Banco Mundial Relatório Sobre Licenciamento No Brasil 0

Banco Mundial
Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil
Uma Contribuio para o Debate
Relatrio Sntese
Documento do Banco Mundial. Todos os direitos reservados.
Uma Contribuio para o Debate Relatrio N 40995-BR
Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: Uma Contribuio para o Debate

(Em Trs Volumes): Volume I: Relatrio Sntese
28 de maro de 2008
Escritrio do Banco Mundial no Brasil Estudo Econmico e Setorial Regio da Amrica Latina e do Caribe
Documento do Banco Mundial
Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil:
Unidade Monetria: Real (R$) US$1 = R$1.77 (Dezembro - 2007) Ano Fiscal Banco Mundial 1 de julho - 30 de junho Pesos e Medidas Sistema Mtrico
Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: SIGLAS E ABREVIATURAS
AAE AAI ANA ANEEL COHID CONAMA CNMP EIA/RIMA Eletrobrs EPE FUNAI IBAMA LI LO LP MMA MME MP PPA PPPs SISNAMA SRH TAC TdR UCs UHE
Avaliao Ambiental Estratgica Avaliao Ambiental Integrada Agncia Nacional de guas Agncia Nacional de Energia Eltrica Coordenao de Energia, Hidreltricas e Transposies Conselho Nacional do Meio Ambiente Conselho Nacional do Ministrio Pblico Estudo de Impacto Ambiental/Relatrio de Impacto Ambiental Centrais Eltricas Brasileiras S.A. Empresa de Pesquisa Energtica Fundao Nacional do ndio Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Licena de Instalao Licena de Operao Licena Prvia Ministrio do Meio Ambiente Ministrio das Minas e Energia Ministrio Pblico Power Purchase Agreement Planos, Programas e Polticas Sistema Nacional do Meio Ambiente Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente Termo de Ajustamento de Conduta Termo de Referncia Unidades de Conservao Usina(s) Hidreltrica(s)
Vice-Presidente Regional Diretor para o Pas Diretora do Setor Gerente do Setor Gerente do Projeto Pamela Cox John Briscoe Laura Tuck Abel Mejia Alberto Ninio
AGRADECIMENTOS
O presente estudo foi elaborado por Alberto Ninio, Garo Batmanian, Juan Pablo Bonilla, Srgio Margulis, Juan Quintero e Luiz Maurer (Banco Mundial). Relatrios individuais1 foram preparados por Alexandre Fortes (estudos de casos), Richard Morgenstern e Ronaldo Sera da Motta (economia) e pela equipe do escritrio Pinheiro Pedro Advogados, coordenada por Antonio Fernando Pinheiro Pedro. Pesquisas adicionais foram realizadas por Daniela Junqueira, Katharina Gamharter, Flavio Naidin, Deborah Brakarz, Veronica Souza, Simone Nogueira, Fabrcio Soler e Daniela Stump. Recebemos apoio logstico de Amanda Schneider e Lakshmi Mathew em Washington, e de Fabola Vasconcelos, Daniella Arruda Karagiannis e Zlia Brandt de Oliveira, em Braslia. Jayme Porto Carreiro (energia) e Peter Leonard (experincia comparativa, Canad) tambm contriburam para a elaborao do relatrio. Comentrios a este trabalho foram fornecidos por vrios colegas do Banco Mundial, entre eles, George Ledec, Gunars Platais, Jos Guilherme Reis e Adriana Moreira. A orientao geral do trabalho esteve a cargo de Abel Mejia, Gerente do Setor Ambiental para a Amrica Latina. Mark Lundell e Jennifer Sara tambm deram valiosas orientaes ao longo do processo de preparao. Inmeras pessoas e instituies contriburam para a preparao deste estudo2, o qual foi formalmente iniciado em maro de 2006, quando da aprovao de sua nota conceitual. Jerson Kelman, Diretor-Geral da ANEEL, Mrcia Camargo, Coordenadora de Gesto Socioeconmica do MME, Maurcio Tolmasquim, Presidente da Empresa de Pesquisa Energtica, Cludio Langone, ex-Secretrio Executivo do MMA, e Luiz Felipe Kunz, ex-Gerente de Licenciamento do IBAMA, e respectivas equipes desempenharam um papel decisivo para a qualidade e atualidade das informaes utilizadas neste relatrio. Contatos valiosos foram tambm mantidos com Mrio Veiga e Luiz Barroso, da PSR Consultoria. Adriana Ramos, Coordenadora de Polticas Pblicas do Instituto Socioambiental, Raul Telles, Assessor Jurdico do Instituto Socioambiental e Francisco Ubiracy Arajo, Assessor Tcnico da 4 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal tambm compartilharam, em diversas ocasies, experincias e sugestes sobre o tema. Os revisores tcnicos do relatrio foram Maria Teresa Serra (Banco Mundial) e Ricardo Quiroga (Banco Interamericano de Desenvolvimento). Nossos sinceros agradecimentos a essas pessoas e instituies.
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Os estudos de casos e o estudo jurdico foram contratados diretamente pelo MME. Uma lista dos contatos realizados durante a preparao do relatrio encontra-se nos Anexos Tcnicos.
Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: Uma Contribuio para o Debate
NDICE
I. MENSAGENS PRINCIPAIS........................................................................................................................................9 II. MOTIVAO E PROPSITO DO ESTUDO. .......................................................................................................11 III. O DESAFIO DA EXPANSO DO SUPRIMENTO DE ENERGIA ELTRICA NO BRASIL..................12 IV. PRINCIPAIS CONCLUSES....................................................................................................................................15 A. Aspectos Legais e Regulatrios........................................................................................................................15 B. Aspectos Tcnicos e Institucionais do Licenciamento................................................................................18 C. Custos do Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos .........................................21
V. PRINCIPAIS RECOMENDAES.........................................................................................................................27
* As opinies, interpretaes e concluses apresentadas neste estudo no devem ser atribudas, de modo algum, ao Conselho Diretor do Banco Mundial ou aos pases por ele representados, inclusive o governo brasileiro. O Banco Mundial no garante a preciso da informao includa nesta publicao e no aceita responsabilidade alguma por qualquer conseqncia de seu uso.
I.
MENSAGENS PRINCIPAIS
1. Usinas hidreltricas (UHEs) continuaro a desempenhar um papel predominante na matriz eltrica brasileira estima-se que em 2015 as UHEs sero responsveis por aproximadamente 75% da eletricidade no Brasil. Uma parte significativa do potencial hidreltrico do pas localiza-se na Amaznia, regio ambientalmente delicada. O licenciamento ambiental de projetos hidreltricos no Brasil considerado um grande obstculo para que a expanso da capacidade de gerao de energia eltrica ocorra de forma previsvel e dentro de prazos razoveis. A no-expanso, por sua vez, representaria sria ameaa ao crescimento econmico. 2. O presente estudo, concebido como uma contribuio ao debate em andamento acerca do assunto, examina os marcos legal e institucional do licenciamento ambiental de empreendimentos hidreltricos, incluindo estudos de casos selecionados, uma avaliao dos custos de transao dos processos e uma comparao com as prticas internacionais aplicveis. 3. A maioria dos problemas associados ao licenciamento ambiental no Brasil ocorre na primeira fase (Licena Prvia - LP) de um processo que compreende trs etapas. Esses problemas incluem a falta de planejamento adequado do governo, falta de clareza sobre qual esfera governamental (federal ou estadual) tem autoridade legal para emitir licenas ambientais, atrasos na emisso dos termos de referncia (TdRs) para o estudo de impacto ambiental (EIA) exigido pela legislao, m qualidade dos EIAs preparados pelos proponentes do projeto, avaliao inconsistente dos EIAs, falta de um sistema adequado para resoluo de conflitos, falta de regras claras para a compensao social e falta de profissionais da rea social no rgo ambiental federal. 4. As questes sociais e ambientais, incluindo a os aspectos regulatrios, no so os nicos fatores que tm restringido a expanso da produo de energia pelo setor privado. H importantes incertezas acerca da frmula correta de diviso dos riscos hidrolgicos, geolgicos e outros riscos decorrentes de grandes hidreltricas entre os setores pblico e privado. Adicionalmente, na ltima dcada, houve limitado planejamento das bacias hidrogrficas, de estudos de inventrio e de estudos de viabilidade. O financiamento dos projetos tambm depende de mecanismos de mitigao dos riscos cambiais, atualmente um fator irrelevante, mas que podero vir a ser um obstculo no futuro. Os investidores tambm se preocupam com os crescentes custos de transmisso e de como esses custos sero impactados pelo uso de plantas mais distantes, localizadas na Regio Amaznica. O mecanismo de leilo o qual foi amplamente percebido como uma mudana positiva precisa de aperfeioamento, a fim de dar maior transparncia ao processo. Por ltimo, os investidores querem uma agncia reguladora forte e um marco legal que preserve o cumprimento dos contratos firmados. 5. H urgncia em desenvolver um marco regulatrio moderno, transparente e previsvel a fim de promover uma maior previsibilidade do funcionamento do licenciamento ambiental e do marco regulatrio mais abrangente. Para atingir tais objetivos, necessria uma atuao urgente, para (i) aperfeioar e expandir a base de dados do potencial hidroeltrico no nvel de bacia e a integrao da varivel ambiental no planejamento do setor; (ii) minimizar as incertezas geradas pelo processo de licenciamento ambiental; e (iii) aperfeioar continuamente a regulao do setor. 6. Uma avaliao do tempo requerido para o cumprimento das diferentes etapas do processo de licenciamento ambiental demonstra que o maior desafio reduzir significativamente o tempo dispendido com a emisso dos TdRs para a preparao do EIA: da mdia atual de aproximadamente um ano para trs meses. 7. A autonomia ilimitada conferida a integrantes do Ministrio Pblico, que no encontra paralelo nos pases examinados no mbito deste estudo, importante fator para a falta de previsibilidade
