intergeneracional es la elasticidad de la renta de los padres sobre la renta de los hijos. Fuente: Los coeficientes de Gini estn extrados del Estudio de Renta de Luxemburgo, Cifras clave; correlacin entre la renta de los padres y de los hijos, de CORAK (2005) [Tabla 1: Dinamarca - Noruega - Finlandia - Canad - Suecia - Alemania - Francia - EEUU - R. Unido Leyendas: Gini Elasticidad]

No podemos decir nada sobre la orientacin causal entre los niveles de desigualdad y la movilidad. En cualquier caso, ambos estn relacionados y se apoyan el uno en el otro. La cuestin es que la preocupacin por el bienestar y la eficacia coinciden. Desde el punto de vista de la igualdad, las oportunidades de los nios deberan depender menos de la lotera de dnde han nacido y ms de sus habilidades propias latentes. Desde el punto de vista de la eficiencia, una alta correlacin entre las rentas de los padres y las de los
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Para una visin general, vase Solon (1999) y Corak (2005).

La investigacin sobre la relacin entre los orgenes sociales y el xito en la educacin y en el trabajo muestra un perfil bastante similar: los efectos de la herencia social son considerablemente ms dbiles en los pases escandinavos que en cualquier otro lugar.

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hijos implica que la sociedad no est invirtiendo lo suficiente en un sector importante de la poblacin infantil (y, tambin posiblemente, que est invirtiendo demasiado en otros sectores). La cuestin ms importante reside en la no linealidad de la asociacin, y, en especial, en los efectos adversos de la pobreza. Un estudio en EE.UU. estima que los nios pobres cursarn dos aos menos de estudios que los que no lo son. Tambin son mucho ms propensos a tener problemas de salud, a delinquir y a estar en paro cuando sean adultos (MAYER, 1997; DUNCAN y BROOKS-GUNN, 1997). Los mismos efectos, aunque quizs menos drsticos, se han encontrado tambin en Europa (GREGG et. al., 1999; GREGG y MACHIN, 2001; MAURIN, 2002; CERC, 2004). Para el Reino Unido, GREGG et. al. (1999) exponen que las dificultades econmicas durante la infancia reducen a la mitad el deseo de los nios de profundizar en su formacin, y los nios pobres son tres veces menos susceptibles de alcanzar una posicin acadmica destacada. Este estudio controla las aptitudes cognitivas de los nios a la edad de 7 aos, lo que significa que los efectos son netos en aptitudes. El panorama en Francia es bastante parecido, pero aqu las estimaciones no estn controladas por la aptitud. El deseo de abandonar el colegio sin finalizar los estudios es cuatro veces mayor en los nios de familias pobres que en los de familias que no lo son (CERC, 2004: 107) 29 . La pobreza, probablemente, no es slo una cuestin de poder adquisitivo. Como argumenta BREEN (2001), un efecto adicional deriva de la inseguridad, que produce el riesgo de sufrir dificultades y puede llevar a los padres a sacar a sus hijos del colegio antes de tiempo. En cualquier caso, el resultado es prcticamente el mismo. Por lo tanto, si la pobreza infantil y la inseguridad econmica de los padres aumentan, debemos esperar consecuencias adversas en el xito acadmico y, consecuentemente, en el empleo y en los ingresos econmicos llegada la edad adulta. La pobreza infantil es especialmente elevada en familias de madres solteras. El ndice de nios que viven en hogares de madres solteras oscila ahora entre el bajo porcentaje del sur de Europa (5%) y el 15-20% de Escandinavia y Norteamrica 30 . Los ndices de pobreza en las madres solteras son tremendamente altos en todas partes: casi el 50% en EE.UU. y entre un 30% y un 40% en muchos pases de la Unin Europea. Como era de esperar, Escandinavia ocupa el lugar ms bajo, con un 10-13%, aproximadamente. Los efectos problemticos de crecer en familias de madres solteras han sido ampliamente documentados en Estados Unidos (MCLANAHAN y SANDEFUR, 1994) y en el Reino Unido (GREGG et. al., 1999). COLEMAN (1988) informa que las tasas de fracaso escolar son un 30% ms elevadas en estas familias. Aunque los efectos estn claros, es ms difcil averiguar los mecanismos exactos. BIBLARZ y RAFTERY (1999) argumentan que los efectos adversos estn relacionados principalmente con la simple pobreza ms que con la paternidad en s misma. GREGG et. al. (1999) llega a la conclusin anloga de que el efecto negativo de la paternidad individual desaparece cuando se controla por la

Desgraciadamente, las estimaciones en Francia no estudian las aptitudes de los nios (a travs, por ejemplo, de los resultados de los tests cognitivos).
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Extrado de LIS Cifras Clave (www.lisproject.org/keyfigures)

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angustia econmica. BERNAL y KEANE (2005), por su parte, dan importancia a los efectos negativos de la educacin y de la socializacin. La mayora de las investigaciones sobre el desarrollo de los hijos en familias monoparentales se refiere a EE.UU., y debemos ser cuidadosos en extrapolar esta informacin. Por un lado, en EE.UU. existe un alto nmero de madres adolescentes y menores de edad. Por otro lado, el divorcio en EE.UU. es ms comn en parejas de bajos ingresos que en Europa. Tampoco debemos olvidar que el ndice de encarcelamiento es muy elevado entre los hombres jvenes estadounidenses. De hecho, segn nuestro propio anlisis de los datos del estudio PISA, la fuerte correlacin entre la condicin de hijo de madre soltera y los malos resultados en los test de los nios (analizando a los inmigrantes, el ISE y la educacin de la madre) que se registra en EE.UU. no se da en la mayora de los pases de la UE. De hecho, los resultados para pases tan distintos como Dinamarca, Pases Bajos y el Reino Unido parecen indicar que los nios de madres solteras puntan comparativamente mejor si la madre trabaja. En la misma lnea que las conclusiones de BERNAL y KEANE (2005), argumentaremos ms abajo que los resultados positivos entre hijos de madres solteras (cuando trabajan) estn relacionados con la calidad del cuidado que recibe el nio fuera de casa. Si la renta importa, cabra esperar que la redistribucin de la misma operada por el Estado de bienestar tuviera un efecto ms determinante en las oportunidades. La ayuda gubernamental a la renta de familias con hijos vara enormemente de unos pases a otros, tanto en alcance como en generosidad (GORNICK y MEYERS, 2003). El efecto de reduccin de la pobreza es relativamente menor en los Pases Bajos (con una reduccin de 2 puntos porcentuales) y en EE.UU. (alrededor de 4 puntos) y muy sustancial en los pases nrdicos (con una reduccin de 13 puntos en Suecia) y en Francia (de casi 20 puntos). El punto de partida de la prerredistribucin es, por supuesto, excepcionalmente alto en EE.UU., y esto significa que, despus de la transferencia, todava queda un 22% de familias con nios sumidas en la pobreza 31 . En el extremo opuesto, la pobreza infantil en la misma situacin en los pases nrdicos es, en todos los casos, inferior al 5 % 32 . Los mritos de la redistribucin son evidentes si el objetivo es minimizar la pobreza, pero, se alcanzar tambin una igualdad de oportunidades razonable? Esto depende del grado en que la distribucin de la renta influya realmente sobre el xito acadmico. Como contrapartida, una estrategia de redistribucin puede tener consecuencias de segundo orden, como la reduccin de la oferta de mano de obra de los padres. Como se explicar en la ltima seccin, el coste macroeconmico de apartar de la pobreza a todas las familias con hijos es sorprendentemente moderado, y el impacto
El Reino Unido es el pas de la UE que ms se parece a Estados Unidos en este aspecto. La pobreza infantil antes de la transferencia es de alrededor del 25 %, y cae hasta el 15 % en cuanto a renta familiar disponible. Los clculos se extraen de los datos del Estudio sobre la Renta de Luxemburgo (vase tambin UNICEF, 2005). Aqu y en adelante, llamaremos pobreza a un nivel de ingresos inferior al 50% de la renta ajustada de un hogar medio.
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sobre la oferta de mano de obra probablemente no es muy importante. Pero en trminos de coste y de eficacia en la reduccin de la pobreza, hay un argumento mucho ms slido en favor de arbitrar , como alternativa, polticas activas destinadas a fomentar el empleo de las madres, especialmente en el lmite inferior de los niveles de renta. En el caso de las madres solteras, el ndice de pobreza infantil cae en un factor de 3-4 cuando stas trabajan. (ESPING-ANDERSEN, 2002; OCDE, 2006). En cuanto al efecto de la educacin en las medidas anti-pobreza, hay pocas dudas de que sta importe. El anlisis de evidencia disponible realizado por ERIKSON y JONSSON (1996) llev a la conclusin de que el xito de los pases escandinavos en la disminucin de la herencia social en las ltimas dcadas se debe, al menos en parte, a su xito en la reduccin de la pobreza infantil y en asegurar una amplia seguridad econmica a las familias. Con todo, la eficacia de una estrategia de redistribucin (al menos si no va acompaada por otras medidas) resulta dudosa, como se expone a continuacin. De hecho, la renta familiar puede no ser el mecanismo ms determinante para influir sobre los resultados del nio. Un rival extraordinario es el milieu de aprendizaje de la familia, y tambin el tiempo que dedican los padres a sus hijos. Inmigracin La mayora de los pases de la UE han pasado a ser multitnicos en un tiempo muy breve. Pases que eran tradicionalmente muy homogneos, como Dinamarca, Pases Bajos o Suecia, albergan ahora una numerosa poblacin inmigrante. Es difcil aislar el efecto de la inmigracin respecto del de los dems factores, pero hay una cosa clara: en la prctica, concretamente los nios inmigrantes fracasan en todos los aspectos de la adquisicin de aptitudes. La Tabla 2 presenta comparaciones del dficit debido a la inmigracin, bruto y ajustado, basado en anlisis de la encuesta PISA 2000 de resultados en matemticas de nios de 15 aos (se eligieron los tests de matemticas porque es una materia ms neutral culturalmente que, por ejemplo, la literatura). El dficit bruto proviene de regresiones sin controles; los dficit ajustados se estiman teniendo en cuenta el sexo, la educacin de la madre, el estatus socioeconmico de los padres y el capital cultural de la familia (nmero de libros en el hogar) 33 . Este dficit de los inmigrantes es en parte de composicin, pues en la mayora de los casos se estrecha considerablemente cuando se incluyen los controles socioeconmicos. Es evidente que la diferencia es poco importante en algunos pases y muy importante en otros. En Irlanda, los nios inmigrantes superan, de hecho, a los locales, y esto ocurre tambin en los datos ajustados para EE.UU. Esto refleja seguramente tambin alguna interaccin entre la composicin de la inmigracin y cmo se adapta al pas de acogida. Se aprecia, por ejemplo, que el dficit es especialmente grande en Austria, Blgica,
Nos centramos en la educacin de la madre, pues parece que este factor siempre afecta ms al aprendizaje del nio que la del padre. En lugar de los aos normales de escolarizacin, preferimos utilizar niveles de medida basados en el sistema ISCED. Se incluye una variable ficticia para el sexo, pues las nias normalmente son peores en matemticas (y mejores en lectura). La variable de los libros es con diferencia la medida ms fuerte para la cultura del aprendizaje de las familias en las tablas de datos del informe PISA. De hecho, supera sistemticamente al ISE (ndice socioeconmico) a la hora de explicar la variacin de los resultados del test.
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Alemania y Pases Bajos, mientras que es comparativamente menor en los pases nrdicos, Reino Unido y Espaa (las barreras lingsticas influyen, sin lugar a dudas). En esta lnea, el contraste entre Dinamarca y Alemania es relevante, pues el perfil tnico de los inmigrantes es bastante similar en ambos pases. Tabla 2. El dficit de inmigracin en diferentes pases (diferencia de la media del pas) Efecto bruto de la inmigracin -60 -82 -33 -18 -33 -68 15 -73 -21 -37 -21 -35 Efecto ajustado de la inmigracin -36 -56 -17 -22 -20 -40 13 -43 -23 -25 -21 +14

Austria Blgica Dinamarca Finlandia Francia Alemania Irlanda Pases Bajos Espaa Suecia Reino Unido Estados Unidos

Fuente: archivos de datos PISA 2000. Los efectos ajustados controlan la educacin de la madre, ISE de los padres, sexo y libros en el hogar.

En todo caso, los hijos de inmigrantes corren claramente el riesgo de quedarse atrs en lo que se refiere a las aptitudes y el xito acadmico. La diferencia neta es bastante considerable en Blgica y en los Pases Bajos. La diferencia bruta en estos dos pases es casi equivalente a una desviacin estndar (89 puntos en Pases Bajos) y, con controles, igual a la mitad de una desviacin estndar. Esto parece indicar que los remedios convencionales como la redistribucin de la renta seran insuficientes para tapar el hueco de forma efectiva en estos pases. En otros Estados con perfiles de inmigracin bastante parecidos, como Dinamarca o Suecia, el vaco (tras los controles) termina siendo bastante moderado (slo una quinta parte de la desviacin estndar). Efectos no econmicos en los resultados de los nios La ventaja en la renta que generan dos padres trabajadores puede verse empaada por una prdida en la educacin, como por ejemplo, poco tiempo dedicado a los hijos. Si eso fuera as, los nios que se encuentran en el extremo inferior de la pirmide social se veran relativamente beneficiados, pues la oferta de la mano de obra entre las madres de menor nivel educativo tiende a ser mucho ms baja y es ms frecuente que las mujeres sean amas de casa. Esto, sin embargo, depende de otros tres factores. En primer lugar, de la cantidad de hermanos. Con la excepcin de los pases nrdicos, las mujeres con poca formacin tienen ms hijos (SLEEBOS, 2003). Dependen, en segundo lugar, de las diferencias en la calidad de la interaccin entre padres e hijos, y, en tercer lugar, de la calidad del cuidado externo. No hay duda de que la calidad del estmulo de los padres 86

est profundamente relacionada con su nivel educativo (y, por supuesto, con sus talentos que han pasado inadvertidos). Consecuentemente, la tendencia hacia el aumento de la homogamia en la educacin en la parte alta y baja, puede aumentar la diferencia en la calidad de la educacin. De hecho, ste parece ser el caso. Las pautas del tiempo que invierten los padres estn experimentando cambios profundos y sorprendentes. Los datos de varios pases muestran que, en general, el tiempo que los padres dedican exclusivamente a sus hijos ha aumentado desde los aos sesenta. Las medias, sin embargo, son engaosas, pues ocultan la polarizacin real (BIANCHI, 2000; BIANCHI et. al., 2004; DEDING y LAUSTEN, 2004). Entre la poblacin de mayor nivel educativo (donde las madres normalmente trabajan), encontramos que el tiempo que invierten los padres ha aumentado espectacularmente en las ltimas dcadas. En EE.UU. y Dinamarca, se ha duplicado, y en el Reino Unido casi se ha triplicado (HOOK, 2006). Incluso ha habido un aumento (aunque moderado) en el tiempo que dedican las madres de alto nivel educativo (que principalmente se paga con tiempo libre). Adems, el incremento de tiempo se centra especialmente en actividades que contribuyen al desarrollo de los nios. Aparentemente, esto indica que los padres con elevada formacin estn sacrificando la renta o el tiempo libre para maximizar la inversin en sus hijos. Sin embargo, ste no parece ser el caso entre los padres de menor educacin y, en consecuencia, estamos siendo testigos de una diferencia social creciente en una dimensin crucial de la estimulacin cognitiva y no cognitiva de los nios 34 . El impacto del trabajo de la madre en los resultados del nio es un asunto controvertido, especialmente en lo que respecta a minimizar las interrupciones laborales entre embarazos. Existen pruebas considerables que apuntan a que el cuidado externo durante el primer ao de vida puede ser perjudicial (RUHM, 2004; WALDFOGEL et. al., 2002). La buena noticia, sin embargo, es que el hecho de que la madre trabaje despus del primer ao no tiene efectos perjudiciales si el cuidado externo es de buena calidad y si sus condiciones laborales son estables y poco estresantes (WALDFOGEL, 2002; MAYERS et. al., 2004). Aunque los tests del informe PISA hacen referencia a nios de 15 aos, stos revelan, sin embargo, que los efectos del trabajo de la madre (incluyendo los trabajos de jornada completa) son positivos en la mayora de los pases 35 . La calidad de la inversin de los padres en sus hijos depende del capital cultural o milieu de aprendizaje de la familia, que ha demostrado influir de forma significativa en el xito acadmico de los hijos (DE GRAAF, 1998; OCDE, 2003). El capital cultural de los padres no es simplemente un subproducto de la educacin y la renta (los maestros ganan poco). El capital cultural opera a travs de distintos canales. Uno es la transmisin de un adecuado bagaje cultural de clase media (como la autopresentacin y las habilidades de lenguaje) a sus hijos. El segundo tiene que ver con los conocimientos de los padres y el aprecio por la educacin, lo que facilita que elijan las mejores opciones educativas para sus hijos.
Bonke et. al. (2003) muestran, para Dinamarca, que los padres con un nivel educativo elevado dedican cinco veces ms tiempo a educar a sus hijos que los que tienen menor educacin.
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Basado en estimaciones propias del autor.

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Los padres con bajo nivel educativo pueden tener dificultades a la hora de conducir a sus hijos por las complejidades del sistema educativo, especialmente si ellos mismos no acabaron sus estudios (ERIKSON y JONSSON, 1996). El tercer canal se refiere a la calidad de la estimulacin de los padres. Los datos internacionales del informe PISA, una vez ms, ayudan a comprender mejor estos efectos, pues incluyen tres medidas de cultura, entre las cuales el "nmero de libros en el hogar" es, con diferencia, la ms importante en trminos de poder explicativo (como tambin ha puntualizado GRAAF). Nuestro anlisis de los datos del informe PISA muestra, para todos los pases, que el capital cultural supera al estatus socioeconmico en lo que se refiere a diferencias cognitivas entre los nios de 15 aos. Comparando las betas del anlisis de regresin (con controles estndar para sexo, educacin de la madre e inmigracin), el coeficiente beta de la cultura es siempre muy significativo desde el punto de vista estadstico, y normalmente dos veces ms fuerte que el beta del ISE. Utilizamos las regresiones de Pases Bajos como ejemplo de este punto: los hijos de una familia que tiene menos de diez libros mejoraran un 9% su comprensin lectora si los padres llegasenn a la media nacional (alrededor de 40 libros en el hogar). La dimensin del problema cultural est relacionada con el nmero de miembros de la generacin de los padres que no tiene los recursos necesarios para estimular adecuadamente las aptitudes de aprendizaje de sus hijos. En algunos pases de la UE, como Espaa e Italia, hay an un gran nmero de adultos que cuentan slo con la educacin mnima. Entre el grupo tpico de edad de los padres (35-44), el 54% de las madres espaolas han completado nicamente los estudios obligatorios, en comparacin con slo el 12% de Suecia (OCDE, 2003). El salto en la adquisicin de educacin femenina disminuir esta diferencia en las prximas dcadas. En Espaa, por ejemplo, el porcentaje de mujeres 10 aos ms jvenes que slo cuentan con los estudios obligatorios es 13 puntos inferior. Pero tambin vemos tendencias opuestas que emanan de las grandes olas de inmigrantes, que generalmente disponen de un nivel educativo muy bajo, y se enfrentan, adems a mltiples desventajas culturales y educativas que pueden poner en riesgo seriamente las oportunidades de sus hijos.

2. Replanteamiento del Estado de Bienestar

Cmo puede asumir el sistema el doble reto de ayudar a la formacin de familias y a la adquisicin de aptitudes por parte de los nios? Si nuestro objetivo es dual maximizar n y q, es decir, ayudar a la fecundidad y mejorar las habilidades, hay muy buenas noticias, pues en una dimensin fundamentalambos objetivos estarn cubiertos por una misma poltica; a saber, una poltica de cuidado de los hijos que se autofinancie. Un ingrediente importante de cualquier poltica consiste en reducir el coste de oportunidad de la maternidad, que constituye adems un vehculo prometedor para asegurar que los nios reciben un apoyo fuerte en las primeras etapas de su vida. El problema de la reconciliacin se extiende a la edad escolar (e incluso ms all), pero es especialmente intenso hasta los tres aos de edad. No sabemos de ningn pas donde la prestacin destinada a guarderas para nios de temprana edad sea principalmente 88

pblica. Los pases nrdicos tienen una mezcla de centros gestionados por los municipios (alrededor del 70% en Dinamarca) y por cooperativas, a menudo creadas por asociaciones de padres. El modelo tiene xito, evidentemente, ya que ofrece un amplio acceso, pues el 85% de los nios de dos aos acuden a estos centros (el 97%, en rgimen de jornada completa) (OCDE, 2002). En el otro extremo, EE.UU. se las arregla tambin para conseguir una amplia cobertura con un sistema gestionado casi exclusivamente por el mercado. A pesar de todo, slo una minora de los centros cumple con los estndares de calidad (y son, por tanto, caros). En la mayora de los pases de la UE las guarderas pblicas para nios menores de tres aos escasean y las privadas superan el precio que pueden pagar las familias con ingresos inferiores a la renta media. Un problema importante de los mercados de bienestar comercial es que suelen provocar desigualdades graves debido a asimetras en la informacin y la seleccin de los clientes: elegir la mejor solucin para nuestros hijos puede requerir recursos sustanciales (tales como conocimientos). Por tanto, las familias con menor educacin, especialmente las familias inmigrantes, pueden verse perjudicadas, en particular en un ambiente donde la demanda supera a la oferta. Las consecuencias indirectas son la segregacin social, como se observa claramente en el proceso de privatizacin del sistema educativo que se est llevando a cabo en Suecia. En lo que respecta al acceso, podemos distinguir tres grupos de pases. El grupo de pases nrdicos ha alcanzado una cobertura casi universal, lo cual no sorprende, pues el acceso est garantizado por ley a todas las familias, y porque los municipios estn obligados a hacer que se cumpla esta garanta 36 . En un segundo grupo se incluyen Blgica y Francia, donde la cobertura alcanza alrededor del 30%. La mayora de los pases de la UE se incluyen en el tercer grupo, con una cobertura inferior al 10% (GORNICK y MEYERS, 2003). La clave para la igualdad y adecuacin recae, por supuesto, en la capacidad para financiarlo. A pesar de las subvenciones pblicas (a travs de crditos fiscales), la cantidad que pagan los padres britnicos es casi la mitad del coste total, y no hay excepciones para las familias de ingresos reducidos. Esto puede explicar por qu est fallando el ambicioso plan para extender la oferta. De las ms de 600.000 nuevos plazas creadas entre 1998 y 2003, ms de la mitad han desaparecido posteriormente, pues los padres no podan permitirse matricular a sus hijos (EVERS, et. al., 2005: 202). Desde un punto de vista comparativo, probablemente sea en Suecia donde se ofrezcan las condiciones ms generosas, con un pago por parte de los padres igual al 10-15 % del coste total. La vecina Dinamarca cuenta con una escala de pago gradual. Las familias con ingresos menores que el 60% de la media pueden acudir gratis, y los hogares cuyos ingresos alcanzan la media pagan una tarifa del 30% del coste total. Teniendo en cuenta que actualmente la participacin es universal, podramos llegar a la conclusin de que este sistema pueden permitrselo todos los hogares. Pero los precios estn condenados a subir, pues estn aumentando las exigencias de formacin para el personal (a menos que el coste se ajuste mediante ratios de nmero de nios por cuidador/a ms altas). En las
En algunas zonas contina la escasez. Sin embargo, hay slo 4.000 familias en lista de espera en Dinamarca. En Suecia y, en mucha menor medida, en Dinamarca, los municipios subvencionan nieras autorizadas para ayudar a satisfacer la demanda.
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condiciones actuales, proporcionar una oferta suficiente para cubrir la demanda de atencin diaria en el modelo dans implicara un desembolso pblico equivalente, aproximadamente, al 2% del PIB. Est justificado dicho gasto? Si, como parece evidente, la calidad del cuidado de los nios ayuda a incrementar la fecundidad y mejora los resultados de los nios, el asunto que hay que resolver es simplemente financiero. En primer lugar, hemos de hacer una contabilidad financiera correcta. En un anlisis muy polmico, ROSEN (1996) argumenta que el gasto pblico destinado a reconciliar la maternidad y el trabajo en Suecia es ineficiente, puesto que produce un gran beneficio negativo, que estima aproximadamente en la mitad del coste total. Sus clculos comparan el gasto pblico total con los ingresos totales de las madres de hijos pequeos. Sin embargo, este anlisis es falso, pues no tiene en cuenta en absoluto cmo afectan los programas de ayuda a las madres a sus ingresos a lo largo de toda la vida (y, por tanto, al pago de impuestos de toda su vida). Un mtodo de ciclo vital dinmico conduce, como caba esperar, a resultados distintos. En la Tabla 3 presentamos unos clculos para Dinamarca que derivan de un enfoque Mincer estndar para estimar los efectos sobre la renta a lo largo de la vida. En trminos conservadores, nuestra madre modelo es una trabajadora de jornada completa de sueldo bajo (2/3 del sueldo medio), que, a los 30 aos tiene dos hijos. Asumimos que dejar de trabajar durante cinco aos si no tiene acceso a guarderas, mientras que si lo tiene volver al empleo inmediatamente despus de que concluya su baja por maternidad estndar. Tambin asumimos que continuar empleada hasta los 60 aos 37 . El ejemplo muestra que el coste para la Administracin de ofrecer cuidado infantil previo al colegio durante un perodo de entre dos y cinco aos, equivale a un gasto de algo ms de medio milln de coronas danesas (aproximadamente 67.000 euros). Como esto permite a la madre volver al trabajo, ella recibe ganancias ntegras durante el mismo perodo, y adems evita una prdida considerable de experiencia y capital humano. Por lo tanto, a lo largo de su vida, ganar alrededor de 2,2 millones de coronas danesas (alrededor de 290.000 euros) ms que si hubiera dejado de trabajar. A su vez, esto implica que pagar ms impuestos a lo largo de su vida: 770.000 coronas danesas ms (alrededor de 103.000 euros). Si comparamos las ganancias adicionales para la hacienda pblica con el desembolso original del Gobierno en guarderas, obtenemos un beneficio neto para ste de 260.000 coronas danesas (35.000 euros), que equivalen a un respetable

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Hay que destacar que sta es una estimacin cuyo nico propsito es servir de ejemplo. Si hubiera que medir los beneficios futuros por un factor de descuento, el beneficio neto sera probablemente menor. Adems, para familias con ingresos altos el beneficio neto puede ser negativo, pues podemos llegar a la conclusin de que dichas familias acudirn a guarderas privadas, en ausencia de una subvencin pblica. Nuestros clculos no tienen en cuenta tales prdidas por peso muerto. Tambin se asumen unas elasticidades de la oferta de mano de obra del cuidado de los nios idnticas para todas las mujeres. En la prctica, todo esto, probablemente, no sea muy importante. Si existen ganancias positivas (tanto privadas como pblicas) provenientes de la prestacin de servicios de cuidado infantil, estara justificado incluso un beneficio cero o incluso negativo (con limitaciones). Un estudio muy similar dirigido por Price-Waterhouse por encargo del gobierno de Blair llega a conclusiones muy parecidas a las que presentamos aqu.

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50% de rendimiento de la inversin inicial. El rendimiento neto habra sido mucho mayor si hubiramos tomado como ejemplo a una trabajadora de sueldo medio 38 . TABLA 3. CONTABILIDAD ASISTENCIA INFANTIL
Supuestos: Madre con 30-35 aos y dos nios No deja de trabajar (excepto un ao por maternidad). Su salario es el 67% del APW (Trabajador de Produccin Medio, en ingls), y Continuar trabajando hasta los 60 aos. Aplicamos un 1,5% e.p. de Estimacin Mincer de la prdida acumulativa de capital humano por cinco aos de interrupcin

DINMICA

DE

LA

PRESTACIN

DE

Coronas danesas Coste para el gobierno: 2 aos en guardera (x2) y 3 aos en preescolar (x2) Total Ganancias para la madre: (a) 5 aos de ingresos completos y (b) mejora del salario durante su vida por no haber interrumpido Total Ganancias para Hacienda: Ingresos adicionales de (a) e ingresos adicionales de (b) Total Rendimiento neto para Hacienda Sobre gastos originales (770.000 510.000) 260.000
Nota: los datos sobre el precio y los ingresos, provienen directamente del gobierno dans y se refieren al ao 1995.

=168.000 =342.000 510.000 =800.000

=1.400.600 =2.200.600 =280.000 =490.000 770.000

Slo en el caso de familias con rentas elevadas puede ser negativo el beneficio neto, pues podemos asumir que, en ausencia de una subvencin pblica, tales familias acudiran a guarderas privadas.

