Revista Tempo Do Mundo - 004

REVISTA
TEMPO DO MUNDO
Volume 4 | Nmero 1 | Abril 2012
As Regras do Poder e o Poder das Regras: a institucionalizao do regime multilateral de comrcio e suas implicaes para as estratgias de negociao comercial
Ivan Tiago Machado Oliveira

Polticas e Desempenhos Macroeconmicos na Amrica Latina entre 1990 e 2010
Mario Damill e Roberto Frenkel

Fome de frica: terra e investimento agrcola no continente africano
Beluce Bellucci
O Vis Instrumental da Cooperao Tcnica Horizontal Brasileira
Pedro Henrique Batista Barbosa

Cooperao Transfronteiria e Integrao: oportunidades para o desenvolvimento do Peru
Jos Luis Rhi-Sausi e Nahuel Oddone

A Poltica de Emprstimos do Fundo Monetrio Internacional: soberania e hierarquia na economia poltica internacional
Jaime Cesar Coelho
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Ficha Tcnica A Revista Tempo do Mundo uma publicao internacional organizada pelo Ipea, que integra o governo federal brasileiro, tendo sido idealizada para promover debates com nfase na temtica do desenvolvimento em uma perspectiva Sul-Sul. A meta formular proposies para a elaborao de polticas pblicas e efetuar comparaes internacionais, focalizando a economia poltica. E-mail: <tempodomundo@ipea.gov.br>.
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcelo Crtes Neri Diretor de Desenvolvimento Institucional Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Renato Coelho Baumann das Neves Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Cludio Hamilton Matos dos Santos Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Rogrio Boueri Miranda Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e Polticas Sociais Rafael Guerreiro Osorio Chefe de Gabinete Sergei Suarez Dillon Soares Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
Corpo Editorial Membros

Alfredo Calcagno (Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento-UNCTAD) Antnio Carlos Macedo e Silva (Universidade Estadual de Campinas, Brasil) Jos Antonio Ocampo (Columbia University, Estados Unidos) Luciana Acioly da Silva (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, Brasil) Lytton Leite Guimares (Universidade de Braslia, Brasil) Milko Matijascic (Centro Salesiano/AISS, Brasil) Pedro Luiz Dalcero (Ministrio das Relaes Exteriores, Brasil) Roberto Passos Nogueira (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, Brasil) Stephen Kay (Federal Reserve Bank, Atlanta, Estados Unidos) Stephany Griffith-Jones (Columbia University, Estados Unidos)
Suplentes
Gentil Corazza (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil) Claudio Roberto Amitrano (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, Brasil) Lucas Ferraz Vasconcelos (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, Brasil) Miguel Matteo (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, Brasil)
Editor
Marcos Antonio Macedo Cintra (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, Brasil)
Coeditores
Andr de Mello e Souza (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, Brasil) Andr Gustavo de Miranda Pineli Alves (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, Brasil) Flvia de Holanda Schmidt (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, Brasil) Rodrigo Alves Teixeira (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, Brasil) Rodrigo Fracalossi de Moraes (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, Brasil)
Apoio Tcnico
Lusa de Azevedo Nazareno
REVISTA
TEMPO DO MUNDO
Volume 4 | Nmero 1 | Abril 2012
Braslia, 2012
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012
Revista tempo do mundo / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. v. 1, n. 1, (dez. 2009). Braslia : Ipea, 2009. Quadrimestral. Edio publicada tambm em ingls. ISSN 2176-7025 1. Economia. 2. Economia Internacional. 3. Desenvolvimento Econmico e Social. 4. Desenvolvimento Sustentvel. 5. Polticas Pblicas. 6. Peridicos. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 330.05
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO....................................................................................................... 5 CARTA DO EDITOR................................................................................................... 7 AS REGRAS DO PODER E O PODER DAS REGRAS: A INSTITUCIONALIZAO DO REGIME MULTILATERAL DE COMRCIO E SUAS IMPLICAES PARA AS ESTRATGIAS DE NEGOCIAO COMERCIAL .......................................................... 9 THE RULES OF POWER AND THE POWER OF RULES: THE INSTITUTIONALIZATION OF THE MULTILATERAL TRADING REGIME AND ITS IMPLICATIONS TO TRADE NEGOTIATION STRATEGIES
Ivan Tiago Machado Oliveira
POLTICAS E DESEMPENHOS MACROECONMICOS NA AMRICA LATINA ENTRE 1990 E 2010 .................................................................................. 29 MACROECONOMIC POLICIES AND PERFORMANCES IN LATIN AMERICA 1990-2010
Mario Damill e Roberto Frenkel
FOME DE FRICA: TERRA E INVESTIMENTO AGRCOLA NO CONTINENTE AFRICANO.................................................................................. 79 AFRICA HUNGER: LAND AND AGRICULTURAL INVESTMENT IN AFRICAN CONTINENT
Beluce Bellucci
O VIS INSTRUMENTAL DA COOPERAO TCNICA HORIZONTAL BRASILEIRA.................................................................................... 121 THE INSTRUMENTAL BIAS OF BRAZILIAN HORIZONTAL TECHNICAL COOPERATION
Pedro Henrique Batista Barbosa
COOPERAO TRANSFRONTEIRIA E INTEGRAO: OPORTUNIDADES PARA O DESENVOLVIMENTO DO PERU................................................................. 153 CROSS BORDER COOPERATION AND REGIONAL INTEGRATION: OPPORTUNITIES TO PERU
Jos Luis Rhi-Sausi e Nahuel Oddone
A POLTICA DE EMPRSTIMOS DO FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL: SOBERANIA E HIERARQUIA NA ECONOMIA POLTICA INTERNACIONAL............. 179 THE IMF LENDING POLICIES: SOVEREIGNTY AND HIERARCHY IN THE INTERNATIONAL POLITICAL ECONOMY
Jaime Cesar Coelho
APRESENTAO
A Revista Tempo do Mundo uma publicao internacional organizada pelo Ipea, rgo que integra a Presidncia da Repblica Federativa do Brasil, por meio da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE). A revista conta com verses em portugus e ingls e foi idealizada para apresentar e promover os debates contemporneos, com nfase na temtica do desenvolvimento, em uma perspectiva Sul-Sul. O campo de atuao o da economia poltica, com abordagens plurais sobre as dimenses essenciais do desenvolvimento, como questes econmicas, sociais e relativas sustentabilidade. A meta valorizar o debate a fim de formular proposies para a elaborao de polticas pblicas e, neste mbito, privilegiar as comparaes internacionais e a interdisciplinaridade, sempre destacando o papel do planejamento. A Revista Tempo do Mundo assume a ambio de formular as questes enfrentadas pela civilizao contempornea que, a um s tempo, deseja usufruir de padres de vida confortveis e condies de vida dignas, mas precisa respeitar os limites do que o planeta pode suportar em termos de explorao do meio ambiente. importante destacar a homenagem conferida a Fernand Braudel, por meio da valorizao de sua formulao que trata do tempo do mundo, o que, em conjunto com as estruturas do cotidiano e com os jogos da troca, define sua originalidade. Braudel sempre buscou tratar das questes que envolvem as dimenses do desenvolvimento em uma perspectiva histrica e de longa durao, enfatizando que o mundo dominado pelo modo de produo com base na acumulao de capital sempre teve de equilibrar a sociedade, o mercado e o Estado. Conforme ensinou o mestre, ali, onde a tarefa foi mais bem-sucedida, houve prosperidade e, onde as dificuldades foram persistentes, os resultados no tiveram o mesmo sucesso. Essa iniciativa, no Brasil, no nova, e o grande precursor foi Celso Furtado, em Formao econmica do Brasil. Esta obra seminal foi saudada por Braudel como inovadora sob o prisma metodolgico. Conselho Editorial
CARTA DO EDITOR
O nono nmero da Revista Tempo do Mundo rene seis trabalhos que apresentam temticas variadas acerca de questes relevantes para o panorama internacional contemporneo. Diante de cenrio internacional que ainda carece de regulamentao em muitas de suas searas, a edio inaugurada com um artigo de Ivan Tiago Machado Oliveira que se prope a analisar a institucionalizao do regime multilateral de comrcio o exemplo mais bem-sucedido de regulamentao internacional com carter vinculante ocorrida na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), a partir da Rodada Uruguai. Passando para questes financeiras internacionais, Jaime Cesar Coelho trata da evoluo das polticas de emprstimos do Fundo Monetrio Internacional (FMI), focalizando as evolues quantitativa e qualitativa dos instrumentos existentes com relao s polticas do fundo e s transformaes na ordem mundial. Na sequncia, a revista abre espao para questes relativas ao desempenho dos pases em desenvolvimento em face do contexto econmico internacional. Buscando compreender o desempenho ps-crises internacionais dos pases latino-americanos, os autores Mario Dammil e Roberto Frenkel traam uma relao de causalidade entre as orientaes das polticas macroeconmicas implementadas por estes ao longo da ltima dcada e a acelerao do crescimento ocorrida em tais economias, bem como sua aparente maior resistncia a choques internacionais. A temtica da cooperao internacional trazida a lume a partir de dois estudos de caso. Primeiramente, Pedro Henrique Batista Barbosa apresenta o estado geral da cooperao tcnica horizontal brasileira entre pases em desenvolvimento (CTPD), discutindo seus princpios e suas caractersticas, sua efetividade e sua instrumentalizao como brao da poltica externa do pas, vislumbrada a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso e permanecendo ao longo dos governos de Luiz Incio Lula da Silva. Em outro momento, Jos Luis Rhi-Sausi e Nahuel Oddone trazem o tema da cooperao internacional do Peru, centrando-se em suas relaes transfronteiras e, consequentemente, na questo da integrao regional. Com isso, os autores buscam dar nfase dimenso territorial do desenvolvimento e da integrao social, no apenas no Peru, mas tambm em toda a regio. Finalmente, a Revista Tempo do Mundo traz a importante questo do investimento agrcola no continente africano. Em decorrncia da crescente presena internacional nos pases africanos, Beluce Bellucci apresenta as principais discusses sobre os investimentos fundirio e agrcola na frica, bem como suas possibilidades, suas potencialidades, seus riscos e suas perspectivas. A corrida s terras entendida como um fato, e, a partir disto, reflete-se sobre seus desdobramentos para a perspectiva das populaes relacionadas.
revista tempo do mundo | rtm | v. 4 | n. 1 | abr. 2012
A variedade temtica desta edio reflete a proposta da Revista Tempo do Mundo de abordar assuntos diversos com relevncia para a economia e a poltica internacional a partir de perspectivas distintas. Dessa maneira, ressalta-se a importncia das sempre bem-vindas contribuies de autores nacionais e internacionais.
AS REGRAS DO PODER E O PODER DAS REGRAS: A INSTITUCIONALIZAO DO REGIME MULTILATERAL DE COMRCIO E SUAS IMPLICAES PARA AS ESTRATGIAS DE NEGOCIAO COMERCIAL
Ivan Tiago Machado Oliveira*1
Este artigo tem como objetivo analisar e explicar como a institucionalizao do regime multilateral de comrcio impactou na regulao do comrcio internacional e gerou incentivos aos pases para se integrarem ao regime e direcionarem a ele suas estratgias de negociao comercial. Para tanto, examinar-se- elementos relativos formatao da agenda negociadora segundo as capacidades de articulao poltica e de poder econmico e poltico dos pases, s regras do poder; e aqueles relacionados a estmulos participao poltica de pases com menor capacidade de barganha e influncia por meio de coalizes e de mecanismos de enforcement criados no regime multilateral de comrcio, denotando o poder das regras. Consideram-se ainda duas dimenses do regime multilateral de comrcio: uma primeira, a dimenso diplomtico-jurdica, com foco nas mudanas ocorridas nos mecanismos de soluo de controvrsias e seus efeitos sobre a poltica de disputas comerciais no regime, e uma segunda, a dimenso poltico-negociadora, relacionada formao de novas coalizes entre pases em desenvolvimento no novo contexto negociador do regime multilateral. Por fim, algumas consideraes finais so apresentadas sobre as implicaes da institucionalizao do regime multilateral de comrcio para as estratgias de negociao comercial. Palavras-chave: multilateralismo; poltica comercial; OMC; regime internacional; institucionalizao.
THE RULES OF POWER AND THE POWER OF RULES: THE INSTITUTIONALIZATION OF THE MULTILATERAL TRADING REGIME AND ITS IMPLICATIONS TO TRADE NEGOTIATION STRATEGIESI2
The article aims to analyze and explain how the institutionalization of the multilateral trading regime affected the international trade regulation and created incentives for countries to integrate it and to direct their trade negotiation strategies to it. To accomplish this,I will examinesome factors related to the way the negotiating agenda is set, according to the capabilities of political articulation and the economic and political power of countries, the rules of power; and those which encourage the political participation of less powerful countries by using coalitions and enforcement mechanisms created at the multilateral trading regime, denoting the power of rules. Two dimensions of the multilateral trading regime are taken into account: first, the legal-diplomatic dimension, focusing on changes in dispute settlement mechanisms and their effects on the politics of the trade disputes at the regime; and second, the political-negotiating dimension, related to the creation of new coalitions among developing countries in the new context of the negotiations at the multilateral trading regime. Finally, some concluding remarksare presented on the implications of the institutionalization of the multilateral trading regimefortrade negotiationstrategies. Keywords: multilateralism; trade policy; WTO; international regime; institutionalization. JEL: F53; F13. Rev. Tempo do Mundo, 4(1): 9-28 [2012]
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea. i. As verses em lngua inglesa das sinopses desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas publishing department.
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1 INTRODUO
Cerca de cinquenta anos aps a Conferncia de Havana e a tentativa de criao da Organizao Internacional do Comrcio, construram-se as bases, pela via multilateral, para a edificao de uma nova ordem comercial internacional, fundamentada no direito e com mecanismos que deram carter vinculante s decises tomadas multilateralmente. A criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em 1995, que conta 155 membros e regula mais de 95% do comrcio internacional de bens, representou um marco diplomtico-jurdico internacional que veio a desempenhar um importante papel no cenrio mundial caracterizado pelo incremento substancial da interdependncia econmico-comercial.1 Com isso o regime multilateral de comrcio, criado aps a Segunda Guerra Mundial, ganhou fora enquanto instituio reguladora das trocas internacionais. Utiliza-se neste artigo o conceito de regimes internacionais apresentado por Krasner (1982). Segundo este autor, os regimes so: princpios, normas, regras e procedimentos de tomada de deciso em torno dos quais as expectativas dos atores convergem em uma dada questo-rea (traduo nossa).2 Os regimes coordenam, assim, a atuao dos Estados e dos demais atores internacionais por meio de convergncia de expectativas com vistas a atingir os objetivos almejados em temas especficos. Em sendo um regime internacional, o regime multilateral de comrcio formado por princpios, normas, regras e procedimentos de tomadas de decises em torno dos quais as expectativas dos atores convergem acerca das relaes comerciais internacionais. A institucionalizao do regime multilateral de comrcio, ocorrida a partir da Rodada Uruguai, deve ser entendida como resultado de um processo de mudana institucional que conferiu maior fora, robustez e estabilidade ao regime multilateral de comrcio, ampliando seu poder de enforcement e estimulando a participao de seus membros, particularmente dos pases em desenvolvimento, nos mecanismos negociadores de novas regras multilaterais.3 Vale destacar que a institucionalizao pode ocorrer de forma incremental ou no contexto de conjunturas crticas, com maior ou menor continuidade. A Rodada Uruguai pode ser analisada enquanto uma conjuntura crtica, na qual surgiram oportunidades para a realizao de reformas institucionais com mudanas importantes quanto
1. Segundo dados da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) (2012). 2. Em ingls, no texto original: principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actor expectations converge in a given issue-area (Krasner, 1982, p. 185). 3. Para mais informaes sobre os elementos tericos que embasam o conceito de institucionalizao, ver Hall e Taylor (1996), True, Jones e Baumgartner (1999), Mahoney (2000), Streeck e Thelen (2005), Levitsky e Murillo (2009), Mahoney e Thelen (2010) e Mabee (2011).
As Regras do Poder e o Poder das Regras: a institucionalizao do regime multilateral...
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agenda negociadora e ao enforcement das regras. Pode-se, tambm, compreender a mudana enquanto reproduo por adaptao institucional, marcada pelo incremental e pela continuidade em uma trajetria institucional, agora com caractersticas mais definidas enquanto instituio forte. Assim, os acordos do fim da Rodada Uruguai demarcaram uma mudana de relevo no quadro da regulao poltica do comrcio mundial. A OMC tem os mesmos princpios e normas basilares que davam suporte ao Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT), quais sejam: no discriminao (Clusula da Nao Mais Favorecida NMF), reciprocidade e tratamento nacional. Alm disso, o quadro legal que sustenta o Sistema Geral de Preferncias (SGP), a discriminao positiva relativa aos pases em desenvolvimento, foi herdado e mantido no regime multilateral reformulado. Para dialogar com o conceito de mudana nos regimes internacionais proposto por Krasner (1982), pode-se afirmar que as transformaes observadas e consolidas na Rodada Uruguai representaram uma mudana dentro do regime multilateral de comrcio, mas no de regime. Segundo Krasner (1982), a mudana de um regime ocorre apenas com a modificao nos princpios e nas normas que o sustentam. Alteraes nas regras e nos procedimentos de tomada de deciso representam mudanas dentro de um mesmo regime. Tendo em conta o contexto e os conceitos apresentados nesta introduo, o objetivo deste artigo analisar e explicar como a institucionalizao do regime multilateral de comrcio impactou na regulao do comrcio internacional e gerou incentivos aos pases a se integrarem e direcionarem a ele suas estratgias de negociao comercial. Para realizar a anlise do processo de institucionalizao do regime aps a Rodada Uruguai, consideram-se duas dimenses do regime multilateral de comrcio. Na seo 2, examinar-se-o os elementos relativos s regras do poder, que determinam a formatao da agenda negociadora segundo as capacidades de articulao poltica e de poder econmico e poltico dos pases. Trata-se, pois, da anlise da dimenso diplomtico-jurdica do regime, com foco nas mudanas ocorridas nos mecanismos de soluo de controvrsias e seus efeitos sobre a poltica de disputas comerciais no regime. Em seguida, na seo 3, analisar-se- o poder das regras, que estimulam a participao poltica de pases com menor capacidade de barganha e influncia por meio de coalizes e mecanismos de enforcement criados no regime multilateral de comrcio. A anlise recai sobre a dimenso poltico-negociadora do regime, relacionada formao de novas coalizes entre pases em desenvolvimento no novo contexto negociador do regime multilateral. Por fim, na seo 4, algumas consideraes finais so apresentadas sobre as implicaes da institucionalizao do regime multilateral de comrcio para as estratgias de negociao comercial.
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2 A INSTITUCIONALIZAO E SEUS EFEITOS NA DIMENSO DIPLOMTICO-JURDICA DO REGIME MULTILATERAL DE COMRCIO
No que concerne dimenso diplomtico-jurdica, vale lembrar que embora j existissem procedimentos de soluo de controvrsias no GATT, eles no tinham funcionamento efetivo, uma vez que os mecanismos de tomada de deciso por consenso possibilitavam ao prprio pas demandado bloquear o andamento do processo. Ademais, era precria a prpria institucionalidade do sistema, o que conferia aos mais poderosos o bnus de realizao de aes de proteo comercial e desrespeito s regras acordadas multilateralmente sem contestao efetiva. Os pases em desenvolvimento, pelo fato de obterem tratamento especial e diferenciado no sistema multilateral, por meio da Enabling Clause (Clusula de Habilitao), adotada ao fim da Rodada Tquio (1973-1979), seguiram sendo free riders at a Rodada Uruguai (1986-1994), o que os incentivava a uma posio relativamente marginal nos mecanismos de soluo de controvrsias do regime. Ademais, a maioria desses pases fazia uso das Clusulas de Escape, particularmente ao Artigo XVIII do GATT, que os permitiam realizar polticas de desenvolvimento econmico com uso de mecanismos de proteo comercial.4 O rgo de Soluo de Controvrsias (OSC) da OMC, com poder efetivo fundamentado no direito internacional, apreendido como essencial para anlise da mudana no regime multilateral de comrcio. Este elemento engendra a criao de um sistema de solues de controvrsias que se distingue por ser mais rule-oriented, o que d maior efetividade e legitimidade ao prprio regime. Embasando-se na regra do consenso negativo5 e em uma nova institucionalidade jurdica com mecanismos melhorados de enforcement, como a criao do rgo de Apelao (OA), passa-se a um sistema de deciso em que o impedimento de um processo contencioso por parte de um pas demandado fica impossibilitado. Ao tratar da importncia do sistema de soluo de controvrsias do regime multilateral de comrcio, Fonseca Junior (2008) assevera que na rea comercial a OMC refora substancialmente o GATT, tendo as modalidades de soluo de controvrsias alcanado padres de tipo jurisdicional, o que obriga as partes perdedoras a ressarcir por danos causados por infrao das regras e normas do regime. Thorstensen e Oliveira (2011) chamam ateno para o carter sui generis dos mecanismos de soluo de controvrsias presentes no regime multilateral de comrcio institucionalizado, uma vez que este aplica princpios e prticas tanto do Civil Law como do Common Law. Destarte, apesar de as decises dos painis e
4. O Brasil, por exemplo, fez uso frequente do Artigo XVIII do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT) para justificar polticas de reserva de mercado durante todo o perodo em que integrava o regime multilateral de comrcio e, paralelamente, implementava o modelo de substituio de importaes. 5. Com o consenso negativo, todos os membros da OMC, inclusive o ganhador da disputa, teriam de decidir pela no adoo do relatrio do rgo de Soluo de Controvrsias (OSC).
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das apelaes s se aplicarem aos casos em questo, elas se tornam jurisprudncia no sistema e passam a orientar decises futuras do OSC. A atual regulao multilateral do comrcio internacional se baseia, pois, no s na anlise dos acordos comerciais assinados ao fim da Rodada Uruguai, mas tambm na interpretao do rgo de Apelao sobre casos em disputa. Para os autores, o rgo de Soluo de Controvrsias deve ser observado como um mecanismo nico no sistema internacional, dado que polticas consideradas em desacordo com as regras do regime multilateral do comrcio devem ser modificadas para que no sejam passveis de retaliao comercial. Esta possibilidade confere OMC poder, distinguindo-a de outras organizaes internacionais sem capacidade de enforcement. As mudanas nos mecanismos de soluo de controvrsias do regime multilateral de comrcio, ocorridas na Rodada Uruguai, foram lideradas pelos Estados Unidos, que se fundamentaram na ideia de que sua atuao mantinha-se em maior conformidade com as regras multilaterais que a de seus parceiros comerciais. Alm disso, os Estados Unidos desejavam que as regras refletissem os objetivos de sua poltica comercial. No entanto, como afirmam Barton et al., No meio da Rodada Uruguai, no foramapenas os interessesdos Estados Unidos que alimentaram os esforos de reforma, masa percepopor outros deque a reformalimitaria a ao unilateral dos Estados Unidos (traduo nossa).6 Assim, em um primeiro momento da Rodada Uruguai, os pases em desenvolvimento, entre eles o Brasil, se posicionaram de forma reativa e ctica acerca da criao de mecanismos mais eficazes de soluo de diferenas comerciais entre os membros do regime. Em seguida, passaram a observ-la como elemento importante para a defesa de seus interesses no quadro do regime multilateral que se renovava. importante lembrar que um sistema de soluo de controvrsias mais eficaz e poderoso no elimina por completo o descumprimento ilegal de compromissos assumidos multilateralmente, o que denota a complexidade da interao entre os pases ao tentarem construir regras para gerir suas trocas materiais e a permeabilidade das regras poltica. A relao entre o interesse especfico de um pas, condicionado pela sua posio de poder no mundo, e as normas acordadas multilateralmente de tenso constante, trabalhada por meio da negociao diplomtica e da definio de pontes de conexo entre esses interesses e as regras multilaterais. Como afirma Fonseca Junior (2008, p. 23),
a existncia de regras no dissolve interesses particulares, mas os limita, oferecendo coordenadas para modos de projet-los. Mas esses constrangimentos devem ser compensados por vantagens. Assim se explica por que, mesmo individualistas, os Estados tenham desenvolvido interesses multilateralizveis, ou seja, que encontram caminhos de realizao pela via da cooperao (grifo nosso).
6. Em ingls, no texto original: By the middle of the Uruguay Round, it was not only the U.S. interests that fueled reform efforts but the perception by others that reform would constrain unilateral U.S. action (Barton et al. 2006, p. 70).
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Para Fonseca Junior (2008), a convergncia entre a regra e o interesse particular, entre a perda pelo constrangimento e o ganho pela cooperao define o interesse multilateralizvel. Assim, a essncia de um regime multilateral estaria na compreenso de como e quando convergem as regras e os interesses. A tenso entre interesses particulares defendidos pelos Estados e as regras acordadas multilateralmente d contornos ao do OSC e sua capacidade de moldar o comportamento de seus membros. Segundo Barton et al. (2006), Regras processuais e processos tm operado para permitir efetivamente que os membros poderosos da OMC influenciem fortemente o estabelecimento e a aplicao de regras substantivas, o que crucial para mantero seu apoio poltico organizao (traduo nossa).7 Entretanto, o aumento de cooperao institucionalizada entre pases em desenvolvimento para a formatao da agenda de negociaes de novas regras na OMC analisado pelos prprios autores como elemento capital para se entender o sistema de soluo de controvrsias na atualidade. Ao analisar a importncia da institucionalizao do regime multilateral de comrcio no que concerne previsibilidade e estabilidade das relaes econmicas internacionais, Barral (2007) afirma que uma anlise do sistema de soluo de controvrsias da OMC permite concluir que ele trouxe (...) um maior grau de previsibilidade e estabilidade das relaes econmicas internacionais. (Barral, 2007, p. 82). Alm disso, segundo o autor, a possibilidade de os pases em desenvolvimento, especialmente os de maior desenvolvimento institucional e econmico, terem como alternativa a ao pela via jurdica em contenciosos comerciais gera legitimidade e confiabilidade ao multilateralismo comercial, o que refora sua relevncia para a estruturao da ordem internacional. Um importante aspecto do processo de soluo de controvrsias na OMC diz respeito possibilidade de retaliao cruzada, que refora sua capacidade de enforcement e incentiva a participao de pases em desenvolvimento. A retaliao cruzada permite o uso de medidas de suspenso de concesses em bens, servios e direitos que no aqueles aos quais o contencioso encontra-se vinculado. Ao fim do processo, o rgo de Apelao estabelece em seu relatrio a possibilidade ou no de retaliao que envolva distintos setores e acordos da OMC, considerando a gravidade das violaes s regras multilaterais. Anderson (2002) destaca o potencial injusto e danoso da retaliao para um pas pequeno e pouco desenvolvido que ganhe uma disputa, tendo em vista que ter efeitos sobre a oferta de produtos importados que podem ser de importncia
7. Em ingls, no texto original: WTO procedural rules and processes have been operating to effectively permit powerful WTO members to strongly influence the establishment and enforcement of substantive rules, which is crucial to maintaining their political support for the organization (Barton et al. 2006, p. 88).
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para sua economia. A retaliao cruzada amplia a flexibilidade de ao do pas, que passar a ter um espectro de setores maior para escolher, podendo deixar de fora setores mais dependentes de importaes do pas demandado (ver o exemplo do algodo entre Brasil e Estados Unidos no box 1). Segundo dados da OMC, de um total de mais de 420 casos iniciados, a retaliao cruzada foi autorizada em cinco oportunidades pelo OSC, sendo o caso do contencioso do algodo iniciado pelo Brasil contra os Estados Unidos o mais recente.8 No que tange forma das contramedidas autorizadas neste caso, a deciso dos rbitros no as limitou ao comrcio de bens e abrangeu outras reas, como direitos de propriedade intelectual. Segundo o rgo de Apelao, o instrumento da retaliao cruzada, alm de juridicamente adequado, justificou-se luz da natureza e da gravidade das violaes realizadas pelos Estados Unidos, inclusive pela insistncia em manter os programas acionados apesar da deciso contrria na OMC. Pode-se, assim, constatar que esta ao contribui para fortalecer a credibilidade do mecanismo de soluo de controvrsias da OMC com solidez jurdica, ao demonstrar que o sistema capaz de reconhecer as assimetrias existentes entre os pases desenvolvidos e aqueles em desenvolvimento, fornecendo, pela via do direito internacional, meios de compensao aos prejuzos causados e ampliando a capacidade de barganha poltica dos pases em desenvolvimento (Spadano, 2008). Desde a criao da OMC, e com o consequente aprimoramento institucional do sistema, observa-se um aumento da participao de pases em desenvolvimento como demandantes em contenciosos comerciais em seu OSC, particularmente em temas agrcolas, bebidas, txteis, ao e outros manufaturados. Para Cardoso (2008, p. 53): Os pases novatos na globalizao aprenderam a utilizar a OMC para defender seus interesses contra o protecionismo dos ricos ou a usar as regras dos tratados de proteo intelectual de modo a defender os interesses especficos de seus povos. Ademais, o uso da soluo de controvrsias na OMC deve ser compreendido como uma dimenso atrelada lgica da presso poltica e de legitimao de direitos acordados no regime multilateral. Ao analisarem a importncia dos mecanismos multilaterais de soluo de controvrsias, Azevedo e Ribeiro (2009, p. 8) afirmam:
Acionar o mecanismo de soluo de controvrsias no apenas um exerccio de obter ou perder vantagens econmicas. Trata-se igualmente de mecanismo de presso poltica e de legitimao de direitos. As disputas levadas OMC colocam a descoberto comportamentos protecionistas, violaes a compromissos assumidos no plano multilateral e aplicao incorreta de acordos negociados livremente por pases soberanos. Em muitos casos, as controvrsias inspiram a reviso desses mesmos acordos ou ainda a discusso acerca da necessidade de preencher lacunas existentes nas disciplinas multilaterais.
8. Dados de janeiro de 1995 at novembro de 2011.
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De 2001 a 2011, os pases em desenvolvimento se destacaram enquanto demandantes em aes no sistema de soluo de controvrsias da OMC.9 No obstante, o aumento da participao dos pases em desenvolvimento no sistema de soluo de controvrsias da OMC, o protagonismo dos Estados Unidos e da Unio Europeia (UE) no OSC, as duas maiores potncias comerciais do mundo, continua a ser observado quando se analisa os dados acumulados acerca dos contenciosos. O Brasil tem sido um ativo participante no sistema de soluo de controvrsias da OMC, destacando-se entre os pases em desenvolvimento com maior nmero de participao em contenciosos como demandante. A modesta participao chinesa, se comparada ao seu peso crescente no comrcio internacional, se deve ao processo de adaptao de suas regras e polticas aos acordos multilaterais, como determinado em seu protocolo de adeso OMC em 2001. De toda forma, j chama ateno o nmero de contenciosos abertos tendo a China como parte demandada, superando em nmero as demandas contra os demais pases em desenvolvimento, bem como sua participao como terceira parte, denotando uma poltica de aprendizado sobre contenciosos e defesa preventiva em questes que afetem potencialmente os interesses chineses. Os efeitos da integrao da China economia internacional sobre a concorrncia em diversos setores (como calados, txteis e, crescentemente, manufaturados) explicam o aumento dos conflitos comerciais em disputa no sistema da OMC.
TABELA 1
Pas Estados Unidos Unio Europeia Brasil ndia Argentina China
Participao no rgo de Soluo de Controvrsias da OMC (1995-2012)

Demandante 100 86 25 21 15 8 Fonte: OMC (dados at 22 de maio de 2012). Elaborao do autor. Demandado 115 70 14 21 17 26 Terceira parte 94 118 67 74 39 89
Na tabela 1, ao se analisar a participao o Brasil mais detidamente, por exemplo, observa-se que o pas foi demandante em 25 casos, nmero bem inferior quele observado para os Estados Unidos e a Unio Europeia, mas relativamente alto caso se pondere pelo peso do pas no comrcio internacional e mesmo em comparao com outros pases em desenvolvimento. Nos casos em que o Brasil foi acionado no OSC,
9. Em 2010, por exemplo, os pases em desenvolvimento iniciaram mais de 70% dos casos no OSC da OMC, de acordo com dados da organizao, disponveis em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_e.htm>.
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chama ateno o fato de o pas estar envolvido em um nmero de contenciosos inferior ao de pases em desenvolvimento com caractersticas semelhantes no que concerne participao no comrcio internacional e atuao no regime multilateral, como ndia e Argentina. A participao brasileira no sistema de soluo de diferenas comerciais coaduna-se com a atuao do pas em defesa do multilateralismo comercial. O reforo da institucionalidade e da capacidade de enforcement das regras multilaterais destacado como um elemento de importncia para a insero internacional do Brasil no quadro do comrcio internacional, com maior estabilidade e previsibilidade de regras, reforando sua estratgia no regime multilateral de comrcio. Esta ao vincula-se igualmente estratgia brasileira de formao de coalizes entre pases em desenvolvimento no intuito de estruturar interesses para influenciar a agenda negociadora, ou seja, para que a criao de novas regras para o comrcio internacional se d de forma mais equilibrada.
BOX 1
O contencioso do algodo Brasil versus Estados Unidos
O Brasil j acionou por dez vezes os Estados Unidos no rgo de Soluo de Controvrsias da OMC, o maior nmero de casos entre aqueles nos quais o Brasil foi demandante. Entretanto, um caso em particular chama ateno da comunidade de estudos do comrcio internacional, e da sociedade em geral, nos ltimos anos: o contencioso contra os Estados Unidos que questionou, luz das regras acordadas na OMC, o apoio interno e os subsdios s exportaes norte-americanas de algodo. A ateno dispensada ao caso se justifica na medida em que os Estados Unidos mantiveram os programas distorcivos de apoio interno e s exportaes de algodo, descumprindo as determinaes do rgo de Soluo de Controvrsias da OMC para o contencioso. Ademais, o caso apresenta elementos que auxiliam a pensar a importncia do mecanismo de soluo de conflitos no quadro do sistema multiletaral e a sua relao com a legitimidade e a consistncia do prprio sistema, particularmente vinculada atuao de pases em desenvolvimento. Desde o incio do processo, com a abertura de consultas em setembro de 2002, passaram-se cerca de dois anos e meio at a adoo do relatrio do rgo de Apelao. Mesmo com o fim do prazo concedido legalmente retirada dos subsdios considerados proibidos ou que causaram prejuzo grave ao Brasil, os Estados Unidos mantiveram uma postura intransigente e no realizaram as mudanas indicadas pelo rgo de Soluo de Controvrsias da OMC. Apenas aps um ano do fim da derrogao do prazo para retirada dos subsdios, no cumprido pelos Estados Unidos, o Brasil solicitou a abertura de um painel de implementao, o que denota um posicionamento aberto a negociaes e barganhas por parte do Brasil vis--vis os Estados Unidos que no encontrou interlocuo.
(Continua)
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(Continuao)
Por meio de procedimento arbitral, retomado pelo Brasil em 2008 e com deciso divulgada em agosto de 2009, estabeleceu-se o montante e as medidas de suspenso de concesses via deciso arbitral. O Brasil foi autorizado a adotar contramedidas em um montante composto de duas parcelas: i) um valor fixo de US$ 147,3 milhes ao ano, relativo aos subsdios que causam prejuzo grave na forma de supresso dos preos internacionais do algodo, subsdios acionveis; e ii) com relao aos subsdios proibidos, um montante varivel calculado a cada ano, atualizado com base em dados relativos s exportaes norte-americanas de vrios produtos que tiverem se beneficiado do programa de garantias de crdito GSM-102. No que tange forma das contramedidas autorizadas, a deciso dos rbitros no as limitou ao comrcio de bens e abrangeu outras reas, como direitos de propriedade intelectual. Autorizou-se, pois, a retaliao cruzada. O instrumento da retaliao cruzada, ademais de juridicamente adequado, justificou-se luz da natureza e da gravidade das violaes feitas pelos Estados Unidos, inclusive pela insistncia em manter os programas acionados mesmo com deciso contrria na OMC. Pode-se, assim, analisar que essa ao contribui para fortalecer o mecanismo de soluo de controvrsias da OMC, ao demonstrar que o sistema capaz de reconhecer as assimetrias existentes entre os pases desenvolvidos e aqueles em desenvolvimento, fornecendo meios de compensao aos prejuzos causados pela via do direito internacional. O governo brasileiro estabeleceu, em fevereiro de 2010, procedimentos a serem utilizados em caso de suspenso de concesses na rea de propriedade intelectual contra os Estados Unidos. Em maro, a Cmara de Comrcio Exterior (Camex), aps consulta pblica ao setor privado e negociaes internas no governo, divulgou a lista de retaliao em bens anunciada pelo Brasil, que atinge per se um dos maiores valores de retaliao na histria da OMC: US$ 591 milhes. Com base no ano de 2008, o valor total chega aos US$ 829 milhes, sendo US$ 238 milhes reservados para retaliao cruzada. Aps a presso exercida pelo Brasil a fim de colocar em prtica a retaliao cruzada, os Estados Unidos buscaram uma soluo negociada para o caso, cedendo fundos para o setor algodoeiro no Brasil e facilitando o comrcio em reas de interesse para o pas. De um total de mais de 420 casos iniciados at hoje, a retaliao no caso do contencioso do algodo contra os Estados Unidos a quinta a ser autorizada pelo OSC da OMC. Apenas Estados Unidos, Unio Europeia, Canad e Japo, como demandantes, j retaliaram, tendo Estados Unidos ou Unio Europeia como acusado nos casos. Alguns membros j foram autorizados, mas no retaliaram, basicamente por terem encontrado espao para negociao e chegado a um acordo com a parte demandada: Brasil (em dois casos: contra o Canad no caso de aeronaves e no caso envolvendo a Emenda Byrd contra os Estados Unidos), Chile, ndia, Coreia do Sul, Mxico, Equador e Antgua e Barbuda.
Fonte: Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), adaptado de Oliveira (2010).
Sobre a percepo de atores domsticos acerca da abrangncia e do impacto das regras multilaterais e da eficcia do sistema de soluo de controvrsia da OMC, Jackson (2002) afirma que medida que as empresascomeam a aceitar a eficcia de um sistema orientado por regras e comeam t-lo em conta em
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seu planejamento estratgico, percebe-se geralmente que estas empresas veem valorno sistema, mesmo que possam sentir que elas perderiam oportunidades de afetar as atividades de seu prprio pas. Para este autor, as regras e a forma como as normas so executadas, como em um sistema de soluo de controvrsias, tambm tm um impacto sobre os cidados, e este impacto cada vez maior proporo que aumentam as questes relativas s polticas de regulao domstica que esto sob a gide do regime multilateral de comrcio. Ao analisar o regime multilateral de comrcio, por ele denominado de sistema, Moore (2003) reitera que: Este um sistemaprecioso,a joia dacoroado multilateralismo. No entanto, vulnervel e s pode prosperar com o apoio contnuo dos membros, que devem estar dispostos a cumprir as regras que eles acordaram (traduo nossa).10 Como salienta este autor, o fato que o regimemultilateral de comrcio, com todas as suas imperfeies, dmesmo aos pases com economias menores e mais pobres poder de negociao e seguranamuito maiores do que elesteriam fora do regime. As negociaes multilateraispermitem que os pasesmais fracos agreguem sua influncia e seus interesses coletivos, em oposios negociaes bilaterais ou mesmo regionais em que os mais fracos no tm praticamente nenhuma influncia no processo negociador.
3 OS EFEITOS DA INSTITUCIONALIZAO NA DIMENSO POLTICONEGOCIADORA DO REGIME MULTILATERAL DE COMRCIO
Na dimenso poltico-negociadora da institucionalizao do regime multilateral de comrcio, relacionada formao de novas coalizes entre pases em desenvolvimento no novo contexto negociador do regime multilateral, observa-se com nota o fato de os pases em desenvolvimento aceitarem o desafio a eles colocado na Rodada Uruguai, fundamentalmente pela presso dos Estados Unidos, como j se examinou, de se posicionarem ativamente nas negociaes de novas regras e acordos. A sada da posio de free rider no contexto de mudana institucional trouxe aos pases em desenvolvimento importantes incentivos para reestruturar suas estratgias de integrao no regime e com reposicionamento crtico nas negociaes comerciais multilaterais. Na anlise de Das (2007), a Rodada Uruguaimarcou um turning point no envolvimento das economias em desenvolvimento nas negociaes comerciais multilaterais que teve reflexos na extensa consolidao de tarifas, na participao em acordossobre medidas para liberalizar restries ao comrcio de vrios tipos ena aceitao geralde direitose obrigaes coma adeso plena recm-criada OMC.
10. Em ingls, no texto original: This is a precious system, the jewel in the crown of multilateralism. However, it is vulnerable and can only thrive with the continued support of Member governments, who must be willing to abide by the rules they agreed upon (Moore, 2003, p. 109).
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Duas consequncias no intencionais do Acordo de Marraqueche so fundamentais para se examinar o regime multilateral de comrcio institucionalizado, segundo Baldwin (2010b). Uma primeira consequncia se relaciona com a constituio do single undertaking e reforo do sistema de solues de controvrsias e seus efeitos sobre a formao de grupos e coalizes de interesse em pases em desenvolvimento. Quanto a este aspecto, Baldwin (2010a) afirma que devido ao single undertaking e ao Dispute Settlement Understanding (DSU), os pases em desenvolvimento teriam de obedecer. Consequentemente, eles teriam de fazer objeo quilo que ameaasse seus interesses. Uma vez que o pacote final da Rodada Uruguai incluiu regras mais profundas sobre barreiras relativas a temas de regulao domstica e o DSU as deu capacidade de enforcement no processo de institucionalizao do regime, novos grupos de interesse foram ativados politicamente. Uma segunda consequncia no prevista advinda da Rodada Uruguai, considerada como uma conjuntura crtica a partir da qual se processou a institucionalizao do regime, referencia-se nos princpios da reciprocidade e do consenso e sua relao com o tamanho limitado de muitas economias em desenvolvimento. Para Baldwin (2010a), nesta conjuntura, criou-se um incentivo formao de blocos defensivos, como observado j na Rodada Uruguai, com desestmulos a posicionamentos ofensivos devido ao reduzido poder de barganha de parte dos pases em desenvolvimento. O princpio da reciprocidade e o tamanho da maioria dos mercados em desenvolvimento limitaram sua capacidade de demandar a abertura de mercados em outros pases. Portanto, havia pouco a ganhar com novas coalizes ofensivas. Na anlise de Baldwin (2010a), o princpio do consenso, ao contrrio, deu a coalizes de pases em desenvolvimento um poder ampliado de bloqueio e barganha, ou seja, incrementou seu poder defensivo. Embora a formao de coalizes no seja nova nas negociaes comerciais, ocorreu uma proliferao e formalizao destas coalizes desde a criao da OMC, e particularmente depois do lanamento da Rodada Doha, em 2001. A informalidade que marcava as coalizes existentes no GATT deu lugar formao de grupos coordenados, formalizados e com visibilidade pblica. Como analisa Patel (2007), a construo de coalizes emergiu como um elemento capital do processo de construo de consensos na OMC. Sob a gide do GATT, coalizes de pases em desenvolvimento eram desencorajadas e vistas como uma ameaa para o regime multilateral de comrcio. Na Rodada Doha, alguns membros e o secretariado da OMC incluram deliberadamente as coalizes no processo de tomada de deciso, reconhecendo sua funo representativa. Para Patel (2007), a rede institucionalizada de construo de coalizes tornou-se um meio dominante de administrar a complexidade que envolve a busca do consenso em negociaes multilaterais com mais de 150 pases.
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Ao destacar as alteraes na formatao das coalizes negociadoras de pases em desenvolvimento na OMC e no GATT, Patel (2007) identifica quatro fatores de diferenciao. 1) Enquanto na era do GATT os grupos de pasesem desenvolvimento trabalharam pela reestruturao de todo o sistema de comrcioepela criao de uma nova ordem econmica internacional, no perodo posterior criao da OMC as coalizesesto preocupadas em trabalhar na estrutura comercial existente, envolvendo-se proativamente nas negociaes. 2) O esquema de barganha por meio de coalizes tornou-se mais formalizado, com muitos grupos compartilhando capacidade tcnica e desenvolvendo plataformas comuns de negociao, diferentemente das coalizes anteriores, que eram fundamentalmente estruturadas a partir de trocas informais de informaes. 3) As coalizes desempenham um papel mais proeminente e com visibilidade pblica por meio de declaraes, conferncias de imprensa e campanhas miditicas. 4) Enquanto sob os auspcios do GATT as coalizes de pases em desenvolvimento se posicionavam de forma apreensiva e reticente quanto ao papel da sociedade civil, na OMC elas tm feito tentativas de aproximao com atores da sociedade civil a fim de desenvolver anlises complementares e de se engajarem em campanhas e advocacy networks. Observa-se que a proliferao de alianas simultneas entre pases em desenvolvimento e o engajamento entre coalizes para a troca de informaes e coordenao de posies tm ampliado a negociao poltica comercial no seio do regime multilateral, principalmente desde a sua institucionalizao (Narlikar, 2003). Para Damico (2007, p. 1), As coalizes atuam como um contrapeso eficiente que permite aos PEDs (pases em desenvolvimento) melhor enfrentar os desafios da negociao e combinar seus conhecimentos tcnicos de modo eficiente e que oferea respostas competentes a um debate crescentemente sofisticado. Entre as coalizes negociadoras formadas no regime multilateral de comrcio desde a Rodada Tquio, destaca-se o G-20, criado em 2003 entre pases em desenvolvimento.11 O grupo caracteriza-se fundamentalmente enquanto coalizo defensiva antissubsdios com vistas a pressionar por reduo da proteo agrcola nos pases desenvolvidos, particularmente Estados Unidos, Europa e Japo.
11. O G-20 rene 23 membros da OMC: Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, China, Cuba, Equador, Egito, Filipinas, Guatemala, ndia, Indonsia, Mxico, Nigria, Paquisto, Paraguai, Peru, frica do Sul, Tailndia, Tanznia, Uruguai, Venezuela e Zimbbue.
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Tendo em conta a importncia do tema agrcola e da agenda do desenvolvimento para a Rodada Doha, bem como a articulao poltica de seus membros, especialmente Brasil e ndia, o G-20 ganhou status de primeira ordem no novo quadro poltico das negociaes na OMC (Narlikar e Tussie, 2004). Sobre a importncia do G-20 para a organizao de aes e posicionamentos de pases em desenvolvimento nas negociaes agrcolas na OMC, Lima e Hirst (2009, p. 14) afirmam que:
(...) a formao do G-20, no mbito da Rodada Doha, foi o primeiro movimento de retomada dos temas da agenda do desenvolvimento no perodo ps-Guerra Fria, ps-crises de endividamento e fiscal do Terceiro Mundo, bem como de perda do dinamismo poltico do G-77. Sua atuao foi crucial para a renovao da parceria ndia-Brasil na coordenao da ao coletiva dos interesses agrcolas dos pases em desenvolvimento.
No se pode deixar de notar que a coordenao no G-20 rene pases com produtividade e competitividade agrcolas muito dspares, que embasam interesses e posies negociadoras igualmente distintas mesmo nas negociaes agrcolas. Brasil China e ndia, por exemplo, lderes do processo de coordenao e novos convidados para as reunies de definio dos acordos com as grandes potncias comerciais, apresentam interesses discrepantes em muitos pontos da agenda de negociaes, como ficou claro no ltimo importante impasse da Rodada Doha, em 2008, quando China e ndia no aceitaram o acordo sobre salvaguardas agrcolas por limitar o uso deste mecanismo de proteo. O G-20 marcado, pois, por uma heterogeneidade importante entre seus membros, encontrando uma agenda convergente de interesse quase que exclusivamente nas demandas por reduo de subsdios agrcolas nos pases desenvolvidos, o que limita a ao ampliada do grupo. Ao considerar a anlise da poltica de negociaes na nova configurao do regime multilateral de comrcio, Baldwin (2010b) enxerga em elementos de fora do regime institucionalizado um de seus pontos fracos: a dificuldade de se chegar concluso de negociaes comerciais multilaterais, como observado na Rodada Doha, negociada h quase dez anos. Baldwin (2010b) apresenta a trindade impossvel da tomada de decises na OMC: alcanar o consenso nas negociaes entre seus 153 membros, conseguir formatar regras uniformes e universais e garantir o enforcement rigoroso das regras existentes. A figura 1 ilustra o tringulo formado pela trindade impossvel de Baldwin (2010b).
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FIGURA 1
A trindade impossvel da tomada de decises na OMC

Consenso
Regras uniformes Fonte: Baldwin (2010b). Elaborao do autor.
Enforcement rigoroso
Na apreciao realizada por Baldwin (2010b), o mecanismo de rolo compressor e o princpio do no-obedea-no-conteste com NMF existentes no GATT garantiam seu funcionamento enquanto frum de negociao de forma facilitada e eficaz. O regime funcionaria ento no rearranjo das foras da economia poltica presentes em cada um dos pases de forma que a proteo anteriormente observada como tima no contexto poltico do pas passava a ser removida. Por outro lado, o fato de poucos pases desenvolvidos definirem a agenda negociadora, fundamentada nos interesses e nas concesses acordados com seus interesses, e de os pases em desenvolvimento conseguirem seguir pegando carona nas liberalizaes trazia o consenso mais facilmente mesa negociadora. Aplicando-se o argumento da trindade impossvel de Baldwin (2010b) na anlise dos impasses da Rodada Doha, tem-se um quadro em que, se for garantida a manuteno do enforcement rigoroso, ou se criariam regras no uniformes, o que fragilizaria o aspecto universal do regime, ou se acabaria com a necessidade do consenso, elemento importante na caracterizao mais democrtica do regime, para se concluir as negociaes. Em uma ou em outra opo, a ativa participao dos pases em desenvolvimento no quadro de mudanas na ordem internacional, tanto no campo econmico quanto no poltico, traz complexidade possibilidade de reforma eventual de normas e regras do regime multilateral de comrcio, se realmente vislumbrada como necessria politicamente por seus membros. No obstante a estruturao dificultada de consenso na formao de regras uniformes no regime, com sua institucionalizao, em particular em sua dimenso diplomtico-jurdica, ou seja, de fortalecimento de seus mecanismos de enforcement, ampliou-se o interesse no alargamento ainda maior da agenda multilateral do comrcio, sob os auspcios da OMC. Esta particularidade do regime o faz foco de ateno na agenda econmica internacional, reforando os incentivos
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participao multilateral. Na nova agenda comercial, estariam presentes temas como a relao entre cmbio e comrcio internacional, biocombustveis e meio ambiente, comrcio e trabalho, entre outros. Para Mattoo e Subramanian (2009), A agenda comercial precisa serampliada para incluir uma discusso sobre todas as barreiras comerciais sobre importaes e exportaes e polticasde biocombustveis, incluindo as tarifassobre importaes (traduo nossa).12 Como analisado por Thorstensen (2010-2011), embora j exista em alguns acordos da OMC elementos que tragam algum tipo de regulao relao cmbio-comrcio, como os Artigos XV e XXIII do GATT, o Acordo sobre Valorao Aduaneira e o Acordo de Subsdios, por exemplo, a OMC e seus membros se recusavam a discutir o tema dos efeitos do cmbio no comrcio. Recentemente, o Brasil enviou uma proposta, aprovada parcialmente, ao Grupo de Trabalho sobre Comrcio, Dvida e Finanas da OMC para analisar a relao entre comrcio internacional e taxas de cmbio naquela instituio, iniciando no seio do regime a discusso sobre a regulao da temtica. Como resultado da proposta brasileira, a OMC realizou, em maro de 2012, um seminrio para examinar a relao entre cmbio e comrcio com especialistas, empresrios e representantes de seus pasesmembros, iniciando uma abertura, ainda que restrita, da organizao ao debate sobre esta importante questo.
4 CONSIDERAES FINAIS
Como se analisou neste artigo, o regime multilateral de comrcio institucionalizado engendrou novas polticas negociadoras, novas coalizes, novas formas de ao poltica no campo dos contenciosos comerciais e a participao com responsabilidade ampliada dos pases em desenvolvimento em sua estruturao institucional e poltica, modificando a regulao do comrcio internacional e os incentivos s estratgias de negociao das polticas comerciais externas dos pases. Observa-se um reforo do multilateralismo comercial nas ltimas dcadas, particularmente fundado em sua dimenso diplomtico-jurdica, enquanto lcus de atuao dos pases, especialmente aqueles em desenvolvimento. Muitos destes pases passaram a repensar o papel do multilateralismo em suas estratgias de negociao comercial e na formulao de suas polticas comerciais externas em geral, como refletido em seu maior protagonismo tanto na dimenso diplomtico-jurdica, suas participaes no sistema de soluo de controvrsias da OMC, quanto na dimenso poltico-negociadora, nas negociaes dos acordos da Rodada Doha. No se pode esquecer, contudo, que os pases desenvolvidos, especialmente os Estados Unidos e a Unio Europeia, tm no regime multilateral de comrcio um lcus
12. Em ingls, no texto original: The trade agenda needs to be enlarged to include a discussion of all trade barriers on imports and exports and biofuel policies, including tariffs on imports (Mattoo e Subramanian, 2009, p. 18).
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importante de suas estratgias de negociao comercial, sendo os principais usurios do sistema de soluo de controvrsias e atores centrais das negociaes para a criao de novas regras comerciais no mbito da Rodada Doha. Portanto, apreende-se que a institucionalizao do regime multilateral de comrcio gerou incentivos aos pases, tanto desenvolvidos quanto em desenvolvimento, a ampliarem a importncia da negociao multilateral como estratgia de sua poltica comercial externa. Por um lado, o ganho de efetividade de poder do OSC da OMC, fundamentado no direito internacional, observado como essencial para anlise da mudana no regime multilateral de comrcio e teve efeitos importantes na ampliao da participao de pases em desenvolvimento em contenciosos comerciais. Um sistema de solues de controvrsias que se distingue por ser mais orientado por regras d maior efetividade e legitimidade ao prprio regime. Com fortalecimento de seus mecanismos de enforcement, ampliou-se igualmente o interesse no alargamento ainda maior da agenda multilateral do comrcio, sob os auspcios da OMC, inclusive por iniciativa e interesse de pases em desenvolvimento, como observado recentemente nas tentativas realizadas pela diplomacia brasileira de levar o debate sobre cmbio e comrcio ao regime multilateral. Por outro lado, no obstante a formao de coalizes polticas no seja nova nas negociaes comerciais, ocorreu uma proliferao e formalizao destas coalizes desde a criao da OMC, particularmente entre pases em desenvolvimento, denotando que a institucionalizao ampliou o jogo poltico e criou ambiente estimulante para a composio de estratgias conjuntas pautadas no mapeamento de interesses comuns. Pode-se analisar que o G-20 comercial representa uma sntese deste movimento, apesar de eventuais conflitos de interesse e de posies no grupo, consubstanciando uma mudana na poltica de negociaes na OMC que tambm reflete transformaes mais amplas no quadro da economia e da poltica no mundo. Assim, o reforo das regras com a institucionalizao do regime multilateral de comrcio gerou mudanas no quadro da poltica de coalizes e negociaes no regime. No entanto, a poltica de poder, isto , as regras do poder, continuam a ser importantes para a anlise da dinmica negociadora de novos acordos e de contenciosos comerciais no mbito do regime multilateral de comrcio. Com participao global, regras abrangentese um tribunal para lidar com contenciosos relativos ao comrcio internacional, a OMC mais central que nunca para as relaes econmicas internacionais, como reitera Lamy (2010). A Rodada Doha e sua extensa e complexa agenda de negociaes ratifica a consolidao do processo de institucionalizao do regime multilateral de comrcio, semeando igualmente as sementes de umanova governana da ordem comercial mundial. As dificuldades em se concluir as negociaes da Rodada Doda deixam patente, contudo, que o interesse ampliado dos pases no multilateralismo, refletido
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em suas estratgias de poltica comercial externa, engendra novos desafios construo de consensos nas negociaes multilaterais e tendem a reduzir o ritmo de sua expanso. Assim, este aspecto deve ser compreendido como resultado do prprio processo de institucionalizao do regime, e no apesar dele. O regime multilateral de comrcio do futuro ter de encontrar respostas para uma srie de desafios globais que no esto suficientemente enquadrados nas regras do regime, mas as bases institucionais para que a discusso e a negociao ocorram esto sedimentadas. No obstante ajustes em normas e procedimentos de tomada de deciso devam vir a ser levados em conta em um processo de mudana no regime multilateral de comrcio, vale frisar que os efeitos do processo de institucionalizao do regime, tanto em sua dimenso diplomtico-jurdica quanto na poltico-negociadora, ampliaram suas funes e sua importncia no quadro da regulao do comrcio internacional nas ltimas dcadas, redefinindo incentivos s estratgias de negociao comercial dos pases que colocaram o multilateralismo comercial em destaque.
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POLTICAS E DESEMPENHOS MACROECONMICOS NA AMRICA LATINA ENTRE 1990 E 2010*