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e cumprimento com os cronogramas do processo de licenciamento ambiental, pois permite que seus membros participem de atos tcnicos ou administrativos tpicos do rgo ambiental. 8. Duas concluses, entre outras3, emergem deste estudo. A primeira delas que os custos de se lidar com as questes ambientais e sociais no desenvolvimento de empreendimentos hidreltricos no Brasil representam 12% do custo total da obra. E a segunda que os custos impostos, de modo geral, pela incerteza regulatria e contratual, excludo o licenciamento ambiental, representam cerca de 7,5% do custo total. Ou seja, a concluso clara: os custos ambientais e sociais podem ser facilmente integrados. O essencial alcanar um ambiente regulatrio previsvel, inclusive no que se refere ao licenciamento ambiental. 9. Este estudo no sugere mudanas radicais ao sistema de licenciamento ambiental. A eventual reforma do sistema de licenciamento ambiental brasileiro no pode ser abordada com base em uma soluo nica e simples, haja visto ser esse um sistema complexo e multifacetado, com uma longa histria legal e institucional. Um processo amplo de discusso nacional sobre a questo energtica e suas implicaes para os bens ambientais do pas essencial e j est em curso. Diversos dos pontos discutidos acima j foram, ou esto sendo, de certa forma, abordados pelo governo brasileiro. Os pontos listados abaixo representam as principais recomendaes deste estudo.4 (a) (b) Formulao e adoo de Lei Complementar, esclarecendo as responsabilidades da Unio e dos Estados em relao ao licenciamento ambiental. Adoo de mecanismos de resoluo de conflitos para o processo de licenciamento, especialmente para grandes projetos. Isso minimizaria a transferncia para o Poder Judicirio de vrias questes que deveriam ser resolvidas dentro do escopo do processo administrativo de licenciamento ambiental. Adoo de um processo objetivando a migrao do processo de licenciamento atual, focado na LP para projetos individuais, para um processo no qual a emisso da LP pudesse ser feita para um grupo de projetos localizados na mesma bacia. A LP deve ser considerada (e emitida) com base na anlise realizada durante o estgio de planejamento, como resultado de um plano de bacia ajustado, contendo os elementos principais da avaliao ambiental estratgica, atualmente em teste no Brasil. Um EIA-RIMA mais especfico passaria a ser uma exigncia para a obteno da LI, com base no projeto de engenharia real, focando na preveno e mitigao dos potenciais impactos do projeto, mas sem haver a necessidade de reavaliar questes mais amplas acerca da viabilidade social e ambiental do empreendimento proposto. Fortalecimento do processo de EIA a partir das seguintes medidas: (a) preparao dos TdRs por uma equipe multidisciplinar, com base na anlise preliminar do projeto e da regio na qual ele se localiza, com base em informaes secundrias e ao menos uma visita de campo; (b) preparao de manual operacional por um grupo multissetorial, composto por experientes profissionais ambientais e especialistas de diversas reas de conhecimento; e (c) dotao de capacitao tcnica e diversidade profissional aos rgos do SISNAMA e do setor privado envolvidos no processo de licenciamento. H amplo consenso sobre a necessidade de revitalizar a capacidade do pas de fazer um bom planejamento para seu setor de energia. Esse processo est tendo incio na EPE e deve abordar todas as dimenses: econmica, financeira, tcnica, bem como ambiental e social. Alm disso, deve requerer o exame de todas as opes e no somente dizer sim ou no a propostas especficas.
(c)
(d)
(e)
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Nesse sentido, vide tambm Captulo V deste Relatrio Sntese e Captulo VII do Relatrio Principal. Idem.
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II.
MOTIVAO E PROPSITO DO ESTUDO
O licenciamento ambiental de empreendimentos hidreltricos no Brasil considerado um 10. grande obstculo para que a expanso da capacidade de gerao de energia eltrica ocorra de forma previsvel e dentro de prazos razoveis. A no-expanso, por sua vez, representaria sria ameaa ao crescimento econmico. Essa situao resulta da parcial falta de sincronia entre os marcos regulatrios dos setores ambiental e eltrico. Enquanto as regras do licenciamento ambiental5 mantm-se fundamentalmente inalteradas desde suas origens no fim dos anos 80 e os rgos ambientais ainda no alcanaram um significativo aumento de capacidade institucional, o setor eltrico vem se transformando profundamente nos ltimos 10 anos, sendo que suas regras ainda no esto sedimentadas. O sistema centralizado, monopolizado e controlado pelo governo vem dando lugar a outro, internacionalmente aceito, que promove a regulao, a concorrncia e uma maior participao do setor privado. Este estudo6 uma contribuio para o debate ora em andamento no Brasil sobre o licencia11. mento ambiental. O Banco Mundial tem buscado, por meio do dilogo, de atividades e de projetos, contribuir para os esforos do governo brasileiro para o aprimoramento do mercado de negcios no pas, no qual o sistema de licenciamento ambiental desempenha um papel importante. Percebido simultaneamente como um entrave ao desenvolvimento de atividades econmicas e como o principal instrumento de gesto ambiental a garantir a qualidade do meio ambiente no pas, todos os setores e agentes relevantes desejam um licenciamento ambiental mais eficiente e eficaz. Esse esforo do Banco apenas soma-se a inmeras outras iniciativas brasileiras, incluindo as do MME, ANEEL, MMA, IBAMA e do CONAMA. 12. O estudo analisa o licenciamento ambiental do setor eltrico e, mais especificamente, da construo de usinas hidreltricas no mbito do governo federal. Como resultado, so apresentadas sugestes de como aumentar a eficincia do processo de licenciamento e como melhor integr-lo a outros instrumentos de planejamento. 13. O estudo examina o marco jurdico e institucional do licenciamento ambiental de empreendimentos hidreltricos, incluindo estudos de casos selecionados, faz uma avaliao dos custos de transao do processo e compara com prticas internacionais relevantes.7 Ele pretende estimular uma discusso com os atores do processo de licenciamento, visando contribuir para uma maior eficincia do sistema, por meio da anlise e avaliao dos seguintes aspectos: a Marcos legal e institucional que regem o licenciamento ambiental; a Custos do processo, incluindo os custos pelo atraso ou interrupo dos trabalhos e os custos de compensao ambiental e social; a Riscos de natureza social e ambiental luz de outras questes enfrentadas pelo setor hidreltrico brasileiro no atendimento s necessidades do mercado; a Incentivos que orientam as partes interessadas, a fim de explicar a implementao efetiva do processo de licenciamento; e a Mecanismos que visem integrao do licenciamento ambiental com outros instrumentos de polticas pblicas.
Vale esclarecer que, para fins de licenciamento ambiental, no Brasil o termo ambiental refere-se tambm aos impactos sociais gerados pelo processo. 6 Estudo organizado em trs volumes: Relatrio Sntese, Relatrio Principal e Anexos Tcnicos, com acesso via www. bancomundial.org.br, ou e-mail: aninio@worldbank.org. 7 Vale notar que uma comparao direta com processos de licenciamento em outros pases no integralmente possvel, uma vez que as regras especficas diferem entre pases, alm dos aspectos histricos, institucionais e a tradio jurdica serem distintos.
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III. O DESAFIO DA EXPANSO DO SUPRIMENTO DE ENERGIA ELTRICA NO BRASIL
14. O setor eltrico brasileiro atende hoje quase 60 milhes de clientes residenciais e comerciais, representando uma receita de US$ 20 bilhes. O setor adota uma estrutura institucional moderna, com a participao de centenas de empresas pblicas e privadas, de capital nacional e estrangeiro. As projees oficiais para a prxima dcada apontam uma taxa anual de crescimento da demanda de energia de 4,4%, ligeiramente superior ao crescimento da economia (4,2% ao ano). O consumo final de energia em 2015 dever atingir a mdia de 600 TWh mdios e, para atend-lo, seriam necessrios cerca de 3.000 MW adicionais ao ano de capacidade firme de gerao e investimentos na ordem de US$ 40 bilhes. 15. As usinas hidreltricas representam 85% da capacidade instalada do sistema interligado brasileiro. Os 15% restantes correspondem a plantas termeltricas. Atualmente, as principais fontes de gerao trmica so o gs natural, o carvo, a energia nuclear e o leo diesel. A capacidade de gerao de energia eltrica no Brasil de 105 GW, sendo que 92 GW esto conectados ao sistema nacional de transmisso, gerando cerca de 400 TWh por ano. 16. Prev-se que as usinas hidreltricas continuaro tendo uma participao predominante porm decrescente na matriz eltrica brasileira, caindo para 73% em 2015. O potencial hidreltrico brasileiro economicamente vivel estimado em 260 GW, dos quais apenas 30% esto em operao ou construo. A Regio Norte concentra 43% do potencial hidreltrico econmico, o que implica uma maior complexidade com relao aos aspectos ambientais e ao tratamento de questes indgenas. Espera-se que as energias renovveis e a conservao de energia tenham uma participao complementar relativamente pequena, porm crescente, no atendimento ao mercado. 17. At a dcada de 90, o setor eltrico brasileiro era basicamente controlado pelo governo. Apesar de seu sucesso em apoiar o desenvolvimento do setor nos anos 70, o modelo do estado-empresrio esteve prximo do colapso na dcada seguinte. Tarifas subsidiadas resultaram em um dficit acumulado de aproximadamente US$ 35 bilhes. A questo financeira no a socioambiental era o principal gargalo para a expanso do setor. Entretanto, o meio ambiente j fazia parte da agenda de expanso e operao do setor eltrico. A Eletrobrs liderou o processo de avaliao ambiental e formou um quadro competente de profissionais ambientais. 18. As reformas dos anos 90 criaram um ambiente slido para atrair novos investimentos e para tornar o setor eltrico mais eficiente. A reforma do setor iniciou-se com a promulgao das Leis Federais n 8.987/95 e n 9.074/95 (em especial esta ltima, voltada para o setor eltrico), que estabeleceram um mecanismo competitivo para a outorga de concesses no setor eltrico e uma estrutura que encorajou a participao do capital privado, nacional e estrangeiro. A promessa de um marco regulatrio claro e consistente (ou pelo menos a percepo de que isso aconteceria) deu aos investidores o grau de conforto necessrio para investir no setor eltrico brasileiro. O setor atraiu US$ 60 bilhes em capital privado, expandindo sua capacidade e melhorando a qualidade do servio. 19. Os mritos da reforma comearam a ser questionados em 2001, quando o Brasil experimentou uma crise de energia causada, inter alia, por um cenrio hidrolgico desfavorvel que afetou prati-
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camente todo o territrio nacional. Em resposta a essa crise, o governo brasileiro decidiu iniciar um amplo esforo institucional e regulatrio para revisar os pilares da reforma empreendida. No diagnstico da crise, a questo de licenciamento ambiental foi apontada, entre outros, como um fator que retardou investimentos e colaborou para o dficit de energia. 20. O governo do presidente Lula, o qual teve incio em 2003, deu continuidade ao processo de reforma. Algumas correes de rumo fizeram-se necessrias, principalmente em funo da crise de abastecimento de 2001. Um dos marcos do novo modelo seguido (modelo de 2004) foi o estabelecimento de leiles como mecanismo bsico de compra de capacidade energtica (eletricidade) pelas empresas distribuidoras. Essa medida contribuiu para aumentar a competitividade do setor eltrico. No incio, esperava-se que as usinas hidreltricas dominassem os leiles. O governo, entretanto, no obteve as licenas ambientais para a metade das plantas hidreltricas planejadas,8 as quais, ento, no puderam ser includas no processo de leiles. Essa lacuna teve que ser preenchida por usinas termeltricas, mais caras e poluentes, incluindo gerao a diesel, que obtm licenas ambientais mais rapidamente. No leilo de dezembro de 2005, foi concedido um total de 3.300 MW. Desse total, 69% foram termeltricas, a um custo at 30% superior ao das plantas hidreltricas, as quais foram adversamente afetadas nesse leilo, parcialmente em virtude das complexidades decorrentes do processo de licenciamento ambiental. 21. O processo de licenciamento ambiental tem representado uma dificuldade adicional para o Brasil aproveitar completamente o potencial hidreltrico da Regio Amaznica. Planos que previam a construo de plantas hidreltricas na regio tm sido fortemente apoiados por muitos, mas encontram forte oposio por parte de certos segmentos da sociedade civil. Na Regio Amaznica, a percepo do setor foi prejudicada por diferentes experincias com plantas geradoras. Algumas funcionaram bem, mas outras, particularmente Balbina, mas tambm Samuel, resultaram em grandes prejuzos ambientais e sociais. Fora da Regio Amaznica (especialmente no Sudeste), o processo de licenciamento de plantas hidreltricas tambm tem sido lento e burocrtico. Tais problemas com o sistema de licenciamento foram agravados durante a dcada passada pelo fato de que houve pouco planejamento das bacias, dos estudos de inventrio e dos estudos de viabilidade. H dois fatores responsveis por isso. Em primeiro lugar, tais estudos eram anteriormente conduzidos pela Eletrobrs, que no mais o faz desde a introduo do modelo de mercado. Segundo, em anos de austeridade fiscal, o governo federal cortou sistematicamente os oramentos para planejamento e desenvolvimento de projetos, fato que afetou todos os setores de infra-estrutura de maneira adversa. Reconhecendo o problema, o governo criou, em 2004, uma empresa (EPE) para o planejamento e preparao de projetos na rea de energia. Contudo, h um consenso entre os especialistas de que levar vrios anos para que a EPE possa recompor a capacidade de planejamento e de preparao de projetos, fator vital para o desenvolvimento de propostas relevantes.9 22. Observa-se que as questes sociais e ambientais, incluindo os aspectos regulatrios, no so os nicos fatores restritivos expanso do parque gerador de energia pelo setor privado. H importantes incertezas quanto frmula correta de diviso, entre os setores pblico e privado, dos riscos hidrolgicos, geolgicos e demais riscos de grandes hidreltricas. Alm disso, potenciais investidores citam o alto grau de incerteza regulatria como um fator preponderante, o qual os leva a exigir taxas de retorno muito mais altas do que aquelas praticadas em pases bem regulamentados. A financiabilidade de projetos tambm depende de mecanismos para mitigar o risco cambial, fator
