Universidade Gama Filho Programa de Ps-Graduao em Auditoria Governamental

Mrcia Lima de Aquino

CELEBRAO DE CONVNIOS COM ENTIDADES PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS: EXIGVEL OU NO O PROCESSO LICITATRIO?

Monografia de Ps-Graduao

Braslia 2009

Mrcia Lima de Aquino

CELEBRAO DE CONVNIOS COM ENTIDADES PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS: EXIGVEL OU NO O PROCESSO LICITATRIO?

Monografia de Ps-Graduao

Monografia apresentada ao programa de Ps-Graduao da Universidade Gama Filho como requisito parcial obteno do ttulo de Especialista em Auditoria Governamental.

Orientador: Prof. Alexandre Soares

Braslia 2009

Ficha Catalogrfica

Mrcia Lima de Aquino

CELEBRAO DE CONVNIOS COM ENTIDADES PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS: EXIGVEL OU NO O PROCESSO LICITATRIO?

Esta monografia foi julgada e aprovada para a obteno do grau de Especialista em Auditoria Governamental no Programa de Ps-Graduao da Universidade Gama Filho.

Braslia, 17 de outubro de 2009.

Prof. Rbison Gonalves de Castro Coordenador do Programa

A minha me, Maria Jos, pela pureza, compreenso e amor ao prximo. A meu pai, por ter dado meios para que eu chegasse at aqui. Aos meus irmos e sobrinhos, pelo que cada um representa para mim.

Agradecimentos

Ao Tribunal de Contas da Unio. Ao Instituto Serzedello Corra.

No somos contra a cooperao administrativa instrumentalizada atravs de convnio pensamos at que deva ser ampliada -, mas no podemos fechar os olhos para a necessidade de faz-lo de modo probo, impessoal e isnomo, no que pretendemos e radical contribuir de para um corte ao urgente condutas ofensivas

interesse geral. Alzemeri Martins Ribeiro de Britto e Perptua Leal Bahia. Ivo ValadoProcuradoras do Estado da

Resumo

AQUINO, Mrcia Lima. Celebrao de Convnios com Entidades Privadas sem Fins Lucrativos: exigvel ou no o processo licitatrio? 2009. 56f. Monografia (Ps-Graduao em Auditoria Governamental) Programa de Ps-Graduao em Auditoria Governamental, UGF, Braslia.

O presente trabalho objetiva esclarecer em que medida a Lei 8.666/93 aplicvel aos convnios administrativos celebrados com entidades privadas sem fins lucrativos. A pesquisa abordar dois diferentes aspectos em que se questiona a exigncia de licitao: em primeiro lugar, a escolha do convenente pelo concedente; e, em segundo lugar, a definio, pelo convenente, das empresas privadas que ofertaro os bens e servios necessrios consecuo do objeto do convnio. Com esse propsito, analisaram-se convnios celebrados margem da lei, de natureza contratual; as principais diferenas existentes entre convnios e contratos; os entendimentos jurisprudenciais e doutrinrios a respeito do tema; a evoluo da legislao sobre convnios, bem como as principais inovaes implementadas pelo Decreto Federal 6.170/2007 comparativamente Instruo Normativa 1/97 da Secretaria do Tesouro Nacional, especialmente no que tange ao chamamento pblico e exigncia de que as entidades privadas sem fins lucrativos realizem, previamente contratao de terceiros, cotao prvia de preo no mercado. Constitui ponto de destaque no trabalho a sua contemporaneidade com a implantao do Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse SICONV, acessvel por meio do Portal de Convnios, no endereo www.convenios.gov.br, cujas funcionalidades, em conjunto com as diretrizes emanadas do Decreto 6.170/2007 e da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 127/2008, representaro avano comparvel criao do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal - Siafi no final dos anos 80, permitindo maior transparncia nos gastos de recursos pblicos federais.

PALAVRAS-CHAVE: 1. convnios 2. contratos 3. entidades privadas sem fins lucrativos 4. licitao 5. SICONV

Abstract

AQUINO, Mrcia Lima. Celebrao de Convnios com Entidades Privadas sem Fins Lucrativos: exigvel ou no o processo licitatrio? 2009.56f. Monografia (Ps-Graduao em Auditoria Governamental) Programa de Ps-Graduao em Auditoria Governamental, UGF, Braslia.

Key-words:

Sumrio

Resumo ..................................................................................................7 Abstract ................................................................................................. 8

1. Introduo. ..................................................................................... 10 2. Contextualizao do tema ............................................................... 13 3. Marco Constitucional ....................................................................... 16 4. Linha doutrinria.............................................................................. 17 5. Linha jurisprudencial..........................................................................17 6. Caracterizao do problema...............................................................21 7. Objetivos gerais da pesquisa..............................................................22 8. Objetivos especficos da pesquisa......................................................22 9. Justificativas e relevncia...................................................................23 10. Delimitao e caracterizao do problema...........................................23 11. A IN STN 1/97 e o Decreto Federal 6.170/2007..................................23 12. Portal dos Convnios e o Sistema de Gesto de Convnios e

Contratos de Repasse- SICONV e a Imprensa..........................................33 13. O convnio firmado com entidade privada sem fins lucrativos e o

processo licitatrio.......................................................................................36 14. Paralelo .... entre a Lei 8.666/93 .e a Portaria Interministerial ....

MP/MF/CGU 127/2008............................................................................29 15. Concluso .........................................................................................52 16. Referncias.......................................................................................56

1. INTRODUO

O Brasil chega no sculo XXI com desafios de ordem social, poltica, econmica e cultural e apresentando uma demanda populacional por bens e servios em quantidade e qualidade proporcionalmente comparveis s presentes nas grandes economias capitalistas. Para o atingimento desses ideais desenvolvimentistas, o Poder Pblico brasileiro estabeleceu um sistema governamental de base fundamentalmente cooperativa, fazendo surgir, nesse intuito colaborador, diversos tipos de parcerias, entre as quais se destaca a celebrao de convnios e contratos de repasse com entidades privadas sem fins lucrativos. Tais entidades no so criadas com a finalidade de pactuar com a Administrao Pblica. Ao contrrio, elas preexistem a qualquer tipo de acordo de vontades comuns e passam a trabalhar conjuntamente com o Estado, nos moldes e limites delineados no instrumento formalizador do ajuste. Unem-se esforos em direo a um objetivo comum; h reciprocidade de ideais; alinham-se interesses; comungam-se recursos materiais e humanos; alcanado o objeto, o produto usufrudo por ambos os partcipes: est definido o instrumento legal denominado convnio. A extenso legal da possibilidade de firmar convnio com o particular, e assim compartilhar conhecimentos tcnicos e recursos materiais, financeiros e humanos, no entanto, resulta, muitas vezes, no uso indevido desse instrumento como agente de favorecimento particular ou, ainda, como meio de burlar a exigncia legal de realizar-se o regular processo licitatrio, na forma prescrita no art. 37, XXI, da Constituio Federal, verbis:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...) XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante

processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. (...)

A lei, a doutrina, a jurisprudncia, pesquisadores e estudiosos em geral, em face do uso inapropriado do convnio em situaes tpicas de contratos, tm, repetidas vezes, reafirmado as caractersticas distintivas desses dois instrumentos. No obstante isso, diversos ajustes firmados, especialmente aqueles que tm como partcipes as entidades privadas sem fins lucrativos, so apenas formalmente convnios, constituindo-se, materialmente, contratos, o que demonstra a sua celebrao de forma equivocada, quer intencionalmente, com o objetivo de esquivar-se da exigncia legal de realizar certame licitatrio, quer pelo real desconhecimento de sua utilidade e reservas legais. A utilizao do convnio como instrumento de fuga do procedimento licitatrio pode ser considerada sob duas faces, que, ao final, se confluenciam: o rgo/ente pblico, diante da obrigao de licitar bens e servios, opta por celebrar convnio com entidade privada sem fins lucrativos sem interesse recproco no objeto avenado e escolhida ao arrepio de um processo de seleo que observe os princpios da igualdade, da legalidade, da isonomia, da impessoalidade e da moralidade; e, aps a celebrao do convnio, a terceirizao promovida pelo convenente ilegtimo, tambm margem dos princpios antes citados. Em vista dessa flagrante e muitas vezes inadequada preferncia pelo instituto do convnio, surgem indagaes de diversos atores sobre a obrigatoriedade de o particular, gerindo recursos pblicos, orientar-se pela Lei 8.666/93, tema objeto desta pesquisa. Em termos gerais, os trechos legais, normativos e jurisprudenciais que fundamentaro esta monografia so os que seguem:

Lei 8.666/93

Instruo Normativa Secretaria do Tesouro Nacional 1/97 (redao original)

2. CONTEXTUALIZAO DO TEMA
A participao do governo no desenvolvimento do Pas abrange a atuao conjunta de toda a Administrao Pblica, quer direta, quer indireta, e objetiva, precipuamente, o cumprimento de trs funes governamentais bsicas, a saber: funo alocativa, funo distributiva e funo estabilizadora. A funo alocativa surge quando a iniciativa privada revela-se ineficiente para suprir a sociedade de determinados bens ou servios, ou quando o bem demandado no do interesse do setor privado, a exemplo dos investimentos de infraestrutura econmica e da proviso de bens pblicos e meritrios. Sob o aspecto distributivo, tem-se por base o Ideal de Pareto, princpio segundo o grau h eficincia econmica quando a posio de algum sofre uma melhoria sem que nenhum outro tenha sua situao deteriorada. Por fim, apresenta-se a funo estabilizadora, destinada a proporcionar o crescimento equilibrado da economia, como a manuteno de um nvel adequado de emprego, a estabilizao dos nveis de preos e o controle do fluxo de divisas estrangeiras, entre outras variveis econmicas. O Brasil um Pas de dimenses continentais e de agudas disparidades regionais. O Estado Brasileiro, no intento de cumprir as funes estatais acima mencionadas, realiza diversos tipos de repasses de recursos, a exemplo das