Mario Damill** Roberto Frenkel**
Este artigo avalia as polticas macroeconmicas e os resultados experimentados pelas economias latino-americanas entre 1990 e 2010. As polticas macroeconmicas compreendem a poltica cambial, a poltica monetria, e a poltica fiscal agregada. Os resultados macroeconmicos, por sua vez, se referem ao desempenho em relao a crescimento, inflao, emprego, investimento, balano de pagamentos, bem como a evoluo das dvidas externa e pblica e das reservas internacionais. A avaliao inclui a discusso dos efeitos dos resultados macroeconmicos nas taxas de pobreza. Com relao s polticas, as anlises enfatizam as mudanas que ocorreram a partir de 1997 e 1998. Como resultado destas transformaes, uma nova configurao macroeconmica foi estabelecida a partir de 2002-2003, a qual favoreceu a acelerao do crescimento da produo e da gerao de empregos e contribuiu para reduzir as taxas de pobreza. Palavras-chave: economias da Amrica Latina; polticas macroeconmicas; crescimento econmico; emprego; taxas de pobreza; desigualdade.
MACROECONOMIC POLICIES AND PERFORMANCES IN LATIN AMERICA 1990-2010i

This paper assesses the macroeconomic policies and outcomes experienced by Latin American economies in the period 1990-2010. Macroeconomic policies refer to the exchange rate, monetary and aggregate fiscal policies. Macroeconomic outcomes, on the other hand, refer to the performances of growth, inflation, employment, investment, balance of payments and the evolution of external and public debts and international reserves. The assessment includes the discussion of the effects of macroeconomic outcomes on poverty rates. With regard to policies, the analysis emphasizes the changes that took place from 1997-1998 on. As result of these changes a new macroeconomic configuration was established as from 2002-2003, which favored the acceleration of output growth and employment creation and contributed to reduce poverty rates. Keywords: Latin American economies, macroeconomic policies, economic growth, employment creation, poverty rates, inequality. JEL: E65, I32, N16, O54. Rev. Tempo do Mundo, 4(1): 29-78 [2012]
1 INTRODUO
A evoluo macroeconmica dos pases em desenvolvimento durante os anos 2000, incluindo seu notvel desempenho durante a crise global que eclodiu em 2007, apresenta contrastes marcantes com as trs dcadas de globalizao financeira que a antecederam.
* Os autores gostariam de agradecer a Emiliano Libman e Eleonora Tubio pela excelente assistncia na pesquisa. ** Pesquisador do Centro de Estudios de Estado y Sociedad (Cedes), em Buenos Aires. i. As verses em lngua inglesa das sinopses desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas publishing department.
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A lio mais importante que pode ser obtida deste contraste est relacionada ao papel fundamental das polticas macroeconmicas no estmulo ao crescimento econmico, ao emprego, na estabilidade financeira e no desempenho vigoroso diante dos choques externos, financeiros ou reais. possvel selecionar um conjunto de orientaes para a poltica macroeconmica que podem contribuir com a realizao dos quatro objetivos supramencionados. Alm disso, crescimento, gerao de empregos, e outros fatores tais como uma ampliao do espao para a poltica fiscal, criam condies favorveis para a promoo de melhorias na distribuio de renda e para a reduo da incidncia tanto da pobreza quanto da pobreza extrema. O contraste referido acima tambm observado nas economias da Amrica Latina, especialmente na Amrica do Sul (AS),1 uma regio onde as mudanas na orientao das polticas macroeconmicas dominantes foram acentuadas. Muitos pases em desenvolvimento adotaram polticas macroeconmicas novas nos anos 2000. Isto induziu a acelerao do crescimento e alterou sua insero na economia global. Estas mudanas favoreceram no s as economias que adotaram estas novas polticas, mas beneficiaram tambm todos os pases em desenvolvimento, por meio de duas vias. Num plano real, conta o efeito que o crescimento acelerado das economias que adotaram estas novas polticas teve para o resto dos pases em desenvolvimento o que inclui a melhoria das condies comerciais em muitos destes pases. Num plano financeiro, conta o efeito benfico que as mudanas nas polticas e seus resultados tiveram nos vnculos entre o sistema financeiro internacional e o grupo de pases em desenvolvimento. Estes efeitos benficos operaram antes do incio da crise financeira global e durante sua primeira fase, entre meados de 2007 e o colapso que se seguiu falncia do banco Lehman Brothers. Na fase subsequente, quando a crise atingiu as economias em desenvolvimento, os efeitos foram mistos. Aquelas economias que adotaram as novas polticas macroeconmicas foram menos atingidas pelo choque financeiro e tiveram mais espao para implantar polticas anticclicas. Por seu turno, as economias que mantiveram um estilo de integrao financeira internacional pautado em polticas macroeconmicas semelhantes quelas que prevaleceram na Amrica Latina durante os anos 1990 por exemplo, economias na Europa Central e do Leste sofreram os piores impactos da crise. Em comparao com o comportamento exibido nas trs dcadas anteriores, trs mudanas positivas importantes no comportamento de pases em desenvolvimento se destacam no incio dos anos 2000. Elas esto principalmente associadas s mudanas nas modalidades de integrao ao sistema financeiro internacional,
1. A abreviao AS refere-se s seguintes economias da Amrica do Sul: Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela.
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nos regimes de poltica macroeconmica e na regulao de sistemas financeiros nacionais. So focalizados os dois primeiros aspectos. A primeira dessas mudanas uma reduzida vulnerabilidade financeira, em contraste com o histrico anterior de frequentes e intensas crises financeiras. A segunda mudana a destacar a dissipao da segmentao das economias de mercado emergente no sistema financeiro internacional, definida durante o processo de globalizao. Finalmente, uma acelerao do crescimento em comparao com as trs dcadas anteriores foi observada nos anos 2000 e, como j foi notado, muitas economias em desenvolvimento mostraram uma resistncia maior aos choques externos gerados pela recente crise. Estas mudanas, que tambm ficaram evidentes em muitos pases da Amrica Latina, esto associadas s novas orientaes da poltica macroeconmica, seguidas por um nmero significativo de economias em desenvolvimento. Tais mudanas incluem a adoo de regimes cambiais de flutuao administrada e prticas de poltica cambial voltadas para preservar taxas de cmbio reais competitivas ou para evitar grandes apreciaes. Abrangem tambm a acumulao volumosa de reservas internacionais, assim como a inverso dos resultados das contas correntes em um grupo importante destas economias, que passaram a registrar supervits ao invs de dficits, com o efeito agregado de inverter a direo dos fluxos lquidos de capital em relao ao que foi observado nas primeiras trs dcadas de globalizao. No restante desta seo, so discutidas as principais mudanas no cenrio global dos anos 2000. Em seguida, a seo 2 se dedica a apresentar os fatos estilizados da evoluo de polticas macroeconmicas e seus resultados na Amrica Latina desde o incio dos anos 1990. A seo 3 concentra-se primeiramente na evoluo das taxas de desemprego e pobreza e apresenta testes economtricos do relacionamento entre crescimento, taxas de cmbio reais, taxas de desemprego, inflao e pobreza. Concluses so apresentadas na seo 4, que inclui a formulao estilizada de um conjunto de orientaes de poltica macroeconmica apropriadas para estimular o crescimento e a criao de empregos de forma sustentvel.
1.1 Mudanas favorveis no cenrio global na dcada de 2000
Nos primeiros trinta anos da globalizao financeira, desde o comeo dos anos 1970 at o incio do presente sculo, as crises financeiras e monetrias nas economias de mercado emergente estavam se tornando mais intensas e frequentes. Ao contrrio, a crise global desencadeada nos Estados Unidos em 2007 surpreendentemente no gerou uma crise financeira em nenhuma economia de mercado emergente. A importncia disto fica evidente se levado em considerao o fato de que os choques reais e financeiros sentidos pelas economias em desenvolvimento naquele momento foram semelhantes aos impactos sofridos em consequncia das
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crises russa e asitica de 1997 e 1998. Em ambos os casos, os choques externos foram os maiores e mais amplamente distribudos geograficamente desde o incio da globalizao financeira. A experincia especfica de pases em desenvolvimento na crise global associa-se a dois fatores. Um o papel renovado desempenhado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI). Inovaes no FMI aproximam a organizao a um papel de financiador de ltimo recurso, em grande parte de acordo com as prvias demandas de pases em desenvolvimento. plausvel que a ao do FMI tenha ajudado uma srie de pequenas economias a evitar situaes que teriam originado srios problemas de fragilidade financeira e externa em meados de 2008. Mais importante, na opinio dos autores deste artigo, o fato de que nenhuma crise ocorreu em outras economias em desenvolvimento, as quais no tiveram que pedir ajuda ao FMI. O segundo fator desta forte resilincia financeira deve ser encontrado nas mudanas vividas por muitas economias em desenvolvimento nos anos 2000. Pases de mercado emergente integraram-se ao sistema financeiro internacional de forma segmentada e muitos deles tenderam a cair em armadilhas financeiras que frequentemente resultaram em crise (Frenkel, 2008a). O contgio internacional e o comportamento de manada dos investidores so aspectos caractersticos desta segmentao. A segmentao comeou a se dissipar nos anos 2000. Armadilhas financeiras representam o resultado de dois liames fundamentais entre a economia e o mercado financeiro internacional. O primeiro determinado por um grande volume de necessidades de financiamento. O refinanciamento de dvidas e o financiamento de altos dficits em contas correntes constituem a conexo principal entre o pas e o mercado financeiro internacional. Esta situao muito propcia ao contgio ou quaisquer outras fontes de volatilidade. tambm mais propcia ocorrncia de profecias autorrealizveis. O mercado avalia a situao impondo gios de maior risco, e o pas perde, em grande medida, graus de liberdade em sua poltica econmica, porque a urgncia imposta pela necessidade de financiamento internacional prioriza a emisso de sinais que possam parecer favorveis aos olhos do mercado. O segundo o efeito das taxas de juros. Um elevado prmio de risco encarece o financiamento externo de um pas, contribuindo com a piora dos ratios de endividamento. Por sua vez, a soma da taxa de juros internacional e o prmio de risco determina o piso das taxas de juros reais locais. A integrao de mercados emergentes com o mercado financeiro internacional uma integrao segmentada, na qual a taxa de juros internacional com a qual o pas se defronta e as taxas de juros locais so significativamente mais altas que em pases desenvolvidos. Altas taxas de juros tm efeitos negativos no crescimento e contribuem para a fragilidade financeira externa e interna.
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Nos anos 1990, no final da dcada, o fenmeno de integrao segmentada foi evidente em pases altamente endividados, como Argentina e Brasil. No entanto, outros pases em desenvolvimento, cujas polticas eram capazes de evitar o acmulo de pesadas dvidas externas, tambm experimentaram uma integrao segmentada. Depois de estas economias haverem participado do processo de globalizao financeira por um longo perodo quase trs dcadas no caso da Amrica Latina , seus ativos financeiros pertenciam a uma classe cujos retornos incluam um considervel prmio de risco. Estes prmios de risco atingiram seu ponto mais baixo em 1997, pouco antes da desvalorizao do thai. Mas depois das crises na sia e na Rssia, os prmios se elevaram e permaneceram altos at o incio dos anos 2000. Prmios de risco elevados e persistentes representaram um resultado inesperado da globalizao financeira. Desde seu surgimento, os defensores da globalizao financeira apresentaram a integrao completa entre os sistemas financeiros locais e o sistema internacional como o ideal ao qual o processo iria chegar. A integrao completa implica um sistema de corretagem global no qual os retornos nos ativos financeiros, por um lado, e o custo do capital, por outro, resultam iguais em transaes economicamente equivalentes, independentemente da localizao geogrfica de poupadores e investidores. A convergncia da globalizao em direo integrao completa significaria uma reduo contnua nos prmios de risco. No foi assim at o incio dos anos 2000. Entretanto, nessa dcada, a reduo do risco percebido associada a estes ativos seria notvel. Na realidade, a mdia dos prmios de risco em pases em desenvolvimento seguiu uma tendncia decrescente desde o final de 2002 e, na metade do ano de 2005, caiu para um nvel semelhante ao mnimo registrado antes da crise Asitica de 19971998. No incio de 2007, a mdia dos prmios de risco alcanou seu ponto mais baixo, em um nvel significativamente inferior ao observado em 1997 e tambm significativamente abaixo do prmio dos ttulos de alto rendimento nos Estados Unidos. Os prmios de risco pas tenderam a subir desde meados de 2007, mas antes da falncia do banco Lehman Brothers, eles eram semelhantes, nas economias de mercado emergente, aos nveis que tinham prevalecido no perodo anterior s crises na sia. Por seu turno, o efeito de contgio que se seguiu falncia do Lehman Brothers foi curto e, em 2009, muitos pases em desenvolvimento obtiveram novamente acesso ao crdito internacional a taxas de juros relativamente baixas. Os prmios de risco continuaram a cair durante 2009 e 2010, para se estabilizarem novamente a nveis mais baixos que o nvel mais favorvel dos anos 1990. possvel observar no grfico 1 que o prmio de risco mdio para pases da Amrica Latina acompanhou o desempenho descrito das economias emergentes, embora a reduo observada na primeira metade dos anos 2000 na Amrica Latina
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tenha sido mais pronunciada, principalmente devido aos elevados prmios de risco que a Argentina e o Brasil apresentavam no incio da dcada.
GRFICO 1
105 100 95 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Jan./1993 Jul./1993 Jan./1994 Jul./1994 Jan./1995 Jul./1995 Jan./1996 Jul./1996 Jan./1997 Jul./1997 Jan./1998 Jul./1998 Jan./1999 Jul./1999 Jan./2000 Jul./2000 Jan./2001 Jul./2001 Jan./2002 Jul./2002 Jan./2003 Jul./2003 Jan./2004 Jul./2004 Jan./2005 Jul./2005 Jan./2006 Jul./2006 Jan./2007 Jul./2007 Jan./2008 Jul./2008 Jan./2009 Jul./2009 Jan./2010 Jul./2010 Embi/Embi+ bps Latin Embi+ HY Bps Fonte: para os ttulos privados de alto rendimento nos Estados Unidos, dados do ndice de Alto-Rendimento Norte-Americano ( ) da Merrill Lynch (H0A0); para ttulos soberanos de economias de mercado emergente e de mercados emergentes na Amrica Latina, o EMBI + ndice Morgan JP (Embi a novembro de 1997 e Embi+ de dezembro de 1997 em diante).
Prmio de risco de ttulos de mercados emergentes e de ttulos privados de alto rendimento nos Estados Unidos
A reduo dos prmios de risco observados pode ser entendida como resultado das mudanas significativas nas modalidades de integrao financeira internacional de pases de mercado emergente nos anos 2000, em comparao com as caractersticas fundamentais nos trinta anos anteriores. As mudanas comearam a ocorrer depois das crises na sia e na Rssia em 1997-1998 (Frenkel e Rapetti, 2010a). A seguir, so brevemente descritos os aspectos mais significativos das novas caractersticas. Primeiramente, muitos pases de mercado emergente comearam a gerar excedentes em conta corrente ou reduziram os dficits, o que implicou uma inverso da direo dos fluxos de capital lquido entre tais economias e pases desenvolvidos que caracterizara os trinta anos anteriores. A nova configurao persistiu depois da crise global. Em segundo lugar, muitos pases em desenvolvimento acumularam reservas em quantia significativa. Esta caracterstica tambm persistiu depois da crise global. Finalmente, muitas economias adotaram regimes cambiais flexveis (com diferentes graus de administrao). So avaliados brevemente os efeitos destas mudanas nos riscos percebidos. Excedentes em conta corrente e reservas internacionais volumosas so indicadores
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de robustez externa. Nos anos 2000, a classe de ativos de pases de mercado emergente tornou-se mais heterognea e muitos destes ativos so emitidos por economias robustas. Isto contribuiu para dissipar a segmentao de ativos de mercados emergentes e reduzir de forma significativa os riscos de contgio e o comportamento de manada desta classe de ativos, de modo que a reduo do risco percebido estendeu-se tambm aos mercados emergentes que continuaram a apresentar dficits ou regimes cambiais menos flexveis. O regime cambial de flutuao administrada permite que a autoridade monetria possa intervir e acumular reservas, com o objetivo de prevenir ou atenuar a tendncia de valorizao, quando as condies de conta corrente ou dos afluxos de capital levem a presses de venda no mercado de divisas estrangeiras. Isto ocorreu em muitos pases de mercado emergente entre 2002 e 2008. A disponibilidade de reservas, sob qualquer regime cambial, reduz o risco de inadimplncia de dvidas pblicas e privadas devido insuficiente liquidez internacional por exemplo, ao enfrentar uma parada sbita nos afluxos de capital. Mas a combinao de reservas abundantes e flutuao controlada tende a reduzir o risco, adicionalmente, de outras formas. Frente a um choque negativo externo, a flexibilidade da taxa de cmbio leva depreciao da taxa cambial, e isto contribui com o ajuste da economia s novas condies externas. Neste caso, a disponibilidade de reservas permite a interveno no mercado FX para controlar a desvalorizao e evitar excessos e bolhas. Isto limita o efeito negativo nos balanos de bancos e empresas, particularmente significativos nas economias com sistemas financeiros parcialmente dolarizados. Nesse contexto, a exibio de grandes reservas fornece um impulso maior capacidade do banco central em orientar o mercado de divisas e, portanto, intervenes em grande escala podem no ser necessrias. As virtudes da combinao de contas externas robustas, disponibilidade de grandes reservas e flexibilidade nas taxas de cmbio foram testadas durante a crise global. De fato, a crise global foi um teste de resistncia para os pases de mercado emergente. Com exceo de um pequeno nmero de economias europeias, nenhuma economia de mercado emergente declarou inadimplncia ou sofreu uma crise financeira ou externa. Por sua vez, o aumento tanto dos recursos do FMI, quanto da flexibilidade da instituio quanto implementao de seus programas tambm teve seu papel na preveno de crises e da inadimplncia em pases de mercado emergente; e o novo papel do FMI duradouro. Em resumo, os resultados do teste de resistncia da crise reforaram as percepes de menor risco de pases de mercado emergente. Outra mudana notvel nos anos 2000 foi a relevante acelerao do crescimento econmico em pases em desenvolvimento. Nos anos 1980 e 1990, os ciclos em pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento estavam intimamente relacionados e as taxas mdias de crescimento em ambos os grupos era muito semelhante. Por exemplo, no perodo entre 1992 e 2000, pases desenvolvidos cresceram a uma taxa de 2,8%
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ao ano (a.a.), enquanto os pases em desenvolvimento apresentaram uma taxa mdia anual de 3,8%. Como mostra o grfico 2, a diferena a favor dos pases em desenvolvimento neste perodo se explica pelo crescimento relativamente rpido destas economias entre a crise mexicana e as crises asitica e russa, mas as crises de 1997-1998 tiveram um maior efeito nas economias em desenvolvimento, de forma que as taxas de ambos os grupos tenderam a se igualar novamente nos ltimos anos da dcada. A Amrica Latina apresentou em mdia uma taxa de crescimento levemente mais alta que aquela dos pases desenvolvidos no mesmo perodo (3% a.a.), mas com flutuaes maiores. Ela tambm apresentou uma queda muito maior que o conjunto de pases em desenvolvimento no final da dcada. Nos anos 2000, a correlao cclica entre os dois grupos de pases persistiu, mas durante este perodo, pela primeira vez desde o incio da globalizao financeira, os pases em desenvolvimento (incluindo o subconjunto de economias na Amrica Latina e Caribe) cresceram a taxas consistentemente mais altas que as economias avanadas. No perodo entre 2003 e 2008, a taxa mdia de crescimento anual em pases em desenvolvimento foi 7,4%, enquanto as economias avanadas cresceram uma mdia de 2,3% a.a. Enquanto mais baixas que aquelas do conjunto dos pases em desenvolvimento, as taxas de crescimento na Amrica Latina foram o dobro das observadas em economias avanadas, alcanando 4,7% a.a. em mdia. Em suma, nos anos 2000, houve uma acelerao substancial do crescimento em pases em desenvolvimento em comparao s dcadas anteriores, alm de uma significativa diferena de suas taxas de crescimento em comparao com as economias avanadas.
GRFICO 2
10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Economias desenvolvidas Economias emergentes Amrica Latina e Caribe Fonte: banco de dados do IMF world economic outlook.
Taxas de crescimento do produto interno bruto (PIB) para economias emergentes e em desenvolvimento, economias avanadas e economias da Amrica Latina
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Alm disso, tambm se destaca a resilincia apresentada por pases em desenvolvimento diante dos impactos da crise global. Este assunto ser discutido a seguir, levando-se em considerao os principais fatores determinantes e apresentando-se uma avaliao economtrica do impacto da crise global nas taxas de crescimento. Em seguida, sero examinados com mais detalhe os desenvolvimentos macroeconmicos nos pases da Amrica Latina nas duas ltimas dcadas.
2 A AMRICA LATINA NO PERODO ENTRE 1990 E 2010: FATOS ESTILIZADOS DA EVOLUO MACROECONMICA
Nesta seo, ser examinada com mais detalhe a evoluo das economias da Amrica Latina de 1990 a 2010, focalizando-se especialmente o desempenho macroeconmico em relao ao crescimento e aos indicadores de sustentabilidade do crescimento, como taxas de endividamento e dficits financeiros agregados. Trs episdios fundamentais no cenrio internacional estabelecem os pontos chave para as economias da Amrica Latina no perodo. So eles: a crise de 1997-1998 em cinco economias do sudeste da sia e Rssia, e os efeitos contagiosos que se seguiram; a mudana no cenrio global em 2003, refletida em um aumento significativo nos preos das commodities; e a crise global que teve incio em 2007 nos Estados Unidos. Neste artigo, interpreta-se a evoluo macroeconmica observada nas economias da Amrica Latina como o resultado da interao entre as mudanas no contexto internacional, a configurao estrutural especfica das economias locais com relao, por exemplo, sua insero especfica nos fluxos de comrcio exterior e as caractersticas principais dos regimes nacionais de poltica macroeconmica. Os principais fatos estilizados de economias da Amrica Latina no perodo so expostos a seguir.
2.1 Crescimento do produto interno bruto (PIB)
Para a maioria das variveis examinadas, os padres gerais observados nas economias da Amrica Latina so bastante semelhantes dentro de cada sub-regio (Amrica do Sul AS e Amrica Central e Mxico AC),2 mas com claras divergncias entre as sub-regies. Isto tambm verdadeiro quanto ao comportamento do PIB. A evoluo do PIB per capita (grficos 3, 4A e 4B) ilustra os perodos supramencionados. Primeiramente, considera-se o desempenho do PIB per
2. A abreviao AC refere-se s seguintes economias: Mxico, Costa Rica, Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicargua e Panam.
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capita (pcPIB) nas economias da Amrica do Sul. Duas expanses foram observadas: 1991-1997 e 2003-2008. No perodo de expanso nos anos 1990, o crescimento do pcPIB das economias do continente foi em mdia 2,5% (grfico 3). O impacto da crise do Sudeste da sia evidente nos nmeros de 1998-99; a fase de recesso durou at 2002, com uma segunda baixa em 2002, provocada pelo impacto da crise na Argentina. Na expanso econmica de 2003-2008, o crescimento do pcPIB da AS acelerou-se de forma considervel, alcanando uma mdia anual de 4,5%, quase duas vezes o ritmo dos anos 1990, para cair em 2009 com o impacto da crise global. O desempenho do pcPIB da Amrica Central e Mxico mostra vrias diferenas significativas. Mesmo que sua taxa mdia tenha sido um pouco mais baixa nos anos 1990, a fase de expanso durou mais tempo, at 2001, sem apresentar um impacto das crises na sia e na Rssia. No entanto, intimamente ligada pelo canal de exportao aos Estados Unidos, a regio foi atingida pelos desenvolvimentos negativos na economia norte-americana no incio dos anos 2000. O pcPIB da AC parou de crescer em 2001, para se recuperar a partir de ento. A taxa mdia de crescimento entre 2003 e 2008 foi de 3,4%, mais alta que a mdia entre 1990-2000 (2,8%), mas menor que os nmeros da AS para o mesmo perodo.
GRFICO 3
15,0
Taxa mdia de crescimento do PIB per capita (AS e AC)
10,0
5,0
0,0
-5,0
-10,0
-15,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
AS
AC
Fonte: Cepalstat.
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GRFICO 4
160 140 120 100 80 60 40 20 0
4A PIB per capita pases da AS
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Argentina Equador
Fonte: Cepalstat. Obs.: o ndice em 2000=100.
Bolvia Paraguai
Brasil Peru
Chile Uruguai
Colmbia Venezuela
4B PIB per capita pases da AC

160 140 120 100 80 60 40 20 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Costa Rica Mxico

El Salvador Nicargua
Guatemala Panam
Honduras Repblica Dominicana
2009
2010
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2.2 Avaliao economtrica do impacto da crise global
Uma forma sinttica de medir a nova resilincia das economias de mercado emergentes focar no desempenho do crescimento em 2009, o ano no qual os efeitos de recesso da crise global se concentram. Em 2009, o PIB dos pases desenvolvidos caiu 3,4%, enquanto o PIB dos pases em desenvolvimento cresceu 2,7%. Porm, os desempenhos de pases do ltimo grupo foram heterogneos. Por um lado, h o desempenho catastrfico da Europa Central e do Leste, onde quase todas as economias sofreram recesso e a taxa mdia do PIB foi -3,6%. Por outro, somente algumas economias asiticas em desenvolvimento sofreram recesso, e a taxa mdia regional de crescimento foi de 6,9%. Desempenhos nacionais foram mais heterogneos na frica e Amrica Latina. Na Amrica Latina, o impacto da recesso foi maior que no grupo de economias em desenvolvimento de forma geral. Decisivamente relevantes nestes resultados foram os efeitos da recesso norte-americana no Mxico e na Amrica Central. Enquanto o PIB da Amrica do Sul caiu apenas 0,3% em mdia, o declnio do PIB do Mxico foi muito maior: 6,1% naquele ano. Neste artigo, interessa focalizar nos fatores que poderiam explicar as diferenas nacionais nas taxas de crescimento do PIB em 2009. Obviamente, o que se observa primeiro so os efeitos recessivos da contrao do comrcio internacional ocasionados pela recesso nas economias avanadas. Nenhum pas poderia estar imune ao efeito recessivo da contrao de exportaes. A contrao do comrcio internacional foi o principal mecanismo de transmisso dos efeitos recessivos aos pases em desenvolvimento. Estes efeitos so especficos para cada pas porque eles dependem da insero especfica do pas no comrcio. Outro canal de transmisso real foi a queda nas remessas de trabalhadores imigrantes, particularmente importantes na Amrica Central e no Mxico. Estes efeitos tambm so especficos para cada pas. O outro mecanismo de transmisso dos efeitos recessivos o canal financeiro. Este canal desempenhou um papel secundrio em muitos pases em desenvolvimento. Apesar do impacto, relativamente breve, do colapso que se seguiu falncia do banco Lehman Brothers, muitas economias em desenvolvimento conseguiram evitar ou atenuar os efeitos de contgio financeiro. Conforme mencionado, o fenmeno contrasta claramente com os importantes efeitos financeiros contagiosos das crises russa e asitica na Amrica Latina e em outras economias de mercado emergente. Com base nas consideraes acima, a hiptese deste trabalho sobre a resilincia das economias de mercado emergentes perante a crise global a seguinte: dados os efeitos recessivos especficos de cada pas ao longo de todos os canais de transmisso reais, a resilincia de um pas est relacionada
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s polticas implementadas em anos anteriores e s suas consequncias para a fragilidade do pas diante dos choques externos. Estas polticas e seus resultados foram os fatores determinantes tanto da dissociao dos efeitos financeiros quanto da possibilidade de implementao de polticas anticclicas. Para testar a hiptese, foi avaliada uma amostra de 48 pases em desenvolvimento e trinta pases desenvolvidos. Esta amostra inclui dezesseis pases da Amrica Latina (os dezoito pases considerados no artigo, com exceo da Bolvia e Venezuela). A varivel dependente a taxa de crescimento (y09) do PIB de 2009 (para preos constantes). As variveis independentes so as seguintes. Em primeiro lugar, incluiu-se a taxa de crescimento do valor das exportaes em dlar de 2009 (expo09), como uma representao dos efeitos reais da contrao do comrcio exterior ocasionada pela recesso em economias avanadas. Outro conjunto de variveis independentes aponta para os indicadores de fragilidade externa que os pases exibiram no final de 2007 ou nos trs anos anteriores (2005-2007). Estas variveis so: a proporo da dvida externa de curto prazo/PIB no final de 2007 (stermdebtgdp07); a proporo conta corrente/PIB do perodo 2005-2007 (caccountgdp0507); e a razo reservas internacionais/PIB no final de 2007 (reservgdp07). Finalmente, foi includa tambm como varivel explanatria a taxa mdia de crescimento do PIB no perodo entre 2005 e 2007 (y0507). A seguir, so feitos comentrios sobre as variveis explanatrias, enquanto se discute a interpretao dos resultados obtidos. Na amostra de pases em desenvolvimento (48 pases), a contrao mdia no PIB em 2009 foi de 1,9% e a contrao mdia no valor das exportaes foi de 21,3%. A amostra inclui doze pases que assinaram acordos de stand-by com o FMI entre julho de 2008 e novembro de 2009 (dumimf uma varivel dummy que igual a 1 naqueles casos e zero no resto dos pases). Neste grupo, a contrao mdia do PIB em 2009 foi de 5,6%, enquanto o valor das exportaes caiu 24,1%. No resto da amostra (36 pases), a contrao mdia do PIB em 2009 foi de 0,7% e as exportaes caram 20,4%. Na estimativa exibida a seguir, a proporo reservas internacionais/PIB zerada nos doze casos de pases com acordos de stand-by. A tabela 1 mostra os resultados desta estimativa. A taxa do PIB em 2009 e as variveis independentes so medidas em porcentagens, e ento os coeficientes estimados permitem uma interpretao direta. Como pode ser visto na tabela 1, o coeficiente da conta corrente significativo a um nvel de 8%, os coeficientes restantes so significativos a um nvel de 4% no mximo, e a constante no significativa. O coeficiente das exportaes positivo. Ele indica um efeito recessivo de 0,23% do PIB de cada ponto percentual (p.p.) de contrao no valor das exportaes
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em dlar. Com uma queda mdia do valor das exportaes de 21,3% na amostra, a contrao do valor do PIB resultaria, em mdia, de 4,9%. O coeficiente de proporo dvida externa de curto prazo /PIB negativo (-0,18). O coeficiente da razo conta corrente/PIB positivo (0,227), com uma magnitude semelhante ao coeficiente de queda de exportaes. O coeficiente da taxa mdia de crescimento entre 2005 e 2007 positivo e sua magnitude importante. Comentam-se estes resultados a seguir.
TABELA 1
Varivel expo09 stermdebtgdp07 caccountgdp0507 reservgdp07* (1- dumimf) y0507 C Coeficiente 0,231 -0,180 0,227 0,102 0,527 -0,276 Obs.: Varivel dependente: y09. Rsquare= 0.48. Mtodo: OLS. Observaes includas: 48. White heteroskedasticity-consistent standard errors & covariance. t-estatstica 3,545 -2,337 1,804 2,416 2,240 -0,154 Probabilidade 0,001 0,024 0,078 0,020 0,030 0,878
Finalmente, o coeficiente da razo reservas internacionais/PIB positivo (0,10). Conforme indicado acima, foi zerada esta proporo nos casos de pases com acordos de Stand-by. A hiptese por trs disto que aqueles pases tiveram que pedir ajuda ao FMI devido a sua insuficiente liquidez internacional. J foi mencionado que o grupo de pases em desenvolvimento que assinaram acordos de stand-by com o FMI sofreram uma contrao mdia do PIB muito maior que o resto dos pases na amostra. Por isso, a significncia do coeficiente de reservas internacionais na estimativa poderia ser o resultado de sua taxa de contrao mais elevada, explicada por fatores diferentes da disponibilidade de reservas internacionais. De fato, o coeficiente das reservas perde importncia se acordos com o FMI no so levados em considerao e o coeficiente tambm no ter significao se a equao for estimada na subamostra de pases sem acordos com o FMI. Por sua vez, se a varivel reservas no for includa, o coeficiente da varivel dummy ser -3 (significativo ao nvel de 8%). Isto implica que, controlando pelo resto das variveis independentes, o PIB dos pases com acordos com o FMI se contrara 3 p.p. a mais que no resto da amostra. Comentam-se estes resultados a seguir. Quando a equao citada estimada para a amostra de pases desenvolvidos, somente o valor da varivel exportaes apresenta um coeficiente significativo. Ao contrrio, na amostra de pases em desenvolvimento, todas as variveis includas
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afetaram o nvel de atividade em 2009, em conjunto com a queda no valor das exportaes. Os resultados da estimativa mostram que, controlando-se pela queda nas exportaes, os pases que cresceram mais ou se contraram menos em 2009, foram os que: experimentaram maiores taxas de crescimento prvias; tiveram menor endividamento de curto prazo; mostraram melhores resultados em conta corrente nos anos anteriores; apresentaram reservas internacionais maiores (ou no precisaram pedir ajuda ao FMI). Para interpretar os resultados obtidos, parece razovel conjecturar que os diferentes efeitos dos choques financeiros externos gerados pela crise global esto relacionados ao grau de dependncia do comportamento prvio da economia em relao aos afluxos de capital. Indicadores deste grau de dependncia so: i) a situao da conta corrente; ii) a magnitude das necessidades financeiras dos setores pblico e privado; iii) a proporo de capital estrangeiro no financiamento de bancos, de empresas e do setor pblico; e iv) a magnitude das reservas internacionais. Estes dados indicam no apenas o grau de robustez da economia diante de uma parada sbita dos afluxos de capital, mas tambm o grau de liberdade da poltica interna para aplicar medidas anticclicas. O coeficiente dvida externa de curto prazo/PIB tem uma interpretao direta baseada no critrio acima. Uma proporo mais baixa implica em uma influncia menor da parada sbita dos afluxos de capital na gerao de problemas de liquidez com efeitos recessivos. Deve-se mencionar que a proporo dvida de longo prazo/ PIB menos relevante que a proporo da dvida de curto prazo. Os resultados mostram claramente que os pases que precisaram de ajuda de stand-by do FMI sofreram recesses mais profundas que o resto. Alm daquele resultado, pode-se indagar por que no foram identificados efeitos da quantidade de reservas internacionais nos nveis de atividade. Uma explicao possvel que muitos pases detinham volumosas reservas internacionais e, no entanto, suas diferentes magnitudes no mostraram efeitos distintos nos nveis de atividade, o que se relaciona com as mltiplas funes que as reservas desempenham. De fato, uma funo das reservas internacionais em uma parada sbita dos afluxos de capital evitar a inadimplncia de dvidas pblicas e privadas e nenhuma inadimplncia ocorreu na crise global (poder-se-ia conjecturar que, sem o apoio do FMI, eventos de inadimplncia poderiam ter ocorrido nas economias que pediram ajuda). A disponibilidade de reservas internacionais permite a proviso de liquidez na moeda internacional para os devedores pblicos e privados que so forados a cancelar suas dvidas externas em uma parada sbita, mas no impede os efeitos recessivos daqueles cancelamentos se as dvidas externas no so completamente refinanciadas em moeda local pelo sistema financeiro domstico ou pelo governo.
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Isto poderia explicar a relevncia do coeficiente de dvida de curto prazo, apesar da disponibilidade de reservas volumosas. Por sua vez, diversos pases na amostra apresentam regimes cambiais flexveis e deram espao para a desvalorizao de suas moedas quando os choques externos atingiram suas economias. Uma funo das reservas internacionais nestes casos permitir a interveno oficial no mercado cambial para controlar a magnitude da desvalorizao e evitar excessos e a formao de bolhas. Assim como as outras funes citadas, esta funo das reservas internacionais no depende de suas distintas magnitudes nacionais, quando uma quantidade suficiente para desempenhar a funo estiver disponvel em muitos pases. Para interpretar o coeficiente do resultado em conta corrente em relao ao PIB no perodo 2005-2007, til expressar o resultado da conta corrente com a seguinte identidade: (SP IP) + (SG IG) = CC. Na equao, SP e IP indicam, respectivamente, poupana e investimento privado, e SG e IG indicam, respectivamente, poupana e investimento pblico. Os dois termos na primeira poro da identidade so os supervits financeiros dos setores privado e pblico, respectivamente. Uma conta corrente positiva implica um aumento na quantidade de ativos externos de propriedade de agentes residentes (ou uma diminuio na dvida externa lquida). Consequentemente, ela indica uma dependncia menor de financiamento externo para fornecer os recursos monetrios internacionais necessrios para a operao normal da economia. Por seu turno, conforme expressa a identidade acima, um resultado positivo da conta corrente um indicador de posies de supervit financeiro do governo, do setor privado, ou de ambos. Assim, um supervit na conta corrente indica uma influncia menor da parada sbita dos afluxos de capital na gerao de situaes de iliquidez com efeitos recessivos. Pelo mesmo motivo, um resultado positivo da conta corrente indica maior espao financeiro domstico para que o governo financie a aplicao de polticas expansionistas.
2.2.1 Os pases da Amrica Latina
Conforme mencionado anteriormente, a amostra de pases em desenvolvimento inclui as economias da Amrica Latina consideradas neste artigo, com exceo da Bolvia e Venezuela. Pretende-se avaliar a preciso da estimativa no caso dos pases da regio. Para fazer isto, foram calculadas as taxas de crescimento do PIB em 2009 projetadas pela equao estimada. As taxas de crescimento do PIB observadas e projetadas para 2009 para os 48 pases na amostra so apresentadas no grfico 5.
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GRFICO 5
Taxas de crescimento do PIB para 2009 (Em %)

10
Taxas projetadas
-5 Repblica Dominicana -10
-15
-20 -20 -15 -10 -5 Taxas observadas 0 5 10
Pases da Amrica Latina Elaborao dos autores.
Outros pases
Para a amostra como um todo, o desvio padro (standard deviation SD) dos residuais 4,4%, o mximo dos residuais 9,3% e o mnimo -12%. No grupo de pases da Amrica Latina, a mdia dos residuais 0,6%; o SD 3,1%, com um mximo de 9,3% e um mnimo de -3,7%. Ento, no caso dos pases da Amrica Latina, a projeo mostra que h uma pequena sub estimativa de 0,6%, mas a correlao semelhante ou melhor que na amostra toda. O coeficiente de correlao entre as taxas de crescimento do PIB observadas e projetadas 0,69 na amostra toda e 0,28 para a subamostra de pases da Amrica Latina. A diferena principalmente explicada pelo caso da Repblica Dominicana. Como pode ser observado no grfico 5, este pas um caso isolado (outlier) tanto na amostra toda quanto na subamostra de pases da Amrica Latina. Se a Repblica Dominicana for excluda tanto da amostra toda quanto da subamostra de pases da Amrica Latina, o coeficiente de correlao 0,72 para toda a amostra, e 0,60 para a subamostra. A concluso que na subamostra de dezesseis pases da regio, o modelo apresenta uma correlao de qualidade semelhante quela da amostra completa.
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2.2.2 Inflao
A queda das taxas de inflao foi uma notvel conquista das economias da AL nos anos 1990, consolidada nos anos 2000. Deve-se destacar que os melhores resultados anti-inflacionrios ocorreram durante a fase expansionista dos anos 1990. Isto foi possvel durante os programas de estabilizao que, na maioria dos casos, empregaram a fixao de taxas de cmbio como a principal ferramenta anti-inflacionria, tendo por isso tendncias de valorizao da taxa de cmbio real (TCR) como efeito secundrio, conforme discutido anteriormente. Os grficos 6A, 6B, e 6C mostram que as taxas mdias de inflao foram muito altas no incio dos anos 1990 (mdias para o perodo ficariam, de fato, fora dos grficos), com diversas economias experimentando taxas anuais de quatro dgitos Argentina, Brasil, e Peru na Amrica do Sul, Nicargua na Amrica Central. A maioria das economias foi capaz de cortar as taxas de inflao e as mdias regionais caram para abaixo de 10% a.a., em 1998 na Amrica Central, e em 2004 nas economias da Amrica do Sul. Tambm vale a pena citar que as depreciaes considerveis da taxa de cmbio observadas em vrios pases da Amrica do Sul no perodo 1998-2003 foram absorvidas com um impacto limitado nas tendncias inflacionrias. Ao final do perodo estudado, somente a Argentina e a Venezuela voltaram s taxas anuais de inflao de dois dgitos.
GRFICO 6
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 -10,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
6A Taxas mdias anuais de inflao nos pases da AS e AC ndices de preos ao consumidor
AS Fonte: Cepalstat.
AC
47
6B Taxas anuais de inflao em pases da AS ndices de preos ao consumidor

100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 -10,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2009 2010 2010
Argentina Equador
Bolvia Paraguai
Brasil Peru
Chile Uruguai
Colmbia Venezuela
Fonte: Cepalstat. Obs.: a taxa argentina de inflao a taxa oficial do IPC at 2006, e a taxa de inflao dos preos ao consumidor para sete provncias, publicada pelo Centro de Estudios para el Desarollo Argentino (Cenda) para o resto do perodo.
6C Taxas anuais de inflao em pases da AC ndices de preos ao consumidor

100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 -10,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Costa Rica Nicargua Fonte: Cepalstat.
El Salvador Panam
Guatemala Repblica Dominicana
Honduras Mxico
48
2.2.3 Taxas de investimento
O comportamento das taxas de investimento foi claramente pr-cclico (grfico 7). Elas cresceram na AC e AS durante a expanso dos anos 1990. Assim como foi o caso com o pcPIB, a tendncia crescente durou mais tempo para as economias da AC, que tambm sofreram de um declnio menos intenso que a regio da AS no perodo intermedirio. Mas taxas de investimento se recuperaram rapidamente na AS na expanso dos anos 2000; portanto, ambas as sub-regies alcanaram picos semelhantes de aproximadamente 23% do PIB em mdia em 2008, para carem, posteriormente, com a crise global.
GRFICO 7
Taxas mdias de investimento nos pases das sub-regies AS e AC em relao ao PIB (Em %)
30,0 28,0 26,0 24,0 22,0 20,0 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
AC
2.2.4 Os resultados em conta corrente
Um dos fatos estilizados mais marcantes da evoluo das economias da AS no perodo foi que, ao contrrio dos eventos nos anos 1990, a recuperao das taxas de investimento nos anos 2000 no dependeu da poupana externa. Este fato, um fator importante a respeito da sustentabilidade do crescimento, pode ser observado na mudana no resultado mdio de conta corrente da sub-regio (grfico 8). Mais precisamente, poupanas estrangeiras se tornaram negativas na maioria dos pases da AS: em 1997, ao final do perodo de expanso dos anos 1990, somente a Venezuela apresentou um supervit em
49
conta corrente entre as dez economias da AS consideradas aqui. O mesmo ocorreu em 2001. Mas em 2003, metade das economias do grupo mostraram supervits em conta corrente e, em 2005, o nico dficit foi o registrado na Colmbia. O desempenho deste pas diferiu do resto dos pases da regio da AS, uma vez que sua conta corrente continuou a apresentar dficit nos anos 2000. Porm, vrias das economias que mostraram supervits desde 2003 passaram a apresentar dficits a partir de 2008, conforme se ver a seguir.
GRFICO 8
Resultados de conta corrente mdia para sub-regio (Em % do PIB)
20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 -5,0 -10,0 -15,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
AC
Novamente, o contraste entre as expanses da AS de 2003-2008 e de 1990-1997 deve ser destacado. Ao contrrio do ltimo perodo mencionado, a expanso econmica dos anos 2000 no dependeu das poupanas estrangeiras, como mencionado anteriormente.
50
GRFICO 9
Contas correntes na AC: transferncias correntes unilaterais crdito em relao ao total de exportaes (Em %)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Costa Rica Guatemala Fonte: Cepalstat.
El Salvador Honduras
Mxico Nicargua
Panam Repblica Dominicana
H tambm um contraste claro entre a evoluo das contas correntes na AS e na AC. Assim como as economias da AS, os pases da AC dependiam da poupana externa durante o perodo 1990-1997, mas no precisaram se ajustar parada sbita dos afluxos de capital de 1997-1998, nem mostraram uma melhoria nos anos 2000. Isto pode ser visto no resultado mdio de conta corrente na sub-regio (grfico 8), mas tambm verdadeiro para cada pas do grupo de forma individual. Um aspecto notvel sobre o desempenho em conta corrente das economias da AC que elas estiveram sistematicamente em dficit apesar de grandes fluxos, em alguns casos, de transferncias unilaterais do exterior, como uma consequncia da emigrao de mo de obra (grfico 9). Estas transferncias foram particularmente altas em El Salvador, Panam, Honduras, Nicargua e Repblica Dominicana, e tambm foram muito significativas no Mxico, mesmo que neste caso paream menores quando medidas como uma porcentagem do total de exportaes.
2.2.5 Termos de troca
O fato mais notvel sobre a evoluo dos termos de troca (ToTs) no perodo 1990-2010 foi o aumento significativo no indicador para a maioria das economias
51
da AS, que foi particularmente elevado para pases exportadores de minerais (grfico 9), e isto influencia a explicao quanto s melhorias observadas nos resultados em conta corrente. O aumento foi particularmente relevante a partir de 2003. De forma comparativa, a evoluo negativa observada em diversos pases depois da mudana desfavorvel de 1997 no contexto internacional parece relativamente branda.
GRFICO 10
250
10 A ndices dos termos de troca para pases da AS
200
150
100
50
0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Argentina Equador Fonte: Cepalstat. Obs.: o ndice em 2000=100.
Bolvia Paraguai
Brasil Peru
Chile Uruguai
Colmbia Venezuela
Todavia, o desempenho do indicador observado foi completamente diferente nos pases da AC. A principal diferena que, neste caso, os ToTs no apresentaram nenhuma melhoria nos anos 2000. Ao contrrio, o indicador continuou caindo, com a exceo apenas do Mxico, principalmente como uma consequncia de estas economias serem importadoras de petrleo e alimentos, recebendo, portanto, um impacto predominantemente negativo dos aumentos nos preos das commodities. A flutuao dos ToTs durante a crise global foi mais intensa na AS que na AC. Entretanto, em 2009, em ambas as sub-regies, os ToTs eram, em mdia, prximos aos nveis apresentados em 2006. Na AS, isto foi uma consequncia do aumento significativo em 2007-2008 (durante a primeira fase da crise global), seguido por uma queda em 2009, enquanto na AC as flutuaes foram brandas e predominantemente negativas entre 2006-2008, para se recuperarem um pouco em 2009, na maioria dos casos.
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10 B ndices dos termos de troca para os pases da AC

250 200 150 100 50 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Costa Rica Mxico
Guatemala Panam
2.2.6 Dvida externa e acmulo de reservas
A mudana nos resultados em conta corrente na AS nos anos 2000 contribura para uma vulnerabilidade financeira reduzida das economias da rea. A evoluo da dvida externa e das reservas estrangeiras refora esta percepo. De fato, o desempenho em conta corrente da AS permitiu uma reduo substancial da proeminente dvida externa a partir de 2003, como mostram os grficos 11A e 11B. A razo mdia entre a dvida externa e as exportaes anuais caiu de quase 3 em 2002 para menos de 1 em 2008. Este outro fato estilizado a respeito do qual a expanso dos anos 2000 parece muito diferente do que foi observado nos anos 1990.
GRFICO 11
4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
11 A P roporo da dvida externa com relao ao total de exportaes mdia por sub-regio
AC
53
11 B Proporo da dvida externa em relao ao total de exportaes para pases da AS (Em %)

7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Argentina Equador Fonte: Cepalstat.
Bolvia Paraguai
Brasil Peru
Chile Uruguai
Colmbia Venezuela
O desempenho das economias da AC, no entanto, foi muito diferente. A razo mdia entre a dvida externa e as exportaes sempre foi consideravelmente mais baixa, principalmente em consequncia do fato de estas economias serem muito mais abertas que as economias da AS uma abertura de 85% para todo o perodo em mdia, contra 47% para os pases da AS, calculada como a proporo da soma de exportaes e importaes em relao ao PIB, todas medidas em dlares norte-americanos constantes. Apesar de apresentarem um dficit permanente em suas contas correntes, as economias da AC experimentaram uma tendncia estvel ao declnio de sua taxa de dvida externa desde o incio dos anos 1990, com a exceo do perodo 20002003 (grficos 11A e 11C). Alm disso, ao contrrio da maioria das economias da AS, uma grande parte destas obrigaes pertence s linhas de crdito obtidas de agncias multilaterais como o FMI, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial, ou de governos de pases desenvolvidos.
54
11C Proporo da dvida externa em relao ao total de exportaes para pases da AC (Em %)
7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Costa Rica Mxico Fonte: Cepalstat.
El Salvador Panam
Guatemala
Honduras
Repblica Dominicana
A reduo do peso da dvida externa , claramente, um indicador de uma vulnerabilidade financeira reduzida. Isto pode ser observado tambm no fato de que, diferentemente dos trinta anos anteriores de globalizao financeira, o pagamento de juros passou a apresentar um peso muito menor no retorno de investimentos estrangeiros. Por sua vez, os retornos de investimentos tambm apresentaram um peso menor nos resultados em conta corrente, e se explicam em grande parte pelos lucros e dividendos obtidos pelos investimentos estrangeiros diretos. Os juros das obrigaes com dvidas externas em moeda internacional precisam necessariamente ser pagos nesta moeda e so uma varivel inerte no dbito em conta corrente. Ao contrrio, os lucros dos investimentos estrangeiros diretos (IEDs) so predominantemente obtidos em moeda local e seu valor, medido em moeda internacional, cai quando a taxa cambial se deprecia, por exemplo quando ocorre uma parada sbita dos afluxos de capital. Alm disso, as autoridades podem estabelecer limites temporrios ou restries quanto transferncia de lucros para o exterior. Por seu turno, em condies normais, uma parte importante dos lucros do IED usada pelas empresas para financiar novos investimentos (e estes fluxos so registrados no balano de pagamentos
55
como novos afluxos de IED). Portanto, uma frao significativa do dbito em conta corrente com relao aos lucros do IED apresenta um financiamento relativamente automtico. Neste caso, a frao reinvestida dos lucros no passa pelo canal do mercado de divisas. Como consequncia disto, considerando-se um dado dficit em conta corrente, a vulnerabilidade externa associada a este resultado agora consideravelmente menor que antes. Entre 1999 e 2010, o peso do pagamento de juros nos fluxos totais em relao ao retorno do investimento estrangeiro caiu de 39,7% para 11,4% no Brasil; de 40,8% para 7,4% no Chile; de 82,8% para 26,3% na Colmbia; e de 93,7% para 9,3% no Peru. Ele tambm caiu em outras economias da AS consideradas aqui com exceo da Argentina, onde o peso dos juros aumentara suavemente mas no contexto de um fluxo total consideravelmente mais baixo de retornos de investimentos estrangeiros, medido como proporo do total de exportaes, em 2010, em comparao com 1999. O Mxico apresenta uma situao um pouco diferente porque o peso dos pagamentos de juros se reduziu muito menos que nos outros pases relacionados, caindo de 75,7% em 1999 para 63,8% em 2010. Algo muito parecido pode ser dito para a maioria dos pases da AC sob considerao. A exceo mais importante Honduras, onde o pagamento de juros caiu de 81,5% do total de fluxos de retornos de investimento estrangeiro em 1999 para somente 13,8% em 2010, seguida da Nicargua (de 72,6% para 37,9%). Outro fato notvel que, entre os doze pases da AL que mostraram dficits em conta corrente em 2010 (ou em 2009, de acordo com a disponibilidade de dados), nove deles Brasil, Colmbia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Paraguai e Peru foram capazes de financiar todo o dficit com afluxos de IED, com um componente importante de reinvestimento de lucros. As excees foram Equador, Nicargua e Repblica Dominicana. Outro indicador de baixa vulnerabilidade financeira das economias da AL nos anos 2000 o acmulo de reservas internacionais. Como pode ser observado no grfico 12A, ele foi especialmente intenso na AS a partir de 2002. Na regio da AC, o aumento nas reservas internacionais foi, em mdia, menos intenso. Alm disso, ao contrrio das economias da AS, cinco pases da AC fecharam acordos de stand-by com o FMI entre abril de 2008 e dezembro de 2009 Honduras, Costa Rica, Repblica Dominicana, El Salvador e Guatemala.
56
GRFICO 12
12A Proporo de reservas internacionais em relao ao PIB mdia por sub-regio (Em %)
0,3
0,2
0,1
0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2008 2009 2009
AC
12B Reservas internacionais em relao ao PIB pases da AS (Em %)