Tais como Dardanelos, Mau, Cambuci e Barra do Pomba. Estima-se que apenas no final de 2008 os primeiros inventrios estaro concludos, oferecendo novos projetos para os leiles de energia realizados em 2009, para entrada em operao a partir de 2014.
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que hoje parece ser de menor relevncia, mas que pode ser um obstculo no futuro. Investidores tambm se preocupam com os crescentes custos de transmisso e como esses sero impactados pelo uso de plantas mais distantes, localizadas na Regio Amaznica. O mecanismo de leiles, percebido por todos como uma mudana positiva, necessita ser aprimorado, a fim de dar mais transparncia ao processo. Por fim, os investidores almejam uma agncia reguladora forte e um marco legal que preserve o cumprimento dos contratos pactuados. 23. A falta de alternativas energticas de mdio prazo, a segurana energtica e o aquecimento global tornam imperativa a mobilizao do enorme potencial hidreltrico do Brasil, cuja grande parte se encontra na Amaznia. O Brasil precisa estar apto a explorar esse potencial de forma eficiente e socialmente responsvel. O no-aproveitamento da oportunidade para atrair investidores, em decorrncia das deficincias gerenciais associadas s decises polticas e burocrticas envolvidas no licenciamento ambiental, prejudicial a todos os brasileiros (que tm que pagar as contas de eletricidade). Os riscos de natureza ambiental e social seja para obteno das trs licenas exigidas, ou referentes s incertezas nos custos de mitigao geram riscos para os investidores, os quais acabam determinando tarifas mais altas para os consumidores. Um aumento de risco, independente de sua origem, se traduz em maiores expectativas de retorno. As incertezas regulatrias se traduzem em custos mais altos para os consumidores de energia e para a sociedade brasileira em geral. 24. H consenso em torno do fato que, nos prximos dez anos, a energia hidrulica continuar tendo papel preponderante na expanso do setor. A fim de facilitar tal condio e garantir que as fontes trmicas emissoras de carbono no tomaro o lugar de hidreltricas mais limpas, as prticas de licenciamento ambiental, entre outras reas regulatrias, tm que ser aprimoradas. Os investidores preferem investir seu capital onde os marcos regulatrios so previsveis. Assim sendo, h urgncia na necessidade de se desenvolver um marco regulatrio moderno, transparente e previsvel, a fim de fornecer maior previsibilidade no funcionamento do licenciamento ambiental e um marco regulatrio mais amplo para o setor energtico, para trazer dividendos para todos os brasileiros na forma de custos de energia mais baixos. Para atingir tais objetivos necessrio: (i) aperfeioar e expandir a base de dados sobre o potencial hidreltrico no nvel de bacia com a integrao da varivel ambiental no planejamento do setor; (ii) minimizar as incertezas geradas pelo processo de licenciamento socioambiental; e (iii) aperfeioar continuamente a regulamentao do setor.
Uma Contribuio para o Debate IV. PRINCIPAIS CONCLUSES
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A.
Aspectos Legais e Regulatrios
25. A combinao de incertezas regulatrias originadas pelo marco legal ambiental e, em menor grau, pelo marco legal energtico, representa um risco para potenciais investidores. Os investidores tm que, necessariamente, precificar esse risco e repassar um custo mais alto ao consumidor. O rgo relgulador do setor (ANEEL) indica que investidores somente tero incentivo para empregar recursos na gerao de eletricidade se as taxas de retorno forem na ordem de 15%, quase o dobro da taxa verificada em pases com boa regulao como o Chile. Enquanto as deficincias oriundas do marco legal energtico mesmo com todos os avanos da ltima dcada foram identificadas anteriormente neste estudo, este tpico A examina os aspectos legais e regulatrios do licenciamento ambiental10. Os marcos legais que instrumentalizam o licenciamento permanecem de certa forma inalterados desde a dcada de 80. O sistema de licenciamento trifsico permanece intacto e no necessariamente serve para melhorar o patrimnio pblico ou a proteo ambiental, ou atender a populao afetada. 26. O Brasil um dos poucos pases, seno o nico, a ter um processo trifsico (Licena Prvia, Licena de Instalao e Licena de Operao), com procedimentos separados para a concesso das licenas em diferentes estgios. Tal formato contribui para transferir, repetir ou reintroduzir conflitos, gerando assim um alto grau de incertezas, longos atrasos e com custos de transao igualmente altos. 27. O licenciamento ambiental de atividades potencialmente poluidoras um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente que mais recebeu ateno do poder pblico nos ltimos 26 anos, em funo de sua relevncia para os investimentos de grande porte. O licenciamento deve ser precedido de EIA e de respectivo RIMA sempre que a obra ou atividade possa causar significativo impacto ambiental, conforme estabelecido na Constituio Federal.11 O Decreto Federal n 99.274/90, complementado pela Resoluo CONAMA n 237/97, estabeleceu o processo de emisso de licenas em trs fases, a saber: a) Licena Prvia LP concedida na fase preliminar de planejamento do empreendimento ou atividade por um prazo mximo de 5 anos; aprova sua localizao e concepo, atesta a viabilidade ambiental e estabelece os requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas fases seguintes da implantao. b) Licena de Instalao LI autoriza a instalao do empreendimento ou atividade de acordo com as especificaes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes. c) Licena de Operao LO autoriza a operao da atividade ou empreendimento aps a verificao do cumprimento das exigncias das licenas anteriores, conforme as medidas de
Este estudo considera as atualizaes legislativas ocorridas at 31.08.07. A Resoluo CONAMA n 001/86 enuncia as atividades que dependero, obrigatoriamente, de EIA-RIMA, por serem potencialmente poluidoras do meio ambiente, tais como obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos como, por exemplo, barragens para fins hidreltricos acima de 10MW, retificao de cursos dgua, estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento, ferrovias, portos e terminais de minrio, petrleo e produtos qumicos, entre outros.
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Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: controle ambiental e condicionantes determinadas para a operao. A Licena de Operao do empreendimento dever ser renovada dentro do prazo legal estabelecido pelo rgo ambiental competente, podendo variar de 4 a 10 anos.
28. O processo de licenciamento oferece poucas oportunidades para a resoluo de conflitos. Como conseqncia, so muitos os conflitos acerca do licenciamento ambiental, os quais raramente so resolvidos, levando muitos a concluir que h excesso de regulao ambiental no pas. A ausncia de uma contnua atualizao das normas do licenciamento ambiental contribui para o aumento de encargos e de conflitos de natureza poltica e social, que tornam a implantao de empreendimentos de infra-estrutura cada vez mais complexa. Ademais, os conflitos de competncia ambiental entre Unio e Estados federados; a natureza fragmentada da legislao brasileira em matria de licenciamento ambiental, a qual no apenas prolixa, mas desarticulada com a legislao do setor; e a ausncia de foco estratgico fazem com que os empreendimentos do setor de energia enfrentem incertezas e questionamentos que j deveriam ter sido respondidos antes do incio dos processos de licenciamento ambiental de projetos especficos. Essa ausncia de regras setoriais ou temticas (por exemplo, sobre compensao social) resulta na obrigao de cada empreendedor de equacionar demandas no derivadas do potencial impacto social ou ambiental direto do empreendimento proposto. So exemplos desse tipo que mostram que o processo de licenciamento ambiental lida com atividades sociais que nada tm a ver com o impacto ambiental per se, tais como: investimentos nos municpios para construo ou asfaltamento de rodovias em reas distantes do empreendimento e aes sociais voltadas para as populaes no atingidas pelo empreendimento, como o fornecimento de cestas bsicas para moradores carentes, instalao de postos de sade e escolas, entre outros. 29. As entrevistas com atores envolvidos no processo de licenciamento ambiental para empreendimentos hidreltricos revelaram o temor dos funcionrios de rgos licenciadores em sofrer possveis penalidades impostas pelas Leis de Crimes Ambientais (Lei Federal n 9.605/98) e Improbidade Administrativa (Lei Federal n 8.429/92). Tal lei, que tem precedente em poucos pases (se houver), confere responsabilidade penal objetiva pessoa dos agentes pblicos, neste caso do agente licenciador, mesmo por atos praticados de boa-f em circunstncias complexas. Isso causa um comportamento avesso a riscos entre aqueles responsveis pela emisso das licenas, que se focam unicamente na possibilidade de erro por comisso (e pouco ou nenhum foco em erros por omisso). Esse temor tem ensejado insegurana nas respostas aos requerimentos, bem como em seus pedidos de informao e complementao, o que naturalmente faz com que o tcnico responsvel evite at mesmo a possibilidade de erro nas suas anlises e concesses de licenas. O quadro a seguir apresenta uma anlise da recm-editada Medida Provisria n. 366/07, eventualmente convertida na Lei Federal 11.516/07, que introduziu mudanas relacionadas responsabilidade tcnica, administrativa e judicial referentes emisso de licenas ambientais.
A Medida Provisria (MP) n 366, editada em 26 de abril de 2007, dispe sobre a criao do Instituto Chico Mendes, sob a forma de autarquia vinculada ao MMA. A MP recebeu proposta para incluir novo artigo, abordando a responsabilidade tcnica, administrativa e judicial sobre o contedo de parecer tcnico conclusivo visando emisso de licena ambiental pelo IBAMA. A transferncia exclusiva dessa responsabilidade para rgo colegiado, no mbito do prprio IBAMA, constitui importante medida para despersonalizar pareceres tcnicos imprescindveis emisso das licenas. Tal medida que penaliza menos os tcnicos e mais o Instituto ser aplicada aos procedimentos de licenciamento ambiental e estabelecida em regulamento prprio. Outra importante proposta da MP incumbir os rgos pblicos responsveis pelo licenciamento ambiental nas distintas esferas de governo (federal, estadual e municipal) de estabelecerem prazos para manifestao pblica, elaborao de pareceres e emisso de licenas ambientais, visando aprimorar o processo de licenciamento. Em 12 de junho de 2007, a redao final da Medida Provisria n 366/07 foi aprovada pela Cmara dos Deputados, na forma do Projeto de Lei de Converso n 19/07, e, em 14 de junho, a matria foi encaminhada para apreciao do Senado