transferncias voluntrias e dos convnios celebrados com entidades privadas sem fins lucrativos. Entende-se por transferncia voluntria a entrega de recursos a outro ente federativo a ttulo de cooperao, auxilio ou assistncia financeira que no decorra de determinao constitucional, legal ou destinados ao Sistema nico de Sade (SUS). importante ressaltar, neste ponto, que a interpretao literal da Lei Complementar 101/2000, conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, evidencia que os convnios firmados com entidades privadas sem fins lucrativos no constituem espcie do gnero transferncias voluntrias, j que a LRF no inclui, em sua definio, os repasses dirigidos a entidades dessa natureza. Com base no pressuposto de que a atuao do Estado moderno deve-se pautar na cooperao associativa, buscou-se um arcabouo jurdico capaz de retirar do Estado a incumbncia de agir direta e isoladamente na busca de seus objetivos, abrindo-se a possibilidade de esse auxlio ser instrumentalizado mediante convnio, de forma a abranger a participao tanto de rgos e entidades federais, estaduais e municipais quanto das entidades privadas sem fins lucrativos. Desse modo, a Unio, por exemplo, detentora dos meios financeiros necessrios, no lugar de aplicar diretamente as verbas pblicas, repassa-as a terceiros operacional e tecnicamente habilitados produo do objeto conveniado, liberando-se, com esse ato, para o cumprimento de outras atribuies. Apesar da materialidade dos recursos anualmente despendidos em convnios e contratos de repasse, em geral a legislao e a doutrina tratam o instrumento de convnio com nfase especial nos aspectos operacionais, no se atendo, com o grau de profundidade necessrio, avaliao da pertinncia da celebrao desses ajustes sob o ponto de vista dos seus pressupostos fundamentais, consubstanciados na reciprocidade de interesse e na capacidade operacional do convenente. A ausncia desses requisitos torna ilegtima a celebrao de convnios, especialmente os firmados com entidades privadas sem fins lucrativos, medida que a Administrao livra-se do dever constitucional de licitar bens e servios na forma preconizada pela Lei 8.666/93. Tal situao ocorre porque as entidades privadas, quando partcipes de convnios, no so obrigadas a seguir a Lei 8.666/93 em sua plenitude, mas

somente no que couber, situao que no alcana os convnios firmados entre a Unio e os Estados e Municpios ou outras entidades pblicas, j que estes vinculam-se ao ordenamento licitatrio. Como visto anteriormente, o art. 37, XXI, da Carta Magna estabelece que as obras, servios, compras e alienaes, em regra, sero contratados mediante processo licitatrio que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes. O certame licitatrio, no entanto, visto pelos gestores como um entrave para uma contratao clere, em face, principalmente, do seu complexo rito processual. Visando solucionar tal obstculo, o instituto do convnio surge, inadvertidamente, como o mecanismo ideal de acelerao do processo, capaz de contornar as falhas de planejamento que eventualmente inviabilizaram o trmite normal do processo. O convnio, todavia, no substitui o contrato, este destinado to somente a pactuar a entrega de um bem ou servio de interesse nico do contratante. O contratado no usufrui o bem ou servio aps a concretizao do negcio, interessando-se apenas pela contraprestao pecuniria que garantir a

continuidade de sua empresa e os lucros da operao. O objeto contratual no se realiza mediante aes cooperativas; o contratado no trabalha em comum, no colabora, no ajuda, no auxilia. Ele apenas cumpre obrigaes expressas em contrato com vistas ao recebimento do valor previamente acordado e est ciente que, se no cumpri-las, no receber o pagamento correspondente, alm de sofrer as penalidades pelo inadimplemento de obrigaes contratuais. Sobre esse ltimo ponto, o art. 61 da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 127/2008 estatui que no h aplicao de penalidades em caso de desistncia do convnio, verbis:

Art. 61. O convnio ou contrato de repasse poder ser denunciado a qualquer tempo, ficando os partcipes responsveis somente pelas obrigaes e auferindo as vantagens do tempo em que participaram voluntariamente da avena, no sendo admissvel clusula obrigatria de permanncia ou sancionadora dos denunciantes.

3. MARCO CONSTITUCIONAL
A Carta Constitucional vigente cita o instituto do convnio em alguns trechos, tais como os arts. 71, inciso VI, e 199, 1. O art. 23 trata das atividades de competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, estabelecendo no pargrafo nico que: Lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Nesse dispositivo, estaria implcita a autorizao para a utilizao do convnio como mecanismo de cooperao visando ao alcance dos objetivos comuns da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios Tempos depois, a Emenda Constitucional 19 de 1998 disps que:
A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.

Nota-se, portanto, que o tratamento constitucional conferido ao convnio tem natureza genrica no que tange s atividades e objetos passveis de realizao por meio desse instrumento. Alm disso, no h aluso a qualquer participao do setor privado.

4. LINHA DOUTRINRIA
Em geral, o tema convnio tratado uniformemente pela doutrina, que traa as principais diferenas desse instrumento em relao ao contrato. O mestre Maral Justen Filho1, por exemplo, define convnio como (...) um acordo de vontades, em que pelo menos uma das partes integra a Administrao Pblica, por meio do qual so conjugados esforos e (ou) recursos, visando

JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos. So Paulo: Editora Dialtica, 2009. p. 998.

disciplinar a atuao harmnica e sem intuito lucrativo das partes, para o desempenho de competncias administrativas. Segundo o autor, o convnio destina-se realizao de um objetivo determinado e especfico, em que os interesses no se contrapem, buscando pretenses fundamentais similares. Expressa o entendimento de que a inexigncia de licitao para escolha do convenente decorre do fato de as partes no visarem benefcio pessoal a partir da execuo da avena, cuja natureza desinteressada e destituda de cunho egostico faz com que todos os partcipes comprometam seus esforos e recursos para o cumprimento de fins comuns. Maria Sylvia Zanella di Pietro2 define o convnio como forma de ajuste entre o Poder Pblico e as entidades pblicas ou privadas para a realizao de objetivos de interesse comum, mediante mtua colaborao. Para Hely Lopes Meirelles3, convnios administrativos so acordos firmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes.

5. LINHA JURISPRUDENCIAL
O Tribunal de Contas da Unio abordou a questo do uso indevido do convnio em diversos julgados, sempre ressaltando os casos em que o contrato e, por conseqncia, o processo licitatrio, era o instrumento apropriado, conforme exemplificado abaixo4: Acrdo 63/99 Plenrio

De acordo com sua linha de raciocnio, o convnio no seria o instrumento adequado para a contratao, pelas IFES, das fundaes em comento, uma vez que no havia identidade de interesses entre ambas as entidades pressuposto bsico do convnio - a justificar uma cooperao associativa, e

2 3

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 2009. p. 336. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros Editores. p. 411. 4 Pgina www. tcu.gov.br

sim a 'contemplao de interesses diversos - o servio e o preo -, prprios da figura do contrato.

Acrdo 68/97 - Primeira Cmara

Hely Lopes Meireles esclarece que "Convnio acordo, mas no contrato. No contrato as partes tm interesses diversos e opostos; no convnio os partcipes tm interesses comuns e coincidentes. Por outras palavras: no contrato h sempre duas partes (podendo ter mais de dois signatrios), uma que pretende o objeto do ajuste (a obra, o servio, etc.), outra que pretende a contraprestao correspondente (o preo, ou qualquer outra vantagem), diversamente do que ocorre no convnio, em que no h partes, mas unicamente partcipes com as mesmas pretenses. Por essa razo, no convnio a posio jurdica dos signatrios uma s, idntica para todos, podendo haver apenas diversificao na cooperao de cada um, segundo suas possibilidades, para a consecuo do objetivo comum, desejado por todos. Diante dessa igualdade jurdica de todos os signatrios do convnio e da ausncia de vinculao contratual entre eles, qualquer partcipe pode denunci-lo e retirar sua cooperao quando o desejar, s ficando responsvel pelas obrigaes e auferindo as vantagens do tempo em que participou voluntariamente do acordo. A liberdade de ingresso e retirada dos partcipes do convnio trao caracterstico dessa cooperao associativa, e, por isso mesmo, no admite clusula obrigatria da permanncia ou sancionadora dos denunciantes. Nossas Administraes, entretanto, tm confundido, em muitos casos, o convnio com o contrato administrativo, realizando este em lugar e com a denominao daquele, o que dificulta sua interpretao e execuo. Os convnios, entre ns, no adquirem personalidade jurdica, permanecendo como simples aquiescncia dos partcipes para a prossecuo de objetivos comuns, o que nos leva a consider-los, to-somente, uma cooperao associativa, livre de vnculos contratuais." Similar posicionamento detm o jurista Celso Antnio Bandeira de Mello, que tambm faz distino entre contrato e convnio, inviabilizando portanto a tese de irregularidade por infrao a norma contratual como causa para instaurao da presente tomada de contas especial.

Acrdo 458/2004 - Plenrio

De fato, os elementos integrantes da relao jurdica contratual, onde os interesses so opostos entre si, no se confundem com os da relao convenial, pois esta caracteriza-se pela busca de interesses e objetivos coincidentes. Nesse sentido, a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao analisar as vrias distines entre contrato e convnio, em seu livro Parcerias na Administrao Pblica, diz que o principal elemento que se costuma apontar para distinguir o contrato e o convnio o concernente aos interesses que, no contrato, so opostos e contraditrios, enquanto no convnio so recprocos. o ensinamento de Hely Lopes Meirelles, quando define os convnios administrativos como acordos firmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes. (...) 5.5.24 A eminente professora paulista aponta ainda outros critrios adotados para se distinguir o contrato do convnio. Vejamos alguns deles: c) no convnio, os partcipes objetivam a obteno de um resultado comum, ou seja, um estudo, um ato jurdico, um projeto, uma obra, um servio tcnico, uma inveno etc., que sero usufrudos por todos os partcipes; d) no convnio, verifica-se a mtua colaborao, que pode assumir vrias formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos e materiais, de imveis, de know-how e outros; por isso mesmo, no convnio no se cogita de preo ou remunerao; e) nos contratos, as vontades so antagnicas, se compem, mas no se adicionam, delas resultando uma terceira espcie (vontade contratual, resultante e no soma) - ao passo que nos convnios, como nos consrcios, as vontades se somam, atuam paralelamente, para alcanar interesses e objetivos comuns (cf. Edmir Netto de Arajo, 1992: 145); f) no contrato, existem partes e no convnio existem partcipes; o que diz Hely Lopes Meirelles (1996:358): no contrato as partes tm interesses diversos e opostos; no convnio os partcipes tm interesses comuns e coincidentes. Por outras palavras: no contrato h sempre duas partes (podendo ter mais de dois signatrios), uma que pretende o objeto do ajuste (a obra, o servio etc.), outra que pretende a contraprestao correspondente (o preo, ou qualquer outra vantagem), diversamente do que ocorre no convnio, em que no h partes, mas unicamente partcipes com as mesmas pretenses . 5.5.25 Certo que o nome dado ao instrumento formalizador da relao jurdica em anlise - Convnio de Adeso - no tem o condo de caracteriz-la como uma relao convenial, pois, no caso vertente, as partes tm interesses claramente opostos - o Ministrio objetivando a prestao dos servios mdico-hospitalares para seus servidores, e a Geap, em

contraprestao, visa ao preo maior possvel, caracterizando, sem dvida, uma relao jurdica tipicamente contratual.