38

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El impacto total de los costes por asistencia infantil sobre los ingresos de las madres depende de cmo interactan con el sistema de impuestos. La OCDE estima la incidencia-regresiva (o el efecto del incentivo negativo para el trabajo) calculando el nivel de sueldo al que una madre tendra una ganancia mnima de un 25% de ingresos netos derivada de trabajar. Como era de esperar, Suecia ha compensado la prdida ocasionada por los hijos porque la mejora neta de ingresos de ese mnimo del 25% se produce ya con salarios situados tan slo en el 40% de la media. Por contraposicin, esa misma ganancia del 25% requiere un nivel de salario del 75% en los Pases Bajos y de un 90% en el Reino Unido (IMMERVOLD y BARBER, 2005). En resumen, subvencionar la asistencia infantil puede, mantenerse prcticamente por s misma a largo plazo, por medio del aumento en la oferta de trabajo de las madres. Sin embargo, la asistencia infantil es una precondicin necesaria, aunque posiblemente no suficiente para una mayor fecundidad, como se conclua en la anterior reflexin. Si, como indica la evidencia, la fecundidad depende tambin de las condiciones laborales que facilitan la maternidad y de una mayor simetra de gnero intrafamiliar, la poltica debera tratar tambin estos asuntos. En los pases nrdicos, la regulacin del empleo sobre todo en temas de derechos de baja y de flexibilidad de horarios, as como el empleo pblico, han sido asuntos clave para la mejora del empleo compatible con la maternidad. No se puede presumir que esta frmula vaya a cobrar importancia en otros pases, sobre todo en lo referente al empleo pblico en el Estado de bienestar, por lo que un desafo primordial consiste en practicar una poltica (regulatoria) que otorgue un mnimo de seguridad laboral y flexibilidad a las madres. Es poco probable que la simetra de gnero en el trabajo domstico pueda ser objeto de legislacin. El fracaso generalizado de la utilizacin del derecho a una baja paterna por parte de los hombres daneses resulta ilustrativo. Obviamente, el instrumento ms realista no es la poltica pblica, sino el poder de negociacin de las mujeres dentro del hogar que deriva primordialmente de su sueldo y autonoma econmica, como ha quedado perfectamente establecido(LUNDBERG y POLLACK, 1996). En otras palabras, toda poltica que favorezca el empleo de las madres debera inducir tambin indirectamente ms simetra en las tareas del hogar. Volviendo a q, existen dos orientaciones principales, surgidas de la investigacin mas reciente, que deben guiar nuestras polticas de formacin de capacidades. Una proviene de un estudio de evaluacin extensivo sobre programas de aprendizaje de intervencin temprana y enseanza compensatoria posterior 39 . Lo esencial de esta investigacin consiste en establecer que comenzar con fuerza en la temprana infancia es conditio sine qua non no slo para una enseanza fructfera, sino tambin para una vida exitosa. En primer lugar, sto ayuda a explicar por qu incluso las reformas educativas con mejores intenciones fracasan generalmente a la hora de rectificar desigualdades en el desempeo de las personas. La influencia del milieu sobre la escuela y los factores de vecindad pierden importancia si se comparan con el efecto de la familia (BROOKS-GUNN et. al., 1997). En segundo lugar, nos alerta sobre el hecho
Para una visin de conjunto ms completa, vase Karoly. (1998;2005), Heckman y Lochner (2000), Currie (2001), Waldfogel (2002) y Mayers et. al. (2004).
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de que los mecanismos clave se encuentran enterrados en las primeras experiencias de la vida, que es cuando los nios dependen sobre todo de los estmulos paternos. Es ms, el coste de posteriores medidas correctoras aumentar seguramente en proporcin con el dficit de aprendizaje inicial. Y, al contrario, la eficacia de un aprendizaje posterior est en funcin del aprendizaje que el nio haya recibido al principio: el aforismo de Heckman dice que el aprendizaje genera aprendizaje. Y, en tercer lugar, suministra un correctivo muy importante a las limitaciones del enfoque l monetarista a la inversin en capital humano. Como ya se ha mencionado anteriormente, la correlacin entre ingresos y capital cultural en el hogar de los padres es muy pequea en todas partes. Aqu entramos en la segunda percepcin importante. Una poltica basada exclusivamente en la redistribucin de los ingresos fracasar probablemente si el tiempo de dedicacin de los padres y el estmulo cognitivo son tambin mecanismos clave para explicar la herencia social y la desigualdad de resultados. La compensacin de ingresos puede considerarse provechosa como estrategia necesaria, aunque no insuficiente. Reduccin del efecto ingresos La relacin existente entre bajos ingresos y oportunidades de vida de los nios indica la relevancia de la poltica de redistribucin de ingresos. Dado que los costes asociados con la pobreza infantil tanto sociales como individuales son sustanciales, la estrategia de redistribucin puede ser muy atractiva por varias razones. Si el objetivo fuera erradicar la pobreza infantil (definida como menos de un 50% del ingreso medio equivalente), la etiqueta del precio es sorprendentemente pequea de hecho, para Estados Unidos, con un rcord en pobreza infantil, la he estimado en un 0,36% del PIB (ESPING-ANDERSEN, 2002). Esto podra parecer barato, considerando que los costes sociales se aproximan al 4% del PIB. Pero dicha redistribucin tendra que ser repetida ao tras ao y los beneficios netos deberan ser comparados con posibles efectos de segundo orden. Responderan los padres con menor oferta de mano de obra? Reducira esto de manera efectiva el reducido nmero de aos de escolarizacin de los nios ms pobres en los colegios americanos, que es aproximadamente de dos aos respecto de la media? Sobre esto ltimo, hay razones para el escepticismo, ya que los dos aos de diferencia en escolarizacin no son sin duda nicamente el efecto de los ingresos sino tambin de otras causas no observables, algunas de las cuales no tienen por qu tener correlacin con ser pobre, y otras (por ejemplo, la salud, o los embarazos en adolescentes) pueden s empezar a explicar l la pobreza. En todo caso, el coste de la redistribucin de ingresos sera mucho menor si, a travs de mtodos alternativos, se consiguiera aumentar el empleo de las madres en los hogares de ingresos bajos. Como mencionamos anteriormente, la probabilidad de pobreza infantil desciende en un factor de tres o incluso cuatro para las madres con empleo. El efecto es potencialmente mayor en caso de familias monoparentales. Es muy diferente que la tasa de actividad de una madre soltera sea de un 80%, como sucede en Dinamarca, que sea slo de un 35%, como ocurre en el Reino Unido. KANGAS y RITAKALLO (1998) suministran pruebas particularmente sugerentes a este respecto, simulando cual sera la tasa de pobreza de Francia con el sistema de transferencia de los pases escandinavos y su estructura demogrfica. Considerando que Francia se aproxima mucho a los pases 93

nrdicos en lo relativo a la eficiencia en la reduccin de la pobreza, no es raro que cualquier convergencia importante con los bajos niveles de pobreza infantil en los pases escandinavos tenga que provenir de los incrementos en la tasa de empleo de las madres en Francia. As pues, debemos fijarnos en el empleo de las madres. Empleo de las madres Minimizar la estrechez econmica aumentando el empleo de las mujeres es obviamente una buena estrategia porque produce beneficios simultneos muy importantes. Para empezar, maximizar la participacin de la mujer constituye una precondicin para la sostenibilidad financiera a largo plazo en nuestras sociedades envejecidas. Sin embargo, tales ganancias pueden verse contrarrestadas por las consecuencias potencialmente adversas de la crianza. Si tomamos en serio el descubrimiento de que la asistencia externa durante el primer ao del nio puede ser daina, la poltica que se disee deber asegurar una combinacin de bajas remuneradas por maternidad que se aproximen al ao de duracin. Suecia y Dinamarca aparecen en un extremo mientras que los Estados Unidos representan el otro (no existe en este pas tipo alguno de baja remunerada). La mayora de los pases de la Unin Europea conceden unos cuatro meses 40 . La Tabla 4 ofrece una visin de conjunto. Bajas por maternidad muy breves pueden resultar doblemente problemticas. Pueden impulsar a las madres a volver a trabajar muy pronto. Para ilustrar este punto no slo hay ms que examinar los datos: un 60% de nuevas madres neerlandesas vuelven al trabajo dentro de los seis meses siguientes a dar a luz, mientras que la gran mayora de las madres danesas vuelven al trabajo entre 10 a 14 meses despus de haber tenido al nio (SIMONSEN, 2005). Bajas demasiado cortas pueden provocar tambin el abandono de la actividad. Un 25% de las madres neerlandesas, simplemente, desaparecen del mercado de trabajo, mientras que el porcentaje dans es poco preocupante (GUSTAFSSON y KENJOH, 2004). Estudios sobre las desventajas que sufre la mujer media en el total de ingresos que pierde a lo largo de su vida debido a interrupciones laborales muestran que la norma de tener un ao de baja por maternidad en Dinamarca no est asociada con ningn tipo de prdida de ingresos significativo asumiendo que se tenga un trabajo continuado hasta los 60. Por el contrario, la mujer media alemana interrumpe su vida laboral por lo general entre cinco y seis aos y sufre, como consecuencia de ello, una desventaja en el total de los ingresos que obtendr a lo largo de su vida de casi un 50% (SIGLE-RUSHTON y WALDFOGEL, 2004; ESPING-ANDERSEN, 2007).

40

Aqu, las bajas por maternidad remuneradas implican una tasa de sustitucin superior al 50% de las ganancias. Este criterio es importante ya que el coste de oportunidad de las bajas ms largas sera muy elevado para la mayora de las madres, en caso de que el nivel de sustitucin fuera inferior. Si tuviramos que incluir el derecho a bajas no remuneradas y polticas que proporciona una sustitucin de ingresos sustancialmente menor, la mayora de los pases (incluyendo a los Estados Unidos) seran ms generosos; algunos, de hecho, extremadamente generosos. Francia, por ejemplo, permite hasta 33 meses de baja parental (pero con bajas tasas de sustitucin). Para una visin de conjunto, vase OCDE (2006: Tabla 1.1).

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El coste de una baja por maternidad remunerada de un ao es relativamente grande y aumenta, claro est, los niveles de empleo de las mujeres. Utilizando los datos del SOCX de la OCDE, el coste es de un 0,6% del PIB en Dinamarca. Para evaluar esto necesitamos reconocer, en primer lugar, que tambin constituye una inversin en la continuidad en el empleo de las madres, que significa una inversin en la capacidad de aumentar su salario durante toda su carrera. Segn las estimaciones de RUHM (1998), las bajas remuneradas por maternidad aumentan la tasa de empleo de las mujeres entre un 3 y un 4 %. WALDFOGEL et. al (1999) muestra que las madres con baja remunerada tienen salarios mucho ms altos despus de su baja. En parte, por tanto, el coste de bajas ms largas se recupera sin duda a travs de un aumento en los salarios a lo largo de sus carreras profesionales y a travs del pago de impuestos. El abandono del mercado laboral debido a bajas demasiado breves se da tambin ms en madres con menor educacin e ingresos ms bajos precisamente aquellas cuyo ingreso adicional sera importante para minimizar la pobreza infantil. Finalmente, debemos evaluar el coste en trminos de los efectos positivos que tiene la presencia de los padres durante la infancia en los nios. Como ya se dijo, el que las madres trabajen durante el primer ao puede ser daino para la salud del nio y su desarrollo cognitivo (RHUM, 2004). WALDFOGEL et. al. (2002) detecta efectos negativos persistentes hasta la edad escolar, sobre todo en familias blancas con bajos ingresos. Estos y otros estudios aaden un factor crucial, segn el cual la calidad del trabajo de las madres importa. Resultan especialmente nocivos lo horarios largos e irregulares, as como el estrs relacionado con el trabajo. Si miramos ms all del primer ao, el obstculo principal para el regreso de las madres al empleo se encuentra en el acceso a la asistencia infantil. El gasto pblico requerido para facilitar una asistencia de calidad a un precio razonable es elevado, como sugieren las cifras danesas de la Tabla 4. Pero, como ya dijimos, el coste se neutraliza en su mayora cuando utilizamos un mtodo contable dinmico. Tabla 4. Apoyo pblico para las Familias y Madres con Empleo. Ca. 2004 Duracin de la Gasto Pblico en Beneficios monetarios baja remunerada EATI (edades 0-6) a las familias del nio (semanas)* (%PIB)** (%PIB) Dinamarca 11 2,0 1,5 Francia 4 1,0 1,5 Alemania 4 0,5 1,1 Pases Bajos 4 0,5 0,7 Italia 5 0,4 0,6 Suecia 16 1,7 1,8 Reino Unido 4 0,5 1,9 EEUU 0 0,5 0,1
*Solamente bajas que suministren tasas de sustitucin superiores al 50% de los salarios. **EATI significa educacin y asistencia a la temprana infancia. Fuente: OCDE (2006: Tablas 1.1 y Anexo C)

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Evidentemente, tambin tenemos que considerar de qu manera influye la ayuda para guarderas sobre la oferta de mano de obra global. GUSTAFSSON y STAFFORD (1992) y SIMONSEN (2005) han hallado aspectos positivos para el empleo en Suecia y Dinamarca, respectivamente. El trabajo de SIMONSEN sugiere un descenso del 0,08% en el empleo por cada aumento de un euro en los precios. Ambos estudios enfatizan la importancia de una calidad homognea del producto y sugieren que las estimaciones ms ambiguas basadas en datos de los Estados Unidos pueden ser debidas a la calidad extraordinariamente desigual dentro del mercado americano en lo referente a atencin infantil. Una estrategia que prioriza el empleo de las madres a travs de una poltica favorable par al maternidad tambin debe considerar la regulacin del mercado de trabajo. La proteccin del empleo tiende a favorecer a aquellos que ya tienen una ocupacin estable, pero a expensas a menudo de quienes tienen las peores conexiones con el empleo y a expensas de las personas con poca experiencia sobre todo de las que buscan primer empleo, especialmente, mujeres (NICKELL, 1997; OCDE, 1999; ESPING-ANDERSEN y REGINI, eds. 2000). La seguridad en el empleo es una condicin previa importante no slo para la fecundidad, sino tambin para poder ser buenos padres. Las madres tienden a serlo a una edad temprana y esto significa que tienen ms posibilidades de ser consideradas como forasteras (outsiders) o empleadas de manera precaria en mercados de trabajo estrictamente protegidos. Un estudio escandinavo muestra que incluso madres con altos niveles educativos estn dispuestas a cambiar sueldos elevados por seguridad en el empleo (JENSEN, 2002). Pero esto presupone que tales empleos estn disponibles. ste es precisamente el escenario dans: concretamente un mercado de trabajo sorprendentemente poco regulado, acompaado de una amplia jerarqua de empleos en el sector pblico mucho ms amistosos con las madres 41 . Puesto que el Estado de bienestar ofrece puestos de trabajo muy diversos, y aptos frecuentemente para personas con escasa cualificacin, su crecimiento es muy favorable para mujeres con poca cualificacin, ya que est impulsado por la demanda de servicios de asistencia familiar. Por lo tanto, hasta cierto punto, las polticas que estimulan el empleo de la mujer crean al mismo tiempo un mercado de trabajo. Fortaleciendo el poder de negociacin de las madres Una estrategia de redistribucin de ingresos combinada con asistencia para el empleo de las madres no resulta fcil, pero puede producir un efecto indirecto adicional nada insignificante, que debera ser incorporado en cualquier consideracin seria sobre el anlisis coste-beneficio. Existen dos tipos de inversiones en los hijos por parte de los padres que seguramente se vern influenciadas por el poder de negociacin relativo de las esposas. Se ha demostrado que el gasto familiar en los nios aumenta en funcin del control de las madres sobre los recursos financieros, tanto en los pases menos como en los ms desarrollados (LUNDBERG y POLLACK, 1996).
Para hacer esto es importante aadir que el modelo de flexiseguridad danesa funciona porque la flexibilidad est acompaada de una fuerte garanta de ingresos y de generosas medidas de activacin.
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Explotando una situacin semi-experimental en la que el gobierno britnico modific su poltica de asistencia familiar para que todas las transferencias fueran abonadas en la cuenta bancaria de la madre, LUNDBERG y POLLACK descubrieron un efecto sustancial de redistribucin dentro de la familia en favor del consumo relacionado con el nio. La gran diferencia entre el tiempo dedicado a los nios que existe entre los padres que han recibido mayor y menor educacin quizs est relacionada tambin con el poder de negociacin de las mujeres. [Ojo, alinear segn el original] Tabla 5. Negociacin y simetra de gnero en el trabajo del hogar. Estimaciones bajo MCO (Dinamarca) Tiempo de cuidados del padre Constante 73,76* Salario Relativo de la madre (x100) 0,24** Madre con alto nivel educativo 1,84 Madre con bajo nivel educativo - 3,98 Padre con alto nivel educativo 0,24 Padre con bajo nivel educativo - 2,41 Casado 2,18 logY HH - 5,04 Guardera 13,06*** Nio < 1 ao 4,97* N= 704 0,08 R2 =
Fuente: ECHP

Tiempo de cuidados de la madre 116,18***

Tiempo total con los padres 202,23**

- 0,26** 8,49*** 7,95* - 1,73 - 1,60 1,69 - 5,37 - 10,72*** 2,82 618 0,09

0,01 11,22** 4,84 - 1,89 - 4,31 3,99 - 10,85 - 2,56 3,09 617 0,03

Slo incluye parejas con un nio menor de 6 aos.

Utilizando el panel de informacin de ECHP (Panel de Hogares de la Comunidad Europea) de Dinamarca, opino que los salarios relativos de las mujeres tienen un impacto claro sobre el tiempo que los maridos dedican al cuidado de los nios. El efecto es sustancial: por cada 100 euros aadidos al salario relativo de la mujer, el padre contribuir con 24 minutos ms al cuidado del nio lo que permite prcticamente una sustitucin simtrica. Tambin deberamos mencionar que las madres con alto nivel

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educativo a pesar de la sustitucin invierten mucho en el cuidado de sus hijos. Vase la Tabla 5. El hallazgo de que las madres tienen una mayor preferencia que los padres en favor de inversiones monetarias en los nios parece, por tanto, extenderse tambin a la inversin de tiempo de los padres. Pero no existe una evidencia clara de que el aumento del poder de negociacin de las mujeres se traduzca automticamente en una mayor dedicacin total. Las madres utilizan la negociacin para sustituirlo con tiempo libre o trabajo domstico. Una dedicacin total mayor proviene sobre todo de madres con mayor educacin. Hay que subrayar que todos estos descubrimientos son preliminares. De hecho, las investigaciones sobre estos asuntos an estn en paales. Quiz el efecto individual ms importante provendr no tanto de una mayor dedicacin de su tiempo por parte de los padres, sino de una mayor participacin de la asistencia infantil de da (de calidad) entre los nios provenientes de hogares con menor nivel cultural. Teniendo esto en cuenta, las implicaciones para las polticas que hay que disear resultan evidentes. La fuente de poder de negociacin ms relevante se encuentra en el grado de autonoma econmica de la pareja, dependiendo de hasta qu punto l o ella pueden dejar la relacin sin incurrir en una prdida sustancial del nivel de vida. Por lo tanto, deberamos esperar que la poltica de apoyo al empleo de las madres resultar efectiva, sobre todo porque ayuda a maximizar su capacidad de ingresos a lo largo de la vida.. La diferencia en la contribucin de la mujer a los ingresos del hogar es bastante sustancial en la distribucin de los mismos. En pases como Dinamarca, su contribucin en el quintil superior es unas tres veces mayor que en el inferior. Mientras que las mujeres con menor nivel educativo suelen tener menos empleo , como ocurre en Irlanda y en los Pases Bajos, las mujeres del quintil superior contribuyen casi siete veces ms (MAITRE et. al., 2003). Observemos otros casos: las mujeres neerlandesas del quintil inferior contribuyen slo con un 19% (calculado a partir de la oleada del ECHP de 1996) 42 . Por contraste, las mujeres en el quintil superior tienden a ser responsables de una parte mucho ms grande del total de los ingresos (casi el 30%, en pases como los Pases Bajos, el Reino Unido o Alemania). Existe tambin una leccin evidente que habra que extraer en trminos del diseo de la poltica de asistencia al ingreso familiar, y es que las prestaciones familiares y similares deberan dirigirse como norma a la cuenta bancaria de las madres. Aunque tuviera poco efecto sobre la inversin en los hijos, esta poltica tendra otros efectos positivos. En primer lugar, la promocin del empleo del mujeres con menor nivel educativo podra contrarrestar la creciente desigualdad en los ingresos de los hogares y resultar positiva para la movilidad intergeneracional. En segundo lugar podr estimular una mayor igualdad de gnero en lo que se refiere al uso del tiempo 43 .
42

Las proporciones equivalentes son un 23% en Francia, un 39% en el Reino Unido, un 26% en Alemania, y un bajo 13% en Espaa. El salario es el mejor ndice del poder de negociacin ya que captura lo que una persona podra ganar bajo diferentes supuestos de oferta mano de obra. lvarez y Miles (2003) cuestionan el impacto positivo de los salarios de las mujeres en la contribucin de los hombres al trabajo del hogar llegando a la conclusin para Espaa, sin embargo, que las normas
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Homogeneizando el entorno de aprendizaje La teora estndar de la inversin en los hijos subraya tambin la calidad de la dedicacin de los padres (BECKER y LEWIS, 1973). La teora mantiene que la financiacin pblica de la educacin debera disminuir el efecto monetario. Ahora sabemos que esto era una presuposicin exageradamente optimista y que una poltica verdaderamente efectiva debe dirigirse en la fase preescolar tanto hacia los ingresos como hacia los efectos culturales. En lo referente a esto ltimo, uno tiende a concluir que desborda por completo el mbito de las polticas pblicas. En este sentido, parece sensato preguntarse: cmo puede la poltica inducir a los padres a leer con sus hijos o a que censuren determinados programas de televisin? Una pista importante emerge de nuevo de la literatura cientfica (especialmente en los EE.UU.). Investigaciones llevadas a cabo en las ltimas dcadas sugieren que una intervencin precoz de alta calidad para ayudar a nios de las familias desfavorecidas, desestructuradas etc. tiene efectos sustanciales y duraderos en trminos de una mejor integracin social, menor delincuencia, y mejores resultados acadmicos (KAROLY, 1998; CURRIE, 2001; KAMERMAN et. al., 2003; KAROLY et. al., 2005). El programa preescolar Perry, que enfatiza la pronta intervencin con servicios de alta calidad dirigidos hacia nios de estas familias, resulta ser especialmente efectivo. CARNEIRO y HECKMAN (2003: 165) sugieren que hasta los 27 aos, se obtiene un rendimiento de $5,70 por cada dlar gastado debido sobre todo a una disminucin de los comportamientos criminales. Dichos hallazgos quizs no pueden generalizarse de forma acrtica para Europa, en donde las desigualdades de condicin de los nios son menos extremadas. Pero lo sustantivo del asunto es que los programas de intervencin rpida con fuertes estmulos cognitivos y de comportamiento pueden ser efectivos para equilibrar los resultados, resultando especialmente ventajosos para los nios que experimentan mayores riesgos. Un vez ms, la experiencia de los pases nrdicos resulta indicativa, tanto para bien como para mal. Dinamarca y Suecia iniciaron a finales de los sesenta una expansin muy rpida y masiva de las instituciones preescolares con el objetivo de asegurar el acceso universal, un objetivo logrado ampliamente en los aos ochenta. La poltica no fue diseada realmente para invertir en mejorar los resultados del nio, sino ms bien como un instrumento para reconciliar la maternidad y la carrera profesional de la madre. Pero para poder atender a las preferencias de las familias de clase media, se garantiz que los niveles de calidad fueran altos. Dinamarca, por ejemplo, estipula un ratio de tres educadores por nio para los menores de tres aos. La poltica nrdica de asistencia infantil aprendi mucho de la experiencia. Hasta los aos noventa, por ejemplo, los nios no tenan derecho a plaza gratuita si la madre disfrutaba de baja por maternidad o era acreedora de prestaciones por desempleo. Esto acarre como consecuencia no deseable que muchos de los nios que ms podran haberse beneficiado quedaron excluidos. En los ltimos aos, los diseadores de polticas
tradicionalistas de gnero predominan sobre la maximizacin racional conjunta del bienestar. Uno debera asumir que el poder de los beneficios familiares destinados a las madres y a las esposas espaolas puede que no logren llegar mucho ms all del umbral.

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sociales han intentado que escolarizar a sus hijos en centros pblicos especialmente atractivo para los inmigrantes y los padres desempleados 44 .

resulte

Una segunda leccin fue que las bajas de los padres y las guarderas tenan que estar mejor sincronizadas. Hasta los aos noventa, la baja combinada materna-paterna en Dinamarca cubra poco ms de seis meses, lo que significaba que un gran porcentaje de nios eran enviados a la guardera a muy corta edad. No disponemos de estudios sistemticos sobre el impacto de la participacin escolar en estos pases 45 . Sin embargo, existen indicios indirectos que sugieren que alcanzar la escolarizacin infantil universal est asociado con una igualdad significativa en los aos efectivos de escolarizacin, y es lgico pensar que tambin lo estar con un desempeo comparativamente ms homogneo en los exmenes PISA (y similares). En un estudio anterior he utilizado los datos IALS para comparar los efectos del origen social sobre el xito escolar segn cohortes de nacimiento (ESPING-ANDERSEN, 2004). El estudi inclua tres pases nrdicos, Alemania, el Reino Unido y los Estados Unidos. Para estos ltimos tres pases, encontr efectos sociales heredados persistentes entre las cohortes de nios nacidos desde los aos de la postguerra hasta los aos setenta. En otras palabras, la correlacin entre de los el nivel educativo alcanzado por el padre y por el hijo no descendi a lo largo del ltimo medio siglo. Por el contrario, en los tres pases escandinavos se produjo un descenso muy significativo de esta asociacin, especialmente en la cohorte ms joven la primera en disfrutar de atencin infantil prcticamente universal. Lo ms significativo, quizs, es el perfil del nivel educativo alcanzado por los hijos de padres con un nivel educativo muy bajo. La Tabla 5 se centra en los resultados acadmicos de estudiantes de enseanza secundaria superior, pero los resultados son bastante similares para la educacin de enseanza universitaria y equivalente. De manera similar al estudio realizado por GREGG et. al. (1999), estimo efectos netos de capacidades (medidos por la puntuacin en exmenes cognitivos). Esto significa que estamos ms cerca de capturar el impacto real de la herencia social. Tambin incluyo en el estudio variables relacionadas con el sexo y estatus de inmigracin. La tabla presenta ratios de probabilidad logstica de un nio proveniente de una familia con nivel educativo bajo que logra alcanzar la educacin secundaria superior. Para interpretar los coeficientes, la referencia es tener un padre con ISCED 3 (Bachillerato) o superior.

Actualmente Dinamarca est experimentando con polticas de accin afirmativa, como movilizar por medio del transporte escolar a nios de inmigrantes alejndolos de los barrios con gran concentracin de inmigrantes. Andersson (1992) aporta una rara excepcin para el caso de Suecia, donde es ms dudoso que la guardera sea netamente beneficiosa para los nios, especialmente aquellos de clases desfavorecidas.
45

44

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Tabla 5. Efectos de padres con bajo nivel educativo. Nivel de enseanza secundaria superior, controlando por resultados de exmenes cognitivos, estatus del sexo y de inmigracin (ratios de probabilidad logstica) EE.UU. Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 0,115*** 0,097*** 0,133*** R. Unido 0,185*** 0,153*** 0,162*** Dinamarca Noruega 0,449** 0,248*** 0,213*** 0,661* 0,447** 0,205*** Suecia 0,320** 0,164*** 0,091*** Alemania 0,094*** 0,067*** 0,098***

Fuente de datos: encuesta IALS (Encuesta Internacional de Alfabetismo en Adultos). El Grupo 1 naci entre 1970-75; El Grupo 2, 1955-64; El Grupo 3, 1945-54. Los resultados de los exmenes cognitivos se refieren a la comprensin escrita. El grupo de referencia para la estimacin es el de padres con ISCED 3 (Bachillerato) o ms. Niveles de importancia: * = 0,5; ** = 0,1; *** = 0,05 o mejor.

Analizando los resultados vemos que la igualacin de oportunidades ha sido especialmente fuerte en Noruega y Dinamarca. Por ejemplo, para la cohorte ms joven (1) la posibilidad de que un nio dans (de padres con bajo nivel educativo) consiga alcanzar un nivel superior de enseanza es dos veces ms alta que para un nio de la cohorte de mayor edad, y cuatro veces superior que para un nio estadounidense o alemn. Evidentemente, estos resultados no nos indican si la equiparacin se debe a la atencin infantil, a la redistribucin de los ingresos o, lo que parece ms probable, a la combinacin de ambos. Desafortunadamente, los datos de la encuesta IALS no suministran informacin sobre los ingresos. Pero la coincidencia en el tiempo es al menos sugerente. Los datos PISA proporcionan una prueba adicional y llamativa. Si una atencin infantil temprana pudiera compensar la desigualdad en capital cultural cabra esperar que el peso explicativo del ltimo fuera sistemticamente menor en los pases nrdicos que en cualquier otro lugar. La razn es que la inversin estatal en centros infantiles de calidad ms o menos similar debera ayudar, por as decir, a contrarrestar la falta de estmulo que experimentan los nios de familias con bajos niveles educativos y hogares culturalmente dbiles. En la Tabla 6, utilizo de nuevo los exmenes de matemticas de PISA 2000 y ordeno los pases segn los coeficientes Beta del efecto del capital cultural de los padres (libros) obtenido por regresiones MCO. Al incluir tambin lo Betas de SEI podemos valorar el impacto relativo y combinado del capital cultural y el estatus econmico.

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Tabla 6. Impacto relativo de las variables dinero y cultura de los padres sobre el desempeo de los hijos en matemticas. Los coeficientes Beta provienen de regresiones MCO. Capital cultural Finlandia Dinamarca Suecia Blgica Francia Alemania R. Unido Pases Bajos Irlanda Espaa EE.UU. 0,11 0,17*** 0,19*** 0,19*** 0,21*** 0,23*** 0,23*** 0,24*** 0,25*** 0,27*** 0,27*** 0,10*** 0,11*** 0,21*** 0,16*** 0,13*** 0,15*** 0,19*** 0,13*** 0,13*** 0,09*** 0,19*** SEI

____________________________________________________
Fuente: PISA 2003. Las regresiones incluyen controles por el sexo el estatus de inmigracin, la educacin de la madre y la madre soltera. La notacin de la significatividad estadstica es la misma de la Tabla 4.