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Federal. No dia 18 de junho, o Presidente da Mesa do Congresso Nacional, por meio do ato n 40, de 2007, prorrogou a vigncia da Medida Provisria pelo perodo de sessenta (60) dias, a partir de 26 de junho de 2007. Em 28 de agosto de 2007, a Medida Provisria foi convertida na Lei Federal 11.516. Com efeito, a partir da regulamentao dessa lei, a responsabilidade tcnica, administrativa e judicial sobre o contedo de parecer tcnico conclusivo visando emisso de licena ambiental prvia por parte do IBAMA ser exclusiva de rgo colegiado do IBAMA.
30. O Ministrio Pblico (MP) tem papel relevante no sistema ambiental do pas. , de maneira geral, entre os atores envolvidos no processo de licenciamento ambiental, o de equipe mais instruda, com mais recursos e amplos poderes. Em boa parte dos casos examinados, o MP no se limitou em empregar esses recursos para resolver problemas, mas, de fato, representou um estgio adicional e bastante controverso no processo de licenciamento ambiental de empreendimentos de grande porte, especialmente aqueles relativos a plantas hidreltricas. A Constituio Federal de 1988 conferiu ao MP condies funcionais, materiais e tcnicas que superam em muito as dos demais rgos da Administrao Pblica, inclusive o Judicirio. Dados fornecidos pelas entidades entrevistadas, inclusive membros do prprio MP Federal e do Estado de So Paulo, indicam que os promotores/procuradores do MP tm um amplo poder para exercer influncia sobre questes que no esto direta ou explicitamente sob a competncia legal ou tcnica do MP, tais como: (i) definio da matriz energtica nacional; (ii) organizao territorial do sistema de gerao de energia; (iii) estabelecimento de critrios e metas de desenvolvimento econmico regional e estruturao para atendimento dessas demandas; (iv) estabelecimento de prioridades de interesses econmicos e ambientais; e (v) valorao ou no dos impactos decorrentes. A atuao do MP nesses temas e sua natural tendncia ao uso de medidas judiciais aumenta a freqncia e a gerao de conflitos no mbito do processo de licenciamento. 31. Destaca-se ainda a absoluta autonomia dos membros do MP, o que constitui fator relevante no exame da implementao do processo de licenciamento ambiental no Brasil. Em outros pases, um procurador pblico no atua da mesma forma. Mesmo nos Estados Unidos onde o sistema de responsabilidade considerado robusto, a situao significativamente diferente. O Procurador-Geral (The United States Attorney General) indicado pelo Presidente e aprovado pelo Senado, sendo demissvel pelo prprio Presidente. O Procurador-Geral chefia 94 (noventa e quatro) Procuradores Federais Distritais (United States Attorneys) que tambm so nomeados e podem ser demitidos. O Procurador-Geral e os Procuradores Federais Distritais tm autoridade para nomear e demitir seus assistentes, denominados respectivamente como Assistant United States Attorney General e Assistant United States Attorneys, que equivaleriam aos membros do MP Federal no Brasil. Na Frana, o MP hierarquizado e integra o Poder Judicirio, estando submetido ao controle do Ministrio da Justia. O Ministro da Justia detm poder para impor sanes disciplinares aos membros do MP, o que inclui at a destituio do cargo, aps parecer de carter consultivo do Conselho Superior da Magistratura. Esse Conselho composto por cinco membros: um juiz, um conselheiro de Estado, eleito pela Assemblia Geral do Conselho de Estado, e trs personalidades que no pertencem nem ao Parlamento, nem ao Poder Judicirio, designadas pelo Presidente da Repblica, pelo Presidente da Assemblia Nacional e pelo Presidente do Senado. Na Itlia, o MP integra a Magistratura, que se submete ao Conselho Superior da Magistratura. Segundo a Constituio italiana, esse Conselho presidido pelo Presidente da Repblica e composto por 20 membros da Magistratura e 10 membros eleitos pelo Parlamento, entre professores e advogados, e tem como atribuio aplicar sanes disciplinares, desde advertncias at a destituio do cargo. O procedimento disciplinar pode ser iniciado tanto pelo Procurador-Geral, quanto pelo Ministro da Justia. 32. Como visto nos exemplos internacionais examinados, a autonomia do rgo no significa ausncia de hierarquia e controle externo articulado entre os Poderes Constitucionais. Desse modo,
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a instituio poderia reagir com mais presteza para assegurar que seus membros priorizem suas aes em relao aos aspectos legais do respectivo procedimento de licenciamento e no atos tcnicos ou administrativos tpicos do rgo ambiental. A autonomia ilimitada concedida aos procuradores do MP no tem paralelo no mbito dos pases examinados neste estudo e um fator preponderante no cumprimento de prazos e previsibilidade do processo de licenciamento ambiental. B. Aspectos Tcnicos e Institucionais do Licenciamento
33. Aspectos Tcnicos. Foram conduzidos estudos de casos de quatro UHEs12. Em todos os casos, os processos de licenciamento foram fundamentais para manter e, em alguns casos, melhorar a qualidade ambiental do projeto por meio da adoo de medidas mitigatrias dos impactos. Porm, foram identificadas quatro questes bsicas e gerais que merecem ateno, visando o aumento da eficincia e a diminuio do tempo do processo de licenciamento: (a) Baixa Qualidade dos TdRs e RIMAs. Nos casos estudados, os TdRs que deveriam direcionar os estudos que levam elaborao do EIA-RIMA eram genricos, aplicando-se tanto a biomas e situaes de uso e ocupao distintas, quanto a diversas concepes diferenciadas de usinas hidreltricas (a fio dgua ou com reservatrios de acumulao). Houve omisses relevantes, como o possvel impacto sobre reas prioritrias para a conservao (Caso Ipueiras), sobre corredores ecolgicos de unidades de conservao (Caso Itumirim) ou para a sobrevivncia de uma espcie ameaada de extino, que foi o Caso Aimors. Tendo em vista que importantes pontos no foram abordados no EIA, tais questes vieram tona apenas aps a submisso do RIMA ao IBAMA, levando solicitao de informaes complementares. Alm disso, em todos os casos estudados, o EIA-RIMA inicial apresentado estava incompleto e/ou insuficiente, mesmo em relao aos TdRs. (b) Ausncia de informaes. As localizaes propostas para Itumirim e Ipueiras so reas relativamente pouco antropizadas, com escassez de informaes tcnico-cientficas sobre os meios bitico e fsico, o que fora o empreendedor a coletar e processar um grande nmero de informaes diretamente no campo e em um curto espao de tempo. Ainda assim, os diagnsticos so limitados, de modo que o rgo licenciador freqentemente recorre ao princpio da precauo estabelecido na Conveno da Diversidade Biolgica de 1992, coibindo a atividade proposta.13 A aplicao do princpio da precauo apresenta grandes desafios, uma vez que foca somente nos custos (e no nos benefcios) da ao proposta e ignora tambm os custos e benefcios da no-ao. (c) Interao inadequada entre os rgos competentes. Uma questo importante no caso de Itumirim a falta de dimensionamento da zona de amortecimento do Parque Nacional das Emas, o que impossibilita uma avaliao objetiva do impacto do empreendimento sobre o Parque e sua biota. A zona de amortecimento, bem como outros aspectos relevantes do manejo da flora e da fauna, deveriam ser definidos no plano de manejo do Parque, que ainda no estava concludo quando do requerimento do licenciamento. A preparao do plano estava sob a responsabilidade, poca, de outra diretoria do IBAMA. J as reas prioritrias para conservao, definidas pelo Decreto 5.092/04, devem ser estudadas para fins de identificao das reas efetivamente importantes, para as quais se iniciam processos de
UHEs de Aimors, Ipueiras, So Salvador e Itumirim. Para uma descrio detalhada e anlise dos casos apresentados nesta seo vide Captulo V, Volume I, Relatrio Sntese e Anexo 2, Volume III, Anexos Tcnicos. 13 A Conveno sobre Diversidade Biolgica observa, em seu prembulo, que quando exista ameaa de sensvel reduo ou perda de diversidade biolgica, a falta de plena certeza cientfica no deve ser usada como razo para postergar medidas para evitar ou minimizar essa ameaa.
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criao de Unidades de Conservao. Em nenhum dos dois casos houve uma priorizao de aes que contribussem para o licenciamento. Isso leva a uma falta de articulao entre a necessidade de se dar conforto ao proponente do projeto quanto finalizao do processo e a execuo de uma ao-chave do governo dentro do mesmo processo (nesse caso, o plano de manejo do Parque). 34. Observaram-se tambm problemas no fluxo de informaes entre os diferentes rgos envolvidos no processo de licenciamento. No caso de Aimors, o IBAMA aceitou a proposta de apoio ao Parque Estadual de Sete Sales, cuja criao e implementao ficariam a cargo do empreendedor, como medida de compensao ambiental. Entretanto, ao longo do processo, a FUNAI, que ainda no havia se manifestado, identificou a mesma rea como terra do povo Krenak. Caso a rea em questo venha a ser transformada em Terra Indgena, ela no mais ser elegvel, de acordo com a legislao aplicvel, para receber os recursos da compensao ambiental. 35. Problemas no fluxo de informaes tambm caracterizam a relao entre rgos dos setores energtico e ambiental. No caso de Ipueiras, o IBAMA concluiu que haveria impacto negativo sobre o local utilizado anteriormente para soltura dos animais resgatados durante o alagamento da UHE Lajeados. J no caso de So Salvador, a agncia ambiental de Gois identificou que o empreendimento envolveria indiretamente terras quilombolas j compensadas no processo de licenciamento da UHE Cana-Brava. razovel supor que, em ambos os casos, se o IBAMA tivesse estado ciente da totalidade dos empreendimentos propostos para a bacia, no teria aprovado a realocao para uma rea j includa nos planos do setor de energia. (d) Subjetividade dos princpios e critrios adotados. Os princpios e critrios adotados na anlise dos impactos, sua magnitude e medidas mitigadoras/compensatrias variam caso a caso e at entre os diferentes analistas envolvidos no mesmo caso. Em Aimors, no incio do processo, o empreendedor sugeriu quatro reas para a criao das UCs com recursos da compensao ambiental. Trs delas foram consideradas muito pequenas e com qualidade ambiental muito ruim, o que parece ser realmente o caso, j que elas totalizam cerca de 2 mil hectares e esto isoladas no meio da paisagem rural. Foi ento recomendado o apoio a trs outras UCs j existentes, alm da criao da nica considerada vivel como destino dos recursos de compensao. Entretanto, posteriormente, duas das reas rejeitadas foram consideradas importantes e includas no processo de licenciamento (uma delas foi includa para receber os animais resgatados e outra, visto ser o hbitat do papagaiochau, configurando uma clara mudana de critrio durante o mesmo processo de licenciamento). 36. Ainda em Aimors, o processo de licenciamento utiliza um conceito de conservao de espcies estrito, focando suas recomendaes na sobrevivncia in situ de sete casais de papagaio-chau em uma rea antropizada, que inclui pomares da zona rural. J nos casos de So Salvador, Ipueiras e Itumirim, foram utilizados os conceitos mais amplos de biologia da conservao e ecologia de paisagens, levando a anlises e recomendaes para a manuteno de hbitats, corredores ecolgicos e comunidades de espcies. Como as equipes que participaram dos licenciamentos so diferentes e no h um conjunto mnimo de princpios e diretrizes tcnicas que devam ser sempre adotadas, os tcnicos responsveis por cada empreendimento acabam por definir tais diretrizes caso a caso. 37. Em perodo mais recente, o IBAMA estabeleceu, por meio da Instruo Normativa n 065/05 prazos razoveis para cada etapa do processo de licenciamento. Uma anlise de desempenhos passados demonstra que os prazos de tais processos foram superiores ao estabelecido na Instruo Normativa n 065/05. A tabela na pgina seguinte: (a) apresenta os prazos considerados aceitveis pelo IBAMA