Acrdo 898/2004 - Segunda Cmara

2.1.3.3 Estando presente o requisito essencial que fundamenta a celebrao de um convnio entre rgos ou entidades, ou seja, a existncia de interesse mtuo na realizao de um projeto, entendemos que, em vista dos princpios da administrao pblica j mencionados, a Fundacentro estaria obrigada a cotejar esta alternativa frente a outras que porventura houvesse com o fim de selecionar a soluo mais vantajosa para a Administrao Pblica. 2.1.3.3.1 A Prof Maria Sylvia Zanella Di Pietro, in Direito Administrativo, ed. Atlas, 12 ed, p. 284, ao analisar as diferenas entre contrato e convnio faz as seguintes afirmaes: a) no contrato, os interesses so opostos e contraditrios, enquanto no convnio so recprocos; b) por exemplo, em um contrato de compra e venda, o vendedor quer alienar o bem para receber o melhor preo e o comprador quer adquirir o bem pagando o menor preo; c) no convnio, tambm chamado de ato coletivo, todos os participantes querem a mesma coisa...; d) os entes conveniados tm objetivos institucionais comuns e se renem, por meio de convnio, para alcan-los; e) omissis...; f) no convnio, verifica-se mtua colaborao, que pode assumir vrias formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos e materiais, de imveis, de know-how e outros; por isso mesmo, no convnio no se cogita de preo ou remunerao, que constitui clusula inerente aos contratos; g) dessa diferena resulta outra: no contrato, o valor pago a ttulo de remunerao passa a integrar o patrimnio da entidade que o recebeu, sendo irrelevante para o repassador a utilizao que ser feita do mesmo; no convnio, se o conveniado recebe determinado valor, este fica vinculado utilizao prevista no ajuste; assim, se um particular recebe verbas do poder pblico em decorrncia de convnio, esse valor no perde a natureza de dinheiro pblico, s podendo ser utilizado para os fins previstos no convnio; por essa razo, a entidade est obrigada a prestar contas de sua utilizao, no s ao ente repassador, com ao Tribunal de Contas.

Acrdo 1470/2004 - Plenrio

Nesse sentido, h que se distinguir, a bem da verdade, as diferenas fundamentais existentes entre Convnios e Contratos. Convnio ato de colaborao entre as partes nas palavras do Professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, ou seja, a conjuno de esforos entre dois entes pblicos ou tendo um ente privado como uma das partes, visando consecuo de um bem comum ou a realizao de objetivos de interesse comum. J os contratos tm interesses opostos e contraditrios, vontades antagnicas, no se adicionam, ou seja, diferem dos convnios por no terem a mesma finalidade no se somarem com o intuito de atingir ao mesmo objetivo de interesse pblico, estando presente em uma das partes envolvidas interesses comerciais.

Especificamente quanto ao objeto central desta monografia, referente aplicabilidade da lei de licitaes pelo particular convenente, o Tribunal de Contas da Unio desenvolveu importante discusso sobre o assunto no processo

003.361/2002-2 (Acrdos Plenrios 1.070/2003 e 353/2005). As concluses desse processo ajudaram a construir alguns artigos do Decreto 6.170/2007, dispositivo que estabelece normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse.

6. CARACTERIZAO DO PROBLEMA
As funes governamentais destinadas a prover a populao de bens e servios pblicos demandam atividades muitas vezes mais eficiente e eficazmente realizadas mediante a ao compartilhada de agentes pblicos e privados. Quando essa unio de foras resulta na participao de entidades privadas sem fins lucrativos surgem questionamentos sobre a necessidade de realizar-se processo licitatrio na etapa de escolha do convenente e da seleo das empresas privadas que fornecero os bens e servios necessrios ao pleno cumprimento do objeto. Ressalte-se, todavia, que embora as dvidas sobre a forma de escolha do convenente envolvam tanto os convnios firmados com o particular quanto com os

rgos e entidades pblicos, as incertezas quanto ao procedimento adotado na etapa de compra de bens e servios de terceiros restringem-se aos convnios celebrados com entidades privadas sem fins lucrativos, vez que a Lei 8.666/93 ordinariamente aplicvel no mbito dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.

7. OBJETIVOS GERAIS DA PESQUISA

O objeto da pesquisa consiste em conhecer o instrumento de transferncia de recursos denominado convnio, procurando esclarecer se h necessidade de realizar procedimento licitatrio no mbito de convnios firmados com entidades privadas sem fins lucrativos.

8. OBJETIVOS ESPECFICOS DA PESQUISA

Os pontos especficos a serem abordados no trabalho resumem-se nos seguintes tpicos: anlise da diferena entre convnios e contratos; avaliao da necessidade ou no de cumprimento da Lei 8.666/93 nos convnios firmados com entidades privadas sem fins lucrativos; e exame dos pressupostos bsicos para a celebrao de convnios (reciprocidade de interesse e capacidade operacional do convenente).

9. JUSTIFICATIVA E RELEVNCIA
O tema escolhido decorre do crescimento de gastos pblicos realizados em parceria com o particular mediante convnio. Prende-se, precisamente, importncia de elucidar se a Lei 8.666/93 alcana os convnios firmados com entidades privadas sem fins lucrativos, em face, principalmente, da grande incidncia de convnios ilegtimos, celebrados com entidades sem interesse

recproco no objeto avenado e/ou destitudas das condies operacionais necessrias ao alcance do objeto do ajuste.

10. DELIMITAO E CONSIDERAES METODOLGICAS

A pesquisa desenvolvida ter natureza exploratria, proporcionando, em geral, uma maior familiaridade com o problema, esclarecendo dvidas e questionamentos a respeito do tema estudado. O escopo do trabalho limitar-se- aos acordos firmados com entidades privadas sem fins lucrativos, vez que no mbito de convnios celebrados com entidades desse tipo que surgem as incertezas quanto pertinncia ou no de realizar-se processo licitatrio. Restringir-se-, tambm, aos convnios firmados no mbito federal. Dada a natureza do estudo, que examinar a evoluo da legislao federal sobre convnios nos restritos casos em que o partcipe entidade privada, a abrangncia temporal englobar mais expressivamente o perodo compreendido entre a edio da IN STN 01/97 e do Decreto 6.170/2007 e respectivas portarias regulamentadoras.

11. IN STN 1/97 E DECRETO 6.170/2007

A IN STN 1/97, que disciplina a celebrao de convnios de natureza financeira que tenham por objeto a execuo de projetos ou realizao de eventos e d outras providncias, atualmente aplicvel somente aos convnios firmados anteriormente edio da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 127, de 29 de maio de 2008, dispositivo legal que regulamenta o Decreto 6.170/2007. A IN

poder, no entanto, conforme disps o art. 1 da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 404/2008, ser aplicada quando houver benefcios para a consecuo do convnio ou contrato de repasse. Segundo o normativo, entende-se por convnio qualquer instrumento que discipline a transferncia de recursos pblicos e tenha como partcipe rgo da Administrao Pblica Federal direta, autrquica ou fundacional, empresa pblica ou

sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos oramentos da Unio, visando execuo de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recproco, em regime de mtua cooperao. A abrangncia do convnio sofre restrio no 2, art. 1, da referida IN, no qual se assinala que a celebrao de convnio somente se efetivar para entes federativos (Estado, Municpio ou Distrito Federal) que comprovem dispor de condies para consecuo do objeto do Programa de Trabalho relativo ao e desenvolvam programas prprios idnticos ou assemelhados. Logo, a utilizao desse instrumento tem uso limitado, sendo imprpria a sua celebrao com rgo/entidade sem condies operacionais de executar o objeto e sem manifesta convergncia de interesses. O Decreto 6.170/2007 introduziu novas normas para as transferncias de recursos financeiros realizadas pela Unio, trazendo significativas alteraes em relao ao normativo do Tesouro Nacional. Referido dispositivo regulamenta os convnios, contratos de repasse e termos de cooperao celebrados pelos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal com rgos ou entidades pblicas ou privadas sem fins lucrativos, e destina-se execuo de programas, projetos e atividades de interesse recproco que envolvam a transferncia de recursos oriundos do Oramento Fiscal e da Seguridade Social da Unio. Na rbita conceitual, estipula que o convnio um acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferncia de recursos financeiros de dotaes consignadas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio e tenha como partcipe, de um lado, rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal, direta ou indireta, e, de outro lado, rgo ou entidade da Administrao Pblica Estadual, Distrital ou Municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando ao alcance de programa de governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens ou evento de interesse recproco, em regime de mtua cooperao. O Decreto veda a celebrao de convnios e contratos de repasse com rgos e entidades da administrao pblica direta e indireta dos Estados, Distrito Federal e Municpios cujo valor seja inferior a R$ 100.000,00 (cem mil reais), no impondo tal limitao para as entidades privadas sem fins lucrativos.

Preceitua, tambm, que as entidades privadas sem fins lucrativos que pretendam celebrar convnio com rgos e entidades da administrao pblica federal devero realizar cadastro prvio no Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse - SICONV, na forma estabelecida pelo rgo central do sistema. Sobre esse tpico, Wlteno Marques da Silva e Gustavo Henrique T. da Silva5 consideram que a exigncia de cadastro tambm uma providncia administrativa de cunho moralizador e de relevante importncia para a

racionalizao dos procedimentos pertinentes ao tema e, por analogia, segue os princpios inspiradores da instituio dos sistemas de controle dos atos de gesto como tantos outros existentes. O art. 11 do Decreto 6.170/2007 estabelece que para efeito do disposto no art. 116 da Lei 8.666/93, a aquisio de produtos e a contratao de servios com recursos da Unio transferidos a entidades privadas sem fins lucrativos devero observar os princpios da impessoalidade, moralidade e economicidade, sendo necessria, no mnimo, a realizao de cotao prvia de preos no mercado por ocasio da celebrao do contrato. Conforme j mencionado anteriormente, o art. 116 da lei de licitaes estatui que:
Art. 116. Aplicam-se as disposies desta Lei, no que couber, aos convnios, acordos, ajustes e outros instrumentos congneres celebrados por rgos e entidades da Administrao.