Los resultados, aunque algo ambiguos, apuntan claramente en la direccin anticipada. El los Betas del capital cultural de los pases nrdicos son uniformemente bajos pero se es tambin el caso de Blgica. De hecho, la Beta de la cultura finlandesa ni siquiera es estadsticamente significativa nico pas en el estudio PISA en que ocurre tal cosa. Deberamos mencionar que Blgica (junto con Francia), presumen en el seno de la Unin Europea de tener el nivel de asistencia infantil ms cercano al de los pases escandinavos. Con la sorprendente excepcin de Suecia, tambin observamos que el estatus socioeconmico desempea un papel inusualmente pequeo. En otras palabras, estos datos, tambin son llamativos, pero no se puede decir mucho ms.. Los datos PISA permiten incluso otra medicin indirecta de los efectos de la atencin infantil, ya que el informe incluye informacin sobre si los nios tomaron parte en la educacin preescolar. Para la mayora de los pases dicha participacin est asociada con 102

una mejora importante en los resultados de exmenes de matemticas (en Dinamarca, una mejora de 40 puntos o 10%) 46 . Adems reduce la importancia explicativa del SEI y los libros y tambin las consecuencias adversas de ser nio inmigrante o de tener una madre con bajo nivel educativo. Desde la perspectiva del anlisis coste-beneficio, prcticamente cualquier ganancia no trivial en los resultados del nio justificara esta poltica si, como sucede en Dinamarca, la asistencia preescolar se financia prcticamente a s misma, debido a los salarios de las mujeres a lo largo de su vida. Cualquier aprendizaje positivo o efecto sobre la conducta que se obtenga ser gratis, por as decir. En dicho contexto, el ejercicio de evaluacin necesita examinar nicamente los efectos marginales del aprendizaje de cualquier mejora en la calidad (por ejemplo las ratios profesor-alumno o el contenido pedaggico) del sistema, o de cualquier ayuda a nios necesitados (como los descendientes de inmigrantes). En trminos polticos, una cuestin central es la opcin entre objetivos selectivos y prestacin universal. Si nuestro objetivo principal es nivelar el terreno de juego, abordar el tema de forma selectiva podra parecer la alternativa ms rentable. Est slidamente demostrado que los beneficios de invertir en nios de edad temprana son especialmente grandes para los menos privilegiados. La eleccin a favor o en contra de una poltica selectiva depende, en primer lugar, del valor que demos a la igualdad en su sentido ms amplio. Ofrecer servicios a los nios menos privilegiados puede reducir el desigual rendimiento de los nios con niveles previos ms bajos, como demuestra la experiencia americana, pero, a no ser que los objetivos se definan con gran amplitud, estas polticas no darn necesariamente como resultado una mayor igualdad de oportunidades. El programa norteamericano Head Start llega tan slo a un 7% de nios de tres aos, aproximadamente la mitad de los que tendran derecho, por lo que queda muy lejos de alcanzar a toda la poblacin en situacin de riesgo (recordemos que la pobreza infantil se cierne sobre el 20% de la poblacin, y la tasa por debajo del resultado mnimo de PISA es del 18%). El 93% restante de cualquier cohorte infantil de nios recibir modalidades de cuidados que hasta cierto punto reflejan el poder adquisitivo de los padres. La enorme desigualdad en la atencin infantil en Estados Unidos est bien documentada (BLAU, 2001). En lneas generales, la dificultad principal de una poltica selectiva es cmo asegurar que realmente llega a los necesitados. En este punto puede resultar interesante comparar el sistema norteamericano con el britnico llamado Sure Start. Mientras que el primero se dirige a las familias con problemas, el ltimo se dirige a las comunidades calificadas de alto riesgo. Ninguno de estos sistemas puede asegurar que se aborde adecuadamente el problema: identificar a familias con problemas resulta fcil tan slo en caso de que los problemas sean visibles, y en el caso del sistema Sure Start no est nada claro que todos los necesitados vivan en comunidades de alto riesgo. El verdadero problema para disear un sistema efectivo dirigido a problemas especficos est en los mltiples mecanismos
Sin embargo, la escolarizacin pre-escolar no tiene efecto estadsticamente significativo en el Reino Unido ni en EE.UU., quizs porque la atencin a los nios en estos pases es de calidad muy desigual, o debido a efectos de seleccin motivados por el hecho de que la participacin en programas de calidad contiene ya un sesgo en favor de los nios que disponen de mayores recursos.
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que producen resultados desfavorables para los nios. Por ejemplo, mientras que el bajo nivel de ingresos es fcilmente identificable, ste no es evidentemente el caso de las prcticas de crianza de los padres. La eleccin depende , en segundo lugar, de nuestro compromiso con el empleo de las madres. Si el objetivo consiste en eliminar el efecto regresivo de los impuestos sobre la oferta de mano de obra de las madres, lo lgico sera enfocar la poltica de asistencia infantil hacia un nivel universal de cobertura, aunque escalonando las subvenciones. Optar por la cobertura universal tiene la gran ventaja de asegurar que todos los nios puedan disfrutar de estndares similares (altos) con independencia de su origen. Y si el sistema ayuda a mezclar a nios de distintas procedencias, mucho mejor. Aun as, el defecto obvio del modelo universal general de variedad nrdica es que, los nios de familias desfavorecidas pueden necesitar recursos adicionales y ms atencin. Un ejemplo de este problema es la baja tasa de participacin de los nios provenientes de familias inmigrantes. Por todo ello, sera necesario acompaar el enfoque universalista con alguna forma de accin afirmativa probablemente incentivos especiales para grupos especficos. Conclusin Durante la ltima mitad de siglo las inversiones en capital humano se han dirigido casi exclusivamente hacia la educacin formal. Slo recientemente nos hemos percatado de que los cimientos del aprendizaje as como los principales motivos de las desigualdades yacen enterrados en la fase preescolar de la infancia y que los colegios suelen estar mal equipados para remediar un mal comienzo. Para la elaboracin de las polticas efectivas, el modelo aprendizaje-engendra-aprendizaje esta percepcin obliga a dar un importante paso hacia adelante, ayudando a identificar las tasas relativas de rentabilidad de las inversiones efectuadas en nios desde la edad ms temprana. Hoy resulta evidente que las inversiones realizadas en la fase preescolar, entre 0-6 aos, son las ms rentables y que la rentabilidad desciende exponencialmente a partir de entonces. El modelo resulta especialmente adecuado de cara a una poltica de igualdad de oportunidades ya que los resultados son especialmente elevados para los nios de familias desfavorecidas. Todo ello obliga a re-evaluar la poltica de capital humano. Para empezar, el gasto en educacin en todos los pases desarrollados se dirige, sin excepciones, en direccin contraria a lo que prescribe la perspectiva aprendizaje-engendra-aprendizaje. Como muestra la Figura 2, el gasto por estudiante aumenta de manera estable desde preescolar a la enseanza superior 47 . Gastamos de media dos veces ms en la enseanza superior que en la enseanza preescolar. Es ms, el gasto en preescolar est concentrado, en la mayora de los pases, entre las edades 3-6. Excepto los pases nrdicos y, a cierta distancia, Blgica y Francia, la inversin en los nios menores de tres aos es claramente marginal.
Los datos reflejan la media de la UE-19, pero, sorprendentemente, existe escasa variacin entre pases en el reparto de los gastos. Los datos sobre gasto en enseanza superior excluyen la inversin en investigacin y desarrollo. Con seguridad, hay necesidades (laboratorios de qumica, bibliotecas y similar) que inevitablemente requieren un gasto mayor en niveles de educacin superior.
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Figura 2. El perfil del gasto educativo en la Unin Europea

Per Student Spending Relative to GDP per Capita -EU19
35

30

25

20 Series1 15

10

0 1 2 3 4 1=preprimary 2=primary 3=secondary 4=tertiary(excl.R&D)

Fuente: Base de Datos sobre Educacin de la OCDE. Las cifras se refieren a 2004. [TABLA: Gasto Serie1 1 2 = Primaria 3 = Secundaria 4 = Enseanza Superior (exclyendo I & D)] por estudiante en = relacin al PIB per Cpita -UE19

Preescolar

La preocupacin por la igualdad de oportunidades y la futura productividad coinciden en las polticas que tienen como objetivo aumentar la homogeneidad de nuestra reserva de capital humano. La proporcin de jvenes que termina su perodo formativo con habilidades insuficientes es muy grande en muchos pases, ya sea en trminos de calificaciones formales o habilidades cognitivas y no cognitivas. Hay motivo de alarma considerando que los requerimientos educativos crecen continuamente. Como las diferencias entre l pases no pueden atribuirse a la gentica, es evidente que la poltica y el trabajo de las instituciones adquieren una relevancia crucial. Partiendo del dictamen que afirma que los mecanismos clave de la adquisicin de conocimientos estn anclados en una poca muy temprana de la infancia y se encuentran principalmente centrados en la familia, el objetivo de este trabajo consiste en identificar qu poltica puede ayudar a las familias en la tarea de producir capacidades. Una preocupacin primordial es la persistencia de fuertes mecanismos sociales hereditarios (no biolgicos). La teora ms generalizada y convencional ha enfatizado el papel de los recursos econmicos, especialmente importantes en casos de pobreza. Esto es, sin lugar a dudas, un dato importante en las expectativas de xito y en la desigualdad de oportunidades vitales. Pero los cientficos sociales as como los diseadores de polticas han prestado

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mucha menos atencin a los factores no econmicos en la transmisin intergeneracional de la desigualdad. Aunque la investigacin no dispone de hechos que establezcan rotundamente esta teora, existen ms que indicios para afirmar que los mecanismos no econmicos pueden tener tanta importancia, al menos, que los ingresos. Hasta cierto punto, ambos coinciden: las madres adolescentes y los padres con bajo poder educativo tienen tambin mayor probabilidad de tener ingresos bajos. Pero, casi con certeza, estamos tratando dos dimensiones bastante distintas, y esto implica que una estrategia basada exclusivamente en la redistribucin de los ingresos probablemente no tenga xito por s sola. En cambio, la evidencia sugiere una poltica sustentada en dos pilares que puede resultar atractiva tanto desde el punto de vista coste-eficacia como porque puede contribuir a un comienzo ms igualitario para todos los nios. En pocas palabras, esta estrategia se condensa en una poltica temprana de atencin infantil. La necesidad de una redistribucin de los ingresos en favor de las familias con hijos es evidente y no requiere aadir ningn comentario ms, salvo apuntar el hecho de que las necesidades de redistribucin de rentas seran mucho menores si las madres tuvieran un empleo. Hay mltiples razones que explican especialmente la baja la tasa de actividad de las mujeres con menor nivel educativo, por lo que no les queda otro camino para acceder a servicios asequibles de atencin para sus hijos. Sin embargo, si se acompaan de un adecuado derecho a la baja por maternidad y de una fiscalidad neutral para los ingresos de las esposas, aquella poltica podra producir mejoras de empleo no triviales. Y estos resultados pueden generar una doble ventaja, al ayudar a reducir la pobreza y si la asistencia infantil es de alta calidad, puede tener tambin efectos positivos en el estmulo del nio. Incluso suponiendo que la asistencia infantil de alta calidad produzca pocos efectos sobre los resultados del nio, todava resultara potencialmente eficiente en trminos de coste, en el sentido de que el mayor empleo femenino, junto a carreras ms largas de ingresos a lo largo de la vida de las mujeres, elevaran la base tributaria. Incluso si tuviramos que admitir que el capital cultural de la familia es crucial, parece difcil concebir que exista una poltica que corrija las diferencias en la calidad de la actuacin de los padres y su dedicacin. He tratado de sintetizar lo que se conoce sobre el efecto de la crianza durante la temprana infancia. En este aspecto, destacan dos factores. En primer lugar, el cuidado por parte de alguien externo al nio durante su primer ao de vida puede resultar perjudicial para su desarrollo posterior. En segundo lugar, si el cuidado externo es de alta calidad, sus consecuencias sobre el resultado de los nios en la escuela son claramente positivas, especialmente para los nios menos privilegiados. Es ms, los efectos positivos persisten ms all del colegio, durante la edad adulta. Tendencias actuales sobre la inversin de los padres en sus hijos sealan hacia crecientes asimetras sociales. Los padres con alto nivel educativo dedican ms tiempo y esfuerzo a sus hijos y la distancia entre unos y otros es cada vez mayor. Las diferencia en la crianza se deben , en primer lugar, a las diferencias de dedicacin de los padres que, a su vez, tienen que ver con la posicin relativa de negociacin de las esposas. La poltica que aumenta el poder de negociacin de las madres, a travs de transferencias de ingresos y/o

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apoyando su empleo, contribuye por eso a disminuir las diferencias sociales en la inversin en los nios. Para decirlo todo, la poltica que combina la baja remunerada por maternidad durante el primer ao de vida del nio con una atencin externa asequible y de alta calidad debera ofrecer dividendos importantes en lo relativo a homogeneizar la preparacin escolar de los nios. El principal problema de esta poltica tiene que ver con su diseo. Como sabemos que los retornos son excepcionalmente elevados para los nios menos privilegiados, un simple clculo del coste-beneficio sugerira la conveniencia de una la poltica selectiva. As pues, qu razones recomiendan adoptar un modelo universalista? En primer lugar, hay que tener en cuenta la funcin dual implcita de la asistencia infantil: apoyar el empleo de las madres y la socializacin de los nios. En lugar de dejar que prevalezca la estructura de costes, la poltica danesa de establecer la coparticipacin en el pago considerable, aunque no prohibitiva, hacindola disminuir linealmente a medida que mejoran los ingresos familiares resulta claramente eficaz (cobertura completa) y equitativa. Puede incurrir en costes intiles para la parte ms elevada de la tabla de distribucin de los ingresos, pero los diseadores de la poltica danesa lo consideran aceptable porque esto garantiza la inclusin social global en un mismo sistema comprensivo, que disfruta, a su vez, de un buen apoyo electoral. Tambin entra en juego otro tema sobre la igualdad. Si damos por buenas las bondades de la externalizacin positiva del cuidado de los hijos, parece ms que razonable pensar en la conveniencia de universalizar estas prestaciones, ms que plantearlas como una forma de poltica redistributiva de unos padres hacia otros. Esto nos lleva a un segundo argumento estndar en favor de la universalizacin, y es que el apoyo global de los ciudadanos a la poltica se considera esencial para una financiacin adecuada. Una tercera consideracin importante emerge de los elevados costes de gestin y de las dificultades para identificar las necesidades. Fijar como objetivo a las familias con bajos ingresos puede resultar relativamente sencillo de administrar, pero debemos recordar que el dficit en el aprendizaje tambin est muy relacionado con la cultura de la familia, y esta es una dimensin prcticamente imposible de identificar por ninguna burocracia pblica. Al final del da, y optar o no por un sistema selectivo depender mucho de nuestras aspiraciones en lo referente a la homogenizacin de las capacidades. Si nuestro objetivo se limita a hacer que avancen las personas de la cola (que es como se podra describir la poltica americana) seguramente ser ms recomendable la poltica selectiva l que si buscamos un objetivo ms general, como minimizar el impacto general de las desigualdades (no biolgicas) en lo que respecta a las oportunidades de los nios. El defecto evidente de una prestacin universal es que no resulta verdaderamente efectiva para mejorar la posicin de las personas dela cola. Los nios realmente muy desfavorecidos requerirn seguramente un esfuerzo adicional, y esto sugiere que los diseos universales quizs deban combinarse con alguna forma de accin afirmativa. Una ultima prescripcin poltica bsica es que los mismos instrumentos que mejoran las oportunidades vitales de los nios resultan tambin cruciales para promover la fecundidad. Lo que engarza tan claramente los dos objetivos es la manera en que la 107

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Conferencia Internacional ESTADO DE BIENESTAR SOCIAL Y COMPETITIVIDAD La Experiencia Europea y la Agenda para Latinoamrica

LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA: LOGROS, IMPASSES Y ALTERNATIVAS POLTICAS. Simon Schwartzman

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La educacin en Amrica Latina: logros, impasses y alternativas polticas.

Simon Schwartzman
En la ltima dcada, Amrica Latina ha progresado en la expansin del acceso a la educacin bsica, pero se enfrenta a grandes dificultades para resolver los problemas de desigualdad de resultados, asociada a la desigualdad social, y para mejorar la calidad de su educacin en todos los niveles. En este texto presentamos el cuadro general de la educacin bsica (enseanzas primaria y secundaria, o media) y las principales alternativas de polticas para el sector, a partir de una visin panormica de la experiencia reciente de Brasil. Educacin primaria La situacin de la educacin primaria est muy bien presentada en un documento reciente de las Naciones Unidas, que hace balance de los resultados de la regin en relacin a las metas del milenio (UN Millennium Project. 2005). La meta global consiste en que, para el ao 2015, los nios y nias de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de enseanza primaria. Por educacin primaria se entiende el nivel 1 de la Clasificacin Internacional Normalizada de UNESCO (CINE): usualmente obligatorio, con una duracin de 4 a 5 aos, y destinado a proporcionar a los alumnos una slida educacin bsica en lectura, escritura y aritmtica, junto con conocimientos elementales en otras asignaturas como historia, geografa, ciencias naturales, ciencias sociales, arte y msica. Segn el documento de las Naciones Unidas: A pesar de la amplia tendencia a considerar que la educacin primaria universal es un objetivo ya alcanzado en Amrica Latina y el Caribe, an existen importantes desafos en relacin con el cumplimiento del derecho universal a una educacin primaria de calidad. Est documentada la existencia, por una parte, de importantes fallos de calidad y, por otra, de grandes retrasos, estrechamente vinculados a las desigualdades sociales, que influyen en gran medida sobre las probabilidades que tienen los nios y nias de concluir la educacin primaria. De ah que garantizar su conclusin con carcter universal requiera identificar a los sectores de la poblacin ms desfavorecidos en este mbito y disear polticas de equidad consecuentes. Ello supone un compromiso social que permita la adopcin de medidas en el mbito local y una mejor identificacin de los excluidos, para disear programas que respondan a sus circunstancias particulares. Existe una clara tensin entre los dos objetivos diagnosticados por el documento de las Naciones Unidas: la mejora de la calidad y la equidad. Aunque no existan datos sistemticos, hay un consenso general en toda la regin de que la educacin primaria era mejor en el pasado, cuando solo tenan acceso a las escuelas los hijos de las clases medias y altas, y los maestros o maestras provenan de las capas ms educadas de la sociedad. Hoy, en casi todos los pases la prctica totalidad de los nios entre 8 y 11 aos de edad van a alguna escuela y los problemas de equidad de acceso son aislados. Con excepcin 115

de algunos pases con una gran proporcin de poblacin indgena como Bolivia, Guatemala y Per, no solo se consigui la paridad de gnero, sino que las nias presentan una tasa de terminacin de la educacin primaria que supera a la de los nios, fenmeno que ocurre de manera an ms clara en la enseanza media y, tambin progresivamente, en la educacin superior. El retraso de los varones en la educacin no tiene que ver con prejuicios sociales o discriminacin, como puede ocurrir en sociedades que limitan el acceso de las mujeres a la educacin, sino a problemas especficos de la cultura de la juventud, que habra que estudiar para entender mejor. Existen tambin diferencias de acceso relacionadas con el origen tnico de las personas, que en algunos pases pueden estar asociadas al uso de lenguas originarias en concurrencia con el castellano, y en todos los casos, estn relacionadas tambin con la residencia en reas rurales, adonde no siempre llegan los servicios pblicos, incluidas las escuelas. Sin embargo, los grandes problemas de inequidad ya no se dan en el acceso a la escuela, sino dentro de ella, en la repeticin, el abandono y las deficiencias en el aprendizaje. Brasil tiene una tasa de repeticin de las ms altas del mundo, concentrada en el primer ao de la educacin bsica. La justificacin tradicional es que el estudiante que no aprende debe repetir curso, para que vuelva a estudiar las mismas cosas. De hecho, el efecto de la medida es aislar a los estudiantes que tienen mayores dificultades, con el resultado de que, a la larga, estos estudiantes abandonan la escuela sin terminar la educacin bsica, de 8 o 9 aos. La repeticin es algo que solo aparentemente se resuelve con facilidad mediante medidas administrativas. En la dcada de 1990 varios Estados brasileos introdujeron diferentes polticas de promocin automtica, a veces con sistemas de ciclos escolares de varios aos, con evaluaciones exclusivamente al final del periodo. El resultado fue una reduccin importante en las tasas de repeticin, pero los problemas de aprendizaje y abandono escolar no se vieron alterados. Segn la CEPAL, el 37% de los adolescentes latinoamericanos (entre 15 a 19 aos) abandonan la escuela antes de completar el ciclo escolar secundario o medio (CEPAL 2002). Existe una relacin muy fuerte entre el abandono escolar y el origen social de los estudiantes, como puede observarse en los datos de Brasil. Hay importantes diferencias en relacin al momento en que los nios empiezan a estudiar: una participacin casi total entre los 8 y los 12 aos de edad, y un proceso de desercin a partir de los 13 aos que afecta sobre todo a los estudiantes de renta familiar ms baja. En los ltimos aos, varios pases de Amrica Latina han introducido sistemas de evaluacin del aprendizaje en las escuelas. Estas evaluaciones muestran que los niveles de aprendizaje son en general muy bajos y, adems, fuertemente correlacionados con los niveles socioeconmicos y educativos de las familias de los estudiantes (Ferrer 2006; Ravela 2002). De hecho, un gran nmero de jvenes llega al final de la educacin primaria en situacin de analfabetismo funcional, o sea, son incapaces de leer con fluidez y de redactar un pequeo texto. En la medida en que estos sistemas de evaluacin eleven la presin sobre las escuelas para mejorar sus puntuaciones, existe el riesgo de que aumente el desfase entre alumnos de mejor y peor desempeo (Soares 2006). Una excepcin importante es Cuba, que presenta en todas las evaluaciones niveles de aprendizaje muy superiores a los de los dems pases de la regin, y mucha mayor equidad de resultados (Carnoy, Gove and Marshall 2007). Comprender los determinantes de estos buenos resultados en Cuba es muy importante para discutir las polticas practicables en orden a mejorar la educacin en la regin, que se discuten ms adelante. 116

Figura 1 Brasil, estudiantes en la escuela, por edad y quintiles de renta familiar, 2005 48

Enseanza media Despus de los primeros 4 o 5 aos, las clases pasan a ser dadas por maestros especializados, uno para cada disciplina matemticas, lenguas, historia, geografa, etc. . Este ciclo, que cubre tpicamente desde los 11 hasta los 17 aos de edad, se divide a veces en dos (correspondiente a los niveles 2 y 3 de la clasificacin UNESCO), ya sea como ciclo superior de la educacin fundamental, ya como enseanza media inferior. En general los temas relativos a la enseanza media no reciben la misma atencin que se concede a la enseanza primaria o a la educacin superior. Adems del problema del abandono escolar que suele ocurrir precisamente en este nvel, existen serios problemas de contenido que los pases no han logrado afrontar. En trminos generales, la enseanza media est organizada segn el modelo de los cursos propeduticos de preparacin para el ingreso a la Universidad. Esta concepcin tenia ms sentido en el pasado, cuando eran pocos lo que acudan a este tipo de enseanza, y todava menos los que continuaban hasta la enseanza superior. En la medida en que se ampla la enseanza media, aproximndose de la universalizacin, este modelo experimenta problemas crecientes. Muchos estudiantes piensan y tambin sus maestros que los cursos se dan de forma ritual y burocrtica, haciendo un fuerte nfasis en la memorizacin, con tareas y puntuaciones que los estudiantes deben cumplir y
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Datos de la encuesta de hogares de 2005, del Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (PNAD). Tabulacin propia.

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alcanzar para obtener sus diplomas y eventualmente poder acceder a la enseanza superior. Este es sin duda un problema pedaggico que hace que la educacin en lugar de ser un proceso vivo y creativo, como debera ser se convierta en un ritual burocrtico y sin inters (Schiefelbein and Zuiga 2001). Pero hay tambin problemas ms estructurales, que tienen que ver tanto con la falta de motivacin y formacin previa de los estudiantes para este tipo de educacin cuanto con la mala formacin de los maestros. La carrera de maestro, que fue en el pasado prestigiosa, es hoy una segunda o tercera opcin para personas que no logran ingresar en las profesiones tradicionales o en las nuevas carreras acadmicas de las universidades. Para garantizar la calidad de los cursos de nivel medio varios pases han introducido exmenes de conclusin, como el Examen Nacional de la Educacin Media en Brasil, el Sistema de Medicin de la Calidad Educativa en Chile, y los bachilleratos o Exmenes de Estado en Costa Rica, Repblica Dominicana, El Salvador, Colombia, y otros. Junto a claros beneficios, este tipo de evaluacin general puede tener el efecto negativo de reforzar el predominio del modelo de enseanza media acadmica y propedutica para todo el conjunto, reduciendo el espacio para mtodos y modelos alternativos. Como alternativa, varios pases de Amrica Latina entre ellos Chile y Per, han desarrollado amplios sistemas de formacin profesional o han intentado incluir la formacin profesional en el interior de los sistemas de educacin regulares como fue el caso de Brasil en el pasado. Es una poltica que aparentemente tiene sentido, porque la mayora de los jvenes que ingresan en la educacin media no van a continuar sus estudios en el nivel superior y necesitan calificaciones que permitan acceder al mercado de trabajo. Las experiencias de formacin profesional dan buenos resultados cuando existe una fuerte conexin entre la escuela y las empresas o el sector de actividades para el que se estn preparando los estudiantes. Por otra parte, los sistemas masivos de formacin no han dado buenos resultados en general y corren el riesgo de transformarse en una especie de escuela para pobres, que es contemplada con prejuicio por la poblacin, ya que no garantiza una buena insercin en el mercado de trabajo, como se supona (Gallart 2000; Nata 2003; Schwartzman and Christophe 2005). Propuestas de polticas: el caso de Brasil Existe un consenso razonable sobre el diagnstico de los problemas de la educacin en Amrica Latina, pero mucha controversia en relacin a las polticas necesarias para corregirlos. El caso de las diferentes polticas aplicadas en Brasil por el gobierno de Lus Ignacio Lula da Silva desde enero de 2003 es una buena ilustracin. El gobierno Lula fue elegido con un fuerte apoyo de los partidos de izquierda y de los sindicatos, entre los que se encontraban los sindicatos de maestros. Sus principales iniciativas en el rea de la educacin durante el primer mandato hasta fines de 2006 fueron el programa de alfabetizacin, la educacin de jvenes y adultos y el programa bolsa-escuela, transformado despus en bolsa-familia. El tema de la alfabetizacin tiene una fuerte atractivo moral en Amrica Latina y est asociado al nombre de Paulo Freire, cuyas ideas han alcanzado gran penetracin entre los educadores. Elaborada en los aos 60 y publicada despus en portugus, castellano, ingls y otras lenguas, la propuesta central de Freire es que el aprendizaje de la lectura 118

se produce cuando el estudiante tiene inters en el contenido de lo que lee; que la educacin tiene que estar asociada a la concienciacin poltica, y que el proceso educativo debe formar parte de un proceso ms amplio de revolucin poltica y social (Belle 2000; Freire 1971). Las ideas de Freire fueron adoptadas por sectores de la Iglesia Catlica que trataban de organizar a las poblaciones ms pobres del pas (las Comunidades Eclesiales de Base). Curiosamente, la primera tentativa de aplicar el mtodo de Freire a gran escala fue hecha por el gobierno militar brasileo, a travs del Movimiento Brasileo de Alfabetizacin (MOBRAL) creado en 1973, que trat de movilizar a la sociedad en una gran campaa por la alfabetizacin. Una de las ideas centrales de MOBRAL era que la educacin debera hacerse a travs de la asociacin entre entidades de la sociedad civil y el gobierno, no en las instituciones educativas formales y despojando, por supuesto, a la propuesta de los contenidos revolucionarios de Freire o la izquierda catlica (Corra, 1979; Dias, 1974; Jannuzzi, 1979; Unesco, 1975). Figure 2 - Brasil, analfabetismo por edades, 2005 49

No disponemos de una evaluacin clara y precisa de este movimiento, que dej de existir a finales de la dcada de los setenta, pero fue retomado en parte, a escala reducida, durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, con la denominacin de Comunidade Solidria, y que resurgi con plenitud en el gobierno Lula. La adopcin de la alfabetizacin de adultos como gran prioridad actual para la educacin en Brasil fue anacrnica y estaba basada en presupuestos pedaggicos equivocados. El anacronismo consiste en que tras la universalizacin del acceso a la educacin ocurrido en los aos 90 el analfabetismo absoluto entre jvenes ya haba desaparecido prcticamente. Las tasas de analfabetismo son bastante altas entre la poblacin ms
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Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (PNAD/IBGE), 2005. Tabulacin propia.

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mayor, pero esta situacin no se puede resolver con pequeos cursos dados por organizaciones de la sociedad civil. Con el tiempo, las tasas de analfabetismo en Brasil se estn reduciendo de forma natural. Los problemas de analfabetismo funcional o sea, de personas escolarizadas que leen y escriben mal es mucho ms serio, pero no hay manera de tratarlo al margen del sistema escolar. Por otra parte, la educacin de jvenes y adultos corresponde a un problema real y creciente: consiste en el esfuerzo necesario para traer de vuelta al sistema educativo al gran nmero de jvenes que ha abandonado la escuela sin completar los 8 o 9 aos de educacin bsica y que experimentan una gran dificultad para ingresar en el mercado de trabajo. El problema estriba en que estos jvenes son los que no han logrado completar los cursos convencionales. Por lo general, esa es la razn de que experimenten dificultades serias de aprendizaje, que no se logra compensar con programas educativos hechos por organizaciones de la sociedad civil, sin capacitacin especfica ni recursos adecuados. Existen muchas iniciativas en Brasil que tratan de hacer frente a esta situacin. Muchas escuelas regulares tienen hoy programas especficos para la educacin de jvenes y adultos que parecen estar logrando resultados importantes, aunque no existan datos sistemticos para comprobarlo. El programa bolsa-escuela integrado ms tarde en un programa ms amplio de bolsa-familia forma parte do lo que se ha denominado conditional cash transfer programs, que ha tenido un importante apoyo de organizaciones internacionales como la UNESCO y el Banco Mundial, cuyos tcnicos lo consideran representativo de una nueva y ms avanzada generacin de programas sociales (Rawlings et alia, 2004). Se supone que los chicos no van a la escuela porque tienen que trabajar y que un subsidio monetario a la familias, asociado a un control efectivo de cumplimiento del compromiso de enviar los nios a la escuela, podra reducir de forma significativa el problema de la falta de asistencia a la escuela. De hecho, la premisa no es cierta: excepto en situaciones especiales, en la edades ms tempranas la contribucin de los nios a la renta familiar es marginal y las familias tienen inters en mantener a sus hijos en las escuelas, con o sin incentivos. Adems, en un programa administrado a escala nacional resulta extremamente difcil controlar si los chicos estn yendo realmente a la escuela o no, y todava ms difcil es comprobar si estn aprendiendo. Este tipo de programas puede justificarse como poltica de rentas, pero no como poltica educativa (Aguiar and Arajo 2002; Reimers, Silva and Trevino 2006; Sadoulet 2005; Schwartzman 2005). Lo que explica la persistencia de estos programa no es su valor educativo, sino su importancia poltica. A travs de los programas de alfabetizacin y de educacin de jvenes y adultos fue posible financiar un gran nmero de organizaciones nogubernamentales que son una base importante de apoyo para el gobierno. Los analistas polticos coinciden en que la distribucin de becas a cerca de 8 millones de familias fue el factor principal para la importante victoria de Lus Ignacio Lula da Silva en las elecciones presidenciales de 2006. En la formacin del nuevo Gobierno, en 2007, se plante la cuestin de si el Ministerio de Educacin seguira bajo el control poltico del Partido de los Trabajadores o adoptara