5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0 -2,0 -3,0 -4,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
AC
57
12C Proporo de reservas internacionais em relao ao PIB pases da AC (Em %)

0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Costa Rica Mxico Fonte: Cepalstat.
Guatemala Panam
2.2.7 O panorama fiscal
A tendncia melhoria do desempenho fiscal em pases da Amrica Latina no perodo considerado no artigo foi, em parte, o resultado da j citada adoo de medidas fiscais orientadas para corrigir o vis pr-dficit caracterstico de dcadas anteriores. No entanto, a evoluo das contas fiscais agregadas parece muito diferente na expanso dos anos 2000, quando comparada com o histrico anterior (grficos 13A e 13B). Na realidade, ambas as sub-regies mostraram supervits primrios variando entre 1% e 2% do PIB nos anos 1990, at 1997, e dficits fiscais moderados no mesmo perodo. Para diversas economias da AL, este desempenho fiscal nos anos 1990, representou uma melhoria significativa em comparao com o observado nos anos 1980, por exemplo. Mas a partir de 1997, em parte pelos efeitos indiretos das crises no Sudeste da sia e na Rssia, as economias da AS mostraram em mdia, at 2002, um aumento importante no dficit fiscal, particularmente considervel entre 1997 e 1999. No entanto, uma tendncia positiva nos resultados primrios pode ser observada em 19982002 em economias da AS, apesar da fase recessiva, o que evidencia, portanto, o vis pr-cclico das polticas fiscais no perodo.
58
O resultado primrio mdio das contas pblicas nas economias da AC tambm foi negativo em 2001, quando elas sofreram o impacto da recesso nos Estados Unidos.
GRFICO 13
13A Resultados fiscais como proporo do PIB no setor pblico no financeiro mdia por sub-regio (Em %)
4,0
2,0
0,0
-2,0
-4,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2008 2009 2009
AC
13B Resultados fiscais primrios como proporo do PIB no setor pblico no financeiro mdia por sub-regio (Em %)
5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0 -2,0 -3,0 -4,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
AC
59
As duas sub-regies mostraram melhorias significativas nos resultados fiscais a partir de 2003, at 2007, mas esta mudana foi consideravelmente mais intensa para as economias da AS. Mais tarde, a partir de 2007, os nmeros fiscais pioraram como uma consequncia do impacto da crise global.
De dficits gmeos para supervits gmeos
A significativa reduo na vulnerabilidade financeira das economias da AS nos anos 2000 pode ser avaliada mais claramente se considerados em conjunto a evoluo dos resultados fiscais e das contas correntes, sobre os quais j se comentou. Como pode ser observado no grfico 14, a maioria dos pases da AS exibira dficits gmeos no final da dcada de 1990 e incio dos anos 2000, mas isto mudou de forma expressiva a partir de 2002. Em 2006 e 2007, sete de dez pases da AS apresentaram supervits gmeos. Posteriormente, a situao se deteriorou com a crise global de 2008-2009.
GRFICO 14
Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Dcits gmeos Dcit da balana corrente + supervit scal Fonte: Cepalstat. Supervit da balana corrente + dcit scal Supervits gmeos
A passagem de dficits gmeos para supervits gmeos

1998 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
2.2.8 Dvida pblica
Assim como ocorreu com a dvida externa, a proporo da dvida pblica em relao ao PIB nas economias da AS evidenciara uma tendncia de declnio significativa a partir de 2002. Este declnio foi geral, mesmo se houver sido liderado pela Argentina particularmente como uma consequncia da reestruturao da dvida em 2005. Portanto, pode-se afirmar que os regimes de poltica macroeconmica que prevaleceram na AS nos anos 2000 permitiram que estes pases produzissem uma mudana significativa em algumas relaes entre estoques e fluxos que so fundamentais para definir o grau de vulnerabilidade financeira, como a relao dvida externa/PIB, ou dvida pblica/PIB, por exemplo. Claramente diferente das tendncias recentes nos pases desenvolvidos, as economias da AS suportam, no presente, uma carga aliviada das dvidas pblica e externa.
60
As economias da AC tambm mostraram um declnio neste indicador, mas muito menor. Assim como o grfico 15 ilustra, ambas as regies alcanaram a proporo mais baixa da dvida pblica com relao ao PIB de todo o grupo em 2008.
GRFICO 15
Proporo da dvida pblica com relao ao PIB mdia por sub-regio (Em %)
90
60
30
0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2009 2010
AC
2.2.9 Polticas cambiais e evoluo das taxas de cmbio reais
Nos grficos 16A e 16B apresentada evoluo das reais taxas de cmbio bilaterais nas economias da AS e AC em comparao com o dlar norte-americano, de 1990 a 2010.
GRFICO 16
280 240 200 160 120 80 40 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
16A Taxas de cmbio bilaterais reais em comparao com o dlar norte-americano AS
Argentina Equador Fonte: Cepalstat. Obs.: o ndice em 2000=100.
Bolvia Paraguai
Brasil Peru
Chile Uruguai
Colmbia Venezuela
61
O padro tpico da AS mostra apreciaes reais no incio dos anos 1990, at 1995, principalmente devido utilizao da taxa de cmbio como uma ncora nominal para combater a inflao, em diversos pases. Uma relativa estabilidade obervada at 1998, geralmente seguida por depreciaes reais em 1998-2003 e apreciaes reais a partir de ento, com uma breve pausa em vrios pases em 2009. Para enfrentar os impactos reais e financeiros do contgio das crises na sia e na Rssia em 1997 e 1998, Brasil, Colmbia e Chile adotaram regimes de flutuao cambial e esquemas de metas de inflao em 1999. O Peru j havia adotado um regime de flutuao administrada desde o incio dos anos 1990 e tambm adotou formalmente uma poltica de metas de inflao em 2002. A Argentina e o Uruguai mantiveram taxas de cmbio fixas e TCRs apreciadas at a crise de 2001-2002, quando ambos os pases mudaram para regimes de flutuao. O Peru compartilha com outros pases da AS o padro dinmico de evoluo da TCR, mas com menor volatilidade. O Paraguai, que manteve um regime cambial de flutuao administrada, e a Bolvia, que controlou a taxa de cmbio por meio de crawling peg, experimentaram tendncias da TCR semelhantes a outras economias da AS. Somente dois pases na AS fogem do padro comum j descrito: o Equador, que se dolarizou em 2000; e a Venezuela, com uma poltica cambial errtica e intensas flutuaes na TCR no perodo.
16B Taxas de cmbio bilaterais reais em comparao com o dlar norte-americano AC
280,0 240,0 200,0 160,0 120,0 80,0 40,0 0,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Costa Rica Nicargua Fonte: Cepalstat. Obs.: o ndice em 2000=100.
El Salvador Panam
Guatemala Repblica Dominicana
Mxico Honduras
62
A maior parte dos pases da AC mantiveram regimes cambiais tipo crawling peg ou de flutuao administrada com altos nveis de interveno, prevenindo, ento, grandes oscilaes nas taxas nominais e reais de cmbio. Costa Rica, Nicargua, Honduras e Guatemala pertencem a este grupo, assim como a Repblica Dominicana, mas no caso deste pas houve um episdio de forte depreciao seguida de uma reverso repentina no perodo entre 2003 e 2005. O Mxico um caso diferente, no qual a depreciao de 1995 se destaca, seguida de um longo perodo de apreciao, e depreciaes reais mais uma vez em 2003-2004 e 2009. Os outros dois casos entre as economias da AC consideradas aqui se referem s economias dolarizadas do Panam e El Salvador. Este ltimo pas fixou a taxa de cmbio nominal em 1994-1995 com convertibilidade livre da moeda, para finalmente se dolarizar no incio de 2001. Na AC, as taxas de cmbio bilaterais seguiram uma evoluo muito mais estvel que na AS. Elas no experimentaram uma tendncia generalizada de valorizao no incio dos anos 1990 (as excees foram El Salvador e Mxico); nenhum impacto das crises na sia ocidental e na Rssia, em 1997, pde ser observado. Elas passaram por depreciaes reais leves de 2001-2003 e por apreciaes moderadas a partir de ento. Houve, no entanto, processos de valorizao real mais importantes em alguns casos: El Salvador entre 1991 e 1997; Guatemala entre 2000 e 2010; e Honduras entre 1994 e 2010. Nenhuma variao importante das taxas de cmbio reais foi observada na AC em 2008-2009, com exceo de uma significativa depreciao no Mxico em 2009. Ao contrrio, as economias da AS experimentaram uma tendncia generalizada de valorizao em 2008, interrompida em alguns pases em 2009, mas todos eles voltaram a sofrer valorizao em 2010. Por isso, em 2010, as TCRs na AS estavam 35% abaixo do nvel de 2003, em mdia. Em cada uma das economias da AS em considerao aqui, a TCR bilateral com os Estados Unidos valorizou naquele perodo, e em alguns casos de forma considervel (com 53% no Brasil como o valor mais alto). Na AC, a valorizao mdia foi de 15% entre 2003 e 2010. Alguns pontos merecem ser destacados. Em primeiro lugar, as TCRs alcanadas, em 2002-2003, em cada pas da AS, atingiram os nveis mais depreciados desde a recuperao do acesso aos fluxos voluntrios de financiamento internacional por parte da regio, por vota de 1990 (grfico 17). Em segundo lugar, as depreciaes reais no perodo aps as crises da sia tiveram um impacto significativo nos resultados de conta corrente, antes da ocorrncia dos aumentos nos preos das commodities observados nos anos 2000. Em terceiro lugar, como consequncia das altas TCRs de 2002-2003, as TCRs mdias do perodo 2002-2008 foram consideravelmente mais
63
depreciadas que nos anos 1990, apesar de uma tendncia clara e generalizada de apreciao real. Em quarto lugar, as depreciaes de 2008-2009 representaram apenas uma interrupo transitria da tendncia de valorizao, que foi retomada em 2010.
GRFICO 17
225 200 175 150 125 100 75 50 25 0 Argentina Brasil Mnimo Fonte: Cepalstat. Obs.: o ndice em 2000=100. Chile Colmbia 2010 Peru Uruguai 1995 1996 1997 1995 1995
Taxas de cmbio bilaterais reais de pases da AS com os Estados Unidos mnimas da dcada de 1990, mdias de 2002-2008 e 2010
1997
Mdia 2002-2008
Com exceo da Argentina, as TCRs alcanaram em 2010 nveis semelhantes s taxas cambiais reais mais valorizadas dos anos 1990. Mas para a finalidade de caracterizar a conexo entre as TCRs e o desemprego, apresentada mais adiante, mister mencionar o fato de que as TCRs mdias na fase de crescimento econmico acelerado, anterior crise global, eram, em todos os casos, consideravelmente mais altas que os mnimos nveis observados nos anos 1990.
3 EMPREGO, DESEMPREGO E INCIDNCIA DE POBREZA
As taxas mdias de desemprego na AS e AC so apresentadas no grfico 18. Como o emprego apresenta normalmente uma correlao positiva com o ciclo econmico, a relao esperada entre a taxa de desemprego e o crescimento do PIB negativa. Surpreendentemente, isto no tem sido sempre o caso na regio, particularmente na sub-regio da AS, onde as taxas mdias de desemprego mostraram uma tendncia de aumento durante a expanso dos anos 1990 uma trajetria crescente que se acentuou no perodo entre 1998 e 2002. Ao contrrio, a expanso de 2003-2008 mostrou um declnio agudo do desemprego, mas a deteriorao observada nesta varivel nos anos 1990,
64
e particularmente durante o perodo entre 1997 e 2002, tem sido to intensa que as melhorias dos anos 2000, bastante importantes antes da crise global de 2008, foram insuficientes para reverter, na AS, todos os prejuzos anteriores.
GRFICO 18
Taxas mdias de desemprego nos pases da AS e AC em relao populao ativa (Em %)
21,0 18,0 15,0 12,0 9,0 6,0 3,0 0,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
AC
Tendo em vista que a taxa de desemprego est intimamente ligada s condies sociais e possui gravitao significativa na incidncia da pobreza e na distribuio de renda, deu-se ateno especial a seu comportamento e sua explicao. As taxas de cmbio reais influenciam a determinao do comportamento do emprego agregado e, portanto, as taxas de desemprego, especialmente quanto explicao da diferena notvel na criao de emprego que fica evidente na comparao entre as expanses de 1990-1997 e de 2003-2008 nas economias da AS. Provavelmente como uma consequncia da relativa estabilidade das TCRs nas economias da AC (quando comparadas com a AS, conforme mostrado anteriormente), a evoluo das taxas de desemprego na sub-regio da AC esto menos relacionadas s TCRs, sendo substancialmente explicadas pelo comportamento do PIB. O desemprego tem uma forte ligao com a incidncia de pobreza. Isto est muito claro nos nmeros dos pases da AS apresentados no grfico 19. Ambas as variveis subiram depois do contgio das crises no Sudeste da sia em 19971998, para cair a partir de 2003, com a expanso do anos 2000, e subir novamente em 2009. No entanto, ao longo da expanso de 1990-1997, a pobreza diminuiu, em
65
mdia, apesar de uma tendncia de crescimento do desemprego. Neste perodo, portanto, os efeitos favorveis do crescimento do PIB e a queda das taxas de inflao sobre a renda real dos indivduos empregados foram predominantes. Os dados disponveis a respeito da incidncia da pobreza so bastante incompletos para permitir uma anlise semelhante para a regio da AC como um todo.
GRFICO 19
Taxa mdia de desemprego em relao populao ativa e indicncia da pobreza em relao populao pases da AS (Em %)
16 14 12 10 8 6 4 2 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010* 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Pobreza
Desemprego
Fonte: Cepalstat. Obs: nesses clculos, o grupo de pases da AS no inclui Bolvia, Paraguai e Peru por causa das limitaes de compatibilidade dos dados disponveis. Pelo mesmo motivo, no so apresentados aqui dados sobre a incidcia de pobreza para cada ano no perodo exibido no grfico.
3.1 Teste economtrico dos vnculos entre crescimento, taxas de cmbio reais, inflao, desemprego e pobreza
Nesta seo apresentam-se testes economtricos dos efeitos de variveis macroeconmicas, tais como o desempenho do crescimento, a evoluo da taxa de cmbio real e as taxas de inflao no comportamento do desemprego e das taxas de pobreza. Utilizaram-se dados anuais correspondentes aos dezoito pases considerados no artigo, no perodo entre 1990 e 2010. O objetivo principal da seo fornecer evidncias economtricas para a anlise mais qualitativa apresentada acima. A hiptese deste trabalho que o crescimento acelerado e as taxas reais de cmbio depreciadas favorecem a criao de empregos e reduzem o desemprego. Alm disso, taxas de desemprego mais baixas contribuem para a reduo das taxas de pobreza. Por sua vez, taxas de inflao mais elevadas tendem a aumentar as taxas de pobreza. Nesta seo, no se tentou testar os efeitos da TCR sobre o
66
crescimento. Com relao a este assunto, a hiptese deste trabalho sobre o efeito positivo das TCRs depreciadas no crescimento se baseia em numerosos estudos empricos que apontam para tal concluso.3 Nesta seo, consideram-se as taxas do PIB e as taxas de cmbio reais como variveis exgenas. O primeiro propsito avaliar os efeitos das taxas de crescimento do PIB e as taxas reais de cmbio no desempenho do desemprego. A equao estimada uma variante da lei de Okun que considera a influncia da TCR na proporo emprego-produo. A hiptese que a TCR depreciada tem efeitos positivos na proporo emprego-produo. Em segundo lugar, foram estimadas as taxas de pobreza como uma funo do desemprego e das taxas de inflao. A equao de desemprego e a equao de pobreza compem um modelo cuja forma reduzida expressa a taxa de pobreza como uma funo da taxa de crescimento, da taxa de cmbio real e da taxa de inflao. Listas anuais completas das taxas de pobreza nos dezoito pases no esto disponveis. Nas estimativas apresentadas nesta seo, foram usadas as taxas de pobreza do banco de dados da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), que coleta taxas de pobreza de fontes nacionais. Os dados esto disponveis para anos diferentes em pases diferentes. Adaptou-se o procedimento de estimativa disponibilidade de dados. Por exemplo, estimou-se a equao de desemprego em taxas de variao com taxas anuais consecutivas, mas no foi possvel fazer isto com a equao de pobreza, porque dados anuais consecutivos no esto disponveis para todos os pases para todo o perodo. Ento, foi estimada a equao de pobreza utilizando-se dados sobre as taxas de pobreza nos anos nos quais esta informao est disponvel. As taxas anuais de desemprego correspondentes, necessrias para estimar a equao de pobreza, so calculadas por meio de um procedimento que ajuda a evitar problemas de endogeneidade, conforme explicado a seguir. O mtodo de estimativa o de mnimos quadrados ordinrios aplicados a dados de painel anuais, do perodo 1990-2010, dos dezoito pases da Amrica Latina considerados neste artigo. As estimativas incluem efeitos fixos para controlar as diferenas permanentes nos nveis das taxas de desemprego e pobreza associadas s diferenas nas definies e medidas, assim como s diferentes estruturas dos mercados de trabalho nacionais. As estimativas tambm incluem efeitos de tempo fixos com o objetivo de controlar os choques externos sofridos pela regio. O modelo de estimativa : u(t) = g y(t) + e r(t-i) + k + u(t) V(t) = f U(t) + h p(t) + j + V(t) (1) (2)
3. Ver, por exemplo, os trabalhos examinados em Frenkel e Rapetti (2010a).
67
U a taxa de desemprego, Y representa o PIB e R a taxa de cmbio bilateral real com os Estados Unidos (u, y e r representam respectivamente as taxas anuais de variao de U, Y e R), V a taxa de pobreza, e p a taxa de inflao. Os coeficientes a serem determinados so g, e, k, f, h; j; i uma frao de tempo a ser determinada e u e V so choques estocsticos. Tambm ser utilizada a seguinte equao: y(t) = a r(t-i) + b + y(t) (3) somente para obter estmativas de y(t) para serem usadas na substituio de y(t) na estimativa da equao (1).
3.1.1 Estimativas
A frao de tempo i = 2 (anos) oferece o melhor ajuste para a estimativa do painel em ambas as equaes (3) e (1). A mesma frao de tempo de 2 anos oferece o melhor ajuste nas estimativas com a mesma lista de pases individuais (no exibida nesta seo). Em primeiro lugar, estima-se a equao (3). O nico objetivo da estimativa usar os residuais na substituio da varivel y(t) para evitar problemas de colinearidade na estimativa da equao (1). Os resultados so os seguintes: (t) = 0,034 r(t-2) + 0,036 (2,061)** R-quadrado = 0,40 (t-estatstica). *; **, ***: significativo a 1%, 5% e 10%, respectivamente. Observaes do painel total (desequilibrado): 323. Erros diagonais padro e covarincia. Calculam-se, ento, os resduos da estimativa: reseq4(t) = y (t) - (t), que so as estimativas de y(t), e so usados na substituio da srie original y(t) na estimativa da equao (1). A partir da estimativa da equao (1), ns obtemos os seguintes resultados: (t) = -1,616 reseq4(t) 0,299 r(t-2) 0,002 (-5,092)* (-3,495)* (- 0,205) R-quadrado = 0,34 (t-estatstica). *; **, ***: significante a 1%, 5% e 10%, respectivamente. Observaes sobre o painel total (no balanceado): 299. Erros e covarincia padro da diagonal branca. (5) (4) (21,945)*
68
Os coeficientes so ambos negativos e muito significativos. O crescimento acelerado e TCRs depreciadas tendem a reduzir o desemprego. Uma taxa de crescimento de 5% no PIB reduz o desemprego em 8%. Uma depreciao de 10% da TCR reduz 3% a taxa de desemprego com um perodo de tempo de dois anos. Focaliza-se agora na estimativa da equao de pobreza (2). Como mencionado anteriormente, foi necessrio adaptar o procedimento de estimativa disponibilidade de dados e evitar problemas de endogeneidade. Em primeiro lugar, foi usada a equao (5) para calcular a varivel (t) das taxas estimadas de variao das taxas de desemprego. Ento, utilizou-se (t) para calcular a varivel (t): (t) = U(t-1) [1 + (t)] (6) A nova varivel (t) o produto de uma varivel pr-determinada U(t-1) por (1+ a taxa de variao) da taxa de desemprego estimada com as variveis macro do PIB e TCR. Usou-se (t) na substituio da original U(t) na estimativa da equao (2). Os resultados da estimativa so os seguintes: V(t) = 0,689 (t) + 0,237 p(t) + 28,032 (2,364)** (3,359)* R-quadrado = 0,96 (t-estatstica). *; **, ***: significativo a 1%, 5% e 10%, respectivamente. Observaes do painel total (desequilibrado): 143. Erros diagonais padro e covarincia. Ambos os coeficientes da taxa de desemprego e de inflao so positivos e significativos. Um aumento de 1 p.p. na taxa de desemprego tende a aumentar a taxa de pobreza em 0,7 p.p. Um aumento de 1 p.p. na taxa de inflao tende a aumentar a taxa de pobreza em 0,24 p.p. Os resultados obtidos so predominantemente determinados pela sub-regio da AS. O procedimento de estimativa usado acima, implementado em um painel composto somente dos dez pases da sub-regio AS, gera resultados semelhantes queles obtidos com toda a amostra.
3.1.2 Comparao dos choques sofridos pela sub-regies da AS e AC
(8,326)*
A anlise apresentada ao longo do artigo aponta para diferenas importantes entre a AS e AC, tanto quanto as polticas macroeconmicas quanto aos resultados. A anlise economtrica apresentada fornece evidncias adicionais sobre isto. A regresso da equao de desemprego (1) foi examinada separadamente em um painel composto pelos dez pases da AS e em um painel composto pelos oito pases da AC, em ambos os casos com dados anuais do perodo 1990-2010. Nos dois
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casos, os efeitos fixos de tempo foram includos nas regresses. Os resultados obtidos com esses exerccios so relatados a seguir. Na estimativa com o painel dos pases da AC, nenhum dos coeficientes significativo. Uma causa provvel para a pouca relevncia do coeficiente de elasticidade da TCR na estimativa separada dos pases da AC a baixa variao sofrida pela TCR nestes pases. Na realidade, o desvio padro (SD) para a amostra completa 26,1, enquanto o SD da TCR nos pases da AS 32,9 e o SD dos pases da AC 13,2. Consequentemente, a pouca relevncia da elasticidade da TCR no caso dos pases da AC pode ser atribuda inexistncia, nos pases da AC neste perodo, de uma variao da TCR alta o suficiente para gerar efeitos estatisticamente significativos no desemprego. Esta conjectura indiretamente reforada pelos resultados obtidos em estimativas individuais dos pases, nos quais os coeficientes de elasticidade da TCR so obtidos nos casos em que a TCR sofreu uma intensa variao (por exemplo, Argentina e Colmbia). Mais intrigante a pouca relevncia do coeficiente de elasticidade do PIB. Uma causa possvel daquele resultado poderia ser a alta correlao da taxa de crescimento do PIB com os efeitos de tempo fixos includos na estimativa. Na realidade, a correlao entre os efeitos de tempo fixos e a taxa de crescimento do PIB -0,45. Ento, estimou-se o painel para os pases da AC sem incluir efeitos de tempo fixos. Os resultados mostram uma elasticidade desemprego/PIB de -2,65 significativa a 1%. Consequentemente, parece claro que a pouca relevncia da elasticidade obtida na primeira estimativa do painel para a AC resultou da intensa colinearidade entre os efeitos de tempo fixos e os desempenhos dos pases quanto produo. Qual seria a fonte dos efeitos de tempo to importantes para a sub-regio? Para explorar com mais profundidade as caractersticas dos efeitos de tempo comuns nos pases da AC, levou-se em considerao que os pases da sub-regio esto intimamente relacionados com a economia dos Estados Unidos. Por isso, partiu-se da suposio de que os pases da AC experimentaram choques externos comuns que se originaram do desempenho da economia norte-americana. Para testar esta hiptese, estimou-se o modelo com um painel de pases da AC nos quais os efeitos de tempo fixos so substitudos pelas taxas de crescimento nos Estados Unidos. A seguir, apresentam-se os resultados; a varivel yUSA(t) a taxa anual de crescimento do PIB nos Estados Unidos: u(t) = -2,073 y(t) - 0,124 r(t-2) - 2,249 yUSA(t) + 0,135 (-3,087)* (-0,643) R-quadrado = 0,29 (t-estatstica). *; **, ***: significativo a 1%, 5% e 10%, respectivamente. (-2,602)* (5,333)*
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Observaes do painel total (desequilibrado): 120. Erros diagonais padro e covarincia. A estimativa mostra uma elasticidade negativa do desemprego em comparao ao coeficiente do PIB dos Estados Unidos a um nvel de 1%, com um alto valor absoluto. Em uma estimativa semelhante com o painel de pases da AS, o coeficiente do PIB dos Estados Unidos pouco relevante, enquanto o valor e significncia dos coeficientes do PIB e TCR so semelhantes estimativa com efeitos de tempo fixos exibida em (5). Estes resultados sugerem que o desempenho do mercado de trabalho nos pases da AC intensamente influenciado pela evoluo da economia nos Estados Unidos, alm do efeito indireto gerado pela economia norte-americana quanto sua influncia no PIB daqueles pases. Os resultados tambm apontam que as sub-regies da AC e AS sofreram choques externos diferentes. A diferena entre os choques sofridos pelos pases da AC e AS pode ser claramente observada no grfico 20. O grfico apresenta a srie de efeitos de tempo fixos estimada com o painel de pases da AS e o painel de pases da AC.
GRFICO 20
0.2 0.15 0.1 0.05 0 -0.05 -0.1 -0.15 -0.2 1993 1995 1997 1999 AS Elaborao dos autores. 2001 AC 2003 2005 2007 2009
Diferena entre os choques sofridos pelos pases da AC e AS
Uma vez que a varivel dependente a (taxa de variao da) taxa de desemprego, as barras positivas representam um aumento do desemprego, isto , uma deteriorao das condies do mercado de trabalho, e vice-versa. O histrico e as diferenas entre os choques sofridos pelas sub-regies da AC e AS podem ser entendidos com o grfico. Por exemplo, 1995 foi o ano em que os efeitos da crise mexicana se sentiram. As duas regies sofreram efeitos negativos, mas a sub-regio da AC (que inclui o Mxico) mostra um efeito muito maior que a regio da AS mais de 15% na sub-regio da AC contra 5% na sub-regio da AS. Em 1999,
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as crises na sia e Rssia esto associadas ao forte efeito negativo na sub-regio da AS, enquanto a sub-regio da AC continuou a mostrar efeitos positivos crescentes associados com a ento alta taxa de crescimento da economia dos Estados Unidos. Em 2001-2002, ambas as sub-regies mostraram efeitos negativos, associados na sub-regio da AC contrao da economia norte-americana e na sub-regio da AS s crises na Argentina e Uruguai e difcil situao da economia brasileira. Em 2003-2008, ambas as sub-regies experimentaram efeitos positivos, associados ao bom desempenho da economia norte-americana na sub-regio da AC e s melhorias nos termos de troca internacionais e condies financeiras na subregio da AS. O ano de 2009 mostra os efeitos associados crise internacional: eles so negativos nas duas sub-regies, mas o impacto muito mais alto na AC que na AS. Finalmente, em 2010, a sub-regio da AS mostra um efeito positivo associado rpida melhoria das condies de troca e financeiras internacionais, enquanto a AC continuou apresentando efeitos negativos, associados ao desempenho da economia nos Estados Unidos.
4 CONCLUSES
Se algum perguntar aos macroeconomistas sobre as melhores polticas macroeconmicas para aumentar o bem-estar da populaco de um pas em desenvolvimento, uma grande parte dos especialistas (incluindo os autores deste artigo) indicariam que so aquelas capazes de promover altas taxas de crecimento da produo, do emprego e da produtividade, de forma sustentvel. Obviamente, o crescimento acelerado da produtividade e do emprego no garante que as tendncias de desigualdade iro diminuir de maneira natural. A economia da China o caso mais recente em que um processo com estas caractersticas tem sido acompanhado de piores indicadores de desigualdade. Entretanto, no comum encontrar julgamentos negativos sobre as polticas macroeconmicas chinesas com base naquela evidncia. A causa principal que o crescimento acelerado da renda e da produtividade acontecem conjuntamente com um rpido crescimento da oferta de empregos, e portanto as rendas menores tambm tendem a crescer e, consequentemente, a incidncia de pobreza diminui. De forma geral, o crescimento acelerado da produtividade e do emprego, apesar de no garantir a reduo da desigualdade, cria condies que facilitam uma distribuio melhor da renda, porque os recursos esto crescendo e porque a melhoria em sua distribuio parece mais vivel e menos conflitante naquele contexto. Na posio oposta, um pas em desenvolvimento vivendo uma situao de baixos ndices de emprego e baixa produtividade poderia eventualmente mostrar uma tendncia de melhoria com relao desigualdade, mas seria limitada em magnitude e durabilidade, devido ao pouco crescimento da produtividade. Neste caso,
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o macroeconomista iria, provavelmente, criticar as polticas existentes por sua incapacidade de contribuir com a promoo do desenvolvimento e focaria no esforo de reformulao voltado para promover o crescimento da produtividade e do emprego. A sustentabilidade do processo de crescimento rpido da produtividade e do emprego um componente crucial da viso do macroeconomista. O critrio de sustentabilidade envolve duas questes. Primeiro, a inflao deveria estar sendo controlada. De forma ampla, isto no deveria significar a limitao das escolhas a uma taxa de inflao convencionalmente baixa. O critrio aponta para o fato de que o aumento persistente da inflao termina inevitavelmente extinguindo o crescimento acelerado por meio de diferentes mecanismos dos quais existem muitos exemplos na experincia da Amrica Latina. Por sua vez, alm do feedback negativo quanto ao crescimento, sabido que a inflao afeta de forma desproporcional a renda real dos assalariados e setores com baixa renda, por isso tem efeitos negativos na distribuio e no bem-estar. A segunda questo envolvida no critrio de sustentabilidade que o design de polticas macroeconmicas deveria incluir tambm medidas para prevenir a ocorrncia de crises externas e crises financeiras. As polticas macroeconmicas possuem um papel importante na preveno das crises. Na realidade, estabilidade na economia, finanas e no balano de pagamentos o objetivo principal das polticas macroeconmicas em sua concepo tradicional. Macroeconomistas partidrios do desenvolvimento se esforam para ampliar os objetivos tradicionais para incluir entre eles a promoo do desenvolvimento, mas isto no significa esquecer ou deixar em segundo plano a preveno das crises. Ao contrrio, a preveno das crises uma prioridade porque elas tm efeitos negativos permanentes na trajetria de crescimento e efeitos negativos persistentes na distribuio de renda. A anlise das polticas macroeconmicas implementadas na AL nos anos 1990 mostra diversos casos importantes entre eles, Argentina, Brasil e Mxico de processos de crescimento em contextos de inflao controlada que no puderam ser sustentados porque levaram crises financeiras e externas. Mesmo em casos onde tais polticas produziram um aumento do bem-estar, isto no as faria aconselhveis, porque o aumento foi transitrio e tambm porque, como resultado das crises, as condies de emprego e distribuio de renda acabaram por ser piores que aquelas que prevaleciam no incio dos anos 1990. Alm disso, estas polticas levaram ao aumento do desemprego ou ao lento crescimento do ndice de emprego, que foram fatores importantes na piora na distribuio de renda mesmo antes da exploso da crise. No artigo, foram ressaltadas as mudanas nas polticas macroeconmicas implementadas entre 1997 e 2002 em diversas economias da regio, particularmente na AS. As novas configuraes que resultaram destas mudanas e seus
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efeitos nos preos relativos, contas externas e finanas pblicas aos quais se acrescentou a melhoria nos termos de troca na AS basearam processos de crescimento mais acelerados que no passado, que evitaram a crise. A inflao geral permaneceu sob controle por exemplo, no Chile, no Peru, na Colmbia e no Brasil. Por seu turno, a Argentina um caso exemplar no qual a acelerao da inflao freou as tendncias de crescimento do emprego, reduo da pobreza e melhoria na distribuio de renda que foram alcanadas no perodo entre 2002 e 2007. A anlise desenvolvida no artigo tenta identificar os elementos das polticas macroeconmicas implementados na Amrica Latina que contriburam para induzir o crescimento acelerado da produtividade e do emprego de forma sustentvel. Tambm foram mostrados os efeitos de tais processos na reduo da pobreza verificada em muitos pases. Esta anlise enfatiza o papel das taxas de cmbio reais a nveis competitivos na gerao destes processos. Como uma forma de concluso, so sugeridas nesta seo as diretrizes de um regime de polticas macroeconmicas capaz de alcanar vrios objetivos simultaneamente, incluindo a promoo do crescimento e do emprego, o controle da inflao e a preveno das crises externa e financeira. As diretrizes esto baseadas nas experincias negativas e positivas de pases em desenvolvimento ao longo do processo de liberalizao financeira. A Amrica Latina a regio com a experincia mais duradoura porque sua insero no processo remete ao final dos anos 1970. As contribuies da experincia da regio resultam, principalmente, dos casos negativos. Episdios profundos de valorizao da taxa de cmbio real com efeitos devastadores na criao de empregos e no balano de pagamentos, e crises financeiras, eram frequentes na regio desde o final dos anos 1970 at o incio dos anos 2000. O desempenho regional ps-2002, especialmente o desempenho da sub-regio da AS, contrasta intensamente com os trinta anos anteriores, apesar de que nenhum pas da Amrica Latina tem assumido um papel de modelo na implementao das diretrizes. A Argentina, no perodo entre 2002 e 2007, o caso no qual as polticas implementadas seguiram as diretrizes com mais empenho, mas outras economias na sub-regio da AS implementaram orientaes semelhantes em graus diferentes. A lio mais geral que pode ser aprendida a partir do contraste entre as experincias de pases em desenvolvimento nos anos 2000, incluindo seu desempenho durante a crise global, com as trs dcadas anteriores de globalizao financeira, a importncia crucial das polticas macroeconmicas no estmulo ao crescimento, emprego, estabilidade financeira e robustez diante de choques externos e financeiros reais. A principal reinvidicao deste artigo que existe um conjunto de polticas macroeconmicas viveis e consistentes
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tais como aquelas estilizadas pelas diretrizes sugeridas que contribuem com o alcance simultneo dos objetivos j mencionados. A ideia confronta a noo que postula a existncia de um trilema de opes de polticas que fariam inconsistentes o alcance simultneo de TCRs competitivos e polticas monetrias ativas. Em contextos como aqueles exprimentados por pases da AS nos anos 2000 por exemplo, entrada excessiva de moeda estrangeira a taxas de cmbio administradas pela autoridade monetria , o trilema no se aplica, e possvel controlar simultaneamente a taxa de cmbio e a taxa domstica de juros. O primeiro subconjunto de diretrizes focaliza a promoo do crescimento e emprego, a robustez da contas externas e a preveno de crise diante de choques externos negativos. Ele compreende: i) um regime cambial de flutuao controlada, combinando flexibilidade cambial com intervenes discrecionrias pelo banco central no mercado de moeda estrangeira (FX); ii) uma tendncia competitiva na taxa de cmbio real, evitando fortes valorizaes no curto prazo; iii) tendncia de supervit na conta corrente do balano de pagamentos, com dficits moderados no curto prazo; e iv) o acmulo de reservas internacionais volumosas. Taxas relativamente altas de crescimento e emprego so incentivadas pela tendncia competitiva na TCR. A tendncia de supervit em conta corrente somada ao acmulo de reservas garante a sustentabilidade do processo de crescimento, ajudando a evitar uma crise externa e amenizando choques externos reais e financeiros. As polticas envolvendo a TCR, as contas externas e a administrao de reservas devem ser acompanhadas por polticas fiscais e monetrias consistentes focadas no controle da inflao e da demanda agregada. Um ponto importante a este respeito que em um contexto de taxa de cmbio de flutuao controlada, o nvel competitivo de TCR e a tendncia de supervit em conta corrente, geralmente h um grau considervel de automomia monetria, a diretriz geral : v) uma poltica monetria ativa, facilitada pela esterilizao das intervenes no mercado de FX e pela inexistncia de domnio fiscal. Como ser comentado a seguir, a coordenao entre as trs polticas macroeconmicas cambial, monetria e fiscal , essencial neste regime. Em particular, a poltica monetria deve ser implementada em coordenao com a poltica fiscal de curto prazo. Dependendo das presses no mercado de cmbio internacional, os controles de capital podem ser necessrios para conseguir preservar TCRs competitivas (ou evitar valorizaes) e, simultaneamente, preservar tambm a autonomia monetria. Assim como acontece sob qualquer regime de polticas macroeconmicas, a poltica fiscal de curto prazo pode ser expansionista ou contracio-
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nista. Embora tenha sido apontado que, neste regime, as polticas fiscal e monetria deveriam desempenhar um papel de conteno das dinmicas de demanda agregada, a ltima diretriz se refere orientao nas contas fiscais: vi) uma tendncia de equilbrio nas contas fiscais e dficits fiscais moderados no curto prazo. A orientao foca em permitir polticas anticclicas no curto prazo demanda agregada e controle da inflao nas fases de efervescncia e estmulos expansioistas nas fases de recesso e evitar o acmulo de dvidas pblicas significativas. A seguir, discute-se como estes elementos precisam ser coordenados no regime de poltica macroeconmica proposto.
4.1 A coordenao de polticas macroeconmicas
Uma TCR competitiva fornece um ambiente propcio para o crescimento e o desenvolvimento. Esta viso tem sido defendida h muito tempo pelos economistas de desenvolvimento e documentada recentemente em muitos estudos economtricos. Os atributos estimulantes do crescimento de uma TCR competitiva operam favorecendo a lucratividade do setor comercial. medida que este setor se expande, ele relaxa a restrio externa ao crescimento e gera externalidades positivas para o restante da economia na forma de aprendizado na prtica e influncias tecnolgicas. A adoo de uma TCR alvo uma particularidade do regime de poltica macroeconmica proposto, aqui denominado regime de taxa de cmbio real competitivo e estvel (TCRCE, ou stable and competitive real exchange rate SCRER). Alm dos objetivos padro da poltica em qualquer regime macroeconmico, ou seja, inflao e emprego e nveis de atividade, o regime TCRCE tambm almeja o desenvolvimento econmico como objetivo. A tendncia da TCR o alvo intermedirio para tal objetivo, da mesma forma que uma taxa de juros de referncia ou um oramento fiscal determinado funcionam como alvos intermedirios para polticas fiscais e monetrias que se concentrem na inflao e no emprego. Uma vez que uma determinada tendncia da TCR adotada, a poltica cambial concentra-se exclusivamente na concesso de volatilidade de curto prazo taxa de cmbio nominal (TCN) e na preservao da estabilidade da TCR no longo prazo. Por isso, em circunstncias normais, a TCN no pode ser orientada em direo a qualquer objetivo macroeconmico, tal como a inflao ou expectativas de inflao. O controle da demanda agregada, da inflao e das expectativas de inflao cabe poltica monetria e fiscal e tambm a outras polticas no discutidas aqui, tais como as polticas salariais e de renda. O papel dessas polticas em um regime TCRCE fundamental na moderao do ritmo da demanda agregada e no controle das presses de inflao, porque o TCRCE por meio da melhoria no crescimento do emprego e acmulo de capital no setor
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comercial (tradable) gera uma tendncia expansionista na demanda agregada. Ento, no regime TCRCE as trs polticas macroeconmicas so ativas. No regime TCRCE, a coordenao da poltica macroeconmica essencial. Em primeiro lugar, os alvos intermedirios das polticas fiscal e monetria e seu design devem ser consistentes com a estabilidade da tendncia alvo para a TCR. Por exemplo, difcil preservar a estabilidade da tendncia da TCR em um contexto de expectativas de acelerao inflacionria. Este o problema que as autoridades argentinas no puderam resolver desde 2007 e levara a uma valorizao significativa da TCR. Por sua vez, como j mencionado, um regime TCRCE tem um efeito expansionista na demanda agregada. As polticas fiscal e monetria devem levar em considerao o efeito e devem ser consistentemente elaboradas e implementadas para atingir os diversos objetivos reais e relativos inflao.
4.2 O TCRCE e a presso da inflao
Conforme discutido anteriormente, no regime macroeconmico proposto, devido ao fato de a poltica cambial estar comprometida com a preservao de um TCRCE alvo e por causa de sua influncia expansionista, o controle da demanda agregada cabe s polticas fiscal e monetria. Em circunstncias normais, estas polticas precisam desempenhar um intenso papel de conteno sobre a demanda agregada e as presses inflacionrias. A administrao de polticas em um regime TCRCE no simples. Por um lado, h uma tenso entre a preservao do TCRCE alvo e o controle da demanda agregada e da inflao. Por outro lado, o papel de conteno que as polticas fiscal e monetria devem desempenhar normalmente neste contexto exige uma liderana poltica sofisticada. Ambas as observaes atestam a importncia da coordenao de polticas macroeconmicas no nvel mais alto da gesto da poltica econmica.
REFERNCIAS
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FOME DE FRICA: TERRA E INVESTIMENTO AGRCOLA NO CONTINENTE AFRICANO*1

Beluce Bellucci**2
Na primeira dcada do sculo XXI, em todo o mundo foram adquiridos, por estrangeiros, 203 milhes de ha de terras, sendo 134 milhes localizados na frica. Esta corrida s terras, promovida por pases desenvolvidos ou em desenvolvimento, entre os quais o Brasil, caracterizada por investimento agrcola e aquisio de terras para satisfazer basicamente demandas alimentares ou energticas. Das terras adquiridas, 78% foram direcionadas para atividades agrcolas. Este artigo traz as principais discusses sobre o investimento fundirio e agrcola na frica, suas possibilidades, potencialidades, riscos e perspectivas. Existe um aambarcamento das terras e uma nova forma de colonizao, ou trata-se de oportunidades de negcios e de desenvolvimento da agricultura? Neste quadro, em que a aquisio e a presena de grandes investidores estrangeiros j um fato, discute-se luz do conflito entre o direito tradicional das sociedades africanas e a lei de Estado, a que esto submetidas as populaes. De quem so as terras e quais as garantias? Discutem-se tambm os objetivos da produo agrcola, se alimentar ou energtica, e os modelos de agricultura, se intensiva ou extensiva, que esto em jogo entre os investidores internacionais, os governos e as populaes locais, alertando os riscos e as oportunidades. Palavras-chave: investimento fundirio; investimento agrcola; investimento internacional; frica; corrida s terras.
AFRICA HUNGER: LAND AND AGRICULTURAL INVESTMENT IN AFRICAN CONTINENTi3