Infere-se, assim, que, o Decreto 6.170/2007 esclareceu a abrangncia do termo no que couber expressa na Lei 8.666/93, dvida suscitada no processo que originou o Acrdo 1.070/2003-Plenrio, do Tribunal de Contas da Unio, tendo sido, inclusive, objeto de recomendao dirigida Presidncia da Repblica, como ser visto mais adiante. Em outra frente, note-se que, em razo do disposto no art. 11 do Decreto 6.170/2007, o art. 1, 1 do Decreto 5.504/2005 foi revogado tacitamente, estando as entidades privadas sem fins lucrativos desobrigadas de utilizar a modalidade

SILVA, Wlteno Marques; SILVA, Gustavo Henrique T., L & C Revista de Administrao Pblica e Poltica, Editora Consulex, Ano X, n 110, agosto de 2007, fl. 9.

licitatria prego nas contrataes de bens e servios. So os seguintes os termos do artigo revogado:
Art. 1 Os instrumentos de formalizao, renovao ou aditamento de convnios, instrumentos congneres ou de consrcios pblicos que envolvam repasse voluntrio de recursos pblicos da Unio devero conter clusula que determine que as obras, compras, servios e alienaes a serem realizadas por entes pblicos ou privados, com os recursos ou bens repassados voluntariamente pela Unio, sejam contratadas mediante processo de licitao pblica, de acordo com o estabelecido na legislao federal pertinente. 1o Nas licitaes realizadas com a utilizao de recursos repassados nos termos do caput, para aquisio de bens e servios comuns, ser obrigatrio o emprego da modalidade prego, nos termos da Lei no 10.520, de 17 de julho de 2002, e do regulamento previsto no Decreto no 5.450, de 31 de maio de 2005, sendo preferencial a utilizao de sua forma eletrnica, de acordo com cronograma a ser definido em instruo complementar. (grifos acrescidos)

Com o fim de regulamentar as normas de execuo introduzidas pelo Decreto 6.170/2007, foi editada a Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 127, de 29/5/2008, posteriormente alterada pelas Portarias Interministeriais MPOG/MF/CGU 342 e 404 de 2008. O art. 3 da Portaria consigna que os atos e procedimentos relativos formalizao, execuo, acompanhamento, prestao de contas especial dos convnios, contratos de repasse e termos de parceria sero realizados no Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse - SICONV, sistema aberto consulta pblica por meio do Portal dos Convnios e atualmente em fase de desenvolvimento pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. A propsito, importante ressaltar que a criao do SICONV, como ser detalhado em pargrafos posteriores, decorreu do Acrdo TCU 788/2006 - Plenrio (mas tomou mais expresso no Acrdo 2066/2006-Plenrio), originado a partir de representao sobre denncias veiculadas na imprensa a respeito de irregularidades na utilizao de recursos federais por parte de prefeituras do Estado de Minas Gerais.

Tambm relevante citar que o 2 do artigo 3 da mesma Portaria estabelece que para a celebrao dos instrumentos disciplinados pela portaria os rgos ou entidades pblicas ou privadas sem fins lucrativos devero estar previamente cadastrados no sistema, medida que conferir maior transparncia no repasse de verbas pblicas. Outro item de interesse a previso do chamamento pblico, procedimento em que o concedente poder, por meio do Portal dos Convnios, selecionar projetos e rgos e entidades que tornem a execuo do objeto mais eficaz. O chamamento pblico objetiva selecionar convenentes que podem ser tanto entidades privadas sem fins lucrativos como rgos ou entidades pblicas. Trata-se de ato no obrigatrio, conforme disposto no caput do artigo 4 do Decreto 6.170/2007 e artigo 5 da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 127/2008. No chamamento, devero ser descritos os programas que sero executados de forma descentralizada e os critrios objetivos de seleo do convenente ou contratado. A publicidade do ato dever ser ampla e abranger perodo mnimo de quinze dias, especialmente por meio de divulgao na primeira pgina do stio oficial do rgo ou entidade concedente e, ainda, no Portal dos Convnios. Saliente-se que o vocbulo especialmente significa que a publicidade no se restringir aos dois veculos citados no pargrafo precedente, abrangendo, tambm, outros canais de comunicao, possivelmente os mesmos indicados pela lei de licitao para as contrataes pblicas. O 2 do art. 1 da Portaria Interministerial 127/2008 estabelece que a descentralizao da execuo por meio de convnios ou contratos de repasse somente poder ser efetivada para entidades pblicas ou privadas para a execuo de objetos relacionados com suas atividades e que disponham de condies tcnicas para execut-los. O art. 6, inciso VII detalha, ainda, que proibida a celebrao de convnios com pessoas fsicas ou entidades privadas com fins lucrativos, bem assim a celebrao com entidades pblicas ou privadas, cujo objeto social no se relacione s caractersticas do programa ou que no disponham de condies tcnicas para executar o convnio ou contrato de repasse (art. 6 , inciso VII).

Quanto a esse aspecto, a Portaria originalmente mais incisiva do que a IN STN 1/97, j que contm, simultaneamente, tanto o disposto na IN STN 1/97 na sua redao original quanto o trecho introduzido pela IN STN 7/2007 mais de dez anos depois, conforme se pode verificar nos trechos abaixo:

IN STN 1/97 original, publicada no Dirio Oficial da Unio de 31/7/97:

Art. 1, 2 A descentralizao da execuo mediante convnio ou Portaria somente se efetivar para entes que disponham de condies para consecuo do seu objeto e tenham atribuies regimentais ou estatutrias relacionadas com o mesmo (grifos acrescidos).

IN STN 1/97 aps a alterao promovida pela IN STN 7/2007:

Art. 1, 2 A execuo descentralizada de ao a cargo de rgo ou entidade pblicos federais, mediante celebrao e execuo de convnio, somente se efetivar para entes federativos (Estado, Municpio ou Distrito Federal) que comprovem dispor de condies para consecuo do objeto do Programa de Trabalho relativo ao e desenvolvam programas prprios idnticos ou assemelhados (grifos acrescidos).

12. PORTAL DOS CONVNIOS E O SISTEMA DE GESTO DE CONVNIOS E CONTRATOS DE REPASSE E A IMPRENSA
Assim como o Siafi enfrentou resistncias no passado, a criao do SICONV vem encontrando obstculos e entraves, grande parte deles advindo dos prprios agentes responsveis pela descentralizao de recursos, havendo, tambm, problemas de cunho poltico. Em matria publicada em 8 de dezembro de 2008 pelo jornal Correio Braziliense, noticiou-se a presso de prefeitos, parlamentares e at ministros contra a implantao do SICONV.

Os deputados e senadores da Comisso Mista de Oramento estariam ameaando obstruir as votaes caso as normas do SICONV fossem

implementadas em setembro de 2008. Ainda de acordo com a matria, a queixa principal dos polticos recairia sobre a obrigatoriedade de aprovao de projetos pelos ministrios antes de o governo empenhar as emendas individuais, fato impeditivo da liberao de recursos em pleno final de ano. Demais disso, a insatisfao estaria presente na previso de pagamento direto a prestadores de servios e executores de obras, acabando com a intermediao financeira dos recursos, pondo termo, assim, aos esquemas de corrupo. Mais recentemente, em 6 de abril passado, o Correio Braziliense reportou que muitos polticos viram o SICONV como mais uma burocracia para dificultar o repasse dos recursos oramentrios, no vislumbrando os benefcios em relao transparncia na aplicao e execuo do dinheiro pblico. Dias depois, em 19/4/2009, o Correio Braziliense, em mais uma demonstrao da importncia que o SICONV representar para a moralizao dos gastos pblicos, trouxe nova reportagem sobre o assunto, dessa vez abordando especialmente as Organizaes No-Governamentais, as chamadas ONGs. Entrevistado, o Secretrio-Adjunto de Planejamento e Procedimentos do Tribunal de Contas da Unio afirmou que apesar dos acrdos j publicados pelo TCU terem orientado a adoo de medidas que aumentem a transparncia em relao a essas parcerias, pouco foi feito pelo Executivo para incluir as ONGs no portal de divulgao dos convnios. Como se v, o TCU, conhecedor da importncia da instrumentalidade do Sistema, vem acompanhando pari passu a implantao do SICONV, como j era esperado, vez que a criao do sistema, como j mencionado anteriormente, decorreu de determinao do prprio Tribunal. Veja os excertos dos acrdos abaixo: Acrdo TCU 788/2006 - Plenrio
9.2. recomendar ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que avalie a possibilidade de criao ou

modificao de sistema de informtica que permita o acompanhamento instrumentos automtica discrepante; on-line pelo menos em a parte dos convnios, acordos, ajustes, contratos de repasse ou outros congneres, daqueles compreendendo mostrem sinalizao que comportamento

Acrdo TCU 2066/2006 - Plenrio

9.1. determinar ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que, para possibilitar a transparncia que deve ser dada s aes pblicas, como forma de viabilizar o controle social e a bem do princpio da publicidade insculpido no art. 37 da Constituio Federal de 1988 c/c o art. 5, inciso XXXIII, da mesma Carta Magna, no prazo de 180 (cento e oitenta dias), apresente a este Tribunal estudo tcnico para implementao de sistema de informtica em plataforma web que permita o acompanhamento on-line de todos os convnios e outros instrumentos jurdicos utilizados para transferir recursos federais a outros rgos/entidades, entes federados e entidades do setor privado, que possa ser acessado por qualquer contendo celebrados, o cidado via rede os e a mundial dados de aos da computadores, instrumentos entidade informaes especialmente parlamentar relativas

convenente,

emenda

oramentria que alocaram os recursos, se houver, o objeto pactuado, o plano de trabalho detalhado, inclusive custos previstos em nvel de item/etapa/fase, as licitaes realizadas com dados e lances de todos os licitantes, o status do cronograma de execuo fsica com indicao dos bens adquiridos, servios ou obras executados, o nome, CPF e dados de localizao dos beneficirios diretos, quando houver, os recursos transferidos e a transferir, a execuo financeira com as despesas executadas discriminadas analiticamente por fornecedor e formulrio destinado coleta de denncias;

Anote-se que o destaque dado ao SICONV nesta pesquisa justifica-se pelo fato de que esse sistema, em conjunto com os regulamentos que o modelam, resolveu, em grande parte, a problemtica em estudo, estabelecendo diretrizes tanto para escolha do convenente privado quanto para a escolha, por parte desse mesmo convenente, das empresas privadas que atuaro como fornecedoras dos bens e servios necessrios consecuo do objeto do ajuste.

13. O CONVNIO FIRMADO COM ENTIDADE PRIVADA SEM FINS LUCRATIVOS E O PROCESSO LICITATRIO
Como visto anteriormente, constitui requisito obrigatrio para a celebrao de convnio a caracterizao de interesse recproco dos partcipes. Quando os interesses so opostos, o instrumento adequado o contrato, precedido, salvo as excees previstas em lei, do devido procedimento licitatrio. O convnio , essencialmente, uma forma de colaborao que permite o alcance de objetivos sem que seja necessrio aumentar a capacidade instalada e o quadro de pessoal permanente do ente pblico concedente, j que pressupe a utilizao do aparato tcnico e operacional de propriedade do convenente. Os convnios no so dotados de personalidade jurdica, fundamentandose juridicamente no termo que, ao tempo que o formaliza, estabelece os objetivos comuns relacionados cooperao associativa e desprovida de vnculos contratuais. importante determinar se um ajuste tem natureza contratual ou convenial para, em primeiro lugar, evitar-se o risco de fuga do processo licitatrio, e, em segundo lugar, proporcionar a utilizao do correto regime jurdico, j que distintos: atualmente, o Decreto 6.170/2007 para os convnios e a Lei 8.666/93 para os contratos. A dicotomia existente, todavia, no absoluta, pois a Lei 8.666/93, alm de dispor sobre a celebrao dos contratos, estatui normas gerais relacionadas aos convnios firmados no mbito da Administrao Pblica. Nesse sentido, o art. 116 orienta sejam aplicadas aos convnios, no que couber, as disposies da Lei 8.666/93.