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el carcter de un Ministerio tcnico 50 . La opcin adoptada fue darle un carcter menos partidista y desde entonces ha habido un cambio significativo en las polticas educativas del gobierno. El programa bolsa-familia sigue existiendo, aunque desde el primer momento estuvo fuera del Ministerio de Educacin. El Ministerio de Educacin anunci un nuevo Plan de Desarrollo de la Educacin, con nfasis central en la educacin bsica. Con el nuevo plan habr una evaluacin del aprendizaje de los nios en las escuelas a los 8 aos de edad para identificar y corregir los problemas del analfabetismo funcional; se ha implantado un ndice de desarrollo educativo para todas las municipalidades, con la idea de dar apoyo especial a las comunidades ms necesitadas y de crear incentivos para obtener buenos resultados; existe adems otra serie de programas que incluyen la informatizacin de las escuelas con la generalizacin del uso de ordenadores y la formacin masiva de maestros mediante un sistema centralizado de educacin a distancia. Tambin se ha anunciado un cambio en el enfoque del programa bolsa-familia, que incluir al grupo de 15 a 17 aos de edad que es el grupo de mayor riesgo. La otra innovacin importante ha sido la aprobacin de un Fondo Nacional de la Educacin Bsica, que promete un aumento significativo de la contribucin del gobierno federal a la educacin bsica de la que son responsables los Estados y los municipios. No hay seguridad de que estos proyectos y programas vayan a ser implementados adecuadamente, dada la debilidad institucional del Ministerio de Educacin y las usuales incertidumbres polticas, pero el hecho de que el gobierno federal haya cambiado sus prioridades y puesto nfasis en los problemas de la educacin bsica resulta bastante significativo y ha encontrado un gran respaldo en la opinin pblica y entre los especialistas. Otros aspectos del plan de desarrollo de la educacin son ms cuestionables, como las inversiones masivas en las tecnologas de informacin para las escuelas. El gobierno brasileo parece estar decido a comprar millones de computadoras para los estudiantes, que estn siendo ofrecidos con la perspectiva de un gran negocio por Intel y el Media Labs del Massachussetts Institute for Technology. La idea de que es posible superar los graves problemas de formacin de maestros, de pedagogas equivocadas y de mala gestin de las escuelas, poniendo a los estudiantes en contacto directo con el mundo del conocimiento a travs de los ordenadores no se sostiene, como demuestran los estudios empricos que se han hecho sobre la adopcin de tecnologas de informacin en las escuelas. Buenas escuelas con profesores capacitados pueden beneficiarse mucho de los recursos de las nuevas tecnologas; escuelas que funcionan mal, no saben hacerlo (Castro 1998; Cuban, Kirkpatrick and Peck 2001; Selfe 1988; Wenglinsky 1998). La mayora de las propuestas para la educacin superior son tambin dudosas, pero es un tema que va mas all de este texto (Castro and Schwartzman 2005). Alternativas para el futuro Los problemas de la educacin en Amrica Latina han de resolverse dentro de las escuelas en las aulas o no se resolvern. El sector pblico tiene un papel
La ex-candidata al gobierno de So Paulo, Marta Suplicy, se propuso como Ministra de Educacin, como paso para su futura candidatura a la Presidencia en 2010, pero fue finalmente Ministra del Turismo.
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fundamental: proporcionar recursos, establecer estndares y procedimientos de avaluacin y crear un marco regulatrio apropiado para el buen funcionamiento de las escuelas. Para predisponer a los gobiernos a hacer esto, en lugar de otras cosas, es importante que la opinin pblica est informada de lo que pasa en la educacin y de su importancia. Una experiencia importante en Brasil que ha tenido influencia en el cambio de las polticas educativas del gobierno federal, fue la aparicin de un movimiento de movilizacin nacional denominado Todos por la Educacin que rene a educadores, empresarios, medios de opinin y autoridades educativas a distintos niveles. 51 Las cuestiones centrales dentro de las escuelas son los contenidos del aprendizaje, los mtodos de enseanza y la formacin y motivacin de los maestros. En el pasado, los contenidos eran fijados de forma tradicional de acuerdo con las preferencias de educadores y especialistas y los procedimientos formales de enseanza garantizaban que lo que los estudiantes aprendan era, en buena medida, lo que deseaban las escuelas y los maestros. Este parece ser todava el sistema vigente en pases asiticos como Japn y Corea, y en pases del antiguo bloque socialista, como Hungra y tambin de Cuba, que producen resultados bastante altos en las evaluaciones comparativas internacionales. El lado opresivo y autoritario de esta tradicin; el cuestionamiento de los contenidos tradicionales; el ingreso masivo en el sistema educativo de alumnos de familias sin educacin previa, junto al reclutamiento de maestros que no han pasado por la educacin tradicional, todo esto hizo aparecer un gran movimiento primero en Europa; despus en Estados Unidos, y ms tarde en toda Amrica Latina, en favor de propuestas para una educacin ms abierta, con mayor participacin de los alumnos y con contenidos descubiertos y construidos en el propio proceso educativo. Este movimiento se inspira en las ideas pedaggicas conocidas desde finales del siglo XIX bajo la denominacin de escuela nueva, a partir de los trabajos de autores como Ovidio Decroly, Mara Montessori, Celestine Freinet, Eduard Claparede, las Hermanas Agazzi, y Wilhem Dilthey este ltimo en Estados Unidos. Los beneficios de esta nueva educacin pueden ser muy importantes, siempre que los estudiantes tengan capacidad de aprender y los maestros hayan sido bien educados y tengan capacidad para conducir el proceso abierto y creativo de creacin y desarrollo de conocimientos. En Amrica Latina, sin embargo, estas ideas se transformaron en una fuerte ideologa anti-establishment, vagamente inspirada en autores como Vygotzky, Piaget, Pierre Bourdieu y Michael Foucault, que encontraron gran aceptacin en las facultades de educacin y pedagoga, as como entre maestros y funcionarios de los ministerios y secretarias de educacin. El resultado fue la prdida de referencias, una gran incertidumbre en cuanto a los mtodos y contenidos de lo que los estudiantes deberan aprender y, posiblemente, un aumento de las diferencias de resultados entre los estudiantes de familias ms ricas y ms educadas y los de origen social ms pobre, adems de una reduccin general de la calidad de los programas. En lo que se refiere a la educacin inicial esta ideologa se presenta en trminos de una teora constructivista del conocimiento que tiene como consecuencia el rechazo de las metodologas de base
Para conocer las actividades de este movimiento puede visitarse la pgina de Internet: http://www.todospelaeducacao.org.br/TodospelaEducacao/
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fnica de alfabetizacin infantil, cuya superioridad sobre otros mtodos supuestamente ms creativos y libres est claramente demostrada (Oliveira 2002). El problema de los maestros est asociado a la prdida histrica de prestigio que han sufrido en todos los pases, como consecuencia de la expansin de la educacin superior y de las profesiones liberales. Esto se pone de manifiesto, en parte, en los sueldos relativamente bajos, en comparacin con las profesiones de nivel superior de ms prestigio. En muchos casos, sin embargo como sucedeo en las grandes Secretarias estatales de educacin de Brasil, la remuneracin de los maestros no es baja, y existen importantes beneficios adicionales como la estabilidad, la jubilacin temprana con sueldo ntegro, las vacaciones prolongadas, etc.. Esto no ha producido, sin embargo, diferencias significativas en los resultados del aprendizaje de los alumnos, ni una actitud menos militante de los maestros en contra del establishment. Ni tampoco ha hecho cambiar la nocin de que los problemas de mala calidad de la educacin son responsabilidad de los gobiernos, del sistema capitalista, o de quien sea, excepto de ellos mismos. Los movimientos sindicales de los maestros son posiblemente el principal freno a las reformas que necesita la educacin en Amrica Latina, aunque quizs sea posible, en algunos casos, transformar esta fuerza de oposicin en una importante energa constructiva (Vaillant 2004). La otra cuestin que afecta a la calidad es la organizacin de los sistemas de educacin pblica y la autonoma de las escuelas. En los sistemas tradicionales las escuelas pertenecen al gobierno; maestros y directores son empleados pblicos; los contenidos y la metodologa de las clases son definidos por las Secretaras o el Ministerio de Educacin, que tambin controla rgidamente el uso de los recursos y el movimiento de personal. En casi todos los pases de Amrica Latina la universalizacin del acceso a la educacin se llev a cabo junto con un proceso de descentralizacin, por el que la responsabilidad pas de los gobiernos centrales a los de las provincias y municipalidades. En general, estas administraciones locales siguen controlando los aspectos administrativos y financieros de las escuelas, pero no realizan el control de calidad de los resultados, en parte porque les falta competencia, pero tambin por el predominio de ideologas pedaggicas flexibles y abiertas que rechazan los controles externos. Esta combinacin de centralizacin burocrtica y descentralizacin y prdida de estndares y referencias de resultados resulta extremamente daina y se vuelve todava mas grave cuando la distribucin de recursos y el nombramiento y distribucin de maestros y directores se hace por criterios poltico-partidarios. La introduccin de sistemas nacionales de evaluacin, ya mencionados, es un esfuerzo para recuperar los estndares de referencia, pero el uso de estos resultados para la mejora de la calidad de las escuelas depende de que su director tenga autonoma para hacer los cambios necesarios cambiando a los maestros, por ejemplo, o modificando las prioridades en el uso de su presupuesto. Existen muchas experiencias y propuestas para aumentar la autoridad de los directores de las escuelas y su responsabilidad sobre los resultados acadmicos, que incluyen desde la firma de contratos de gestin entre directores de escuela y Secretaras de gobierno hasta formas ms radicales de descentralizacin, como charter schools y vouchers, y el aumento de la participacin del sector privado en la provisin de la educacin pblica.

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Finalmente, existe la cuestin de la financiacin de la educacin. Los datos disponibles muestran que los pases latinoamericanos gastan, en promedio, cerca del 5% del producto bruto en educacin, de los cuales el 1% proviene del sector privado. En comparacin, el promedio de los pases de la OECD es 6%, aunque en trminos absolutos es mucho menos. Seria necesario mucho ms para mejorar los sueldos de los maestros, escolarizar a todos los chicos a tiempo completo ya que hoy en la mayora de los pases las escuelas funcionan con 2 o 3 turnos diarios, y los estudiantes no asisten ms que a 3 o 4 horas de clase y equipar las escuelas con recursos materiales e instalaciones satisfactorias. Adems, con la tendencia a la universalizacin de la educacin preescolar, los programas de educacin de jvenes y adultos y la expansin de la educacin superior, el universo de personas a ser atendidas por los sistemas de educacin de los pases crece cada vez ms, reduciendo el gasto disponible por persona. Algunos pases disponen de la posibilidad de aumentar los impuestos para financiar al menos una parte de estos gastos adicionales. Este no es el caso de Brasil, que ya tiene una presin fiscal casi del 40%. Tambin es posible aumentar la contribucin privada a la educacin, cobrando tasas en las universidades pblicas a los estudiantes que puedan pagarlas y estimulando el apoyo material de las comunidades locales a sus escuelas. Pero, incluso sin aumentar los gastos, es posible utilizar mejor los recursos que ya existen y hacer que los nuevos recursos cuando se dispone de ellos sean utilizados efectivamente para mejorar el sistema educativo de los pases. Este listado de temas y cuestiones no agota los problemas educativos de la regin, pero basta para dar una idea de la complejidad de los mismos. Sea como fuere, la educacin en Amrica Latina ha mejorado en algunos aspectos en los ltimos aos; existen buenas experiencias que se deberan estudiar, y es importante hacer que las polticas educativas se basen cada vez ms en investigaciones que tomen en cuenta las experiencias internacionales y los datos disponibles, en lugar de adoptarse siguiendo simplemente la intuicin ms o menos inteligente de los polticos y las autoridades educativas en cada momento. Referencias bibliogrficas Aguiar, Marcelo, and Carlos Henrique Arajo (Eds.) (2002). Bolsa-Escola - education to confront poverty. Braslia: UNESCO. Belle, Thomas J. La (2000). "The Changing Nature of Non-Formal Education in Latin America." Comparative Education 36:21-36. Carnoy, Martin, Amber K. Gove, and Jeffery H. Marshall (2007). Cuba's academic advantage : why students in Cuba do better in school. Stanford, Calif.: Stanford University Press. Castro, Cludio de Moura (1998). Education in the information age : what works and what doesn't. Washington, D.C.: Inter-American Development Bank, Global Information Infrastructure Commission.,. Castro, Cludio de Moura, and Simon Schwartzman (2005). Reforma da Educao Superior - Uma Viso Crtica. Braslia: FUNADESP. CEPAL (2002). Panorama social de Amrica Latina 2001-2002. Santiago: Naciones Unidas, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. 124

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Conferencia Internacional ESTADO DE BIENESTAR SOCIAL Y COMPETITIVIDAD La Experiencia Europea y la Agenda para Latinoamrica

DISEO DE PENSIONES. LA REFORMA HACIA UN MODELO DE CONTRIBUCIN DEFINIDA COMPLEMENTADA POR UNA GARANTA*

Edward Palmer
Universidad de Uppsala y Agencia Sueca de Seguros Sociales

Traduccin de Andy Ferguson

*Una versin muy simplificada en ingls en: http://assets.aarp.org/rgcenter/econ/2007_16_pension.pdf

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RESUMEN
El objetivo de los Estados al establecer frmulas de Seguridad Social cuyo objetivo es la tercera edad es prevenir las tasas de pobreza en este colectivo. Como puede observarse en la seccin primera de este trabajo, incluso en sociedades relativamente prsperas, el citado es un argumento de peso para justificar la intervencin del Estado en esta materia. Ahora bien, en qu forma debe hacerse? Una posibilidad es que el Estado garantice una cobertura mnima y que sean entidades privadas quienes se ocupen de completarla en funcin de las decisiones del usuario. Como alternativa, podra exigirse la contratacin de un plan cuya prima estuviese en funcin de la renta disponible, y diseado ste de forma que, por s solo, pudiese cubrir las necesidades cuando hubiera lugar. El Estado, por su parte, debera arbitrar frmulas para no dejar desprotegidos a los ciudadanos de escasas o nulas prestaciones mediante rentas extraordinarias (top-up) 52 . El concepto de garanta constituye la primera seccin de este trabajo. La segunda seccin versa sobre el por qu los gobiernos, en sus recientes reformas del sistema de pensiones, vienen optando por planes de contribucin definida (DC). El presente estudio se inicia explicando la necesidad de que los gobiernos articulen frmulas de cobertura para la tercera edad. Por una parte, aunque el sentido comn dicta que los ciudadanos, durante su vida laboral, se preocupen por adoptar mecanismos de proteccin para asegurarse un futuro digno cuando su edad no los haga aptos para el trabajo, una parte sustancial del la poblacin (los llamados free riders) no contratar seguros privados convencida de que el Estado, de alguna forma, garantizar su subsistencia. Otro segmento de la poblacin, por su parte, sencillamente no dispondr durante su vida laboral de los suficientes ingresos como para invertir en su futuro. Este ltimo grupo es ms numeroso en los pases en desarrollo. Como se ver en las estadsticas que acompaan el presente trabajo, buena parte de la poblacin latinoamericana encaja en este sector. Sin dejar los pases en vas de desarrollo, hay que aadir que, al contrario que ocurre con la microbanca, los microseguros no son una propuesta factible en tanto en cuanto precisan de un nmero muy elevado de participantes para alcanzar una mnima eficiencia. Como consecuencia, no parece probable la aparicin de seguros privados para dar cobertura a este segmento de la poblacin econmicamente ms desfavorecido. Adems, el inters de sus potenciales usuarios por contratar coberturas que les aseguren una vejez digna es muy limitado dado que su casi nico inters es, precisamente, la subsistencia diaria. Como consecuencia de lo anterior, si los gobiernos establecieran la obligatoriedad de contratar seguros de vejez, slo una fraccin de la poblacin activa accedera a ello. Por poner un ejemplo, segn los datos de que se dispone, en un pas como Chile el 40% de la
En Espaa, este tipo de prensiones se denominan de diversas formas segn sus peculiaridades como pueden ser rentas mnimas de insercin, pensiones no contributivas etc. (N. del T.).
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poblacin quedara excluida de esta obligacin y un 30% adicional tendra una cobertura insuficiente. En esa tesitura, todos estos individuos dependeran para su subsistencia durante la tercera edad de los recursos del Estado o de la ayuda de la familia. Adems, si el Estado estableciese la obligacin para los empleadores de abonar algn tipo de seguro de vejez, quedaran excluidos tanto el sector informal como los trabajadores autnomos que, por ejemplo, son mayora en el sector agrario. A tenor de lo expuesto, slo el Estado est capacitado para garantizar un bienestar mnimo a la poblacin de ms edad. Incluso aunque se estableciesen frmulas de contratacin obligatoria de seguros, una parte de la poblacin necesariamente debera ser cubierta por los poderes pblicos mediante pensiones de garanta cuyo nico requisito para su percepcin sera la edad, necesariamente elevada. En el caso de las mujeres, adems, la mayor longevidad de stas casi cinco aos por trmino medio sobre los hombres hara necesario, asimismo, que la edad mnima para le percepcin de estas rentas fuese ms elevada. Slo con estos requisitos el sistema sera viable. El presente estudio ofrece dos alternativas en la articulacin de estas prestaciones. Por una parte, una especie de tarifa plana mediante la cual todos los ciudadanos, alcanzada la edad necesaria, seran perceptores de la misma cantidad, con una posible disminucin en la misma en los casos en los que en un mismo hogar, varias personas fuesen acreedoras a este subsidio. Estas pensiones, en su caso, podran ser suplementadas mediante seguros privados. Incluso podra determinarse algn tipo de plan en funcin de las rentas administrado por el Estado. La segunda propuesta consistira en que el Estado se limitara a proporcionar un suplemento (top-up) a otras prestaciones hasta alcanzar una determinada cuanta, aunque sin perder de vista que, necesariamente, una fraccin de la poblacin debera ser perceptora ntegra de pensiones pblicas, por las razones expuestas anteriormente y que tambin, en este caso, debera atenderse a una disminucin en las cuantas caso de haber varios beneficiarios en el mismo hogar. Una contrapartida de esta propuesta es la necesidad de una comprobacin exhaustiva de la carencia de recursos. Este trabajo tambin aborda el papel de la familia en el sustento de sus mayores (padres ancianos que viven con sus hijos), pero en estos casos, una vez comprobada la carencia o no de recursos de la unidad familiar, asimismo deberan articularse ayudas de carcter individual. Por otro lado, el presente estudio analiza la cuanta de las prestaciones desde dos perspectivas. Por un lado, la propia capacidad del Estado y, por otro, la forma en que ste colabora con el bienestar de sus ciudadanos mediante ayudas indirectas como puede ser la sanidad, la asistencia domstica para los ms discapacitados etc. En cualquier caso, todo individuo que tenga unas percepciones por debajo de los lmites de la pobreza nacional debera ser perceptor de algn tipo de ayuda. La segunda parte del trabajo se inicia con la presentacin de las pensiones en funcin de la renta. Se analiza con detalle el principal de ellos existente en la actualidad: los planes de contribucin definida no financiera o nocional, llamados por sus siglas en ingls NDC. La exhaustividad del estudio de esta modalidad responde a que su reciente 129

adopcin por parte de algunos pases puede hacer que an no sean suficientemente conocidos por el lector. Adems, se incluye un apndice en el que se detalla la forma en que Suecia ha diseado su estructura de planes de pensiones tras la reforma y que combina todos los elementos estudiados en el presente trabajo: planes obligatorios NDC y FDC, suplementados por una garanta top-up. Los planes NDC suponen una atractiva alternativa a la panoplia de planes de prestacin definida de reparto (pay-as-you-go) que, por otra parte, siguen siendo mayora en los distintos Estados. En todo caso, la mayor revolucin en la reforma de planes de pensiones viene dada por el establecimiento, especialmente en los pases de Amrica Latina y los ex pertenecientes a la rbita sovitica de Europa central y del Este, de planes de cuentas financieras individuales obligatorias o FDC. Este ensayo contina con la comparacin entre los NDC y los FDC y analiza sus diferencias de diversa ndole y concluye explicando por qu, finalmente, los DC se han ido imponiendo en las dos ltimas dcadas. Bsicamente, un plan NDC presenta similitudes con los FDC. Tal y como ocurre con los planes de cuentas financieras individuales, hablamos de una tarifa fija de contribucin en funcin de la renta. Como en el caso de los FDC, las NDC disponen de una tasa de retorno (posibilidad de rescate de las cantidades aportadas) y, a partir de una determinada edad, los participantes pueden reclamar una anualidad basada en lo aportado hasta el momento y en la esperanza de vida en el momento de la jubilacin. En principio, la idea es que las cantidades que se perciben tras la jubilacin sean similares a las que se tenan durante la vida laboral. En la prctica, y en los pases en que se ha decidido optar por el sistema NDC y a fin de no crear agravios con los suscriptores del mtodo antiguo, las actualizaciones anuales se hacen teniendo en cuenta el IPC y, en algunos casos, los salarios reales. En Suecia, por ejemplo, la actualizacin anual recoge tanto el aumento del IPC como los incrementos del salario per cpita en trminos reales. Una necesidad de la NDC para poder mantener una tasa fija de contribucin a los largo del tiempo es que debera haber algn tipo de equilibrio a largo plazo entre las responsabilidades del sistema trabajadores y pensionistas y los activos con que cuenta el sistema para asegurar la capacidad futura de cumplir con sus compromisos. En Suecia esto se consigue mediante un mecanismo que aminora las responsabilidades cuando se estima que stas no alcanzarn el nivel de los activos. Ms adelante, en este trabajo, se detalla este mecanismo. Obviamente, la mencionada constituye la principal diferencia entre un plan NDC y un FDC, en tanto en cuanto estos ltimos estn financiados y el valor asegurado es correspondido por activos monetarios invertidos en una cartera de mercado financiero. La otra diferencia principal estriba en el clculo de la tasa de retorno. Mientras en los FDC esta cantidad se vincula a las ganancias en carteras de inversin descontados los costes administrativos, en las NDC, como se indicaba antes, la tasa de retorno se establece en funcin del salario per cpita. Tanto para los casos de la NDC como la FDC, la Administracin de un pas puede decidir colocar los fondos en cuentas privadas para financiar lo que se denomina objetivos 130

sociales esenciales, como por ejemplo las pensiones que cobran las madres o padres en caso de nacimiento de hijos. Asimismo, otros perodos de falta de ingresos, como las bajas por enfermedad, incapacidad o desempleo, pueden ser asimismo cubiertos a travs de contribuciones a cuentas individuales tanto en la modalidad NDC como FDC. En la modalidad NDC tales contribuciones deberan ser financiadas y deberan obtener una tasa de retorno (financiera) que al menos, no sea inferior a la tasa de retorno de las cuentas NDC otorgadas. A largo plazo esto no debera ser difcil puesto que, en general, la tasa de retorno financiera tendr, como mnimo, las magnitudes de la tasa de crecimiento econmico. En este sentido, es especialmente importante el diseo de polticas destinadas a las bajas por discapacidad, ya que las transferencias de fondos para los colectivos afectados necesariamente repercutirn en aquellos que combinen discapacidad y edad avanzada. Por lo general, deber ser preciso elaborar normas que determinen las prestaciones adecuadas en casos de vejez, cuidado de hijos y discapacitados. Las NDC y las FDC ofrecen ventajas sobre las modalidades tradicionales de planes de prestacin definida. En primer lugar, eliminan el concepto de edad de la pensin. Los trabajadores pueden retirarse en cualquier momento, una vez alcanzada una edad mnima para reclamar la prestacin. Puesto que ambos tipos de planes son actuariales, debe tenerse la prudencia de fijar esa edad como razonablemente elevada puesto que de lo contrario la percepcin no evitara la escasez de recursos econmicos de los pensionistas. Esa edad adecuada depender de las condiciones econmicas generales del pas. Adems, las NDC y FDC establecen un vnculo directo entre contribuciones y prestaciones, y no incluyen desincentivos para aquellos trabajadores que deseen alargar su permanencia en el mercado de trabajo. En la prctica, sin embargo, ser preciso establecer unas pautas especialmente indicadas para las personas de salarios ms bajos, que bien pueden ser una fraccin muy relevante de la poblacin activa. Por esta razn, se insiste, la edad mnima de jubilacin razonablemente alta evitar situaciones de desproteccin en personas de edad ms avanzada. En tercer lugar, NDC y FDC permiten una jubilacin completamente flexible. En principio, cualquier cuenta NDC o FDC puede convertirse en una anualidad, la cual a su vez puede combinarse en la forma que se desee con rentas del trabajo. Estas rentas, a su vez, tambin seran gravadas por contribuciones a cuentas individuales lo que permitira, ms adelante, calcular de nuevo las anualidades tomando en consideracin la totalidad de las contribuciones. En principio, incluso, cabra la posibilidad de abandonar y reincorporarse al mercado de trabajo y seguir contribuyendo a esas cuentas. Las nicas limitaciones a estas prcticas vendran dadas por motivos administrativos. En cuarto lugar, el formato DC (siglas en ingls de contribucin definida) elimina los impedimentos que muchos planes de prestacin definida imponen sobre la movilidad laboral. En DC, es el trabajador el que en cada momento fija su nivel de compromiso. Esto no ocurre con los planes de prestacin definida (DB, segn sus siglas en ingls). En estos, se tiende a definir las prestaciones en funcin de los aos de contribucin con relacin a un perodo de prestacin completo, en ocasiones basado en los mejores aos x del perodo y o de los ltimos z aos de los ingresos previos a la jubilacin. Adems, suele ser difcil calcular con precisin las cuanta exacta de un compromiso hasta que el trabajador alcanza su edad de jubilacin. Por tanto, los planes DC son 131

neutrales con respecto a las variaciones de la situacin laboral. El trabajador puede cambiar de empleadores, profesin, sector productivo o incluso de pas, sin que ello suponga una potencial prdida sobre sus derechos adquiridos de cara a la pensin. En quinto lugar, tanto los planes NDC como FDC, en comparacin con los de prestacin definida, equilibran directamente los posibles desarrollos demogrficos o econmicos, lo cual los hace atractivos. Los planes FDC tienen mejor rendimiento en este sentido ya que el efecto de una fuerza laboral decreciente no tiene por qu reflejarse en el valor de los compromisos. Aunque en una economa cerrada, la disminucin del nmero total de trabajadores en activo a buen seguro afectara incluso a la tasa de retorno del mercado financiero domstico, los FDC deben y pueden invertir fuera del pas lo cual, mientras la demanda de capital sea fuerte, ayudar a aislar las pensiones de los cambios demogrficos nacionales. El argumento para combinar NDC y FDC es la interactividad entre un sistema en el que la tasa de retorno depende nicamente de la economa local (NDC) y otro que refleja los resultados de la economa mundial (FDC). Por ltimo, los argumentos a favor de los FDC frente a los NDC es que los primeros pueden proporcionar ahorros financieros para un pas durante la fase hacia la madurez, lo que, en consecuencia, promueve un crecimiento econmico y una tasa de retorno ms elevada. Esto adems puede provocar una trayectoria de crecimiento mayor en el tiempo pero a expensas del consumo de los trabajadores actuales. Que esto sea, o no, deseable depende, entre otras cosas, del crecimiento del PIB. En un marco de crecimiento real elevado, renunciar a una parte del consumo presente puede no ser importante, al menos si se articularan mecanismos de reparto de la riqueza que incluyan como beneficiarios a aquellos que se encuentren en los mrgenes de lo admisible. Adems, puede argumentarse que los planes de cuentas financieras producen un efecto colateral beneficioso que es la contribucin a un crecimiento econmico general. En definitiva, el presente trabajo aporta argumentos a favor de un compromiso mnimo de las Administraciones con una garanta de tasa fija, sin embargo, los pases que lo han llevado a la prctica desde mediados de los aos noventa, lo que han hecho ha sido obligar a planes FDC o NDC, donde el FDC est administrado de manera privada y se suplementa con una garanta adicional (top-up) que proporciona el Estado.

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Introduccin El motivo que impulsa al Estado a proveer de mecanismos de seguridad social es la prevencin de las situaciones de pobreza en la tercera edad. Por distintas razones que se analizarn, incluso en las sociedades ms prsperas, el bienestar de un porcentaje elevado de la poblacin depende de esta intervencin del Estado en la provisin de seguros de vejez. Lgicamente, la nica pregunta que cabe es en qu forma el Estado debe articular estos mecanismos. El presente trabaja analiza el diseo de esta obligacin estatal de proporcionar unos ingresos mnimos y un seguro de vejez para la ciudadana en funcin de las rentas. La pauta dominante en la reforma de los planes de pensiones obligatorios en funcin de las rentas est orientada a la contribucin definida (DC) tanto contribucin definida financiera como no financiera (nocional). En este contexto, la tendencia general es a proporcionar garantas adicionales (top-up) al plan DC y que supongan la prestacin ntegra para personas que no disponen de otros recursos. Este estudio examina el porqu de esta orientacin e intenta identificar los aspectos de mayor relevancia para las economas, tanto las ms desarrolladas como las que an no alcanzan este nivel, con un mayor nivel de detalle a lo referente a Amrica Latina. El presente trabajo se divide en tres partes: el porqu de la necesidad de la pensin, con un anlisis de la garanta mnima y un enfoque especfico al caso de Latinoamrica; el nivel de prestaciones en funcin de las rentas y el por qu los pases se estn orientando hacia planes DC. Para finalizar se incluyen unos comentarios generales sobre el asunto. Seguridad en la vejez. El compromiso del Estado El concepto de seguro se basa en que con la suma de fondos se reduce la necesidad de que todos los individuos ahorren a fin de prever los costes de una contingencia dada y poder subvenirla. En el caso de seguros de vejez, esta contingencia no es otra que la incapacidad de trabajar, llegada una determinada edad. Si los ciudadanos, individualmente, se limitaran a ahorrar por su cuenta, la inmensa mayora se vera incapacitada de hacerlo en suficiente grado, con las consecuencias indeseadas que ello depara. Es por ello que se ha estimado conveniente que este ahorro se produzca de forma colectiva a travs de un plan se seguros cuyo objetivo sean los resultados individuales. En el caso de los seguros de vejez, este ahorro colectivo permite mantener a los individuos ms longevos gracias a las aportaciones de aquellos que fallecen antes de alcanzar la edad de esperanza de vida que les habra correspondido. Los mecanismos para llevar esto a la prctica seran la contratacin de forma voluntaria de seguros privados o la obligatoriedad y universalizacin de los mismos por parte del Estado. A nivel mundial, la opcin dominante es la segunda, a fin de garantizar al menos una cobertura mnima estatal, pero frecuentemente tambin, el propio Estado hace que esta cobertura, ms all de la mnima, sea mayor o menor en funcin de las rentas.

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La necesidad de una obligacin impuesta desde el Estado El principal motivo por el que el Estado obliga a la existencia de seguros pblicos es la existencia de lo que denominamos polizones (o free riders). All donde el Estado proporciona unos mnimos de subsistencia, habr una fraccin de la poblacin que, sabedora de que en ningn caso se encontrarn absolutamente desprotegidos, no harn nada para proporcionarse con su esfuerzo un sustento para cuando les llegue la edad de no poder trabajar. La obligatoriedad de cotizar a la seguridad social, por lo tanto, protege a aquellos que pagan de aquellos que, pudiendo hacerlo, deciden no invertir en su futuro. Otra razn que a menudo se cita para justificar la obligacin de cotizar es la pura falta de previsin de un sector de la ciudadana que, cuando toman conciencia precisa de que deben hacer algo para subvenir su futuro, ya es demasiado tarde para hacerlo de manera eficaz y suficiente.. Otro factor tiene que ver con las rentas. Las poblacin cuyos ingresos son ms bajos encontrarn difcil y es comprensible, ahorrar para el futuro cuando su mayor preocupacin es el da de hoy. A este argumento favorable a la obligatoriedad podramos denominarlo distributivo. Los datos acerca de la pobreza en Amrica Latina (Cuadro 1) muestran que, en el conjunto del subcontinente, al menos un 10% de la poblacin subsiste con menos de un dlar diario, lo que a todas luces les imposibilita participar en un plan contributivo. De hecho, slo en Mxico y Chile el porcentaje de ciudadanos por debajo del umbral de pobreza es menor al 20%. Otro grupo de pases entre ellos, el ms grande de todos, Brasil, tienen entre un 20 y un 30% de pobres. En el resto, entre el 30 y el 65% de la ciudadana est por debajo del considerado umbral de pobreza. En estos lugares, la familia extensa sigue conformando, en la prctica, una importante red de proteccin. Recapitulando: frente al argumento de que un Estado paternalista obligue a la totalidad de la poblacin a la contratacin de un mecanismos de proteccin, ya sea pblico o privado, nos encontramos con la realidad de los ndices de pobreza en muchos pases que hacen poco obvia cualquier solucin al problema. En el siguiente epgrafe se analizan los pros y los contras de un seguro privado obligatorio y los argumentos a favor de una provisin pblica. Ms adelante, analizaremos asimismo la lgica de las pensiones en funcin de la renta y se abordar, en ese marco, si stas deben ser de gestin pblica o privada. Institucionalizacin de una garanta estatal Para institucionalizar una obligacin, el Estado proporcionar algn tipo de seguro u obligar a los ciudadanos a que contraten uno privado. El segundo caso supondra la existencia de un mercado saneado en el que cupieran desde la poblacin rural pauprrima hasta las clases urbanas ms acomodadas. Asimismo, el Estado debera estar dotado de los mecanismos para hacer cumplir esa obligacin a fin de universalizarla. Tal posibilidad, no obstante, no estara exenta de problemas. En primer lugar, puede darse el caso de que el mercado de seguros sea an incipiente y que slo sirva para los grandes empleadores y los ciudadanos en mejor situacin econmica, pero no as para las clases desfavorecidas, que no dispondran de empresa que les diera cobertura. En segundo lugar, para sacarle partido a la ley de los grandes nmeros que reduce el costo 134

individual del seguro el colectivo sobre el que se aplique ha de ser suficientemente grande la ganancia estadstica de reunir fondos. Est claro que las compaas microaseguradoras no resultaran rentables. Tabla 1. Renta Nacional Bruta (GNI) per cpita e ndices de pobreza en los pases de Amrica Latina GNI per cpita, 2004 Poblacin bajo el (USD) umbral de pobreza* Ao de Porcentaje medicin 3.720 ...... ...... 960 62,7% 1999 3.090 22,0% 1998 4.910 17,0% 1998 2.000 64,0% 1999 4.670 22,0% 1992 2.080 2.180 2.350 2.130 390 1.030 6.770 790 4.450 1.170 2.360 3.950 4.020 28,6% 35,0% 48,3% 56,2% 65,0% 53,0% 10,1% 47,9% 37,3% 21,8% 49,0% ....... 31,3% 1998 1994 1992 2000 1995 1993 1988 1998 1997 1997 1997 ....... 1989 Porcentaje de poblacin que vive con menos de un dlar diario Ao de Porcentaje medicin 3,3% 2001 14,4% 1999 8,2% 2001 < 2% 2000 8,2% 1999 2,0% 2000 < 2% 17,7% 31,1% 16,0% 67,0% 20,7% 9,9% 45,1% 7,2% 16,4% 18,1% < 2% 9,9% 1998 1998 2000 2000 2001 1999 2000 2001 2000 2002 2000 2000 2000

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Amrica Latina y Caribe

3.600

.....

..

9,7%

..

*El umbral de pobreza se determina mediante el estndar nacional de cada pas y los parmetros elegidos para su medicin pueden variar de un pas a otro. Fuente: World Development Report, 2006. Banco Mundial. Cuadros A1 y A2.