In the first decade of this century, 203 million ha of land, in the world, were acquired by foreigners, 134 million of that are located in Africa. That rush for land, promoted by the developed countries, or developing countries (including Brazil), is characterized by agricultural investment and the acquisition of land to satisfy food and energy demands. 78% of the land acquired, were targeted for agricultural activities.The article presents the main discussions on investment in land and agricultural investment in Africa, its opportunities, potentials, risks and prospects. There is a hoarding of land and a new form of colonization, or is it business opportunities and agricultural development? Within this framework, where the acquisition and the presence of large foreign investors is already a fact, it discusses the conflict between the traditional right of African societies and state law, which are subjected the people. Whose owns the land and what their safeguards? Is also discusses the aims of agricultural production, if its for food or energy, and the models of agriculture, whether intensive or extensive, at stake among international investors, governments and local populations, warning of the risks and opportunities. Keywords: investment in land; agricultural investment; international investment; Africa; rush for land. JEL: F-21, F-54, K-11, Q-15. Rev. Tempo do Mundo, 4(1): 79-119 [2012]
* Artigo elaborado com informaes disponveis at maio de 2012. ** Economista. i. As verses em lngua inglesa das sinopses desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas publishing department.
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1 INTRODUO
A fome na frica bastante conhecida do grande pblico e tema recorrente da mdia ao se referir quele continente. Ao mesmo tempo, divulgado, quando no intudo pelo senso comum brasileiro, que as terras ao sul do deserto do Saara so abundantes e que grande parte no so utilizadas economicamente ou so cobertas por florestas ou savanas onde vivem animais selvagens. Com governos democrticos de orientao neoliberal em quase todos os pases, com inseres crescentes no mercado mundial de capitais e produtos, a frica apresenta crescimento significativo na primeira dcada do sculo XXI. Em um (...) contexto de alta dos preos e de crises alimentares, de apropriaes internacionais de terras agrcolas, de urbanizao, de mudana climtica e de alertas frequentes sobre a degradao ou a penria de terras agrcolas (Roudart, 2010a), a frica se torna lcus de grande interesse mundial para investimento fundirio e agrcola. A corrida s terras1 realizada pelos pases desenvolvidos ou em desenvolvimento para satisfazer demandas alimentares ou energticas. Esta demanda ocorre em funo do crescimento populacional ou da carncia de produo prpria seja por ausncia de terras em seus prprios pases, seja por escolha poltica e um fenmeno recente. As terras adquiridas por estrangeiros no mundo, entre 2000 e 2010, atingiram 203 milhes de hectares (ha) superfcie correspondente a oito vezes a do Reino Unido , sendo a frica o alvo principal com 134 milhes (Anseeuw et al., 2012a, p. 4-5). De todas as terras adquiridas por estrangeiros, 78% foram direcionadas para atividades agrcolas. Embora deva ser levada em considerao a distncia entre a inteno e a realidade, diante da diferena entre as terras anunciadas como adquiridas e as realmente em explorao. Mas isto no diminui a gravidade da questo e a fome de frica dos investidores internacionais. O Brasil, ao que tudo indica, est se preparando para entrar fortemente nesse mercado. Em 2011, o governo de Moambique ofereceu a empresrios brasileiros uma regio equivalente a trs Sergipes para ser arrendada por longo perodo em condies discutveis. Luiz Incio Lula da Silva, em discurso no Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), em maio de 2012, enfatizou as oportunidades para empresas brasileiras de investimentos na frica, em setores
1. Diversos conceitos so empregados para caracterizar este fenmeno. O MAEE Ministre des Affaires trangres et uropens da Frana (MAEE, 2010), utiliza a expresso apropriao e concentrao de terras em grande escala, separando o conceito de aambarcamento (controle e concentrao). O Banco Mundial prefere aquisio massiva de terras, enfocando pois o carter mercantil da terra; outros empregam presso comercial sobre as terras, viso um tanto setorial, como a International Land Coalition; outros ainda cesso de ativos agrcolas, concepo financeira, como o Centre d'analyse stratgique dos servios do primeiro-ministro da Frana. Numerosos estudiosos e organizaes no governamentais (ONGs) utilizam a expresso aambarcamento de terras. A grandeza do que vem ocorrendo e o debate em torno do tema justifica o emprego do termo aambarcamento ou apropriao e concentrao de terras em grande escala, utilizada neste texto.
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como infraestrutura, petrleo e agronegcios (Folha de S.Paulo, 2012, p. A8). A pesquisa da Cmara de Comrcio Brasil/Estados Unidos, a Amcham, que ouviu presidentes, CEOs, vice-presidentes e diretores de 84 grandes indstrias do setor, aponta que
pelo menos 25% dos entrevistados responderam que os pases africanos esto no foco dos seus interesse para investimentos, parcerias comerciais ou operaes internacionais. O CEO da Amcham, Gabriel Rico, lembrou que a frica sequer era mencionada no ltimo relatrio. Segundo ele, a tendncia aumentar o interesse dos brasileiros naquele continente (Agrovalor, 6/8/2012).
A China, a ndia, a Coreia do Sul e os pases do Golfo Prsico j esto se estabelecendo na frica h alguns anos. Baseado nos estudos Les droits fonciers et la rues sur les terres, de Anseeuw et al. (2012b); Couvertures et usages agricoles des terres lchelle mondialle: analyse et comparaison des bases de donns sur la situation actuelle sur les evolutions possibles, de Roudart (2010b); em artigos do dossi de 2011 da revista francesa Afrique Contemporaine n. 237, nos relatrios Les appropriations de terres grande chelle e Analyse du phenomne et propositions dorientations do Comit Technique Foncier et Dveloppement (2009 e 2010), em relatrios da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) e em outras instituies internacionais, este artigo traz as principais questes levantadas sobre os investimentos agrcolas na frica, suas possibilidades, potencialidades, riscos e perspectivas. So questes complexas que se polarizam contraditoriamente, ora os investimentos em terras agrcolas aparecem como aambarcamento e tratados como uma nova forma de colonizao, como afirma o ministro da Agricultura sul-africano Tina Joemat-Petersson (Le Monde, edition de 11-12 dc., 2011), ora so tratados como desenvolvimento da agricultura, como preferem os investidores estrangeiros, cujos valores no deixam de crescer. Em uns e em outros casos, longe de serem vtimas, os pases africanos, por intermdio de seus governos, jogam um papel relevante na promoo e no acolhimento desses investimentos, o que vem produzindo impactos profundos e irreversveis tanto ambientais quanto em suas prprias populaes, sobretudo, as rurais. Este texto pretende contribuir para o conhecimento do que est ocorrendo em termos de investimento fundirio e agrcola no continente africano, para que, futuramente, a presena brasileira encontre caminhos mais dignos de solidariedade e estabelea uma parceria estratgica que v alm dos padres atuais. Alm desta introduo, o texto est dividido em seis sees. A seo 2, corrida s terras: em busca de qu?; seo 3, terras disponveis: mito ou realidade?; seo 4, direito tradicional e lei de Estado; seo 5, investimento fundirio e agrcola; seo 6, os biocombustveis e seo 7, consideraes finais.
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2 CORRIDA S TERRAS: EM BUSCA DE QU?
Um dos motivos encontrados pelo fluxo de investimento agrcola em terras africanas, longe da solidariedade com o povo africano, diz respeito fome mundial, em uma perspectiva para 2050. A evoluo do tamanho da populao e da renda familiar propiciada pelo desenvolvimento econmico influem na demanda mundial por alimentos. Em 1950, a populao mundial era de 3 bilhes de habitantes, passou para 3,7 bilhes em 1970 e est prxima dos 6,8 bilhes em 2012. Em 2050, pelas projees demogrficas da Organizao das Naes Unidas (ONU) (2009), esta dever se situar entre 8 bilhes e 11 bilhes de indivduos.2 Em 2002, 75% dos pobres dos pases em desenvolvimento viviam em reas rurais. Atualmente estima-se em 1 bilho o nmero de pessoas subalimentadas, sendo 75% de camponeses dos pases em desenvolvimento. Em paralelo, a FAO no cessa de lembrar que mais de 1 bilho de indivduos na terra, a maior parte localizada na frica, no comem o suficiente para saciar sua fome. O nvel de vida na frica Sul-saariana no aumentou entre 1975 e 2008, enquanto foi multiplicado por trs em pases da sia do Sul e por nove nos pases da sia do Leste e do Pacfico (Dabat, 2011). A mediana das projees da populao mundial para 2050 de 9 bilhes. Sobre esta hiptese, o crescimento da populao para os prximos 40 anos ser de 2,3 bilhes de indivduos. A quase totalidade da populao mundial, entre 6,7 bilhes e 7,9 bilhes, estar nos pases em desenvolvimento (Vergez, 2011). E esta populao dever ser alimentada. O crescimento eventual da renda real por habitante, por sua vez, produz modificaes nos regimes alimentares, favorecendo o consumo de carne cada vez maior. Acontece que quando se compara os regimes sem e com carne, ambos isoproteicos e isocalricos, o regime com carne requer mais produtos vegetais e a produo agrcola necessria para sua satisfao deve ser maior. O que equivale a afirmar que comer mais carne requer mais terra agrcola (Vergez, 2011, p. 34). Estima-se3 que 1 bilho de toneladas de cereais e 200 milhes de toneladas de carne devam ser produzidas a mais todo ano, em termos mundiais, em relao a 2005.
2. A abertura desse leque se explica pelas diferenas nas hipteses de evoluo das principais variveis que controlam o tamanho da populao. As que dizem respeito evoluo das taxas de fecundidade, mortalidade, expectativa de vida e ao impacto da aids nos pases em desenvolvimento so as mais determinantes. A probabilidade de que a populao mundial esteja entre 7,8 bilhes e 9,9 bilhes de habitantes em 2050 de 80%, o que corresponde a uma taxa de crescimento entre 15% e 46% (Lutz, Sanderson e Scherbov, 2008; Vergez, 2011). 3. Para satisfazer um nvel mdio de 3.130 kcal/dia por pessoa, a produo agrcola mundial dever aumentar globalmente em 70% e em 100% nos pases em desenvolvimento (Bruinsma, 2009).
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A taxa de crescimento demogrfico do continente africano entre 1970 e 2006 foi de 157%,4 e a populao atual de 1 bilho de pessoas e poder alcanar entre 1,7 bilho e 2,7 bilhes em 2050, segundo as hipteses das projees. Em pases como Burquina Faso, Nger, Somlia e Uganda a populao poder aumentar 150% (ONU, 2009). Com 13% da populao mundial, a frica Sul-saariana concentra 25% dos subalimentados do mundo, quando em funo de seu crescimento demogrfico a disponibilidade de terras arveis por cabea no deixa de decrescer de 0,5 ha em 1950 para 0,23 ha em 2001 , o que, por consequncia, transforma a cada ano 50 mil ha de florestas e 60 mil ha de campos em culturas (Rainelli, 2007, p. 21; Rochegude, 2011, p. 85). As perspectivas de evoluo demogrfica e de aumento da renda, acrescidas dos efeitos da crise financeira mundial de 2008 e do crescimento da demanda por produtos alimentares, pressionaram os preos dos produtos agrcolas e, consequentemente, incrementam a procura por terras para produzi-los. Ou seja, a conjuno das crises alimentar e financeira transformou as terras agrcolas em um novo ativo estratgico. Mas os preos das terras no acompanharam o crescimento dos alimentos e em muitos lugares, como na frica, continuam baixos, enquanto aumentaram 16% no Brasil, 31% na Polnia e 15% nos estados do centro-oeste dos Estados Unidos, apenas em 2007 (Grain, 2008 apud Dabat, 2011, p. 99). Nesse quadro, as grandes corporaes, os centros de pesquisa e de cooperao, os organismos multilaterais, os grupos de investimentos e os governos dos pases de origem e dos que hospedam os investimentos fundirios e agrcolas, discutem o tipo de agricultura intensiva ou extensiva? , quais terras ocupar e com quais garantias jurdicas de quem so as terras? , que produtos incentivar alimentares ou energticos? , qual modelo social organizar assalariado em grandes empresas ou modalidades de articulao com o setor campons? , bem como as consequncias polticas, sociais e ambientais destas transformaes.
2.1 Aumentar a produo de alimentos
Na perspectiva para 2050, prev-se que nos pases em desenvolvimento 90% do crescimento vegetativo5 viria do aumento dos rendimentos e dos ciclos anuais por ha, fruto do progresso tcnico, com mais e melhor irrigao e variedades de mais rendimento. O restante do crescimento da produo agrcola requerida seria fruto da expanso da superfcie das terras arveis em 70 milhes de ha +5%. Este aumento geral seria resultado do crescimento de 120 milhes de ha
4. Sendo 129% na frica do Norte, 174% na frica Oriental, 161% na frica Ocidental, 184% na frica Central e 119% na frica Austral (ONU, 2009). 5. Para os pases desenvolvidos essa taxa seria de 80%.
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+12% nos pases em desenvolvimento e de uma baixa de 50 milhes de ha -8% nos pases desenvolvidos. O crescimento das terras arveis nos pases em desenvolvimento aconteceria exclusivamente na Amrica Latina e na frica Sul-saariana (Bruinsma, 2009). As terras arveis da frica Sul-saariana aumentaram 31% entre 1961 e 2005 e crescero 25% entre 2005 e 2050. Por sua vez, a intensidade cultural nmero de ciclos por ha/ano aumentou 31% naquele perodo e no aumentar mais que 6% at 2050. A perspectiva de dobrar a populao do continente africano at 2050 coloca pelo menos duas questes crucias. A primeira em relao ao meio ambiente, pois a produo agrcola e a pecuria so atividades que competem espacialmente com as reas florestais. A segunda em relao aos aspectos econmicos, pois a diminuio da fome e da pobreza modificam as relaes tcnicas e sociais de produo rural, com repercusses sociais e polticas profundas. A volta da questo agrcola agenda dos fruns internacionais, com importantes reflexes sobre como alimentar os 9 bilhes de seres humanos em 2050, abriu simultaneamente perspectivas de lucros e oportunidades de negcios cujas atividades podem mover montanhas. Neste sentido, so organizadas estratgias distintas, uma voltada para o desenvolvimento de uma agricultura intensiva, outra para uma agricultura extensiva.
2.2 Agricultura intensiva ou extensiva?
Com o objetivo de produzir alimento e preservar o meio ambiente, duas estratgias contraditrias de desenvolvimento agrcolas tm sido levantadas: a intensiva e a extensiva. Sobre as vantagens e os riscos, em um caso e no outro, h grande controvrsia entre interesses opostos e pouca certeza a respeito. A estratgia de extensificao (extensification, em francs) consiste em reduzir a aplicao de insumos por espao cultivado, o que preserva o meio natural e a biodiversidade. Tem como consequncia rendimentos da terra mais baixos, e requer, portanto, maior quantidade de terras agrcolas (wildlife-friendly) para se produzir uma mesma quantidade que um sistema com maior rendimento da terra. A estratgia da intensificao clssica da revoluo verde trata de maximizar o rendimento por ha e a intensidade cultural pelo uso de insumos sintticos e irrigao, que degradam o meio ambiente nas parcelas cultivadas, mas permite produzir mais em menos espao (land sparing). Garantir a produo agrcola necessria para satisfazer a demanda e, ao mesmo tempo, minimizar os estragos ambientais exige uma arbitragem poltica entre os dois modelos que depende da correo de foras.
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A avaliao ambiental complexa pois a intensificao tem dois efeitos simultneos e antagnicos sobre o meio ambiente: um negativo sobre o meio local (terreno cultivado) e outro positivo sobre o ambiente global (preservao de bens pblicos com a biodiversidade e a estabilidade climtica). Simetricamente, a extensificao permite diminuir a poluio sobre os espaos cultivados (wild-life frindly, favorveis biodiversidade nos espaos cultivados), mas exerce indiretamente maior presso, incitando a produzir em outros lugares, isto , a buscar mais espao antes no cultivado, florestais (Vergez, 2011, p. 37).
A extensificao mais defendida pelos naturalistas e pelas associaes de conservao da natureza, que no consideram em seus modelos a economia de terra permitida pela intensificao. Vergez (2011) aponta diversos estudos sobre a agricultura intensiva e a extensiva e seus impactos no meio ambiente. Os resultados encontrados so dspares, variando segundo as condies.6 Os argumentos favorveis intensificao apoiando-se em fatores ambientais so mais raros. Entretanto, Burney et al. (2010) estimam retrospectivamente as emisses de gs com efeito estufa evitados graas intensificao da agricultura (1961-2005), concluindo que os investimentos pblicos na pesquisa agronmica para elevar os rendimentos so aes contra a mudana climtica. Da mesma forma, Ghazoul et al. (2010) pensam que a extensificao generalizada no uma estratgia realista ou credvel a longo prazo para proteger o meio ambiente, dado o crescimento da demanda alimentar e de outros usos biocombustvel e a vontade de aplicar medidas de reduo de emisses ligadas ao desflorestamento e degradao das florestas. Alm desses aspectos, duas outras questes so levantadas por Verges (2011) como subsidirias das estratgias intensiva ou extensiva. A primeira que, na perspectiva de intensificao, existe uma alternativa de buscar o crescimento de produtividade da terra fora do aumento dos insumos sintticos, responsveis pelas poluies e eroses da biodiversidade. Trata-se da alternativa conhecida como intensificao ecolgica (Griffon, 2006), isto , pela biodiversidade funcional de proteo contra eroso, manuteno e restaurao da
6. O modelo de Green et al. (2005) leva em conta o impacto sobre a biodiversidade e explicita as condies nas quais os efeitos do land sparing levam vantagens sobre o efeito de preservao do meio cultivado, e as condies em que prefervel intensificar a agricultura em nome do meio ambiente. Estas condies dizem respeito s velocidades respectivas de diminuio da biodiversidade medida que o rendimento aumenta sobre o espao cultivado e que as terras virgens so desmatadas para serem cultivadas. A regra de deciso repousa nestas duas velocidades. Os estudos de Balmford et al. (2005) apontam que a varivel rendimento tem um efeito significativo sobre as quantidades de terras necessrias para satisfazer a demanda, quando analisaram a solidez do lao entre a elevao dos rendimentos e o efeito land sparing para as 23 principais culturas alimentares. J Ewers et al. (2009) apresentam uma nuance a este resultado analisando para 24 pases no perodo 1979-1999 a relao entre o rendimento e o ratio das terras cultivadas por habitante para as mesmas culturas . Mas estudaram ao mesmo tempo as superfcies cultivadas por outras culturas, alm das 23 de base, e concluram que a relao entre a elevao dos rendimentos das 23 culturas e a baixa do ndice de terras cultivadas por habitante existe nos pases em desenvolvimento, mas fraca; esta relao no foi detectada nos pases desenvolvidos. O efeito land sparring no seria assim sistemtico (Vergez, 2011).
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fertilidade, fixao do azoto, reciclagem dos elementos minerais etc., objeto de pesquisas nos centros mundiais ligados rede do Grupo Consultivo para a Pesquisa Agrcola Internacional (CGIAR).7 A segunda questo concerne interao das trajetrias de desenvolvimento agrcola intensificao ou extensificao com a problemtica da pobreza rural, e, em particular, a pobreza da mo de obra ativa agrcola. A produtividade da terra um dos componentes da produtividade do trabalho agrcola, e esta depende do nmero mdio de ha cultivados por trabalhador agrcola, varivel moldada pelas transformaes econmicas estruturais, como a absoro dos trabalhadores agrcolas pela indstria e pelo setor de servios. Nesta absoro, se diminuir o nmero absoluto de trabalhadores agrcolas, pode aumentar a superfcie cultivada por trabalhador agrcola, importante alavanca da produtividade do trabalho agrcola (Timmer, 1988). A questo saber em qual das vias a absoro de parte dos trabalhadores agrcolas e, portanto, a diminuio dos ativos agrcolas alavanca da produtividade do trabalho agrcola a mais suscetvel de ocorrer.
3 TERRAS DISPONVEIS: MITO OU REALIDADE?
Sendo a disponibilidade das terras uma varivel determinante para o grau de atuao das estratgias a serem implantadas, questiona-se se mito ou realidade a existncia de terra suficiente para a produo agrcola atender demanda no futuro de 2050.
3.1 Mito
De um lado, h os estudos que contestam a ideia de grande quantidade de terras cultivveis disponveis (Young, 2000; Bruinsma, 2009). Para o perodo 19952050, Collomb (1999) mostra que seria preciso multiplicar as disponibilidades em quilocalorias (kcal) de origem vegetal por dois para alimentar a humanidade, sendo por dois e meio para os pases do sul e por cinco para a frica. Gueye (2003) mostra que a terra j se tornou um recurso raro na frica no curso dos quatro ltimos decnios. O crescimento da populao pressiona as terras em Gana as superfcies cultivadas passaram de 14,5% para 25,5% do territrio nacional, e na Costa do Marfim de 8,5% para 23,5% entre 1961 e 1999. Simultaneamente, a superfcie cultivada por habitante diminuiu8 e a vulnerabilidade das unidades dos mais pobres aumentou. Esta situao impulsiona as unidades agrcolas familiares, pouco providas de recursos fundirios, descapitalizao progressiva e reciclagem
7. Pretty et al. (2006) analisaram inmeros projetos agrcolas, cobrindo 37 milhes de hectares (ha) em 57 pases pobres e mostraram que as tcnicas prximas da intensificao ecolgica, com pouca utilizao de insumos externos, preservaram os recursos e permitiram crescer os rendimentos, com timos resultados nos pases africanos (Vergez, 2011). 8. Na zona do Office no Niger at o Mali a superfcie cultivada passou de 0,38 ha para 0,22 ha para o arroz de inverno entre 1987 e 1999.
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para outras atividades ou como trabalhadores agrcolas (Blires et al., 2003). Este fenmeno recorrente nas zonas de periferias urbanas com potencial agrcola. Nota-se tambm um processo de urbanizao, em que mais de 60% da populao oeste-africana viver em cidades at 2020, o que apresenta enormes desafios para a agricultura familiar produtora de alimentos da regio. Problema recorrente em vrias outras regies africanas. Esses estudos levantam que o debate sobre uma possvel extensificao na agricultura requer preliminarmente que se reconhea o crescimento da demanda alimentar e se aponte a existncia de terras novas para serem cultivadas. A este debate vincula-se tambm o da utilizao das terras disponveis para agricultura alimentar ou para produtos energticos.
3.2 Realidade
Em polo contrrio, defendendo que h terras suficientes, Roudart (2010a, p. 41-42), em estudo exaustivo sobre as terras no mundo, conclui que
(...) as bases de dados que analisamos mostram que as terras utilizveis em cultura pluvial e as no cultivadas, no so, e no sero proximamente, fonte rara em escala planetria: segundo esses dados, ser possvel dobrar a superfcie cultivada mundial sem avanar sobre as florestas e deixando de lado parte das terras de baixo rendimento; ser possvel multiplicar esta superfcie por 1,6 excluindo ainda cultivar todas as zonas atualmente protegidas. Por outro lado, o aquecimento climtico pode levar a um crescimento, modesto, das superfcies cultivveis do mundo. As terras cultivveis no cultivadas so abundantes na Amrica do Sul e na frica Subsaariana. Mas so raras, seno esgotadas, no Oriente Mdio e na sia. Frente a isso, a sia do Sul e do Sudeste podem sofrer com o aquecimento climtico. Em escala mundial, as superfcies das terras utilizveis em cultura pluvial so muito superiores s superfcies necessrias para assegurar ao mesmo tempo as condies de segurana alimentar satisfatrias para o conjunto da humanidade e certo desenvolvimento das culturas para biocombustveis. Esta concluso continua vlida mesmo na hiptese de um fraco crescimento do rendimento das culturas, num cenrio de revoluo dupla verde sustentvel, e mesmo excluindo cultivar qualquer floresta e qualquer zona atualmente protegida. A valorizao sustentvel desses recursos em terras cultivveis requer polticas pblicas apropriadas de preos agrcolas, de acesso s terras, e de pesquisa e desenvolvimento orientadas para as necessidades e possibilidades dos produtores pobres.
O mesmo estudo indica que as terras cultivadas no mundo hoje representam de 38% a 45% das terras cultivveis. As possibilidades de expanso variam segundo a regio e so muito elevadas na Amrica, sobretudo do Sul, e na frica, sobretudo a Central. A metade das terras disponveis est concentrada em sete pases: Brasil, Repblica Democrtica do Congo, Sudo, Argentina, Colmbia, Bolvia e Rssia. Na frica Sul-saariana, somente 20% das terras cultivveis
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estariam cultivadas. As possibilidades de extenso das superfcies cultivadas seriam de 200 milhes de ha na frica Oriental e Central, 90 milhes de ha na frica Ocidental e 50 milhes de ha na frica do Norte. Para outros autores, por exemplo, Dabat (2011), possvel essas terras participarem no fornecimento de biocombustveis. Para a frica fornecer 5% do consumo de biocombustveis da Unio Europeia e dos Estados Unidos em 2020, seria preciso entre 3 milhes de ha 14 milhes de ha dependendo da cultura. Da mesma forma, para os pases africanos trocarem 10% de seus combustveis destinados aos transportes pelos biocombustveis produzidos localmente at 2020, as necessidades de terras seriam parecidas. E estas reas seriam limitadas a 5% das terras agrcolas disponveis na frica segundo a FAO (2008). Assim, mediante um planejamento cuidadoso da utilizao das terras, a produo de biocombustveis poderia ser combinada com a produo alimentar requerida. Entretanto, o fato de haver terras agrcolas disponveis para a produo agrcola, no significa que estejam disponveis do ponto de vista legal, ou ainda, que a melhor opo seja a sua utilizao em agricultura intensiva ou produzindo biocombustveis, mesmo em unidades familiares.
4 DIREITO TRADICIONAL E LEI DE ESTADO
A definio de disponibilidade de terras na frica tambm um critrio ambguo e controverso. Para os investidores, as terras que no esto ocupadas por tcnicas modernas so consideradas vazias, ociosas. Acontece que muitas destas terras pretensamente disponveis so na verdade utilizadas pelas populaes para a prpria sobrevivncia, seja como espao para a transumncia, fonte de lenha, colheita de frutas, seja quando esto em repouso para entrar em futura produo agrcola. As rotatividades entre pastagens e agricultura, bem como ter solos em repouso, fazem parte destes sistemas. Muitas vezes estes usos no so reconhecidos legalmente porque os usurios esto excludos do direito fundirio oficial. Deve-se considerar ainda que o crescimento populacional previsto e a transio demogrfica do campo para a cidade ir ocupar parte destas terras (Dabat, 2011, p. 103). As regras fundirias vigentes funcionam ao mesmo tempo como facilitadoras e freios aos investimentos. O estatuto da terra delimita, de um lado, o direito costumeiro, tradicional, que repousa em consensos no escritos, estabelecidos localmente com regras evolutivas e, de outro, o direito escrito, herdado do perodo colonial, com procedimentos administrativos de criao da propriedade privada (Lavigne-Delville, 1998). A populao rural africana, embora possua direitos fundirios reconhecidos localmente como legtimos, vive constantemente diante do risco destes direitos serem tomados pelo Estado ou por terceiros, sem garantia de compensao ou indenizao (Comit Technique Foncier et dveloppement, 2009).
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Ao mesmo tempo, investidores estrangeiros negociam com os Estados a aquisio destas terras por compra ou aluguel. Assim, os procedimentos para aquisio de terras enfrentam discusses tcnicas sobre o direito do solo e o cadastro nas administraes pblicas, engendrando com frequncia custos mais elevados que os previstos no cultivo e escoamento dos produtos. Tais problemas tm ocasionado frequentemente a renncia de investidores (Dabat, 2011) e se tornado um alto fator de risco.
4.1 Acesso terra
A agricultura ocupa a maior parte da populao ativa do continente africano e assegura parcela importante de sua exportao e de seu produto interno bruto (PIB). Sendo indispensvel para a agricultura, o solo tem um lugar importante no questionamento sobre os investimentos e o aambarcamento das terras, expondo a complexidade da situao fundiria na frica. O acesso terra a disputa central entre a populao rural, que busca sobreviver, e os investidores, que almejam lucros. Com expectativas fundirias diferenciadas, e quase sempre concorrentes, ambos buscam se posicionar nos solos de melhor qualidade, prximos s vias de comunicao, de pontos de gua e de mercados. Rochegude (2011) prope que uma poltica de investimentos deve distinguir o solo como objeto de investimento e como condio de acesso aos investimentos. Para os agricultores familiares, o direito sobre o solo constitudo na base do direito prtico, costumeiro, isto , conjunto de normas estabelecidas segundo as vises comunitrias. Existe um verdadeiro problema para saber o valor jurdico, no sistema legal, destas normas e sua utilizao e interpretao atuais. preciso examinar os dispositivos especficos das leis sobre planejamento agrcola ou desenvolvimento rural, que traduzem opes de polticas setoriais, incluindo disposies fundirias, muitas vezes sem coerncia com o cdigo fundirio em vigor, como no Mali e no Senegal (Rochegude, 2011, p. 87).
4.2 Terras do Estado
Desde o perodo colonial, era regra opor os direitos legalmente estabelecidos pelo Estado s prticas ou aos costumes, considerados como posse sem direitos. No melhor dos casos como direito de uso tolerado pelo Estado, enquanto este no tinha necessidade dos terrenos para responder s demandas dos investidores, pessoas dominando o direito escrito e utilizando-o para expropriar as exploraes tradicionais (anexo A). Essa posio, tambm adotada pelos Estados africanos aps as independncias, fundava-se juridicamente na presuno que os terrenos sem ttulo legal pertenciam ao Estado, o que era contestado pelos atores rurais. E este modelo serviu aos projetos de desenvolvimento no perodo 1960-1980. Com as medidas
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neoliberais, sobretudo a partir dos anos 1990, muitos pases validaram os direitos locais por meio dos planos fundirios rurais. A conciliao de legitimidade e juridicidade justificou a evoluo dos sistemas legais e deu um lugar mais importante aos direitos fundirios no escritos. Estes procedimentos serviam aos processos de descentralizao e liberalizao ento em curso. Segundo Rochegude (2011), tais procedimentos passaram a ser utilizados tanto nos pases de tradio jurdica anglo-saxo como nos de cultura jurdica lusfona ou francfona.9 Eles garantem como legtimos os direitos fundirios reivindicados localmente pelos usurios e para isto so organizados reconhecimentos locais, pblicos e contraditrios, que permitem recensear os direitos sobre as parcelas e os seus limites, na presena de testemunhos, sem recorrer administrao do Estado topgrafos e cadastros. Procedimentos que solucionam antecipadamente os conflitos fundirios. Entretanto, existem diferenas nas legislaes que trazem consequncias para os investidores agrrios. Em certos casos, o dispositivo de validao do costume territorialmente limitado, como na Tanznia, onde o direito fundirio da vila10 se aplica exclusivamente no territrio da prpria vila; em Madagascar, o certificado fundirio vlido at prova em contrrio na justia. A durao da validade do ttulo fundirio tambm pode variar. Em certos casos, pode-se ou no transformar o documento de direito local em ttulo fundirio, este de carter inatacvel. Conforme o pas, nem todos os documentos de reconhecimento dos direitos costumeiros do direito cesso de plena propriedade ou a um arrendamento de longa durao enfitutico. Ao lado do direito tradicional, h o dispositivo de reconhecimento da propriedade fundiria, no sentido clssico do termo, em quase todos os pases. Os investidores tm necessidade de garantia fundiria absoluta e, por isso, buscam sistemas fundirios que reconhecem a propriedade por um ttulo legal que define uma superfcie geometricamente delimitada. Eles tm necessidade de garantir, no tempo, o acesso aos terrenos para explor-los ou faz-los explorar e, por isso, a propriedade do solo tem de estar garantida, em suas mos ou na de terceiros.
4.3 O livro fundirio
O livro fundirio, conhecido como sistema Torrens (anexo C), um dispositivo legal difundido na frica Sul-saariana que associa a matrcula do terreno inscrio dos direitos. Aparece como um instrumento tcnico perfeito para garantir o direito
9. Pode-se citar a Land Village Act da Tanznia, no 7/1999; Lei de Domnio Fundirio Rural da Costa do Marfim, no 98-750/1998; em Madagascar, Lei no 2005-19, que fixa os estatutos das terras e Lei no 2006-31, sobre a propriedade fundiria; em Angola, Lei de Terras, no 9/2004; em Benin, Lei no 2007-03, sobre o Regime Fundirio Rural; Lei de Terras de Moambique, no 19/1997. Para mais detalhes, ver anexo B. 10. Uma circunscrio administrativa de base, no sentido tanzaniano de vila.
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de propriedade, mas supe uma logstica administrativa precisa e compreensvel, sobretudo de conservao, que na prtica raramente esto reunidas. Por sua vez, a coerncia das informaes jurdicas e topogrficas nem sempre assegurada, resultando em incerteza jurdica que pode levar a confuses e conflitos que fazem os ttulos perderem valor. Assim, foi necessrio por em prtica como em Camares dispositivos para dar ao ttulo um carter inquestionvel. Mas como isto custa caro, acaba sendo reservado apenas aos que possuem recursos. Compreende-se, pois, que nestas condies, este tipo de matrcula seja pouco utilizado, variando entre 5% e 10% dos terrenos, conforme o pas (Rochegude, 2011, p. 90). Pode-se ainda encontrar investidores que acedem ao solo mediante procedimentos administrativos, em terrenos estatais, dominiais. O governo atribui administrativamente um terreno com durao determinada, para explorao econmica, segundo modalidades do ato de distribuio e do caderno de encargos. Ao fim do prazo, se o projeto for constatado como explorado, o tributrio poder obter o direito de propriedade, que adquire nomes diferentes segundo o pas: autorizao de ocupao, concesso etc.
4.4 Lei para estrangeiros
A qualificao dos investidores estrangeiros varia conforme a legislao de cada pas. Quase sempre a propriedade do solo proibida aos estrangeiros por lei Madagascar, Uganda ou constitucionalmente Repblica Democrtica do Congo. Desta forma, preciso recorrer a modalidades de arrendamento de longa durao, para permitir a amortizao dos investimentos realizados. Uma frmula muito utilizada o arrendamento enfitutico, no qual o terreno colocado disposio do locatrio mediante um aluguel relativamente baixo e permite ao proprietrio do terreno recuperar, no fim do prazo, os melhoramentos e as infraestruturas realizadas. A durao longa, geralmente entre 50 e 99 anos. Este arrendamento exige um direito de propriedade. A presuno de domnio evocada pelo Estado permite ao locatrio se comportar como proprietrio e, assim, fazer tais contratos. Entretanto, a evoluo dos sistemas fundirios, passando das mos do Estado para os locais, tornam as coisas mais complexas para os investidores fundirios, que devem, ento, negociar com inmeros detentores de direitos tradicionais, e no apenas com o Estado. Por vezes, enquanto a legislao fundiria exclui o estrangeiro, a lei sobre o investimento financeiro para estrangeiros permite que estes se beneficiem de condies jurdicas prprias.11
11. Em Madagascar, os estrangeiros no podem adquirir terrenos, mas a lei sobre investimentos (Lei no 2007-036, de 14 de janeiro de 2008) dispe que (...) as sociedades de direito malgaxe em que a gesto est sob controle de estrangeiros, de organismos dependentes de estrangeiros (...) esto autorizadas a adquirir bens imobilirios, sob reserva de terem autorizao prvia e utilizar o bem imobilirio para atividade agrcola contnua. A arbitragem entre texto fundirio e texto sobre investimentos se far ento tendo em conta o princpio do direito comum, conforme o texto mais recente (anexo D).
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4.5 As garantias
A terra como condio de investimento remete a mobilizar o direito sobre o solo como garantia de financiamentos e outras disposies jurdicas setoriais, notadamente as relativas aos recursos naturais e ao meio ambiente. O Banco Mundial (Agriculture..., 2008, p. 165) sublinha o lao entre terras e investimentos: Os sistemas de administrao das terras eficazes em termos de custos, facilitam o investimento agrcola, diminuem o custo de crdito recorrendo mais terra como bem dado em garantia dos emprstimos. Para alm da diversidade jurdica, os dispositivos de garantia fundiria so geralmente os mesmos, hipoteca ou penhor, qualquer que seja a natureza do crdito. A hipoteca o modelo clssico da constituio do direito de propriedade em garantia de um crdito, e somente o titular de um direito de propriedade legalmente consagrado pode constituir um bem fundirio em garantia. Nos pases que utilizam o sistema do livro fundirio, a constituio de hipoteca justifica procedimento especfico e inscrio no livro, mas tambm procedimento particular de arresto por execuo judicial do bem hipotecado, em caso de no reembolso. Nas atribuies de solo pelo Estado, recomendado se recorrer salvaguarda dos direitos de atribuio. Em efeito, os direitos destes atos administrativos so geralmente considerados pessoais e no reais (Rochegude, 2011). No so desmembramentos do direito de propriedade e juridicamente no so suscetveis de serem hipotecados. H um carter contraditrio que j foi previsto pela administrao colonial francesa. Era preciso valorizar o terreno para conserv-lo e, ao mesmo tempo, no era possvel encontrar financiamento apropriado por falta de garantia. Instituiu-se assim a possibilidade de penhor. Este dispositivo foi retomado em alguns pases aps a independncia. Esta distino entre hipoteca e penhor no somente terica, essencial para as instituies financeiras, pois, o que est em jogo o bem em garantia, num caso o imvel, e em outro o direito de ocupar e usar o imvel (Rochegude, 2011, p. 92). Enfim, h vrias modalidades tradicionais de constituio de garantia fundiria, cabendo sempre que sejam observadas as legislaes de cada pas. Quanto s reas florestais, nos anos 1990, o Estado deixou de ter o controle da conservao e da explorao, at ento praticamente seu monoplio, e passou a ter um enfoque participativo, integrando as populaes naquelas atividades, particularmente no que concerne gesto florestal. Mais recentemente descentralizou-se ainda mais, incorporando as coletividades e os direitos tradicionais dos modos de explorao. Ainda assim, o Estado continua proprietrio das terras florestais, consideradas vazias.
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Em relao s reas de pastagem, os direitos so variados. O aumento das reas de cultivo se faz, geralmente, em detrimento das reas de pastagem. Em grande parte da frica, em funo do clima, utiliza-se a transumncia, em que o gado pasta se deslocando por caminhos muitas vezes longos, como no Sahel, o que exige que a tropa se alimente. Em funo disto, os conflitos entre agricultores e pastores so constantes. Depois de 1990, se constata a multiplicao de legislaes12 que fixam as modalidades de identificao de acesso s terras e aos recursos para os diferentes atores. Quanto aos recursos minerais e aos biocombustveis, os investidores tambm precisam ter acesso ao solo para a instalao das infraestruturas necessrias.13 Mesmo considerando que existe legislao que regula a questo fundiria frente explorao mineira, s vezes elas preveem como obrigao do explorador mineiro um contrato de locao do uso do solo com o detentor dos direitos fundirios. E, novamente, a complexidade dos direitos fundirios se impe. Finalmente, existem as restries ligadas proteo ambiental. Desde a Conferncia Rio-92, a viso de desenvolvimento sustentvel trouxe consequncias aos investimentos agrcolas. De um lado, a necessidade de fortalecer as atividades agrcolas que produzam menos agresses ao meio ambiente e permitam melhor controle do uso de insumos e da gua e, de outro lado, a necessidade de espaos protegidos, proibidos a atividades que prejudiquem a natureza. Neste quesito, importante frisar que, apesar da riqueza da biodiversidade do continente africano, a destruio da natureza provocada tanto pelas queimadas da agricultura tradicional como pelos grandes investidores (Rochegude, 2011, p. 95). Em resumo, pode-se afirmar que a questo dos direitos fundirios na frica extremamente complexa e que o quadro atual mostra o quanto as populaes rurais vm sendo desapropriadas de suas terras, por diversos mecanismos, para atender aos investimentos, tornando-as sem terra, sem capital e sem emprego.
5 INVESTIMENTO FUNDIRIO E AGRCOLA
O estudo Investimentos e regulao das transaes fundirias de grande envergadura na frica Ocidental (OCDE, 2011) demonstra preocupao com os investimentos fundirios na frica e suas consequncias e sugere cautela ao propor o dilogo constante entre os atores envolvidos.
12. Conhecidas como carta ou cdigo pastoral, como a do Mali, a Lei no 01-004, de 27 de fevereiro de 2001. Estas leis confiam s coletividades descentralizadas a responsabilidade de cuidar dos limites fundirios entre pastagens e culturas agrcolas. 13. Recorde-se as dificuldades na instalao do oleoduto de Mondou no Chade, ou em Kribi nos Camares, e os conflitos entre os agricultores, os protetores do meio ambiente e os investidores nas minas.
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As transaes comerciais com terras africanas no so um fenmeno recente, mas a amplido das superfcies adquiridas e a extenso do fenmeno para um nmero grande de pases at ento abandonados pelos investidores fazem a novidade. Os investidores, originrios de diferentes continentes, adquirem grandes superfcies para produes requeridas no mercado mundial (OCDE, 2011, p. 48).
Segundo aquele documento, os investidores estrangeiros ora concorrem com os investidores nacionais ora esto em parceria de negcios. Os Estados so motivados a receberem os investidores pelo aporte de financiamento ao setor agrcola, cada vez mais abandonado pela Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD). O documento levanta ainda que os investimentos fundirios de grande envergadura podem contribuir para o planejamento e o aparelhamento do meio rural e promover o desenvolvimento agrcola. Porm, diferentemente de programas anteriores quando as propostas eram apresentadas aos pases africanos como a melhor e nica soluo, agora so apresentadas com o temor antecipado dos conflitos. Pois, os investimentos agrrios oferecem (...) muitos riscos para a segurana fundiria dos produtores rurais tradicionais e para o meio ambiente (OCDE, 2011, p. 48). E estes investimentos geram inquietudes nos atores pela falta de mecanismos de regulao em mbito nacional e em virtude dos quadros legais em vigor serem pouco efetivos e eficazes. Da mesma forma, iniciativas de organizaes regionais demonstram vontade em investir na questo fundiria, mas as instituies regionais se mostram insuficientes para regularizar as aquisies fundirias de grande envergadura. E conclui esperando que seja pelo (...) dilogo constante entre os diferentes atores envolvidos que as potencialidades identificadas podero se transformar em realizaes concretas (OCDE, 2011, p. 48). Os investimentos agrcolas e fundirios que vm acontecendo j h alguns anos na frica so iniciativas de grandes grupos estrangeiros pblicos ou privados, de pases emergentes, como China, Coreia do Sul, Lbia, frica do Sul, ndia, Arbia Saudita, pases do Golfo Prsico (anexo E), ou no. Suas consequncias so ainda incertas pelos riscos de conflitos que oferecem no mbito agrrio, poltico e social, mas, tambm, porque os fundos de investimentos privados participam de forma especulativa, buscando oportunidades que visam unicamente seus prprios lucros. Esses investimentos assumem contedos e amplitudes mltiplas e heterogneas, e influem diretamente em termos de segurana alimentar e transformao do setor agrcola da frica Sul-saariana. Ao mesmo tempo, o impacto dos investimentos na produo no alimentar em biocombustveis , nos pases com crise alimentar, tambm incerto. O volume total dos engajamentos da APD para o setor agrcola na frica reduziu-se a US$ 6,3 bilhes constantes de 2007 , o que significa quase metade
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do que era em meados dos anos 1980. Ao se agregar a esta APD a ajuda alimentar, as de segurana alimentar e para o desenvolvimento rural, os compromissos anuais para o setor agrcola alcanam US$ 12 bilhes (Gabas, 2011, p. 47). Enquanto a APD14 destinada a agricultura se reduziu a partir do fim dos anos 1980, os fluxos de investimento direto estrangeiro (IDE) para a agricultura se situam acima dos US$ 3 bilhes por ano desde 2005, quando atingia US$ 1 bilho em mdia no fim dos anos 1990. Embora deva-se levar em conta que em relao aos outros continentes a frica ainda marginal nesta matria.15 Na sequncia da subida dos preos alimentares em 2008 e no contexto da crise financeira mundial, a imprensa mundial16 divulgou com destaque os movimentos de apropriao de terras em grande escala em alguns pases em desenvolvimento, por iniciativa de empresas pblicas e privadas e por fundos soberanos originrios de pases emergentes, como China, pases do Golfo Prsico, Lbia, Coreia do Sul e mesmo da frica do Sul.
5.1 A corrida s terras
Os dados sobre as recentes transaes de terras no mundo variam muito. Para o Instituto Internacional de Pesquisa em Polticas Alimentares (IFPRI, 2009)17 entre 15 milhes de ha e 20 milhes de ha de terras no mundo foram objeto de transaes entre 2006 e 2009. O Banco Mundial (Deininger et al., 2011) levanta que as transaes envolveram 45 milhes de ha s em 2009, contra uma mdia de 4 milhes de ha/ano entre 1998 e 2008, e 70% destas transaes aconteceram na frica. O minucioso trabalho dirigido por Anseeuw et al. (2012b, p. 4-5) sobre a corrida s terras vai muito alm.
As transaes fundirias no mundo, realizadas ou em curso, entre 2000 e 2010, somam um total de 203 milhes de ha, o que confirma a corrida pela terra nesses anos. (...) sobre esse total, negociaes concludas em 71 milhes de ha foram objeto, at o momento, de verificaes cruzadas, confirmando a amplitude sem precedente da corrida s terras nestes 10 ltimos anos.
14. A parte da ajuda agricultura na Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD) total para os membros do Comit de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) era 17% no fim dos anos 1980 e passou para 6% em 2007 (OCDE, 2009), embora tenha diminudo a velocidade de declnio aps 2008. Ao longo da dcada de 2000, a frica Sul-saariana recebeu 31% da ajuda a este setor agrcola. A metade outorgada pelo Banco Mundial, bancos regionais de desenvolvimento e Fundo Internacional para o Desenvolvimento da Agricultura (Fida) (Gabas, 2011). 15. Em 2008, o investimento direto estrangeiro (IDE) para a frica atingiu US$ 72 bilhes, cinco vezes o valor do IDE em 2002. Pese-se que este aumento em 2010 representava apenas 4,5% dos IDEs mundiais (BAfD, 2011, p. 47-48). 16. Diversos artigos em Le Monde Diplmatique, Libration, Jeune Afrique, Courrier Internacional e na mdia eletrnica, por exemplo, Jean (2011) e (Razzia..., 2009). 17. O Instituto Internacional de Pesquisa em Polticas Alimentares (International Food Policy Research Institute IFRI) uma organizao internacional, financiada por inmeros pases e faz parte do Grupo Consultivo para a Pesquisa Agrcola Internacional (Consultative Group on International Agricultural Research CGIAR), financiado por mais de 50 pases desenvolvidos e em desenvolvimento e diversas fundaes privadas e agncias de cooperao.
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A corrida s terras no diz respeito apenas produo alimentar e s terras agrcolas. Segundo o mesmo estudo, 78% das negociaes de aquisio concernem produo agrcola, em que trs quartos so de biocombustveis, notadamente para aprovisionar a expanso em andamento da Unio Europeia (Dabat, 2011) e mais recentemente para atender os investidores dos pases emergentes. Porm, a indstria mineira, o turismo e o reflorestamento contribuem de maneira significativa com 22%. A frica o alvo privilegiado dessa corrida s terras, com 134 milhes de ha de transaes registradas, das quais 34 milhes de ha foram objeto de verificaes cruzadas (Anseeuw et al., 2012b, p. 4-5).18 As aquisies visam frequentemente as melhores terras. Elas so irrigveis e prximas das infraestruturas, o que possibilita mais conflitos com os utilizadores das terras existentes. Apenas cinco pases, Etipia, Gana, Madagascar, Mali e Sudo, teriam cedido s empresas estrangeiras para explorao cerca de 2,5 milhes de ha de terras agrcolas africanas (Cotula et al., 2009). A reportagem da Folha de S.Paulo, de 14 de agosto de 2011, afirma que Moambique oferece ao Brasil rea de trs Sergipes, o equivalente a 6 milhes de ha, para o plantio de soja, algodo e milho. Os dados sobre todas as terras cedidas so absurdamente grandes e pouco se sabe sobre seus desdobramentos (Burnod et al., 2011a; Anseeuw, 2011b).
5.2 Os investidores
Segundo Ducastel e Anseeuw (2011a), a China ocupa o primeiro lugar entre os pases que adquiriram terras na frica, com cerca de 80 projetos de investimentos anunciados. Seguida pela Arbia Saudita, Reino Unido e ndia, com mais de sessenta projetos cada, pela frica do Sul e pelos Estados Unidos com, aproximadamente, quarenta projetos cada. O Brasil ocupa a 16a posio, com menos de dez projetos, atrs ainda da Holanda, Itlia, Egito, Frana, Canad, Emirados rabes, Alemanha, Portugal e Sucia. Entretanto, importante observar que existe uma grande diferena entre o que divulgado pela imprensa como terra adquirida e a realidade da explorao das terras aambarcadas, que seria muito abaixo das anunciadas inicialmente, como se observa na tabela 1.
18. O segundo alvo mais importante a sia, com 29 milhes de ha.
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TABELA 1
Aquisies fundirias anunciadas e efetivas em alguns pases da frica

Projetos anunciados Madagascar Malaui Mali Moambique Zmbia Etipia 60 8 21 51 13 76 Superfcies anunciadas (ha) 4.100.150 196.037 695.105 11.058.913 3.701.515 3.844.647 Projetos efetivamente em execuo 7 6 6 10 1 10 Terras adquiridas (no necessariamente em explorao) 18.900 171.037 180.105 71.000 45.000 395.500 (%) 0,46 87,25 25,91 0,64 1,21 10,29
Fonte: Anseeuw et al., (2011 apud Gabas, 2011, p. 50).
Com exceo do Malaui, onde o ndice de utilizao das terras adquiridas de 87%, todos os pases listados na tabela 1 esto abaixo de 25%, sendo que Moambique e Madagascar no atingem sequer 1%. Os Estados africanos vm jogando um papel preponderante na promoo desses investimentos junto aos novos financiadores em potencial, sem, entretanto, garantir a devida regulao, como observam Burnod et al. (2011a) nos estudos sobre Mali e Madagascar. Desta forma, os Estados vm perdendo sua funo primordial de regulao, e as polticas pblicas agrcolas tm sido cada vez mais fragmentadas entre os atores, os setores e os territrios. Para alm da aquisio de terras, h ainda a dinmica do controle direto da produo, por meio do controle dos segmentos da cadeia produtiva (production grabbing) (Ducastel e Anseeuw, 2011a, 2011b). O que significa afirmar que os movimentos de apropriao fundiria no so as nicas formas de investimentos operados na frica Sul-saariana. So tambm objetos de investimentos os setores agrcolas e agroalimentares, a montante e a jusante das cadeias produtivas, na produo, transformao, comercializao e distribuio dos produtos agrcolas e agroalimentares. As formas dos investimentos variam muito. A origem dos investimentos pode ser pblica ou privada, bancria ou no, as terras podem ser compradas ou arrendadas, a produo pode ser comprada ou no pelos investidores, assim como variam a forma e os graus de integrao dos atores nas cadeias produtivas que recebem os investimentos. Da mesma forma, variam a destino dos produtos, que podem ir ao mercado do pas hspede ou de origem dos investimentos, ao mercado regional ou internacional.
5.3 Categorias de investidores
Trs categorias de atores implicados nas dinmicas de investimentos fundirios e agrcolas so distinguidas por Ducastel e Anseeuw (2011b). Inicialmente esto
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os Estados inquietos com suas seguranas alimentares e que desenvolvem estratgias de aquisio fundiria ou de investimentos agrcolas macios no estrangeiro. Tratam de assegurar alimentos deslocando a produo nacional, a fim de no depender de mercados internacionais. At o momento, estes investidores tm sido provenientes da China, da Coreia do Sul, da ndia e do Oriente Mdio, por intermdio dos fundos soberanos dos Estados.19 A segunda categoria de investidores a das multinacionais agroalimentares ocidentais. Elas procuram ampliar o controle sobre todos os segmentos da cadeia produtiva, particularmente a produo.20 A terceira categoria a que agrega investidores especuladores. Em funo da crise de 2008, o setor agrcola passou a ser percebido como um investimento futuro. Assim, atores estranhos agricultura se interessam em aproveitar a alta dos preos agrcolas e da terra agricultvel. Os bancos de investimentos, os fundos de penso e os hedge funds investem doravante no setor agrcola, ao longo das cadeias de produo, realizando assim, uma especulao de orientao malthusiana. (Ducastel e Anseeuw, 2011b, item 11).
5.4 Estratgias dos investidores
Gabas (2011, p. 51), por sua vez, apresenta quatro estratgias diferenciadas orientadas pelas modalidades de financiamento. A primeira a da integrao total da cadeia produtiva por grandes atores Montsanto, Cargill. A segunda, a da integrao bancria de valores agrcolas, que atingem entre 30% e 40% da produo anual sul-africana de cereais. O contrato negociado entre o banco e o agricultor antes do ciclo produtivo e os preos de produo so fixados no incio. Neste dispositivo, o risco de produo transferido ao agricultor. A terceira estratgia a das sociedades de engenharia agrcola que fornecem os insumos aos produtores, garantindo um preo de venda e o acompanhamento da produo: neste caso, a sociedade assume o risco, utiliza os instrumentos de gesto de risco mercado financeiro, mercado agrcola, seguro contra riscos naturais , contrata a montante com bancos e seleciona os produtores em funo de suas performances. A quarta estratgia a dos fundos de investimentos que compram terras ou produes agrcolas, segundo concepes especulativas. Apesar da extenso destes fundos ainda ser desconhecida, eles esto presentes e seus espaos de atividade percorrem a frica em seu conjunto, em particular a Austral. As quatro estratgias tm um ponto em comum nas consequncias que acarretam nas relaes sociais. Todas transformam os agricultores familiares em rendeiros ou em trabalhadores agrcolas em suas prprias terras.
19. Como a King Abdullah for Saudi Agricultural Investment Abroad da Arbia Saudita ou pelas empresas parapblicas da China, no quadro de sua poltica going global. 20. Assiste-se a uma volta na relao custo/benefcio no seio da cadeia produtiva. Se a produo primria concentrava, at ento, o essencial do risco, enquanto os lucros provinham a montante e, sobretudo, a jusante, a alta dos preos agrcolas busca inverter esta tendncia. Integrando diretamente a produo primria, estas empresas agroalimentares aumentam e reforam sua participao e posicionamento no mercado (Cotula e Vermeulen, 2009).
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Recursos financeiros parecem no faltar para esses empreendimentos. O governo chins colocou US$ 5 bilhes no fundo China-frica para as empresas chinesas nos prximos 50 anos, para o plantio de arroz, soja, milho e culturas energticas, como cana-de-acar, sorgo e mandioca. O Fundo Africano de Combustveis e Energias Renovveis (Faber) disps 200 milhes para projetos no mbito do mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL). O Mother Earth Jatropha Plantation Fund, criado em 2009, em Zurique, planeja investir 250 milhes em projetos na sia ou na frica (Dabat, 2011). Para os pases que hospedam esses investimentos, so colocadas questes como a queda da prpria produo de alimentos, a imerso em um mercado que muitas vezes desconhecem e a perda do controle sobre suas terras. H ainda a questo das terras agrcolas que cedem o lugar das plantas alimentares para os biocombustveis que, por sua vez, oferecem oportunidade de bons negcios para os financiamentos provenientes dos pases emergentes.
Entretanto, estas oportunidades negligenciam boa parte da realidade: a ideia de uma disponibilidade ilimitada de terras [para efeitos de aquisio, investimento] na frica na realidade um mito, pois estas terras so objeto de direitos, e a sua monopolizao no pode ser decretada em nome de um vazio ilusrio segundo investidores pouco informados (Gabas, 2011, p. 53).
Volta-se novamente ao problema de saber se as terras existentes esto disponveis ou no, fato que acarreta uma questo legal entre o direito costumeiro e o estatal.
6 OS BIOCOMBUSTVEIS
Dos 53 pases africanos, 42 so importadores de petrleo. Estes so vulnerveis flutuao dos preos dos biocombustveis e dependentes de recursos cambiais para satisfazer suas necessidades energticas. A urbanizao, o crescimento demogrfico e o desenvolvimento no continente aumentam suas necessidades de energia. Assim, precisam buscar novas fontes, explorar o potencial de energias renovveis e ainda reduzir a dependncia dos combustveis fsseis. Vale ressaltar que os investimentos em biocombustveis so atos dos Estados africanos em busca de autonomia energtica, mas que, tambm, dizem respeito s instituies privadas e pblicas, s sociedades, s empresas de Estados, aos fundos de investimentos de outros Estados e aos capitais de pases ricos ou emergentes, como China, Japo, Estados do Golfo Prsico, ndia, Unio Europeia, Estados Unidos e Magrebe (Dabat, 2011). Os investimentos em biocombustveis tm levantado controvrsias sobre o uso dos solos, o preo dos produtos agrcolas, a natureza dos beneficirios envolvidos, as rendas e os empregos criados, os impactos ambientais e o custo de polticas pblicas de acompanhamento (Hazell e Pachauri, 2006; Dufey, 2006; Burnod
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et al., 2009). Por um lado, os biocombustveis oferecem perspectivas de intensificao da produo agrcola pela mecanizao, de valorizao das culturas alimentares pela transformao ou conservao dos produtos e de acesso facilitado aos produtos alimentares pelos transportes. Por outro lado, a atribuio de recursos a culturas energticas ou o uso energtico de culturas alimentares levantam a questo da competio com as culturas de subsistncia. Assim, ao mesmo tempo em que permite o incremento da renda local e reduz desigualdades, os investimentos em biocombustveis podem engendrar o aambarcamento de terras, a insegurana fundiria e o deslocamento de populaes (Dabat, 2011, p. 97-98).
6.1 As terras em biocombustveis
Dados apresentados por Dabat (2011, p. 98) avaliam que entre 18 milhes de ha e 44 milhes de ha de terras no mundo seriam convertidas para a produo de biocombustveis at 2030. Dos 9 milhes de ha cedidos na frica entre 2006 e 2009, cerca de 5 milhes foram para culturas combustveis, como jatrofa, leo de palmeira e sorgo aucareiro. O relatrio da Grain (2008) apresentou estudo de 405 projetos que implicavam transferncia de terras no mundo: 59 situavam-se na frica Sul-saariana e entre estes 52 envolviam biocombustveis. Apesar dessas estimativas, os investimentos em biocombustveis na frica permanecem pouco conhecidos, pois os contratos geralmente so confidenciais e muitos projetos no so executados. H ainda certa confuso entre os projetos energticos e os alimentares, uma vez que existem culturas que atendem a ambos e no so explicitadas a que se destinam. Pelo lado africano, existem muitas motivaes para acolher esses investimentos. So os lucros financeiros diretos pela venda ou aluguel das terras, os efeitos vinculados como o emprego agrcola e agroindustrial, as infraestruturas de armazns e transporte, mercados, pesquisa e melhoramento gentico, o desenvolvimento de culturas para exportao mais lucrativas ou a perspectiva de melhorar o consumo de energia no pas. certo que os pases hspedes jogam um papel primordial para facilitar os investimentos estrangeiros. Pem em dia quadros institucionais necessrios, como acordos de investimentos, reformas legislativas no domnio fundirio, fiscal e bancrio, visando outorgar superfcies para os biocombustveis.21 Alguns pases inibiram estes investimentos, como Tanznia e Suazilndia, com receio das consequncias sociais e ambientais, embora aceitem proposies para arrendamento de terras agrcolas. Mais de 30 pases africanos se engajaram nas cadeias de biocombustveis. Por iniciativa do Senegal, quinze pases fundaram em 2006 a Associao dos
21. O Parlamento de Angola votou uma lei autorizando a produo, Moambique delimitou zonas de cultura, Benin colocou disposio de grupos estrangeiros mais de 3 milhes de ha de terra.
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Pases Africanos no Produtores de Petrleo (APANPP), conhecida como OPEP verde, para promover os biocombustveis em escala continental. A corrida s terras mudar sem dvida os sistemas agrcolas atuais com consequncias para as populaes da regio, no estando claro ainda a extenso desta mudana e a fora de seu impacto. No caso das empresas agroindustriais orientadas para a exportao, questiona-se o baixo nvel de emprego criado, a forma do acesso terra e o desrespeito aos direitos das comunidades locais e ao meio ambiente. No caso das cadeias organizadas por meio da agricultura familiar e destinadas aos mercados local ou nacional, h questes fundamentais a serem equacionadas, como o peso poltico da gesto local dos recursos fundirios e florestais e as relaes entre a produo agrcola e as unidades de transformao.
6.2 Fatores de risco dos investimentos
Trs fatores de riscos relacionados aos investimentos em biocombustveis na frica so destacados por Dabat (2011, p. 104-105). O primeiro risco sobre a diferena de viso em relao terra. Para os investidores, ela uma oportunidade econmica, enquanto para as sociedades tradicionais africanas, elemento constitutivo fundamental para a produo e reproduo da vida material, espiritual e poltica. O segundo risco refere-se diferena de modelos. Enquanto os investidores propem uma produo agroindustrial moderna, de grande intensidade e vinculada a mercados distantes de grande porte, o modelo africano baseia-se, frequentemente, em uma agricultura familiar orientada ao consumo prprio. Se, por um lado, o futuro das pequenas exploraes africanas fica comprometido; por outro lado, o modelo de empresa agrcola mecanizada proposto pelos investidores no est apto para fornecer empregos nas zonas rurais no mesmo nvel que a agricultura familiar (Coordination Sud, 2010). O terceiro risco o aumento da carncia alimentar pela subtrao de terras destinadas a alimentos em prol da energia em pases j com grande carncia alimentar. Segundo a FAO (2011), 307 milhes de pessoas sofrem de fome na frica, das quais 265 milhes vivem na frica Subsaariana. Apesar de Moambique e Etipia serem os lderes africanos em matria de produo de biocombustveis, 46% da populao etope considerada pelo Programa Mundial Alimentar das Naes Unidas como subalimentada, e um tero das famlias em Moambique padecem de fome.
6.3 Fatores de desenvolvimento dos investimentos
Os modelos de investimentos em biocombustveis so variados e, portanto, os impactos nas populaes rurais africanas tambm so diferentes. Eles dependem do tipo de organizao da produo se grande plantao privada, pequena produo camponesa, contratos com pequenos produtores; dos modos de acesso terra e ao trabalho, da configurao das cadeias e do produto final se leo vegetal
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puro, biodiesel, bioetanol; do modo de valorizar a energia como eletricidade, fora motriz ou transporte; e dos mercados pretendidos se local, nacional ou internacional, uso rural ou urbano (Burnod et al., 2009; White e Dasgupta, 2010, apud Dabat 2011). Estudos recentes (Fara, 2010; Coordination Sud, 2010) apontam que os efeitos dos biocombustveis so positivos, pois criam emprego e renda no meio rural, constroem infraestruturas, aportam novas tecnologias e saberes, oferecem oportunidades de mercado e estruturam cadeias produtivas. Assim, frente aos mercados mundiais e queda do mercado do algodo, os biocombustveis representam uma oportunidade para os agricultores africanos.22
6.4 Modelos de explorao
Uma das recomendaes a ser observada para a produo de biocombustveis tem sido a busca de coerncia com os sistemas agrcolas existentes. A agricultura familiar africana se caracteriza por garantir antes de tudo a segurana alimentar por meio de mecanismos como a diversificao das variedades, as relaes comunitrias fortes, a gesto dos recursos naturais, entre outros. Os investimentos em biocombustveis podem conduzir os pases envolvidos para uma agricultura de renda destinada basicamente exportao e, em contrapartida, forar a importao de bens alimentares, com preos volteis, desestabilizando o modelo africano. O desenvolvimento dos biocombustveis em grandes unidades pode facilitar ainda a emergncia de camponeses sem terra e favorecer o xodo rural. O modelo de agricultura contratual frequentemente avaliado como o que melhor preserva os interesses dos agricultores africanos. Neste modelo, uma organizao investe financeiramente e fornece tecnologia, sementes e adubos aos pequenos produtores locais polivalentes. Em troca, detm o direito de compra exclusivo de seus produtos com preos de venda fixados a priori. No se deve esquecer, contudo, que este modelo foi utilizado pela colonizao em vrios pases, com pssimos resultados aos africanos (Coquery-Vidrovithc, 2001). As precrias condies econmicas e institucionais das populaes locais no os deixam em condies de negociar em p de igualdade com os investidores. Para modificar esta condio, seriam necessrias polticas pblicas que garantissem os direitos da populao local sobre a terra e os recursos naturais e, sobretudo, a efetiva participao nos lucros, questes estas no presentes nas polticas nacionais dos pases hspedes.
22. Franois Traor, presidente da Associao Internacional dos Produtores de Algodo Africano, afirmou recentemente: Dadas s fracas vendas do algodo no qual os pases africanos muito investiram, o surgimento de mquinas adaptadas para a utilizao dos biocombustveis, o fato de os ganhos do petrleo no retornarem aos bolsos dos produtores e o risco de que as superfcies de terras inexploradas sejam vendidas, oportuno refletir sobre o biocombustvel transformado na frica a partir do algodo mas tambm do rcino, do girassol e da jatrofa, que pode representar oportunidade para os agricultores africanos enquanto preservam o meio ambiente (Dabat, 2011, p. 105-106).
103
Poucos Estados, como Gana e Botsuana, esto se preparando para adotar regulamentaes e mecanismos apropriados para que possam tirar proveito dos investimentos estrangeiros nas terras agrcolas, preservando os recursos de subsistncia e os interesses das populaes locais. Hoje os acordos so desequilibrados e os processos no tm transparncia nem capacidade de controle pelas autoridades africanas. Os compromissos dos investidores para a criao de emprego e de infraestruturas geralmente so menos cumpridos que os compromissos dos governos em garantir e manter o acesso s terras (Friends of the earth, 2010). At o momento, as falhas nas regulamentaes pblicas tm favorecido os empreendimentos privados com agricultura intensiva em grande escala e colocado em risco as populaes africanas. Cabe refletir que se trata de culpar menos o biocombustvel pelos insucessos do que evidenciar que ele pode representar interesse para os pases com carncia energtica, ajudar a diversificao de suas economias e ampliar o mercado interno, tudo dependendo do modelo a ser adotado.
7 CONSIDERAES FINAIS
Apesar de diferentes enfoques, dada a extenso do problema e a forma como vem sendo realizado o aambarcamento das terras e os investimentos agrcolas na frica, os estudos indicam cautela nos investimentos e apontam fatores que merecem ser levados em considerao. bem provvel que a demanda mundial por terras em grande escala continue ainda por longo tempo, mesmo se a tendncia de aumento dos preos alimentares, ocorrida entre 2005 e 2008, se estabilizar. Esta demanda atende procura de produtos alimentares, biocombustveis, madeira e matrias-primas, provocada pelo crescimento demogrfico e pelo consumo mundial. Da mesma forma, fluxos de capitais especulativos e o mercado de compensao de carbono so fatores emergentes neste processo de corrida s terras. Os estudos mostram que muitos projetos de investimento fundirio e agrcola na frica no so concretizados, ou sofrem atrasos considerveis, por subestimarem as dificuldades existentes ao se criar e gerir grandes exploraes em contextos complexos. Ao mesmo tempo, ao introduzirem exoneraes fiscais e taxas mnimas de arrendamento, os governos africanos abrem mo de rendas que poderiam obter das cadeias de aprovisionamento ou pelo aumento do preo das terras. Isso tudo fragiliza as populaes, que so tambm vulnerveis frente ao arrendamento das terras, uma vez que no possuem o ttulo de propriedade que as impedem de ter garantias sobre suas posses. Esta situao se agrava diante das indenizaes absolutamente inferiores aos recursos que lhes so subtrados. Assim, os meios de subsistncia das comunidades rurais esto ameaados diante da forma como acontecem as aquisies de terras em grande escala.
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Os empregos criados pelos projetos de grande escala esto, geralmente, muito abaixo da estimativa inicial, alm de serem mal remunerados e precrios. As florestas so particularmente afetadas, assim como as terras de pastagens, os pantanais e as zonas midas. A poltica de desenvolvimento agrcola tem sido cada vez mais voltada para o benefcio de projetos comerciais de grande escala, subestimando o potencial de produo dos pequenos produtores e excluindo-os como parceiros setor a espera de uma participao brasileira efetiva. A ideia de que as grandes exploraes so necessrias modernizao ainda preponderante entre os representantes polticos africanos, pese os fracos resultados da agricultura em grande escala na frica. Nessa corrida, os mais pobres tm contribudo com custos desproporcionais e colhido poucos benefcios. As aes dos governos receptores so insuficientes para limitar o empobrecimento crescente das comunidades rurais, e as leis internacionais so elaboradas para servir ao modelo. O Brasil busca hoje uma poltica slida de parceria solidria com a frica. Esta solidariedade no pode se basear apenas no fato de investir no continente em agricultura ou petrleo, pois se corre o risco de repetir o modelo no desejado e aplicado por outros pases. A solidariedade, sem dvida, custar mais cara, uma vez que exigir mais suor, mais pesquisa e mais criatividade no que tange s relaes com o continente. Para tanto, as relaes de parceria com a frica devem inserir os investimentos em um programa de longo prazo coordenado pelo Estado, e que dele participem as instituies estatais e as do setor privado, as produtivas e as de pesquisa, com abrangncia para alm da produo agrria e energtica, a infraestrutura, a educao, a sade, o comrcio e a defesa. Somente assim, as aes podero ser mais equitativas e acordar um papel decisivo aos utilizadores das terras existentes, sem ceder busca dos lucros fceis em mos de poucos, evitando reprisar em forma de farsa os modelos coloniais. O impulso a uma parceria cada vez mais forte, constante, de respeito e vantagens mtuas, o que seguramente os africanos esperam de ns.
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ANEXOS ANEXO A
Duas abordagens opostas em matria de reconhecimento dos direitos nos antigos imprios coloniais franceses e britnicos na frica
Na frica do Oeste, a administrao colonial britnica apoiou-se bastante nas estruturas locais de poder e na autoridade para fazer a justia, manter a ordem e a lei e cobrar os impostos. Com exceo de algumas zonas de cultivo e urbanas, o essencial dos territrios foi governado sob forma de administrao indireta e pelo direito consuetudinrio, por tribunais locais, segundo os princpios baseados na tradio britnica da common law. Com base na jurisprudncia, os procedimentos da common law tm uma grande flexibilidade e permitem novas interpretaes quando as circunstncias mudam. Ela mantm assim uma relao estreita com os valores do grupo social interessado, mas , ao mesmo tempo, capaz de chegar a abusos a favor de grandes interesses locais e pode, ento, ir ao encontro dos princpios de equidade. Este sistema jurdico difere profundamente de um sistema de codificao que define desde o centro, um conjunto de regras tendo que se aplicar em um pas inteiro. Os dois sistemas, de common law e de lei codificada, so baseados nas experincias histricas da Inglaterra e da Frana, nos trs ou quatro ltimos sculos, e no podem ser entendidos sem fazer uma referncia s tenses oriundas da guerra civil inglesa do sculo XVII e da Revoluo Francesa de 1789 e suas consequncias. Os tipos de relaes entre governo e cidados que resultaram continuam a ser refletidas pelos sistemas jurdicos destes pases e pelos sistemas administrativos e jurdicos introduzidos nos pases que eles colonizaram. (Merlet, 2006, p. 22).
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ANEXO B
Dois exemplos de sistemas de informao sobre os direitos fundirios
O SISTEMA FRANCS DE INFORMAES FUNDIRIAS
Baseia-se no cadastro e na conservao das hipotecas. Estes dois instrumentos dependem do Ministrio das Finanas Fazenda, Direo dos Impostos. Tem trs misses essenciais: fiscal avaliao dos bens fundirios e estabelecimento das bases de tributao , jurdica identificao das propriedades, dos proprietrios e de seus direitos e tcnica coordenao e verificao pela cartografia em grande escala. O cadastro foi realizado na poca napolenica com objetivo fundamentalmente fiscal e limita-se a levar em conta os proprietrios aparentes, suscetveis de pagar os impostos. Se os documentos cadastrais plantas e fichas de informao sobre os proprietrios das reas no tm oficialmente um efeito jurdico em si, a articulao estabelecida gradativamente com o sistema de divulgao fundiria extratos cadastrais e nmeros de identificao espacial das reas fez com que a jurisprudncia lhes reconhecesse certo valor probatrio. O sistema francs de divulgao fundiria limita-se em aceitar o depsito dos atos relativos aos direitos reais e sua transcrio com finalidade de esclarecimento a respeito dos terceiros, em nvel das instituies descoladas da conservao das hipotecas. Segundo o direito francs, a sucesso de contratos entre as partes publicamente reconhecidos e no discutidos que cria, com o tempo, os direitos. Os contratos so estabelecidos pelos cartrios atos de compra e de venda e, outros atos ligados aos direitos reais e sua cpia arquivada na conservao das hipotecas.
O SISTEMA ALEMO
O livro fundirio germnico tem, em primeiro lugar, uma misso jurdica: de validao dos direitos, de registro e cadastro dos direitos perante os terceiros. Ele depende do Ministrio da Justia, e um sistema administrado por juzes fundirios, que examinam o fundo e a forma dos direitos quando da inscrio. Estes direitos abrangem o conjunto dos direitos existentes em um territrio que so transcritos aps terem sido validados no registro. Assim, enunciaes do livro fundirio tm uma fora probatria absoluta. A inscrio vale como ttulo e prova a existncia de um direito perante as partes e os terceiros. As propriedades so objeto de um balizamento obrigatrio que constitui uma operao de iniciativa pblica. O livro fundirio articulado com o cadastro que descreve os imveis e os identifica. O cadastro pode depender deste mesmo ministrio ou de outro. utilizvel tambm para fins fiscais. Esse sistema oferece, claro, uma grande segurana, mas sua implantao longa e dispendiosa (Merlet, 2006, p. 17).
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ANEXO C
O sistema Torrens e suas variaes (a partir de J. Comby e J. Gastaldi)
Foi para Austrlia, sob dominao da Inglaterra, que o coronel Robert Torrens elaborou seu sistema adoo do Act Torrens, em 1858. Naquele pas, era fcil comear do zero no que diz respeito a um direito de ocupao anterior: os aborgines australianos, alis, s foram reconhecidos como cidados australianos em 1967 e a Suprema Corte s os reconheceu como primeiros habitantes em dezembro de 1993. De forma geral, as prticas coloniais consistiram em, aps ter descoberto uma terra virgem de direitos, dividi-la entre os novos chegados. Foi o que aconteceu na Amrica do Norte aps terem desembaraado as terras dos ndios. O recorte na planta era o trabalho do cadastro, a autoridade colonial atribua terras a cada colono e a matrcula no livro fundirio do novo colono valia como ttulo de propriedade. As transferncias ulteriores eram colocadas no registro. O sistema Torrens veio ordenar estas prticas, na maior parte das colnias. A matrcula no obrigatria e o sistema Torrens s garante os direitos no que diz respeito s terras matriculadas. Com aparncia idntica a do livro fundirio germnico, a inscrio, uma vez feita, definitiva e tem fora probatria absoluta. O cadastro no separado do registro fundirio e qualquer pessoa que pede a matrcula deve estabelecer uma delimitao e uma planta feitas por topgrafos e que so integrados ao cadastro. Mas esta semelhana s aparente, j que o sistema s reconhece como sendo vlidos os direitos concedidos pelo Estado. Existem outros sistemas de matrcula derivados do sistema Torrens ou similares. Alguns tentam levar em conta uma parte dos direitos costumeiros, mas todos so ligados ao sistema colonial (Merlet, 2006, p. 18).
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ANEXO D
Aspectos das leis de terras
MOAMBIQUE
A Lei de Terras de Moambique (Lei no 19/1997) em seu prembulo diz que:

O desafio que o pas enfrenta para o desenvolvimento, bem como a experincia na aplicao da Lei no 6/1979, de 3 de julho, Lei de Terras, mostram a necessidade de sua reviso, de forma a adequ-la nova conjuntura poltica, econmica e social e garantir o acesso e a segurana de posse de terra, tanto dos camponeses moambicanos, como dos investidores nacionais e estrangeiros.
Ou seja, d enorme importncia segurana de posse aos camponeses, mas tambm aos investidores. Define que toda a terra em Moambique propriedade do Estado e no mercadoria, no pode ser vendida ou, por qualquer forma alienada, hipotecada ou penhorada (Artigo 3o). No podendo ser vendida, a lei estabelece (Artigo 10) que podem ser sujeitos do direito de uso e aproveitamento da terra as pessoas nacionais, coletivas e singulares, homens e mulheres, bem como as comunidades locais, e (Artigo 11) as pessoas singulares ou coletivas estrangeiras que tenham projeto de investimento aprovado, residam h pelo menos cinco anos na Repblica de Moambique ou, se pessoas coletivas, estejam constitudas ou registradas na Repblica de Moambique. Especifica o prazo do direito de uso e aproveitamento da terra para fins de atividades econmicas por um perodo mximo de 50 anos, renovvel apenas uma vez por mais 50 anos a pedido do interessado; no havendo prazo para as utilizaes da terra pelas comunidades locais, para habitao, e os terrenos destinados explorao familiar exercida por pessoas singulares nacionais.
ANGOLA
A Lei de Terras de Angola (Lei no 9/2004) difere da moambicana em vrios aspectos e mais complexa. Define a terra como propriedade originria do Estado (Artigos 4o e 5o) e admite o domnio pblico e privado sobre as terras, aceitando a propriedade privada para terrenos urbanos. Para os terrenos rurais, vige o princpio de concesso enfiteuta por 20 anos, podendo haver remio, ou concesso da superfcie.
Artigo 3o mbito de aplicao 1. A presente lei aplica-se aos terrenos rurais e urbanos sobre os quais o Estado constitua algum dos direitos fundirios nela previstos em benefcio de pessoas singulares ou de pessoas coletivas de direito pblico ou de direito privado, designadamente com vista prossecuo de fins de explorao agrcola, pecuria, silvcola, mineira, industrial, comercial, habitacional, de edificao urbana ou rural, de ordenamento do territrio, de proteo do ambiente e de combate eroso dos solos.
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2. Ficam excludos do mbito de aplicao desta lei, os terrenos que no possam ser objeto de direitos privados, como os terrenos do domnio pblico ou os que, por sua natureza, sejam insusceptveis de apropriao individual. Artigo 4o A transmisso, a constituio e o exerccio de direitos fundirios sobre os terrenos concedveis do Estado esto sujeitos aos seguintes princpios fundamentais:
a) princpio da propriedade originria da terra pelo Estado; b) princpio da transmissibilidade dos terrenos integrados no domnio privado do Estado; e c) princpio do aproveitamento til e efetivo da terra; d) princpio da taxatividade; e) princpio do respeito pelos direitos fundirios das comunidades rurais; f ) princpio da propriedade dos recursos naturais pelo Estado; e g) princpio da no reversibilidade das nacionalizaes e dos confiscos.
Artigo 5o A terra constitui propriedade originria do Estado, integrada no seu domnio privado ou no seu domnio pblico. Artigo 35 Direito de propriedade privada 1. Ao direito de propriedade aplicam-se, alm das disposies especiais contidas no presente diploma e nos seus regulamentos, o disposto nos Artigos 1.302 a 1.384 do Cdigo Civil. 2. O Estado pode transmitir a pessoas singulares de nacionalidade angolana, o direito de propriedade sobre terrenos urbanos concedveis integrados no seu domnio privado. 3. O Estado no pode transmitir a pessoas singulares ou a pessoas coletivas de direito privado o direito de propriedade sobre terrenos rurais integrados quer no seu domnio pblico, quer no seu domnio privado.
Essa lei define que todos os recursos naturais so propriedade do Estado e integram seu domnio pblico (Artigo 10), podendo o Estado ceder o direito de explorao destes recursos a pessoas singulares ou coletivas. Sobre o direito das comunidades rurais, determina o Artigo 9o que o Estado respeite os direitos fundirios dessas comunidades, incluindo aqueles que se fundam nos usos ou no costume, fazendo-se valer das autoridades tradicionais em vrios aspectos.
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Artigo 37 Domnio til consuetudinrio 1. So reconhecidos s famlias que integram as comunidades rurais, a ocupao, a posse e os direitos de uso e fruio dos terrenos rurais comunitrios por elas ocupados e aproveitados de forma til e efetiva segundo o costume. 2. O reconhecimento dos direitos, a que se refere o nmero anterior, feito em ttulo emitido pela autoridade competente nos termos das disposies regulamentares deste diploma. 3. Os terrenos rurais comunitrios, enquanto integrados no domnio til consuetudinrio, no podem ser objeto de concesso. 4. Ouvidas as instituies do Poder Tradicional, poder, porm, ser determinada a desafetao de terrenos rurais comunitrios e a sua concesso, sem prejuzo da outorga de outros terrenos aos titulares do domnio til consuetudinrio ou, no sendo esta possvel, sem, prejuzo da compensao adequada que lhes for devida. 5. S podem ser objeto de desafetao os terrenos rurais comunitrios livremente desocupados pelos seus titulares de harmonia com as regras consuetudinrias da ordenao dominial provisria ou, excepcionalmente, nos termos das disposies regulamentares.
O direito de superfcie de terras urbanas ou rurais, integrada no domnio privado do Estado, pode ser atribudo (...) a favor de pessoas singulares nacionais ou estrangeiras ou de pessoas coletivas com sede principal e efetiva no pas ou no estrangeiro (Artigo 39). Portanto, pessoas singulares e coletivas estrangeiras no tm restries para adquirir estes direitos. Este direito impe limites s reas concedidas, no podendo ser inferior a 2 hectares (ha) nem superior a 10 mil ha (Artigo 43), mas abre no mesmo artigo as negociaes por meio do Conselho de Ministros, que pode (...) autorizar a transmisso ou a constituio de direitos fundirios sobre terrenos rurais de rea superior ao limite mximo indicado no nmero anterior.
Artigo 42 Titulares Sem prejuzo do disposto no Artigo 35, podem adquirir direitos fundirios sobre terrenos concedveis integrados no domnio privado do Estado ou das autarquias locais: a) as pessoas singulares, de nacionalidade angolana; b) as pessoas coletivas de direito pblico com sede principal e efetiva no pas, contanto que tenham capacidade de aquisio de direitos sobre coisas imveis; c) as pessoas coletivas de direito privado com sede principal e efetiva no pas, designadamente as instituies que prossigam a realizao de fins culturais, religiosos e de solidariedade social, contanto que tenham capacidade de aquisio de direitos sobre coisas imveis; d) as empresas pblicas angolanas e as sociedades comerciais com sede principal e efetiva no pas;
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e) as pessoas singulares de nacionalidade estrangeira e as pessoas coletivas com sede principal e efetiva no estrangeiro, sem prejuzo das restries estabelecidas na lei, constitucional e na presente lei; f ) as entidades estrangeiras de direito pblico que tenham capacidade de aquisio de direitos sobre coisas imveis, reconhecida em acordos internacionais, desde que, nos respectivos pases, seja dado igual tratamento a entidades angolanas congneres; e g) as pessoas coletivas internacionais que, nos termos dos respectivos estatutos, sejam dotadas de capacidade de aquisio de direitos sobre coisas imveis.
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ANEXO E
Caractersticas da estratgia de aambarcamento de terras dos pases do Golfo Prsico
Os governos iniciam a pompa organizando e elaborando acordos e modalidades especficas de polticas bilaterais, por exemplo, acordando dispensa especial vis--vis s restries sobre exportaes alimentares, ou abrindo embaixadas nos pases em que os contratos sero finalizados , mas preveem, quando no obrigam, a transferncia dos projetos a empresas privadas.
Apoiam as tradies islmicas de ajuda aos pobres e a diviso com os mais desprovidos, o que se traduz pelo engajamento de que uma parte dos gneros alimentcios ir para as comunidades do pas produtor ou ao mercado nacional, pe em funcionamento bancos que aplicam a charia para distribuir fundos localmente, ou transferem tecnologia, emprego e formao para tornar os projetos mais atrativos etc. Enfoque verdadeiramente de longo prazo. Discurso claramente com o compromisso de concluso de acordo ganhador-ganhador [win-win]. Contexto de troca alimento-contra-energia na medida que inmeros projetos preveem contratos para o fornecimento de petrleo e de gs em troca (Grain, 2008).
REFERNCIAS
MERLET, M. Polticas fundirias e reformas agrrias. Braslia: NEAD, 2006. (Verso em portugus). Disponvel em: <http://www.agter.asso.fr/IMG/pdf/ Merlet_2002_11_Caderno_a.pdf>. GRAIN. Main basse sur les terres agricoles en pleine crise alimentaire et financiere. Rapport. 25 Oct. 2008. Disponvel em: <http://www.grain.org/article/ entries/140-main-basse-sur-les-terres-agricoles-en-pleine-crise-alimentaire-etfinanciere>.
O VIS INSTRUMENTAL DA COOPERAO TCNICA HORIZONTAL BRASILEIRA*1

Pedro Henrique Batista Barbosa**2
Nos ltimos anos, o Brasil vem se destacando no campo da cooperao tcnica horizontal. Historicamente, o pas considerado um receptor de cooperao tcnica internacional, entretanto, ele se tornou conhecido por fornecer tcnicas e conhecimentos solidria e gratuitamente a pases em desenvolvimento, fato que o ajudou a atingir o atual estgio de desenvolvimento. O caso da agricultura emblemtico, pois o reconhecimento interno e internacional da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) estimulou os formuladores de poltica externa a utiliz-la como instrumento de poltica exterior. Embora esta empresa seja desprovida de interesses comerciais, polticos e ideolgicos, a cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento prestada pelo Brasil atende indiretamente a outros objetivos da poltica externa brasileira. Palavras-chave: Embrapa; cooperao tcnica horizontal; ao diplomtica.
THE INSTRUMENTAL BIAS OF BRAZILIAN HORIZONTAL TECHNICAL COOPERATIONI3