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de acordo com a Instruo Normativa; e (b) compara esses prazos com os prazos ocorridos de fato em processos j iniciados. Tal comparao de desempenhos passados com os prazos recentemente estabelecidos demonstra que os prazos finais foram consideravelmente longos, o que consenso entre os atores do licenciamento ambiental. Uma vez que nenhum novo processo de licenciamento ambiental do setor hidreltrico foi aberto desde de que o IBAMA (na forma da Instruo Normativa n 065/05) publicou as normas indicadas na tabela abaixo, no possvel julgar se atualmente o rgo capaz de reduzir os prazos e cumprir as normas por ele estabelecidas.
38. Para estimar os custos relativos ao tempo despendido em cada fase do processo de licenciamento, o estudo examinou os processos no IBAMA entre 1997 e 2005. Visto que muitos desses processos foram iniciados em mbito estadual e foram ento transferidos ao IBAMA, a tabela reflete os processos que foram originariamente de responsabilidade do IBAMA. 39. A Instruo Normativa IBAMA n 065/05 estabelece, de maneira detalhada, as exigncias para diferentes aspectos do processo de licenciamento, incluindo prazos de atuao do IBAMA em cada uma das fases de licenciamento, como demonstra a tabela acima. Embora as mdias apresentadas na tabela cubram uma fase completa do licenciamento (incluindo litgios, prazo para o proponente fornecer informaes complementares ou para editar o RIMA), e no obstante o fato de que os processos analisados so anteriores Instruo Normativa, est claro que o maior desafio reduzir significativamente o tempo despendido para emitir os TdRs, onde as etapas restantes do licenciamento so consistentes com os prazos exigidos na Instruo Normativa, sobretudo quando consideramos que no dependem apenas da atuao do IBAMA. 40. Aspectos institucionais do rgo licenciador. Os rgos licenciadores possuem recursos humanos e financeiros insuficientes para atender s crescentes necessidades do pas. Isso faz com que o processo de preparao dos TdRs e a posterior anlise dos EIA-RIMAs no sejam sempre feitos de forma multidisciplinar e dentro de um prazo razovel. Sobretudo nos ltimos anos, o IBAMA tem buscado reforar seus quadros para atender s exigncias do processo de licenciamento. Deve-se notar tambm que o IBAMA tem se empenhado para regularizar a situao funcional do corpo responsvel pelo licenciamento ambiental (vide figura e tabela a seguir). Embora sendo certo que uma forte capacitao sem dvida essencial, no foi possvel, neste estudo, avaliar se essa evoluo do quadro tcnico suficiente para atender aos prazos estabelecidos.
Os dados correspondem a processos iniciados antes da Instruo Normativa IBAMA n 065/05. Tais dados indicam o nmero total de dias decorridos em cada etapa incluindo prazos para resoluo de litgios, para o proponente preparar o EIA/RIMA ou fornecer informaes complementares. 15 A comparao com os dados obtidos deve ser feita com cuidado pois a IN n 065/05 estabelece apenas o nmero de dias de processamento do IBAMA.
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Fonte: IBAMA, 2007
41. A unidade de coordenao de licenciamento para hidreltricas do IBAMA no tem profissionais especializados na rea social. Dos 83 funcionrios de nvel superior lotados na Diretoria de Licenciamento do IBAMA em Braslia16, apenas 5 tm formao em Cincias Sociais. Na coordenao de hidreltricas (DILIC), h apenas um funcionrio com especializao na rea social (Histria). Considerando que os aspectos sociais relativos a empreendimentos hidreltricos tm grande relevncia para os custos e prazos implicados no processo de licenciamento ambiental, isso sugere haver necessidade de reforo da equipe da Diretoria de Licenciamento do IBAMA na rea social.
Fonte: IBAMA, 2007
C.
Custos do Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos
42. Esta seo apresenta os resultados das estimativas feitas sobre os custos totais do licenciamento ambiental de usinas hidreltricas. Tais resultados sugerem que os custos associados aos aspectos sociais17 terras e aprimoramentos, reassentamentos populacionais, compensaes para as famlias deslocadas, apoio s comunidades e patrimnio cultural representam a maior parte dos custos totais. 43. Os custos do licenciamento ambiental tm dois componentes principais: os custos diretos e os custos de oportunidade. Ambos afetam os custos de gerao de energia e, portanto, o seu preo.
Dados fornecidos em maro de 2007 pelo IBAMA. So considerados como custos sociais: terrenos e benfeitorias, remanejamento populacional, compensaes a famlias deslocadas, apoio s comunidades e municpios, e patrimnio cultural.
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Custos diretos so aqueles que afetam decises sobre investimentos e incluem: (i) o cumprimento de normas sociais; (ii) medidas de mitigao ambiental; (iii) os custos da incerteza regulatria, que o valor financeiro que o investidor precisa acrescentar sua proposta, antecipando despesas incertas, tais como condicionalidades das licenas e eventuais demandas do MP. Uma quarta categoria de custos diretos foi considerada para ser includa no estudo, qual seja, os custos financeiros gerados pelo adiamento de cronogramas de implementao de plantas provocado por atrasos no processo de licenciamento. No entanto, conforme se identifica neste estudo, como o principal atraso do licenciamento no Brasil se d na emisso da LP, portanto anteriormente construo do empreendimento, esses custos financeiros diretos no foram estimados ou includos. O presente estudo considera os custos dos atrasos do processo do licenciamento como custos de oportunidade, cobertos abaixo na rubrica de custos indiretos. Custos de oportunidade (indiretos) so aqueles que tm origem no fato de que atrasos no licenciamento fazem com que plantas mais caras, porm licenciadas, sejam construdas primeiro, em atendimento demanda energtica. O mix de fontes de suprimento muda, resultando em um custo total de gerao de energia mais elevado. Esse aumento no afeta, evidentemente, o custo de construo das usinas, mas implica uma elevao do preo da energia. A tabela a seguir resume os principais componentes dos custos estimados.
(a) Como o nmero de observaes de cada componente dos custos diretos era diferente um do outro, os custos foram normalizados ao serem multiplicados por um fator que era simplesmente a razo entre o nmero mximo de observaes (36) e o nmero de observaes do respectivo componente. Assim foi possvel dividir os custos (totais) de cada componente pela potncia total e pelos custos totais, obtendo-se os valores da tabela. (b) O custo total do kW instalado fornecido pela Eletrobrs (Conta 10) de US$ 876/kW. Ele exclui os custos aqui estimados da incerteza regulatria ($20/KW), bem como o custo de oportunidade que, como mencionado, no afeta diretamente o custo de construo da planta. Ambos devem ser adicionados quele valor para o clculo do percentual de custos do licenciamento. Assim, 906 (946) = 876 + 20 + 10 (50).
44. Com base em dados de inventrio, a proporo observada dos custos sociais e ambientais fsicos em relao aos custos totais da planta, ambos medidos em termos do kW instalado, foi estimada em 12% em mdia. As questes sociais, como remanejamento populacional, apoio s comunidades e municpios e infra-estrutura, representam a maior parte desses custos (quase 80%), enquanto as questes relacionadas ao meio ambiente fsico representam apenas 2,0% dos custos totais.
Uma Contribuio para o Debate Os Custos Diretos do Licenciamento: Questes Sociais
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45. Por dois motivos importantes, ainda que as questes sociais e ambientais faam parte da dimenso ambiental dos projetos, necessrio abord-las em separado: primeiro porque os dados da EPE e da Eletrobrs (Conta 1018), que formaram a base de nossas anlises, distinguem entre aspectos ambientais fsicos (mitigao e burocracia) e aspectos sociais (aquisio de terras, compensao, deslocamento).19 46. Durante discusses com agncias do governo brasileiro, observou-se haver um reconhecimento dos aspectos sociais associados aos empreendimentos hidreltricos, os quais acabam superando a questo puramente ambiental, bem como um grande interesse em discutir solues. Vale ressaltar que vrias demandas sociais que emergem durante o licenciamento de empreendimentos hidreltricos, muitas vezes, no so relacionadas ao projeto ou geralmente so anteriores ao projeto. O atendimento dessas demandas no deve caber unicamente ao proponente do projeto. O governo pode fazer-se presente no licenciamento ambiental e atuar como parceiro, de modo a atender quelas demandas. Baseado na Conta 10, este estudo estimou os custos de atender s questes sociais no licenciamento ambiental em aproximadamente US$ 94/kW instalado, em mdia. Aspectos Ambientais Fsicos 47. Mesmo que os custos do licenciamento ambiental estejam predominantemente associados mitigao de questes sociais, os aspectos do meio ambiente fsico acabam muitas vezes sendo identificados como os viles do processo de licenciamento. Abordar esses aspectos ambientais fsicos envolve custos administrativos e de mitigao, que foram obtidos a partir de dados da EPE e da Eletrobrs relativamente bem documentados, totalizando uma mdia de US$ 19/kW instalado. 48. Assim como a maioria dos parmetros de custo, esse nmero varia significativamente entre plantas grandes e pequenas. Eles representam uma mdia de US$ 4,5/kW em plantas maiores que 130 MW e US$ 39/kW nas plantas menores (< 130 MW). Isso sugere que a disperso de dados extremamente grande. De fato, os custos mdios de mitigao para plantas grandes podem chegar a apenas US$ 0,02/kW instalado. Incerteza Regulatria 49. O terceiro componente dos custos diretos refere-se aos custos advindos da incerteza regulatria aps a outorga do contrato. Este estudo avaliou a veracidade da percepo dos investidores sobre o