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En tercer lugar, incluso en el caso de existir grandes empresas aseguradoras, que podran dar servicio y cobertura a todas las clases sociales, la proteccin que proporcionara podra ser escasa dado el riesgo de falta de cumplimiento individual e impagos o tardanza en la contratacin del seguro. Como se ha comentado, existen quienes deben preocuparse por el sustento cotidiano y estn imposibilitados de pensar en su futuro y quienes, aun pudiendo hacerlo, no son conscientes de la necesidad de estos productos hasta que no es demasiado tarde. En cuarto lugar, para hacer un seguimiento suficientemente exhaustivo del nivel de adherencia a estas obligaciones, la Administracin precisara de un archivo anual de todos los abonos efectuados a fin de perseguir a quienes no cumplieran con los mismos. Y, como es obvio, para las clases ms desfavorecidas esto supondra impuestos o multas a las que no podran hacer frente. La solucin a esto es subvencionar los pagos de los ms pobres, lo que conllevara, en la prctica, financiar un umbral de subsidio de tasa fija mediante los impuestos generales, lo cual es administrativamente bastante menos complicado, ya que los ingresos provienen de la recaudacin fiscal ordinaria y los pagos se efectuaran nicamente una vez alcanzada una cierta edad del beneficiario. En ningn pas del mundo se ha puesto en marcha la obligatoriedad de contratacin de un seguro privado, no obstante, en Chile existen planes individuales de cuentas financieras administradas de forma privada. Conviene sealar que en este pas, en el que la obligatoriedad de contratar planes privados en funcin de las rentas existe desde 1982, un tercio de la poblacin an no tiene cobertura y, de los dos tercios restantes, aproximadamente la mitad no acumular los derechos suficientes como para percibir ms all del mnimo garantizado por el Estado. Como se vio en el Cuadro 1, Chile es de los pases cuya economa est ms saneada de toda Amrica Latina, y sin embargo el nivel de cobertura voluntaria an es muy bajo. En definitiva, un plan de garantas administrado por empresas privadas, estar muy lejos de ser universal de no mediar la intervencin del Estado. Por razones diversas, la cuestin es que los ms desfavorecidos careceran de cobertura. En algunos pases, esta circunstancia adversa alcanzara a ms del 50% de la poblacin (vase Cuadro 1). Y abundando en el tema, incluso aquellos que perciban ingresos durante su vejez de esta fuente, no tendrn los suficientes para vivir con una cierta dignidad, lo que en ltima instancia obligara a la accin de la Administracin 53 . Esto, lgicamente, explica el por qu los gobiernos son ms partidarios de financiar los mnimos mediante impuestos a fin de universalizar el derecho a la percepcin. Una pensin mnima estatal financiada mediante impuestos A tenor de lo expuesto, hay argumentos sobrados que justifican que el Estado proporcione unos ingresos mnimos garantizados que se financien desde la Hacienda
Bsicamente, esto es lo que hace EEUU para la asistencia sanitaria, la cual, aun no siendo obligatoria, es proporcionada de modo privado a travs de empleadores o contratos individuales con seguros mdicos privados. Medicare y Medicaid constituyen la cobertura proporcionada por el Estado a individuos que no se encuentran suficientemente cubiertos mediante seguros privados.
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Pblica y alcanzar con ello dos objetivos: el obvio de garantizar unos mnimos de subsistencia a la totalidad de poblacin y el segundo de mero ejercicio redistributivo puesto que las rentas ms altas y por lo tanto ms gravadas fiscalmente contribuiran a la calidad de vida de los ms desfavorecidos llegada la ancianidad de stos. Principalmente en los pases en vas de desarrollo, la familia extensa adquiere tintes de seguro familiar y esto ocurre en un porcentaje muy elevado de hogares. En estos pases, resulta complicado que el Estado, en tanto en cuanto no mejoren ostensiblemente las cuentas pblicas, pueda hacerse cargo de una cobertura universal suficiente que sustituya a la unidad familiar. El objetivo, no obstante, de la Administracin debe ser proporcionar ayuda marginal cuando ello sea necesario, como se comentar con ms detalle a continuacin. En estos pases de economas emergentes, existe una segunda razn, estratgica aunque de carcter transitorio, para arbitrar medidas de proteccin universal. En los momentos de crecimiento econmico, la poblacin va abandonando el ncleo familiar para instalarse en zonas en auge laboral, con la consiguiente fragmentacin de las familias. Por lo tanto, una garanta universal puede ser el primer paso de una estrategia de transicin de reemplazo del sistema de pensiones basado en la ayuda de los parientes 54 . Esta garanta universal proporcionada por la Administracin puede ser de dos modalidades: una tasa fija o una cantidad adicional (top-up). La tasa fija es una forma de subvencin a la cual puede optar cualquier ciudadano que alcance una determinada edad. En el caso del top-up, es preciso hacer una valoracin previa de los recursos con que cuenta el individuo a fin de tasar sus necesidades reales. Ambas modalidades suponen una redistribucin de recursos en la sociedad en su conjunto, de las rentas ms altas a las ms bajas, aunque esta redistribucin, lgicamente, es de mayor calado cuando previamente se ha comprobado la escasez de recursos del beneficiario. Existen varios niveles de comprobacin de la carencia de recursos. El ms liberal consiste en evaluar simplemente la percepcin de otras pensiones obligatorias pblicas o privadas y comprobar con detalle la carencia de recursos de quienes tras recibir esas garantas, siguen precisando de ayudas adicionales, que corresponderan a los servicios sociales. En el polo opuesto, la garanta podra consistir en la nica intervencin de esos servicios sociales en caso de insuficiencia de recursos. Esta posibilidad resulta a todas luces ms complicada y onerosa dada la presumible mayor cantidad de potenciales beneficiarios. Por lo tanto, cuando se evala la carencia de recursos individuales en pases de economas emergentes, parece razonable, no slo tener en cuenta los ingresos del individuo como tal, sino los del conjunto de la familia extensa puesto que cualquier recurso proporcionado al individuo de edad avanzada, obviamente, ser compartido por
Una propuesta de normativa consiste en limitar el compromiso del gobierno a una garanta universal, dejando la cobertura restante para ser proporcionada mediante iniciativas privadas voluntarias. Australia es ejemplo de pas que hizo esto mismo hasta que, en 1992, oblig a una cobertura desde el empleador.
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el conjunto de la familia. No obstante, si la modalidad de subvencin es la top up, puede ser suficiente estimar los nicos ingresos de la persona de edad avanzada (o su cnyuge) y no los de toda la familia. Simultneamente, los servicios sociales, en ese caso, deberan estar atentos a las necesidades globales de la familia extensa. De esta forma, se consigue reducir el nmero de solicitantes de prestaciones al mejorar las condiciones de las familias en su conjunto, incluidas aquellas con miembros de edad avanzada. A la vez, adems, se van estableciendo las condiciones generales de mejora previendo una situacin de mayor opulencia en la que los mayores tiendan a formar hogares independientes. Cules deberan ser los lmites de esta garanta? Con la asistencia social, como ltimo recurso, el nivel mnimo garantizado puede establecerse por debajo del umbral de pobreza estimado. Lgicamente, se haran acreedores de las ayudas de los servicios sociales aquellas personas carentes de ms recursos ni individuales ni familiares. Adicionalmente, es importante coordinar las polticas gubernamentales de asistencia sanitaria y del hogar. Es preciso tener en cuenta hasta qu punto esas asistencias son cubiertas por el sector pblico y, por lo tanto, no precisan de recursos dinerarios adicionales. Cualquier restriccin del gasto pblico destinado a los mayores debe ser compensado por una mejora en los servicios sanitarios u otros. Los argumentos proporcionados explican que, en la mayora de los pases en la actualidad, en los que se haya llevado a cabo una reforma del sistema de pensiones, los top up que suplementen los planes de pensiones no alcanzan a cubrir los umbrales estadsticos de pobreza, pero s se va consolidando la asistencia social para cubrir las posibles carencias. En ocasiones, los gobiernos no perciben en su adecuada dimensin la necesidad de garantizar unas mnimas percepciones a las personas de edad avanzada. La garanta no debera ser considerada como un subsidio del Estado para el ocio del anciano, sino como un paliativo contra la pobreza en la vejez. Si la edad de percepcin de subsidios es lo suficientemente elevada, el Estado puede permitirse una prestacin universal decente para los realmente necesitados y a un coste razonable para sus arcas. Una edad baja, por el contrario, general el efecto de aumentar el nmero de perceptores con subsidios insuficientes. A las reflexiones anteriores, hay que aadir una que atae al sexo de los perceptores. Ofrecer un subsidio a una edad temprana provocar en muchos casos que en hogares con dos fuentes de ingresos, los miembros queden fuera del mercado laboral a una edad demasiado temprana, lo cual constituye un problema, en concreto, para las mujeres, a menudo ms jvenes que sus cnyuges dos aos por trmino medio pero adems ms longevas por lo general de cinco a ocho aos. 55 En estos casos, una mujer tendra que vivir una media de diez aos al final de su vida con una nica fuente de ingresos. Esta
Europa, desde luego, cay en esta trampa en la dcada de 1970 y lleva luchando desde la dcada de los 90 para aumentar la edad de salida. Merece mencin que, tan tarde como a mediados de 1970, Dinamarca, Alemania, Noruega y Suecia tenan todos una edad de pensin de 67 aos y que, aunque Alemania y Suecia redujeron estas edades a mediados de 1970, las recientes reformas en estos pases han sido orientadas a elevar de nuevo la edad (en Suecia a 67).
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situacin aporta un argumento de peso a favor de las pensiones de viudedad y, a la vez, al hecho de fijar una edad mnima razonablemente elevada para la percepcin de subsidios. En otras palabras, el Estado, al proporcionar una garanta de ingresos a partir de una determinada edad, lo que hace es poner en marcha un mecanismo de seguro que los ciudadanos ms conscientes contrataran por si mismos si tuvieran los medios y conocimientos suficientes para hacerlo. Dado que la alternativa a la obligatoriedad de contratacin de seguros privados requerira a todas luces un aporte adicional del Estado, parece razonable pensar que es ms eficiente que el Estado, directamente proporcione esa garanta de forma universal. En ambos casos se produce desde la Administracin una redistribucin de la renta, pero, insistimos, para hacer eficaz ese mecanismo esto es, reducir ostensiblemente los niveles de pobreza entre las personas mayores, es fundamental calcular adecuadamente la edad mnima de percepcin del seguro, en especial para las mujeres, a fin de poder establecer una percepcin per cpita suficientemente elevada. El seguro obligatorio en funcin de la renta Para alcanzar el objetivo de dar cobertura universal, una vez alcanzada determinada edad, el Estado podra fijar la obligacin de contratar un seguro privado a toda la poblacin y suplementar este en los casos necesarios, de acuerdo con los distintos mecanismos mencionados anteriormente. El objetivo, pues, sera proporcionar una cobertura adecuada al trabajador medio. Es el camino elegido mayoritariamente por pases que estn revisando sus modelos de seguridad social en la actualidad. El hecho de combinar un plan obligatorio en funcin de las rentas con una pensin o garanta de ingresos en la vejez genera un mayor grado de libertad a la hora de articular mecanismos en polticas de pensiones, ya que las modalidades o espectros posibles, en este caso, son prcticamente ilimitados. Por lo general, si el plan obligatorio en funcin de las rentas se basa en la filosofa del reparto (pay-as-you-go), debe ser el gobierno quien administre el plan. Por el contrario, si lo que se pretende es el establecimiento de cuentas financieras de carcter individual, lo habitual es que sean de administracin privada. Sin embargo, como indicbamos, las posibilidades son infinitas. En principio, la modalidad de la administracin no debera tener que ver con el diseo de los planes. Es posible subcontratar la administracin de algunas o todas las funciones del sistema de reparto o, en el caso contrario, permitir que sea el Estado quien se encargue de la gestin de algunas de las funciones del plan obligatorio de cuentas financieras individuales. Hay un aspecto que se precisa abordar respecto a la cuanta de la pensin media en el plan basado en las rentas. Si la prestacin esperada, basada sta en contribuciones normales vinculadas a la renta, no es suficientemente elevada, se produce un desincentivo para pagar, especialmente entre aquellos que tiene la opcin de elegir y tienen motivo para ubicarse en los umbrales de renta establecidos. Esto, lgicamente, es otro argumento claro a favor del establecimiento de una edad avanzada para ser beneficiario de una prestacin. A mayor edad mnima para la prestacin, mayor facilidad de establecer unas percepciones suficientes que recaigan sobre quienes debieran. 139

Hay un asunto ms general relativo al cumplimiento de una obligacin. Si el plan obligatorio en funcin de las rentas se basa en aportaciones que realizan los empleadores como contribucin hacia sus empleados en lugar de una contribucin del empleado por s mismo 56 , el control del cumplimiento es ms fcil de imponer, lo que fortalece a todas luces la cobertura de los empelados, aunque estos, hay que decirlo, no conforman sino una parte de la fuerza laboral total de un pas. Lo que suele proponerse para atraer a los trabajadores autnomos al sector formal si bien de manera imperfecta es exigirles registrarse ante las autoridades fiscales para poder ejercer su profesin. No obstante, la falta de rigor en el cumplimiento de os mecanismos por parte de pequeos agricultores, artesanos y otros profesionales, no debe ser bice para su puesta en marcha con el objetivo, adems, de que a medio plazo la totalidad de los trabajadores informales estn integrados en la economa formal. Incidiendo en lo mismo, debe existir una normativa que seale cul es la va normal para acceder a un seguro de vejez. Por ltimo, merece la pena destacar que la tendencia de las reformas que se estn poniendo e marcha en la mayora d elos pases ha sido la de combinar planes obligatorios, en funcin de las rentas, con la que hemos llamado garanta adicional o top-up, es decir, que la garanta es nicamente establecida en funcin de la renta, aunque mediante este mecanismo, por s solo, el individuo no alcance el nivel mnimo de renta para superar el umbral de pobreza y sea preciso suplementar sus ingresos. En estos casos, seran los servicios sociales quienes, mediante una comprobacin previa de la efectiva falta de recursos, se encargaran de subvenir las situaciones de necesidad. En resumen Los argumentos a favor de la intervencin del Estado en la provisin de seguros de vejez son slidos. Las modalidades de esta intervencin van desde una garanta mnima estatal hasta el establecimiento de un plan obligatorio en funcin de las rentas, suplementado, en su caso y como ha sido asimismo razonado, por la Administracin. Los gobiernos, no obstante, suelen dar un paso ms mediante el establecimiento de la obligatoriedad de planes de pensiones gestionados de forma pblica o privada. En la prctica, los planes con cierta vocacin redistributiva suelen ser administrados por el Estado, mientras que los planes financieros individuales suelen corresponder al sector privado, aunque cualquiera de las dos modalidades admite todas las combinaciones. El epgrafe siguiente analiza la tendencia mundial a establecer sistemas de pensiones en funcin de la renta. 3. Planes de pensiones en funcin de las rentas: la tendencia hacia la DC Comenzamos el presente apartado estableciendo un marco para las pensiones en funcin de la renta. A continuacin, se realiza una exposicin ms amplia de los planes NDC, que
Existe la opinin generalizada entre los profesionales en economa que las contribuciones del empleador son trasladadas al empleado en la forma de salarios efectivos (take home pay) ms bajos.
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emergieron en el panorama de las pensiones en Europa en la dcada de los noventa del siglo pasado y se han convertido, en los ltimos diez aos, en una alternativa a las mltiples modalidades de planes de pensiones en funcin de la renta que, por lo dems, son actualmente todava dominantes. A nivel mundial, el mayor auge en la reforma de las pensiones ha sido, no obstante, hacia la obligatoriedad de establecer planes de cuentas financieras, particularmente en los pases emergentes de la Europa central del Este y en Amrica Latina. A continuacin se analizan las diferencias entre la NDC y los planes de cuentas financieras para concluir con una explicacin del por qu los segundos han dominado en las reformas de las dos ltimas dcadas. Los planes de pensiones en funcin de la renta Los planes de pensiones nacionales pueden analizarse de acuerdo con dos criterios: los de contribucin definida (DC) frente a la prestacin definida (DB) y la financiera (F) contrapuesta a la no financiera (N). de aqu parten los conceptos de contribucin definida financiera (FDC, segn sus siglas en ingls); prestacin definida financiera (FDB); prestacin definida no financiera (NDB) y prestacin no financiera o nocional (NDC) 57 . Estos conceptos han sido desarrollados por Gra y Palmer (2004) con un nivel de detalle que excede las caractersticas del presente trabajo. NDB y NDC son planes sin financiacin, con la excepcin de una posible financiacin demogrfica o de amortiguacin, buffer funding, en el sentido de que sus activos consisten ntegramente en reclamaciones a contribuyentes y a contribuciones futuras. Por el contrario, FDC y FDB son planes totalmente financiados. En un plan financiero las responsabilidades son asumidas por activos financieros. En este marco, los planes de financiacin parcial son considerados como no financieros 58 . En los planes de contribucin definida, las contribuciones a cuenta son determinadas en trminos de una tasa fija de contribucin en funcin de la renta. En los planes de prestacin definida, la tasa de contribucin se ajusta al nivel necesario para financiar compromisos financieros fijos siguiendo alguna forma de subsidio. Los planes no financieros suelen ser administrados por el sector pblico y los financieros por el privado, si bien, como ya se ha mencionado anteriormente, hay elementos de ambas modalidades que pueden ser gestionados tanto pblica como privadamente. NDB es la modalidad de planes de reparto que se desarroll en la mayor parte de los pases durante el siglo XX. La NDC es relativamente nueva y sus primeras aplicaciones tuvieron lugar en Italia, Polonia, Letonia y Suecia, a partir de mediados de la dcada de
Antes de que Suecia legislase NDC, en 1994, se pensaba de manera generalizada que era imposible tal construccin. Merece atencin que la palabra financiado, que suele interpretarse como totalmente financiado, es imprecisa ya que muchos planes financiados slo lo son parcialmente, mientras que algunos planes no financiados tienen, de hecho, grandes fondos (ejemplos de esto ltimo provienen de Canad y de Suecia).
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los noventa 59 . Palmer (2006) explica formalmente las caractersticas de la NDC y Holzmann y Palmer (2006) abundan en el mismo tema. Este novedoso tema se analiza con ms detalle en el siguiente epgrafe. NDC y FDC: similitudes y diferencias A la hora de abordar el concepto de NDC, quiz lo ms til sea compararla con los planes de contribucin definida financiera o FDC. Tanto en los NDC como en los FDC, el ciudadano abona una cuota proporcional a sus rentas durante la fase de acumulacin y recibe una anualidad al llegar la jubilacin. En ambos casos, sus contribuciones son anotadas en sus cuentas. En los planes FDC el dinero es invertido de manera ms o menos inmediata en el mercado financiero, y es el beneficiario quien en algunos casos incluso toma las decisiones de cartera, aunque en otros, es la compaa de seguros elegida quien determina este tipo de decisiones. En la modalidad NDC las aportaciones se dedican a pagar a los pensionistas contemporneos. Sin embargo, si las contribuciones son mayores que las actuales necesidades, el excedente se invierte, como ocurre cuando hay puntas de demografa en el mercado laboral. Los rendimientos financieros de un plan NDC deberan generar, al menos, la tasa de retorno de cuentas nocionales acreditadas. Tanto en NDC como en FDC, la cuota que se aporta es, en principio, fija, opero existe una importante diferencia entre ambas modalidades. En la FDC es posible elevar o disminuir la tasa de contribucin, lo que ocasiona un efecto directo de los flujos financieros a las cuentas individuales. En la NDC, si la Administracin decide elevar la tasa de contribucin se genera un excedente que de otra manera debera haberse obtenido en el mercado financiero para abonar las prestaciones de aquellos contribuyentes cuyas tasas han sido incrementadas. En principio, esta caracterstica de los NDC podra aplicarse a los FDC, netamente financieros. Por otro lado, disminuir las cuotas en la modalidad NDC provoca una falta de fondos para cubrir los compromisos existentes. Dado que los valores de cuenta son conocidos, es fcil calcular el valor de los compromisos carentes de fondos y financiarlos a travs de impuestos. Desde la perspectiva de los participantes, esto se puede ver como una ventaja de la NDC sobre el resto de las modalidades de planes DB, aunque los gobiernos deben realizar operaciones alambicadas con sus compromisos sin llegar a compensar a los participantes. Otro elemento comn a NDC y a FDC es la existencia de una edad mnima para que el participante pueda reclamar su anualidad. El valor da sta se basa en el saldo de cuenta del aportante y en la esperanza de vida correspondiente a la ciudadana de esa edad en el momento de la jubilacin (LE, en sus siglas en ingls). La anualidad en lo sucesivo
El apndice a este ensayo describe el sistema sueco con bastante detalle. Para estudios por pas, el lector es referido a: Italia (Franco 2002, Franco y Sartor 2006; Gronchi y Nistico 2006),; Letonia (Palmer, Stabina, Svensson y Vanovska 2006); Polonia (Chln, Gora y Rutkowski 1999; Chln-Dominiczak y Gra 2006) y Suecia (Palmer 2000; Knberg, Plamer y Sundn 2006), los cuales incluyen todos referencias a publicaciones adicionales. Otros pases NDC incluyen la Repblica Kirguisa y Rusia.
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llamada A puede incluir una tasa de retorno. En el caso FDC, esta tasa de retorno s de tipo financiero, ya sea por inversiones de cartera individuales o, como es ms comn, por la cartera de inversiones de la compaa que administra el fondo. En la NDC, como se ver ms adelante, se trata de una tasa de retorno interna. A = saldo de capital al jubilarse/LE al jubilarse Tanto la NDC como la FDC asumen los costes derivados de un aumento de la esperanza de vida a travs del factor LE; no obstante en ambos casos existe un riesgo para la aseguradora que es preciso asumir derivado de una mayor longevidad. Si se mantienen los dems factores constantes, a medida que aumenta la esperanza de vida desde la edad de jubilacin, los individuos han de trabajar durante ms aos para tener las mismas prestaciones que sus predecesores 60 . Hasta el momento actual, los pases que han implementado la NDC han utilizado una esperanza de vida para ambos sexos que supone, dada la mayor longevidad de las mujeres, una importante transferencia de recursos de los hombres hacia este colectivo. Los planes obligatorios FDC tambin pueden utilizar la esperanza de vida unisex (como ocurre, por ejemplo, en la actualidad en Suecia) y debe ser un factor de clculo para las anualidades en Europa, segn indica la legislacin. Tanto las cuentas NDC como FDC son ilquidas, esto es, el dinero est slo disponible al alcanzar la jubilacin. En los FDC los pagos, en principio, pueden ser cantidades fijas, retiradas por meses o por anualidades. En un plan de tipo obligatorio se puede argumentar que, ya que proporcionan rentas a los largo d toda la vida, las anualidades son preferibles a otras modalidades de abono. Los ND slo se abonan por anualidades. En los NDC, si no se modifica el resto de factores, el plan puede permitirse una tasa de retorno econmica de g+l+p+r Donde g es la tasa de crecimiento del salario real medio; l es la tasa de crecimiento del empleo; p es la tasa de inflacin y r es un factor que refleja el cambio potencial en la distribucin por edades de trabajadores y pensionistas en funcin del capital disponible. Tal retorno, pues, puede obtenerse tanto en la fase de acumulacin como en la de pago. La NDC, a fin de mantener una tasa fija de contribucin durante un mayor perodo de tiempo requiere de una equivalencia entre los activos del sistema y las responsabilidades.. En Suecia, con un diseo de NDC ms ambicioso y desarrollado, para cada ao contable se calcula un balance de activos (A) y uno de responsabilidades (L, de liability), basados en datos actuales del pasado ms reciente. Si A > L , no hay equilibrio. Si L > A, las cuentas, tanto de trabajadores como de pensionistas estn equilibradas, es decir, reducidas por un factor basado en el ndice A/L. Si, de nuevo, los activos sobrepasan las
Los clculos oficiales para el plan NDC sueco muestran que, segn proyecciones de la esperanza de vida en el ao 2005, las personas nacidas en 1960 tendran que trabajar unos 14 meses ms que personas nacidas en 1940 para con ello recibir la misma prestacin anual, siendo los dems factores constantes. Y que personas nacidas en 1970 tendran que trabajar otros cuatro aos. (Agencia de Seguros Sociales Sueca, Swedish Social Insurance Agency 2005).
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responsabilidades, simplemente, hay supervit. En el diseo sueco de NDC no existe pues posibilidad de supervit real cuando A > L, salvo para recuperar o compensar momentos en los que aparecera un hipottico dficit. En cambio, al fondo de amortiguacin se le permite acumular fondos no distribuidos 61 . En Suecia los ndices se basan en g + p desde el argumento de que las prestaciones deben acompaar al incremento de los salarios medios 62 . Este valor, normalmente, tender a ser positivo ya que el crecimiento de los salarios reales y del IPC suelen ser positivos. Sin embargo, l y r pueden ser negativos. De hecho, de no ser por la potencia de la inmigracin, la mayor parte de Europa se arriesga a una disminucin de su fuerza laboral y, en el prximo lustro, las tasas de natalidad han venido siendo negativas y no se espera invertir esta tendencia a corto plazo 63 . En los pases desarrollados, la fuerza laboral con cobertura depende de la inmigracin en buena medida, mientras que en las economas en vas de desarrollo, la transformacin viene del paso de la economa informal a la formal. Ms diferencias entre NDC y FDC Parece claro que una de las principales diferencias entre estos dos tipos de planes es la tasa de retorno. Si la tasa de retorno en FDC es mayor, tal y como dicta el sentido comn (vase, por ejemplo, Lindbeck y Persson, 2003), habr una prdida de eficiencia asociada con la NDC. Otra diferencia importante es que la NDC no genera ahorros en pensiones, como hace la FDC. Por otra parte, y como tambin es sabido, la conversin de un plan de reparto (pay-as-you-go) a un plan financiero genera el inconveniente del doble pago. Que los planes de pensiones financieros obligatorios generan un ahorro nacional mayor que los no financieros es un asunto emprico, existe abundante literatura al respecto, pero sta se centra especialmente en el efecto de los sistemas de reparto sobre el ahorro privado, aportando pruebas a favor de dichas posturas. Por el contrario, son pocas las evidencias que muestren los efectos de introducir un plan financiero. Gran parte del

Por supuesto, se puede disear una norma para la distribucin de un excedente en la NDC, aunque no se haya hecho en Suecia, que es el nico pas NDC en el que se emplea el equilibrio. Suecia comenz su plan NDC con un gran fondo heredado del anterior rgimen PAYG el cual hasta la fecha ha ayudado a amortiguar la necesidad de obtener equilibrio. Merece mencin que Letonia, que no hace balances, indexa cuentas durante el periodo de acumulacin mediante g++p, y prestaciones mediante p + a(g+), donde a<1, que permite no hacer balances ya que se mantendr que AL. Antese tambin que hay potenciales diferencias de resultados en funcin de la cohorte distributiva entre indexar mediante g+p g++p (Settergren and Mikula 2006). El valor de cuenta de los trabajadores es indexado mediante g + p. Las anualidades se calculan incluyendo una tasa real de crecimiento de g = 1,6 % y son entonces ajustadas anualmente por la diferencia entre el resultado real de g y 1,6%. Por tanto, si el crecimiento salarial real cubierto per capita es de un 2%, las anualidades se ajustan al alza segn 2,0 1,6 = 0,4%, as como la indexacin de precios, p. Por otra parte, si el crecimiento salarial real cubierto per cpita es slo del 1,2%, el ajuste es de 1,2 1,6 = 0,4%, que significa una reduccin de un 0,4% en la indexacin de precios. Las proyecciones para el prximo medio siglo, en la UE, estn basadas en una tasa de fertilidad conjunta de un 1,6.
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problema de su estudio estriba en que no hay manera de estudiar el desarrollo de un pas con una poltica y sin ella. A pesar de esta falta de datos empricos, los pases que implementan reformas FDC suelen argumentar para ello que stas aumentarn el ahorro nacional. Esta idea suele estar fundamentada en la hiptesis de que los individuos no ahorrarn lo suficiente por su propia cuenta. Y probablemente sea as, debera haber ms ahorro con FDC que sin ello. En trminos ms generales, el resultado depende del comportamiento compensatorio, no solo de los individuos (menor ahorro privado) y empleadores (menos planes para empleados financiados por el empleador), sino tambin del Estado. Mientras que los planes financieros tienen, o un efecto neutral sobre el ahorro nacional o un efecto positivo sobre el mismo, los planes no financieros s pueden tener un efecto negativo; trabajadores o empleadores ahorran menos, pero sin la compensacin positiva del plan financiero obligatorio. Evidentemente, incluso el resultado neutral puede ser cuestionado ya que la forma de operar de empleados y empleadores no estar fundamentada por lo general en una informacin perfecta acerca de las consecuencias de los planes pblicos obligatorios. Gra y Palmer (2004) advierten de que si el gobierno establece un plan FDC pero las reglas del mismo son tales que la mayor parte de sus activos son invertidos en deuda pblica, en principio, hay poca diferencia con los resultados de un NDC. En primer lugar el ahorro FDC es igualado por el gasto pblico financiado mediante un prstamo del fondo de pensiones, lo cual anula el efecto de ahorro. En segundo lugar, si esto ocurre y la tasa de retorno NDC en principio el crecimiento del PIB es menor que el tipo de inters de la deuda pblica, en comparacin con la NDC, la Administracin estar pagando demasiado para financiar un compromiso de pensiones. Esto ocurre porque la tasa de retorno sobre bonos del Estado (el retorno FDC) es mayor que la tasa de crecimiento econmico (el retorno NDC), y, por tanto, tal diferencia no refleja una ganancia eficiente sino una prdida resultante del diseo del sistema. Aunque la NDC no tiene un efecto positivo directo sobre el ahorro privado, si pudiera tener un efecto indirecto, al establecer un lmite claro al compromiso pblico. En funcin del aumento de la esperanza de vida, los particulares, grupos de empleadores o grupos de empleados en su nombre, pudieran elegir ahorrar ms para con ello jubilarse antes y adems con una prestacin ms elevada que la que permitira la prestacin pblica NDC. Otro argumento favorable a los planes financieros es que su introduccin de forma obligatoria lleva a una dinamizacin del mercado financiero. Esto ha podido comprobarse en el caso concreto de Chile (Holdzmann 1997, Schmidt-Hebbel 1999) pero hay pocos ms ejemplos. Se piensa que el conjunto del mercado financiero se desarrolla ms rpidamente con la ayuda de un plan financiero obligatorio. Las escasas pruebas existentes parecen apuntar hacia que esta dinamizacin se produce, en primer lugar en el mercado de obligaciones, seguido de los de bonos corporativos e hipotecarios, adems de los bonos del Estado. Conviene recordar, con respecto al mercado de capitales, que inicialmente el volumen de grandes operaciones financieras es muy limitado debido al reducido grupo de traders y a la escasez de operaciones con relacin a los volmenes que maneja un FDC. En consecuencia, si el plan FDC est organizado de tal manera que un pequeo nmero de fondos invierten todo el dinero del sistema, ser arriesgado poseer grandes participaciones de valores, ya que estas tendern a la falta de liquidez dado el 145

reducido volumen de negocio. No obstante es razonable esperar que a largo plazo un plan financiero obligatorio tambin fomente el desarrollo de este mercado. Dado que la introduccin de un FDC, en la etapa de transicin, genera el inconveniente del doble pago, en aquellos pases en los que los compromisos previos de reparto son elevados, pudiera resultar ms atractivo optar por el establecimiento de NDC como segunda mejor alternativa. Aunque el NDC no tiene el mismo efecto potencial sobre el ahorro nacional y los mercados financieros que el FDC, s opera de la misma manera sobre el mercado laboral, como se explicar ms adelante con detalle. En principio, tanto los NDC como los FDC manejan la presin de poblaciones activas en disminucin, aunque es fcil argumentar que el FDC responde mejor ante esta contingencia. Con una poblacin activa en continua recesin, y dejando constantes el resto de los factores, el NDC mantiene una tasa de contribucin fija mediante la deflacin de las cuentas de trabajadores y pensionistas por medio de l. Recordemos sin embargo, que la tasa de retorno general en NDC es g + l + p + r, de tal manera que aunque l (crecimiento de la fuerza laboral) fuera negativa, la tasa de retorno general debera ser positiva. Esto es debido a que la tasa de crecimiento de los salarios cubiertos (ms o menos equivalente a la productividad), es decir, g, normalmente ser positiva y mucho mayor que cualquier efecto negativo que pudiera provenir de la disminucin del nmero de trabajadores nunca mayor para estos efectos del 0,5% anual y que, de serlo, resultara en una disminucin de la fuerza laboral en cincuenta aos del 30%. Por otra parte, es esperable que el crecimiento de la productividad en economas desarrolladas supere el 1% en el prximo medio siglo y ser mucho mayor en pases desarrollados 64 . En lneas ms generales, parece una obviedad que los dividendos generados por un plan NDC se ven afectados positiva o negativamente por las variaciones demogrficas lgicas (Samuelson, 1958). Por el contrario la naturaleza de los FDC hace que no se vean afectados por la demografa a no ser de forma muy indirecta. En principio, sin embargo, parece aventurado invertir activos FDC nicamente en el pas de origen de los mismos, si resulta que el sistema de pensiones no afectado por el plan est basado en la propia economa domstica. La prudencia aconseja invertir tambin en el extranjero con objeto de obtener una tasa de retorno financiero internacional. En las economas en desarrollo, la introduccin de un plan obligatorio supone, como se ha comentado en epgrafes anteriores, la sustitucin de la familia extensa por el Estado. En estos pases se puede optar por FDC o NDC. Por ltimo, los pases que se orientan hacia planes de pensiones obligatorios pueden desear combinar NDC y FDC a fin de diversificar su cartera de pensiones. Esta posibilidad se puso de manifiesto en las reformas que tuvieron lugar en Letonia, Polonia y Suecia 65 . La NDC an es reciente y en Europa, tanto pases en transicin como otros con economas asentadas ha empezado a estudiar sus ventajas con ms detenimiento. Planes DC y poltica social
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El reporte actuarial del gobierno de EEUU, por ejemplo, supone un 1,1% por ao. Vanse referencias, ms arriba, para consultar textos sobre las reformas en estos pases.