In the last few years, Brazil is attracting international attention in the field of horizontal technical cooperation. A historical beneficiary of international technical cooperation, Brazil has become known for freely furnishing to developing countries techniques and knowledge that helped it to achieve its current level of development. The example of agriculture is illustrative of this new reality, because Embrapa`s national and international recognition stimulated the government to use this asset as an instrument of foreign policy. Although it does not have commercial, political and ideological interests, the Brazilian technical cooperation with developing countries meets with other objectives of Brazilian foreign policy. Keywords: Embrapa; horizontal technical cooperation; diplomatic action. JEL: F59, F63 e O20. Rev. Tempo do Mundo, 4(1): 121-153 [2012]
No preciso ser rico para ser solidrio. Trecho do discurso pronunciado pelo chanceler Celso Amorim na sesso de abertura da reunio de alto nvel sobre o Haiti em Braslia, em maio de 2006. 1 INTRODUO
O Brasil figura atualmente em novo patamar interna e internacionalmente. De outrora, pas em desenvolvimento imerso em crises econmicas e instabilidades poltico-sociais, vem-se reestruturando em bases novas e adquirindo renovado reconhecimento mundial. Destaca-se hoje como uma nao com slido crescimento
* As opinies emitidas pelo autor neste artigo no refletem, necessariamente, as do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). ** Diplomata de carreira. i. As verses em lngua inglesa das sinopses desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas publishing department.
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econmico aliado a crescente incluso social. Nos ltimos vinte anos, o pas multiplicou riquezas, afastou os fantasmas da inflao e do alto desemprego, reduziu as desigualdades e a pobreza extrema, consolidou vigoroso mercado consumidor interno, fortaleceu a democracia e melhorou diversos indicadores sociais, tudo por meio de polticas pblicas firmes e transparentes que fazem o Brasil caminhar rumo ao alcance, em 2015, dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM).1 Todas essas mudanas abriram novas oportunidades tambm no cenrio externo. A projeo internacional do Brasil fez o pas galgar novos e mais elevados patamares. Diante do fortalecimento das naes em desenvolvimento e da persistncia de um sistema global ainda engessado conforme os interesses dos pases desenvolvidos, o pas enxergou na vertente sul-sul da cooperao valioso instrumento de poltica externa. Sobretudo durante os mandatos dos presidentes Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva, multiplicaram-se as iniciativas conjuntas de pases em desenvolvimento, muitas das quais capitaneadas pelo Brasil, com vistas a defender interesses comuns (Ipea, 2010). Ao mesmo tempo, o estgio de desenvolvimento alcanado pelo Brasil permitiu que o pas se destacasse tambm como grande fornecedor de cooperao internacional. Sob o esprito de solidariedade, passou a contribuir para o potencial progresso social e econmico de outros povos. O destaque internacional foi iminente, visto que o pas possui predicados valiosos: conhecedor de realidades internas diferenciadas, complexas e at mesmo contraditrias; fomentador da prtica do dilogo com pases de diferentes graus de desenvolvimento; possuidor de sociedade com estrutura pluralista que comporta diferentes raas, credos e classes sociais; e tradicional aliado dos valores democrticos e humanistas. A partir do crescimento e da excelncia alcanada nos campos acadmico e profissional e de projeo internacional, as instituies brasileiras de renome passaram a ser cada vez mais demandadas a prestar seus servios e compartilhar seus conhecimentos com outros pases em desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo. To logo isso ocorreu, aumentou a percepo no seio do governo da importncia da poltica de cooperao, sobretudo na modalidade tcnica, como instrumento de poltica externa. No sem motivos que a agricultura o setor que encabea a lista de reas de concentrao da cooperao tcnica brasileira entre pases em desenvolvimento Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento (CTPD).2, 3 Ao longo das ltimas
1. Artigo elaborado com informaes disponveis at maio de 2012. 2. As expresses cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento e cooperao horizontal tcnica so utilizadas de forma intercambivel. 3. De acordo com os recursos oramentrios da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC).
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dcadas, o Brasil despontou como uma das maiores potncias agrcolas do mundo. O pas considerado o maior produtor mundial de caf, cana-de-acar, suco de laranja e feijo, e destaca-se tambm na produo de soja, milho, carne bovina, aves, entre outros. O Brasil consegue produzir de forma competitiva nas mais diversas commodities, sua agricultura sobressai-se hoje por ser moderna, cientfica, capitalista, diversificada e empresarial, e sua produtividade est entre as mais altas do mundo. O xito alcanado pela agricultura brasileira, com a ajuda da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) pode ser medido no apenas com base em nmeros, mas tambm em reconhecimento internacional. O Brasil reconhecido atualmente como grande potncia agrcola, o que se expressa, por exemplo, nas demandas de pases em desenvolvimento, organismos internacionais e at pases desenvolvidos por cooperao tcnica em agricultura. O Brasil, enquanto potncia emergente e, portanto, disposta a buscar espao crescente no cenrio internacional, recorre a diversos meios para expandir sua capacidade de atrair outras naes para posies e propostas de interesse especfico. Diante da projeo global da agricultura brasileira e das instituies envolvidas, os formuladores de poltica externa logo trataram de utiliz-las como instrumentos de poltica exterior por meio da cooperao tcnica horizontal. A CTPD brasileira, sobretudo no campo agrcola, por atender a interesses caros aos pases em desenvolvimento, como o combate fome e pobreza e a correo das desigualdades socioeconmicas, configura-se como ferramenta estratgica de ao diplomtica, cujo potencial no merece ser negligenciado. No entanto, no cabvel afirmar que a cooperao horizontal tcnica brasileira, em especial no setor agrcola, por si s, determine o alcance de todos os objetivos buscados pelo Brasil em termos de poltica externa, mas tampouco possvel refutar sua relevncia em reforar laos de amizade, conferir credibilidade e confiana atuao internacional do Brasil e aumentar o poder de influncia do pas. A efetividade instrumental da CTPD brasileira pode ser analisada de acordo com as diretrizes da poltica externa brasileira e com base em trs nveis de avaliao. O primeiro nvel baseia-se nos objetivos teleolgicos da CTPD de propiciar efetivas contribuies para o progresso dos pases parceiros no caminho do desenvolvimento. O segundo nvel refere-se real contribuio para o adensamento das relaes entre o Brasil e os pases parceiros, em diversos campos. E o terceiro nvel atenta-se para o processo de construo de legitimidade, credibilidade e liderana do pas no cenrio internacional, sobretudo, mas no apenas, como ator relevante nos esforos de cooperao horizontal. O segundo e o terceiro nveis so assumidos como centrais neste artigo para a comprovao da efetividade instrumental da CTPD, e a sua relao com a poltica externa brasileira sero objeto de estudo deste trabalho.
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2 CARACTERSTICAS E PRINCPIOS DA CTPD BRASILEIRA
A CTPD brasileira, desde seus primrdios, caracterizou-se por entender a cooperao para o desenvolvimento no como uma interao entre doadores e recebedores mas como uma troca entre semelhantes, com mtuos benefcios e responsabilidades. Consequentemente, ela almejou diferenciar-se da cooperao tcnica tradicional, de carter eminentemente vertical, e buscou rejeitar o carter assimtrico e desigual entre prestador e receptor, to presentes na cooperao norte-sul. Na cooperao sul-sul, deve prevalecer uma relao de efetiva parceria para o desenvolvimento e uma atuao no impositiva, de respeito cultura e realidade socioeconmica local, o que implica a constante adequao dos projetos s reais necessidades dos demandantes. Essas parcerias e complementaridades de interesses ficam evidentes quando se analisa como o Brasil implementa seus programas. Diferentemente dos pases do Comit de Assistncia para o Desenvolvimento (DAC), da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), que contratam especialistas para desenvolver seus projetos de cooperao, por vezes desvinculados de rgos estatais, a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC),4 do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), vale-se de tcnicos brasileiros que trabalham em entidades pblicas de reconhecida excelncia profissional. Dessa forma, alm de compartilhar conhecimento nacional com as instituies correlatas do pas recipiendrio,5 este tcnico brasileiro aprende com a realidade local e, muitas vezes, tem acesso a informaes que sero teis para o prosseguimento de sua pesquisa no Brasil. Nessa linha, a CTPD brasileira consolida-se como demand-driven, e no supply-driven, como comumente o caso da cooperao prestada pelos pases do DAC. Em vez de elaborar um projeto com base em dados prprios e procurar pases em desenvolvimento que necessitem de ajuda no setor especfico do projeto, o governo brasileiro somente atende a demandas de pases que reconhecem que o Brasil atingiu nveis de excelncia em determinados campos do conhecimento. Isto se expressa por meio de um pedido formal de governo estrangeiro, a partir do qual o governo federal, por meio da ABC, buscar internamente as entidades que possam cooperar na parceria e far viagens de prospeco ao pas parceiro para tecer um diagnstico da situao regional.
4. Criada em 1987, a agncia responsvel pelo planejamento, coordenao, execuo, financiamento e monitoramento da cooperao tcnica brasileira. No obstante, a execuo tcnica dos projetos e das atividades compete s instituies brasileiras detentoras dos conhecimentos tcnicos e das solues que podem ser transferidos; a ABC s faz a intermediao. 5. De acordo com as diretrizes da Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento (CTPD) brasileira, a terminologia utilizada neste artigo procura eliminar expresses como prestador e recipiendrio, tpicas dos pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), substituindo-a por parceiro. Contudo, por vezes, sero usadas de forma intercambivel.
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Ademais, a horizontalidade da relao e a colaborao dos pases recipiendrios possibilitam a nfase em programas de impacto nacional, regional e local, assim como a concentrao de esforos em projetos com ciclos completos, em vez de aes pontuais e isoladas, a fim de evitar a pulverizao de esforos. Dessa forma, possibilita-se a criao de efeitos multiplicadores e a sustentabilidade de seus resultados. A proposta brasileira de privilegiar projetos que possibilitem a capacitao de instituies nacionais, objetivando a internalizao de conhecimentos e o estabelecimento de condies prprias para a inovao, tem como pressuposto a definio da contrapartida oferecida pelo pas parceiro,6 visto que implica a corresponsabilidade da gesto e garante o real comprometimento do pas parceiro, ou melhor, a apropriao local. A cooperao brasileira, portanto, dada a sua caracterstica de transferir no comercialmente seus conhecimentos, enfatizou a consultoria especializada, o treinamento e a capacitao de pessoal e a complementao da infraestrutura disponvel na instituio parceira, de forma que promova a autonomia dos parceiros envolvidos. Para o Brasil, todavia, o papel da cooperao tcnica internacional no se esgota no envio de peritos ao pas recipiendrio. A viso brasileira contempornea da cooperao internacional envereda pelo caminho da transversalidade de temas, atores e experincias, sejam estes nacionais sejam internacionais, que atuam de forma articulada em direo a objetivos comuns previamente determinados. A ABC adota trs princpios relevantes no processo de elaborao de seus projetos de cooperao tcnica internacional: i) propriedade (ownership); ii) boa governana (good governance); e iii) responsabilizao (accountability). Estes remetem capacidade dos pases de gerir, com responsabilidade, rigor e transparncia, os recursos disponveis, alm de abrir espao para a participao da sociedade civil. Outro princpio caro diplomacia brasileira o da solidariedade.7 Sem fins lucrativos e desvinculada de interesses comerciais ou condicionalidades polticas, a cooperao tcnica horizontal do Brasil compartilha conhecimentos e prticas sempre priorizando o desenvolvimento humano. Busca, dessa maneira, a supe6. A contrapartida de recursos mobilizados pelo pas parceiro normalmente compreende recursos no financeiros, como infraestrutura bsica, recursos humanos, espao fsico, entre outros, e no costuma representar percentual elevado do total das despesas, uma vez que muitos pases recipiendrios possuem capacidade financeira limitada. Parte considervel dos custos dos projetos coberta pela ABC e pelas entidades cooperantes brasileiras, no em recursos financeiros, mas em recursos humanos e por vezes equipamentos. 7. O princpio da solidariedade foi enfatizado pelo presidente Lula j em seu discurso de posse, quando sublinhou as principais diretrizes de sua poltica exterior, orientada para a consolidao de uma globalizao solidria e humanista. O ento ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim, tambm em seu discurso inaugural, se referiu ao aspecto solidrio da cooperao brasileira: Uma Amrica do Sul politicamente estvel, socialmente justa e economicamente prspera um objetivo a ser perseguido no s por natural solidariedade, mas em funo do nosso prprio progresso e bem-estar. interessante notar que o discurso de Lula remete ao programa original do Partido dos Trabalhadores, inscrito em seu documento de fundao datado de 1980, que previa uma poltica internacional de solidariedade entre os povos oprimidos e o respeito mtuo entre as naes para reforar a cooperao e servir paz mundial (Valler Filho, 2007, p. 223).
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rao das assimetrias, o crescimento socioeconmico sustentvel e a melhoria da qualidade de vida das populaes beneficiadas pelos projetos brasileiros.8
3 O QUADRO GERAL DAS AES DE CTPD NO PERODO DE 1995 A 20109
Desenvolveram-se, entre 1995 e 2005, nada menos que 261 projetos de cooperao tcnica bilateral, coordenados pela ABC em 37 pases na Amrica Latina e Caribe, frica, sia e Oriente Mdio, envolvendo 24 reas temticas. Em se tratando de atividades pontuais,10 realizaram-se 279 iniciativas em 51 pases das mesmas regies supracitadas e do Leste Europeu, abrangendo 26 grandes reas temticas. So, ao todo, 540 aes entre 1995 e 2005 (Puente, 2010, p.154-155). Em termos de reas geogrficas, estes nmeros podem ser divididos da seguinte maneira: Amrica do Sul com 94 projetos e 87 atividades isoladas; Amrica Central e Caribe com 86 e 94; frica com 69 e 87; e sia, Oriente Mdio e Leste Europeu com 12 projetos e 11 atividades isoladas. A descrio dos dados anteriores ressalta o fato de as aes de cooperao tcnica brasileiras serem bastante concentradas geograficamente. A maioria das aes concentra-se nos continentes americano e africano; quase dois teros delas desenrolaram-se no primeiro. Embora a Amrica do Sul tenha se figurado entre as prioridades declaradas de poltica externa nos governos Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Luiz Incio Lula da Silva (Lula), a regio divide sua importncia com a Amrica Central e Caribe e a frica em nmeros de aes. Cumpre mencionar que, no caso africano, a CTPD brasileira concentra-se em nmero reduzido de pases, mormente em cinco dos Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa (PALOP), so eles: Angola, Cabo Verde, Guin-Bissau, Moambique e So Tom e Prncipe. Em termos de volume de recursos empregados pela ABC em aes de CTPD, o quadro difere bastante. A frica lidera com 52% dos recursos aplicados no perodo, seguida por sia, Oriente Mdio e Leste Europeu com 23%, Amrica do Sul com 15% e Amrica Central e Caribe com quase 10% (Puente, 2010).
8. Muitos crticos atacam esse aspecto solidrio da CTPD brasileira e a acusam de ser custosa e desviar recursos para resolver problemas internos do pas. Em resposta, vale ressaltar que a cooperao tcnica , por natureza, menos onerosa do que outras modalidades de cooperao para o desenvolvimento. No caso brasileiro, os custos so ainda mais modestos, pois no h doaes financeiras e tampouco existem muitos exemplos de doao de equipamentos. O impacto das aes de cooperao tcnica nfimo. Por exemplo, em 2005, quando a ABC obteve grande incremento oramentrio, a dotao financeira total da agncia representou apenas 2,4% do oramento total do MRE, e, por sua vez, representou, no mesmo ano, cerca de 0,4% do total do Oramento Fiscal da Unio. Por conseguinte, os gastos totais da ABC com CTPD no chegaram, na suposio maximalista, a 0,009% do oramento fiscal anual da Unio (Puente, 2010, p. 250). 9. Por razes metodolgicas, a anlise do perodo 1995-2010 ser dividido em dois: de 1995 a 2005 e de 2006 a 2010. 10. Os projetos possuem mais complexidade e durao no tempo, diferentemente das atividades isoladas.
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A preponderncia africana nesse quesito explica-se por trs motivos. Primeiramente, os custos operacionais para empreender qualquer ao de cooperao tcnica na frica so sensivelmente mais elevados. Sem mencionar os gastos com dirias, invariveis independentemente do lugar, custos de transporte de tcnicos e, por vezes, de equipamentos serem altos. Alm da distncia, tambm inflam estes valores as carncias de infraestrutura regional, que obrigam deslocamentos maiores e mais custosos. Segundamente, os tipos de aes empreendidas na frica exigem mais recursos para pagar deslocamentos constantes de tcnicos brasileiros e equipamentos, a exemplo da cooperao em formao profissional. Por fim, houve certo direcionamento de recursos para a frica, sobretudo para os PALOP. A ttulo de exemplificao, foram destinados aos PALOP 94% dos projetos e 69% das atividades isoladas. Em anlise comparativa do nmero de aes e dos recursos financeiros exigidos, vale citar o peso especfico da cooperao tcnica com a sia, o Oriente Mdio e o Leste Europeu, cuja quase totalidade das iniciativas ocorreu no Timor-Leste. Embora represente em torno de 4% das aes de CTPD, foram consumidos um quarto dos valores totais, mais uma vez em funo, sobretudo, dos gastos maiores com deslocamentos de tcnicos e equipamentos. Na Amrica do Sul e Central e Caribe, em contrapartida, pelo fato de os custos da cooperao tcnica brasileira serem mais baixos, os gastos foram menores respectivamente, 15% e 10% , apesar da grande quantidade de projetos e atividades isoladas respectivamente 36% e 33% (Puente, 2010). Em se tratando da distribuio das aes por reas temticas, o fato de serem abrangidos em torno de 25 campos do conhecimento11 demonstra a variedade e a amplitude das reas abarcadas pela CTPD brasileira. Novamente, isto reflete o grau de desenvolvimento que o pas alcanou em diversos ramos da competio internacional, muitos dos quais estratgicos para o desenvolvimento socioeconmico nacional e mundial , e o reconhecimento global do Brasil como potncia emergente. Apesar da diversidade, ainda houve clara preponderncia de aes de cooperao tcnica horizontal nos setores da agropecuria e da sade. Esta concentrao no sem motivos. As evidncias do xito brasileiro alcanado, por exemplo, no combate epidemia de Doenas Sexualmente Transmissveis (DSTs) e HIV/ AIDS, na fabricao e no desenvolvimento de medicamentos genricos, assim como na produo crescente em termos quantitativos e qualitativos de commodities e de alimentos, vm sendo replicadas internacionalmente. Quanto ao quadro geral das aes de CTPD, entre 2006 e 2010, diferentemente do perodo anterior, houve marcante crescimento da CTPD brasileira em diversos aspectos. Multiplicaram-se o nmero de projetos e atividades pontuais
11. Por exemplo, as reas temticas variam desde agricultura e sade at meio ambiente, educao e segurana pblica.
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passaram de 150, iniciados em 2006, para 590 em 2010 ,12 capital investido, pases beneficirios, regies geogrficas abrangidas e, acima de tudo, em termos de projeo e credibilidade internacionais.13 A prioridade conferida aos vizinhos da Amrica do Sul e aos pases de lngua portuguesa manteve-se, mas, no caso africano, houve aumento dos projetos com pases no lusfonos. Nos outros continentes, h novidades que demonstram a diversificao de parcerias implementadas a partir de 2005, como a execuo de projetos, por exemplo, com a Ucrnia, o Afeganisto e a Coreia do Norte. Na mesma linha da quantidade de aes, o volume despendido de recursos financeiros igualmente aumentou. A Amrica Latina e Caribe e a frica seguem como os principais parceiros da CTPD brasileira. Comparando com o perodo anterior, observa-se que a frica continua concentrando pouco mais da metade dos gastos brasileiros com cooperao tcnica horizontal (53%). No entanto, a participao da Amrica Latina cresceu para 39%, ao passo que a da sia e do Oriente Mdio decaiu para 8%. Vale ressaltar que os recursos empregados entre 2006 e 2010 ultrapassam os do perodo anterior em quase seis vezes. Considerando que o segundo perodo (2006-2010) a metade do primeiro (1995-2005), conclui-se que o aumento de gastos nos ltimos cinco anos considervel, retratando enorme esforo do governo federal em expandir suas aes de cooperao tcnica. Em se tratando da distribuio de projetos e atividades de CTPD por reas temticas, o quadro recente no muito diverso do anterior. Tal como antes, praticamente a metade das aes de cooperao tcnica envolvem trs setores: agricultura, sade e educao, em ordem decrescente. Merece meno a maior participao de aes nos campos do meio ambiente e da segurana pblica; este, alis, sequer tinha relevncia no perodo anterior. digno de nota que a cooperao horizontal brasileira tambm cresceu em termos trilaterais. O xito da CTPD nacional chamou a ateno no somente dos atuais e possveis parceiros de cooperao tcnica horizontal mas tambm de organismos internacionais e pases desenvolvidos, muitos dos quais possuem longa tradio em cooperao internacional. Estes, junto com o Brasil, passaram a desenvolver projetos de cooperao tcnica tendo como base os princpios da cooperao sul-sul, a saber: ser demand-driven; no interferir em assuntos internos dos pases beneficirios da cooperao triangular; no estabelecer condicionalidades aos beneficirios; entre outros. Tal fato confere a legitimidade que muitos doadores tradicionais necessitam para executar seus projetos em outros pases.
12. Dados da ABC. 13. No perodo em tela, houve aumento da cooperao brasileira em sua totalidade, o pas se destacou tambm nos campos de assistncia humanitria e cooperao tecnolgica e cientfica.
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Tradicionais doadores da cooperao internacional, como Alemanha, Japo, Estados Unidos, Canad, Espanha, Frana, Itlia, Austrlia, Israel, Inglaterra, Egito e Argentina, passaram a manifestar crescente interesse na promoo conjunta com o Brasil da cooperao tcnica triangular, tendo registrado tais posies, por diversas vezes, em nvel poltico elevado. Organismos internacionais com presena no Brasil, a exemplo da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), Organizao Internacional do Trabalho (OIT), Programa Mundial de Alimentos (PMA United Nations World Food Programme WFP), Fundo de Populao das Naes Unidas (FNUAP United Nations Population Fund), Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), Escritrio das Naes Unidas para Drogas e Crime (UNODC United Nations Office on Drugs and Crime), Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), entre outros, passaram a identificar sinergias em temas nos quais instituies brasileiras possuem reconhecida capacidade tcnica.
4 A CTPD BRASILEIRA E AS DIRETRIZES DE POLTICA EXTERNA NOS GOVERNOS FHC E LULA
As diretrizes de poltica externa nos governos FHC e Lula refletem muito os contextos interno e internacional, nos quais o pas estava inserido. Embora haja diferenas de enfoque em cada mandato, possvel, grosso modo, estabelecer alguns objetivos gerais observveis em ambos os governos. A poltica externa adotada por FHC segue a linha dos governos ps-redemocratizao. Por meio de uma ao internacional mais assertiva e participativa, o pas buscou recuperar sua imagem, manchada pelos anos de isolamento mundial. De antigo vilo em temas ambientais, direitos humanos e desarmamento, o Brasil passou a adotar uma postura proativa nestes assuntos, seguindo, em linhas gerais, parmetros tradicionais da diplomacia brasileira: o primado do direito internacional, a busca pragmtica dos interesses nacionais e os princpios da soluo pacfica de controvrsias, da no interveno, da autodeterminao dos povos e da democracia. O embaixador Gelson Fonseca Jnior argumenta que, em decorrncia das transformaes ocasionadas no cenrio internacional com o fim da polarizao Leste-Oeste e a acelerao do processo globalizatrio a partir dos anos 1990, foi preciso introduzir elementos de inovao na poltica externa brasileira. Era premente substituir a agenda reativa da poltica externa brasileira at o final da Guerra Fria. Esta agenda teria sido dominada pela lgica da autonomia pela distncia entendida como distncia dos temas polmicos supracitados e foi substituda, a partir dos anos FHC, por uma agenda internacional proativa, assentada na lgica da autonomia pela
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participao.14 De acordo com o embaixador, trs novos pilares surgiram na poltica externa brasileira: integrao regional, nfase no multilateralismo e renovao de credenciais. Para tanto, o Brasil deixou de lado sua postura pouco cooperativa e disps-se a participar ativamente dos fruns globais. No bojo desses novos pilares, o interesse nacional foi sendo redefinido e delineou os seguintes eixos centrais de atuao da poltica externa brasileira nos dois mandatos de FHC (Puente, 2010, p. 219): ateno prioritria ao fortalecimento do Mercosul que pressupe ateno especial s relaes com a Argentina e, sobretudo, no segundo mandato, nas relaes com a Amrica do Sul; tentativa de aproximao poltica com os Estados Unidos; preservao e ampliao do dilogo com a Unio Europeia e com o Japo; ampliao das relaes bilaterais para alm dos parceiros tradicionais, com a incluso prioritria de pases emergentes como China, ndia, Rssia e frica do Sul, com os quais se procurou estabelecer formas polticas e estratgicas de cooperao; defesa da democracia no campo internacional; participao ativa em iniciativas multilaterais, e, neste mbito, na adeso aos regimes multilaterais diversos, entre os quais o de no proliferao nuclear de que constitui ilustrao significativa a assinatura do Tratado de No-Proliferao Nuclear (TNP), em 1998; defesa da reforma das Naes Unidas e, no seu bojo, na candidatura brasileira a uma vaga permanente no Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas (ONU); crtica aos regimes financeiros internacionais e volatilidade dos capitais especulativos; relao com Portugal e com os pases africanos da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) ainda que, no conjunto, a poltica africana tenha permanecido em segundo plano na poltica externa brasileira; e restante da Amrica Latina, relaes com Cuba e Mxico. Essa busca por mais credibilidade global tambm atendia a interesses internos. Aps anos de hiperinflao, estagnao econmica e crescente endividamento, almejava-se recuperar a estabilidade macroeconmica. Para tanto, era preciso con14. O termo adotado pelo Itamaraty poca foi parecido: autonomia pela integrao.
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tar com o apoio da comunidade mundial, mormente os organismos financeiros internacionais, na tarefa de reestruturar a economia brasileira, uma vez que o Brasil ainda dependia de emprstimos internacionais e da entrada de capital estrangeiro. Em visvel alterao de rota da poltica externa brasileira que se iniciou, na verdade, em 1990, no governo Fernando Collor de Mello, com as primeiras iniciativas de abertura e desregulamentao econmica, baseadas nos pressupostos do chamado Consenso de Washington , consolidou-se a trade democracia, estabilidade monetria e liberalizao econmica, sendo que esta ltima abrangia abertura comercial, desregulamentao e privatizaes. Procurava-se superar, assim, o paradigma anterior do Estado desenvolvimentista. Essa trade junto aos temas que o pas abraou desde o fim da Guerra Fria, tais como direitos humanos, desenvolvimento sustentvel e no proliferao nuclear, foi utilizada como balizamento da ao externa, na medida em que, no entender dos formuladores de poltica externa, conferiria mais legitimidade ao Brasil no cenrio internacional. Ao mesmo tempo em que buscava resolver seus problemas internos e recuperar credibilidade e legitimidade internacionais, deu-se maior ateno ao reconhecimento do Brasil como potncia mdia emergente que crescentemente almejava consolidar sua condio de global trader. Nessa linha, a integrao regional serviria como instrumento para a insero competitiva no cenrio mundial. Como forma de granjear a referida integrao, diversos meios foram utilizados, entre os quais a cooperao tcnica. No entanto, a cooperao tcnica prestada pelo Brasil por meio da ABC no teve a mesma ateno e nfase que ocorreriam no governo seguinte. Todavia, a importncia dada CTPD j era significativamente maior do que nos anos anteriores. O caso da Embrapa tambm reflete esta situao; mormente com o governo Lula, ela passou a figurar entre as instituies brasileiras que mais serviram como instrumento de poltica externa. Durante o governo FHC, a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) era relativamente mais requisitada para participar da ao diplomtica brasileira, sobremodo em funo do reconhecimento internacional do Programa Nacional de DST e AIDS, do crescimento da produo de medicamentos genricos no pas e da atuao paradigmtica do Brasil na Conferncia da Organizao Mundial do Comrcio, em Doha, em 2001, em defesa do direito dos pases em desenvolvimento de recorrer ao mecanismo do licenciamento compulsrio de frmacos popularmente conhecido como quebra de patente , previsto no acordo Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS),15 em casos de grave ameaa sade pblica do pas (Barbosa, 2008).
15. Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio (ADPIC) ou Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS) foi assinado no bojo da Conferncia de Marraqueche, em 1994, quando foi criada a Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
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Embora a cooperao tcnica horizontal brasileira ainda no tenha dado um salto em termos quantitativos, o governo FHC valeu-se dela para estreitar laos com diversos pases e aumentar a projeo internacional do pas. Em todas as oportunidades, o discurso sobre cooperao tcnica sempre foi consubstanciado em um mandamento constitucional. A Constituio Federal de 1988 (CF/1988) determina, em seu Artigo 4o, que a Repblica Federativa do Brasil rege-se, em suas relaes internacionais, entre outros princpios, pelos de cooperao entre os povos para o progresso da humanidade e estipula, em seu pargrafo nico, que o Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural com os povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes (Brasil, 1990). Com base em sua Carta Magna, o Brasil consolidou a insero principista pela qual se caracteriza at hoje. No caso da CTPD, no foi diferente, visto que ela sempre procurou refletir, no perodo estudado, mesmo que por vezes de forma no explcita, a essncia das linhas mestras da poltica exterior brasileira, algumas inscritas na prpria Constituio: a defesa da paz e da soluo pacfica de conflitos, a igualdade entre os Estados, a autodeterminao dos povos, o princpio da no interveno e a prevalncia dos direitos humanos. Alguns autores defendem que o Artigo 4o da Lei Mxima incentivou o processo de constitucionalizao das relaes internacionais do Brasil.
A lei mxima brasileira marcaria um passo adiante no processo de progressiva constitucionalizao das relaes internacionais do Brasil ao estabelecer entre seus princpios a prevalncia dos direitos humanos, a defesa da paz, a soluo pacfica dos conflitos, o repdio ao terrorismo e ao racismo. (...) As metas globais que a sociedade brasileira persegue democracia, respeito aos direitos humanos, desenvolvimento, equilbrio social, erradicao da pobreza refletem-se, portanto, na ao externa do pas (Valler Filho, 2007, p. 46).
O mandato do presidente Lula no trouxe alteraes substanciais nas linhas tradicionais da poltica externa brasileira. Os mesmos princpios basilares, muitos deles constitucionais, foram mantidos, so eles: primado do direito internacional, defesa da soluo pacfica de controvrsias, autodeterminao, no interveno, democracia, igualdade soberana entre os Estados e busca pragmtica do interesse nacional. Tampouco se alteraram, de forma substantiva, dois dos trs pilares adicionados pela diplomacia de FHC: democracia e estabilidade macroeconmica. De modo geral, pode-se afirmar que os eixos centrais de atuao da poltica externa brasileira no governo Lula poderiam ser condensados nas seguintes metas: revitalizao e ampliao do Mercado Comum do Sul (Mercosul), que passaria a abranger novos temas, como os sociais; intensificao das relaes com a Amrica do Sul; aumento da presena e da cooperao com os pases africanos, no s
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lusfonos, com o resgate do papel tradicional da frica na poltica externa brasileira; busca de relaes maduras com os Estados Unidos e a Europa; perseguio do dilogo e da aproximao com pases do sul, sobretudo com potncias regionais como China, ndia, Rssia e frica do Sul, mas tambm em outras reas, como Oriente Mdio e pases rabes, por exemplo; defesa da reforma das Naes Unidas, com a proposta de ampliao do nmero de membros permanentes no Conselho de Segurana e postura mais assertiva da candidatura do Brasil; prosseguimento e intensificao da participao nos foros multilaterais, sobretudo, econmicos, a exemplo da OMC, das negociaes sobre a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) e das birregionais Mercosul-Unio Europeia, com a articulao de coalizes com pases emergentes G20 , com vistas defesa de interesses comuns (Valler Filho, 2007, p. 220). Desses eixos centrais, podem-se depreender alguns aspectos que diferenciam o governo Lula. Primeiramente, observa-se que houve mais aproximao com grandes pases do sul, processo este, ressalta-se, iniciado no governo anterior, mas que adquiriu novas variantes em relao ao grau e intensidade dos objetivos perseguidos. O governo Lula tratou de fomentar uma coordenao mais estreita, tecendo um grande arco de alianas estratgicas baseadas em objetivos multilaterais concretos, sobretudo, de ndole econmica e geopoltica. Evidncias, nesse sentido, so as formaes dos seguintes blocos: ndia, Brasil e frica do Sul (Ibas) ou G3; a institucionalizao do bloco composto por Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul16 (BRICS); e a criao, por iniciativa brasileira, do G20 comercial, no mbito das negociaes comerciais multilaterais. Vale mencionar iniciativas como o Frum Amrica do Sul-Pases rabes (Aspa) e o Frum frica-Amrica do Sul (Afras), com pases rabes e africanos; e a Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) e a Comunidade dos Estados LatinoAmericanos e Caribenhos (CELAC), no mbito latino-americano.
O grande esforo da poltica externa brasileira nos ltimos anos vem sendo, portanto, o de situar diplomaticamente o pas nas situaes emergentes e encontrar nichos de oportunidades para o exerccio de papis ativos no processo de construo ou aplicao de novas regras, dedicando-se, paralelamente, construo de novas realidades de convivncia (Valler Filho, 2007, p. 47).
Paralelamente, o governo Lula esforou-se para reforar o espao do continente africano na agenda da poltica externa brasileira. No foram poucos os priplos africanos. O presidente Lula praticamente visitou todos os pases da frica, com os quais assinou diversos acordos. A tradicional aproximao com os pases africanos de lngua portuguesa, com os quais o pas mantm vnculos histricos e culturais significativos, foi mantida, mas cresceu tambm o relacionamento com pases no lusfonos.
16. A frica do Sul entrou no BRICS somente em dezembro de 2010.
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Com a Amrica Latina, o processo no foi diferente. Alm de consolidar e ampliar o Mercosul, com a adeso da Venezuela, o Brasil incentivou a integrao regional econmica, poltica, social e cultural, que ganhou impulso e institucionalizou-se com as criaes da Unasul e da CELAC. Outras iniciativas merecem destaque, como a fundao do Banco do Sul em 2007 e a crescente internacionalizao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).17 De fato, o presidente Lula cumpriu a promessa feita durante a campanha presidencial e que foi ratificada no discurso de posse da sua primeira investidura presidencial, em 2003, quando reafirmou que (...) a prioridade da poltica externa ser a revitalizao do Mercosul e a integrao da Amrica do Sul, em seu conjunto. As aproximaes com a frica e a Amrica do Sul no so sem motivo. Ambas as regies so importantes mercados consumidores de produtos brasileiros, sobremodo industrializados, os quais o Brasil tem mais dificuldade para vender em outros mercados. Atualmente, a Amrica Latina e Caribe e a frica respondem por mais de 20% e 6% das exportaes brasileiras, respectivamente.18 O intercmbio comercial vem crescendo de forma progressiva, assim como o interesse de empresas brasileiras em aumentar seu fluxo de investimentos para estas regies. O paralelo entre a expanso das parcerias brasileiras com pases do sul e a internacionalizao de empresas nacionais evidente. O adensamento de relaes com pases em desenvolvimento serviu como porta de entrada para que muitas empresas brasileiras, pblicas e privadas, grandes, pequenas e mdias, buscassem espao em outros mercados, seja vendendo produtos e servios, seja adquirindo companhias locais.19 digno de nota que a localizao dos investimentos concentrou-se, em grande medida, nos pases em desenvolvimento. De fato, a integrao com seus vizinhos sul-americanos, para o governo Lula, ia alm de objetivos meramente econmicos e polticos diretos, como o suporte ao Brasil nos grandes fruns internacionais. Outro elemento justificativo da maior presena na regio encontra-se no apoio do Brasil ao aprofundamento e reforo da democracia na Amrica Latina. Da mesma forma que o pas defende a prevalncia dos valores inerentes democracia internamente, visto tratar-se de mandamento constitucional, o respeito ao pluralismo, tolerncia, busca do consenso e ao primado do Direito estendem-se esfera de atuao externa do pas.
17. Mais informaes sobre a insero internacional do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) podem ser obtidas no seguinte endereo: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Areas_ de_Atuacao/Exportacao_e_Insercao_Internacional/>. 18. Dados do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), disponveis em: <http://www. mdic.gov.br/sitio/interna/index.php?area=5>. 19. Apesar da crise mundial, os investimentos de empresas brasileiras no exterior atingiram em 2008 a segunda marca mais alta da histria, alcanando US$ 20,5 bilhes, contra US$ 7,07 bilhes registrados no ano anterior um crescimento de 190%.
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Esse esforo em prol da democracia conjuga-se com o interesse nacional de fomentar a estabilidade poltica na regio, historicamente marcada por guerras e disputas polticas internas e externas. Igualmente, a consolidao de regimes democrticos no continente contribui para um sistema internacional mais estvel e gera melhores oportunidades para o crescimento econmico geral. Por isso, durante as recentes crises na regio, o Brasil esteve presente para negociar seja diretamente, seja indiretamente, por meio de organizaes como a Unasul. Essa nfase maior na cooperao horizontal denota outra caracterstica diferenciadora do governo Lula. O paradigma da autonomia pela participao foi substitudo pela lgica que muitos autores passaram a chamar de autonomia pela diversificao (Vigevani e Cepaluni, 2007). Em busca de mais equilbrio no relacionamento com os pases desenvolvidos, realizaram-se ajustes no programa de poltica externa, de forma que aumentaram as alianas internacionais do Brasil e o seu protagonismo global. Novas oportunidades foram buscadas nos pases em desenvolvimento com o objetivo expresso de diversificar as parcerias poltico-econmicas. O multilateralismo ganhou ainda mais fora e serviu como mecanismo de divulgao dos interesses brasileiros em prol de uma globalizao mais justa e inclusiva. Nessa mesma linha, a autonomia pela integrao da era Cardoso foi substituda pelo conceito de presena soberana. Esta expresso incorporaria ao menos quatro elementos: i) perspectiva humanista da ao externa; ii) afirmao nacional; iii) reconstruo da autoestima do povo; e iv) recuperao da funo indutora do Estado no desenvolvimento econmico, em especial, no progresso social e na diminuio das desigualdades (Puente, 2010, p. 220). Para garantir, contudo, tal presena soberana, o pas deveria contar com uma base regional slida, consubstanciada na Amrica do Sul e cujo ncleo duro seria o Mercosul, visto que a regio representa o espao territorial em que o peso especfico do Brasil preponderante sob qualquer critrio: territrio, populao, recursos naturais, indstria e avano tecnolgico. Essa presena soberana coaduna-se com a percepo brasileira de que o processo globalizatrio exige crescente interdependncia entre as naes, independentemente de seu grau de desenvolvimento. Cumpriria ao pas ampliar o escopo de suas parcerias internacionais, inclusive para expandir as possibilidades de aumentar sua influncia sobre temas relevantes da agenda internacional. Ademais, a internacionalizao dos mercados e o acirramento da competio mundial justificam por si s a diversificao das alianas, assim como a iniciativa de fortalecer mecanismos de integrao econmica e poltica regionais, como o Mercosul, Unasul, entre outros. Tendo em mente a tradio brasileira de aproximao com pases do sul, faz sentido iniciar esta diversificao de parcerias com as naes em desenvolvimento.
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Essa diversificao de parcerias encaixou-se com o objetivo brasileiro de ter participao ativa e mais influncia nos fruns multilaterais de deciso. As seguidas eleies do Brasil para membro no permanente do Conselho de Segurana da ONU no perodo ps-redemocratizao so um bom exemplo. Ao lado do Japo, pas que figurou mais vezes nesta posio, considerando que, durante a ditadura militar, o Brasil ficou anos sem se candidatar para o colegiado.20 Outros exemplos importantes so o maior poder de voto brasileiro no Fundo Monetrio Internacional (FMI), a eleio de brasileiros para a direo de diversas agncias e cortes internacionais, entre os casos mais conhecidos esto: a eleio do juiz Antnio Augusto Canado Trindade para a Corte Internacional de Justia em 2009, do dr. Jos Graziano da Silva para diretor da FAO, e de Robrio Oliveira Silva para diretor-executivo da Organizao Internacional do Caf (OIC), ambas em 2011. Apesar dessas conquistas e com a estratgia de ampliar e consolidar a participao e a exposio do Brasil na cena internacional, o maior pleito brasileiro, anunciado pelo ex-ministro Celso Amorim, frente do MRE durante o governo Itamar Franco, continua sendo obter assento permanente em um Conselho de Segurana reformado e ampliado. Defendendo o multilateralismo e mais equilbrio nas relaes internacionais, defende-se que, em funo da crescente importncia dos grandes pases emergentes, preciso reformar as principais instncias de poder mundiais. Para justificar sua candidatura, o Brasil no se resume a sublinhar o peso de sua economia no plano global e local. Entende que seu passado livre de guerras recentes, sua postura como articulador de consensos, sua liderana regional, sua defesa do multilateralismo e da soluo pacfica de controvrsias e seu pleito por uma globalizao mais justa e inclusiva reforam sua campanha. luz deste retrospecto, a deciso de lanar-se candidato torna-se facilmente compreensvel e perfeitamente consistente com a trajetria da poltica externa brasileira. Considerando que, em possvel eleio para membros permanentes do Conselho de Segurana, necessria a aprovao tanto do Conselho quanto da maioria dos membros da Assembleia Geral das Naes Unidas, que composta, em sua grande maioria, por pases em desenvolvimento, a estratgia de aproximao dos pases em desenvolvimento favorece a candidatura brasileira ao rgo. No sem motivos e para corroborar esta pretenso, aes especficas de cooperao, no somente tcnica, tm sido desenvolvidas em diversos contextos, abrangendo iniciativas bilaterais, multilaterais e regionais. A Embrapa, sem dvida, exerce papel relevante nesse sentido.
20. O Brasil ocupou assento no permanente no Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas (ONU) por dez vezes, sendo o ltimo mandato em 2010-2011.
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Para alm de ter assento permanente no Conselho de Segurana, o Brasil interessa-se pela difuso internacional do portugus, assim como por sua consolidao como lngua de trabalho da organizao. Pleito antigo na ONU, sobretudo na Unesco, entende-se que, no projeto de maior projeo mundial, deve estar includa uma dimenso lingustica, que aumente o nmero de lusfonos e conhecedores da cultura nacional. Alis, por meio de sua lngua que os pases divulgam suas culturas, valores, pontos de vistas e, indiretamente, interesses. Com este fito, o Brasil desenvolve projetos de cooperao em educao, muitos especificamente sobre a lngua portuguesa. No Timor-Leste, alm de contribuir para o fortalecimento das instituies e de se assegurar meios para a sustentabilidade econmica e o progresso social, a CTPD brasileira almeja reintroduzir o portugus como lngua majoritria. No s a democracia que o governo Lula enfatizou em sua atuao externa. Foi digna de grande projeo internacional, como elemento distintivo e singular, expresso maior do humanismo de sua poltica externa, a adoo pelo presidente do tema do combate pobreza e fome, no somente no mbito domstico mas tambm na arena internacional.21 A exemplo do Programa Fome Zero, levou-se esfera internacional a relevncia da segurana alimentar para pases de menor desenvolvimento relativo. Assolados pela precria infraestrutura tcnica local e pela concorrncia de produtos agrcolas subsidiados por pases desenvolvidos, este grupo de pases, majoritariamente africanos, produzem parcamente o suficiente para suprir suas necessidades bsicas. Nesse ponto, a cooperao tcnica brasileira em agricultura ganhou especial relevo. Por meio de suas instituies cooperantes, sobretudo a Embrapa, o Brasil passou a levar para esses pases todo o conhecimento que adquiriu em dcadas de pesquisa agropecuria. O pas passou a cooperar com diversos pases em desenvolvimento de maneira incondicional, no comercial e solidria, para capacitar as organizaes especializadas locais para gerir tecnologias apropriadas para suas necessidades e seu tipo especfico de solo. Sob a coordenao e o financiamento da ABC e do PNUD, a Embrapa participou de diversas misses internacionais multidisciplinares para tratar das demandas pontuais dos pases com os quais o governo brasileiro tinha inteno de estreitar laos diplomticos, com o objetivo de transferir conhecimento para alavancar o desenvolvimento da produo agrcola e pecuria destes. Entre as metas destas misses, incluem-se a de transferir tecnologia para o melhoramento gentico de sementes; a melhoria de tcnicas de cultivo e de manejo de animais; e
21. No plano institucional, foi criada a Coordenao-Geral de Aes Internacionais de Combate Fome (CGFome) no Itamaraty, que se dedica a coordenar os programas nacionais de assistncia humanitria.
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o aprimoramento do processo produtivo, com nfase no treinamento de tcnicos estrangeiros, que passam a multiplicar este conhecimento para formar equipes capazes de atuar no fortalecimento das instituies agrcolas.22 De igual maneira, esta transferncia de tecnologia capacita os agricultores locais, de forma que se assegure a segurana alimentar do pas beneficirio, combatendo a fome e a misria locais, alm de atenuar sua vulnerabilidade externa, ao permitir um aumento de produtividade em diversos setores econmicos e estimular a industrializao. De acordo com o Balano de Poltica Externa 2003-2010:
Dado que a cooperao tcnica brasileira se concentra na capacitao de recursos humanos e no fortalecimento de instituies locais, ela acaba por tambm contribuir para a estabilidade poltica e o desenvolvimento econmico do continente. A estruturao dos sistemas de atendimento sade, a difuso de novas tcnicas agrcolas e de programas para a agricultura familiar e a parceria com rgos governamentais para o melhoramento dos servios pblicos, por exemplo, ajudam a fixar a populao do campo e criam alternativas de fonte de renda, o que diminui a presso sobre as capitais e confere maior dinmica s economias (Brasil [s.d.]d).
Ao mesmo tempo que a insero internacional da Embrapa cresceu, viu-se que era necessrio aumentar a presena fsica da empresa no exterior. Assim sendo, foram instalados escritrios da Embrapa na frica, em Gana, na Amrica Latina e no Panam; um escritrio de negcios em Caracas, na Venezuela, em parceria com a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI); e houve a expanso dos Laboratrios Virtuais no Exterior (LABEX) com finalidades cientficas, alm da implantao de projetos estruturantes no Haiti, Mali, entre outros pases.23 Nessa linha, a pesquisa agropecuria e a Embrapa, em particular, ganham valor estratgico que vo alm da funo de suporte ao desenvolvimento tecnolgico e cientfico da agropecuria e da agroindstria nacionais, tornando-se um dos principais instrumentos de implementao da estratgia traada pela poltica externa do pas. Isto acarreta expressivo aumento tanto na oferta quanto na demanda
22. Alm de mandar tcnicos nacionais para o exterior para capacitar tcnicos locais, o governo brasileiro decidiu tambm atrair esses ao Brasil para realizar cursos de capacitao. Com este objetivo, surgiu, em 2009, o Centro de Estudos Estratgicos e Capacitao em Agricultura Tropical (CECAT), para o qual a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) contribui bastante. No CECAT, os tcnicos podem ser formados em sistemas de produo sustentveis concebidos para regies com as caractersticas da Amaznia, do Cerrado, do Pantanal, do Semirido e dos Tabuleiros Costeiros. Em 2010, o CECAT ofereceu cursos para 43 alunos estrangeiros. Para o perodo de 2011 a 2012, o nmero de estudantes estrangeiros formados dever ultrapassar trezentos. Estes alunos tero acesso a cursos que contemplam os mais diversos temas, como produo de oleaginosas e carnes, agroenergia, agroecologia, biotecnologia, economia rural, informtica na agropecuria, meio ambiente, monitoramento por satlite, processamento de alimentos e recursos genticos. 23. A internacionalizao da Embrapa tambm atendeu a interesses internos da empresa. Por meio dela, foram abertas novas oportunidades de acesso a conhecimentos e materiais genticos antes indisponveis. Nesta perspectiva, a internacionalizao prioritria pela necessidade de buscar conhecimento onde ele esteja disponvel para beneficiar a competitividade da agricultura brasileira.
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por cooperao, que vem no s de diversas partes do mundo tropical mas tambm dos pases desenvolvidos, induzindo sua internacionalizao, em consonncia com a estratgia geopoltica do Brasil. O papel desempenhado pela Embrapa encaixa-se com interesses mais amplos de situar, de forma destacada, o pas no seio da comunidade internacional. Da mesma maneira que a cooperao tcnica foi criada para auxiliar os parceiros a alcanarem mais estabilidade econmica e social e melhores nveis de vida, dispondo assim dos elementos necessrios para seu desenvolvimento interno, a CTPD brasileira assim como a Embrapa no caso da cooperao agrcola no deixa de ser um meio disposio do Estado para auxiliar, em certa medida, na consecuo dos objetivos de poltica externa. O Balano de Poltica Externa 2003-2010 esclarece esta funo da CTPD brasileira.
A cooperao tcnica desenvolvida pelo Brasil foi ampliada seguindo as diretrizes da poltica de adensamento do dilogo sul-sul, como instrumento da poltica externa do Governo Luiz Incio Lula da Silva. Essa cooperao visa a fortalecer as relaes bilaterais do Brasil com o restante do mundo, elevando o perfil do pas no cenrio mundial. Como resultado do crescimento econmico recente, o pas vem assumindo posio de maior protagonismo nas discusses internacionais e capitaneando o movimento pela integrao e fortalecimento dos pases em desenvolvimento. Nesse sentido, a cooperao tcnica tem sido um dos mais importantes elementos da poltica externa brasileira (Brasil [s.d.]d).
No s o Balano de Poltica Externa reafirma o potencial da CTPD brasileira mas tambm o prprio ex-ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim, por diversas vezes, afirmou que a cooperao um instrumento fundamental para a poltica externa brasileira. Em entrevista ao Boletim Via ABC, de junho de 2006, publicado pela ABC, comentou que:
em visitas oficiais em nvel ministerial tenho tido a grata oportunidade de tratar da ampliao da cooperao tcnica com outros pases em desenvolvimento (...). Pude testemunhar inmeras vezes o impacto positivo que projetos de cooperao tcnica so capazes de gerar na comunidade local, auxiliando na promoo do desenvolvimento econmico e social (...). Ao oferecer oportunidades de cooperao, o Brasil no almeja o lucro ou o ganho comercial. Tampouco h condicionalidades envolvidas. Buscamos tornar realidade uma viso nova das relaes entre os pases em desenvolvimento, inspirada na comunho de interesses e na ajuda mtua. (...) Nosso entorno geogrfico sempre foi uma rea de ao prioritria para a ABC. Reconhecemos a existncia de assimetrias de desenvolvimento entre os pases da Amrica do Sul. Isso nos leva a contribuir, na medida de nossas possibilidades, com iniciativas de cooperao que tenham efeito multiplicador (Celso Amorim, apud Valler Filho, 2007, p. 92).
Vale ressaltar tambm que a CTPD pode contribuir de forma indireta, e com frequncia o faz, para o aumento e adensamento da presena econmica do
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pas prestador no pas recipiendrio, inclusive com abertura de espao para as empresas privadas e pblicas nacionais instalarem-se ou comercializarem com o pas. Embora o Brasil desvincule sua cooperao de condicionantes comerciais, natural que, no momento de continuar o projeto por seu prprio risco, ou melhor, aps o trmino dos projetos, o pas receptor recorra a empresas brasileiras como parceiras, por estarem mais habituadas s tecnologias transferidas ou por produzirem as mquinas e insumos necessrios produo. Tendo em vista os aspectos supracitados, no sem razo o empenho do Itamaraty em promover e expandir a cooperao tcnica prestada a pases em desenvolvimento nos ltimos anos. A cooperao tcnica um dos instrumentos, entre diversos vlidos, que o Brasil dispe para reforar laos de amizade e ampliar sua projeo externa, conferindo credibilidade e confiana atuao do pas. Prova disto so as crescentes demandas por cooperao, em especial dos pases da Amrica Latina, do Caribe e da frica, em que a cooperao sul-sul brasileira tem alcanado significativos resultados. Trata-se de elemento de visibilidade, afirmao e atualizao da poltica externa brasileira. Contudo, no possvel afirmar que a CTPD brasileira, em especial no setor agrcola, determine, por si s, o alcance dos resultados buscados pelo Brasil em termos de poltica externa. A equao CTPD-objetivos de poltica externa brasileira no direta, tampouco se pode afirmar que inexistente. Na verdade, a cooperao tcnica consiste em um dos instrumentos de que o Brasil dispe para atingir seus objetivos no plano externo. No necessariamente se pode asseverar que, somente por intermdio da CTPD, o pas granjeou ou no certo objetivo; tampouco se pode afirmar que, sem a CTPD, o Brasil certamente o conquistaria. Todavia, o que se pode afirmar que a cooperao tcnica horizontal uma ferramenta vlida e com a qual o Brasil possui ampla tradio e reputao. Dispensar seu uso ou de qualquer recurso de ao externa seria restringir as possibilidades de consecuo das diretrizes definidas de poltica externa. Por conseguinte, nos variados mecanismos de atuao no estrangeiro, a CTPD brasileira define-se como uma frmula inovadora e fonte alternativa de implementao de aes e de maximizao de resultados.
5 A EFETIVIDADE INSTRUMENTAL DA CTPD BRASILEIRA
Para alm do discurso, interessante buscar formas de comprovao do vis instrumental da CTPD brasileira. Para a anlise da sua efetividade, possvel encontrar trs nveis de avaliao. O primeiro estaria consubstanciado nos objetivos teleolgicos da CTPD, quais sejam: propiciar efetivas contribuies para o progresso dos pases parceiros no caminho do desenvolvimento. O segundo nvel remeteria real contribuio para o adensamento das relaes entre o Brasil e os
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pases parceiros, em diversos campos. Por fim, o terceiro atentaria para a projeo internacional do Brasil, sobretudo, mas no apenas, como ator relevante nos esforos de cooperao horizontal, mas tambm de aportes construo e reforo da legitimidade, credibilidade e liderana do pas (Puente, 2010, p. 253). O segundo e o terceiro nveis so centrais, porque revelam, de forma mais marcada, a relao instrumental entre a CTPD e a poltica externa. Dessa forma, por meio da anlise da efetividade instrumental medida em termos comerciais e polticos, pode-se buscar tecer uma relao entre a cooperao horizontal tcnica brasileira e os objetivos de poltica externa definidos nos segundo e terceiro nveis respectivamente.
5.1 A efetividade instrumental em termos comerciais
A CTPD brasileira desprovida de finalidades lucrativas e desvinculada de condicionalidades comerciais de qualquer natureza. No se prope, portanto, aumentar a presena econmica e comercial do pas no exterior de forma direta e automtica. Na realidade, os efeitos da cooperao tcnica horizontal brasileira sobre as relaes comerciais so ainda limitados. Entretanto, no se pode negar que a cooperao tcnica contribui para criar um ambiente propcio ao estabelecimento de outros elementos de presena, como as relaes comerciais e as oportunidades de investimentos de transnacionais brasileiras:
no seria exagerado afirmar que a CTPD, pela abrangncia de suas reas temticas e pela possibilidade de produzir sinergias importantes, pode tambm direta ou indiretamente atuar como ponta de lana para uma atuao econmico-comercial posterior. Ao ocupar espaos, construir uma rede de relacionamentos, portanto adensar os vnculos bilaterais, a CTPD estar tambm facilitando as condies para a atuao de empresas brasileiras (Puente, 2010, p. 256).
No so poucos os exemplos de empresas brasileiras que se beneficiam dos projetos da CTPD brasileira em pases africanos. No setor agrcola, uma das empresas que mais se beneficiou foi a Embrapa. Por mais que exista programas de cooperao tcnica horizontal, em muitos pases no h condies que permitam uma presena comercial substantiva. o caso de Timor-Leste, Haiti ou outros pases da Amrica Central e Caribe, que possuem exguo mercado interno e poucas indstrias competitivas.24 Contanto, o papel da CTPD na promoo da presena econmica e comercial brasileira nos pases em desenvolvimento no expressivo, direto, automtico, nem de curto prazo, mas existe, e sua contribuio, por mais que seja indireta, no pode ser negada.
24. Nesses casos, devem-se observar os objetivos teleolgicos da CTPD de propiciar efetivas contribuies para o progresso dos pases parceiros no caminho do desenvolvimento.
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Uma forma de se observar este papel da cooperao horizontal tcnica por intermdio da anlise das relaes comerciais bilaterais entre o Brasil e seus parceiros.25 Com a quase totalidade dos Estados parceiros do Brasil, houve crescimento significativo dos laos comerciais. Todos os vizinhos latino-americanos, com exceo de poucos pases, a exemplo de So Vicente e Granadinas e de Bahamas, aumentaram suas trocas comerciais com o Brasil; levando em conta somente os parceiros da cooperao agrcola, com todos houve aumento das trocas comerciais. O quadro africano tambm foi prspero; exceo de Mali, Malau, Zimbbue, entre outros, todos os outros Estados incrementaram o comrcio com o Brasil. J na sia, na Europa Oriental e no Oriente Mdio, com todos os pases, salvo o Nepal, o Brasil experimentou aumento das relaes comerciais. O mais interessante analisar o caso de pases com os quais o Brasil mais desenvolveu aes de cooperao tcnica recentemente, so eles: Paraguai, Guatemala, So Tom e Prncipe, Angola, Uruguai, Cuba, Moambique, Timor-Leste, Guin-Bissau, Haiti e Cabo Verde. Observa-se que todos tiveram aumento nos laos comerciais com o Brasil. Destacam-se os seguintes casos: em Guin-Bissau, o aumento das relaes comerciais foi de 6.178,59%; em So Tom e Prncipe, de 4.248,69%; e no Haiti, de 13.324,75% (tabela 1).26 Vale mencionar que, em se tratando dos pases com os quais o Brasil tem programas de cooperao tcnica agrcola, o quadro geral no diferente. exceo de Libria, Mali e Zimbbue, com todos os pases, o Brasil experimentou crescimento do intercmbio comercial. natural que o governo brasileiro busque um bom relacionamento com os pases que abrigam investimentos de empresas brasileiras ou compram muitos produtos nacionais, especialmente no caso de alguns africanos, em que turbulncias internas e interferncias polticas costumam influenciar no ambiente de negcios. Nada melhor do que a cooperao tcnica brasileira para isto, pois demonstra que, para alm dos negcios, o Brasil est interessado no desenvolvimento socioeconmico local. Embora seja difcil estabelecer uma correlao direta entre o incremento comercial dos investimentos brasileiros diretos e a existncia de parcerias de cooperao tcnica, pode-se inferir que a CTPD consiste em um eficaz instrumento para aumentar a credibilidade do Brasil e, por extenso, a receptividade dos parceiros quanto s suas empresas e produtos. Evidentemente, no se trata de
25. Para a anlise do segundo nvel, este trabalho somente apresenta concluses preliminares, fruto de uma pesquisa ainda em andamento. 26. Em alguns casos, ressalta-se que, por mais que o crescimento do comrcio bilateral seja expressivo percentualmente, as trocas em termos absolutos continuam pequenas. So os casos do Haiti, que vem passando por turbulncias internas e catstrofes naturais, e de Cabo Verde e So Tom e Prncipe, cujas economias so pequenas.
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relao de causa e efeito, inclusive porque a CTPD brasileira no gira em torno de objetivos comerciais. Todavia, no prudente negar que a cooperao tcnica contribui para criar um ambiente propcio ao estabelecimento de outros elementos de presena, entre os quais os comerciais, pois, como os dados e exemplos anteriormente citados mostraram, isto de fato ocorre.
TABELA 1
Intercmbio comercial do Brasil com os principais pases recipiendrios da CTPD brasileira (1994-2010) (Em US$ FOB)
Pases Angola Cabo Verde Cuba Guatemala Guin-Bissau Haiti Moambique Paraguai So Tom e Prncipe Timor-Leste Uruguai Intercmbio comercial em 1994 169.507.146 6.485.479 79.862.560 63.004.023 235.024 412.828 7.666.224 1.406.077.866 22.006 1.300.838.155 Intercmbio comercial em 2003 243.021.070 9.013.092 91.992.230 164.600.594 257.519 31.761.171 14.945.358 1.183.500.567 387.852 109.378 943.659.957 Intercmbio comercial em 2010 1.441.573.704 27.308.363 488.288.895 271.896.048 14.756.202 55.421.131 42.380.333 3.159.308.489 956.972 163.141 3.105.229.135 Variao entre 1994 e 2010 (%) 750,45 321,07 511,41 331,55 6.178,59 13.324,75 452,82 124,69 4.248,69 49,15 138,71
Fonte: MDIC. Disponvel em: <http://www.mdic.gov.br//sitio/interna/index.php?area=5>. Acesso em: 6 nov. 2011.
5.2 A efetividade instrumental em termos polticos
No somente em termos comerciais que a CTPD brasileira influencia positivamente na poltica externa. De forma ainda mais significativa, a cooperao horizontal tcnica do Brasil contribui para que o pas atinja seus objetivos polticos na arena internacional. inegvel que h certa dificuldade em identificar resultados concretos em termos polticos que possam ser atribudos instrumentalidade da cooperao tcnica na poltica externa brasileira. Os frutos da CTPD no so automticos e diretos, nem necessariamente de curto prazo e, mais importante, dificilmente so desvinculveis de outras variveis presentes tanto no contexto das relaes bilaterais quanto no ambiente internacional. No entanto, o fato de o Brasil se valer de diferentes instrumentos de poltica externa para atingir seus objetivos no descredencia a cooperao tcnica como mecanismo eficaz para, entre outras metas, adensar as relaes polticas com os pases com os quais se coopera e aumentar a
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projeo internacional do Brasil. Portanto, a CTPD brasileira deve ser avaliada de acordo com as diretrizes gerais da poltica externa brasileira. Nas ltimas duas dcadas, o Brasil empreendeu significativo esforo para se projetar internacionalmente. Reconhecendo-se cada vez mais como potncia mdia e emergente, o pas buscou nos foros mundiais espao para prevalecer seus interesses. Para tanto, entendeu necessrio juntar esforos com outros pases em desenvolvimento, uma vez que no s defende muitas vezes interesses comuns como tambm precisa de respaldo poltico para suas pretenses. Para obter o referido apoio, mais aproximao poltica era necessria. De forma mais enftica que FHC, Lula buscou aproximao com outros pases em desenvolvimento. Prova disso a quantidade de postos abertos ao longo de sua gesto. Em oito anos, o nmero de novas embaixadas e consulados ultrapassou duzentos, grande parte dos quais em pases em desenvolvimento, sobretudo latino-americanos, caribenhos e africanos.27 O fato de todos os pases latino-americanos e caribenhos possurem embaixadas brasileiras atualmente, por exemplo, no sem motivo. H evidente preocupao governamental em se manter como ator influente na regio e consolidar sua liderana continental. O mapa poltico e o cenrio econmico na Amrica Latina e Caribe esto sempre em profundas transformaes. A recorrncia de golpes de Estado e de disputas regionais, a existncia de guerrilhas, a emergncia de movimentos sociais, de lderes nacionalistas e antiglobalizantes e polticos populistas so constantes fatores de desestabilizao. do interesse do governo brasileiro contribuir para a pacificao e a estabilidade poltica regional. Nesse sentido, caminham iniciativas tais como a criao da Unasul e da CELAC e a cooperao tcnica prestada pelo Brasil.28 A CTPD brasileira no setor agrcola consiste em inegvel esforo de promoo no somente de desenvolvimento econmico e social, mas com consequncias sobre os objetivos gerais de pacificao e de estabilizao poltica, uma vez que a instabilidade poltica em alguns pases decorre muitas vezes de carncias bsicas da populao. Esta dimenso da cooperao gera impactos no apenas sobre as relaes bilaterais mas tambm em termos de projeo internacional, credibilidade e liderana continental. O adensamento poltico com os pases do continente americano atende tambm a outros desafios. A presena crescente da China, a expanso dos laos
27. Durante o governo FHC, em funo de restries oramentrias e sucessivas crises internacionais e internas, houve o fechamento de diversos postos no exterior, sobretudo em pases cujo relacionamento bilateral era pequeno. 28. Houve nos governos FHC e Lula nfase crescente na promoo da estabilidade poltica na alocao da cooperao tcnica. Ilustram isto os casos mais bvios de Timor-Leste e Haiti e iniciativas semelhantes em Guin-Bissau, Bolvia, Equador e Paraguai. Estes quatro pases receberam misses de CTPD aps terem atravessado crises polticas e institucionais.
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econmico-comerciais dos pases sul e centro-americanos do lado do oceano Pacfico com a sia e a forte influncia dos Estados Unidos na regio so desafios adicionais para os formuladores da poltica externa brasileira. Sem dvida, a CTPD contribui como elemento legitimador da parceria brasileira com seus vizinhos. O Brasil cada vez mais associado por seus parceiros s causas da promoo do desenvolvimento econmico e social, o que ilustrado, inclusive, pela crescente demanda de pases desenvolvidos e organismos internacionais para estabelecer com o Brasil mecanismos de cooperao triangular. A CTPD, sobretudo no setor agrcola, para os pases africanos e alguns latino-americanos, o elemento justificador do relacionamento bilateral e impulsiona os trabalhos das novas embaixadas abertas em pases com os quais o Brasil no mantinha grandes vnculos. Este tipo de cooperao, assim como a cooperao cultural, constitui muitas vezes o elemento de presena possvel em determinados pases. E tambm, sem dvida, necessria. A cooperao tcnica horizontal, em certos casos, ocupa um espao que, muitas vezes, no factvel se fazer com outros elementos presenciais, como o intercmbio comercial significativo. (...) Em determinadas condies, a CTPD brasileira pode ocupar um espao que, de outra forma, se transformaria em vcuo quase absoluto (Puente, 2010, p. 256). O adensamento que a cooperao tcnica proporciona nas relaes bilaterais em muito contribui para o exerccio de influncia sobre pases parceiros. A CTPD , sem dvida, uma das vrias manifestaes de poder brando, ou soft power, na acepo de Joseph Nye.29 Consequentemente, a CTPD pode ser vista como um dos vrios recursos de que dispe a diplomacia brasileira para a afirmao deste patrimnio de credibilidade e legitimidade de sua atuao internacional. Por sua natureza especfica, sua horizontalidade, por ser desvinculada de fins lucrativos e dissociada de quaisquer imposies polticas ou econmicas, a cooperao tcnica brasileira se credencia progressivamente como elemento significativo da cooperao sul-sul (Op. cit., p. 260). Por fim, no que tange instrumentalidade da cooperao tcnica horizontal, difcil auferi-la com preciso casos concretos em que o Brasil obteve xito poltico. No se pode afirmar que o papel da CTPD, independentemente do setor, seja especialmente importante em todos os casos. H inmeros outros elementos presentes na relao bilateral que concorrem, com graus variveis de importncia, para a conformao desta predisposio favorvel dos pases parceiros em acolher como relevantes os interesses brasileiros (Puente, 2010, p. 259). Vale recordar que a CTPD brasileira no consiste em mecanismo especialmente estabelecido para aportar ganhos em termos de poltica externa ao pas, embora o faa recorrentemente.
29. Em poucas palavras, poder brando a habilidade de influenciar outros a fazer o que voc quer, mas sem fazer uso da fora fsica ou do poder militar.
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Tampouco se pode esperar que seja sempre possvel contabilizar resultados diretos no campo da poltica exterior em decorrncia das aes de CTPD (op. cit., p. 261). Essa efetividade poltica pode ser refutada pela anlise de dois fatos marcantes e recentes da diplomacia brasileira: a candidatura brasileira a uma vaga permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) e a eleio de Jos Graziano da Silva para o cargo de diretor-geral da FAO. A necessidade de reforma da ONU e do CSNU parece ser consenso global, todavia a forma como ela deve ser implementada e principalmente definir quais pases devem ocupar assento permanente neste conselho, independentemente de haver ou no poder de veto, objeto de extensa controvrsia. Entre os objetivos de poltica externa dos governos FHC e Lula, estava a eleio do pas vaga permanente do CSNU. Logo, de se esperar que estes governantes tenham usufrudo de diversos instrumentos de poltica externa para aumentar as chances de eleio do Brasil, entre eles a cooperao tcnica. Seria, pois, interessante estudar quais pases apoiam a candidatura brasileira independentemente da forma que a expressam e verificar quais deles possuem parcerias de cooperao tcnica em geral e no setor agrcola com o Brasil. O resultado desse estudo parece atestar a importncia da cooperao tcnica horizontal para a poltica externa brasileira: quase todos os principais pases parceiros da CTPD brasileira apoiam o pleito do Brasil em ocupar assento permanente em uma eventual ampliao do CSNU.30 No continente americano, o Brasil recebe o apoio explcito e privado de vinte pases vizinhos, alm de quatro manifestaes favorveis. Contudo, h quatro pases da regio que fazem parte da iniciativa United for Consensus,31 que se opem proposta apresentada pelo G4, grupo do qual o Brasil faz parte. Nessa iniciativa, destacam-se os casos da Argentina e do Mxico, que historicamente se opem candidatura brasileira. No continente africano, o pleito brasileiro tem apoio de 27 pases dezenove explcitos e oito em privado e quatro manifestaes favorveis. Logo, nenhum parceiro de cooperao tcnica do Brasil na frica se ope ao interesse brasileiro. Pelo contrrio, todos defendem, em diversos graus, a proposta do Brasil. O mesmo padro repete-se com os pases da sia, da Europa Oriental e do Oriente Mdio: sete apoiam explicitamente e um expressa manifestao favorvel. No obstante, trs Estados no se manifestaram. No total, o pas recebeu 63 apoios 45 explcitos,
30. Quando a questo envolve apenas o apoio candidatura brasileira, a quase totalidade dos principais recipiendrios da CTPD apoia o pleito do Brasil. No obstante, com relao proposta do G4, as dificuldades aumentam, pois outros fatores se juntam equao, inclusive injunes regionais especficas, como o caso dos pases africanos. 31. Em 26 de julho de 2005, Itlia, Argentina, Colmbia, Paquisto e Canad, representando um grupo maior de Estados intitulado (United for Consensus), apresentou Assembleia Geral das Naes Unidas proposta em oposio defendida pelo G4, formado por Alemanha, Brasil, ndia e Japo. O projeto mantm os cinco membros permanentes do Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU), mas aumenta o nmero de no permanentes para vinte.
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nove em privado e nove manifestaes favorveis de um universo de 67 Estados cooperantes. Interpretando essas informaes, possvel concluir que a CTPD, de forma geral, contribui de alguma maneira, embora no haja possibilidade de medir o grau de contribuio, para que os pases parceiros sustentem o desejo do Brasil de ser membro permanente do CSNU. No seria perspicaz alegar que tais fatos se tratam de coincidncia, como alguns crticos da CTPD brasileira o fazem; a complexidade da poltica internacional exige que o estadista faa uso de diversos meios para atingir seus objetivos de poltica externa. Alm disso, a quase totalidade dos pases com os quais o Brasil historicamente no manteve contato expressivo, a exemplo dos pases caribenhos, apoia a candidatura brasileira. A abertura de embaixadas e o estabelecimento de parcerias de cooperao tcnica provavelmente ajudaram na aproximao bilateral e no maior conhecimento por parte destes Estados da projeo internacional e das propostas do Brasil. No que concerne s posies dos principais pases recipiendrios da CTPD brasileira em agricultura, em relao reforma do CSNU, no continente americano, o pas apoiado por quatorze Estados mais uma manifestao favorvel, mas trs pertencem iniciativa United for Consensus. Na frica, so dezenove apoios onze explcitos e oito em privado e trs manifestaes favorveis. Por fim, na sia, na Europa Oriental e no Oriente Mdio: dois apoios explcitos. No total, contabilizam-se 39 apoios 27 explcitos, oito em privado e quatro manifestaes favorveis e trs objees. Novamente ressalta-se a importncia da cooperao tcnica horizontal para a consecuo de outros objetivos de poltica exterior. A quase totalidade dos pases recipiendrios da CTPD no setor agrcola defendem o posicionamento brasileiro no seio das Naes Unidas. A eleio de Jos Graziano da Silva para o cargo de diretor-geral da FAO sem dvida foi um grande desafio e uma extraordinria vitria para a diplomacia brasileira, pois trata-se do primeiro latino-americano a presidir a instituio encarregada de combater a fome no mundo. Tal fato reflete o reconhecimento global da extensa experincia que o Brasil detm tanto no setor agrcola quanto, mais especificamente, no campo da segurana alimentar e da erradicao da fome. Estes predicados consolidam o pas como um ator atraente no cenrio global.32 O estudo das opes de votos dos pases-membros da FAO parece ratificar este entendimento.
32. No caso especfico da eleio da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), tambm pesou muito na escolha dos pases outros projetos brasileiros que transbordam a rea de cooperao tcnica, como o Programa Mais Alimentos frica (MAF).
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No que concerne CTPD brasileira em geral, o Brasil obteve onze apoios explcitos na Amrica do Sul; dezessete explcitos e um apoio a outro candidato na Amrica Central, na Amrica do Norte e no Caribe; 27 apoios 22 explcitos e cinco em privado , um indefinido e oito apoios a outro candidato na frica; e quatro apoios 3 explcitos e um em privado , um indefinido e cinco apoios a outro candidato na sia, na Europa Oriental e no Oriente Mdio. No total, contabilizaram-se 59 apoios 53 explcitos e seis em privado , dois indefinidos e quatorze a outro candidato. Vale destacar o expressivo apoio que o candidato brasileiro granjeou no continente americano. Na frica, regio que historicamente sofre influncias de diversas outras potncias, a votao pr-Graziano foi significativa, visto que os votos favorveis e os apoios a outros candidatos foram trs vezes maiores que os votos indefinidos. Mesmo na sia, na Europa Oriental e no Oriente Mdio, regies onde o Brasil possui contatos mais recentes e onde houve candidatos locais prprios para a eleio, o fato de haver quatro pases favorveis pode ser considerado como um grande feito. Enfim, no geral, os apoios ao Brasil superaram em mais de quatro vezes os votos para outros candidatos. No que tange CTPD brasileira no setor agrcola, o favoritismo brasileiro foi incontestvel e sugere sanar as dvidas quanto instrumentalidade da cooperao tcnica horizontal prestada pelo Brasil. Nas Amricas do Sul, Central, do Norte e no Caribe, foram recebidos dezoito apoios explcitos, sem qualquer apoio em privado, voto indefinido ou em candidato diverso; j na frica, houve 24 apoios dezenove explcitos e cinco em privado e um apoio a outro candidato; por fim, na sia, Europa Oriental e Oriente Mdio, houve dois apoios um explcito e um em privado. No geral, somaram-se 44 apoios 38 explcitos e seis em privado e um nico apoio a outro candidato. Mais uma vez, assim como na candidatura ao CSNU, no possvel atribuir todo o peso da vitria brasileira na eleio para a FAO sobre a CTPD, mais especificamente ao setor agrcola. Vrios outros fatores influenciaram, em diferentes graus, no processo de tomada de deciso dos pases recipiendrios da CTPD do Brasil. No entanto, a interpretao dos dados anteriores fornece um bom indicativo de que a cooperao tcnica horizontal um dos instrumentos vlidos que a diplomacia brasileira dispe para defender seus interesses na arena internacional.
6 CONCLUSO
Com o ttulo Speak softly and carry a blank cheque, a revista The Economist caracterizou, em reportagem de julho de 2010, o novo patamar alcanado pelo Brasil em termos de cooperao tcnica internacional. De outrora, eminentemente receptor de assistncia para o desenvolvimento, o pas desponta atualmente como um grande parceiro em iniciativas de cooperao horizontal. Os motivos deste reconhecimento internacional no so poucos.
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Ao longo das ltimas duas dcadas, o Brasil aumentou muito sua capacidade de cooperar. Por meio da cooperao tcnica, o Brasil transferiu para pases em desenvolvimento tecnologias, experincias, conhecimentos e capacitao de que dispe, os quais foram conjugados com as capacidades tcnicas locais, com vistas a contribuir para o desenvolvimento do pas parceiro. Contudo, o pas o fez em bases no tradicionais, ou melhor, seguiu parmetros prprios. De forma inovadora, no intervencionista, solidria, no comercial, no impositiva e consoante com o esprito da cooperao sul-sul, o Brasil respeita a cultura e a realidade socioeconmica locais ao estruturar seus projetos e tenta, ao dar nfase tica da demanda dos parceiros, e no da oferta do provedor, assegurar a maior horizontalidade possvel na relao entre os parceiros. Na era FHC, a cooperao tcnica se expandiu crescentemente e se aliou a iniciativas de estabilizao, como foram os exemplos de Timor-Leste e Guin-Bissau. Na era Lula, este impulso manteve-se e diversificou-se, consolidando o engajamento na cooperao horizontal combate fome e pobreza e o uso da CTPD de forma mais instrumental. Durante o governo FHC, manteve-se a nfase na frica e na Amrica Latina e no Caribe. No entanto, a partir sobremodo do segundo mandato do presidente Lula, houve certa diversificao dos parceiros, com projetos no mais restritos aos PALOPs e com mais Estados americanos cooperando. Vale mencionar o compromisso assumido com a estabilizao e a recuperao econmica do Haiti, assolado por instabilidades polticas e catstrofes naturais. Em ambos os governos e em todas as regies abrangidas pela CTPD brasileira, a cooperao agrcola foi preponderante. Seja na frica, seja nas Amricas, a Embrapa desempenhou papel relevante para a poltica externa brasileira. Ao mesmo tempo que atendia vontade brasileira de promover a segurana alimentar nos pases em desenvolvimento, ela projetou internacionalmente o Brasil, aumentando sua credibilidade e legitimidade como pas defensor dos interesses dos pases em desenvolvimento e atraindo cada vez mais parceiros para a esfera de influncia brasileira. Se, de fato, a CTPD brasileira est muito bem situada no plano global, por conta de critrios como tradio, volume e densidade de aes, abrangncia geogrfica, amplitude temtica, carter no comercial, visibilidade, projeo, entre outros, isto em parte se deve ao trabalho desempenhado pela Embrapa. Para atender a demanda dos parceiros, a empresa abriu escritrios de representao para se aproximar da realidade local e organizar melhor projetos estruturantes. Alm disso, organiza-se para transferir conhecimentos nos mais diferentes ramos do setor agrcola. As vantagens para a poltica externa brasileira dessa cooperao no setor agrcola ainda despertam dvidas tanto em estudiosos quanto em leigos, sendo um dos
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motivos para o tema ser discutido neste estudo. De fato, a efetividade instrumental da CTPD agrcola brasileira difcil de ser mensurada. Contudo, esta dificuldade no desmerece seus predicados como instrumento vlido de ao diplomtica. Nos trs casos analisados, incremento das relaes comerciais bilaterais, apoio candidatura brasileira para o Conselho de Segurana e eleio do dr. Graziano na FAO, h fortes indcios da validade do trabalho internacional desempenhado pela Embrapa e pela ABC, embora no seja possvel estabelecer relaes diretas. Pela anlise dos dados apresentados, h evidncias da influncia da CTPD, com destaque para a agrcola, sobre a posio dos pases parceiros de apoiar ou no os interesses do Brasil. Refugiar-se no argumento da coincidncia no condiz com a complexidade das relaes interestatais na atualidade. O mais acertado seria reconhecer que a CTPD contribui indiretamente para criar condies propcias atuao de outros elementos de presena, inclusive econmico, comercial e poltico-estratgico, e conferir, ou melhor, reconhecer sua condio merecida de instrumento vlido e de ao diplomtica.
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COOPERAO TRANSFRONTEIRIA E INTEGRAO: OPORTUNIDADES PARA O DESENVOLVIMENTO DO PERU

Jos Luis Rhi-Sausi*1 Nahuel Oddone**2
Este trabalho est centrado nos programas bilaterais de integrao e cooperao transfronteiria do Peru. Desenvolve-se o enfoque de cooperao transfronteiria que foi elaborado pelo Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI), baseado em quatro componentes: a realizao de obra de infraestrutura fsica, um acordo poltico de alto nvel, um espao institucional que regulamente as relaes das autoridades locais e outro espao dedicado participao cidad da sociedade civil de fronteira. Por ltimo, so analisados os avanos normativos em matria de integrao fronteiria no Peru. Palavras-chave: Peru, cooperao transfronteiria, integrao regional, infraestrutura fsica.
CROSS BORDER COOPERATION AND REGIONAL INTEGRATION: OPPORTUNITIES TO PERUi

This document explores Perus bilateral integration and cross-border cooperation programs. It develops the cross-border cooperation approach proposed by the CeSPI (Centro Studi di Politica Internazionale) based in four components: the development of an infrastructure project, a highlevel political agreement, the institutional framework regulating relations among local authorities, and another institutional arrangement focused on the participation of civil society in the border areas. Finally, this research analyzes the enhancement of Perus legal framework regarding crossborder integration. Keywords: Peru, cross border cooperation, regional integration, infrastructure project. JEL: F50 Rev. Tempo do Mundo, 4 (1): 155-180 [2012]
1 INTRODUO
O desenvolvimento e a difuso da cooperao transfronteiria, entendida como a aliana estratgica de atores e territrios contguos para reforar os processos de integrao regional, transformou-se, na Amrica Latina, em desafio de grande relevncia. O Peru precisa encontrar na cooperao transfronteiria oportunidade para conciliar uma srie de critrios geoeconmicos e geopolticos diferenciados para cada uma de suas fronteiras.
* Diretor do Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI), em Roma, e do Projeto Fronteiras Abertas. ** Pesquisador do Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI), em Roma e Buenos Aires, e coordenador do Mercado Comum do Sul (Mercosul) e da Comunidade Andina de Naes (CAN) do Projeto Fronteiras Abertas. i. As verses em lngua inglesa das sinopses desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea. The versions in English of the abstract of this series have not been edited by Ipeas editorial departament.
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Cada cenrio fronteirio nico por sua natureza, como nicas so as fronteiras que o compem. Independentemente do exposto anteriormente, costuma ser possvel identificar uma srie de caractersticas que do lugar construo de tipologia de atuao para o espao ou o territrio fronteirio (Rhi-Sausi e Oddone, 2009a, p. 13). As fronteiras do Peru no escapam destas condies. O Peru compartilha fronteiras com cinco dos doze pases sul-americanos: Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia e Equador.
O espao fronteirio mais crtico corresponde s regies orientais do pas, que possui a maior extenso de limite internacional (aproximadamente 70%). Neste mbito, a articulao entre as populaes realizada principalmente por via fluvial e o deslocamento de um povoado a outro pode levar semanas (Peru, 2010, p. 2).
Alguns dados territoriais preliminares sobre as fronteiras do Peru oferecem o seguinte quadro: o pas est constitudo por nove regies fronteirias com superfcie de 757.766 km2 que representa 59% do territrio nacional, 28 provncias, 81 distritos e populao de 1.290.000 habitantes (aproximadamente 5% do total da populao nacional). Todas as fronteiras so diversas entre si, passando de historicamente estveis a fronteiras at muito poucos anos atrs consideradas conflituosas. Nada disto invalida os componentes da metodologia de atuao identificados pelo Projeto Fronteiras Abertas.1 O enfoque destaca que a cooperao transfronteiria se v favorecida quando existem trs condies fundamentais: que os territrios compreendidos participem de processo de conectividade fsica, que se conte com vontade e acordo poltico de alto nvel entre os pases envolvidos que permita se materializar em algum marco institucional de ordenao de suas relaes e, por ltimo, que se reconhea a participao dos governos subnacionais fronteirios na qualidade de articuladores dos atores locais , como instncia institucional fundamental para uma positiva governabilidade transfronteiria.2 A cooperao transfronteiria oferece s regies e aos municpios colimitados a alternativa de
aproximar cada setor territorial dos povos segmentados geopoliticamente; possibilita a estes povos, em parte, atenuar os efeitos da diviso artificial que sofreram e tambm a intensificao de laos em diversos planos entre os diferentes setores territoriais, assim como potencializa as redes de diversas ndoles (Majn, 2005, p. 70).
1. Sobre o tema, ver Rhi-Sausi e Conato (2009). 2. A partir dessa perspectiva, faz-se mister reconhecer os fenmenos que contriburam para o desenvolvimento da cooperao transfronteiria na Amrica Latina, entre os quais se destacam a renovada importncia das propostas de integrao fsica regional a partir do desenho de eixos e corredores biocenicos, os processos de descentralizao que geraram uma maior autonomia dos governos subestatais em seu acionamento internacional tanto individual quanto grupal e o processo de territorializao ou reterritorializao para alguns autores da economia que est definindo o surgimento de uma nova geografia econmica.
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A cooperao transfronteiria torna possvel conciliar operacionalmente os dois critrios fundamentais que impulsionaram a integrao latino-americana nas ltimas dcadas. Por um lado, o critrio geoeconmico que serviu de guia para a integrao fsica do subcontinente e, por outro, o critrio geopoltico que guiou os processos de integrao e acordos polticos regionais. Certamente, no se trata de dois critrios incompatveis. Pelo contrrio, seu grau de interao e interdependncia notvel. No entanto, sua compatibilidade no se traduz automaticamente em grande instrumentao para promover a integrao e a cooperao transfronteiria. Basta pensar que, quando a construo ou a ampliao de uma infraestrutura de conectividade permite potencializar a mobilidade de bens e pessoas em uma passagem fronteiria, a mobilidade real depender tambm de outros fatores que sob a existncia de acordos institucionais regionais estruturados facilitaro efetiva e legtima soluo para a plena vigncia das liberdades da integrao. Nesse sentido, o compromisso da Comunidade Andina de Naes (CAN) materializado na Deciso CAN no 501/2001 (CAN, 2001a), sobre a criao das zonas de integrao fronteiria (ZIFs), e na Deciso CAN no 502/2001 (CAN, 2001b), que contm as normas gerais para o estabelecimento, o funcionamento e a aplicao de controles integrados em centros binacionais de atendimento em fronteira (CEBAFs) oferece condio fundamental para realizar acordos que tornem efetiva a mobilidade potencializada pela integrao fsica (Rhi-Sausi e Oddone, 2009b, p. 55 e ss). De modo alternativo, at mesmo quando existam mecanismos efetivos de acordos regionais, os acordos binacionais como o bom exemplo que mostra a comisso binacional entre o Equador e o Peru constituem a via mais frequente, embora muitas vezes caream de vnculos estruturais, caracterizando-se por sua alta volatilidade. Como mostram outras experincias latino-americanas, no deixa de ser comum que, at mesmo nos processos de integrao regional, sejam bilateralizados os acordos em matria de cooperao transfronteiria. O Chile um Estado associado do Mercado Comum do Sul (Mercosul) desde 1996; porm, foi fundamental o acordo poltico bilateral com a Argentina,3 em que o papel dos comits de integrao e fronteiras tem desempenhado um rol central no fortalecimento dos vnculos transfronteirios ou o acordo poltico que deu estabilidade fronteira Equador-Peru promovido sob a modalidade de reunies presidenciais e dos gabinetes ministeriais. Um exemplo muito interessante pode ser observado entre os pases-membros do Mercosul, nos quais o marco institucional de integrao regional se refora mediante acordos bilaterais entre pases que esto em condies de avanar mais neste campo pode ser considerado o recente acordo em
3. Materializado no Tratado de Maip de Integrao e Cooperao entre a Repblica Argentina e a do Chile, em 30 de outubro de 2009.
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nvel presidencial sobre cooperao transfronteiria entre o Brasil e a Argentina. Resumindo-se, os acordos regionais esto cedendo lugar a cooperaes bilaterais reforadas nas reas fronteirias. Este tambm parece ser o princpio inspirador no caso do Peru: um Estado associado ao Mercosul4 que, mediante acordo poltico bilateral com o Brasil, poderia fazer parte da lista de acordos binacionais fortes para um trabalho compartilhado nas fronteiras.
BOX 1
Condies fundamentais para o estmulo da cooperao transfronteiria
A cooperao transfronteiria favorecida quando existem trs condies fundamentais: que os territrios compreendidos participem de processo de conectividade fsica; que se conte com acordo poltico de alto nvel entre os pases envolvidos que se materialize em algum marco institucional que ordene suas relaes; e que se reconhea a participao dos governos subnacionais fronteirios, na qualidade de articuladores dos atores locais e como instncia institucional necessria para uma positiva governabilidade. Isto acarreta a construo de uma tipologia de atuao para o espao ou territrio fronteirio. Elaborao dos autores.
Este trabalho aplica o enfoque do Fronteiras Abertas a duas das regies fronteirias do Peru muito diferentes entre si: as fronteiras Equador-Peru e BrasilPeru. Deve-se destacar tambm que, em uma destas regies, este projeto realizou intervenes diretas. Os elementos mencionados no box 1sero aplicados a seguir, com o intuito de demonstrar a funcionalidade e a pertinncia do enfoque.
2 INTEGRAO FSICA DO PERU A PARTIR DO SISTEMA IIRSA
A integrao econmica requer um nvel mnimo de integrao fsica para os pases envolvidos (Kahhat, 2007, p. 255). Nesta perspectiva, identifica-se a Corporao Andina de Fomento (CAF), um dos principais scios da Integrao da Infraestrutura Regional Sul-americana (IIRSA). A aproximao da CAF, bem como da IIRSA, poderia ser resumida no entendimento de que
um forte apoio ao desenvolvimento da infraestrutura fsica [] indispensvel para atender as necessidades bsicas (...) e respaldar o processo de integrao e de competitividade internacional da regio (...). Que a infraestrutura a interveno primria do ser humano
4. No dia 25 de agosto de 2003, foi assinado o Acordo de Alcance Parcial de Complementao Econmica MercosulPeru, concebido com os respectivos acordos firmados pela Bolvia e pelo Chile como um passo fundamental nas negociaes para a criao de uma zona de livre-comrcio entre a CAN e o Mercosul.
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sobre o territrio para ter acesso a ele e deixar fluir o seu potencial de desenvolvimento. Usualmente se comea pela proviso dos servios bsicos para sobreviver (...), porm rapidamente se expande para incluir vias de acesso que permitam ampliar a rea de influncia da atividade humana e tecnologias mais avanadas para gerar energia e permitir a comunicao a longa distncia. (...), o nvel da infraestrutura de um territrio est intimamente vinculado ao nvel de desenvolvimento da sociedade que o habita e constitui uma restrio severa sobre as possibilidades de grandes saltos no bem-estar material da sociedade (Terrazas Salinas, 2009, p.13)5
Todos os pases que possuem fronteiras com o Peru manifestaram seu pleno apoio iniciativa para a IIRSA,6 a qual apresenta claramente manifestao de interesse pelas zonas de fronteira, pela integrao territorial desde baixo e pela realizao de parcerias pblico-privadas. O sistema IIRSA um programa de infraestrutura com mecanismo institucional de coordenao de aes intergovernamentais dos doze pases sul-americanos, com o objetivo de construir uma agenda comum para impulsionar projetos de integrao de infraestrutura de transportes, energia e comunicaes. O Peru participa dos seguintes eixos da IIRSA: Andino, do Amazonas, Interocenico Central e Peru-Brasil-Bolvia. No quadro 1, destacam-se as principais caractersticas de cada eixo da IIRSA.
QUADRO 1
Eixo Andino
Eixos da IIRSA com a participao de Peru