A Instruo Normativa 1/97 da Secretaria do Tesouro Nacional, por sua vez, em sua verso original, publicada no Dirio Oficial da Unio de 31 de janeiro de 1997, determinava:
Art. 27 - Quando o convenente integrar a administrao pblica, de qualquer esfera do governo, dever, obrigatoriamente, sujeitar-se s disposies da Lei 8666/93, especialmente naquilo que se refira a licitao e a contrato. Pargrafo nico - o convenente entidade privada no sujeita Lei 8.666/93, dever, na execuo das despesas com recursos recebidos em transferncias, adotar procedimentos anlogos aos estabelecidos pela referida lei (grifos acrescidos).

Esses dois dispositivos constituem, de certa forma, a origem da polmica que cerca o tema, pois as expresses no que couber, referida na Lei 8.666/93, e procedimentos anlogos, na IN STN 1/97, de natureza vaga, deixam margem para interpretaes diversas. Afinal, que artigos da Lei 8.666/93 so aplicveis aos convnios? O que seriam procedimentos anlogos? O Tribunal de Contas da Unio enfrentou a questo ao proferir o Acrdo 1.070/2003-Plenrio, no qual o relator do feito, Ministro Ubiratan Aguiar, exps que, apesar de as entidades privadas no estarem obrigadas a aplicar a Lei 8.666/93, o particular, ao firmar convnio com a Administrao Pblica, sujeita-se observncia dos princpios administrativos como qualquer gestor pblico, destacando o princpio da licitao e do dever de prestar contas. Em sua fundamentao, transcreveu trechos da obra da administrativista Maria Sylvia Zanela Di Pietro6 que ensinam que os convnios no modificam a natureza dos recursos envolvidos:
Essa necessidade de controle se justifica em relao aos convnios precisamente por no existir neles a reciprocidade de obrigaes presente nos contratos; as verbas repassadas no tm a natureza de preo ou remunerao que uma das partes paga outra em troca de benefcio recebido. Vale dizer que o dinheiro assim repassado no muda a natureza por fora do convnio; ele utilizado pelo executor do convnio, mantida a sua natureza de dinheiro pblico. Por essa razo, visto como algum que

PIETRO, Maria Sylvia Zanela, Direito Administrativo, Editora Atlas, p. 287

administra dinheiro pblico, estando sujeito ao controle financeiro e oramentrio previsto no artigo 70, pargrafo nico, da Constituio.

O procedimento administrativo pelo qual um ente pblico, no exerccio da funo administrativa, abre a todos os interessados, que se sujeitem s condies fixadas no instrumento convocatrio, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais selecionar e aceitar a mais conveniente para a celebrao de contrato". (...) "A expresso ente pblico no exerccio da funo administrativa justifica-se pelo fato de que mesmo as entidades privadas que estejam no exerccio da funo pblica, ainda que tenham personalidade jurdica de direito privado, submetem-se licitao".

Dessa maneira, o Ministro da Corte de Contas Federal entendeu que a aplicao de recursos de convnios exige o prvio procedimento licitatrio, mesmo que o convenente seja entidade privada, exigncia que seria, a seu ver, a nica forma de dar pleno atendimento ao art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, proporcionando, por conseguinte, a disputa isonmica de todos os participantes, pessoas fsicas ou jurdicas. Com base nesta premissa, o Relator, ao promover a discusso em torno de qual regramento o particular deve seguir ao selecionar o seu fornecedor, se o referido na Lei 8.666/93 ou na IN STN 01/97 (procedimentos anlogos), optou pela primeira. Para fundamentar a escolha, explicou que as licitaes somente podem ser realizadas segundo os regramentos contidos em lei no sentido estrito, especialmente editada para esse fim, que no caso seria a Lei 8.666/93, repugnando, assim, a orientao normativa sobre o tema estabelecida pela IN STN 1/97. Todavia, apesar de entender que a regra a utilizao da Lei 8.666/93, o Ministro reconheceu a possibilidade de ocorrncia de situaes especiais, em que o particular no pode aplicar plenamente a Lei de Licitaes, casos em que o ato dever ser devidamente justificado. Em sua avaliao, a entidade privada no est obrigada a firmar convnio com a Administrao Pblica, mas, o fazendo, deve estar ciente que est administrando recursos pblicos em sentido estrito, no podendo, portanto,

descumprir exigncias criadas pelo legislador com vistas correta aplicao de verbas pblicas, especialmente aquelas sistematizadas na Lei 8.666/93. Seguindo essa linha, o Relator votou no sentido de que o Tribunal fixasse prazo para que a Secretaria do Tesouro Nacional revogasse o pargrafo nico do art. 27 da IN/STN 1/97, dispositivo que permitia que as entidades privadas sem fins lucrativos aplicassem procedimentos anlogos aos expressos na Lei 8.666/93 nas compras de bens e servios custeados com recursos de convnios, de origem pblica. Na sesso de julgamento, o Ministro Benjamin Zymler apresentou Declarao de Voto discordando do posicionamento do Relator, considerando incabvel o exerccio das prerrogativas da Lei 8.666/93 por entes privados. O Ministro, na verdade, avaliou adequada a redao que se pretendia alterar. Diante dessa divergncia de entendimentos, o Tribunal acompanhou o Voto do Relator Ubiratan Aguiar, fixando prazo para que a Secretaria do Tesouro Nacional reformulasse o pargrafo nico do art. 27 da IN/STN 1/97, adequando-o ao art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, que exige lei especfica na realizao de licitao, no caso a Lei 8.666/93, quando da aplicao de recursos pblicos, ainda que geridos por particular. Em decorrncia da determinao do Tribunal de Contas da Unio (Acrdo 1.070, de 6/8/2003 - Plenrio, item 9.2), a Secretaria do Tesouro Nacional publicou a IN 3/2003, passando o art. 27 da IN STN 1/97 a ter a seguinte redao:
Art. 27. O convenente, ainda que entidade privada, sujeita-se, quando da execuo de despesas com os recursos transferidos, s disposies da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, especialmente em relao a licitao e contrato, admitida a modalidade de licitao prevista na Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002, nos casos em que especifica.

Tempos depois, o Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio, ao considerar que a Lei 8.666/93 no se aplica ao particular, e que o teor original do art. 27 da IN/STN 01/97 era adequado ao ordenamento jurdico vigente, interps recurso contra a deciso do Tribunal, resultando no Acrdo 353/2005 - Plenrio. Dessa forma, foi alterado o item 9.2 do Acrdo 1.070/2003 - Plenrio TCU, firmando-se o entendimento de que a aplicao de recursos pblicos geridos

por particular em decorrncia de convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres deve atender, no que couber, s disposies da Lei de Licitaes. Adicionalmente, o Acrdo recomendou que a Presidncia da Repblica regulamentasse o art. 116 da Lei 8.666/93 e que estabelecesse, em especial, as disposies da Lei de Licitaes que deviam ser seguidas pelo particular partcipe de convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, nas restritas hipteses em que tenha sob sua guarda recursos pblicos. Como resultado da recomendao do TCU, o Poder Executivo Federal editou o Decreto 6.170/2007, solucionando a dvida que pairava quanto necessidade de as entidades privadas partcipes de convnios realizarem, em suas contrataes, os procedimentos licitatrios delineados na Lei 8.666/93.

Nesse sentido, o Decreto 6.170/2007 disps, verbis:

Art. 11. Para efeito do disposto no art. 116 da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, a aquisio de produtos e contratao de servios com recursos da Unio transferidos a entidades privadas sem fins lucrativos devero observar os princpios da impessoalidade, moralidade e economicidade, sendo necessrio, no mnimo, a realizao de cotao prvia de preos no mercado antes da celebrao do contrato.

Conclui-se, portanto, que o Decreto 6.170/2007 afastou definitivamente a necessidade de submisso das entidades privadas partcipes de convnios aos ditames da Lei 8.666/93, obrigando-as a promover, no entanto, cotao prvia de preos no mercado por intermdio do SICONV, bem como observar os princpios acima listados. A recomendao do Tribunal para que se estabelecesse o grau de aplicabilidade da Lei 8.666/93 nas entidades privadas sem fins lucrativos fez-se necessria poca em face da urgncia de definir-se a forma como o particular, gerindo recursos pblicos, efetuaria despesas destinadas obteno do objeto conveniado, se realizando simples pesquisa de preo no mercado, por meio de apresentao de oramentos de empresas fornecedoras de bens e servios, ou se licitando bens e servios com base na Lei 8.666/93. Tais incertezas persistiram at a edio do Decreto 6.170/2007, sendo possvel afirmar que, at a data de sua efetiva vigncia, diversos convnios foram

executados sem segurana jurdica, muitos deles sem pesquisa de preos e, consequentemente, sem a observncia dos princpios basilares da Administrao Pblica. de se inferir, portanto, que o vazio legislativo que precedeu o Decreto 6.170/2007 serviu de pretexto para a celebrao de convnios com entes privados em situaes em que o instrumento cabvel era o contrato, j que aquele era preferido pelo gestor por eliminar a etapa licitatria, sendo suficiente que o convenente efetuasse coleta de preos no mercado, grande parte delas direcionada e com fornecedores certos. Dessa maneira, ocorria a fuga do processo licitatrio, uma vez que, escolhido o parceiro sem legitimidade, ou seja, sem interesse recproco e sem capacidade operacional para executar o objeto do convnio, este terceirizava os bens e servios sem licitao, fundamentando a sua escolha em pesquisas de preos frgeis e margem da Lei Federal de Licitaes. Da a preocupao quanto necessidade de determinar precisamente os limites entre contratos e convnios, tema sobre o qual se debruaram doutrinadores, pesquisadores, rgos de controle e estudiosos em geral. Nesse sentido, encontram-se registradas na literatura administrativa brasileira diversas diferenas entre os instrumentos de contrato e de convnio, assim exemplificadas:

a) o termo convnio deve ter utilizao restrita aos casos em que o interesse dos signatrios seja absolutamente concorrente, um objetivo comum, ao contrrio do que ocorre no contrato em que o interesse dos que o firmam diverso e contraposto;

b) por almejarem o mesmo objetivo os signatrios no so, a rigor terminolgico, partes, e no cobram taxa ou remunerao entre si;

c) no convnio descabe a aplicao de penalidade por resciso, bastando no haver mais interesse na sua continuao para que se promova a sua denncia;

d) com referncia a uma particular hiptese em que a Administrao seja usuria do servio pblico, h norma expressa recomendando a utilizao do contrato,

conforme dispe o art. 62, 3, inc. II, da Lei 8.666/93. Nos demais casos os parmetros aqui delineados indicam quando deve ser utilizado o convnio ou o contrato;

e) no h amparo jurdico para o ajuste de convnios em que a parte responsvel pela execuo dos servios ou obras possa subempreitar ou subcontratar totalmente a execuo do objeto ficando com a taxa de administrao, sem nus ou responsabilidades;

f) o uso de convnio, quando cabvel o contrato, no pode ser considerado mero erro de forma, vez que o regramento entre ambos bastante diverso e a ao dos rgos de controle menos intensa no convnio. Subjacente ao interesse em no adotar o instrumento de contrato, poder estar presente o desejo de mitigar a ao do controle;

g) o uso injustificado do convnio acaba por viabilizar, alm de toda a problemtica que permeia o assunto, o pagamento antecipado por objetos no executados.