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Una caracterstica de los planes DC es que el valor presente de una prestacin es el de la cuenta en ese momento y que nicamente, queda determinado mediante las contribuciones del individuo y la tasa de retorno de estas. Dentro del marco del DC puro no existe pues un mecanismo distributivo, aunque algunos de sus rasgos puedan tener efectos redistributivos. En este apartado del documento presentamos los planes DC y su capacidad distributiva; y posteriormente analizaremos cmo las polticas de redistribucin pueden utilizar y en muchos pases lo hacen los planes DC. En los planes DC, los resultados pueden no obstante diferir entre distintos bloques de edades debido a distintas tasas de retorno durante sus carreras profesionales dentro del sistema. En plan FDC, el resultado, para un bloque de edad dado cualquiera, depender del desarrollo del mercado financiero durante su carrera profesional, pero en algunos diseos del sistema, incluso en las decisiones individuales en cuanto a proveedores y cartera conducirn a resultados diferentes. Asimismo, en un plan NDC el resultado depender de la variacin de los factores econmicos que afectan a la tasa de retorno durante la permanencia de cada bloque de edad en el sistema. En oposicin a ello, por definicin, al FDC, en la NDC todas las cuentas obtienen la misma tasa de retorno en un perodo contable dado cualquiera. Tambin existe redistribucin dentro del fondo de anualidades ms all de lo que constituye la esencia misma del seguro (de participantes con vidas cortas a participantes longevos). Si, por ejemplo, las clases acomodadas son ms longevas, habr una redistribucin en el fondo de seguros desde los ms desfavorecidos hacia estos primeros 66 . Ya hemos mencionado la redistribucin que existe de los hombres hacia las mujeres debida a las distintas esperanzas de vida. Tal caracterstica positiva de distribucin se fortalece gracias al hecho de que los ricos (en este supuesto, hombres) son aquellos con vidas bastante ms cortas. Adems de estos efectos potenciales, no existe un mecanismo redistributivo explcito dentro del los planes de DC. En su lugar y en un marco general de poltica social, los componentes distributivos son aadidos para con ello alcanzar los objetivos que los pases pudieran marcarse. Esto puede hacerse de dos maneras. La primera y ms obvia es la garanta de pensin. Tal y como ya se ha detallado la garanta puede adoptar la forma de una prestacin de tasa fija o la de un suplemento adicional (top-up) al plan obligatorio en funcin de las rentas. Esto es lo ms comn. El segundo componente redistributivo proviene de los derechos subjetivos conocidos como pensiones no contributivas. Por ejemplo la pensin que en muchos pases perciben las madres o, en su defecto padres durante algn perodo para la atencin infantil temprana. Por ejemplo, Suecia, cubre cuatro aos por hijo desde el momento del nacimiento proporcionando una transferencia a las cuentas individuales NDC y FDC en

Se puede sostener que, dentro del marco general de la poltica social, los pobres estn entre los que probablemente abandonarn la fuerza laboral antes de la edad tpica de jubilacin y con una prestacin por incapacidad; lo cual significa que, en trminos distributivos generales, su parte del pastel es en cualquier caso grande.

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funcin de las rentas de los padres o de las rentas medias cubiertas, optndose en cada caso por lo que resulte ms ventajoso 67 . Otro lgico candidato a una pensin no contributiva es quien haya realizado el servicio militar obligatorio. Lo importante es que el dinero que financie tales derechos sea transferido en trminos contables a la cuenta financiera del individuo, en el caso FDC, y al fondo de reservas en el NDC. Todo ello significa que estos derechos son siempre financiados en el momento de su otorgacin y no se aplaza su abono al futuro y para futuros contribuyentes. Por ltimo, los perodos cubiertos mediante otros tipos de seguros particularmente perodos de incapacidad pero tambin de desempleo o enfermedad son financiados por el sistema DC para la vejez. Se calcula cuanta cobertura ser necesaria en el futuro y el coste de tal cobertura es financiado por el proveedor de seguros por incapacidad, enfermedad, o desempleo; lo cual significa que estas contingencias estn cargadas por dos gastos: el de proveer la prestacin por incapacidad en s y el de contribuir al plan o planes de vejez para cubrir perodos con tales prestaciones. Adicionalmente, este mtodo contable hace explcito el coste total de otorgar dichas prestaciones. En resumen, el marco DC obliga al legislador a formular cuidadosamente cada componente de su poltica social y financiarlo en trminos contables actuales. Ya que los fondos no se distribuyen a los pensionistas hasta que no alcanzan tal condicin, este mtodo en principio prefinancia derechos de poltica social tanto en planes NDC como FDC. Hacia dnde se orienta la reforma? Durante los ltimos quince aos, aproximadamente, la reforma del sistema de pensiones ha tenido lugar, principalmente, en Europa y Amrica Latina. Algunas caractersticas distorsionadoras de la filosofa del sistema general como privilegios especiales para diversos grupos y, de manera ms general, normas de subsidio demasiado generosas en sistemas de prestacin definida, han motivado el inicio de esas reformasen diversos lugares aunque, como se indica, con especial incidencia en pases de Latinoamrica y en los pases de economa en transicin del antiguo bloque del Este. Donde existieron compromisos de reparto a gran escala, notoriamente en Europa occidental, la tendencia ha sido hacia intensificar la normativa de reparto. En las zonas donde tales compromisos eran menos onerosos y/o las condiciones demogrficas resultan ms favorables, la tendencia ha sido la de introducir planes obligatorios de contribucin definida financiera. El principal factor que ha obligado a acometer las reformas en toda Europa ha sido la suma de una longevidad creciente y unos bajos ndices de natalidad. En la UE-25, en 2004, la fertilidad media era de 1,5 hijos por mujer. Si se tratara de un dato espordico no sera alarmante, pero sabemos que no es as. Estas bajas tasas se han mantenido
Los hijos, no obstante, debern tener una diferencia de cuatro aos entre s, para poder sacarle provecho a los cuatro aos por hijo. Si coincidieran algunos de los aos, entonces slo pueden contarse una vez. Tambin es posible trabajar y recibir una transferencia reducida.
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prcticamente en todos los pases europeos desde 1990 y las proyecciones para el prximo medio siglo indican 1,6 hijos por mujer (Comisin Europea, 2006). Existe la tendencia a creer, entre expertos en poltica social, que la poltica de ayuda a las familias contribuye a una mayor fertilidad. Los hechos, adems, parecen reforzar esta teora. En los pases escandinavos y Francia las tasas, en la actualidad, rondan los 1,8 hijos/mujer. Por otra parte, en pases como EEUU, en que las ayudas pblicas se han mantenido en niveles bajos, estas tasas se han mantenido ms altas a lo largo del tiempo, lo que hace sospecha de la existencia de otros factores tales como altos ndices de empleo u oportunidades para las personas ms jvenes, o el carcter ms liberal de las normativas en cuando a bajas, traslados y otros servicios proporcionados por el sector pblico, mucho mayores en EEUU que en Europa. Europa se encuentra lastrada por un nmero de restricciones, salarios mnimos y otros factores que contribuyen a la rigidez del mercado laboral que protegen a los ya empleados, pero frenan la incorporacin de jvenes, inmigrantes y otros colectivos. Adems, muchos pases europeos soportan mercados inmobiliarios altamente regulados que actan a favor de unos altos precios en compra y alquiler de vivienda y, por el contrario, desincentivan la formacin de nuevos hogares. El envejecimiento de la poblacin no es un fenmeno novedoso. Recientes estudios prueban con datos que desde el ltimo siglo y medio no parecen haberse establecido barreras a una mayor edad de fallecimiento (Oeppen y Vaupel, 2002). La longevidad en personas mayores de sesenta aos ha crecido al ritmo de un aos adicional por dcada transcurrida y no hay visos de que eso vaya a cambiar (Comisin Europea, 2006). Lo que ha variado en Europa en os ltimos veinte aos, pues, ha sido la capacidad de soportar ese crecimiento y el consiguiente nmero de pensionistas con la desaparicin del dividendo econmico proporcionado por una fuerza laboral creciente. Cmo responde Europa a estos nuevos retos? En primer lugar, los planes NDB predominantes en Europa se han venido endureciendo de manera progresiva, primeramente, a partir de la dcada de los noventa, lo cual ha venido a significar una exigencia de mayor nmero de aos mnimos para hacerse acreedor a una pensin completa, y elevar la edad efectiva para hacerse acreedor hasta los 65 aos, tanto en hombres como en mujeres all donde no era el caso. En segundo lugar, un buen nmero de pases, particularmente aquellos que an se encuentran en proceso de transicin desde economas fuertemente intervenidas hacia las de mercado, han introducido FDC, y en dos casos (Letonia y Polonia), tanto NDC como FDC suplementados mediante una garanta adicional (top-up). Merece especial mencin que Dinamarca y Suecia son las nicas economas europeas ms desarrolladas que han introducido componentes FDC en sus sistemas obligatorios desde la dcada de 1990. Ningn pas europeo se ha convertido en exclusividad a FDC. En cambio, en algunos pases se han ido introduciendo paulatinamente elementos FDC sobre elementos no financieros obligatorios. Los pases latinoamericanos y asiticos gozan de condiciones demogrficas relativamente favorables para una transicin hacia planes de pensiones financieros (Cuadro 2). 149

Como promedio, las poblaciones en estos pases son bastante ms jvenes que en los de la OCDE (en la actualidad, Europa Occidental, Amrica del Norte, Japn, Australia y Nueva Zelanda), adems, se supone que en las prximas dcadas mantendrn esta ventaja. Cuadro 2. Porcentaje de poblacin mayor de 60 aos 2000 2010 2020 2030 2050 OCDE 19,9 23,1 27,0 30,7 31,2 Pases en transicin 17,0 18,2 21,5 22,7 26,5 Amrica Latina Asia 7,7 7,3 9,3 8,6 12,2 16,0 23,5 11,6 15,.0 20,7

Fuente: Banco Mundial (World Bank), 1998. Aunque las poblaciones son mayores en Amrica Latina y Asia, los pases de la antigua Unin Sovitica y su zona de influencia (Europa central y del Este) tambin tienen unas condiciones demogrficas relativamente favorables para la introduccin de planes financieros en comparacin con los pases de la OCDE (Cuadro 2). Por otra parte, estos pases han heredado compromisos de reparto relativamente grandes, heredados de los regmenes de la pretransicin. Dadas esas ventajas demogrficas en Amrica Latina y los pases que estamos llamando de transicin, no sorprende que muchos de estos pases hayan optado por sacarle partido a estas ventajas e introducir regmenes financieros en sus sistemas de pensiones. Como se indicaba anteriormente, desde la dcada de 1990 han solido ser de tipo FDC. Desde 1990, nueve pases latinoamericanos y once europeos (de ellos, nueve de los llamados en transicin) han introducido planes de este tipo (vase Cuadro 3). Merece especial mencin que los planes financieros introducidos en la dcada de 1980 eran principalmente de tipo DB, siguiendo los pasos del diseo de seguros tpicos del momento. Por ejemplo, en 1988 cuando en el Reino Unido fue posible salirse, por primera vez, del Sistema de Pensiones en Funcin de los Ingresos del Estado (SERPS, segn sus siglas en ingls), los individuos optaron mayoritariamente por planes de prestacin definida. Asimismo, el plan financiero obligatorio implementado en Australia en 1992 supuso bsicamente que los planes DB financieros generales voluntarios para empleadores se convirtiesen en obligatorios, con una tasa de contribucin incrementada. Una dcada despus, la tendencia ha venido siendo en estos pases a alejarse de la DB hacia una DC financiera. Existen al menos dos razones para la traslacin de planes de DB financiera hacia los de DC financiera. En primer lugar, los planes DB requieren, por su fundamento, que los actuarios lleven a cabo la tarea casi imposible de calcular, desde la edad de entrada del participante al plan, la esperanza de vida a lo largo de su carrera profesional. Hasta la fecha el registro no es bueno. Muchos planes han subestimado la longevidad de manera extrema. Por tal razn es preferible la DC desde la perspectiva del asegurador, ya que el perodo de estimacin de la esperanza de vida es mucho menor. 150

Cuadro 3. La Aparicin de Planes de DC Financiera Obligatoria Amrica Latina Europa Otras regiones Dcada 1980 Chile Suiza Pases Bajos Reino Unido Dcada 1990 Argentina Dinamarca Australia Colombia Hungra Kazajistn Per Suecia + NDC Uruguay Polonia + NDC Bolivia Bulgaria Mjico El Salvador Dcada 2000 Costa Rica Rusia + Hong NDC Kong Repblica Dominicana Letonia + NDC Croacia Estonia Lituania Eslovaquia Fuente: Fuentes varias del Banco Mundial (World Bank) reorganizadas por el autor. La segunda razn para mudarse de la DB financiera a la DC es que los planes DB tienden a condenar al empleado a su lugar de trabajo, especialmente en el caso de los trabajadores de ms edad. Eso ocurre por la previsible prdida de derechos futuros asociada al cambio de trabajo y el consiguiente cambio de plan de pensiones. Por ejemplo, las cuentas pueden resultar no abonadas mediante una tasa de retorno despus del cambio de trabajo y de plan aunque el capital aportado an rinda un retorno (retenido, en tal caso, por el asegurador). Adems, incluso en los planes de DB financiera pueden tener lugar transferencias, entre grupos de participantes, que no se muestran con transparencia a stos. Los planes con DC financiera no presentan ninguno de estos inconvenientes y reducen la tarea de proyectar la esperanza de vida hacia la fase de la anualidad. Los niveles de implementacin de planes FDC son casi inexistentes desde 1995, pero en muchos casos los pases no han llegado a comprender enteramente sus planes de reparto existentes. Muchos pases europeos estn estudiando reformar sus planes existentes no financieros y orientarlos hacia la NDC para, con ellos, alcanzar una estabilidad financiera en sus compromisos de reparto (pay-as-you-go), pero tambin para sacar partido a los aspectos positivos relativos al mercado laboral que presenta la NDC. Tambin es posible que la NDC sea, asimismo, una alternativa futura en Amrica Latina, donde posiblemente

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se haya dedicado menor esfuerzo a considerar las alternativas de diseo a los componentes no financieros de la poltica de pensiones en su sentido ms general. Por qu las reformas tienden a los planes DC en su mayor parte? El principal argumento a favor de los planes DC es su estabilidad desde el punto de vista financiero. Al contar con una tasa fija de contribucin, los planes DC crean equidad a los largo de generaciones entendiendo equidad como que todos los bloques de edad han de contribuir con la misma parte de sus ingresos al sistema. Adems, los planes DC incorporan equidad intergeneracional en tanto en cuanto dos personas d ela misma corte de nacimiento dependen nicamente de sus propias contribuciones y de la tasa de retorno, determinada sta de modo exgeno. No existe redistribucin interna del sistema. La distribucin introducida en un sistema DC depender de factores externos al sistema de seguros (como son los derechos por nacimiento/cuidado de hijos, casos de discapacidades etc.). La poltica social es exgena se financia desde fuentes externas al propio sistema de seguros, lo cual hace ms relevante la poltica distributiva en comparacin con un hipottico plan DB de hechos contrarios. En todo caso, debe existir un componente DB en la forma de una garanta, diseada explcitamente para soportar a los mayores con rentas ms bajas. Por ltimo, el mecanismo necesario para poder manejar pensiones no contributivas requiere decisiones polticas al respecto para financiarlas, tambin en contraste con el formato DB habitual en el que la financiacin se difiere a futuros contribuyentes, es decir, a cuando los titulares de dichos derechos se conviertan en pensionistas. Los fondos pueden entonces transferirse a cuentas NDC y FDc para financiar estos dentro del marco normal de dichos planes. Los efectos econmicos de los planes DC estn asociados con sus efectos sobre el ahorro y sobre la oferta de trabajo. Los posibles efectos financieros de los planes FDC (el efecto sobre el ahorro y la dinamizacin del mercado financiero) ya se han expuesto anteriormente. A continuacin veremos cmo estos planes NDC y FDC asimismo afectan al mercado de trabajo. En primer lugar, los planes DC tienen un efecto neutro sobre la movilidad laboral. El valor de una cuenta puede ser transferido a un nuevo sistema de cuentas o mantenido dentro del sistema antiguo, combinado ste con su tasa de retorno hasta que sea reclamado en la jubilacin. Por el contrario, muchos planes DB tienden a definir las prestaciones en trminos de salarios finales, lo cual, como se explic anteriormente, es una barrera para que los trabajadores, especialmente los de edad ms avanzada, puedan cambiar de ocupacin. Por tanto, y debido slo a este factor, los planes financieros de prestacin definida corren el riesgo de condenar a los empleados, innecesariamente, a no cambiar de empresa, mientras que los DC permiten un flujo libre de la mano de obra sin una penalizacin en forma de pensiones reducidas. Por este motivo, algunos autores han recomendado que la UE se oriente en esta direccin a fin de eliminar una de las barreras restantes a la movilidad laboral dentro de la Unin (Palmer 2002, Holzmann 2006). En segundo lugar, tanto la NDC como la FDC facilitan una retirada gradual del mercado laboral. Tcnicamente hablando, dentro del marco de la DC es fcil para alguien reclamar 152

parte de la posible prestacin mientras contina trabajando, ya sea a jornada completa o parcial. Adems, las contribuciones por este trabajo siguen aumentando el valor de la participacin en el plan, y las cuentas remanentes siguen devengando una tasa de retorno 68 . En esencia, que cualquier combinacin entre trabajo y percepcin de una pensin es posible. No es necesario retirarse completamente del mercado laboral para reclamar una pensin, cosa que s ocurre en el marco DB, con la consiguiente prdida de flexibilidad. Se advierte que es una ventaja, en tal caso, que los sistemas impositivos traten del mismo modo las pensiones y las rentas personales. Por ltimo, entre las ventajas de los planes DC est que recompensan la formalidad, lo cual es especialmente importante en los pases en vas de desarrollo. Por el contrario, no existe evidencia emprica de que los planes DC conduzcan, de hecho a una mayor grado de compromiso por parte de los ciudadanos (lo que hemos llamado formalidad). El principal hndicap de los planes DC es la otra cara de su propiedad genrica ms atractiva: las prestaciones estn ntimamente ligadas a las contribuciones. El inconveniente obvio es que aquellas personas con perodos de contribucin espordica obtendrn un bajo nivel de cobertura. ste es un aspecto inevitable de los planes DC, pero es posible compensarlo mediante una adecuada poltica social orientada, sobre todo, a financiar derechos no contributivos principalmente progenitores pero potencialmente otros grupos o circunstancias identificados por la Administracin y, en segundo lugar, a disear la garanta. 4. Comentarios finales En el presente trabajo se han dado argumentos, primero, para la necesidad de provisin por parte del Estado de una garanta de vejez pero, por otra parte, alerta de que la edad mnima para hacerse acreedor a estos derechos debe fijarse lo suficientemente alta como para permitir el pago con unas garantas suficientes, quiz combinada con alguna frmula de apoyo destinada a los casos en que se compruebe insuficiencia objetiva de recursos. Sin embargo, la mayora de los Estado van ms all y fijan el establecimiento de una prestacin en funcin de las rentas Asimismo, se han expuesto las razones por las que los pases van abandonando el formato de las prestacin definida y se van produciendo reformas en los sistemas hacia modalidades de contribucin definida tanto planes FDC como NDC, aunque predominan, a da de hoy, los primeros. Los planes DC son atractivos para el Estado porque aportan estabilidad financiera a los compromisos de pensiones asumidos por el propio Estado. Esta estabilidad es tanto ms necesaria en un marco de longevidad creciente y bajas tasas de fertilidad. Los planes de contribucin definida, tanto financieros como no financieros lo hacen, no obstante, a mediante distintos mecanismos. Se ha argumentado asimismo que los planes financieros son potencialmente superiores a los no financieros porque no se ven directamente afectados por variaciones en las tasas de fertilidad de un pas, es decir, por la mano de obra a largo plazo. La DC financiera
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As es como se han establecido, tambin, los planes NDC y FDC en Suecia.

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tambin presenta efectos potenciales de ahorro y de dinamismo del mercado financiero que los planes de otro tipo no pueden tener. Tanto los planes FDC como NDC son atractivos por su neutralidad con respecto a las decisiones laborales individuales y a las oportunidades de retirarse gradualmente del mercado de trabajo con diversas combinaciones de prestacin y trabajo. No son bice a la movilidad entre ocupaciones, ubicaciones del puesto de trabajo o tipo de ste o incluso pases, como ocurre con los planes DB. En comparacin con planes no financieros de prestacin definida, los planes NDC llevan a la financiacin de los compromisos cuando stos suceden, en vez de diferirlos para que sean las futuras generaciones quienes se hagan cargo de ellos. Adems, tratan a los trabajadores contemporneos con igualdad, en el sentido de que los derechos a pensin son determinados por las propias prestaciones de cada individuo. La poltica social encaja en el marco de la DC a travs de tres mecanismos distintos: las pensiones no contributivas, a las que tienen derecho, por ejemplo, progenitores de nios pequeos, y que son financiadas directamente mediante impuestos; otros planes de seguros sociales, como los que se dedican a los discapacitados, que contribuyen a su vez a los planes DC para la vejez de los propios discapacitados, basadas en una normativa que regula unas prestaciones suficientes para estos colectivos y, en tercer lugar, la garanta, formulada como una cantidad adicional (top-up) a las prestaciones de los pensionistas con percepciones ms bajas y que, finalmente, resulta ser el nico modo de paliar la pobreza en los momentos de vejez de las clases sociales ms desfavorecidas. Uno de los mensajes que se han reiterado con ms frecuencia a lo largo de estas pginas es el de la importancia de establecer unas edades mnimas lo suficientemente altas para tener derecho a una percepcin por estos motivos, de cara a alcanzar el objetivo deseado de que las prestaciones que puedan abonarse sean lo suficientemente altas para alcanzar su finalidad. La misma reflexin cabe si la pensin se ha establecido en funcin de la renta. Para concluir, podemos comentar que tambin se han expuesto las razones que justifican la tendencia en la mayora de los pases a optar por un marco DC para sus planes obligatorios en funcin de las rentas. Otro aspecto importante que ha sido abordado es el diseo actual de planes NDC como FDC. La antologa NDC editada por Holzmann y Palmer (2006) aporta una visin general de cmo los distintos pases han ido resolviendo las reformas de sus planes en el marco NDC, incluida la transicin entre modalidades. Respecto a los FDC, cuando se analizan los gastos de administracin, se ha prestado especial atencin a una cmara de compensacin (clearinghose), entidad que centraliza todas las funciones administrativas de un plan financiero, a la vez que se ocupa de inversiones de cartera y servicios de anualidad. Esto ha servido para que distintas pases hayan resuelto asuntos de diseo NDC 69 e incluso el de las conversiones de unos planes a otros 70 .
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Vase nota nmero 8 (arriba) para referencias exactas.

Los asuntos relativos a conversin estn expuestos en Palmer 2006b. Para una breve exposicin de modelos comparativos, tomando Suecia como referencia, el lector puede acudir a Palmer 2000 y a Palmer 2006c.

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Apndice. Resumen del Nuevo Sistema de Pensiones Sueco

1. Cuentas individuales - contribuciones Las personas nacidas antes de 1938 quedan fuera del nuevo sistema. Generalmente, los participantes nacidos en 1938 y en aos posteriores tienen dos cuentas en el sistema nuevo: una Contribucin Definida Nocional (NDC, siglas de Notional Defined Contribution) y una Contribucin Definida Financiera (FDC, siglas de Financial Defined Contribution). Las contribuciones en funcin de la renta son pagadas hasta un tope de aproximadamente 42.000 dlares, empleando una tasa de cambio de 7 coronas (Kronor) por dlar. (La corona sueca, krona, ha fluctuado entre 5,5 y 11,0 coronas por dlar desde 1995. En 2007 la tasa de cambio era de 7 coronas por dlar americano o USD). La norma para la transicin es que las personas nacidas en 1938 recibirn del sistema nuevo 4/20 partes de su prestacin y 16/20 partes del sistema antiguo; las personas nacidas en 1939 recibirn 5/20 partes y 15/20 partes, y as sucesivamente. Aquellas personas nacidas en 1954 y en aos posteriores estn completamente dentro del sistema nuevo. (Las proporciones del sistema nuevo tambin se emplean para determinar los pagos para las cohortes en transicin al plan FDC). La tasa de contribucin en funcin de la renta es del 18,5%. (Para ser dividida, eventualmente, a partes iguales entre el empleado y el empleador). Una tasa de contribucin del 16% va destinada al sistema de reparto (pay-as-you-go) y es anotada en la cuenta NDC del individuo. Una tasa de contribucin del 2,5% va destinada a la cuenta financiera del individuo. Los individuos eligen entre uno y cinco fondos registrados. Los fondos de quienes no eligen van a uno por defecto que es administrado pblicamente. No existe un lmite a cundo ni a cuntas veces los participantes puedan cambiar de fondos; ni existe hoy por hoy una comisin individual por cambiar de fondos.

2. Derechos no contributivos y derechos para perodos de baja por enfermedad, incapacidad o desempleo, cubiertos por seguros sociales Los derechos no contributivos ligados al nacimiento de un hijo, a una educacin superior y al reclutamiento para el servicio militar, son financiados mediante ingresos generales y el dinero se transfiere del presupuesto general del estado a los planes de seguros sociales NDC y FDC para as cubrirlos. Se otorgan crditos por cada hijo nacido, con un mximo de cuatro aos por hijo, aunque slo se puede obtener un nico crdito para un perodo cualquiera (dos hijos nacidos con una diferencia de dos aos entre ambos aportan 6 aos de crdito en total). El crdito puede ser reclamado por cualquiera de los progenitores, aunque hasta la fecha suele ser reclamado por la madre. Los reclamantes tienen derecho a la opcin ms ventajosa entre: 1) contribuciones basadas en el 75% de las rentas medias de todas las personas cubiertas; 2) contribuciones basadas en el 80% de las rentas personales del individuo en el ao precedente al del nacimiento del hijo; o 3) un suplemento que consiste en una cantidad fija, indexada en el tiempo al salario per cpita (cubierto).