A Conta 10 resulta de um esforo da Eletrobrs que, na dcada passada, incluiu nos seus oramentos padres as questes socioambientais. Ela relaciona esses gastos em uma srie de componentes e determina os custos ex-ante das plantas na fase de inventrio, indicando certos custos especficos para UHEs, incluindo os seguintes: (i) aquisio de terrenos e recuperao de obras de infra-estrutura resultantes da rea inundada; (ii) realocao das populaes, inclusive os seus servios pblicos; (iii) mitigao dos efeitos ambientais; e (iv) taxas e outros pagamentos relativos gesto institucional do processo de licenciamento. Para uma referncia mais completa com relao Conta 10 vide: Tabela 5 do Relatrio Principal onde descrevese a classificao adotada para a desagregao dos gastos da Conta 10, e Anexos 2 e 4, Volume III, Anexos Tcnicos. 19 As questes sociais associadas construo das barragens e hidreltricas so, de fato, da maior importncia, apresentando custos elevados. Em 2004, a Casa Civil da Presidncia da Repblica publicou o relatrio Atingidos por Barragens, que analisa os principais problemas sociais advindos da construo de barragens, propondo uma srie de recomendaes. A abrangente lista de problemas inclua: necessidade de aes emergenciais (cestas bsicas e crdito agrcola) para atingidos desassistidos; falta de critrio para identificao de atingidos e eventuais indenizaes; insuficincia do contedo social do EIA-RIMA; falta de informaes populao afetada; fragilidade do processo de negociao entre concessionrias e atingidos; incompatibilidade entre cronogramas tcnicos, fsico-financeiros e programas sociais; participao insuficiente de Estados e Municpios em aes voltadas aos atingidos. A extensa lista per se sugere que os custos transacionais e de soluo dessas questes sociais sejam, de fato, elevados.
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risco dos empreedimentos ao computar a diferena entre os gastos previstos e aqueles efetivamente incorridos. Como no foi possvel obter dados a posteriori sobre os gastos de mitigao, as estimativas foram preparadas com base em um estudo da EPE (2005), que analisou os dados da Conta 10 em relao aos oramentos refeitos para sete empreendimentos, com base nos EIA-RIMAs j disponveis para esses projetos. Para trs empreendimentos, observou-se um acrscimo oramentrio de 4, 7 e 22%, respectivamente, nas estimativas da Conta 10. Isso sugere que a percepo de risco dos investidores no foi suficientemente negativa e que o custo real resultou em aproximadamente US$ 20/kW mais alto do que eles esperavam. 50. O total de US$ 39/kW instalado para aspectos ambientais fsicos US$ 19 para mitigao e US$ 20 para incerteza regulatria no pode ser diretamente comparado com aquele observado em outros pases, pois inclui diferentes aspectos e componentes em suas respectivas estruturas de custo. Contudo, para fins de ilustrao, os custos equivalentes nos EUA US$ 200/kW instalado sugerem que, apesar das diferenas em termos de quantificao, o tratamento de aspectos ambientais fsicos no Brasil tem custos significativamente menores. Custos de Oportunidade 51. Os custos de oportunidade so os custos causados por atrasos (a serem claramente distinguidos do prmio exigido pela incerteza) no processo de licenciamento. Quando esse o caso, alternativas energticas que tm um licenciamento mais rpido, mesmo que sejam opes mais caras de energia (ex. usinas termeltricas), precisam substituir a energia em atraso, e isso aumenta o preo real da energia. Essas plantas alternativas podem ser construdas a tempo de no comprometer o cronograma do suprimento de energia ou podem ser finalizadas aps a data esperada originalmente. 52. Logicamente, a construo de plantas substitutas poderia dar origem a uma escassez temporria no suprimento de energia. Uma avaliao dos custos de tal escassez exigiria, no mnimo, uma estimativa da durao de tal fato, transformando-se em um exerccio especulativo que decidimos no adotar. Portanto, para fins deste estudo, considerou-se que, para cada hidreltrica que sofreu atrasos devido ao processo de licenciamento, foi implantada uma planta substituta em tempo suficiente de modo a no comprometer o cronograma de suprimento de energia previsto pela autoridade regulatria. Ainda que isso claramente subestime os verdadeiros custos de oportunidade dos atrasos, evita a produo de estimativas para as quais no haveria justificativa econmica. 53. Os custos de oportunidade estimados para atrasos de licenciamento desde 1996 representam um aumento de cerca de US$ 10-50/kW instalado, dependendo dos diversos pressupostos utilizados.
Estatsticas, Cenrios e Hipteses Estatsticas bsicas e relevantes 1) O tempo total mdio de entrada em operao de uma UHE no Brasil,20 considerando a amostra utilizada, de 6,5 anos, embora com alta disperso. Essa mdia quase 30% maior do que a observada nos EUA. 2) A emisso da LP dura em mdia 2,5 anos. Desse prazo 1,1 ano (44%) gasto na elaborao do TdR pelo IBAMA. Os empreendedores gastam em mdia apenas 6 meses para ento apresentar o EIA-RIMA. 3) A emisso da LI (considerando o tempo desde a requisio inicial da LP) dura, em mdia, 3,4 anos. 4) Segundo a ANEEL, das 66 hidreltricas do portfolio analisado, 27 ultrapassaram as datas previstas de entrada em operao relativamente a seus respectivos contratos.
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Desde a requisio inicial da LP at a emisso da LO (o que inclui a construo do empreendimento).
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Cenrios e hipteses sobre os atrasos 1) Entendeu-se que todos os atrasos alm da data prevista no contrato ocorreram por conta de atrasos no licenciamento ambiental. Isso claramente superestima o custo de oportunidade desse atraso. 2) Apenas 8 unidades seguiam atrasadas at o final da coleta de dados do estudo. Consideraram-se duas possibilidades sobre as datas em que entraro em operao: usando a mdia passada que de 78 meses ou fazendo cenrios sobre essas datas comeando em setembro de 2007 e depois em perodos consecutivos de 6 meses (maro/2008, setembro/2008 etc.). 3) Como existem tambm unidades que entraram em operao antes do previsto, foram adotadas novamente duas alternativas: ignorando os adiantamentos (o que d uma mdia de atraso de 11,8 meses por usina), ou compensando esses adiantamentos com atrasos das demais (o que reduz os atrasos totais em 25%). 4) Outra hiptese de anlise, de sentido mais estatstico, foi ignorar (ou no) usinas extraordinariamente atrasadas como Cubato e Monjolinho, que so, sozinhas, responsveis por 22,5% dos atrasos totais. Retirando-se essas duas unidades, o atraso mdio cai de 11,8 para 9,2 meses. Cenrios e hipteses sobre os custos marginais da energia alternativa 1) Em termos do custo da energia substituta, foram adotadas duas abordagens: na primeira, que as usinas substitutas so tambm hidreltricas. Na segunda, entendeu-se que a energia substituta seria fornecida por usinas termeltricas. No primeiro caso, estimou-se a mudana nos custos totais por MW de capacidade instalada usando uma regresso linear mltipla baseada no tamanho da usina e no tempo. Quando a alternativa a energia trmica, assumiu-se a diferena de preos unitrios entre a energia trmica e a hidreltrica do leilo de 2005 19,8 % e aplicada a todas as unidades da base de dados. Custos totais de oportunidade dos atrasos do licenciamento Dependem de trs elementos: o custo de oportunidade mensal de uma hidreltrica atrasada, o tipo de fonte substituta e um fator composto que reflete o aumento dos custos ao longo do tempo e o nmero de meses de atraso de cada unidade. O primeiro , por sua vez, o produto de trs fatores: custo do capital instalado por kW da hidreltrica atrasada, seu tamanho e um fator mensal de remunerao do capital, assumido como 1,0% ao ms. O custo total de oportunidade dos atrasos, quando considerado que usinas hidreltricas substituem as usinas atrasadas pelo licenciamento, e supondo ainda que os adiantamentos sejam ignorados, resulta em uma estimativa de 6,6% dos custos da capacidade instalada. Quando outras hipteses so consideradas, esse percentual pode cair a 1,0% apenas.
Tais custos dependem basicamente de dois fatores-chave: a) a extenso temporal dos atrasos e b) o custo marginal de se obter fontes alternativas de energia durante o perodo do atraso. Um resumo dos principais dados observados e as diversas hipteses que foram necessrias para compensar a falta de dados so apresentados no quadro a seguir. 54. O estudo tambm examinou a estrutura de licenciamento para empreendimentos hidreltricos do Canad. Os prazos do processo de licenciamento ambiental para empreendimentos hidreltricos complexos e de grande porte no Canad atualmente so de 4 a 5 anos, ou seja, uma mdia um pouco maior que a brasileira. Para empreendimentos de porte mdio no Canad, a estimativa de 3 anos ou menos, o que representa um prazo menor do que no Brasil. As tabelas a seguir ilustram as principais etapas e prazos correspondentes: notificao do projeto at emisso dos TdRs finais, recepo dos TdRs at a finalizao do EIA e submisso do EIA s autoridades responsveis at a aprovao do relatrio ou projeto.
Prazos do Processo de Licenciamento no Canad.
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55. Substituio de (novas) usinas hidreltricas por trmicas. Durante os leiles de 2005 e 2006 para compra de energia que comearia a ser entregue cinco anos depois (chamados leiles A-5), foram comprados 2.855 MW mdios. Normalmente, se esperaria que as usinas hidreltricas, por produzirem energia a custo mais baixo que as trmicas, dominassem os leiles A-5. No entanto, a participao de centrais trmicas foi responsvel por quase 50%, atingindo 1.397 MW mdios. A lentido do processo de licenciamento ambiental para hidreltricas contribui para a reduo do nmero de aproveitamentos hidrulicos competitivos que podem ser oferecidos nos leiles de energia, induzindo dessa forma a substituio de usinas hidreltricas por trmicas. 56. A substituio na oferta de novas usinas hidreltricas por trmicas, verificada nos leiles de 2005 e 2006, provocar um aumento nos custos de gerao a partir de 2010, poca em que essas usinas comearo a entrar em operao. Os valores mdios observados nesses leiles para o custo da energia hidrulica foram de R$ 123/MWh, enquanto que os valores observados para a trmica foram 10% superiores, situando-se em R$ 135/MWh. Se todos os 1.397MW mdios trmicos comprados nos leiles A-5 de 2005 e 2006 pudessem ser supridos por energia de origem hidrulica ao custo de R$ 123/MWh, os consumidores de energia eltrica em um perodo de 15 anos economizariam R$ 857 milhes (em termos de valor presente, descontado a uma taxa de 10% ao ano). Sugere-se que se estude o impacto de uma expanso subtima do parque gerador, utilizando modelos de programao dinmica estocstica capazes de capturar a incerteza da hidrologia, a iterao dinmica, a otimizao do parque hidrotrmico e o custo do dficit de energia eltrica. 57. A lentido do licenciamento ambiental no o nico vilo. Nos ltimos anos, o Brasil deixou de investir em estudos de inventrio de bacias e anlises de viabilidade de novos empreendimentos.21 A ausncia de planejamento leva a grandes distores como evidenciado no caso das UHEs projetadas para o Rio Madeira. Em tal caso, ao invs do governo preparar os estudos de viabilidade e os de impacto ambiental, eles foram preparados pela empresa que tinha expectativas de construir as UHEs. Esse fato resultou em uma srie de problemas reais e de percepo com relao independncia e confiabilidade das informaes, bem como a competio pelo empreendimento. Essas incertezas todas oriundas da falta de capacidade governamental em planejar e preparar projetos levaram a um longo e contencioso processo pr-leilo. Tais incertezas foram eventualmente superadas (a um enorme custo institucional e longos atrasos), mas sugerem que essa no a melhor forma de se conduzir esses tipos de processos. O MME tem adequada compreenso do problema ao dar, de forma crescente, prioridade ao fortalecimento da EPE para que ela realize esse tipo de trabalho. No curto e mdio prazos, o nmero de aproveitamentos hidrulicos j estudados e com LP aprovada que poderia ser oferecido nos prximos leiles limitado. A lentido do processo de emisso de LP fator que retardar a recomposio do portfolio de empreendimentos hidreltricos disponvel para licitao, uma vez realizados os inventrios, induzindo, dessa forma, oferta de mais usinas trmicas. 58. Para atender ao cenrio de referncia do Plano Decenal da EPE, seria necessrio um acrscimo de cerca de 3.000 MW anuais de capacidade firme de gerao. O aumento dos custos de gerao provocados por uma eventual substituio de energia hidreltrica por energia trmica (mais cara) poderia ser, em termos absolutos, considervel.