Tanto no contrato como no convnio h acordo de vontades, mas, enquanto no contrato existem duas partes (podendo ter mais de dois signatrios), com interesses diversos e opostos, uma parte que pretende o objeto do ajuste (fornecimento, servio, obra etc.) e a outra a contraprestao correspondente (o valor ou outra vantagem), no convnio o acordo no contrato (no h vnculo contratual), no h partes, mas partcipes; qualquer partcipe pode se retirar quando desejar, sem penalidades, sendo apenas responsvel pelas obrigaes e auferindo as vantagens do tempo em que participou voluntariamente do acordo; no h

clusula de permanncia obrigatria; no h preo ou remunerao, mas apenas mtua cooperao. O objeto do convnio deve atender necessariamente a um interesse pblico, independentemente de haver outros objetivos particulares em cena, no podendo existir, frise-se, apenas interesses particulares. Tarso Cabral Violin7, na obra intitulada Peculiaridades dos Convnios Administrativos Firmados com as Entidades do Terceiro Setor, ressalta que tm sido, equivocadamente, firmados convnios no lugar de contratos no intuito de eximir o gestor pblico da obrigao de realizar processo licitatrio. Segundo o autor, muitas vezes os contratos so substitudos por convnios sem inteno de fraude, mas por simples desconhecimento das reais possibilidades de uso de cada instituto, prtica que pode ser evitada quando se atende o art. 38, pargrafo nico, da Lei 8.666/93, que determina que as minutas dos convnios devem ser previamente examinadas e aprovadas pela assessoria jurdica da Administrao. Entretanto, apesar de a celebrao de convnios no lugar de contratos ser uma ocorrncia em certa medida freqente, na prtica administrativa possvel encontrar convnios legtimos, cumpridores dos mandamentos e requisitos legais. Na contramo dos conceitos que diferenciam contratos e convnios, muitos doutrinadores tecem consideraes acerca da similitude e ligao entre esses dois instrumentos, chegando alguns deles mesmo a descaracterizar a essncia da diversidade existente entre ambos, conforme se verifica nos trechos abaixo, todos extrados da obra anteriormente citada. Maral Justen Filho, por exemplo, estabelece uma relao entre os contratos comutativos ou distributivos da teoria geral do direito, no quais h interesses contrapostos, dos de natureza cooperativa ou organizacional, no qual h aproveitamento conjunto e simultneo de bens e recursos humanos, com objetivo comum (ex: contratos societrios). Slvio Lus Ferreira da Rocha entende que um erro a distino entre convnio e contrato na questo da diversidade de interesses, invocando os

VIOLIN, Tarso Cabral. Peculiaridades dos convnios administrativos firmados com as entidades do

terceiro setor. Disponvel em <http://jus2.uol.com.br>. acesso em: 3 ago. 2009.

contratos associativos, e que a diferena estaria apenas na inexistncia de clusulas exorbitantes nos convnios. J Toshio Mukai no concorda com a equiparao dos convnios com os contratos cooperativos do direito privado, nos quais "embora os interesses sejam opostos, chegam a configurar verdadeira composio no sentido de fazer emergir a vontade contratual, tanto que surge a vontade societria", enquanto que nos convnios "no h a composio de vontades; h simples cooperao", no qual "os partcipes continuaro a realizar seus prprios objetivos sociais, no de uma nova pessoa jurdica, que de fato no surge". Segundo o autor, no convnio os interesses recprocos no se compem, no formam um terceiro interesse, como nos contratos de sociedade. Odete Medauar entende que os consensos, acordos, cooperaes e parcerias entre a Administrao Pblica e particulares "incluem-se numa figura contratual, num mdulo contratual" e que "a dificuldade de fixar diferenas entre contrato e convnio parece levar a concluir que so figuras da mesma natureza, pertencentes mesma categoria, a contratual". Diogo de Figueiredo Moreira Neto aduz que "o convnio o ato administrativo complexo em que uma entidade pblica acorda com outra ou com outras entidades, pblicas ou privadas, o desempenho conjunto, por cooperao ou por colaborao, de uma atividade de competncia da primeira. Outro ponto de debate o que trata da necessidade ou no de licitao prvia assinatura dos convnios administrativos firmados com entidades privadas ainda na etapa de seleo do convenente. No h, sob o ponto de vista legal, qualquer imposio nesse sentido. A desobrigao de licitao fundamenta-se na especificidade do objeto e na necessidade de encontro de interesses recprocos. Desse modo, devido sua prpria natureza, a celebrao de convnio independe de prvia licitao, pois no h, em princpio, viabilidade de competio quando se trata de mtua colaborao. Todavia, esse tema merece ponderao. Existem na literatura

administrativa e jurisprudencial indagaes acerca da necessidade de realizar-se licitao no momento que antecede a celebrao do ajuste, ou seja, na fase de escolha do convenente.

A etapa de seleo do ente convenente, cuja escolha faz parte do poder discricionrio do agente pblico, pode caracterizar, tambm, e de forma ainda mais perniciosa, a fuga do processo licitatrio, medida que o agente pblico pode optar pelo convnio para esquivar-se do dever legal de licitar, podendo incumbir, por meio desse ajuste, a produo do objeto desejado ao particular destitudo dos requisitos necessrios celebrao de convnio. Conforme antes mencionado, somente em 2007, com a edio do Decreto 6.170/2007, introduziu-se, mesmo assim na esfera da competncia discricionria, a possibilidade de chamamento pblico para a seleo de projetos ou entidades que tornem mais eficazes o objeto do ajuste. Todavia, considerando o carter facultativo do comando legal, possvel concluir que os gestores pblicos continuaro procedendo ao processo de escolha de forma pessoal e no isonmica. O carter discricionrio do chamamento pblico, no entanto, j foi tratado pelo Tribunal de Contas da Unio, que, em recente deliberao (Acrdo 1331/2008 Plenrio) recomendou ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que avalie a oportunidade e a convenincia de:
9.2.2. orientar os rgos e entidades da Administrao Pblica para que editem normativos prprios visando estabelecer a obrigatoriedade de instituir processo de chamamento e seleo pblicos previamente celebrao de convnios com entidades privadas sem fins lucrativos, em todas as situaes em que se apresentar vivel e adequado natureza dos programas a serem descentralizados;

O referido Acrdo tambm recomendou Casa Civil da Presidncia da Repblica:

(...) que oriente os rgos e entidades da Administrao Pblica para que editem normativos prprios visando estabelecer a obrigatoriedade de instituir processo de chamamento e seleo pblicos previamente celebrao de convnios com entidades privadas sem fins lucrativos, em todas as situaes em que se apresentar vivel e adequado natureza dos programas a serem descentralizados;

V-se, portanto, que o TCU recomenda que o chamamento pblico se torne uma regra geral, transformando em excees os casos em que tal procedimento no seja factvel ou conveniente. Sobre esse tpico, a pergunta que se faz : correto que, existindo muitos potenciais colaboradores com interesse no objeto, iguais condies tcnicas e operacionais, custos similares para a realizao de projeto na mesma rea de interesse pblico, o gestor pblico escolha livremente aquele que lhe parece mais apropriado para execut-lo? No devia a lei imprimir o carter coercitivo do processo de escolha mediante chamamento pblico? O chamamento pblico, enquanto facultativo, j nasce quase que extirpado do mundo jurdico, pois a discricionariedade quase sempre resulta na rara ocorrncia efetiva do ato facultado. No entanto, algum tipo de processo seletivo deve ser utilizado quando a Administrao defronta-se com uma variedade de entidades aptas a realizarem o mesmo objeto, situao que no foi efetivamente resolvida pelo Decreto 6.170/2007, dado o carter optativo que o normativo conferiu ao procedimento. Apesar de tratar-se de uma faculdade, de um ato pertencente esfera discricionria do gestor, e no a um dever, existindo mais de um interessado em firmar convnio com a Administrao Pblica no poder o administrador, sem qualquer motivao, escolher uma das entidades postulantes do ajuste, sob pena de violar os princpios constitucionais, mormente os da moralidade e da isonomia. Em situaes peculiares, quando caracterizada a inequvoca

impossibilidade de concorrncia entre os interessados, poder-se-iam utilizar, por analogia, fundamentaes como a dispensa ou a inexigibilidade de licitao, tornando-se obrigatrias, como no caso dos contratos, as justificativas na instruo processual respectiva. Tambm relevante no processo de escolha do convenente a caracterizao da reciprocidade de interesses, antes comprovada mediante o simples exame do estatuto da entidade convenente, conforme j citado anteriormente neste trabalho. A Instruo Normativa STN 7/07 alterou dispositivos da Instruo Normativa STN 1/97, introduzindo importante modificao no art. 1, 2, que passou a estabelecer que a execuo descentralizada de ao a cargo de rgos e entidades pblicos federais, mediante celebrao e execuo de convnio, somente

se efetivaria para entes que comprovassem dispor de condies para consecuo do objeto do Programa de Trabalho relativo ao e desenvolvessem programas prprios idnticos ou assemelhados. Antes, exigia-se que a descentralizao da execuo mediante convnio ou Portaria somente se efetivasse para entes que dispusessem de condies para consecuo do seu objeto e tivessem atribuies regimentais ou estatutrias relacionadas com ele. A nfase agora, portanto, no a finalidade expressa no estatuto, mas o tipo de atividade desenvolvida pelos convenentes. Essa alterao objetivou, talvez, corrigir a prtica de introduzir nos estatutos das entidades privadas uma gama variada de atribuies, com o propsito de ampliar o leque de oportunidades de celebrao de convnios ou outros instrumentos afins com a Administrao Pblica. A ttulo ilustrativo, cita-se a expresso incumbido regimentalmente de desenvolvimento institucional ou promover o desenvolvimento sustentvel, entre outras de cunho geral . Como caso concreto, transcreve-se abaixo trecho extrado do estatuto da Fundao de Desenvolvimento Regional - FUNDER, que j atuou na Administrao Pblica na posio de convenente:
Art. 4 A Funder tem como finalidade o apoio ao ensino, pesquisa e extenso, o desenvolvimento social, cultural, institucional, de sade, do turismo, de proteo ao meio ambiente, promoo e ao desenvolvimento cientfico, tecnolgico, de inovao, incentivando a formao de recursos humanos, pesquisa bsica e aplicada, capacitao tecnolgica e difuso de conhecimento, devendo, para tanto, buscar a integrao dos rgos instituidores e de quadros que possam colaborar na busca do bem-estar da sociedade.