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 Los perodos de enfermedad, incapacidad y desempleo, cubiertos por seguros sociales proporcionan derechos financiados, tanto en los planes NDC como en los FDC. Las prestaciones por enfermedad y por desempleo se tratan como rentas a la hora de computar las contribuciones. En el caso de incapacidad se efecta una imputacin a futuros ingresos (la normativa est an pendiente de legislacin en el otoo de 2001), y las contribuciones se transfieren del plan por incapacidad para as financiar tales derechos. Los planes por enfermedad y desempleo pagan la parte correspondiente de la contribucin del empleador por enfermedad y desempleo. Una prestacin por incapacidad se convierte en una prestacin de vejez a la edad tope de 65 aos. 3. Valores de cuenta Las cuentas, tanto en planes NDC como FDC, crecen mediante: Nuevas contribuciones y transferencias al sistema para derechos no contributivos. Una tasa de retorno, basada en el crecimiento de la tasa del salario medio en el plan NDC, y en el retorno de los fondos del individuo en el plan FDC. Ganancias por herencias. Las ganancias por herencias provienen de cuentas de aquellas personas que fallecen antes de la edad de jubilacin. Son distribuidas entre supervivientes de la misma cohorte de nacimiento que la persona fallecida. 4. Clculo de una prestacin Una prestacin completa o parcial (25%, 50%, 75%) puede reclamarse del plan NDC y/o del FDC, por separado o conjuntamente, a cualquier edad a partir de los 61 aos. No existe lmite superior de edad. Una prestacin puede combinarse con la prolongacin del empleo. Las contribuciones pagadas en funcin de la renta del trabajo siempre dan lugar a mayores valores de cuenta. A la persona que reclama una prestacin parcial, y/o combina la prestacin con un empleo, se le volver a calcular la prestacin, basndose en los nuevos valores de cuenta, una vez que se jubile definitivamente. La anualidad se calcula como: Anualidad = Valor de cuenta / esperanza de vida unisex a partir de la jubilacin y - en el plan NDC, asumiendo un retorno anual real del 1,6% durante la jubilacin - en el sistema de cuentas financieras, considerando el retorno de los fondos de receptores de anualidades. En el plan NDC, se determina un factor permanente de esperanza de vida para una cohorte en el ao en que sus miembros cumplen 65 aos, incluso para individuos que reclaman una prestacin antes o despus de llegar a esta edad. La anualidad en el sistema NDC se indexa al CPI, sea cual fuere el ajuste anual (hacia arriba o abajo) efectuado por la divergencia del crecimiento de la contribucin real per cpita con respecto a la norma de crecimiento del 1,6% utilizada para calcular el valor original de la anualidad. Incluso aquellos pensionistas nacidos en 1937 y en aos anteriores estn indexados desde 2002 mediante la inflacin ms la diferencia entre el 1,6% y el resultado real. En el sistema de cuentas financieras, el participante puede optar entre una anualidad vitalicia fija o una variable. En el segundo caso, el/ella elige el fondo de inversin y la anualidad se vuelve a calcular anualmente. Tambin se ofrece una anualidad vitalicia mixta; y

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se puede uno suscribir, durante la etapa laboral, a una prestacin para beneficiarios supervivientes. Aunque es posible la jubilacin anticipada para personas nacidas en 1938, en el ao 2001 se estima que la mayora de las personas nacidas en 1938 reclamarn sus prestaciones en 2003 (que representa una edad normal de jubilacin durante dos dcadas y media) en parte debido a acuerdos contractuales que aproximadamente cubran al 90 % de los trabajadores por cuenta ajena. Adems, una garanta adicional no se puede reclamar hasta los 65 aos, que para los nacidos en 1938 llega en el ao 2003. 5. La prestacin de garanta La prestacin de garanta est disponible a partir de los 65 aos de edad. Consiste en un suplemento, ajustado con respecto a la inflacin (con un mximo estipulado), aadido a la prestacin total proporcionada por los planes NDC y FDC en funcin de la renta. La garanta se financia mediante ingresos generales. Junto con desgravaciones por vivienda en comprobacin de carencia de recursos, la garanta suele ser suficiente como para alcanzar la norma de subsistencia establecida por la Comisin Nacional de Bienestar (National Welfare Board). Al prorratearse con respecto a los aos de residencia (requirindose 40 aos para alcanzar la cantidad total) es posible que inmigrantes con una vida laboral tarda puedan quedar todava por debajo de la norma de subsistencia y necesitar asistencia social, proporcionada por las autoridades locales. El nivel inicial de la garanta se estableci en un valor bruto lo bastante elevado como para alinearlo, tras impuestos, con la prestacin proporcional del sistema antiguo. Para una sola persona, el importe de la garanta est un poco por encima del 30 % de las rentas medias a tiempo completo. Para parejas casadas, el importe est ligeramente reducido para ambos. 6. Impuestos Las rentas individuales y las prestaciones por jubilacin tienen el mismo tratamiento en el impuesto sobre la renta. La reforma elimin una deduccin especfica para pensionistas. 7. Administracin La autoridad fiscal recauda las contribuciones (junto con otros impuestos). Las cuentas NDC son mantenidas por la Comisin Nacional de Seguros Sociales (National Social Insurance Board). La comisin tambin mantiene un registro de todas las contribuciones y paga conjuntamente las prestaciones de garanta NDC y FDC. Las cuentas FDC son administradas por un monopolio estatal, el PPM, el cual coloca una orden diario por fondo, agregando todas las rdenes de compra y de venta. El PPM es el nico proveedor de anualidades FDC. 8. Los fondos de reserva en el plan NDC El sistema NDC tiene un fondo amortiguador que surge debido a fluctuaciones en el tamao de cohortes de nacimiento, pero que tambin recoger otras imperfecciones en el diseo prctico del plan. Las reservas, acumuladas dentro del marco del sistema antiguo, eran de aproximadamente 450.000 millones de coronas (kronor) a finales del ao 2000. (El PIB estaba en torno a 2,100 billones de coronas). Tales reservas ayudarn para financiar el perodo de transicin, cuando grandes cohortes nacidos en la dcada de 1940 estn slo parcialmente dentro del sistema nuevo. 9. La estabilidad financiera del sistema NDC

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 Permanecen dos fuentes principales de inestabilidad financiera. La primera surge debido a que la esperanza de vida se calcula teniendo en cuenta los ciclos vitales de cohortes contemporneas a la edad a la cual quienes se jubilan llegan a los 65 aos. Ninguna de las otras dos alternativas ms estables (un continuo ajuste tras la jubilacin, o basar el factor en una proyeccin especfica para la cohorte) fue elegida. La segunda fuente de inestabilidad es la eleccin de usar como ndice el crecimiento de los salarios medios, en tanto que es bien sabido que el crecimiento de la base de contribucin (que tambin tiene en cuenta el tamao de la fuerza laboral contribuyente) debe emplearse para garantizar estabilidad financiera una tasa de contribucin fija. Para contrarrestar el desequilibrio debido a tales motivos, se ha construido un ndice de equilibrio. El ndice de equilibrio: Basndose en informacin actual, se efecta una evaluacin del valor presente del activo y del pasivo, y se construye un ndice de equilibrio. Cuando la evolucin del activo queda por debajo de la del pasivo, el ndice se sita por debajo de la unidad y tanto los valores contables como los beneficios se deflactan con el ndice. En una recuperacin, la indexacin resulta positiva, hasta que el ndice de equilibrio alcanza de nuevo la unidad. (Vase Settergren, 2001).

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Conferencia Internacional ESTADO DE BIENESTAR SOCIAL Y COMPETITIVIDAD La Experiencia Europea y la Agenda para Latinoamrica

DE CMO UN SISTEMA DE PENSIONES SIN CAPITALIZACIN SE ASEMEJA A LOS PLANES DE PRESTACIONES DEFINIDAS, PERO FUNCIONA COMO LOS PLANES CON APORTACIONES DEFINIDAS: LA REFORMA DEL SISTEMA DE PENSIONES EN ALEMANIA
Axel H. Brsch-Supan, Anette Reil-Held, y Christina B. Wilke *
31 de mayo de 2007 Resumen En el presente artculo se describe la reforma del sistema de pensiones alemn que se llev a cabo entre 1992-2007, haciendo especial hincapi en un acontecimiento destacable: el sistema pblico de pensiones financiado de reparto ha pasado de ser un sistema de prestaciones definidas a un sistema que, en muchos aspectos, funciona como un sistema de contribuciones definidas, todo ello de forma prcticamente desapercibida.
Axel Brsch-Supan es Director del Mannheimer Forschungsinstitut konomie und demographischer Wandel (MEA), Catedrtico de Macroeconoma y de Polticas Pblicas en la Universidad de Mannheim e Investigador Asociado del National Bureau of Economic Research (NBER) de Cambridge, Massachussets; Anette Reil-Held es la directora de la Unidad de Investigacin de Poltica Social y Comportamiento del Ahorro en MEA, donde Christina Benita Wilke es Investigadora Adjunta. Original en ingls en: http://www.sfb504.uni-mannheim.de/publications/dp07-09.pdf Quisiramos agradecerle a Juan F. Jimeno su reflexin en la conferencia Asistencia social y competitividad y a los participantes en varias conferencias europeas y estadounidenses por sus diversos comentarios. El National Institute on Aging (NIA) ha financiado el proyecto mediante el NBER, la Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG), la regin de Baden-Wrttemberg, y la Verkehrstechnisches Institut der Deutschen Versicherer (GDV). Todos los dems errores son obra nuestra.
*

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En el presente documento se abordan factores econmicos y polticos y es de esperar que otros pases aprendan una leccin til.

De cmo un sistema de pensiones sin capitalizacin se asemeja a los planes de prestaciones definidas, pero funciona como los planes con aportaciones definidas: la reforma del sistema de pensiones en Alemania
1. Introduccin
El presente artculo describe el proceso de reforma del sistema de pensiones alemn iniciado en 1992, prestando especial atencin a un acontecimiento destacable: el sistema de pensiones pblico financiado de reparto ha pasado prcticamente de forma desapercibida de ser un sistema de prestaciones definidas a un sistema que, en muchos aspectos, funciona como uno de aportaciones definidas. Los sistemas de prestaciones definidas representan un hito importante de la poltica social que se logr durante el auge del estado de bienestar moderno, ya que, gracias a ellos, los trabajadores pueden tener unas expectativas seguras acerca de sus ingresos por jubilacin. Sin embargo, si se altera el equilibrio entre los jvenes contribuyentes y los beneficiarios de mayor edad, no son sostenibles. Esto puede ocurrir debido a que la edad de jubilacin se ha ido adelantando, tal y como ha ocurrido en prcticamente todos los pases industrializados desde los aos setenta, o por causa del envejecimiento de la poblacin, que en los prximos treinta aos dar lugar a que se duplique el nmero de beneficiarios por contribuyente. Los sistemas de aportaciones definidas reaccionan de forma automtica a estos cambios. En el caso sistemas de aportaciones definidas de capitalizacin, los ndices de rendimiento y la periodificacin de las aportaciones responden a la oferta y la demanda en los mercados de capitales. Por lo tanto, su propio diseo los hace viables. Sin embargo, exponen a los trabajadores a unos tipos de riesgo a los que la sociedad moderna an no se ha adaptado. Los mercados de capitales todava son voltiles y no todos estamos bien preparados para calcular el riesgo de que la financiacin que percibamos a la jubilacin sea insuficiente es decir, si un trabajador comienza a ahorrar tarde o interrumpe sus aportaciones por desempleo o por su situacin familiar. La reforma del sistema de pensiones podra definirse como el arte de encontrar una solucin de compromiso entre la sostenibilidad en materia de cambios seculares y la estabilidad de los ingresos por jubilacin del trabajador individual. Entre ambos objetivos existe una tensin insoportable, tal y como se ha puesto de manifiesto en el debate anterior sobre los sistemas de prestaciones definidas y de aportaciones definidas. Cualquier pas que se embarque en una reforma de este tipo, ya sea en Europa o en Amrica Latina, deber efectuar elecciones dolorosas entre estos dos principios

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bsicos 71 . En este documento, se describe la solucin de compromiso propuesta en Alemania como resultado de un proceso de reforma que se prolong durante quince aos: cabe esperar que otros pases aprendan una til leccin. Dado que los sistemas de pensiones son fiel reflejo del tejido social de un pas, el presente artculo arranca con un breve resumen de la historia del sistema alemn (Apartado 2). En los Apartados 3 a 7, se describen los pasos estratgicos de dicho proceso que se ha visto marcado por las reformas legislativas y los informes de las comisiones. Por su parte, en el Apartado 8 se analizan de una manera algo ms formal las semejanzas entre el nuevo sistema alemn y el sistema estatal de aportaciones definidas vigente en Suecia. Por ltimo, el Apartado 9 est dedicado a la conclusin.

2. Evolucin del sistema alemn en pocas palabras

El sistema de pensiones alemn, concebido por Otto von Bismarck hace casi 120 aos, fue el primer sistema de pensiones formal del mundo. En el pasado, logr ofrecer unos ingresos por jubilacin elevados y regulares con unos porcentajes de cotizacin razonables, convirtindose en modelo de numerosos sistemas de la seguridad social en todo el mundo. A diferencia de otros pases tales como el Reino Unido y los Pases Bajos, que en un primer momento adoptaron un sistema de seguridad social beveridgiano que tan slo ofreca una pensin bsica, en Alemania las pensiones se disearon desde el principio para prolongar la calidad de vida alcanzada durante la vida laboral hasta despus de la jubilacin. As, las pensiones pblicas son aproximadamente proporcionales a la media de los ingresos laborales durante toda la vida y tan slo presentan algunas propiedades redistributivas. Por lo tanto, el sistema de pensiones alemn tambin se denomina seguro de jubilacin en lugar de seguridad social, como en Estados Unidos, y los trabajadores vean su cotizacin como la prima de un seguro en lugar de cmo impuestos. La condicin de seguro se ve reforzada por la separacin institucional y el sistema de puntos. El sistema de seguro de jubilacin alemn no forma parte del presupuesto estatal, sino que constituye una entidad independiente subvencionada por el gobierno federal. La razn de ser de dicho subsidio que cubre aproximadamente el 30 % son las prestaciones al margen del seguro, tales como las que percibieron los inmigrantes alemanes tras la cada del teln de acero. Sin embargo, todos los excedentes permanecen en el sistema y no se pueden transferir a un presupuesto unificado, como en Estados Unidos 72 . Por su parte, el sistema de puntos, similar al sistema francs, identifica las prestaciones con el nmero de aos cotizados y la situacin de las ganancias relativas durante cada uno de dichos aos. Aquellos trabajadores que coticen en el sistema pblico durante ms tiempo percibirn una pensin proporcionalmente superior. Adems, las pensiones sern proporcionales al importe cotizado; caracterstica importante, puesto que supone un elemento fundamental del sistema de aportaciones definidas 73 .
Vase: SCHMIDT-HEBBEL (1999) por VALDS-PRIETO (1998) para la experiencia latinoamericana, FOX y PALMER (1999) para el caso lituano..
72 73 71

Vase GRUBER y WISE (2004). Vase BCKER et al. (2000).

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El seguro de jubilacin alemn naci como un sistema plenamente financiado, en aquella poca la edad obligatoria de jubilacin era de setenta aos, cuando la esperanza de vida masculina en el nacimiento era inferior a los 45 aos. En la actualidad, la esperanza de vida masculina supera los 75 aos, pero la edad media de jubilacin ha descendido hasta los 61 aos. En el periodo de entreguerras, el sistema se transform en un sistema de reparto de facto, cuando se invirti la mayora de los fondos en bonos del Estado. Tras un largo y arduo debate, en 1957 el Bundestag alemn decidi convertir el sistema en un plan de reparto de manera gradual. El capital disponible restante se desembols unos diez aos despus. Desde entonces, el sistema alemn es puramente de reparto, del que slo quedaba un pequeo fondo de reserva que, en la primavera de 2004, equivala a menos de 14 das en gastos. En 1972 se produjo una segunda reforma histrica que transform el sistema de pensiones alemn en uno de los ms generosos del mundo. El comportamiento de las jubilaciones que se refleja en los datos actuales se debe principalmente a dicha reforma. El sistema de 1972 es generoso en dos sentidos. En primer lugar, cuenta con un elevado ndice de sustitucin, y genera unos ingresos por jubilacin netos que en la actualidad equivalen a aproximadamente el setenta por ciento de las ganancias netas antes de la jubilacin de aquellos trabajadores que posean un historial de ganancias y una vida media de ganancias de 45 aos 74 . Se trata de un porcentaje muy superior a, por ejemplo, al ndice de sustitucin neto oportuno en Estados Unidos, equivalente a aproximadamente el cincuenta y tres por ciento 75 . La indexacin de los salarios brutos exacerb el elevado nivel inicial de las pensiones pblicas. En segundo lugar, la reforma de 1972 aboli la edad de jubilacin obligatoria de los 65 aos para aquellos con una vida laboral longeva 76 , favoreciendo una eleccin flexible durante un periodo de jubilacin entre los 63 y los 65 aos de edad, sin que se produjeran ajustes actuariales. Adems de la generosidad de estas provisiones para la jubilacin anticipada, las vas para solicitar prestaciones por discapacidad eran muy sencillas y las edades de jubilacin obligatoria, tempranas para las mujeres y los parados, incrementando as el nmero de beneficiarios y ampliando el periodo de jubilacin entre los 60 y los 65 aos. Por ello, resulta poco sorprendente que el sistema pblico de pensiones alemn sea la partida nica ms importante del presupuesto social de dicho pas. En el ao 2001, el gasto en pensiones pblicas ascendi a aproximadamente 200 mil millones de euros, constituyendo el 21 por ciento del gasto pblico y el 11,8 por ciento del PIB. De hecho, se trata del segundo presupuesto en pensiones de mayor tamao en la OCDE, slo superado por Italia (con un 14,2 por ciento del PIB). Adems, es 2,5 veces ms elevado que la seguridad social estadounidense (que constituye el 4,4 por ciento del PIB) 77 .
Dicho ndice de sustitucin se define como la pensin actual de un jubilado con un historial medio de 45 aos de ingresos dividido por los ingresos medios actuales de todos los trabajadores por cuenta ajena. Difiere del ndice de sustitucin relativo de los ingresos ms recientes de un trabajador que se est jubilando, que suelen ser superiores a la media de toda la vida. Esta cifra se consigue utilizando el mismo concepto de ndice de sustitucin que en la nota a pie de pgina nmero 2.
76 77 75 74

Al menos 35 aos. Vase OCDE (2001).

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Se considera que la generosidad del sistema pblico de pensiones alemn es un gran logro social, pero el efecto negativo de sus incentivos y el envejecimiento de la poblacin hacen peligrar su espritu fundamental 78 . Aunque los efectos de los incentivos todava son un misterio en opinin de los polticos y del electorado, el envejecimiento de la poblacin est muy al orden del da en el debate popular. Todos los pases desarrollados estn envejeciendo, pero el cambio de la estructura por edades de la poblacin ser especialmente dramtico en Alemania junto con Italia y Japn. La gravedad de la transicin demogrfica se debe a dos motivos: al incremento de la esperanza de vida a mayor velocidad que en ningn otro lugar, en parte debido a que en los setenta dicho nivel an era relativamente bajo, y a una transicin del baby boom/baby Bursa ms penetrante (que en Estados Unidos, por ejemplo) a una tasa de natalidad muy escasa igual a 1,3 hijos por mujer, tan slo un poco ms elevada que el mnimo registrado en Italia y Espaa del 1,2. Por consiguiente, el coeficiente de personas de la tercera edad a personas en edad activa la relacin de dependencia de la tercera edad se har ms acusado. Segn las ltimas previsiones de la OCDE, el porcentaje de ancianos (de al menos 65 aos de edad) superar el 25 por ciento de la poblacin en 2030 y la relacin de dependencia de la tercera edad en Alemania prcticamente se duplicar, pasando del 24,0 por ciento en el ao 2000 al 43,3 por ciento en 2030 79 . Este incremento de la relacin de dependencia tendr repercusiones inmediatas para el sistema de seguros sociales de reparto, ya que las prestaciones de ms beneficiarios se financiarn gracias a un nmero inferior de trabajadores. En este pas, segn las previsiones de finales de la dcada de los ochenta, el porcentaje de cotizacin de la seguridad social, que en 2003 equivala al 19,5 por ciento de los ingresos brutos, debera ser superior al 40 por ciento de los ingresos netos cuando el envejecimiento de la poblacin sea ms acusado en 2035 si se mantienen los ndices de sustitucin usuales y las pensiones se vinculan a los ingresos brutos 80 . Tal situacin conllev una reforma del sistema de pensiones que dur 15 aos y que se inici en 1992 y que culmin con el programa de la reforma de la Comisin de Sostenibilidad en 2003 y finaliz al menos por el momento en 2007, cuando la ltima propuesta de dicho programa se materializ en ley. El proceso de reforma transform la piedra angular alemana del reparto pblico en un sistema cuyo funcionamiento es muy similar al sistema terico de aportaciones definidas (NDC) sueco, pero que todava se presenta con la forma del sistema de prestaciones definidas. En los siguientes apartados se describen dichas reformas y sus pasos estratgicos. Debera tenerse en cuenta que estas reformas no estaban planificadas, sino todo lo contrario: una crisis presupuestaria y las nuevas constelaciones polticas desencadenaron algo. A posteriori, sin embargo, tales pasos estratgicos siguen, quiz de manera asombrosa, el rastro de una amenaza inminente con mucha lgica.

78 79

Vase BRSCH-SUPAN (2000).

Vase OCDE (2001). La relacin de dependencia de la OECD relaciona las personas de 65 aos o mayores con las personas de edades comprendidas entre los 15 y los 64 aos.
80

Vase PROGNOS (1987).

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3. La reforma de 1992
El principal cambio que introdujo la reforma de 1992 fue ligar las prestaciones a los salarios netos en lugar de brutos. De esta forma, se disminuyeron las prestaciones sin reservas, ya que se incrementaron los impuestos y las cuotas de la seguridad social, reduciendo el relativo neto a los salarios brutos. Pese a que este mecanismo se modific en numerosas ocasiones entre 1998 y 2001 y a fecha de hoy est exento de impuestos, el vnculo fundamental con las cuotas de la seguridad social se ha conservado. Cuando el envejecimiento de la poblacin se haga ms acusado, cobrar especial importancia, ya que entraa un mecanismo implcito de reparticin de las cargas entre las diversas generaciones 81 . El segundo elemento importante en la reforma de 1992 fue la adopcin de los ajustes actuariales de las prestaciones en funcin de la edad de jubilacin. Gracias a estos cambios, la jubilacin anticipada resultaba menos atractiva y constituyen los primeros pasos estratgicos de importancia para transformar el sistema en uno ms similar al de aportaciones definidas, ya que ahora las prestaciones dependen de manera actuarial de la fecha de jubilacin. En Alemania, la adopcin de los ajustes de las prestaciones segn la edad de jubilacin imita los ajustes automticos de las prestaciones propios del enfoque del sistema NDC, en el que stas se ajustan a la edad de jubilacin mediante la frmula de la anualidad. Sin embargo, a diferencia del sistema NDC, los ajustes del sistema alemn se han efectuado de forma discrecional y no estn directamente ligados a los cambios de la esperanza de vida, ya que se sitan a unos 1,5 puntos porcentuales por debajo de la esperanza actual y supondra un tipo de descuento del 3 por ciento 82 .

4. La reforma de 1999
Pronto qued claro que la reforma de 1992 era tarda y no bastaba para devolver al sistema alemn a un camino estable y sostenible. En 1999, un nuevo intento de reforma de las pensiones intent rebajar el ndice de sustitucin segn un factor demogrfico previamente especificado (una funcin de la esperanza de vida ms varios factores de correccin). Sin embargo, cuando el partido conservador perdi las elecciones de 1998, se revoc la reforma y el nuevo gobierno socialdemcrata, con un fuerte respaldo de los sindicatos, cumpli su promesa electoral de no modificar las prestaciones de las pensiones. Un efecto secundario de dicha reforma, que no se revoc, fue el cambio gradual de las edades de elegibilidad en materia de pensiones para mujeres y desempleados con edades comprendidas entre los 60 y los 65 aos. Este cambio estar plenamente vigente en 2017 y abre de forma efectiva un periodo de jubilacin para aquellos trabajadores que gocen de buena salud que cuenten al menos con 35 aos de servicio. Adems, no existir
81 82

Vase SCHNABEL (1998).

Los clculos actuariales dependen del tipo de descuento o de inters que hace que los pagos efectuados o percibidos en distintos momentos sean conmensurables. Por lo general, se da por sentado un tipo del 3 por ciento, que a veces es del 4 o el 5. El tipo de descuento de los clculos alemanes es de aproximadamente el 1 por ciento.

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distincin alguna entre hombres y mujeres (a partir del ao 2015); se abolir la jubilacin de los parados (transcurrido 2007); y dejar de existir (transcurrido el ao 2007) la jubilacin de los trabajadores a media jornada (que se incluy grosso modo en dos bloques de trabajo en jornada completa y consiguiente jubilacin total). Tales cambios pasaron ampliamente desapercibidos para la poblacin. Asimismo, la edad efectiva de jubilacin variar unos dos aos, y pasar de los 60 a los 62 aos 83 .

5. La reforma Riester de 2001

Prometer que no se iban a modificar las prestaciones de las pensiones fue ms fcil que cumplirlo. Tras las elecciones de 1998, que dieron la victoria a los socialdemcratas alemanes, la situacin financiera del sistema de pensiones se agrav con bastante rapidez. En poltica resulta muy irnico que el antiguo lder sindical y, posteriormente, Ministro de Trabajo, Walter Riester, consiguiera que se aprobara en el Parlamento, en 2001, un proyecto de ley de gran importancia. Popularmente, la reforma de 2001 se conoce como la reforma Riester y supuso un cambio radical en el sistema: pasar del sistema germnico monoltico de la provisin para la tercera edad a un sistema multidisciplinar de verdad. El aspecto ms importante de la reforma, que entr en vigor el 1 de enero de 2002, es la sustitucin parcial de las pensiones de reparto financiadas por las pensiones de capitalizacin 84 . Dicha reforma tena tres objetivos principales: Porcentajes de la cotizacin sostenibles. El objetivo principal de la reforma Riester era estabilizar los porcentajes de la cotizacin y, por lo tanto, (1) limitar los futuros incrementos de los costes laborales no salariales y (2) conseguir un equilibrio ms justo de las cargas intergeneracionales. En realidad, en la legislacin se prev que los porcentajes de la cotizacin al plan pblico de seguro de jubilacin sean inferiores al 20 por ciento hasta 2020 e inferior al 22 por ciento hasta 2030, mientras que el ndice de sustitucin deber ser superior al 67 por ciento. Cualquier incumplimiento precipitar la intervencin del Estado. Garantizar la estabilidad a largo plazo de los niveles de pensiones. Las pensiones se regularn de forma gradual desde el 70 por ciento actual de la media de los ingresos netos hasta aproximadamente el 67-68 por ciento en 2030. Sin embargo, la reforma Riester modific simultneamente el procedimiento de clculo aplicable a los ingresos de referencia, que sustrae un 4 por ciento ficticio a los ingresos brutos a invertir en las nuevas pensiones privadas de capitalizacin extraordinarias. Lo anterior difiere de la definicin de ingresos netos vigente antes de la reforma, ya que significa que el margen de los niveles de pensiones de reparto reales se ver an ms reducido (en un 10 por ciento hasta aproximadamente el 63,5 por ciento) de lo que sugiere la nueva definicin. Diferencial de los planes de pensiones privados extraordinarios. Se espera que las pensiones extraordinarias (profesionales y privadas) compensen el declive de las pensiones pblicas. Para satisfacer dicho objetivo, se subvencionan las pensiones
Vanse las previsiones sobre el cambio de la edad de jubilacin de BERKEL y BRSCH-SUPAN (2004). Vase BONIN (2001).

83 84

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extraordinarias, ya sea mediante prrrogas o desgravaciones fiscales o mediante subvenciones directas a los planes de pensiones individuales o de empresa. Sin embargo, no estn autorizadas dichas pensiones extraordinarias. En el Cuadro 1 se resumen los principales cambios:

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Cuadro 1. Elementos clave de la Reforma Riester

Garanta mnima de la seguridad social para la tercera edad; reduccin Introduccin de unos ingresos bsicos orientados a de la rentabilidad asegurada mediante unos ingresos bsicos orientados a las necesidades. las necesidades Nueva formula de ajuste Supresin de las pensiones de incapacidad laboral. Reforma de las pensiones femeninas y de los suprstites Reduccin de aproximadamente el 10 por ciento del nivel de las pensiones. Interrupcin de las pensiones de incapacidad laboral; sustitucin con la pensin de invalidez general dual. Modificacin de la normativa relativa a los ingresos por las pensiones de los suprstites; introduccin del reparto de la pensin en matrimonios.

Reforma del marco relativo Adopcin del derecho legal a convertir el salario en aportaciones a la a las pensiones profesionales pensin; relajacin de las normas de inversin; introduccin de los fondos de pensiones; autorizacin de los planes DC. Creacin de la provisin para pensiones extraordinarias de capitalizacin (voluntaria)
Fuente: Recopilado por el autor.

Introduccin de las cuentas individuales de jubilacin; normas para el reconocimiento de los productos de servicios financieros aptos para los subsidios estatales (Ley de Certificacin de los Contratos de Pensiones de Jubilacin); prestacin del subsidio estatal; adopcin de los impuestos diferidos.

Dado que la reforma Riester constituye un paso crucial en los quince aos que ya dura el proceso, se analizarn dichos elementos de manera ms detallada en los siguientes cuatro subapartados y se valorar someramente la misma. 5.1 La categora del sistema de reparto: reduccin del ndice de sustitucin Al calcular el valor actual de las pensiones mensuales durante un ejercicio especfico se tiene en cuenta la evolucin de las ganancias de todos los trabajadores. Con este procedimiento se pretende garantizar la estabilidad del ndice de sustitucin normal de las pensiones y que no cae por debajo de la evolucin de las ganancias medias actuales 85 . Antes de la reforma de 2001, se consideraba que se cumpla el objetivo de salvaguardar los niveles de vida de la tercera edad si las pensiones equivalan al 70 por ciento de los ingresos netos medios. De este modo, el nivel de pensiones conservaba de manera ms que suficiente el poder adquisitivo de los derechos a pensin que las personas adquieren al jubilarse. Hasta la reforma de 2001, el sistema de pensiones alemn funcionaba bsicamente adaptando el porcentaje de cotizacin a dicho ndice de sustitucin normal del 70 por ciento.
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Se recuerda al lector que el trmino ndice de sustitucin puede inducir a error. En el contexto alemn, NO se refiere a los ltimos ingresos antes de la jubilacin. Por el contrario, por ndice normal de sustitucin se refiere a la pensin de un trabajador que cuente con 45 puntos de ingresos, divido por la media de los ingresos netos de todos los trabajadores en la actualidad.

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La reforma Riester introdujo una nueva formula de ajuste bastante compleja, que relaciona los cambios en el valor de la pensin (PVt) con los cambios desfasados de los ingresos brutos (AGIt), que fueron modificados por el porcentaje de cotizacin real a las pensiones pblicas (t) y un porcentaje de cotizacin ficticio a las nuevas cuentas de pensiones privadas (AVAt), que se incrementa de forma paulatina del 0,5 por ciento de 2003 al 4 por ciento en 2009. Adems, se adopt un factor sensibilidad bastante poco prctico dt. Ascender a 100 hasta 2010, para despus reducirse a 90, cifra que incrementa de forma efectiva la sensibilidad de PV para que se produzca un incremento de despus de 2010. De este modo slo se reduce el ndice de sustitucin despus de 2010: PVt = PVt 1 dt AVAt 1 t 1 AGI t 1 100 . AGI t 2 d t AVA t 2 t 2 100

El complejo diseo de la frmula es fiel reflejo del equilibrio entre los dos objetivos opuestos de la reforma: que el porcentaje de cotizacin permanezca por debajo de un nivel fijado (20 por ciento hasta 2020, 22 por ciento hasta 2030) y conservar la nueva definicin de nivel normal de sustitucin por encima del 67 por ciento hasta 2030. La legislacin alemana en materia de pensiones prev sendos objetivos opuestos. Si se contraviniera cualquiera de los mismos, el gobierno intervendra de inmediato por ley, tomando medidas tales como la creacin de una comisin de reforma en 2003. El extrao salto entre el factor de sensibilidad dt refleja el objetivo de imitar la velocidad del cambio demogrfico: la relacin de dependencia del sistema seguir relativamente inactiva hasta 2010, cuando aumentar con rapidez. 5.2 La nueva categora de la capitalizacin: implantacin de las pensiones de capitalizacin extraordinarias La implantacin y significativa promocin de las pensiones privadas de capitalizacin extraordinarias para cubrir el vaco en el mbito de las pensiones que se gener con la reduccin del ndice de sustitucin fue un componente fundamental de la reforma Riester. El objetivo es ofrecer incentivos a los ciudadanos para que contraten coberturas privadas extraordinarias que, a largo plazo, deberan compensar los recortes futuros de las pensiones pblicas. Sin embargo, no ser obligatorio por ley que la gente invierta en planes privados alternativos. Las denominadas pensiones Riester podrn ser de empresa o individuales. Por otra parte y para incentivar los planes de pensiones en las economas domsticas, las pensiones Riester estn muy subsidiadas. Dichos incentivos estatales se manifiestan de dos formas: subsidios al ahorro directo y desgravaciones fiscales especiales si entraan otras ventajas. Sin embargo, estas pensiones estn muy reguladas. En cuanto a la demanda, la principal restriccin afecta a los planes de pago. Dado que los planes privados alternativos se contemplan con la intencin de complementar o sustituir las prestaciones propias de los planes pblicos, el gobierno decidi incentivar solamente aquellos vehculos de inversin que garanticen el pago de una anualidad vitalicia desde la fecha de la jubilacin. Aquellos 170

vehculos de inversin que ofrezcan desembolsos a tanto alzado no sern objeto de subsidios estatales 86 ; restriccin que ya ha sido duramente criticada en el debate pblico, ya que excluye otras formas de provisiones para la tercera edad (tales como la inversin en residencias o en clnicas). Asimismo, en un principio los proveedores se regan por una regulacin muy estricta, aunque la normativa se ha relajado de manera espectacular a raz de las propuestas de la Comisin de Sostenibilidad (vase a continuacin). El Estado slo promocionar aquellas cuentas individuales de pensiones que satisfagan los requisitos previstos en la nueva Ley de Certificacin de los Contratos de Pensiones de Jubilacin (AltZertG). La Autoridad Federal de los Mercados Financieros (Bundesanstalt fr Finanzdienstleistungs- und Finanzmarktaufsicht) deber certificar aquellos planes de pensiones que cumplan los requisitos, proceso automtico si satisfacen las siguientes condiciones previas: 1. Las prestaciones de las pensiones slo sern pagaderas como pronto cuando el beneficiario cumpla 60 aos o cuando se jubile; cuando se trate de un tipo unisex deber garantizarse que se trata por igual a hombres y a mujeres y deber preverse la posibilidad de ampliar las prestaciones a los suprstites y las de incapacidad. Al comienzo de la fase de desembolso, debern garantizarse (es decir, el tipo nominal de desembolso slo podr ser positivo) las aportaciones devengadas de las pensiones (subsidios, incluidos). Los pagos de las pensiones debern efectuarse en forma de anualidad vitalicia o a modo de plan de desembolso vinculado a unas cuotas peridicas durante toda la vida con un pago inicial a tanto alzado (de hasta el 30% del capital acumulado). Las comisiones iniciales y las tasas administrativas debern distribuirse por igual durante un periodo de 5 aos como mnimo. El inversor deber estar facultado para suspender las aportaciones durante la fase de ahorro, conservar su pliza sin efectuar ninguna cotizacin adicional, cambiar de pliza, retirar capital para financiar viviendas de propiedad privada o resolver la pliza.