21
Vide pargrafo 12.
27
V.
PRINCIPAIS RECOMENDAES
59. Este estudo no sugere mudanas radicais no sistema de licenciamento ambiental. Entendese que a reforma do sistema de licenciamento ambiental brasileiro no comporta soluo nica ou propostas simplistas, por ser esse complexo, multifacetado e com longa histria legal e institucional. vital que haja um processo de discusso nacional sobre a questo energtica e suas implicaes para o patrimnio ambiental do pas, o qual est em andamento. Vrios dos pontos discutidos j vm recebendo algum tipo de encaminhamento por parte do governo brasileiro, tais como a regulamentao da competncia ambiental (Artigo 23 da Constituio Federal), a formulao de instrumento de avaliao estratgica e o reforo institucional do IBAMA e da EPE. Os pontos relacionados a seguir representam as principais recomendaes deste estudo.22 60. RECOMENDAO N. 1: Necessidade de considerar a formulao e adoo de Lei Complementar, esclarecendo as responsabilidades da Unio e dos Estados em relao ao licenciamento ambiental. O artigo 23, inciso VI, da Constituio Federal de 1988, atribui competncia comum Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios para proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas. Ele tambm determina a publicao de Lei Complementar, que deve estabelecer as regras de cooperao entre os entes federais responsveis. Tal Lei Complementar no foi adotada at o presente momento, o que gera confuso no exerccio das atribuies dos respectivos entes federados, gerando muitos problemas quando do licenciamento ambiental.23 61. Como conseqncia da ausncia de clareza acerca da definio de competncias sobre o licenciamento ambiental, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar (PLC) n 388/07, que busca abordar esse problema. Entretanto, o PLC utiliza o conceito de impacto ambiental direto, de alcance simplesmente territorial, para a definio de competncia, fato que poder seguir gerando confuso quanto abrangncia do impacto propriamente dito e, por conseguinte, do ente federado competente para o licenciamento da obra. O estabelecimento do interesse federal previamente ao incio do processo de licenciamento e/ou o reconhecimento da jurisdio sobre a bacia hidrogrfica onde se localiza o projeto podem ser alternativas a serem consideradas para a superao do problema, nos termos do artigo 20, inciso III e artigo 26, inciso I da Constituio Federal. RECOMENDAO N. 2: Criao e promoo de mecanismos de resoluo de conflitos entre 62. os atores do processo de licenciamento. O licenciamento ambiental de grandes empreendimentos tem sido freqentemente judicializado, transferindo para o Poder Judicirio indefinies que deveriam estar sendo equacionadas no mbito do processo administrativo de licenciamento ambiental. H que se adotar mudanas estruturais que reduzam a cultura de conflitos (vide tambm pargrafos seguintes). Uma alternativa para uma ao mais segura, rpida e eficaz do Poder Judicirio na resoluo de conflitos em procedimentos de licenciamento ambiental est na especializao. Nesse sentido, uma das aes do Judicirio que tem surtido efeitos positivos a criao de varas ambientais especializadas,
O Relatrio Principal contm recomendaes adicionais. Verificam-se, ainda, exemplos da tendncia atual em se federalizar o licenciamento ambiental a partir de um problema de interpretao normativa, a par de outros conflitos existentes entre Municpios e Estados e todas as demais combinaes aplicveis. Confirmou-se tal tendncia no mbito do presente estudo, onde 1/3 (um tero) dos projetos hidreltricos, de um universo de 35 empreendimentos, tiveram os respectivos processos de licenciamento ambiental originados nos Estados e posteriormente deslocados, normalmente via judicial, para o rgo federal (IBAMA).
22 23
28
que visam busca de magistrados que tenham a rea ambiental mais afeita a seus conhecimentos tcnico-jurdicos, para decises mais eficientes. Um bom exemplo a criao da Cmara Especial de Meio Ambiente, no mbito do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, composta por desembargadores especialistas na rea, que em muito colaboram para decises adequadas de segunda instncia no Estado, em maior consonncia com as necessidades dos setores. 63. RECOMENDAO N. 3: Constituio de painel consultivo independente e de alta reputao para atuar em projetos de alto risco social e/ou ambiental. Em funo da natureza tcnica dos litgios que emergem no processo de licenciamento, prtica comum em outros pases a utilizao de painis tcnicos na resoluo desses conflitos. Nos Estados Unidos, pas com larga tradio na promoo de mecanismos de resoluo de disputas, um painel especialmente constitudo para dirimir questes tcnicas encontra-se regulamentado em sua legislao de licenciamento ambiental.24 J a diretriz sobre estudo de impacto ambiental do Banco Mundial25 sugere que, para projetos que sejam de alto risco ou muito controversos e que envolvam preocupaes multidimensionais ou srias de ordem ambiental, recomendvel a constituio de um painel consultivo independente formado por especialistas ambientais reconhecidos internacionalmente para abordar todos os aspectos do projeto relevantes para a avaliao ambiental. Verifica-se tambm a utilizao de painis especializados no caso do Canad.26 A experincia com tais painis sugere que os TdRs e os prazos para a execuo das tarefas comissionadas sejam claramente definidos e acordados para que tais mecanismos no se transformem em mais uma etapa imprevisvel no processo. 64. RECOMENDAO N. 4: Convnios de Cooperao entre MPs da Unio e dos Estados, e rgos ambientais, incluindo emisso de diretrizes pelo CNMP. Este estudo determinou que vrios dos problemas identificados no curso do licenciamento ambiental ocorrem em funo da falta de uma interao estruturada entre o rgo ambiental e o MP. Tal interao permitiria uma intensificao do dilogo entre eles. Exemplos desse benefcio incluem maior clareza na formulao de termos de referncia e reduo no constrangimento de tcnicos dos rgos ambientais em divergir dos grupos tcnicos do MP, temendo processos judiciais. A soluo est no maior engajamento da direo dos Conselhos dos rgos ministeriais, inclusive o CNMP, visando harmonizar o dilogo entre o controle da legalidade e a discricionariedade tcnico-cientfica e poltica da Administrao. Nesse ponto, torna-se imprescindvel promover uma articulao coordenada no mbito do CNMP para incluir no Planejamento Estratgico do rgo ministerial a definio de planos de metas e diretrizes para aumento da eficincia, aperfeioamento e desburocratizao das anlises dos projetos e polticas do setor hidreltrico. necessrio engajar o Conselho no esforo comum de implementao de uma poltica pblica governamental, sem qualquer prejuzo sua autonomia e independncia. Observase que na Colmbia e na Indonsia, que recentemente aperfeioaram seus respectivos sistemas de licenciamento ambiental, foram enfatizadas melhorias na qualidade da informao ambiental e sua transparncia em todas as fases do processo. J no Canad, aps dcadas de acirrados conflitos em relao competncia do licenciamento ambiental, o governo federal promoveu uma srie de acordos visando harmonizao de aes no processo de licenciamento, o que reduziu sensivelmente os conflitos entre as provncias e o governo federal.27
24 25 26 27
Vide Anexos Tcnicos. Vide Poltica Operacional 4.01 Avaliao Ambiental. Vide Anexos Tcnicos. Vide Anexos Tcnicos.
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65. RECOMENDAO N. 5: necessrio que os planos, polticas e programas referentes ao setor eltrico considerem as questes sociais e ambientais, juntamente com os aspectos econmicos, tcnicos e financeiros, desde o incio da sua elaborao e permitam a participao dos diferentes grupos de interesse. De modo geral, o processo de licenciamento ambiental de projetos com base no EIA para cada projeto em separado, o qual adotado mundialmente, inclusive no Brasil, por si s no o instrumento mais adequado para a tomada de todas as decises com considervel impacto social e ambiental. Embora, em geral, esse instrumento evite impactos ambientais irreversveis e de grande monta, ele no oferece alternativas para o objetivo de gerar mais energia para o pas de forma social e ambientalmente sustentvel e, ao mesmo tempo, economicamente vivel. 66. Todos reconhecem que existe uma grande necessidade de revitalizao da capacidade do Brasil em realizar um bom planejamento do setor de energia. Esse processo foi iniciado com a EPE. Ele inclui, necessariamente, a abordagem de todas as dimenses econmica, financeira, tcnica, bem como a ambiental e social. E ele necessariamente requer que sejam observadas as alternativas e no se diga simplesmente sim ou no s propostas especficas. Como parte dessa abordagem do planejamento, a AAE, cujo nome inadequado, visto que significa prestar ateno a todas as dimenses e no somente ambiental, pode desempenhar um papel importante. Os instrumentos baseados no conceito de AAE no requerem o nvel de informaes esperado de uma avaliao realizada no mbito de um projeto especfico. 67. O foco e a informao bsica utilizados pela AAE diferem amplamente da EIA-RIMA. Assim sendo, importante notar que o tipo, a quantidade e a especificidade da informao necessria para uma AAE significativamente diferente daquela necessria para a elaborao de EIA-RIMAs. A AAE no simplesmente um EIA-RIMA com uma abrangncia territorial maior. Os instrumentos baseados no conceito de AAE incorporam processos que permitem aos tomadores de deciso a identificao e a adoo de estratgias de gerenciamento que permitem incluir os interesses de diferentes atores e, ao mesmo tempo, manter e melhorar a qualidade ambiental por meio do desenvolvimento de polticas multissetoriais consistentes e fundamentadas, alm de sistemas de gerenciamento. O processo envolve intensa participao pblica e o resultado a definio de um conjunto de objetivos estratgicos com um alto grau de transparncia e participao. Isso melhora significativamente a capacidade de implementao de polticas de uma maneira cooperativa e pr-ativa, visto que as justificativas, requerimentos e impactos dessas polticas so mais bem compreendidos pelas comunidades afetadas e pela sociedade como um todo, antes da eventual anlise de projetos em separado. 68. RECOMENDAO N. 6: O pas deve considerar o emprego de instrumentos de planejamento j existentes, aperfeioando-os em relao participao multissetorial e social, entre outros aspectos. A utilizao de modernos instrumentos de planejamento (incluindo a AAE) no deve complicar o processo brasileiro de licenciamento, muito menos acrescentar uma nova etapa ao processo. Pelo contrrio, ela deve ajudar a acelerar o processo de licenciamento, alinhando seu escopo e diminuindo custos, pois deve assegurar que as propostas de empreendimentos hidreltricos sejam colocadas de acordo com uma poltica fundamentada que j tenha sido objeto de escrutnio ambiental e de participao pblica. Nesse sentido, observa-se que, em pases como Alemanha e Noruega, a adoo de elaborado processo de planejamento hidreltrico e sua integrao com o licenciamento ambiental j so feitas h muitos anos, trazendo grande eficincia para o processo, sobretudo com a antecipao de eventuais conflitos.28
28
Vide Anexos Tcnicos.
30
Oportunidades de Planejamento Estratgico no Setor Hidreltrico Brasileiro