O Ministrio do Turismo celebrou com a referida Fundao os Contratos de Repasse cujos objetos consistiram na construo de estaes de tratamento de esgoto nos Municpios de Lima Duarte/MG e Santana do Garambeu/MG e na execuo de melhorias no Per e na orla de Paraty/RJ. Veja que, dada a amplitude do objetivo estatutrio, a entidade estaria apta a firmar convnios com temas afetos a diversos ministrios da estrutura do Poder Executivo.

Todavia, o Tribunal de Contas da Unio, ao examinar o histrico de trabalhos desenvolvidos pela Fundao, avaliou que todos os projetos at ento realizados pela entidade eram pertinentes rea tecnolgica e cientfica, tais como servios tcnicos especializados de estao de tratamento de efluentes lquidos; construo e reforma de casas de farinha; construo de laboratrio para pesquisa; recomposio da cobertura vegetal de nascente, margem e reas degradadas nas sub-bacias e bacia hidrogrfica do So Francisco; modernizao da infraestrutura fsica do laboratrio de virologia e biologia molecular; projeto de parque tecnolgico; aumento da eficincia no uso de gua e da irrigao; despoluio de rio, entre outras atividades. Em outro processo, o TC 016.078/1999-3, consta no site do Tribunal que o Banco do Brasil e a Fundao Instituto de Administrao- FIA e a Fundao Instituto de Pesquisas Contbeis, Atuariais e Financeiras- FIPECAFI e a Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas- FIPE firmaram convnio para desenvolver metodologias, modelos e trabalhos de pesquisa, consultoria e treinamento em assuntos de administrao, economia, cincias contbeis, atuariais e financeiras de interesse mtuo das partes convenentes, que sero realizados pelas fundaes para o Banco do Brasil. Nesse exemplo, entendeu-se que o ajuste no preenchia os requisitos necessrios celebrao de convnio, dado que o regime mtuo no pode implicar contraprestao, em que uma parte remunera a outra pelos servios prestados. No caso, o Banco do Brasil objetivava a prestao de servios por parte das fundaes e o convenente a remunerao pelos trabalhos executados. No processo 031.449/2007-6, o TCU detectou problemas na escolha do instrumento de consecuo dos objetivos almejados pela Administrao, uma vez que o interesse das partes envolvidas (Amrica Latina Logstica do Brasil S.A. e 10 Batalho de Engenharia e Construo do Exrcito Brasileiro) no eram similares, face restrio do objetivo da convenente realizao de servios de recuperao da malha ferroviria da qual detinha a concesso de explorao, no se coadunando com os interesses do Batalho, que era o adestramento do seu corpo de engenharia. Ainda como exemplificao, verificou-se que o Tribunal de Contas da Unio realizou auditoria no Ministrio do Meio Ambiente com fito de analisar a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto no que tange aos convnios firmados

com organizaes no-governamentais (ONGs) e Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIPs.

Segundo a equipe de auditores do Tribunal, dos 350 convnios celebrados entre o Ministrio do Meio Ambiente e essas entidades durante os anos de 2003 a 2005, no valor total aproximado de R$ 124 milhes,

57 convnios, correspondentes a R$ 31 milhes,

teriam sido celebrados com

ONGs e OSCIPs cuja denominao no guardavam pertinncia com as finalidades ligadas ao meio ambiente. A fim de coibir ocorrncias como essas, a reciprocidade de interesse deve ser examinada analisando-se conjuntamente as competncias estatutrias e as atividades costumeiramente desempenhadas pelo proponente, observando-se a

similaridade entre o ramo de atuao da entidade e a natureza do objeto do convnio ou contrato de repasse. Alm da reciprocidade de interesse, a anlise da efetiva capacidade operacional do convenente deve ser avaliada pelos agentes pblicos responsveis pelo repasse de recursos a entes privados, questo que tambm mereceu a ateno dos novos normativos disciplinadores das transferncias de recursos federais, como o art. 4 da Portaria Interministerial 127/2008, verbis:

art. 4 Os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal que

pretenderem executar programas, projetos e atividades que envolvam transferncias de recursos financeiros devero divulgar anualmente no SICONV a relao dos programas a serem executados de forma

descentralizada e, quando couber, critrios para a seleo do convenente ou contratado. (....)

2 Os critrios de elegibilidade e de prioridade devero ser estabelecidos de forma objetiva, com base nas diretrizes e objetivos dos respectivos programas, visando atingir melhores resultados na execuo do objeto, considerando, entre outros aspectos, a aferio da qualificao tcnica e da capacidade operacional do convenente.

Na mesma direo, o art. 5, 2 estipula que:

Art. 5, 2. A qualificao tcnica e capacidade operacional da entidade privada sem fins lucrativos ser aferida segundo critrios tcnicos e objetivos a serem definidos pelo concedente ou contratante, bem como por meio de indicadores de eficincia e eficcia estabelecidos a partir do histrico do desempenho na gesto de convnios ou contratos de repasse celebrados a partir de 1 de julho de 2008.

De acordo com o art. 72 da Portaria, a utilizao de indicadores de eficcia e eficincia ser obrigatria para instrumentos celebrados a partir de 2011. Portanto, em tese, desde julho de 2008 os convenentes entidades privadas tm tido o seu histrico de capacitao catalogado pelos concedentes, e, j a partir de 2011, os ndices construdos nortearo a escolha do partcipe privado. Desse modo, procedendo-se escolha do particular qualificado e operacionalmente preparado, pressupe-se que o ente particular efetivamente tem meios e sabe como (know how) executar o objeto pretendido, devendo ser examinados pontos como o desempenho anterior na realizao de objetos semelhantes; a existncia de corpo tcnico qualificado ou a capacidade de sua mobilizao, atendendo, dessa maneira, a um dos requisitos para assinatura de convnio. A relevncia da parametrizao dessas questes decorre do fato de que, quando os gestores pblicos adotam o convnio indistintamente, sem observar os pressupostos norteadores dessa modalidade de ajuste, maculam o interesse pblico, medida que afrontam o princpio constitucional inserto no art. 37, inciso XXI, da Carta Magna, que dispe que, afora as excees previstas em lei, obrigatrio que as obras, servios, compras e alienaes sejam precedidos de licitao pblica, assegurando igualdade de condies a todos os concorrentes.

14.

PARALELO

ENTRE

LEI

8.666/93

PORTARIA

INTERMINISTERIAL MPOG/MF/CGU 127, DE 29/5/2008

Observando-se mais atentamente os termos da Portaria Interministerial 127/2008, especialmente as suas referncias ao Sistema SICONV, possvel verificar que o normativo instituiu, efetivamente, processo licitatrio de natureza

simplificada para os ajustes que tenham entidades privadas sem fins lucrativos como partcipes, pois muitos de seus mandamentos assemelham-se queles consignados na Lei 8.666/93, como pode ser visualizado no quadro seguinte:

Lei 8.666/93
o

Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 127, de 29/5/2008

Art. 2 As

obras,

servios,

Art. 45. Para a aquisio de bens e contratao de servios com recursos de rgos ou entidades da Administrao Pblica federal, as entidades

inclusive de publicidade, compras, alienaes, concesses, permisses e locaes da Administrao

privadas sem fins lucrativos devero realizar, no mnimo, cotao prvia de preos no mercado, observados os princpios da impessoalidade, moralidade e economicidade.

Pblica, quando contratadas com terceiros, sero necessariamente precedidas de licitao,

ressalvadas as hipteses previstas nesta Lei. Art. 3o A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais

vantajosa para a Administrao e ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da

impessoalidade, da moralidade, da igualdade, probidade vinculao convocatrio, objetivo correlatos. e dos da publicidade, da da

administrativa, ao do que

instrumento julgamento lhes so

Art. 24. dispensvel a licitao:

Pargrafo nico. A entidade privada sem fins lucrativos

V - quando

no

acudirem dever contratar empresas que tenham participado da

interessados licitao anterior e cotao prvia de preos, ressalvados os casos em que esta, justificadamente, no puder ser no acudirem interessados cotao, quando ser repetida sem prejuzo mantidas, as para a exigida pesquisa ao mercado prvia contratao, que

Administrao, caso, todas

neste ser registrada no SICONV e dever conter, no

condies mnimo, oramentos de trs fornecedores.

preestabelecidas;

Art. 40. O

edital

conter

no Art. 46. A cotao prvia de preos prevista no art. 11

prembulo o nmero de ordem em do Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007, ser srie anual, o nome da repartio realizada por intermdio do SICONV, conforme os interessada e de seu setor, a seguintes procedimentos: modalidade, o regime de execuo e I - o convenente registrar a descrio completa e o tipo da licitao, a meno de que detalhada do objeto a ser contratado, que dever ser regida por esta Lei, o local, dia estar em conformidade com o Plano de Trabalho, e hora para recebimento da especificando as quantidades no caso da aquisio de

documentao e proposta, bem bens; como para incio da abertura dos II - a convocao para cotao prvia de preos envelopes, e indicar, permanecer disponvel no SICONV pelo prazo mnimo de cinco dias e determinar: em a) prazo para o recebimento de propostas, que respeitar os limites mnimos de cinco dias, para a aquisio de bens, e quinze dias para a contratao de Art. 21. Os avisos contendo os servios; resumos dos das editais tomadas das b) critrios para a seleo da proposta que priorizem o de menor preo, sendo admitida a definio de outros

obrigatoriamente, o seguinte: I - objeto da licitao,

descrio sucinta e clara;

concorrncias,

preos, dos concursos e dos leiles, critrios relacionados a qualificaes especialmente embora realizados no local da relevantes do objeto, tais como o valor tcnico, o repartio interessada, devero ser carter esttico e funcional, as caractersticas

publicados com antecedncia, no ambientais, o custo de utilizao, a rentabilidade; e mnimo, por uma vez: 2o O prazo mnimo at c) prazo de validade das propostas, respeitado o limite o mximo de sessenta dias.

recebimento das propostas ou da III - o SICONV notificar automaticamente, quando do

realizao do evento ser: I - quarenta e cinco dias para: (...) II - trinta dias para: (...) Art. 45. O julgamento

registro da convocao para cotao prvia de preos, as empresas cadastradas no SICAF que pertenam linha de fornecimento do bem ou servio a ser contratado; IV - a entidade privada sem fins lucrativos, em deciso das fundamentada, selecionar a proposta mais vantajosa,

propostas ser objetivo, devendo a segundo os critrios definidos no chamamento para Comisso de licitao ou o cotao prvia de preos; e

responsvel pelo convite realiz-lo V - o resultado da seleo a que se refere o inciso em conformidade com os tipos de anterior ser registrado no SICONV. licitao, os critrios previamente estabelecidos no ato convocatrio e de acordo com os fatores

exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferio pelos licitantes e pelos 1o Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitao, exceto na modalidade concurso: I - a de menor preo - quando o critrio de seleo da proposta mais vantajosa para a Administrao determinar que ser vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificaes do edital ou convite e ofertar o menor preo; II - a de melhor tcnica; III - a de tcnica e preo. IV - a de maior lance ou oferta nos casos de alienao de bens ou concesso de direito real de uso.