2.

3.

4. 5.

Los productos aptos para los subsidios y en los cuales podrn invertirse las aportaciones de pensiones de la tercera edad y la va por la cual podrn efectuarse dichas inversiones incluyen los seguros de pensiones y los productos de capitalizacin, las cuentas bancarias con intereses devengados y las acciones en fondos de inversin de crecimiento y distribucin. Las sociedades aseguradoras, bancos, sociedades de inversin en capital, instituciones de servicios financieros o sociedades que operan con valores ofrecen todos estos productos. Las aportaciones a las pensiones Riester estn exentas de impuestos durante la fase de ahorro, pero los pagos de las pensiones durante la fase de beneficios se gravarn ntegramente como los ingresos normales. Esta condicin ser de aplicacin a todas las prestaciones, al margen de si se devengan de aportaciones, subsidios o ganancias de capital; prctica que podra considerarse otra forma de subsidio, ya que los impuestos se
86

Si se opta por un pago a tanto alzado, debern reembolsarse todos los subsidios a las autoridades fiscales.

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gravan en un momento posterior (de ah que sea un crdito fiscal) y, por lo general, a un tipo inferior por la progresividad 87 . 5.3 Promocin estatal de los planes de pensiones profesionales La reforma Riester sigui siendo muy poco explcita sobre el papel de las pensiones profesionales frente a las cuentas individuales. Tradicionalmente, las pensiones ocupacionales han desempeado un papel mnimo en Alemania, sobre todo en comparacin con otros pases y, adems, en los ltimos aos tambin ha cado la demanda de participacin en los planes de pensiones profesionales 88 . Por otra parte, puede que las pensiones de empresa acten como placebo frente a las pensiones privadas obligatorias y, para reforzar las pensiones profesionales, la reforma Riester introdujo nuevos subsidios (implcitos y explcitos). El cambio ms significativo en las pensiones profesionales resultante de la reforma Riester es el derecho general de los trabajadores a convertir parte de su salario directamente en aportaciones a los planes de pensiones, rasgo que ser de aplicacin, al margen de si es el empresario o el empleado quienes paguen las aportaciones. Dicha modalidad podr basarse tanto en el salario bruto o neto. Si se basa en el salario neto, el subsidio implcito ser muy amplio, ya que puede que el salario destinado a tal fin no est slo gravado con impuestos diferidos, sino que tambin est exento de las cuotas de la seguridad social, al menos hasta 2008. Por el contrario, si se depende del salario bruto, las cotizaciones disfrutarn de los mismos subsidios directos o beneficios fiscales que las aportaciones a las cuentas individuales, siempre que las pensiones profesionales satisfagan ciertos criterios menos restrictivos que en el caso de los planes de pensiones individuales. Las normas de contribucin aplicables dependern del vehculo de inversin seleccionado y de los incentivos que atraigan. Sin embargo, los convenios colectivos primarn ante el derecho a convertir el salario, lo que se traduce en que todo empleado que est cubierto por un convenio colectivo vinculante slo tendr derecho a convertir su salario en pensin si as se prev de forma explcita en las condiciones de dicho convenio. Con esta disposicin se garantiza que empresarios y sindicatos pueden regular a su modo los planes de pensiones profesionales. 5.4 Pensin mnima La garanta mnima de la seguridad social constituye otro elemento importante de la reforma Riester para la tercera edad y aquellos cuyo nivel de ingresos se vea reducido. En la prctica, esto se traduce como una pensin mnima con control de recursos, un 15 por ciento superior a los ingresos bsicos alemanes (asistencia social). As, se protege de manera efectiva a los trabajadores con ingresos inferiores de los recortes de las prestaciones resultantes de la reforma. Sin embargo, las pensiones Riester se contarn segn el procedimiento de control de recursos que incentiva a la participacin de forma negativa, pese a que los subsidios a este tipo de ahorro son muy elevados en el caso de los trabajadores con unos ingresos inferiores.

Vase BRSCH-SUPAN y LHRMANN (2000). La function de crdito fiscal depende del punto de vista fiscal de los ingresos y el consumo.
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Vase RUPPERT (2000).

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5.5 Valoracin de la reforma Riester La reforma Riester, anunciada en 2002 como la reforma del siglo, supuso, sin lugar a dudas, una transformacin de gran envergadura del sistema de pensiones. Sin embargo, su xito reside en que los trabajadores alemanes, acostumbrados al benevolente rgimen de reparto pblico, acepten las nuevas pensiones privadas extraordinarias de carcter voluntario, denominadas pensiones Riester. Es importante entender que el proceso lleva tiempo. Un programa general de ahorro especializado subsidiado (Vermgenswirksame Leistungen, directamente deducido de la nmina) que ahora presenta una participacin prcticamente universal tard unos cinco aos en popularizarse. En Estados Unidos, buena parte de las economas domsticas tardaron casi el mismo tiempo en aceptar las cuentas individuales de jubilacin (IRA). En este subapartado, analizamos el diseo de las pensiones y los incentivos Riester para entender a los usuarios potenciales y los que no lo son, y despus, compararla con la aceptacin real. El alcance de los incentivos Riester. Al valorar las prestaciones que ofrecen los incentivos Riester debern tenerse en cuenta dos aspectos: los subsidios y las exenciones fiscales que se producen durante la fase de aportacin y cualquier ventaja o desventaja fiscal que surja durante la fase de desembolso. Durante la fase de aportacin, los subsidios directos son de gran importancia para aquellos con ingresos mnimos y con hijos. En el caso de las desgravaciones fiscales especiales ocurre lo contrario debido al carcter progresivo del sistema tributario, donde las economas domsticas con mayores ingresos se benefician ms como resultado de la relacin en forma de U entre los subsidios y los ingresos 89 . En cuanto a los hogares con ingresos mnimos, el subsidio es casi tan importante como la propia aportacin. Incluso para los acomodados, el tipo de los subsidios es muy elevado: entre el 40 y el 50 por ciento. A la vista del alcance de los mismos, es probable que el grado de aceptacin sea muy elevado. Durante la fase de desembolso, la curva se nivela, cuando se gravan las prestaciones. Dicho efecto nivelador se debe al impacto de la tributacin progresiva que no afectar a los pensionistas que se encuentren en la mitad inferior de la distribucin de los ingresos porque sus ingresos procedentes de las pensiones son inferiores a la generosa exencin que se concede a los jubilados. Sin embargo, reducir de manera considerable el subsidio vitalicio efectivo de las economas domsticas con unos ingresos superiores a la media. Incentivos Riester: forma. Pese a que el alcance de los incentivos Riester hace que las pensiones sean ms bien atractivas, stas son menos flexibles que otros productos de inversin de cara a la jubilacin. Uno de los principales inconvenientes es que deber anualizarse la mayor parte del capital y, por lo tanto, no podr utilizarse como garanta ni testarse. El argumento carece de toda lgica, ya que el objetivo primordial de estas pensiones es percibir unos ingresos en anualidades para erradicar la brecha del sistema de pensiones derivada de la reduccin de la categora de reparto. En nuestra opinin, este argumento tan manido es claro indicativo de que la mayora de los trabajadores an no se han dado cuenta de que dependen de las pensiones Riester para percibir unos ingresos razonables cuando se jubilen.
Se emplea el trmino subsidio tanto para los subsidios directos, como para las desgravaciones fiscales especiales.
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Asimismo, los exhaustivos requisitos de certificacin que restringen de manera muy acusada el mbito en el que los proveedores privados pueden desarrollar sus propios seguros y que conlleva unos gastos ms elevados tambin resultan poco ventajosos. Es posible que determinadas partidas generen unos gastos totales de hasta el 20 por ciento frente al 10 por ciento de las plizas de vida normales de capital percibido 90 . Es ms, la normativa de certificacin sirve meramente para crear un producto formal estndar sin que exista la transparencia necesaria para comparar los distintos vehculos de inversin y los tipos relativos de rendimiento que ofrecen. Como resultado de ello, a menudo los clientes no se encuentran en posicin de tomar decisiones plenamente informadas en lo que a inversiones privadas respecta. La garanta del valor nominal de las aportaciones asegura que, tras la jubilacin, el capital nominal ahorrado estar disponible como poco a modo de capital de la pensin. Sin embargo, no existe ninguna otra norma que disponga el tipo de dinaminazacin de la pensin que se requiere para garantizar que el valor de las prestaciones de la pensin que se paga con cargo al capital ahorrado se mantiene a largo plazo. Las prestaciones Riester no dinamizadas perdern su valor con gran rapidez, incluso si la tasa de inflacin es muy moderada. Pruebas preliminares de los ndices de aceptacin. Los resultados de los estudios demostraron que la demanda de los productos Riester era muy lenta: slo aproximadamente el 9 por ciento haba contratado una pliza a mediados de 2002, situacin que se mantuvo casi intacta hasta 2004, lo que provoc la desilusin de los polticos. Sin embargo, los datos recientes demuestran un incremento muy pronunciado de los ndices de aceptacin. Brsch-Supan, Reil-Held y Schunk (2006), empleando el grupo de datos SAVE relativo al comportamiento de ahorro de las economas domsticas alemanas, demuestran que la demanda de los productos Riester se duplic en 2004 y en 2005. A finales de 2005, el ndice de aceptacin super el 20 por ciento de todos los empleados que tambin pertenecen a la primera categora del sistema de pensiones alemn y principal grupo objetivo de la reforma Riester. Asimismo, parece ser que 2006 es otro ao de pronunciado incremento. Adems, cada vez ms trabajadores se apuntan a la tendencia de contratar planes de pensiones extraordinarios. Slo alrededor de la mitad de quienes tienen previsto inscribirse en los mismos considera hacerlo en el marco de una poltica Riester. La otra mitad prefiere otros productos de ahorro y de seguros y/o pensiones profesionales 91 . Si se extrapola la dinmica anterior y se utiliza la cobertura prevista en BRSCH-SUPAN, ESSIG y WILKE (2005), alrededor del 80 por ciento de todos los hogares, en los que al menos una persona se beneficie de la primera categora del sistema pblico de pensiones, estn cubiertos con una pensin perteneciente a la primera y/o segunda categora. De media e incluso en las franjas intermedias, los fondos acumulados son lo suficientemente importantes para compensar los recortes de la primera categora. Sin embargo, para los menos acaudalados, el panorama es distinto.

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Vase STIFTUNG WARENTEST (2002). Vase LEINERT (2003).

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Adems, es posible que muchas economas domsticas, sobre todo en las clases con unos ingresos superiores, se limiten a reestructurar sus planes de pensiones existentes para percibir los subsidios Riester. Llegado este punto, no existe ninguna prueba concluyente sobre dicha sustitucin. Si dichos hogares contaran con un objetivo fijo en materia de pensiones, financiar los subsidios estatales mediante la tributacin general puede tener, en realidad, efectos adversos que generen un ndice de ahorro an ms inferior 92 . A la vista de la exitosa aceptacin, tal y como demuestran los datos recientes, en el futuro, la composicin de los ingresos por jubilacin ser bastante diferente a la actual, muy monoltica. Aunque el sistema de reparto alemn seguir siendo la categora principal de la provisin para la tercera edad, el 35 por ciento de los ingresos estatales por jubilacin corresponder a pensiones Riester. Si las dems fuentes de ingresos (en la actualidad, aproximadamente el 15 por ciento de los ingresos totales por jubilacin) se mantienen como hasta ahora, las pensiones de reparto supondran una cuota del 55 al 60 por ciento en los ingresos totales. Sin embargo, es probable que las pensiones Riester generen cierta saturacin en las actuales pensiones profesionales y privadas de otro tipo, tal y como se ha mencionado anteriormente.

6. Nuevos esfuerzos: las propuestas de la Comisin de Sostenibilidad en 2003

Cuando se hizo obvio que las medidas de la reforma Riester no bastaran para conseguir los objetivos relativos al porcentaje de cotizacin y a los niveles de pensin, se cre una nueva comisin de reforma, la Comisin para la Sostenibilidad de la Financiacin del Sistema de Seguros Sociales Alemn, en noviembre de 2002 93 . Sus objetivos son idnticos a los de la reforma Riester: estabilizar los porcentajes de cotizacin, garantizando al mismo tiempo la idoneidad de los futuros niveles de pensiones. En 2003, la comisin Rrup atraves situaciones muy distintas a las que Riester hizo frente en 2001. Un ndice de desempleo inesperadamente alto y el escaso rendimiento de la economa alemana con un ndice de crecimiento extremadamente bajo precipitaron una crisis financiera a corto plazo del sistema de pensiones y generaron la sensacin de que se necesitaba una reforma con total urgencia. Adems, el electorado fue cobrando cada vez ms conciencia de que estabilizar las cuotas de la seguridad social de la compensacin laboral total es esencial para incrementar el crecimiento en un futuro. Este cambio de paradigma, por el que se ha pasado de pensar en las solicitudes de pensin a en las posibilidades de financiacin, repercuti notoriamente en las propuestas de reforma de la comisin. Asimismo, la comisin se benefici de que la reforma Riester ya hubiera allanado el camino para un cambio ms radical de las pensiones financiadas de reparto propias de la primera categora a las pensiones de capitalizacin de la segunda y tercera.

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Vase BRSCH-SUPAN y LHRMANN (2000).

La comisin estaba a cargo de efectuar las propuestas de reforma del sistema de pensiones, sanidad y seguros a largo plazo. Slo nos remitimos a las propuestas del grupo de pensiones que presidi el primer autor de este documento.

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La propuesta de reforma, publicada a finales de agosto de 2003, comprende dos elementos principales ms varias medidas complementarias. El primer elemento es un incremento gradual de la edad normal de jubilacin de 65 a 67 aos; el segundo es la modificacin de la frmula de indexacin de las prestaciones de las pensiones, vinculando as las prestaciones a la relacin de dependencia del sistema. Dicho elemento va acompaado de los ajustes de las distintas edades de jubilacin anticipada, mientras que el segundo elemento se producir junto con una revisin de la normativa relativa a las pensiones Riester. Pese a que los dos elementos principales contribuyen directamente a alcanzar la estabilizacin deseada de los porcentajes de cotizacin, las medidas anexas contribuyen al equilibrio del sistema de vas para la jubilacin y abordan algunos de los aspectos ms criticados de las recin adoptadas pensiones pertenecientes a la segunda y tercera categora. Aumento de la edad normal de jubilacin. La comisin propone elevar la edad normal de jubilacin de 65 a 67 aos. Este incremento lento y gradual se iniciar en 2011 por fases mensuales, de tal modo que la edad de 67 se alcanzar en 2035. Este incremento corresponde a dos tercios del cambio previsto en la esperanza de vida a la edad de 65. Para evitar que la jubilacin anticipada y las pensiones por discapacidad experimenten el efecto contrario como resultado del incremento en la edad de jubilacin, la comisin tambin propone elevar la edad de jubilacin anticipada (de la misma medida y siguiendo el mismo calendario que la edad normal de jubilacin) e incrementar los ajustes actuariales en el caso de los trabajadores discapacitados y asegurados a largo plazo. Dado que existan algunas preocupaciones adicionales sobre la cobertura de aquellos trabajadores sujetos a un desgaste fsico extremo debido a aos de duro trabajo, se propuso un nuevo tipo de pensin para que los trabajadores que contaran con una vida laboral de al menos 45 aos pudieran jubilarse dos aos antes, aunque, no obstante, con sujecin a nuevos ajustes actuariales. Modificacin de la frmula de indexacin de las prestaciones: el factor de sostenibilidad. La comisin propone ampliar la frmula de indexacin de prestaciones Riester con un nuevo factor: la sostenibilidad. Dicho factor refleja la evolucin del nmero relativo de contribuyentes a las pensiones; la relacin de dependencia del sistema, el determinante ms importante a largo plazo para la financiacin de las pensiones 94 . La nueva frmula de las pensiones es la siguiente:
PVt = PVt 1 AGI t 2 1 t 2 t 2 AGI t 3 1 t 3 t 3 PQt 2 1 + 1 PQ t 3

donde PQ = [pensionistas / (contribuyentes + desempleados)] Nota: Los desfases se deben a la disponibilidad de los datos.

En sentido estricto, el factor de sostenibilidad vincular las prestaciones a la relacin de dependencia del sistema equitativo para evitar las distorsiones creadas por una cotizacin y/o prestaciones extremadamente bajas. Este ndice normaliza el nmero de pensionistas transformando las pensiones estndar en el nmero de pensionistas de equivalencia. Del mismo modo, el nmero de contribuyentes de equivalencia se calcula normalizando al asalariado medio.

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El factor de sostenibilidad aparece entre los parntesis interiores, ponderado por , y sustituye el cambio nico del extrao parmetro de sensibilidad dt (vase el primer apartado de la reforma Riester Si = 0, la frmula actual de ajuste de las pensiones Riester permanecera inalterada. Si = 1, la nueva formula de indexacin conllevara una poltica de ajuste de las prestaciones de las pensiones orientada meramente a los ingresos. La comisin fij el valor de en 0,25, satisfaciendo as el objetivo de Riester de mantener la cuota de aportacin por debajo del 20 por ciento hasta 2020 y por debajo del 22 por ciento hasta 2030. Asimismo, la nueva frmula de pensiones contribuir a reducir an ms los niveles de prestaciones de las pensiones de cara a la va prevista en la reforma Riester. A diferencia del factor demogrfico propuesto en el intento de reforma fallido de 1999, el factor de sostenibilidad tiene en cuenta no slo la evolucin de la esperanza de vida, sino tambin toda la evolucin geogrfica (incluidos los cambios migratorios, pero sobre todo en las tasas de natalidad), as como en la evolucin del mercado laboral. Resulta importante, ya que el descenso inevitable de la poblacin de edad activa se compensar con una mayor participacin de las mujeres y de los trabajadores mayores en la poblacin activa. As pues, gracias a la adopcin del factor de sostenibilidad, se pueden ligar los ajustes de las pensiones directamente a los factores cruciales determinantes en la financiacin de las pensiones, principalmente, el nmero de contribuyentes y de beneficiarios. De este modo, dicho factor incorpora al sistema un mecanismo de retroalimentacin autoestabilizador, similar al mecanismo terico de la tasa de rendimiento de los sistemas NDC, vase a continuacin 95 . Este descenso se compensara con un incremento de las pensiones de la segunda y de la tercera categora. Dado que la aceptacin de la pensin Riester de capitalizacin extraordinaria ha sido modesta hasta la fecha desde el inicio del programa, la comisin propuso un sinfn de cambios administrativos de las pensiones profesionales y privadas para facilitar la gestin del sistema y que, por lo tanto, gozara de mayor popularidad. Entre dichos cambios figuran la ampliacin del grupo de personas con derecho a percibirlas a todos los contribuyentes, prestaciones dinmicas de pensiones y un incremento de la transparencia de la provisin para pensiones privadas. Estos cambios administrativos acompaan a la adopcin propuesta de un rgimen exento de exenciones fiscales de la tributacin ex post. Este aumento acusado de la aceptacin descrita anteriormente es claro indicativo de que estas medidas tuvieron bastante xito.

7. Materializacin: las reformas de 2004 y 2007

El parlamento alemn aprob con rapidez la mayor parte de las propuestas Rrup y, ms en concreto, la adopcin del factor de sostenibilidad, el 31 de marzo de 2004. Sin embargo, no se legisl el cambio de la edad de jubilacin. Como la comisin propuso que el periodo de introduccin progresiva comenzara en 2011, se decidi que no era necesario ningn acto legislativo inmediato. Adems, los sindicatos se opusieron firmemente a que se adaptara la edad de jubilacin a la esperanza de vida. Dos aos despus, cuando el envejecimiento de la poblacin era una cuestin primordial del programa poltico, el gobierno cambi de opinin y anunci un incremento gradual de
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Vase BRSCH-SUPAN (2006).

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los 65 a los 67 aos que estara plenamente en vigor en 2019. La nueva promulgacin de la propuesta de la Comisin y la aceleracin del calendario sugerido en un principio se consider un movimiento muy atrevido, ya que est claro que las polticas relativas al cambio de la edad de jubilacin no son favorables. Segn los resultados del estudio de BOERI, BRSCH-SUPAN y TABELLINI (2001, 2002 y 2004), el incremento de la edad de jubilacin es una de las opciones ms impopulares en lo que respecta a la reforma de las pensiones en Alemania. De dicho estudio se desprende y resulta interesante que tal opcin goza poca popularidad especialmente entre aquellos que saben menos sobre los costes del actual sistema de pensiones. Por ende, como la jubilacin anticipada es un logro social muy apreciado por los alemanes, es posible que si se conciencia sobre el coste de dicha jubilacin, se consiga moderar la oposicin existente al incremento de la edad de jubilacin. De este estudio tambin se aprendi otra leccin: el xito de toda reforma depende de la flexibilidad al tomar la dura decisin entre una edad de jubilacin posterior y un nivel de pensiones de reparto inferior, complementado con pensiones privadas que dividen el consumo. Mientras las pensiones se calculen de forma neutral en trminos actuariales teniendo en cuenta todos los efectos secundarios de la economa, no ser necesaria una edad normal de jubilacin y los trabajadores podrn decidir por s mismos entre trabajar durante ms tiempo o ahorrar ms. En Estados Unidos, la experiencia reciente es que, cuando la burbuja estalla, parece que las consecuencias dan a entender que los trabajadores estn bastante al tanto de dicha sustitucin. Siendo flexibles, se minimizar la oposicin a las propuestas de reforma relativas a los recortes unilaterales, es decir, elevar la edad normal de jubilacin. El Bundestag alemn aprob esta reforma muy debatida en la primavera de 2007, pero slo tras adoptar toda una serie de clusulas de rescisin que atenuarn el efecto en la edad efectiva de jubilacin. Y lo que es ms importante, se adopt un nuevo tipo de pensin para aquellos trabajadores con 45 aos de servicio al margen de los ajustes actuariales propuestos por la Comisin. Asimismo, tal y como ya se ha indicado, en el sistema alemn los ajustes actuariales no son neutrales desde el punto de vista de los trabajadores que escogen su edad de jubilacin 96 . Por mucho que el gobierno fuera despacio y tuviera sus reservas a la hora de legislar el futuro aumento de la edad de jubilacin, no modific la actual falta de neutralidad actuarial. Resulta interesante que la patronal se opusiera a la neutralidad actuarial porque eleva los costes de indemnizacin por extincin de la relacin laboral.

8. El sistema de aportaciones definidas cuasi-terico

A continuacin se analizar por qu el conjunto de reformas descritas en los cinco apartados anteriores han transformado el sistema alemn fundamentalmente en un sistema de aportaciones tericas sin perder la terminologa y la retrica tan apreciadas en poltica de un sistema de prestaciones definidas. En lo que respecta a su esencia econmica, existen tres mecanismos que actan como elementos fundamentales para transformar un sistema de reparto de prestaciones definidas (DB) en un sistema de aportaciones definidas tericas (NDC):
96

Vase BRSCH-SUPAN y SCHNABEL (1999) y BRSCH-SUPAN et al. (2004).

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(1) Un mecanismo contable que abone las ganancias durante toda la vida. (2) Un mecanismo que vincule el balance final al entorno demogrfico y macroeconmico. (3) Una norma actuarial que transforme el balance final en una anualidad. A diferencia de los planes de contribucin definidos (DC) de capitalizacin (o financieros), las reclamaciones de las prestaciones futuras en los sistemas tericos DC no estn garantizados con capital real, sino que radican en promesas gubernamentales. En los sistemas NDC, el primer mecanismo se realiza abonando todas las cuotas efectuadas durante toda la vida en una cuenta individual, igual que en los planes DC de capitalizacin. A este respecto, existen muchos puntos paralelos entre los sistemas de puntos alemn y francs, con la diferencia de que la unidad de crdito es la moneda (euro) y no los puntos de ganancias. Estos sistemas difieren de los sistemas de pensiones de forma significativa en que slo se abonan los mejores aos X (llegado un extremo, slo las ganancias del ltimo ao) y de los sistemas beveridgianos que ofrecen unas prestaciones planas (como por ejemplo, en el Reino Unido y en los Pases Bajos). Sin embargo, los sistemas DB no impiden per se vincular las prestaciones a las ganancias de toda una vida. El segundo mecanismo se realiza en los sistemas NDC mediante el tipo de inters terico. En los sistemas de capitalizacin, la tasa interna de rentabilidad es r, el mercado del tipo de inters. En los sistemas de retorno, la tasa interna terica de rentabilidad es n+g, donde n es el ndice de crecimiento de la base de la cuota y g, el ndice de crecimiento de la productividad laboral. A la hora de la verdad, la mayora de los sistemas DB de reparto presentan una indexacin simtrica a tenor de la cual las prestaciones se vinculan al nivel actual de salario en el momento de la jubilacin, teniendo en cuenta, as, la productividad laboral g. Sin embargo, la demografa entra en escena adaptando a discrecin el ndice de sustitucin a los cambios demogrficos (teniendo en cuenta n de este modo). Una de las caractersticas ms sobresalientes de los sistemas NDC es el vnculo directo y automtico que se establece entre salario y demografa si el tipo de inters terico se corresponde con el ndice de crecimiento de la base de la cuota. En el sistema NDC sueco, sin embargo, el Estado design g como el tipo de inters terico, descartando cualquier vnculo directo entre los intereses devengados y la demografa 97 . Si la poblacin est envejeciendo, n+g tiende a ser inferior a g, ya que n es negativa, y, en la mayora de los casos, mucho ms inferior a r. Por su parte, desde la reforma de 2004, el sistema DB alemn indexa las prestaciones segn el incremento de las ganancias y los cambios en la relacin de dependencia del sistema mediante el denominado factor de sostenibilidad 98 . Se aproxima al efecto de los intereses devengados en un sistema NDC, en el que el tipo interno de inters equivale al ndice de crecimiento de la suma de las cuotas
La demografa se manifiesta directamente a travs de las anualidades por antigedad y afecta al fondo de reserva. Adems, Suecia cuenta con un mecanismo de reajuste si los dems fallan (vase SETTERGREN, 2001). .
98 97

Para ms detalles, vase BRSCH-SUPAN y WILKE (2003).

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(1+n)(1+g). Esto se puede comprobar fcilmente en el caso de que se abonen todas las cuotas (normalizadas en una unidad) por adelantado. En este caso NDC, el capital de la pensin terica tras T aos es igual a T (1+n)T(1+g)T; por lo tanto, la prestacin de la pensin es P =T (1+n)T(1+g)T/G, donde G designa el factor de anualidad. Asimismo, en el sistema DB alemn, el trabajador medio obtiene T puntos de ganancias y durante estos T aos, el valor medio de la pensin PV aumentar junto con el ndice de crecimiento de los salarios (g) y el ndice de crecimiento de la relacin de dependencia (n si el nmero de pensionistas permanece constante): PVT = PV0 (1+n)T (1+g)T. Por lo tanto, la prestacin de la pensin es P = TPV0 (1+n)T (1+g)T, proporcional al valor NDC. As pues, resulta bastante irnico que el sistema DB alemn se aproxime ms a la idea de un sistema NDC puro que al sistema NDC adoptado en Suecia.

9. Conclusin
El sistema general de pensiones dio lugar unas edades de jubilacin temprana y a unos ndices de sustitucin elevados pero a un coste muy elevado para la sociedad que se materializaba en forma de un porcentaje de los costes del PIB (en torno al 12 por ciento) y a unos tipos de cotizacin muy elevados (en torno al 28 por ciento de los ingresos brutos, de los cuales el 19,5 por ciento constituan aportaciones directas y el 8,5 indirectas a los subsidios estatales financiados con los impuestos de carcter general). A la vista del envejecimiento de la poblacin, la situacin era insostenible: la base demogrfica que paga las cuotas estaba disminuyendo con mayor rapidez de la que podra compensarse con el crecimiento econmico. La deuda implcita del sistema iba en rpido aumento. La sombra del fracaso financiero precipit un proceso de reforma que dur quince aos y que dio varios pasos, a veces avanzando y otras retrocediendo. Slo podr lograrse un desarrollo regular a posteriori y dio lugar al sistema de aportaciones definidas cuasiterico, comercializado como un sistema tradicional de prestaciones. El sistema ha conseguido reducir dos tercios de la deuda subyacente, que adquiri unas dimensiones razonables y duraderas segn los estndares convencionales de deuda pblica. Ha transformado el sistema monoltico de reparto puro propio de los sesenta y los setenta en un sistema de varias categoras con pensiones privadas profesionales e individuales. La primer categora seguir gozando de una posicin predominante, con una cuota equivalente a los dos o los tres tercios de los ingresos totales por jubilacin; mientras que las pensiones de capitalizacin voluntaria cargar con el tercio restante. Para lograr esta conversin, Alemana tuvo que llevar a cabo dos reformas clave. La primera fue la reforma Riester en 2001, en virtud de la cual se redujo la carga fiscal y las cotizaciones a la seguridad social, recortando las prestaciones de la categora de reparto y reforzando las pensiones privadas subsidiarizadas o privadas con beneficios fiscales en las cuentas individuales o en las pensiones profesionales. La reforma fue un hito histrico hacia la resolucin de los problemas demogrficos que surgen respecto a dicho sistema. Sin embargo, la frmula de prestaciones estticas no consigui estabilizar la categora de retorno pblico. Dicha inestabilidad precipit la creacin de una Comisin de Sostenibilidad. A diferencia de la reforma Riester, dicha comisin asumi el riesgo poltico de proponer elevar la edad 180

normal de jubilacin y exigir, al mismo tiempo, una reduccin racional de las prestaciones a largo plazo del sistema de prestaciones definido. Por su parte, la innovacin principal fue que este sistema se reorganiz vinculando las prestaciones a la relacin de dependencia del sistema, lo que ofrece un estabilizador automtico, de ah que el sistema de prestaciones definidas se convirtiese de facto en un sistema similar al NDC. Slo el tiempo dir si los quince aos de reforma son un xito. Ahora que est controlada la deuda implcita de las pensiones, todas las miradas estn puestas en los ingresos por jubilacin. Conservar los generosos ingresos por jubilacin de los que solan gozar los alemanes depender fundamentalmente de si la segunda y la tercera categora cierran la brecha que se gener al recortar las prestaciones del primero. En los ltimos tres aos, la aceptacin de las pensiones voluntarias ha crecido de manera espectacular. El panorama es optimista. Sin embargo, aceptacin no es sinnimo de distribucin homognea, pero es elevada en el tercio superior de la distribucin de ingresos y entre las familias con hijos. El tercio inferior de dicha distribucin cuenta con el respaldo de la pensin mnima adoptada con la reforma Riester; de ah que todava quede mucho trabajo por hacer para que aumenten los niveles de aceptacin en la categora central de la distribucin de ingresos.

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