Nvel Poltica Definio Oportunidades Disponveis
Um curso geral de ao ou uma proposta de dire- Definio da Matriz Energtica o geral que um governo est buscando ou pode Plano Nacional de Recursos Hdricos buscar e que guie o processo decisrio Poltica Ambiental Nacional Um desenho ou estratgia de viso determinada, Planos Estratgicos para Recursos muitas vezes com prioridades coordenadas, opes Hdricos e Bacias e medidas que elaborem e implementem polticas Plano Nacional de Energia Uma agenda coerente e organizada ou um roteiro Plano Decenal de Expanso de de compromissos, propostas, instrumentos e/ou Energia atividades que elabore e implemente a poltica Avaliao Ambiental Integrada no nvel de bacias Planos de Bacia
Plano
Programa
69. RECOMENDAO N. 7: A LP deve ser considerada (e emitida) com base na anlise realizada na etapa de planejamento. A prtica atual, a qual exige um EIA-RIMA detalhado para a obteno da LP, deveria ser modificada para um processo que envolvesse diversas agncias, sendo que todas deveriam incorporar as variveis ambientais e sociais. O EIA-RIMA do empreendimento tornaria-se, ento, um requerimento para a obteno da LI, com base no projeto de engenharia. O setor eltrico adotou a iniciativa recente de lanar um novo Manual de Inventrio Hidreltrico de Bacias Hidrogrficas que inclui a elaborao de AAIs. A AAI surgiu, inicialmente, em funo do TAC firmado com o MP para a bacia do Rio Uruguai, no mbito do processo de licenciamento da UHE de Barra Grande, com o objetivo de avaliar os impactos cumulativos das usinas hidreltricas existentes e projetadas na bacia. O MME decidiu ento elaborar AAIs para 11 bacias hidrogrficas. Esses estudos empregam a mesma metodologia de AAE, mas eles j possuem um nvel de avaliao bem mais estratgico que um EIA-RIMA de projeto. Apesar de estarem ainda em fase de elaborao, espera-se que possam contribuir para a consolidao do planejamento do setor e para uma viso de conservao ambiental no nvel das bacias hidrogrficas. 70. Alm disso, a ANA tambm est promovendo uma experincia com metodologias usando o conceito de bacia na elaborao dos planos diretores, notadamente no caso do Plano Diretor da Bacia do Rio Araguaia Tocantins. Os planos de bacia so instrumentos definidos pela Lei 9.433/97 e incluem uma definio dos usos dos recursos hdricos das bacias para os diversos setores e a necessria outorga da gua. Esse instrumento possui ainda dois aspectos importantes: a possibilidade de cobrana da gua e de subsidiar a gesto dos recursos hdricos por parte do comit de bacia. 71. O Plano de Bacia possui superposies territoriais e temticas com a AAI do setor eltrico. As preocupaes relacionadas alocao de gua para o desenvolvimento de hidreltricas ou dos fluxos ambientais em uma determinada bacia so de natureza estratgica e as preocupaes acerca da alterao da qualidade da gua ou de alagamento de hbitat natural so preocupaes relacionadas a projetos. As duas agncias (ANA e EPE) esto buscando atuar de maneira compatvel. So iniciativas importantes frente ao desafio da promoo de planos de desenvolvimento com base na sustentabilidade ambiental. 72. Diante das alternativas e experincias existentes, sugere-se um processo em duas fases para a migrao do processo atual focado na LP projeto a projeto para um processo de concesso de LP para um conjunto de empreendimentos.
31
73. Na primeira fase, como parte do processo de transio, adotar-se-ia a AAI para indicar alternativas locacionais de hidreltricas, a identificao de seus impactos cumulativos e a avaliao preliminar da viabilidade ambiental do programa como um todo e em uma determinada bacia. O resultado da AAI ajudaria o processo de licenciamento, eliminando propostas claramente inviveis e, principalmente, fornecendo informaes para uma elaborao mais rpida de TdR de melhor qualidade e mais especficos para os EIA-RIMAs de projetos. 74. Ao mesmo tempo, aperfeioar-se-ia a metodologia de planos de bacia da ANA de forma a tambm vir a responder as questes relacionadas viabilidade ambiental dos empreendimentos hidreltricos. Tais questes referem-se, entre outras, proposta da partio de queda e conseqente localizao dos empreendimentos, cotas propostas, tipo de tecnologia proposta (fio dgua, reservatrio etc.), impactos cumulativos. Talvez seja necessrio, ainda, aperfeioar os processos de consulta e de tomada de deciso, garantindo a participao dos diferentes grupos de interesse. 75. Na segunda fase, adotar-se-ia esse instrumento de plano de bacia aperfeioado para que ele tambm instrusse o processo de LP, que continuaria sendo analisado, e a LP emitida pelo IBAMA. Isso evitaria a necessidade de EIA-RIMA para cada empreendimento em potencial na fase da LP, uma vez que a viabilidade ambiental do conjunto de hidreltricas do programa j estaria comprovada anteriormente pelo plano de bacia. Desse modo, retomar-se-ia a inteno original da Licena Prvia ser emitida na fase preliminar de concepo do projeto atestando a viabilidade ambiental do empreendimento. Isso tambm atenderia a uma das crticas constantes ao EIA-RIMA quanto sua falha em analisar alternativas ao empreendimento ou locacionais, j que tais questes teriam sido respondidas com mais propriedade no plano de bacia, simplificando assim o EIA-RIMA. Observa-se que em nenhuma das fases prope-se a eliminao da LP do sistema de licenciamento brasileiro, nem tampouco sua outorga por outro rgo que no seja o rgo ambiental competente. 76. Por outro lado, o EIA-RIMA para cada projeto especfico seria ento elaborado com a apresentao do projeto de engenharia detalhado para a obteno da LI, concentrando o processo na identificao de impactos potenciais diretos do empreendimento, sua preveno e/ou mitigao. Adicionalmente, os TdRs para a elaborao dos EIA-RIMAs seriam bem mais focados no projeto especfico, inclusive considerando melhor as particularidades do projeto de engenharia do empreendimento proposto. 77. RECOMENDAO N. 8: A elaborao de TdR por equipe multidisciplinar baseada em processo de anlise prvia do empreendimento e da regio onde se insere, com base em informaes secundrias e em, pelo menos, uma vistoria de campo. Um processo de divulgao e consulta da verso preliminar do TdR deveria estar voltado tanto s instituies e organizaes governamentais e da sociedade civil, quanto s comunidades locais e ao pblico em geral (ex.: pgina do IBAMA na internet), com um prazo de cerca de 30 dias e a realizao de reunies especficas para comentrios e sugestes. 78. RECOMENDAO N. 9: Preparao de Guia Operacional por uma cmara tcnica multissetorial, composta por profissionais com experincia em licenciamento e especialistas nas diferentes reas de conhecimento (fauna, flora, pesca, indgena, recursos hdricos, usinas hidreltricas etc.). Tal guia definiria quais enfoques devem ser utilizados (ex: ecologia de paisagens) em diferentes situaes, bem como o nvel de informao recomendado para a tomada de deciso do licenciador, e os procedimentos para garantir o acesso do pblico s diversas etapas do processo.
32
79. RECOMENDAO N. 10: Aperfeioamento da capacitao tcnica e diversificao do corpo profissional dos rgos do SISNAMA e do setor privado envolvidos no processo de licenciamento ambiental. Com base nas diretrizes, princpios e critrios definidos, os rgos do SISNAMA poderiam, em conjunto com entidades de ensino superior, desenvolver uma ementa de curso de especializao de mdia durao para a capacitao de tcnicos, tanto para a elaborao de EIA-RIMA, quanto para a sua anlise. O ideal que, em mdio prazo, essa habilitao especfica torne-se uma exigncia para os tcnicos seniores, responsveis pela coordenao da elaborao de EIA-RIMAs. importante ainda que o rgo licenciador seja dotado de um maior nmero de profissionais com formao, conhecimento e experincia em outras reas tcnicas, especialmente na rea social em funo da gama de problemas sociais relacionados que normalmente surgem em empreendimentos hidreltricos e de profissionais de engenharia civil com conhecimento na concepo e operao das diferentes tipologias de usinas hidreltricas. 80. RECOMENDAO N. 11: Criao de Conselho de Governo conforme j previsto na Lei Nacional de Poltica Ambiental com a responsabilidade pelo encaminhamento de vrias das aes acima descritas. Tal Conselho de Governo, que no substituiria o CONAMA na sua funo de deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas e padres compatveis com o meio ambiente, teria a competncia de promover a coordenao entre as agncias governamentais e contribuir no aprimoramento do processo de planejamento.

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Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil

Uma Contribuio para o Debate

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Uma Contribuio para o Debate Relatrio N 40995-BR

Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: Uma Contribuio para o Debate

Documento do Banco Mundial

Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil:

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Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: SIGLAS E ABREVIATURAS

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MOTIVAO E PROPSITO DO ESTUDO

Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil:

III. O DESAFIO DA EXPANSO DO SUPRIMENTO DE ENERGIA ELTRICA NO BRASIL

Uma Contribuio para o Debate

Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil:

Uma Contribuio para o Debate IV. PRINCIPAIS CONCLUSES

Aspectos Legais e Regulatrios

Uma Contribuio para o Debate

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Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil:

Uma Contribuio para o Debate

Fonte: IBAMA, 2007

Fonte: IBAMA, 2007

Custos do Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos

Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil:

Uma Contribuio para o Debate Os Custos Diretos do Licenciamento: Questes Sociais

Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil:

Desde a requisio inicial da LP at a emisso da LO (o que inclui a construo do empreendimento).

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Prazos do Processo de Licenciamento no Canad.

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Vide pargrafo 12.

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Vide Anexos Tcnicos.

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Oportunidades de Planejamento Estratgico no Setor Hidreltrico Brasileiro

Uma Contribuio para o Debate

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