Art. 24. dispensvel a licitao:

1 A cotao prvia de preos no SICONV ser

II - para outros servios e compras desnecessria: de valor at 10% (dez por I - quando o valor for inferior a R$ 8.000,00 (oito mil

cento) do limite previsto na reais), desde que no se refiram a parcelas de uma alnea "a", do inciso II do mesma obra, servio ou compra ou ainda para artigo anterior e para obras, servios e compras da mesma natureza e no

alienaes, nos casos previstos mesmo local que possam ser realizadas conjunta e nesta Lei, desde que no se concomitantemente; e refiram a parcelas de um II - quando, em razo da natureza do objeto, no mesmo servio, compra ou houver pluralidade de opes, devendo comprovar toalienao de maior vulto que s os preos que aquele prprio fornecedor j praticou possa ser realizada de uma s com outros demandantes. vez; 2 O registro, no SICONV, dos contratos celebrados pelo beneficirio na execuo do objeto condio indispensvel para sua eficcia e para a liberao das parcelas subseqentes do instrumento, conforme previsto no art. 3.

15. CONCLUSO
A presente pesquisa estudou a diferena entre contratos administrativos e convnios, quando se abordou que nestes no h vnculo contratual, h acordo de vontades; no h partes, mas sim partcipes com as mesmas pretenses (interesses comuns), podendo qualquer um retirar-se do acordo quando bem desejar; no contrato, h duas partes com interesses opostos (um pretende o objeto e o outro a contraprestao), aplicando-se-lhe integralmente a Lei 8.666/93. O instrumento de convnio pressupe a existncia de interesses comuns entre as partes, no havendo, nessa relao, o lucro, produto da existncia de

interesses antagnicos e motivo pelo qual a legislao que regulamenta a matria na esfera federal no permite que o ente convenente seja entidade privada com fins lucrativos. Vale lembrar que a opo pela transferncia de recursos resulta do reconhecimento, pelo concedente, de que conveniente que um terceiro, com propsitos comuns, implemente o objeto desejado. Ou seja, se constitui objetivo de ambos promover a execuo do objeto, que visa, obviamente, atender ao interesse pblico, nada impede que sejam viabilizadas condies para tanto. Antes da edio do Decreto 6.170/2007, havia incertezas quanto obrigatoriedade de que as entidades privadas, ao gerir recursos pblicos oriundos de convnios, observassem plenamente a Lei 8.666/93. O Tribunal de Contas da Unio, orientando e disciplinando o assunto, primeiramente reputou inadequada a permisso contida na IN STN 1/97, que autorizava que o convenente privado adotasse procedimentos anlogos ao estabelecido na Lei de Licitaes. Como conseqncia, o Tesouro Nacional alterou o referido normativo, que passou a dispor que o convenente, ainda que entidade privada, sujeita-se, quando da execuo de despesas com os recursos transferidos, s disposies da Lei 8.666/93, especialmente em relao licitao e contrato. Em seguida, a compreenso sobre o tema foi alterada pelo Tribunal, firmando-se o entendimento que a aplicao de recursos pblicos geridos por particular em decorrncia de convenio deve atender, no que couber, a Lei de Licitaes. Naquela mesma oportunidade, foi dirigida recomendao Presidncia da Repblica para que regulamentasse o art. 116 da Lei 8.666/93, de forma a estabelecer os dispositivos da Lei 8.666/93 que deviam ser seguidos pelo particular partcipe de convnio, o que veio a ser implementado por meio do Decreto Federal 6.170/2007, que disps, entre outras matrias, sobre a exigncia de que as entidades privadas sem fins lucrativos realizem cotao prvia de preos no mercado quando da aquisio de bens e servios com recursos advindos de convnio. Entretanto, enquanto vigia essa indefinio, antes, portanto, do

mencionado decreto, diversos convnios foram firmados margem da lei, servindo como instrumento de fuga do processo licitatrio, vez que o gestor pblico, no lugar de firmar contratos, muitas vezes conveniava com entidades particulares que no

apresentavam

os

pressupostos

bsicos

para

celebrao

de

convnios

(reciprocidade de interesses e capacidade operacional) e desobrigadas de realizar processo licitatrio, tornando muito mais cleres, porm contrrias aos princpios constitucionais, as aquisies de bens e servios pela Administrao Pblica. O convnio firmado com entidade privada sem fins lucrativos, enquanto instrumento apropriado para viabilizar a associao de interesses entre o setor pblico e privado, permite que o particular, gerenciando recursos pblicos, adquira bens e servios de terceiros sem se submeter integralmente aos ditames da Lei 8.666/93, comportamento cuja legalidade foi reafirmada com a edio do Decreto 6.170/2007. Nesse sentido, quando o particular selecionado no satisfaz as qualificaes legalmente impostas, evidencia-se a utilizao do convnio como instrumento de fuga do processo licitatrio, pois os gastos respectivos, caso fossem realizados por meio de contrato, exigiriam a observncia plena da Lei 8.666/93. Agindo dessa maneira, a obteno do objeto pretendido fica a cargo do particular escolhido de acordo com os interesses pessoais do administrador pblico, resultando, quase que invariavelmente, na terceirizao de 100% dos bens e servios atinentes ao convnio, descaracterizando a prpria natureza desse instrumento. Atualmente, com os regramentos estabelecidos pelo Decreto 6.170/2007, a questo parece, em princpio, pacificada. Primeiro, em razo da j referida

exigncia de cotao prvia de preos; segundo, porque, embora dentro da esfera da competncia discricionria, a legislao brasileira introduziu o denominado chamamento pblico, procedimento mediante o qual o concedente poder, por meio do Portal dos Convnios, selecionar projetos e rgos e entidades que tornem a execuo do objeto mais eficaz. Logo, as dvidas sobre a exigncia ou no de que as entidades privadas sem fins lucrativos partcipes de convnios realizem procedimento licitatrio na forma preconizada pela Lei 8.666/93 dissiparam-se em razo da edio do Decreto 6.170/2007 e respectivas portarias regulamentadoras: no necessrio adotar a lei licitatria, mas sim realizar cotao prvia de preos no mercado por meio do Sistema SICONV, desde que observados os princpios da impessoalidade, moralidade e economicidade

Anote-se, por fim, no tocante ao controle exercido sobre os convnios, que as entidades concedentes devem ser as primeiras fiscalizadoras e controladoras das transferncias de recursos pblicos. O controle externo exercido pelo Tribunal de Contas da Unio ocorre em um segundo momento, nos processos de denncias, representaes, tomada e prestao de contas anuais, auditorias, entre outros. Nesse sentido, sob o ngulo do controle, e como sugesto para futuro tema de pesquisa, sugere-se a anlise comparativa entre os convnios firmados antes e depois da implementao do SICONV, evidenciando quais aspectos irregulares antes recorrentes sero solucionados quando o Sistema tornar-se efetivo, bem como os efeitos contributivos para os rgos de controle interno e externo.

16. REFERNCIAS
___BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em: < http: www. Planalto.gov.br/ccivil_03/constituio/principal.htm>. Acesso em 2 mar. 2009.

____ BRASIL. Lei 9.790, de 23 de maro de 1999. Dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria e d outras providncias. Disponvel em: < http:www.datalegis.inf.br/datalegis.php>. Acesso em: 5 mar.2009.

____ BRASIL. Lei 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras providncias. Disponvel em: < http:

//www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm>. Acesso em 25 abr. 2009.

____BRASIL. Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Disponvel
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//www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em 23 abr. 2009.

____BRASIL. Decreto 6.170, de 25 de junho de 2007. Dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-

2010/2007/Decreto/_decretos2007.htm>. Acesso em 20 mar. 2009. ____BRASIL. Instruo Normativa Secretaria do Tesouro Nacional n0 1, de 15 de janeiro de 1997. Disciplina a celebrao de convnios de natureza financeira que tenham por objeto a execuo
de projetos ou realizao de eventos e d outras providncias. Disponvel em: <

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/estados/IN_STN_1_1997_Convenios /IN_stn_01_15jan1997_convenios.htm>. Acesso em: 2 mar. 2009.

____BRASIL. Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 127, de 29 de maio de 2008. Estabelece

normas para as transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse. Disponvel em: <https://www.convenios.gov.br/portal/arquivos/PortariaInterministerial

127-

2008- convenios.pdf>. Acesso em: 2 mar. 2009.

____BRASIL. Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 342, de 5 de novembro de 2008. Altera a Portaria Interministerial n 127/MP/MF/CGU, de 29 de maio de 2008, que estabelece normas para as transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse. Disponvel em:

https://www.convenios.gov.br/portal/arquivos/Portaria_342_5_novembro_2008.pdf>.Acesso em 24 jun. 2009.

____BRASIL. Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 404, de 23 de dezembro de 2008. Altera a Portaria Interministerial n 127 /MP/MF/CGU, de 29 de maio de 2008, que

estabelece normas para as transferncias de recursos da Unio mediante convnio e contratos de repasse. Disponvel em: <

https://www.convenios.gov.br/portal/arquivos/PortariaInterministerial40423122008alteraport aria12729052008.pdf> Acesso em 24 jun. 2009.

____ Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 1.070/2003-Plenrio, Sesso de 6 de agosto de 2003. Disponvel em < http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em 24 abr.2009.

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