A rea de influncia do Eixo Andino foi definida considerando-se a localizao geogrfica dos projetos que se incluem nos diferentes grupos nos quais foi dividido o Eixo de Integrao de Desenvolvimento (EID), bem como a vinculao fsica dos principais nodos de articulao da Bolvia, da Colmbia, do Equador, do Peru e da Venezuela. A rea de influncia destacada incorpora os dois grandes corredores rodovirios norte-sul que vinculam as principais cidades dos pases que a compem. A Rodovia Pan-americana, ao longo da Cordilheira Andina, na Venezuela, na Colmbia, no Equador e ao longo do litoral do Peru vinculando-se por meio dela mais ao sul, com o Chile; e a Rodovia Marginal da Selva, beirando a Cordilheira Andina no nvel das Plancies na Venezuela e da Selva Amaznica na Colmbia, no Equador e no Peru, alcanando a Bolvia por intermdio da passagem de fronteira Desaguadero, pela Rodovia Longitudinal da Serra Sul peruana e, a partir dali, at o limite com a Repblica Argentina, por meio da rodovia no 1 boliviana (Villazn e La Quiaca). Estes corredores longitudinais so cruzados nos seus percursos por diversos corredores transversais (rodovirios e fluviais) que os vinculam com os EIDs do Escudo Guians, do Amazonas, Peru-Brasil-Bolvia e Interocenico Central. A rea de influncia delimitada para o Eixo Andino alcana superfcie de 2.556.393 km2, equivalente a 54,41% da soma da superfcie total dos pases que fazem parte do EID. Calculou-se, para 2008, populao total aproximada de 103.467.313 habitantes para a rea de influncia definida para o Eixo Andino, o que representa 82,76% da soma da populao total dos pases que integram o EID. A rea de influncia deste eixo alcanou tambm densidade habitacional mdia de 33,08 habitantes/km2. (Continua)
5. Para ampliar essa concepo, ver o site disponvel em: <http://www.caf.com/view/index.asp?pageMs=61371&ms=19>. 6. Essa iniciativa um programa que inclui os doze pases da Amrica do Sul e que se originou na I Reunio de Presidentes da Amrica do Sul realizada em Braslia, em 2000.
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(Continuao) Eixo do Amazonas O Eixo do Amazonas foi definido por meio da delimitao de uma regio ao longo do sistema multimodal de transportes que vincula determinados portos do Pacfico como o Buenaventura, na Colmbia, o Esmeraldas, no Equador, e o Paita, no Peru com os portos brasileiros de Manaus, Belm e Macap. Esta rea de Influncia relativamente dinmica, j que est relacionada tambm com a localizao fsica dos projetos que se incorporam aos diferentes grupos nos quais est dividido o EID. A rea de influncia destacada incorpora uma grande regio do norte da Amrica do Sul entre os oceanos Pacfico e Atlntico, cortada pelo grande rio Amazonas e seus afluentes. Caracteriza-se pela sua grande extenso, diversidade topogrfica (litoral, zona andina e selva) e baixa densidade populacional. A rea de influncia delimitada para o Eixo do Amazonas alcana superfcie de 5.657.679 km2, equivalente a 50,52% da soma da superfcie total dos pases que fazem parte do EID. Este eixo conta com populao aproximada de 61.506.049 habitantes, de acordo com os dados das projees de populao para 2008, elaborados pelos institutos estatsticos de cada pas do EID, o que atinge 22,23% da soma da populao total dos pases que possuem parte de seu territrio neste eixo. Tambm se calculou para a rea de influncia do EID densidade populacional mdia de 10,87 habitantes/km2, nvel mdio-baixo geral caracterizado por forte disperso geogrfica. Este indicador varia no EID de mximo de 103,96 habitantes/km2, para a regio do litoral do Peru, para mnimo de 2,13 habitantes/km2, correspondente ao territrio do estado do Amazonas, do Brasil. Na selva amaznica, somente se desenvolveram umas poucas populaes grandes, como Manaus, Santarm e Iquitos. O Eixo Interocenico Central est formado por rea de influncia que atravessa transversalmente a Amrica do Sul, aproximadamente entre os graus 12 e 22 de latitude sul, e incorpora a vinculao dos principais portos sobre o Pacfico e o Atlntico deste territrio e os nodos de articulao correspondentes entre o Peru, o Chile, a Bolvia, o Paraguai e o Brasil nesta regio. Esta rea de influncia relativamente dinmica, j que est vinculada tambm localizao fsica dos projetos que se incorporam aos diferentes grupos nos quais o EID foi dividido. O territrio delimitado abrange os departamentos de Arequipa, Moquegua, Puno e Tacna, do Peru; as regies X V, I (Arica e Parinacota e Tarapac, respectivamente) e a provncia de Loa, da segunda regio de Antofagasta do Chile; os departamentos de Beni, La Paz, Oruro, Potos, Tarija, Cochabamba, Chuquisaca e Santa Cruz, da Bolvia; e a Repblica do Paraguai e os estados brasileiros de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro, So Paulo e Paran. A rea de influncia definida para o Eixo Interocenico Central atinge superfcie de 3.461.461 km2, equivalente a 28,70% da soma da superfcie total dos cinco pases que fazem parte do EID. Calculou-se, para 2008, populao total aproximada de 92.594.587 habitantes para a rea de influncia definida para o Eixo Interocenico Central, o que representa 36,83% da soma da populao total dos cinco pases que integram o EID. A rea deste eixo tambm alcanou densidade habitacional mdia de 26,75 habitantes/km2. Este indicador varia de mximo de 363,25 habitantes/km2, para o estado do Rio de Janeiro, para mnimo de 2,01 habitantes/km2, correspondente ao departamento de Beni, na Bolvia. O Eixo Peru-Brasil-Bolvia foi definido por intermdio da delimitao de rea de influncia que incorpora a vinculao dos principais nodos de articulao localizados perto da zona da trplice fronteira entre o Peru, o Brasil e a Bolvia. Esta rea de influncia relativamente dinmica, j que est relacionada tambm com a localizao fsica dos projetos que se incorporam aos diferentes grupos nos quais o EID se dividiu. A rea de influncia definida para o Eixo Peru-Brasil-Bolvia atinge superfcie de 1.146.871 km2, incorporando 10,52% da soma da superfcie total dos trs pases que fazem parte do EID. A rea de influncia destacada abrange os departamentos de Tacna, Moquegua, Arequipa, Apurimac, Cusco, Madre de Dios e Puno, do Peru; os departamentos de Pando, Beni e La Paz, da Bolvia; e os estados do Acre e de Rondnia, do Brasil. A rea de influncia definida para o Eixo Peru-Brasil-Bolvia atinge superfcie de 1.146.871 km2, incorporando 10,52% da soma da superfcie total dos trs pases que fazem parte do EID. Calculou-se, para 2008, populao total aproximada de 10.249.938 habitantes para a rea de influncia definida para o Eixo Peru-Brasil-Bolvia, o que representa 4,49% da soma da populao total dos trs pases que integram o EID. A rea deste eixo tambm alcanou densidade habitacional mdia de 8,94 habitantes/km2. Este indicador varia de mximo de 20,58 habitantes/km2, para a rea de influncia do departamento de La Paz, da Bolvia, para mnimo de 1,18 habitantes/km2, correspondente ao territrio do departamento de Pando, tambm da Bolvia. O territrio do EID possui a menor densidade populacional dos nove EIDs da iniciativa para a IIRSA.
Eixo Interocenico Central
Eixo Peru-Brasil-Bolvia
Fonte: IIRSA. Disponvel em: <http://www.iirsa.org/Areas.asp?CodIdioma=ESP>.
de destacar o Programa de Passagens de Fronteira Peru da IIRSA, um conjunto de projetos que est sendo executado pela Direo Nacional de Desenvolvimento Fronteirio (DDF), do Ministrio das Relaes Exteriores peruano,
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com o objetivo de facilitar o comrcio e o turismo binacionais e regionais mediante a melhoria da infraestrutura do controle fronteirio, a simplificao dos passos administrativos e a captura e o processamento de informao gerada nas passagens de fronteira. Encontram-se em execuo trs projetos no programa: o Projeto Passagem de Fronteira Desaguadero, entre o Peru e a Bolvia, o Projeto Passagem de Fronteira Iapari, entre o Peru e o Brasil, e o Projeto Passagem de Fronteira Santa Rosa, entre o Peru e o Chile. Todos eles compreendem a constituio de novas instalaes de controle fronteirio com equipamento de informtica de ltima gerao e alta capacidade operacional, com processos e sistemas integrados no registro e processamento de dados. Os projetos tambm compreendem estratgia de gesto de relaes comunitrias, levando-se em considerao o crescimento da populao local em ambos os lados da fronteira e o aumento do intercmbio comercial. Para servir de exemplo, na passagem de Desaguadero, de 1993 a 2007, a populao quase triplicou e o comrcio exterior na passagem aumentou mais de 143%; o fluxo migratrio tambm se elevou em 38% no perodo 2004-2008; na passagem de Iapari, a populao quase duplicou para esse perodo, bem como o comrcio exterior aumentou em 130%; o fluxo migratrio elevou-se em 58% para o perodo mencionado anteriormente; por ltimo, na Passagem Santa Rosa, registra-se aumento da populao de 27% no perodo 1993-2007, e o comrcio exterior na passagem elevou-se em 234%, no perodo 2004-2008. O fluxo migratrio aumentou em 197%, no perodo 2005-2008.7
3 A ANCORAGEM POLTICA DAS TEMTICAS FRONTEIRIAS
A cooperao nas reas fronteirias prope-se como um extraordinrio laboratrio para a construo de uma agenda que aprofunde a integrao sul-americana. Sua relevncia no apenas deriva unicamente do interesse crescente que os governos subnacionais manifestam nesta temtica, mas tambm de uma srie de caractersticas intrnsecas da cooperao transfronteiria que oferece importante valor adicionado ao desenvolvimento harmnico e equilibrado da Amrica Latina. Uma significativa lio aprendida no marco do Fronteiras Abertas a importncia de ancorar a cooperao transfronteiria em processos reais de integrao em nvel poltico. Um processo de integrao regional institucionalizado, como o Mercosul ou a CAN, costuma aumentar as possibilidades para promover tal cooperao. A ausncia de estrutura institucional de integrao regional pode ser compensada mediante acordos binacionais fortes, como no caso da fronteira Argentina-Chile e da fronteira Equador-Peru, promovidos pelas reunies presidenciais e pelos gabinetes ministeriais,
7. Ver o Programa Passagens de Fronteira do Peru, da Integrao da Infraestrutura Regional Sul-americana (IIRSA). Disponvel em: <www.pasosdefronteira.com.pe>.
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ou do acordo poltico bilateral Brasil-Peru, assinado pelos ento presidentes Luiz Incio Lula da Silva e Alan Garcia Perez. A seguir, destacam-se a poltica de integrao fronteiria da CAN, a poltica de desenvolvimento e integrao fronteirios do Peru, dois acordos bilaterais em prol do desenvolvimento fronteirio e o rol das unidades subnacionais quando for contemplado.
3.1 Poltica fronteiria da CAN
A Poltica Comunitria de Integrao e Desenvolvimento Fronteirio da Comunidade Andina foi aprovada em maio de 1999, por meio da Deciso CAN no 459, como componente essencial para o fortalecimento e a consolidao do processo de integrao regional. Tal norma estabelece os princpios, os objetivos, a institucionalidade e os instrumentos que molduram esta poltica comunitria. Por seu turno, essa deciso criou o Grupo de Trabalho de Alto Nvel para a Integrao e o Desenvolvimento Fronteirio (GANIDF). O Artigo 5o do Captulo IV estabelece que o GANIDF seja o responsvel por coordenar e propor ao Conselho Andino de Ministros de Relaes Exteriores8 os programas e os planos de ao que a execuo da poltica fronteiria exigir. Por sua vez, a SecretariaGeral da CAN cumprir o papel de secretaria tcnica no funcionamento do GANIDF e contar com o apoio dos mecanismos binacionais existentes nos pasesmembros,9 assim como do Grupo Consultivo Regional Andino, coordenado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e pela CAF. Nesse sentido, os pases andinos deram, em 2001, um importante passo no campo fronteirio ao adotarem, no Conselho Andino de Ministros de Relaes Exteriores, a Deciso CAN no 501 (CAN, 2001a), que estabelece o marco comunitrio para a criao das ZIFs10 e a Deciso CAN no 502 (CAN, 2001b), que contm as normas gerais para o estabelecimento, o funcionamento e a aplicao de controles integrados em CEBAFs.11
8. Criado em 12 de novembro de 1979, o Conselho Andino de Ministros de Relaes Exteriores o rgo de direo poltica, integrado pelos chanceleres dos pases-membros, encarregado de assegurar a consecuo dos objetivos do processo da integrao sub-regional e de formular e executar a poltica exterior da CAN. 9. O prprio sistema de integrao andino respeita e fortalece a bilateralizao das temticas correspondentes s integrao e cooperao fronteirias. 10. Por ZIFs, entendem-se aqueles mbitos territoriais fronteirios adjacentes de pases-membros para os quais sero adotadas polticas e executados planos, programas e projetos para impulsionar o desenvolvimento sustentvel e a integrao transfronteiria de maneira conjunta, compartilhada, coordenada e orientada a obter benefcios mtuos (CAN, 2001a). 11. Por CEBAFs, identifica-se o conjunto de instalaes que se localizam numa poro do territrio de um pasmembro ou de dois colimitados, limtrofes a uma passagem de fronteira, que inclui as rodovias de acesso, os recintos, equipamentos e mobilirios necessrios para aplicar o controle integrado de pessoas, malas, mercadorias e veculos (CAN, 2001b). Entende-se por controle integrado a verificao e a superviso das condies legais de entrada e sada de pessoas, malas, mercadorias e veculos que realizam, de forma conjunta nos CEBAFs, os funcionrios nacionais competentes designados pelo pas de sada e pelo de entrada.
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De forma geral, para a instalao das ZIFs so articulados grupos de trabalho binacionais (GTBs) que elaboram um plano de desenvolvimento sujeito a duas fases. Na primeira fase, formulado um plano nas sees nacionais a partir da criao de espaos que permitam ampla participao dos atores pblicos e privados das fronteiras, em que so formulados os objetivos e se identificam possveis projetos e programas de investimento. Na segunda fase, so compatibilizadas as diferentes propostas e prioridades nacionais. As duas fases identificadas para a constituio de uma ZIF renem os elementos-chave que fazem parte de processo de cooperao transfronteiria: a informao, etapa na qual as instituies dos dois territrios se conhecem e se avaliam mutuamente; a consulta recproca, antes de implementar polticas ou medidas em nvel local que possam, direta ou indiretamente, afetar o outro lado da fronteira; a harmonizao de leis e regulamentos; e a integrao dos territrios como espao nico de desenvolvimento em ltima instncia.12 Em relao aos CEBAFs, eles tambm se constituem a partir da formao de GTBs e da elaborao de planos mestres que procuram incentivar e facilitar o comrcio e o turismo internacional pela passagem de fronteira. De igual modo, costumam formular um plano regulamentador que adotado pelos governos municipais de ambos os lados da fronteira como instrumento de gesto. Por seu turno, os pases que fazem parte da rea andina contam com o objetivo de articular a integrao regional com a cooperao transfronteiria a partir da constituio do Banco de Projetos de Integrao e Desenvolvimento Fronteirio (BPIDF), estabelecido com o apoio do Programa Regional Andino de Cooperao, da Agncia Espanhola de Cooperao Internacional para o Desenvolvimento. Por sua vez, a prpria Deciso CAN no 501, de criao de ZIFs, mencionava no seu Artigo 10 que
fica estabelecido na Secretaria-Geral da Comunidade Andina o Banco de Projetos de Integrao e Desenvolvimento Fronteirio, o qual contar, entre outros, com o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e da Corporao Andina de Fomento (CAF) (CAN, 2001a, Artigo 10).
Os objetivos do BPIDF so identificar, avaliar e realizar o acompanhamento de projetos de integrao e desenvolvimento nas fronteiras comuns dos pases da sub-regio andina, que contribuam para melhorar as condies sociais e econmicas das populaes fronteirias, fortalecer o desenvolvimento dos setores da produo e dos servios, melhorar o fluxo do comrcio local e internacional que transita pelas fronteiras terrestres e corrigir as limitaes de infraestrutura que afetam atualmente as zonas de fronteira.
12. Para servir de exemplo, o Peru e a Bolvia constituram um GTB para a implementao da ZIF que perseguiu a elaborao de um plano de desenvolvimento considerando a organizao territorial de ambos os pases. A ZIF proposta esteve integrada pelos Departamentos de Arequipa, Cusco, Madre de Dios, Puno, Moquegua e Tacna, pelo Peru; e de La Paz, Oruro, Potos, Beni e Pando, pela Bolvia. Para aprofundar sobre esta proposta, ver Monge (2008, p. 45 e seguintes).
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Os avanos da CAN em matria transfronteiria so realmente relevantes em relao s definies e s normatizaes.13 No entanto, este ponto, em matria operacional, ainda carece de alguns mecanismos e instrumentos para sua colocao em pleno funcionamento, e so apresentadas diferentes experincias com resultados muito diferentes entre si que, de forma geral, ficam pendentes da fortaleza dos acordos bilaterais das partes tanto em nvel nacional quanto subnacional. Esta situao deixa em evidncia, especialmente, a dependncia das vontades nacionais para poder tornar operacionais os instrumentos desenvolvidos para as reas de fronteira.
A Comunidade Andina, nesta data, coordena e administra uma diversidade de projetos claramente integradores de processos econmicos e sociais nas zonas de fronteira que, territorialmente falando, constituem Espaos Regionais Fronteirios nos quais existem condies similares e aspiraes comuns; ali os Estados poderiam intervir de forma compartilhada e atingir objetivos em benefcio das suas populaes at agora marginalizadas de qualquer desenvolvimento. Torna-se prioritrio completar o ciclo do desenvolvimento e integrao fronteiria definindo procedimentos para a gesto de projetos com enfoque de integrao fronteiria, cuja natureza e alcances supranacionais na dimenso fronteiria os transformam em chavesmestras de positivas e produtivas relaes bilaterais (Peru, 2010, p. 12).
Por ltimo, importante tambm destacar que a cooperao transfronteiria na CAN faz parte da elaborao de uma agenda andina para o desenvolvimento territorial, cujo objetivo contar com uma viso compartilhada sobre o desenvolvimento territorial no marco da integrao andina que propicie o desenvolvimento equilibrado de regies e localidades de fronteira, a sustentabilidade ambiental e a coeso territorial.
3.2 Poltica Nacional de Desenvolvimento e Integrao Fronteirios do Peru
A poltica de desenvolvimento e integrao fronteiria parte constitutiva da poltica exterior peruana. Em fevereiro de 1999, o Ministrio das Relaes Exteriores criou a Direo Nacional de Desenvolvimento Fronteirio e Limites, dependente do vice-ministro e secretrio-geral das Relaes Exteriores, com o objetivo de que tal direo se desempenhe tambm como Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Desenvolvimento de Fronteiras e Integrao Fronteiria (CNDF), com autonomias tcnica e oramentria. Em 2005, a denominao foi
13. Sobre o tema, consulte os trabalhos de Jimnez (2003; 2005) para a Secretaria-Geral da CAN. Entre as concluses deste ltimo estudo, destaca-se a interpretao de regies ativas em alto grau, que so aquelas regies, provncias ou estados em um pas-membro que geram parte substancial do comrcio intracomunitrio; por sua vez, tambm se observou que a maior parte das regies fronteirias se caracteriza por sua marginalidade nos intercmbios comerciais intracomunitrios. De igual modo, foi construda tipologia de regies consistente em regies ativas, regies commodities, regies agroindustriais e regies fronteirias.
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alterada para Direo Nacional de Desenvolvimento Fronteirio, que atualmente depende da Subsecretaria da Amrica. A DDF, depois de doze anos de existncia, continua trabalhando com a finalidade de dotar o Peru de poltica orgnica de desenvolvimento e integrao fronteiria que permita reverter a situao de marginalidade das fronteiras e dos seus habitantes com o qual concentrou seus esforos na formulao e na coordenao de diversos projetos de interveno com incidncia sobre os 81 distritos de fronteira do pas.
No h dvida de que o conceito de fronteira, definido em termos de sua dimenso demarcatria e linha de defesa, foi superado por uma noo mais ampla de espaos onde predominam as dimenses do desenvolvimento e a integrao social, econmica e cultural das populaes assentadas em ambos os lados do limite internacional. Sob este enfoque inclusivo, no qual se reconhece o valor da complementaridade e at da interdependncia , orientado a conseguir melhores nveis de vida, os mecanismos de desenvolvimento e integrao fronteirios, estabelecidos e impulsionados na ltima dcada desde a Comunidade Andina, com a aprovao da Poltica Comunitria para a Integrao e o Desenvolvimento Fronteirio, geraram uma nova tendncia na agenda sub-regional (...). Neste balano, reconhecemos que ainda temos desafios relevantes, como o de reverter as tendncias de pobreza e marginalizao, promovendo a incluso dos espaos de fronteira, numa dinmica de integrao fronteiria com o pas vizinho e desenvolvimento local e regional (De Negri, 2010, p.1).
O CNDF foi criado por Decreto Supremo (DS) no 057/2001-PCM, de 22 de maio de 2001. Ele presidido pelo Ministrio das Relaes Exteriores e integrado por um vice-ministro de cada setor do Poder Executivo, assim como pelos presidentes dos governos regionais de fronteira (Peru, 2010, p. 3). Esse conselho o encarregado de formular de forma concertada uma poltica de Estado sobre o desenvolvimento fronteirio e de harmonizar as aes do Estado em fronteiras com a finalidade de promover o desenvolvimento sustentvel, fomentar a ocupao racional e estimular os acordos internacionais para obter cooperao tcnica e financeira internacional. O CNDF aprovou, em fevereiro de 2006, as Bases da Estratgia Nacional de Desenvolvimento e Integrao Fronteirios 2007-2021, como modelo metodolgico de interveno destinado a iniciar processos fronteirios que permitam atenuar as situaes de pobreza dos habitantes das fronteiras e favorecer articulao em relao s dinmicas local, regional e nacional.
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A estratgia permitiu a conceitualizao que se apresenta a seguir.

QUADRO 2
Conceitualizao da temtica fronteria na CAN
rea de fronteira: adjacente ao limite fronteirio e passagem de fronteira. Vivencia-se cotidianamente o fenmeno da fronteira em escala local. Podem considerar-se os distritos fronteirios. Zona de fronteira: unidade geoeconmica com estrutura de assentamentos e eixos de articulao, onde podem ser conduzidas aes de desenvolvimento de forma mais orgnica. Suporte das reas de fronteira e nexo articulador com a regio administrativa. Regio fronteiria: mbito subnacional de programao e gesto do desenvolvimento. Corredores de desenvolvimento fronteirio: espaos de integrao geoeconmica, a partir de eixos rodovirios de articulao fsica. Base territorial da estratgia do desenvolvimento. Regies complementares de desenvolvimento fronteirio: aquelas circunscries do territrio nacional que, sem serem fronteirias, cumprem papis de apoio ao desenvolvimento fronteirio. Regies fronteirias binacionais: espaos formados por mbitos fronteirios do Peru e pelos pases limtrofes nos quais existem graus de articulao atual e potencial. Fonte: DDF, do Ministrio das Relaes Exteriores do Peru.
Em outubro de 2007, o Poder Executivo remeteu ao Congresso peruano o projeto de Lei Marco para o Desenvolvimento e Integrao Fronteiria que dispe que dever do Estado estabelecer e executar a poltica de fronteiras e promover a integrao em particular, a latino-americana , bem como o desenvolvimento e a coeso das zonas de fronteiras, em concordncia com a poltica externa. O objeto desta lei define os espaos de fronteira, determina os mecanismos de formulao, coordenao, execuo e acompanhamento da Poltica Nacional de Desenvolvimento e Integrao Fronteiria e, como marco institucional para gerenciar tal propsito, dispe acerca da criao de um sistema nacional de desenvolvimento e integrao fronteirios que seja funcional. A lei apresenta combinao de elementos que poderiam ser identificados tanto com uma aproximao tradicional quanto com uma moderna da integrao fronteiria, a saber:
fortalecer o carter unitrio da Nao e afirmar a identidade nacional; reforar a soberania, segurana e defesa nacional nos espaos de fronteira; gerar condies para o desenvolvimento sustentvel e o bem-estar da populao assentada nos espaos de fronteira, garantindo o acesso aos servios bsicos; promover esforos intersetoriais num marco de crescente eficincia e complementao para a execuo de polticas pblicas nos espaos de fronteira; promover o respeito diversidade tnica e cultural, bem como a proteo do meio ambiente, a diversidade biolgica e os recursos naturais; orientar os processos de integrao fronteiria no marco da Poltica Exterior.
Outra instncia importante em matria fronteiria foi a criao de escritrios descentralizados e consulados fronteirios. Em 2002, o Ministrio das Relaes Exteriores iniciou o estabelecimento de unidades desconcentradas que contribuem para a execuo da Poltica Nacional de Desenvolvimento e Inte-
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grao Fronteiria e o processo de descentralizao. Estas unidades tendem a promover a insero das capacidades locais na economia regional, dos investimentos, do turismo e da difuso da oferta exportvel local. Em coordenao com a DDF, os escritrios descentralizados contribuem diretamente na gesto de iniciativas e projetos de desenvolvimento fronteirio. Devem ser mencionadas outras trs instncias-chave que concernem aos afazeres fronteirios: a Comisso Multissetorial do Plano Purus (DS no 038/2008RE), destinada provncia que tiver as maiores dificuldades de acessibilidade; a Comisso Multissetorial de Passagens de Fronteira (Resoluo Suprema (RS) no 079-2009-RE), encarregada de analisar e avaliar a situao das passagens fluviais e terrestres, formular o Plano Estratgico de Desenvolvimento e Modernizao das Passagens de Fronteira e propor normas para sua implementao; e o Sistema de Informao Geogrfica para o Desenvolvimento Fronteirio no marco da DDF, do Ministrio das Relaes Exteriores peruano.
3.3 Lei Nacional de Desenvolvimento e Integrao Fronteirios
Na data de 26 de julho de 2011, foi aprovada a Lei Marco para o Desenvolvimento e Integrao Fronteiria (Lei Nacional no 29.776), que define os espaos de fronteira; estabelece os mecanismos de formulao, coordenao, execuo e acompanhamento da Poltica Nacional de Desenvolvimento e Integrao Fronteiria a qual faz parte da Poltica Externa e da Poltica Nacional de Desenvolvimento do Peru; e regulamenta o Sistema Nacional de Desenvolvimento de Fronteiras. A lei torna expressa a meno de que a Poltica Nacional de Desenvolvimento e Integrao Fronteiria ser realizada em coordenao com os governos regionais e locais envolvidos na matria e que ser formulada e aprovada pelo presidente da Repblica do Peru. Tambm ficou criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento de Fronteiras e Integrao Fronteiria como a mxima instncia multissetorial encarregada de formular, conduzir e avaliar a poltica fronteiria, bem como promover, coordenar e avaliar seu cumprimento em concordncia com o estabelecido no Artigo 44 da Constituio Poltica do Peru:
so deveres primordiais do Estado: defender a soberania nacional; garantir a plena vigncia dos direitos humanos; proteger a populao das ameaas contra a sua segurana; e promover o bem-estar geral que se fundamenta na justia e no desenvolvimento integral e equilibrado da Nao. Tambm dever do Estado estabelecer e executar a poltica de fronteiras e promover a integrao, particularmente latinoamericana, bem como o desenvolvimento e a coeso das zonas fronteirias, em concordncia com a poltica externa (Peru, Artigo 44).
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O conselho, anteriormente mencionado, ter como funes propor alinhamentos da Poltica Nacional de Desenvolvimento e Integrao Fronteiria, bem como promover, coordenar e avaliar seu cumprimento; aprovar as estratgias de desenvolvimento e integrao; e harmonizar os planos nacionais, regionais e locais de desenvolvimento e integrao fronteirios com os compromissos internacionais do pas. O Poder Executivo dever dispor as aes necessrias para a determinao de fontes de financiamento do Fundo para o Desenvolvimento de Fronteiras e Integrao Fronteiria, que ficam criadas pela Lei Marco para o Desenvolvimento e Integrao Fronteiria.
4 FRONTEIRAS E ACORDOS POLTICOS BILATERAIS DO PERU 4.1 Peru-Equador: da guerra cooperao transfronteiria Quando se aborda o tema das relaes entre o Equador e o Peru, no deixa de assombrar como h to pouco tempo de uma grave disputa de fronteiras, que levou inclusive a escaramuas armadas nos ltimos anos do sculo XX, as relaes entre ambos os pases tenham melhorado de maneira to acelerada. Depois do acontecimento do ltimo marco fronteirio em 1999, as relaes de confiana entre o Equador e o Peru tm-se solidificado graas a uma srie de programas que abordam temas comuns e estratgicos para as populaes fronteirias dessa zona e para ambos os pases em geral (Coletti et al., 2009, p. 141).
O Peru e o Equador compartilham fronteira de 1.528 km de longitude ao longo de uma regio formada por uma diversidade de zonas que abrangem o litoral o qual alterna zonas semidesrticas com manguezais e plantaes de bananas , a zona andina (agreste e montanhosa) e a selva mida tropical amaznica. Nela, esto localizadas nove reas naturais protegidas nas quais so desenvolvidos programas de conservao e proteo da biodiversidade e dos ecossistemas; em particular, a partir do cuidado com os recursos hdricos. Com o objetivo de resolver as recorrentes disputas fronteirias,14 os governos de ambos os pases puseram em prtica estratgia de colaborao que ficou modelada
14. Depois da independncia espanhola, os governos do Equador e do Peru valeram-se do princpio de uti possidetis jure como mtodo principal para estabelecer os limites dos novos Estados independentes. A frmula latina (como [possuas] de acordo com o direito, possuirs) princpio em virtude do qual os beligerantes conservam provisoriamente o territrio possudo ao final de um conflito, interinamente, at que se disponha outra resoluo por um tratado entre as partes. No caso do Peru e do Equador, destas disputas derivaram vrios conflitos armados e depois de muitas dcadas de desencontros , em 1941, ambos os pases enfrentaram-se em uma breve guerra que finalizou em 1942, com a assinatura do Protocolo do Rio de Janeiro, pelo qual se dividia o territrio em disputa aproximadamente pela metade. Decidiu-se por esta linha porque, j em 1936, o Equador e o Peru haviam determinado que este fosse o territrio que efetivamente ocupavam e porque esta linha cruza todos os pontos nos quais os rios se tornam navegveis. No entanto, no Protocolo do Rio de Janeiro, a demarcao da linha fronteiria no ficou suficientemente estabelecida na regio da Cordilheira do Condor e do rio Cenepa, o que deu lugar ao surgimento de novas diferenas. Dessa maneira, em janeiro de 1995, as tropas equatorianas entraram neste territrio e enfrentaram soldados peruanos em conflito que durou cinco semanas. A Guerra do Cenepa terminou em 17 de fevereiro de 1995, com a Declarao de Paz do Itamaraty, no Brasil. Em 26 de outubro de1998, chegou-se ao Acordo de Braslia que definiu completamente a fronteira entre o Peru e o Equador , e, recentemente, em 13 de maio de1999, ficou estabelecido o ltimo marco na fronteira peruano-equatoriana, selando-se a paz definitivamente na regio.
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no Plano Binacional Peru-Equador, em 1998. Meses mais tarde, em 4 de fevereiro de 1998, e com validade de dez anos, os mandatrios de ambos os pases selaram formalmente o convnio na sede do BID, em Washington. Neste documento, estava includo o Plano de Desenvolvimento Binacional para a regio Fronteiria de Peru e Equador e, tambm, o mecanismo administrativo que serviria de base para o financiamento dos projetos que se esperava que fossem promovidos, como o Fundo Binacional para a Paz e o Desenvolvimento. No entanto, como a execuo de processos de cooperao transfronteiria requer mltiplos atores e intervenes em diferentes nveis de governo e, portanto, ela se torna lenta e complexa , em setembro de 2008, ficou acordado adiamento do convnio intergovernamental de colaborao por outros cinco anos ou seja, at 2014. A necessidade de conciliar e chegar a consensos para a coordenao de legislaes e mecanismos , ento, um caminho j iniciado pelo Peru e pelo Equador faz alguns anos. Isto tem permitido que ambos os pases verifiquem a viabilidade de trabalharem unidos para a integrao de dois povos que possuem histria similar e cultura comum. Alm das disputas, as regies do sul do Equador e do norte do Peru so historicamente territrios fortemente integrados entre si, caracterizados, especialmente, por forte homogeneidade cultural. Neste sentido, a zona fronteiria Equador-Peru constitui uma verdadeira regio transfronteiria sobre a qual factvel edificar grande variedade de projetos de cooperao baseados sobre este componente de cidadania cultural transfronteiria. O Plano Binacional de Desenvolvimento da Regio Fronteiria Equador-Peru mecanismo desenvolvido por ambos os pases com o objetivo de elevar o nvel de vida das populaes por meio de projetos que atendem s integraes econmica e social. As atividades desenvolvidas nesse plano veem-se nutridas por uma srie de comisses tcnicas quais sejam: a Comisso de Vizinhana Peruano-Equatoriana, os comits tcnicos binacionais, os comits de fronteira, a Comisso Binacional Permanente do Canal de Zarumilla e a Comisso Binacional para a Gesto Integrada dos Recursos Hdricos do Rio Zarumilla. Merecem destaque: a Comisso de Vizinhana Peruano-Equatoriana, que foi criada pelos Acordos de Braslia e o eixo do processo de integrao. a instncia de nvel poltico e carter representativo encarregada de impulsionar, apoiar e coordenar a cooperao existente entre os dois pases. Os comits tcnicos binacionais representam o espao de debate e participao dos diferentes atores interessados pela fronteira. Os comits de fronteira so os mecanismos de coordenao binacional que impulsionam e supervisionam o cumprimento dos acordos que constituem o regime fronteirio todas as vezes que propem procedimentos para o trnsito de pessoas, bens e servios de transporte pelas passagens fronteirias, ou tambm para estimular a cooperao entre as partes. Atualmente, existem dois comits de fronteira: Tumbes-El Oro e Piura-Loja, sendo ambos
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liderados pelas autoridades regionais e espao de expresso fundamental para as unidades subnacionais da rea. A Comisso Binacional para a Gesto Integrada dos Recursos Hdricos do Rio Zarumilla que ficou estabelecida mediante o convnio assinado na ocasio do encontro presidencial e da reunio de gabinetes binacionais de outubro de 2009 tem como objetivo promover a gesto integrada do uso da gua por intermdio de mecanismos de articulao, coordenao e participao, que conduzam ao desenvolvimento, conservao e gesto da gua em tal bacia fronteiria.
BOX 2
Fronteiras abertas na fronteira Equador-Peru
A primeira viagem zona Equador-Peru por parte da equipe do Projeto Fronteiras Abertas aconteceu em maro de 2007. Naquela ocasio, foram visitados os territrios de Loja, no Equador, e de Piura e Chiclayo, no Peru. Desde esta primeira misso, foi identificado o tema do turismo sustentvel como eixo prioritrio para o desenvolvimento na zona, demanda que ficou expressa pelas autoridades locais e que emergiu tambm como resultado da anlise das potencialidades do territrio. A rea do sul do Equador e do norte do Peru , sem dvida, uma zona muito interessante do ponto de vista turstico sustentvel, que contm um elevado e variado patrimnio natural e cultural. O litoral possui infraestruturas adequadas para o turismo balnerio e aqutico. Existem tambm numerosos stios e museus para o segmento turstico interessado nos aspectos culturais. Paralelamente, a regio de Piamonte mostrou enorme interesse pela fronteira Equador-Peru. Os motivos deste interesse so explicados, em primeiro lugar, pela presena de comunidades imigrantes em seu territrio: em Turim, capital regional de Piamonte, a populao peruana a terceira comunidade de imigrantes mais importantes, depois da romena e da marroquina. Portanto, a criao de uma rede de colaborao entre a regio de Piamonte e algumas regies andinas poderia favorecer espaos de colaborao e codesenvolvimento. Tal regio j estava presente em zona contgua do Fronteiras Abertas: havia proporcionado assistncia tcnica, em particular, ao governo local da regio do Amazonas (Peru), por meio de seu ente in house Instituto Piante Legno Ambiente (Ipla), na elaborao de projetos ligados ao meio ambiente. Em outubro de 2007, foi colocada em prtica outra misso na zona. Nesta misso, alm da equipe do Fronteiras Abertas, tambm participou a Regio Permanente. A misso foi determinante para envolver os territrios do litoral de Tumbes (Peru) e El Oro (Equador). Os territrios alto-andino e pr-amaznico (do lado peruano e equatoriano) j tinham sido envolvidos plenamente graas misso anterior, enquanto ainda se fazia necessrio abrir canais para ativar relaes com o eixo litorneo. Em 5 de outubro de 2007, foi assinado em Loja, Equador, aAta de Compromisso para a Implementao do Projeto Transfronteirio Fronteiras Abertas, entre o Equador e o Peru, ao qual aderiram os representantes das provncias equatorianas de Loja e El Oro; dos governos regionais peruanos de Lambayeque, Piura e Tumbers; da regio italiana de Piamonte; do Instituto talo-Latino-Americano (IILA); do Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI); e da Associao de Migrantes Andinos na Itlia Juntos pelos Andes. A ata marca o incio formal das atividades do Fronteiras Abertas no territrio. Os governos intermedirios do Equador e do Peru identificaram o turismo sustentvel como eixo articulador da coeso territorial. Durante 2008, tambm se envolveram no Projeto Fronteiras Abertas a provncia equatoriana de Zamora Chinchipe e o governo regional peruano de Cajamarca. A primeira atividade formal do projeto foi a organizao de perodo de formao e visitas de estudo por parte de alguns funcionrios dos governos intermedirios fronteirios do Peru e do Equador em relao Itlia. Representantes tcnicos em turismo e meio ambiente dos governos das provncias de El Oro e Loja (Equador) e dos governos regionais de Lambayeque, Cajamarca, Piura e Tumbes (Peru) realizaram um percurso formativo sobre cooperao transfronteiria e turismo. Na segunda metade do ano, identificou-se a primeira ao direta que seria financiada pelo Fronteiras Abertas na zona. Decidiu-se apoiar um centro mdico situado na faixa entre a regio peruana de Cajamarca e a provncia equatoriana de Zamora-Chinchipe: uma das zonas mais pobres da fronteira Equador-Peru. Em maro de 2009, aconteceu um importante evento em Chiclayo, no Peru. A reunio teve como resultado concreto o desejo conjunto de criar uma marca turstica comum para valorizar o territrio afetado, bem como promover rotas tursticas que esto sendo promovidas pelo ministrio do turismo de ambos os pases, em sinergia com o Plano Binacional de Desenvolvimento da Regio Fronteiria Peru-Equador. Alm disso, debateu-se sobre as possibilidades, uma vez consolidados os nexos entre os membros subnacionais da rede, de abrir o espao de participao durante a segunda metade de 2009 a sujeitos da sociedade civil, universidades, municpios e associaes de municpios, que poderiam contribuir, assim, para a sustentabilidade do processo integrador descentralizado iniciado pelo Fronteiras Abertas. Por sua vez, em nvel privado, puseram-se em relao com redes de associaes de imigrantes peruanos e equatorianos na Itlia, com seus pares de familiares de imigrantes no Equador e no Peru. O Fronteiras Abertas considera estratgica a consolidao desta rede na medida em que as imigraes internacionais em ambos os pases desempenham papel econmico fundamental por intermdio do envio de remessas. (Continua)
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(Continuao) Pelo papel ativo da regio de Piamonte no mbito do Projeto Fronteiras Abertas, ficou escolhida a capital, Turim, como sede da conferncia nacional Cooperao Transfronteiria na Amrica Latina: Contribuio da Cooperao Descentralizada Italiana, que aconteceu em 8 de julho de 2009. Dali, reemergiu a proposta de apoiar o turismo sustentvel de maneira sinrgica e complementar ao Plano Binacional de Desenvolvimento da Regio Fronteiria Peru-Equador. Entre as atividades deste plano no mbito do turismo, existe o projeto da Rota Turstica Spondylus,15 orientado ao desenvolvimento turstico da zona do litoral entre o Equador e o Peru, desde Lambayeque at Guayaquil. Na provncia de El Oro e na regio de Tumbes, a despeito do seu potencial para o turismo natural e cultural, observa-se fraco aproveitamento encadeamento das ofertas de servios e empreendimentos e pouca promoo da capacidade de desenvolvimento turstico, fatores que ocasionaram a perda de oportunidades de desenvolvimento econmico e melhoria da qualidade de vida, especialmente de populaes e famlias de zonas rurais dependentes de migrantes externos, com altos ndices de pobreza. A isto se incorpora a disperso institucional e setorial, carente de matriz de associatividade organizacional e territorial de oferta e recepo turstica. Como consequncia, emerge a proposta de apoiar o desenvolvimento de segmento desta rota turstica, ao qual foi posto o nome de Pequeno Spondylus, que cobre, precisamente, as zonas litorneas de fronteira nas quais o projeto trabalha. O projeto Pequeno Spondylus pretende contribuir para o desenvolvimento turstico sustentvel binacional da provncia de El Oro (Equador) e Tumbes (Peru), por meio do fortalecimento e da promoo de empreendimentos e ofertas de servios tursticos para pequenas empresas e familiares de imigrantes na Europa ao longo da Rota Spondylus promovida pelo Plano Binacional de Desenvolvimento da Regio Fronteiria Peru-Equador. Pretende-se promover a ampliao da oferta de servios tursticos das pequenas empresas, bem como suas capacidades de gesto, contribuindo-se para o fortalecimento dos empreendimentos tursticos locais (marco do corredor turstico territorial), com a participao dos governos locais e do setor privado. Cabe destacar que, no marco da proposta Pequeno Spondylus, um novo nvel institucional ficou envolvido: o municipal. O rol da Prefeitura de Huaquillas (provncia de El Oro) central na rota Spondylus. A Prefeitura de Tumbes gerencia, no mbito do Plano Binacional de Desenvolvimento da Regio Fronteiria Peru-Equador, a Associao de Prefeituras Peruanas e Equatorianas de Fronteira, scia-chave para as atividades de intercmbio no territrio. Alm das atividades do Pequeno Spondylus, o Fronteiras Abertas apoiou o governo regional de Tumbes (Peru), com a organizao do I Concurso Fotogrfico Transfronteirio Terras do Eterno Vero, no qual sero premiadas as melhores fotografias que reflitam a qualidade dos recursos tursticos transfronteirios. A iniciativa conta com o apoio da Direo Regional de Comrcio Exterior e Turismo (Dircetur) e do Governo Provinciano Autnomo de El Oro (Equador), por intermdio da sua secretaria de gesto ambiental e turismo. Esta iniciativa de baixo custo aspira a ter alto impacto na promoo e na difuso dos recursos e do potencial turstico de Tumbes e El Oro. Um fator de grande importncia para otimizar o impacto das aes do Projeto Fronteiras Abertas na rea a consolidada presena da Cooperao Italiana por meio de dois projetos estratgicos, realizados com o Plano Binacional de Desenvolvimento da Regio Fronteiria Peru-Equador. Trata-se de dois projetos muito relevantes do ponto de vista dos seus efeitos e de sua dimenso transfronteiria. O primeiro, executado diretamente pela Direo-Geral para a Cooperao para o Desenvolvimento, o projeto binacional de fortalecimento do sistema de sade no territrio transfronteirio entre a provncia equatoriana de Loja e a regio peruana de Piura. O projeto obteve grande sucesso e foi considerado, tanto pela cooperao italiana quanto pelos scios latino-americanos, um programa de excelncia que representa modelo de integrao transfronteiria por intermdio de servios bsicos para a populao. A segunda iniciativa o projeto de desenvolvimento rural no marco do Programa Binacional de Luta contra a Pobreza. Este executado pelo IILA e tem como objetivo melhorar as condies de vida da populao camponesa a partir do aumento da quantidade e dos volumes da sua produo, a reabilitao de infraestruturas hdricas e sistemas de irrigao, bem como o reflorestamento da provncia de Loja e da regio de Piura. Durante a execuo do projeto, as atividades do Fronteiras Abertas levaram tambm a uma tomada de conscincia participativa e envolvimento gradativo dos municpios de fronteira. Os municpios fronteirios esto representados no seio do Plano Binacional de Desenvolvimento da Regio Fronteiria Peru-Equador por meio de associao coordenada atualmente pelo municpio de Tumbes (Peru). No entanto, ainda no existem mecanismos formais de intercmbio institucional entre os diversos nveis (municipal, governos intermedirios e nacional). Nota: 1 Em termos histricos, importante destacar que: as relaes diplomticas entre ambos os pases tm incio em 1826, e se abocam no essencial para a soluo das questes limtrofes, mas tambm ao tema da navegao amaznica. Em 1851, ambos os pases assinam o Tratado Herrera - Da Ponte Ribeiro, mediante o qual concordam com a livre navegao pelo rio Amazonas. No entanto, a questo limtrofe no se resolveria de forma definitiva at a assinatura, em 1909, do Tratado de Limites, Comrcio e Navegao, tambm conhecido como Tratado Rio Branco-Velarde. A base fundamental das negociaes fronteirias foi o Tratado de So Idelfonso, de 1777, que normalizou as relaes entre Espanha e Portugal no que dizia respeito aos seus domnios na Amrica do Sul, ao mesmo tempo em que regulamentou a navegao nos rios que cortavam esses territrios (Kahhat, 2007, p. 250).
4.2 Peru-Brasil: uma fronteira estvel
O Brasil e o Peru compartilham fronteira territorial de 2.822 km de extenso ao longo da regio amaznica. Trata-se da fronteira territorial mais extensa de todo o Peru, e, para ambos os pases, a Amaznia representa poro altamente significativa em termos ambientais, econmicos e de identidade.
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No caso do Peru, o seu territrio amaznico possui uma rea de 785.000 quilmetros quadrados (21% do total da Amaznia), o que representa aproximadamente 62% do territrio nacional. No caso do Brasil, a regio amaznica possui uma rea de aproximadamente 5.200.000 quilmetros quadrados, o que representa 61% do seu territrio (Kahhat, 2007, p. 250).
Alm do diferencial de quilmetros quadrados (a superfcie amaznica do Brasil quase sete vezes maior que a do Peru), o territrio amaznico representa para ambos os pases pouco mais que 60% do total de seu territrio nacional. Em tal poro, na Amaznia, concentram-se 30% da biodiversidade do mundo e a maior reserva de biosfera de todo o planeta. O Brasil e o Peru no travam disputas fronteirias desde a adoo do Tratado do Rio Branco-Velarde, em 1909.15 Por sua vez, o Brasil desempenhou papel fundamental na soluo das disputas fronteirias entre o Peru e o Equador. Inicialmente, como um dos pases garantes do Protocolo de Paz, Amizade e Limites do Rio de Janeiro, de 1942; posteriormente, na negociao e na assinatura dos acordos de paz depois da Guerra de Cenepa (1995) em particular, com a Declarao de Paz do Itamaraty (17 de fevereiro de 1995) e a Ata de Braslia (26 de outubro de 1998). A diplomacia presidencial, a poltica de cpulas em especial, as da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) e a bilateralidade na integrao regional permitiram a reconstruo de vrios centros-raios que fortalecessem a insero individual e em conjunto tanto em nvel intrarregional quanto global. por isto que um fortalecimento das relaes Brasil-Peru tende a avigorar as prprias relaes Peru-Mercosul. Neste sentido, os ento presidentes Lula e Garcia manifestaram seu compromisso com o processo de fortalecimento e diversificao do relacionamento econmico-comercial no marco do Acordo de Complementao Econmica (ACE) Peru-Mercosul no 58. A estabilidade das relaes fronteirias Brasil-Peru permitiu que, sob a base da diplomacia presidencial e dos encontros bilaterais, os ento presidentes Luiz Incio Lula da Silva e Alan Garcia Perez emitissem uma srie de comunicados conjuntos na matria, procedessem instalao da Comisso Vice-Ministerial de Integrao Fronteiria (CVIF) cuja primeira reunio foi realizada em Braslia, no dia 11 de junho de 2010 e dessem instruo para que fossem realizados os
15. Em termos histricos, importante destacar que: as relaes diplomticas entre ambos os pases tm incio em 1826, e se abocam no essencial para a soluo das questes limtrofes, mas tambm ao tema da navegao amaznica. Em 1851, ambos os pases assinam o Tratado Herrera - Da Ponte Ribeiro, mediante o qual concordam com a livre navegao pelo rio Amazonas. No entanto, a questo limtrofe no se resolveria de forma definitiva at a assinatura, em 1909, do Tratado de Limites, Comrcio e Navegao, tambm conhecido como Tratado Rio Branco-Velarde. A base fundamental das negociaes fronteirias foi o Tratado de So Idelfonso, de 1777, que normalizou as relaes entre Espanha e Portugal no que dizia respeito aos seus domnios na Amrica do Sul, ao mesmo tempo em que regulamentou a navegao nos rios que cortavam esses territrios (Kahhat, 2007, p. 250).
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planos operacionais da constituio de ZIFs, em uma espcie de extenso da metodologia da CAN para as relaes bilaterais.16 Por sua vez, no marco da aliana estratgica, em dezembro de 2009, ambos os pases haviam acordado a formao da CVIF, a qual possui a funo de aprovar os planos operacionais de ZIFs, como coordenar, orientar e supervisionar os afazeres dos GTBs. A CVIF est presidida por vice-ministros de Relaes Exteriores de ambos os pases e est integrada, entre outros, por representantes dos governos regionais e estaduais das zonas de fronteira, representando, dessa maneira, os governos subnacionais intermedirios. A CVIF conta com quatro GTBs: um dedicado ao desenvolvimento e integrao fronteiria propriamente dita, outro cuja misso o comrcio e a facilitao do trnsito fronteirio, um sobre cooperao tcnica fronteiria que tem a seu cargo a gesto do financiamento e o desenvolvimento dos planos operacionais de ZIFs e, por ltimo, o Grupo de Cooperao Ambiental Fronteiria (GCAF). Entre os principais temas que constituem a agenda de trabalho conjunta, destacam-se a instaurao de voos transfronteirios17 e a cooperao na navegabilidade fluvial, a formao de novos comits de fronteira e controles integrados,18 o fomento do comrcio transfronteirio a partir do estabelecimento de regime especial19 e servio de roaming internacional fronteirio, o estmulo realizao de cadeias produtivas na fronteira20 e a realizao de obras para a interconexo eltrica fronteiria.21 A DDF, em seu trabalho com os governos regionais, tem destinado particular ateno regio de Madre de Dios, assessorando permanentemente o desenvolvimento do corredor fronteirio Puerto Maldonado-Iapari, a partir da identificao de ncleos urbanos aos quais so designados papis e funes no mbito da Estratgia Nacional de Desenvolvimento Fronteirio.
16. Nessa ordem de ideias, destacam-se os acordos firmados pelos ento presidentes do Brasil e do Peru Lula da Silva e Alan Garcia em junho de 2011: o Acordo Complementar para a Execuo do Projeto sobre Fortalecimento do Ordenamento Territorial para a Integrao Fronteiria Brasil-Peru e o Acordo Complementar para a Execuo do Projeto sobre Fortalecimento Institucional para a Gesto Integrada dos Recursos Hdricos. 17. A possibilidade de instaurar voos transfronteirios (ponte area Cusco Rio Branco e voos de carga Pucallpa Cruzeiro do Sul) no marco da Declarao para o Estabelecimento de Voos Regionais Transfronteirios entre o Peru e o Brasil (11 de dezembro de 2009), com a inteno de concluir a negociao do Acordo sobre Transporte Areo Transfronteirio entre o Peru e o Brasil. 18. A formao do Comit de Fronteira Islndia-Benjamin Constant, a instalao do Comit de Coordenao Bilateral da rea de Controle Integrado de Fronteira Iapari-Assis (Brasil) e a criao dos subgrupos de trabalho sobre sade fronteiria e da Comisso Vice-Ministerial de Integrao Fronteiria (CVIF). 19. Avanar nas negociaes orientadas para o estabelecimento de regime especial para o comrcio fronteirio em conformidade com o Acordo de Localidades Fronteirias Vinculadas, assinado em dezembro de 2009. 20. Acordos de cooperao em matria de promoo de cadeias produtivas entre as localidades fronteirias de Islndia-Benjamin Constant e a negociao de acordo para as localidades de Puerto Esperanza-Santa Rosa do Purus. 21. Sobre a base do Acordo para o Fornecimento de Eletricidade para a Repblica do Peru e Exportao de Excedentes para a Repblica Federativa do Brasil (2010).
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4.3 Amaznia e os bens ambientais transfronteirios
Os trs elementos essenciais identificados para a cooperao transfronteiria (infraestrutura, acordo poltico e municpios fronteirios capazes) so tambm considerados fundamentais para a proteo da regio da Amaznia. Embora sejam oito os pases dos doze sul-americanos que compartilham a Amaznia, todos eles se encontram vinculados ao Tratado de Cooperao Amaznica, de 1978; o Brasil e o Peru so os que possuem a maior extenso. O passo lgico foi, portanto, a incorporao do Peru, em 2003, ao Sistema de Vigilncia da Amaznia (Sivam), criado pelo Brasil. Uma proteo e uma vigilncia geral da Amaznia precisam de acordo poltico do mais alto nvel, que possa construir mecanismos institucionais de governabilidade e normas respeitadas por todos os pases sul-americanos e pela comunidade internacional em seu conjunto. Necessitam, tambm, do desenvolvimento de infraestruturas compatveis com o meio ambiente, e no invasivas, e de municpios que exeram papel efetivo como agentes de controle. No existe temtica mais importante na qual seja necessrio formar governabilidade em vrios nveis para a regio. A cooperao transfronteiria estimula a construo de bens pblicos regionais, produtos da necessidade de dar uma resposta a situaes que no encontraram soluo individual ou que no oferecem incentivos suficientes para que um pas somente assuma os custos. A cooperao transfronteiria estimula a proteo de bens ambientais ao mesmo tempo em que ambos promovem a integrao regional.
5 OS GOVERNOS LOCAIS DE FRONTEIRA: MELHOR CONTAR COM ELES...
A cooperao transfronteiria entendida como a aliana estratgica dos atores e dos territrios subnacionais contguos para reforar os processos de integrao regional. Os municpios so atores-chave, apesar das suas capacidades fracas, frgeis ou limitadas. Trata-se do nvel da administrao pblica mais prximo ao cidado e com amplo poder de convocatria em termos de atores individuais ou institucionais, homens e mulheres, empresas ou universidades, entre outros. Suas capacidades em termos de gesto podem ser limitadas; porm, sua fortaleza em termos de responsiveness (consegue-se materializar polticas pblicas de acordo com as preferncias expressas pela sua cidadania) costuma ser fundamental. Uma obra de infraestrutura de fronteira dificilmente consegue ser executada se os municpios limtrofes no compartilharem a proposta e no tenham se apropriado dela. Observa-se, ainda, urgente necessidade de fortalecer as capacidades de elaborar projetos dos atores locais sul-americanos. O desenvolvimento de cursos de capacitao
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e estratgias de learning by doing costuma funcionar em um mundo no qual as autoridades locais se veem cada vez mais expostas a trabalharem de forma agregada (em rede) na arena internacional para a capacitao de novos fundos ou recursos e para a realizao de projetos de cooperao. A articulao universidade-municpio tambm costuma ser muito importante; porm, as universidades devem transformar-se em centros de reflexo efetivos que permitam a criao de novos conceitos e instrumentos operacionais que apresentam propenso integrao fronteiria. Neste sentido, seria muito interessante para a regio transfronteiria peruano-brasileira a assinatura do Acordo de Cooperao Interinstitucional entre a Universidade Nacional de Piura e a Universidade Federal do Amazonas, que mencionado no comunicado conjunto dos ento presidentes da Repblica do Peru, Alan Garcia Perez, e da Repblica Federativa do Brasil, Luiz Incio Lula da Silva, em Manaus, no dia 16 de junho de 2010.
5.1 Rede Andina de Cidades
No dia 8 de setembro de 2003, na cidade de So Francisco de Quito (Equador), foi criada a Rede Andina de Cidades como resultado da iniciativa dos prefeitos dos Estados partes da CAN. Conforme consta da primeira considerao da Declarao de Quito sobre a Criao da Rede Andina de Cidades (2003), a rede se constitui
como instrumento vlido para contar com o necessrio apoio mtuo e trabalho mancomunado que permita aos Municpios administrar eficientemente as urbes, melhorar as condies de vida de sua populao, lutar contra a pobreza e construir sociedades locais competitivas no mundo globalizado do sculo XXI.
Em termos organizacionais, na primeira etapa, no perodo 2003-2005, foram assinalados temas e agendas de trabalho e prefeituras responsveis. A cidade de Bogot ocupou-se da promoo de relaes comerciais e acordos de negcios, principalmente com as pequenas e mdias empresas; a cidade de Lima dedicou-se conectividade entre cidades e regies; por sua vez, a cidade de La Paz desempenhou a funo de intercmbio de experincias, boas prticas e iniciativas de gesto municipal; a cidade de Quito centrou-se na cooperao cultural e artstica; e, finalmente, a cidade de Caracas enfocou o intercmbio acadmico e profissional. Destacou-se, dessa maneira, a participao de todas as ento cidades capitais da CAN. O Conselho Andino de Ministros de Relaes Exteriores, considerando a importncia das cidades e o papel dos municpios no fortalecimento da democracia e no desenvolvimento, aprovou, em maio de 2004 por meio da Deciso CAN no 585 , a criao do Conselho Consultivo Andino de Autoridades Municipais (CCAAM). Dessa maneira, as autoridades municipais iniciam sua participao por intermdio de opinies e recomendaes no Sistema Andino de Integrao.
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Os presidentes da CAN tomaram rapidamente em considerao o CCAAM, destacando o papel que este dever desempenhar no fortalecimento do processo de integrao. Na XV Reunio do Conselho Presidencial Andino reconhecida a importncia de apoiar o micro para se atingir a integrao em nvel macro. reconhecida, tambm, a importncia do apoio bottom up dado pelas cidades ao processo de integrao regional. Por sua vez, o Conselho Presidencial Andino, no marco do Dilogo Presidencial sobre o Futuro do Processo Andino de Integrao e sua Projeo na Amrica do Sul (Quito, 12 de julho de 2004), destacou tambm a necessidade de promover reflexo conjunta sobre o modelo de desenvolvimento andino, incluindo-se o reconhecimento do impulso de estratgia de desenvolvimento territorial por meio do conceito de ncleos de desenvolvimento como espaos propcios para a construo da governabilidade e da coeso social.
5.2 A Agenda Andina de Desenvolvimento Territorial
O objetivo geral da proposta contar com uma viso compartilhada sobre o desenvolvimento territorial no marco da integrao andina que propicie o desenvolvimento equilibrado das regies, a sustentabilidade ambiental e a coeso territorial em seu conjunto. Entre os objetivos especficos, encontram-se: priorizar as regies ou cidades de menor desenvolvimento relativo inclusive, as fronteirias; promover os benefcios da integrao andina em nvel subnacional; realizar a insero internacional de regies e cidades da CAN; assegurar a cooperao horizontal, o intercmbio de experincias e a assistncia tcnica entre as regies e as cidades andinas; promover, em nvel regional e local, a gesto adequada e sustentvel dos recursos naturais do territrio andino; incorporar os atores regionais e locais no debate e execuo das polticas comunitrias vinculadas aos mbitos das suas competncias. Tambm foram consignadas como reas de trabalho: o fortalecimento institucional para a formao de redes de atores pblicos e privados em nvel local e regional e para a promoo de programas conjuntos de capacitao; a competitividade e o desenvolvimento de pequenas e mdias empresas na produo de bens e servios; a inovao tecnolgica e o desenvolvimento territorial; o estabelecimento de plataforma regional para o desenvolvimento da infraestrutura fsica e da conectividade; a proteo do meio e a aposta no desenvolvimento sustentvel com a finalidade de fomentar a participao de atores regionais e locais nas aes empreendidas no marco da Estratgia Regional de Biodiversidade e da Agenda Ambiental Andina; e o fornecimento de bens pblicos que permitam fortalecer uma relao funcional entre o territrio e a qualidade de vida do cidado em termos de habitao.
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5.3 Breves experincias de associatividade em fronteiras
Se a governabilidade consiste em gerenciar redes (Rhodes, 1997, p. 52), os governos locais devem constituir-se nos nodos destas redes com o objetivo de fortalecer a densidade de relaes das zonas fronteirias todas as vezes em que so geradas as condies que minimizam os riscos da sua interao, explora-se a criao de cenrios de cooperao e, portanto, de soma positiva e so desenvolvidos os mecanismos e os instrumentos de regulao que diminuem a incerteza e o conflito e acrescentam a confiana mtua. Ativar uma rede de colaborao transfronteiria requer reconhecer as interdependncias mtuas como o fortalecimento das capacidades individuais e de cada uma das posies nodais sob lgica de soma positiva que busca criar novas capacidades e novos capitais transfronteirios que se concretizem em aes diretas que beneficiem as populaes locais do espao regional transfronteirio. A seguir, so destacadas trs formas de trabalho em rede constitudas pelas unidades subnacionais do Peru e da sub-regio. A Associao Binacional de Prefeituras do Sul do Equador e do Norte do Peru (ABIMSENOP) foi criada com o propsito de desenvolver e executar, em nvel dos governos locais, programas e projetos de desenvolvimento em apoio aos esforos nacionais de integrao fronteiria. A ABIMSENOP rene 204 municpios e envolve quase 5 milhes de habitantes fronteirios de ambos os pases. A Associao de Municpios Rurais Andinos de Tacna (AMRAT) foi criada em 2002 e rene autoridades dos distritos das provncias de Tarata e Candarave e do distrito de Palca, da provncia de Tacna. Tal rede teve papel protagonista na gesto de projetos binacionais a despeito dos problemas institucionais endgenos com os quais se deparou. Por sua vez, esse agrupamento de municpios fronteirios do sul de Puno encontra clara inspirao nos agrupamentos de municpios centro-americanos. O objetivo central radica na necessidade de atrair investimentos para o sul de Puno, e a iniciativa foi desenvolvida inicialmente pelos prefeitos de Desaguadero, Kelluyo, Pisacamo e Capazo. At o momento, este agrupamento de municpios trabalhou em matria de eletrificao rural, caminhos vicinais e atendimento nos recursos bsicos.
6 CONCLUSES
importante ter presente que a dimenso territorial do desenvolvimento e a integrao regional fazem parte da agenda poltica dos pases sul-americanos j faz vrios anos. Todos os governos do subcontinente colocaram entre suas prioridades a definio de programas e instrumentos de fomento para o desenvolvimento local
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e as coordenaes interinstitucional e transnacional com o objetivo de integrar diferentes reas que vo alm das fronteiras dos Estados nacionais. A integrao regional considerada instrumento poltico-chave para o desenvolvimento econmico e social, a governabilidade democrtica e a insero econmica internacional. A necessidade de articular a integrao regional sul-americana com o desenvolvimento local deixa em evidncia a urgncia de serem criadas reas capazes de promover processos convergentes de desenvolvimento tanto no plano institucional quanto no propriamente econmico. O processo transfronteirio pode ser constitudo no eixo ordenador das reas de convergncia econmico-institucionais em que os diferentes projetos desenvolvidos se transformem nas variveis funcionais e dependentes de cada realidade regional em particular. O Peru, por meio da integrao fronteiria, pode conciliar uma srie de critrios geoeconmicos e geopolticos para cada uma das suas fronteiras. A experincia de trabalho bilateral com o Equador prova da capacidade de conciliar os interesses polticos e atuar em benefcio das populaes locais de fronteira. As relaes fronteirias com o Brasil, historicamente estveis, podem sedimentar espao binacional de colaborao chave para dois dos pases que contam com o maior ndice de dinamismo e crescimento da Amrica do Sul. A cooperao e a integrao transfronteiria oferecem ao Peru um novo cenrio para o desenvolvimento de polticas pblicas que favoream o equilbrio territorial e que tenham propenso a melhorar a qualidade de vida dos habitantes das zonas que sofrem maiores problemas de pobreza, marginalizao e desconexo estrutural. Os acordos polticos, o desenvolvimento de novos projetos de infraestrutura e o fortalecimento das capacidades de elaborao de projetos dos atores locais e da sua autonomia para trabalhar em escala internacional todos considerados elementos fundamentais do enfoque do Fronteiras Abertas constituem os alicerces do processo transfronteirio sobre o qual devem ser desenvolvidos os projetos funcionais que, com criatividade, permitam governar as regies fronteirias.
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A POLTICA DE EMPRSTIMOS DO FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL: SOBERANIA E HIERARQUIA NA ECONOMIA POLTICA INTERNACIONAL
Jaime Cesar Coelho*1
O presente artigo procura compreender a evoluo das polticas de emprstimos do FMI. Neste sentido, focaliza a evoluo quantitativa e qualitativa dos instrumentos de emprstimos em relao s politicas institucionais e s transformaes na ordem mundial. Em resumo, este artigo situa-se no campo da economia poltica internacional, na perspectiva da anlise da dinmica institucional. Palavras-chave: Fundo Monetrio Internacional; polticas de emprstimo; instituies financeiras internacionais.
THE IMF LENDING POLICIES: SOVEREIGNTY AND HIERARCHY IN THE INTERNATIONAL POLITICAL ECONOMYI2
This paper tries to understand the evolution of IMF lending policies. In this way it focus on the lending instruments data, the transformation of lending instruments and the linkages between the institutional political policies and the changes in the world order. In sum, this paper is in the international political economic analises of institutional dynamics. Keywords: International Monetary Fund; leading policies; international financial institutions. JEL: F55; F02; F33. Rev. Tempo do Mundo, 4 (1): 181-198 [2012]
1 INTRODUO
Em linhas gerais, trs so as principais funes do Fundo Monetrio Internacional (FMI): superviso internacional, assistncia tcnica e crdito multilateral. Estes trs aspectos funcionais correspondem atribuio geral de salvaguarda da higidez financeira internacional. O presente artigo tem como foco a anlise dos emprstimos do FMI. A anlise da evoluo dos fluxos de emprstimos do FMI tem como objetivo verificar os nexos entre o ciclo de negcios internacional e o comportamento do crdito multilateral, bem como identificar relaes de causalidade entre o contexto poltico do sistema mundial e os desembolsos institucionais. Para atingir estes objetivos, o artigo est dividido em cinco sees e alguns
* Professor de Economia Poltica Internacional da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). i. As verses em lngua inglesa das sinopses desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas publishing department.
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apontamentos conclusivos. Estas sees tratam da relao entre a geopoltica e a concesso de emprstimos, da definio dos instrumentos de crdito do FMI, dos critrios de alocao de recursos e, por fim, da interao entre a poltica de emprstimos, as alteraes na hierarquia interestatal e a reforma do FMI. Metodologicamente, busca-se estabelecer uma anlise a partir dos dados relativos evoluo dos emprstimos do FMI, utilizando as fontes primrias estatsticas fornecidas pela instituio.
2 GEOPOLTICA, MULTILATERALISMO E CRDITO
Os emprstimos do FMI tm como principal objetivo prover recursos para pases que no encontram disponibilidade de liquidez nos mercados de emprstimos internacionais ou cujo acesso se d em condies muito custosas. Estes emprstimos, de um modo geral, so acompanhados por uma srie de condicionalidades, que correspondem ao que se entende por polticas saudveis, capazes de manter um pas em dia com seus fluxos de pagamentos em moeda estrangeira. Envolvem, desta maneira, aspectos da gesto das polticas soberanas, notadamente em sua dimenso macroeconmica. Adicionalmente, porm numa funo que no corresponde s suas atribuies fundamentais, o FMI tambm prov recursos para pases pobres, com o propsito de criar ambientes favorveis ao crescimento e, por consequncia, diminuio da pobreza. Esta atribuio secundria pode ser entendida como uma forma de dar legitimidade s aes maiores da instituio, que, em geral, envolvem situaes delicadas de interao entre pases credores, instituies privadas credoras e pases devedores. O FMI no uma instituio voltada para questes relacionadas ao desenvolvimento e seus instrumentos de emprstimo no preveem a concesso de recursos na modalidade de financiamento de projetos. Seus recursos visam prover liquidez queles que se encontram em situaes de desequilbrio no balano de pagamentos. Estas concesses so feitas sob condies especficas, que guardam relao com questes geopolticas e com as ideias (princpios) que orientam a instituio. Uma anlise dos desembolsos mostra uma relao inversa entre a oferta lquida de recursos internacionais e a concesso de emprstimos multilaterais. Ou seja, quanto maiores os recursos disponveis no mercado monetrio (curto prazo) e financeiro (longo prazo), menores as taxas cobradas pelos emprstimos privados e menor ser a demanda por recursos do fundo (EM = 1/FPL; onde EM so os emprstimos multilaterais e FPL, os fundos privados lquidos). Seja pela diversificao dos instrumentos, seja pelo crescimento exponencial dos fluxos lquidos de capitais carreados pelos mercados monetrio e financeiro privados, o FMI v sua funo cada vez mais identificada como de emprestador
A Poltica de Emprstimos do Fundo Monetrio Internacional
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de ltima instncia. Esta caracterstica refora a dimenso poltica das interaes entre a instituio multilateral e os pases signatrios. Levando-se em considerao que os tomadores soberanos procuram diminuir os vnculos creditcios que resultem em perda de autonomia, pode-se traar uma observao preliminar: os tomadores de recursos do mercado so empresas e governos; os tomadores de recursos de ltima instncia so governos. Os pases tm que se relacionar com o FMI geralmente em condies que lhes so desvantajosas. Se o aporte de recursos da instituio significa um aval em momentos de crise, aceder aos seus recursos uma manifestao de que o pas vulnervel e sensvel aos fluxos de negcios internacionais. Um pas que esteja sob a influncia do fundo perde status internacional, perde poder. A cartografia dos programas de emprstimos oferece um bom retrato momentneo da sensibilidade e vulnerabilidade sistmica (FMI, 2011). Ao longo da histria de concesso de emprstimos, pode-se verificar um deslocamento dos emprstimos em consonncia com o tipo de insero regional. O maior volume de emprstimos atuais localiza-se na Europa Central e Mediterrnea, alm dos pases blticos, da Irlanda e Islndia (dois exemplos de prosperidade recente, que foram dragados para o furaco da crise); segue em direo ao Afeganisto, Paquisto, Iraque; e finalmente preenche de forma impressiva a frica Subsaariana, a Amrica Central e o Mxico, ao norte do continente americano. Esto fora deste mapa os pases que lograram constituir reservas monetrias robustas no ltimo decnio: o Leste Asitico, ndia, Federao Russa e Amrica do Sul. Fazendo-se um exerccio cartogrfico, e voltando aos anos 1990, em particular a partir da segunda metade da dcada, os remediados de hoje, exceo dos gigantes ndia e China, estariam inscritos na rota dos emprstimos do FMI. Dos grandes protagonistas das crises financeiras da dcada de 1990 (Mxico, Leste e Sudoeste asitico, Federao Russa, Brasil e Argentina),1 somente o Mxico permanece na desconfortvel situao de demandante de recursos do FMI. Voltando mais ainda no tempo, aos anos 1970, a Amrica Latina seria o lugar de destaque, de ponta a ponta. O subcontinente latino-americano, talvez como hoje a frica Subsaariana, foi o mais experimentado em termos de demanda dos fundos de emprstimos do FMI. Essas transformaes econmicas mostram uma mudana importante nas interaes interestatais e demonstram como o FMI vem mantendo sua importncia ao longo do tempo, ao sabor das crises financeiras recorrentes. O que chama ateno o deslocamento da sensibilidade e da vulnerabilidade no mapa geopoltico. Este deslocamento realoca, no interior do sistema de Estados, os pases credores e
1. Embora a Argentina tenha vivido sua crise cambial e de pagamentos em 2002, incluiu-se seu caso no mesmo conjunto de crises que caracterizaram a segunda metade dos anos 1990. Crises que tiveram uma forte relao com as polticas de desregulamentao cambial e financeira, com as polticas liberalizantes de reforma patrimonial do Estado e de abertura comercial.
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devedores o que deveria ou poder resultar num deslocamento na hierarquia de prestgio e poder no plano internacional, com repercusses no funcionamento das instituies financeiras multilaterais, incluindo suas polticas de emprstimo.
3 DEFININDO OS INSTRUMENTOS DE CRDITO
Os instrumentos de crdito podem ser divididos em dois grupos, conforme os custos: i) emprstimos concessionais; e ii) emprstimos no concessionais. Os primeiros oferecem taxas de juros prximas de zero e so destinados a pases com baixa renda. Os segundos contam com juros mais prximos do mercado, levando-se em considerao as taxas de juros para negociaes com direitos especiais de saque, ajustadas semanalmente levando-se em considerao as taxas de juros de curto prazo em diversos mercados monetrios.2 H emprstimos que podem ser destinados a todos os pases, independentemente do nvel de renda, quando h uma situao emergencial, por meio de um novo instrumento criado em funo da crise financeira de 2007-2008: o Rapid Finance Instrument (RFI). A seguir apresenta-se um quadro que sumariza os dois tipos de instrumentos mencionados.
QUADRO 1
Sumrio de emprstimos conforme facilidades
Emprstimos concessionais (custo menor) Extend Credit Facility (ECF) Extendby Credit Facility (ECF) Standby Credit Facility (SCF) Rapid Credit Facility (RCF) Emprstimos no concessionais (custo com base no mercado) Standby Arregments (SBA) Flexibility Credit Line (FCL) Precautionary and Liquity Line (PLL) Extend Fund Facility (EFF)
Fonte: FMI. Disponvel em: <www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm>. Acesso em: 8 nov. 2011. Elaborao do autor.
A quantidade de recursos a que tem direito um pas funo da quantidade de cotas que o mesmo dispe, variando conforme os instrumentos (quadro 2). O critrio dos emprstimos como mltiplo das cotas pode ser alterado nas circunstncias em que o Board of Executive Directors achar necessrio. O quadro 2 apresenta informaes pormenorizadas sobre os instrumentos de emprstimo.
2. Estas informaes podem ser encontradas no site do FMI.
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QUADRO 2
Tipos de instrumentos de emprstimo e caractersticas concessionais e no concessionais

Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT) Criado no mbito das reforma de janeiro de 2010, visa promover o equilbrio macroeconmico de longo prazo. As taxas de juros so revistas de dois em dois anos. destinado para pases de renda baixa. Seus recursos provm de emprstimos junto aos governos e de emprstimos de outras instituies multilaterais. Veio em substituio Poverty Reduction and Growth Facility como mecanismo para prover fundos de mdio prazo (dez anos) para pases de baixa renda com problemas no balano de pagamentos. No h cobrana de taxa de juros e o perodo de carncia de cinco anos e meio; o ECF herdeiro dos emprstimos de mdio e longo prazos (Structural Adjustment Facility e Enhanced Adjustment Facility) que foram introduzidos nos anos 1980 durante os processos de ajustamento estrutural. Emprstimos para problemas de liquidez; substitui o High-Acess Component of The Exogenous Shocks (ESF). Tambm para pases de renda baixa, tem quatro anos de carncia, taxas de juros zero e oito anos de maturidade Para pases de baixa renda, com baixa condicionalidade, taxas de juros zero, cinco anos e meio de carncia e dez anos de maturidade. Para pases de renda mdia; para problemas de liquidez, so concedidos sob condicionalidades; o desembolso, na forma de trunchs, dura de 12-24 meses e o reembolso de trs anos e meio a cinco anos; podem ter carter precaucionrio. Para ser usada de forma preferencialmente precaucionria, por pases com fortes fundamentos macroeconmicos; tem prazos iguais aos do SBA; em vez de ser feito em trunchs, o desembolso de uma s vez; ao contrrio do SBA, no tem condicionalidades. Para ser usado somente de forma precaucionria; encontra-se num estgio intermedirio entre as exigncias do SBA e da FCL; so para durarem de um a dois anos e podem representar desde cinco vezes o valor da cota, no ato da aprovao at dez vezes, um ano depois. Criado em 1974; problemas de longo prazo em termos de desequilbrio do balano de pagamentos para serem pagos entre quatro anos e meio a dez anos Para pases que sofreram desastres naturais ou emergiram de conflitos; para serem pagos entre trs anos e trs meses at cinco anos. Criado em substituio s polticas de assistncia emergencial, no mbito da crise financeira iniciada em 2007-2008. Acesso rpido aos recursos, com baixas condicionalidades, em caso de necessidades emergenciais; tem o limite de acesso anual at 50% das cotas do pas demandante, podendo chegar ao limite acumulado de 100% das cotas.
Extended Credit Facility (ECF)
Standby Credit Facility (SCF)
Rapid Credity Facility
Stand-By Arrangment (SBA)
Flexibility Credit Line (FCL)
Precautionary Credit Line (PCL)
Extend Fund Facility (EFF)
Emergency Assistence
Rapid Fund Falicity (RFI)
Fonte: FMI.Disponvel em: <http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm>. Acesso em: 8 nov. 2011. Elaborao do autor.
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4 SOBRE OS CRITRIOS DE ALOCAO DE RECURSOS UMA ABORDAGEM ALM DAS FORMALIDADES
A anlise sobre alocao de recursos deve levar em considerao uma combinao de fatores que vo desde os aspectos tcnicos divulgados pelo FMI at elementos polticos das interaes entre os Estados que constituem a instituio. Assim, parte-se do princpio de que aspectos polticos so to importantes quanto os econmicos na distribuio de recursos. Embora seja difcil quantificar a influncia poltica nas decises do FMI, no se deve descartar liminarmente esta possibilidade.3 A partir da literatura consultada e sugerida, este artigo tomar como um dado esta hiptese. A ordem poltica dentro da instituio relaciona-se hierarquia em termos de cotas, dentro de um contexto de interaes estratgicas assimtricas.
A exposio financeira dos bancos comerciais do G5 influencia pesadamente as preferncias polticas dos governos do G5 em relao s preferncias das polticas de emprstimo do FMI. Consequentemente, o tamanho e as condicionalidades dos emprstimos do FMI variam conforme a intensidade e a heterogeneidade dos vnculos financeiros domsticos do G5 em relao ao tomador. Quando os emprestadores privados esto muito expostos a um tomador do fundo, os governos do G5 tm suas preferncias intensamente afetadas e ficam mais predispostos a conceder amplos emprstimos com condicionalidades relativamente limitadas (Copelovitch, 2010, posio 195).
Esta proposio pode ser adensada quando se analisam as inovaes nos instrumentos financeiros por ocasio da ltima crise que atinge os pases centrais. A criao de instrumentos de emprstimo com baixa condicionalidade, de carter emergencial, mostra que a gravidade da crise e o tipo de pases demandantes de recursos afetaram a preferncia do FMI no sentido de relaxar as exigncias em termos de condicionalidades. Mesmo que haja um critrio quantitativo para a concesso de emprstimos (delimitando o volume a ser emprestado), deve-se levar em considerao que o critrio de concesso de emprstimos a partir de um mltiplo das cotas no guarda uma correlao forte com o montante efetivamente concedido. Quando observados, os dados explicitam uma grande variao de volume de recursos disponibilizados para emprstimo (Copelovitch, 2010, posio 279). comum que os limites anuais e cumulativos do mltiplo de cotas no sejam respeitados. Isto acentua o trao circunstancial (discricionrio) dos emprstimos.
3. Interessante estudo neste sentido pode ser encontrado em Thacker (1999). Neste estudo o autor procura correlacionar as votaes na Organizao das Naes Unidas (ONU) com a concesso de recursos no FMI, tomando-se os Estados Unidos como agente principal. O autor chega concluso de que h uma relao positiva entre concesso de emprstimos e aproximao em termos de interesses com os Estados Unidos. Esta relao se confirma fundamentalmente aps o fim da Guerra Fria. No mesmo sentido, porm introduzindo os interesses das coorporaes financeiras americanas e igualando-os em grau de relao aos interesses de poltica externa dos Estados Unidos, segue o estudo desenvolvido por Oatley e Yackee (2000).
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Pelo menos dois supostos podem ser inferidos a partir desta constatao: i) em conjunturas internacionais instveis, fatores circunstanciais (medidas emergenciais de curto prazo) prevalecem sobre critrios alocativos predefinidos (regulares: em conformidade com as regras da instituio); e ii) medida que a tomada de deciso seja mais influenciada pelo curto prazo, ganham relevncia os aspectos polticos discricionrios. O primeiro suposto corresponde ao aumento da vulnerabilidade sistmica, produto do intenso processo de desregulamentao financeira a partir dos anos 1980. Como resultado, as instituies financeiras multilaterais, entre elas o FMI, passaram a ser utilizadas de forma mais contundente como instrumentos polticos da disputa interestatal. Suas polticas de emprstimo e as alteraes dos instrumentos de emprstimo correspondem s nuanas do mercado de ideias, ascenso das polticas liberais e aos mecanismos de correo e ajustamento diante das consequncias das polticas adotadas ao longo dos anos 1980 e 1990. Deriva-se da, neste perodo, a incluso de mecanismos de financiamento de longo prazo (emprstimos de ajustamento estrutural) coerentes com o crescimento do volume de recursos necessrios funo de instituio emprestadora de ltima instncia e com a grandeza das crises recorrentes dos mercados monetrio e financeiro desregulamentados. No jogo desenvolvido dentro do mercado poltico das relaes internacionais, preponderam os interesses das naes mais ricas, em especial dos Estados Unidos. Neste aspecto, os interesses da superpotncia mostram uma equivalncia entre os interesses do governo norte-americano e os das corporaes financeiras daquele pas. possvel inferir que h uma forte relao entre a ossatura da estrutura organizacional do FMI (no tocante prtica dos emprstimos e da governana interna) e o exerccio da poltica externa norte-americana. Dois objetivos podem ser perseguidos pelos Estados Unidos com esta relao: i) por meio do exerccio da influncia externa sobre o FMI, os policymakers podem atender aos interesses dos grupos que do suporte s coalizes de governo; e ii) o governo norte-americano pode perseguir seus objetivos de poltica externa, criando jogos de mltiplos nveis a partir das barganhas estabelecidas na concesso dos emprstimos (Oatley e Yackee, 2000, p. 5). A coincidncia de interesses das corporaes financeiras americanas e da poltica externa dos Estados Unidos um trao que se mantm desde o governo Reagan at a crise financeira global de 2007-2008 (Coelho, 2012). O que poderia ser entendido como uma circunstncia tornou-se uma poltica de Estado, refletindo a forte relao entre o regime de acumulao sob a dominncia financeira e as preferncias de poltica externa da grande potncia. A prevalncia de interesses garantida pela assimetria na distribuio de votos dentro do FMI. No caso dos Estados Unidos, h um fator adicional, como amplamente sabido, seu poder de veto, em virtude de sua quantidade de votos
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exceder os 16% (corte necessrio para o exerccio do poder de veto). Embora o poder de veto no possa ser exercido no tocante concesso de emprstimos, ele confere aos Estados Unidos o poder de estabelecer jogos de mltiplos nveis, cruzando diferentes interesses em mais de uma situao de barganha. Por sua vez, o diretor executivo dos Estados Unidos no FMI obrigado a tomar suas decises sob consulta ao Departamento do Tesouro americano, estabelecendo-se uma cadeia de comando que liga os interesses do governo americano, nas suas dimenses domstica e externa, com a poltica de emprstimo do FMI.
a alta finana intersecta-se com a alta poltica. Interaes estratgicas entre governos o foco tradicional da anlise de poltica externa esto crescentemente ligadas com interaes estratgicas entre instituies pblicas e privadas tanto nos pases devedores como nos pases credores. A lista de deveres dos jogares no jogo do dinheiro rica e variada. (...) Do ponto de vista de um grande pas credor, como os Estados Unidos, o principal impacto destas interaes est no nmero e na substncia destas ligaes em termos de poltica externa (Cohen, 1985/2008, p. 110).
medida que o contexto financeiro internacional foi sendo desregulamentado, em compasso com a expanso das finanas privadas, os interesses do capital financeiro tornaram-se mais complexos, densos e efetivos dentro do jogo poltico nos planos domsticos dos pases de origem dos grandes fundos lquidos privados. Seja como financiadores de campanhas eleitorais, seja como agentes diretos no controle de instncias governamentais, a captura da poltica pelo capital financeiro produziu uma convergncia entre interesses de curto prazo dos atores pblicos e privados e interesses de longo prazo da grande potncia americana, que se beneficiou sobremaneira do contexto desregulacionista, no qual cumpriu papel de importncia basilar o FMI. O ciclo de crdito internacional estabelece, nesse contexto, um movimento que sucessivamente comea por uma expanso da oferta internacional de fluxos lquidos, queda dos custos de emprstimo, inflao de ativos, bolhas especulativas e retrao voluntria de recursos. Neste contexto, a oferta de recursos do FMI diminui na fase de expanso do crdito privado e volta na fase de escassez, com a funo de dar suporte aos desequilbrios do balano de pagamentos que emergem nos processos crticos. O grfico 1 mostra uma sucesso de ciclos de emprstimos do FMI. Nele podem-se perceber trs momentos, nos ltimos trinta anos, em que os fluxos diminuem: 1987-1994; e 2002-2003; e 2003-2008.4 Estes momentos confirmam a relao inversa entre a oferta de fundos privados e a oferta de recursos do FMI. Tambm confirmam o papel de emprestador de ltima instncia da instituio, em conformidade com a intensa expanso dos emprstimos multilaterais nos
4. Para detalhes, ver anexo A.
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momentos subsequentes s crises financeiras da segunda metade dos anos 1990 e da crise financeira e econmica de 2007-2008. Por ltimo, os dados mostram: i) uma relao direta entre a expanso dos sistemas de intermediao financeira privada nos negcios internacionais e o aumento na volatilidade dos emprstimos do FMI; ii) a baixa volatilidade no perodo que vai at a primeira crise do petrleo (1973) e onde predominavam os emprstimos oficiais e commercial papers; e iii) a partir da, o aumento do volume da demanda pelos recursos do FMI, refletindo a ampliao da volatilidade sistmica.
GRFICO 1
35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0
Financial year 1949 1951 1953 1955 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
Evoluo dos emprstimos do FMI (Em milhes de direitos especiais de saque)
Purchases1
Trust Fund loans
SAF loans
ECF-ESF loans
Total
Fonte: IMF (2010). Elaborao do autor. Obs.: ECF = Extended Credit Facility; ESF = Exogenous Shocks Facility; e SAF = Structural Adjustment Facility.
O ciclo mais recente de emprstimos institucionais, que vai de 2001 a 2010, mostra com mais detalhamento a evoluo dos acordos. Conforme se observa no grfico 2,5 entre 2004 e 2008, h uma queda acentuada no volume de emprstimos do FMI. Na medida em que a crise avana, os emprstimos voltam com fora, numa ao ad hoc para remediar os efeitos devastadores da escassez de oferta de recursos lquidos voluntrios. Neste momento predominam os recursos de tipo Stand-by e Flexibility Credit Line (FCL). Estes ltimos, que tm um carter precaucionrio e so flexveis em termos de condicionalidades, permitem desembolsos rpidos, emergenciais. So emprstimos, por excelncia, de ltima instncia. O volume de recursos concentrados em Stand-by e FCL, no binio 2009-2010, chegou a 175,81 bilhes em direitos especiais de saque.
5. Dados extrados do anexo B.
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GRFICO 2
120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0
Acordos em funcionamento (30 de abril de 2001 e 30 de abril de 2010) (Em milhes de direitos especiais de saque)
Ttulo do Eixo
2001
2002
2003 EFF
2004 FCL
2005
2006 ECF-ESF
2007
2008 Total
2009
2010
Stand-by
Fonte: IMF (2010). Elaborao do autor. Obs.: ECF = Extended Credit Facility; EFF = Extended Fund Facility; ESF = Exogenous Shocks Facility; e FCL = Flexible Credit Line.
Sob a emergncia da crise, a presso por recursos aumenta e o jogo de barganha toma contornos dramticos para os pases mais endividados. A funo precpua do FMI deixa de ser meramente tecnocrtica, adquirindo um carter poltico inquestionvel. A relao entre a instituio e os pases permeada pela relao entre os interesses das coalises domsticas de poder e os interesses dos detentores da riqueza lquida. Eles so vidos por diminuir ao mximo os custos da crise, repassando-os socialmente para serem absorvidos pelos mais vulnerveis e sensveis aos ciclos dos negcios, que formalmente aparecem como Estados soberanos, em cujo interior habitam aqueles que efetivamente tero de arcar coletivamente com os custos dos ajustes. Em certo sentido, o jogo reside num conjunto de manobras para transferncia dos custos do ajuste. Desta maneira, o FMI transformou-se num instrumento deste jogo e representa uma figura institucional que entra em ao para resolver problemas de interao interestatais e entre as sociedades civis6 e os Estados soberanos. uma figura institucional que absorve os custos polticos dos ajustes cclicos e transforma, pro forma, as relaes interestatais em problemas restritos ao campo econmico, reduzindo o escopo analtico e diminuindo o alcance das discusses coletivas no plano das relaes internacionais. Ainda que seja desta forma, a eficcia institucional reside muito mais na sua funcionalidade poltica em relao aos interesses hierrquicos do sistema de Estados que nos aspectos propositivos de sua criao, enquanto uma instituio destinada a diminuir
6. Utiliza-se aqui o termo sociedade civil num sentido amplo, envolvendo todos os atores que esto fora do espao circunscrito aos aparelhos de Estado.
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a instabilidade monetria e financeira internacional. Mesmo porque, a atuao como instituio emprestadora de ltima instncia pode resultar na ampliao dos problemas de moral hazard,7 dando sobrevida a um sistema financeiro cujo funcionamento premia as atitudes oportunistas de Estados e atores privados. Neste contexto de interesses cruzados, entre a instituio, os Estados soberanos e os atores privados, deve-se levar em considerao que crises financeiras no so uma situao contextual ruim para o FMI, afinal, so elas que aumentam sua importncia funcional.
5 POLTICA DE EMPRSTIMOS, ALTERAES NA HIERARQUIA INTERESTATAL E REFORMA DO FMI
A necessidade de aumento da disponibilidade de recursos do FMI para fazer frente crise financeira internacional colocou um ingrediente importante nas discusses sobre a reforma institucional, criando condies objetivas para o aumento do grau de influncia dos pases emergentes. Isto pode ser observado pelo peso crescente do G20 como frum para resoluo de conflitos e soluo de controvrsias. H uma relao importante entre a poltica de emprstimos e a utilizao destes como mecanismos de enforcement hierrquico no interior do sistema de Estados. A utilizao do mecanismo de condicionalidades permite que se transmita, por meio de uma relao creditcia, uma intermediao simblica. A posio material vantajosa do credor permite-lhe escrever as regras do jogo, definindo o contedo normativo dos emprstimos. A substncia das condicionalidades formada por uma idealizao em termos de polticas pblicas, mais precisamente da poltica macroeconmica em suas dimenses fiscal, monetria e cambial. Trs elementos esto dispostos de forma entrelaada no processo de definio e execuo das polticas de emprstimo: ideias, capacidades materiais e instituies.8 Quando h uma alterao no lcus da resoluo de conflitos, como a passagem do G7 para o G20, o que se observa uma alterao incremental com possveis consequncias de longo prazo na tomada de decises; alterao esta que capta mudanas de ordem estrutural na hierarquia dos Estados (alteraes na distribuio das capacidades materiais destrutivas e construtivas). Os elementos ideacionais talvez sejam os ltimos a serem afetados, demorando mais tempo para refletirem a formao de novos consensos dentro do sistema de Estados, os quais correspondem s acomodaes na hierarquia sistmica. Para que haja uma efetiva alterao no modo como as instituies internacionais enxergam os problemas, preciso que haja uma alterao no plano das ideias dominantes. Alteraes de ideias no sentido dos princpios que orientam as regras e o funcionamento dos instrumentos institucionais. O contexto no qual a dinmica institucional opera complexo e interdependente, envolvendo atores estatais e no estatais.
7. Os riscos de default so transferidos dos credores privados para o FMI e para os Estados soberanos, incentivando a recorrncia de exposio temerria ao risco. 8. Ver Cox (1981).
190
As interaes que se estabelecem transcendem os aspectos puramente financeiros (no se trata de meros mecanismos de intermediao financeira). Nelas, os interesses do mercado financeiro transbordam para a esfera soberana e se materializam na esfera institucional multilateral, que aparece como um nexo de intermediao financeira e ideolgica. Os interesses de poltica externa, na arena das relaes internacionais, so cruzados com as interaes que se conformam no universo institucional multilateral. As mudanas no plano das ideias, que tem efeitos sobre as condicionalidades, passam por transformaes no regime financeiro internacional e na forma de regulao do sistema. A crise financeira de 2007-2008 reflete, do ponto de vista institucional, na criao de mecanismos emergenciais de emprstimos, na redistribuio das cotas e na reforma geral das instituies financeiras multilaterais. A crise abre espao para que alteraes na distribuio das capacidades materiais, j em curso no sistema de estados, possam penetrar, mesmo que de forma incremental, o universo institucional. Assiste-se, portanto, a uma modificao nas cotas que corresponde mobilidade no interior do sistema de Estados, em que antigos pases devedores (como o Brasil) passam condio credora e vice-versa. Esta alterao afetou a tomada interna de decises no FMI de forma incremental. Contudo, no alterou, ainda, de forma substantiva o regime financeiro internacional, afetando, portanto, de forma pouco impressiva o plano das ideias.
6 CONCLUSO
O presente artigo procurou analisar a evoluo das polticas de emprstimos do FMI luz das transformaes no sistema de Estados. Tomou como hiptese a perspectiva defendida por vrios autores de que a dinmica institucional da poltica de emprstimos obedece a critrios geopolticos e est afetada pela hierarquia de riqueza e prestgio internacional. Em ltima instncia, procurou-se demonstrar que as alteraes ocorridas na distribuio das capacidades materiais entre as unidades soberanas resultam em transformaes institucionais, inclusive modificaes nas polticas de emprstimo do FMI. Porm, conforme se pode inferir, o alcance destas alteraes ainda limitado quando se analisam as transformaes no plano das ideias. Uma das mais recentes inovaes em termos de instrumentos de emprstimo,9 que corresponde s linhas de crdito flexveis, tem como caracterstica a baixa exigncia em termos de condicionalidades formais, o que pode ser interpretado como um relaxamento temporrio de contrapartidas, em funo do alcance da crise financeira internacional. Este tipo de inovao no permite que se conclua que alteraes ideacionais de longo prazo estejam em curso no FMI.
9. A ltima modificao foi a criao da Linha de Precauo e Liquidez (LPL), que mais flexvel e pode ser utilizada em diversas circunstncias (seja como um seguro para choques futuros, seja como fundo de liquidez emergencial). Agrega-se, nesta perspectiva, o Instrumento de Financiamento Rpido (IFR), que inclui fundos contra catstrofe e choques exgenos (FMI, 2011).
191
Por fim, pode-se inferir que, com o processo de desregulamentao financeira, que tem sua origem no desmonte da arquitetura financeira internacional de Bretton Woods, houve um aumento na volatilidade do ciclo de negcios internacionais, refletido no aumento da volatilidade do ciclo de emprstimos do FMI. Como as crises se tornaram mais recorrentes, a suposta perda de funcionalidade do FMI, em funo do aumento da oferta de recursos voluntrios privados, no se confirmou. A crise um alimento permanente para o FMI. A instituio vem se afirmando nas interaes internacionais por meio de seu papel de emprestadora de ltima instncia. Embora se operem mudanas importantes nas relaes internacionais, no se pode inferir que se esteja diante de um momento de tipo Bretton Woods (Helleiner, 2010)
REFERNCIAS
COELHO, J. C. Trajetrias e interesses: os EUA e as finanas globalizadas num contexto de crise e transio. Revista de economia poltica, v. 31, n. 5, p. 771793, 2011. COHEN, B. International debt and linkage strategies: some foreign-policy implications for the United States (1985). In: COHEN, B. Global monetary governance. London: Routledge, 2008. p. 109-135. COPELOVITCH, M. S. The International Monetary Fund in the global economy. Cambridge: Cambridge University Press, 2010. COX, R. W. Social Forces, states, and world orders: beyond international relations theory. 1981. In: COX, R. W.; SINCLAIR, T. J. Approaches to world order. 2. ed. Londres: Cambridge University Press, 1999. FMI FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL. Annual report 2010: supporting a balanced global recovery. Washington: FMI, 2010. Disponvel em: <http://www.imf.org/external/pubs/ft/ar/2010/eng/pdf/ar10_eng.pdf>. ______. IMF Lending at a Glance. Washington: FMI, 19 dez. 2011. Disponvel em: <http://www.imf.org/external/np/exr/map/lending/index.htm>. HELLEINER, E. A Bretton Woods moment? The 2007-2008 crisis and the future of global finance. International affairs, v. 3, 2010. OATLEY, T.; YACKEE, J. Political determinants of IMF balance of payments lending: the curse of carabosse? Chapel Hill: Department of Political Science University of North Carolina at Chapel Hill May, 2000. Disponvel em: <http:// www.unc.edu/~toatley/imf.pdf>. THACKER, S. C. The high politics of IMF lending. World politics, n. 52, p.3875, Oct. 1999.
ANEXOS
192
ANEXO A
TABELA A.1
Evoluo das aquisies de recursos, desembolsos e repagamentos (1948-2010)1 (Em milhes de direitos especiais de saque)
Reaquisies e repagamentos ECF-ESF loans Reaquisies Total Stand-by 24 19 37 185 145 276 272 75 87 537 166 577 522 659 EFF FCL 606 119 52 28 46 66 231 49 39 1,114 666 264 ECF-ESF Trust fund repayments SAF/ECF-ESF repayments Total ECF-ESF 24 19 37 185 145 276 272 75 87 537 522 659 Total fund credit outstanding3 Total 133 193 204 176 214 178 132 55 72 611 1,027 898 330 552 (Continua)
Aquisies e desembolsos SAF loans FCL
Aquisies2
Trust fund loans
Stand-by
EFF
1948
606
1949
119
1950
52
1951
28
1952
46
1953
66
1954
231
1955
49
1956
39
1957
1,114
1958
666
1959
264
1960
166
1961
577
(Continuao) Reaquisies e repagamentos ECF-ESF loans Reaquisies Total Stand-by 1,260 807 380 517 406 340 1,116 1,542 1,671 1,657 3,122 540 672 518 960 868 4,485 4,859 3,395 5,920 3,776 2,853 517 406 340 1,116 1,542 1,671 1,657 3,122 540 672 518 960 868 4,485 4,859 3,776 2,853 380 807 1,260 EFF FCL ECF-ESF 2,243 580 626 1,897 2,817 1,061 1,348 2,839 2,996 1,167 2,028 1,175 1,058 5,102 6,591 4,942 2,771 4,390 Total 1,023 1,059 952 1,480 3,039 2,945 2,463 3,299 4,020 2,556 840 998 1,085 4,869 9,760 13,687 12,366 9,843 9,967 12,536 (Continua) Total ECF-ESF Trust fund repayments SAF/ECF-ESF repayments Total fund credit outstanding3
Aquisies2
Trust fund loans
Stand-by
EFF
1962
2,243
1963
580
1964
626
1965
1,897
1966
2,817
1967
1,061
1968
1,348
1969
2,839
1970
2,996
1971
1,167
1972
2,028
1973
1,175
1974
1,058
1975
5,102
1976
6,591
1977
4,910
32
1978
2,503
268
1979
3,720
670
1980
2,433
962
1981
4,860
1,060
193
(Continuao) Reaquisies e repagamentos ECF-ESF loans Reaquisies Total Stand-by 2,010 1,555 2,018 2,730 4,289 6,169 7,935 6,258 6,042 5,440 4,768 4,083 4,348 3,984 6,698 6,668 3,789 10,465 6,890 10,229 22,993 11,243 52 4 7 5 1 168 356 447 1 36 112 244 395 524 595 627 634 588 528 579 413 212 2,943 4,702 6,749 8,463 6,705 6,398 5,608 4,770 4,119 4,513 4,231 7,100 7,196 4,385 11,092 23,627 11,831 111 2,129 18 1,574 2,010 EFF FCL ECF-ESF 8,041 11,392 11,518 6,289 4,101 3,824 4,597 3,095 5,329 7,530 5,916 9,058 5,987 11,202 12,347 5,644 20,973 24,897 Total 17,793 26,563 34,603 37,622 36,877 33,443 29,543 25,520 24,388 25,603 26,736 28,496 29,889 36,837 42,040 40,488 56,026 67,175 50,370 48,691 (Continua) Total ECF-ESF 264 408 491 483 573 612 573 1,295 705 973 826 513 630 Trust fund repayments SAF/ECF-ESF repayments Total fund credit outstanding3
194
Aquisies e desembolsos SAF loans FCL 139 445 290 419 84 125 20 50 14 182
Aquisies2
Trust fund loans
Stand-by
EFF
1982
8,041
1983
11,392
1984
11,518
1985
6,289
1986
4,101
1987
3,685
1988
4,153
1989
2,541
1990
4,503
1991
6,955
1992
5,308
1993
8,465
1994
5,325
1995
10,615
1996
10,870
1997
4,939
1998
20,000
1999
24,071
2000
6,377
2001
9,599
(Continuao) Reaquisies e repagamentos ECF-ESF loans Reaquisies Total Stand-by 19,207 7,784 21,638 13,907 32,783 14,166 2,905 1,833 275 468 489 419 512 3,208 923 14,830 35,991 14,678 3,324 2,301 764 890 22,528 928 8,712 777 19,976 EFF FCL ECF-ESF 30,146 23,002 18,695 2,379 2,559 2,806 1,952 17,082 22,488 Total 58,699 72,879 69,031 56,576 23,144 11,216 9,844 24,625 46,349 Total ECF-ESF 952 1,218 865 771 403 477 484 719 1,402 Trust fund repayments SAF/ECF-ESF repayments Total fund credit outstanding3
Aquisies2
Trust fund loans
Stand-by
EFF
2002
29,194
2003
21,784
2004
17,830
2005
1,614
2006
2,156
2007
2,329
2008
1,468
2009
16,363
2010
21,087
Fonte: IMF Financial Operations and Transactions. IMF Annual Report 2010. Disponvel em: <www.imf.org/external/pubs/ft/ar/2010/eng/index.htm>. Notas: 1 Final do ano fiscal: 30 de abril. 2 Incluem retiradas em parcelas. 3 Excluem as retiradas das parcelas de reservas; incluem dbitos a pagar de emprstimos do Saudi Fund for Development. Obs: ECF = Extended Credit Facility; ESF = Exogenous Shocks Facility; SAF = Structural Adjustment Facility; SDR = Special Drawing Right.
195
ANEXO B
196
TABELA B.1
Nmero de acordos EFF Stand-by 34,906 44,095 42,807 53,944 11,992 9,534 7,864 7,507 34,326 56,773 9 9 351 205 794 794 31,528 52,184 4,432 7,643 8,697 3,298 4,201 4,450 4,356 2,878 1,770 1,664 1,089 1,813 3,244 EFF FCL ECF-ESF 8 4 3 2 2 1 1 2 0 2 3 30 56 1 28 44 25 34 29 36 27 38 31 43 36 49 36 54 35 52 37 62 FCL ECF-ESF Total Quantidades comprometidas sob os acordos (em milhes de direitos especiais de saque) Total 46,901 55,939 51,689 59,094 15,664 11,313 9,537 8,948 67,668 112,406
Acordos em funcionamento (2001-2010)1
Stand-by
2001
17
2002
13
2003
15
2004
11
2005
10
2006
10
2007
2008
2009
15
2010
21
Fonte: IMF Financial Operations and Transactions. IMF Annual Report 2010. Disponvel em: <www.imf.org/external/pubs/ft/ar/2010/eng/index.htm>. Nota: 1 Final do ano fiscal: 30 de abril. Obs.: 1. As somas no so exatas por conta dos arredondamentos. 2. ECF = Extended Credit Facility; EFF = Extended Fund Facility; ESF = Exogenous Shocks Facility; FCL = Flexible Credit Line; e SDR = Special Drawing Right.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada EDITORIAL

Coordenao Cludio Passos de Oliveira Superviso Everson da Silva Moura Reginaldo da Silva Domingos Reviso Andressa Vieira Bueno Clcia Silveira Rodrigues Idalina Barbara de Castro Laeticia Jensen Eble Leonardo Moreira de Souza Luciana Dias Marcelo Arajo de Sales Aguiar Marco Aurlio Dias Pires Olavo Mesquita de Carvalho Celma Tavares de Oliveira (estagiria) Patricia Firmina de Oliveira Figueiredo (estagiria) Editorao Aline Rodrigues Lima Bernar Jos Vieira Daniella Silva Nogueira Danilo Leite de Macedo Tavares Jeovah Herculano Szervinsk Junior Leonardo Hideki Higa Daniel Alves de Sousa Jnior (estagirio) Diego Andr Souza Santos (estagirio) Capa Fbio Oki Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Composto em adobe garamond pro 11/13,2 (texto) Frutiger 67 bold condensed (ttulos, grficos e tabelas) Impresso em plen soft 80g/m2 Carto supremo 250g/m2 (capa) Braslia-DF
INSTRUES PARA SUBMISSO DE ARTIGOS 1. A Revista Tempo do Mundo tem como misso apresentar e promover os debates contemporneos, com nfase na temtica do desenvolvimento, em uma perspectiva Sul-Sul. O campo de atuao o da poltica internacional e da economia poltica internacional, com abordagens plurais sobre as dimenses essenciais do desenvolvimento, como questes econmicas, sociais, culturais, securitrias e relativas sustentabilidade. Sero considerados para publicao artigos originais redigidos em portugus, ingls e espanhol. As contribuies no sero remuneradas, e a submisso de um artigo revista implicar a transferncia dos direitos autorais ao Ipea, caso ele venha a ser publicado. O trabalho submetido ser encaminhado a, pelo menos, dois avaliadores. Nesta etapa, a revista utiliza o sistema blind review, ou seja, os autores no so identificados em nenhuma fase da avaliao. A deciso dos avaliadores registrada em pareceres, que sero enviados aos autores, mantendo-se em sigilo os nomes destes avaliadores. Os artigos, sempre inditos, devero ter em torno de 25 pginas (aproximadamente 50 mil caracteres com espaamento incluindo tabelas, figuras, quadros, espaos, notas de rodap e referncias). A formatao dever seguir os padres da revista: papel A-4 (29,7 x 21 cm); margens: superior = 3 cm, inferior = 2 cm, esquerda = 3 cm e direita = 2 cm; em Microsoft Word ou editor de texto compatvel, utilizando caracteres Times New Roman tamanho 12 e espaamento 1,5 justificado. As ilustraes tabelas, quadros, grficos etc. devero ser numeradas e trazer legendas. A fonte das ilustraes dever ser sempre indicada. Apresentar em pgina separada: i) ttulo do trabalho em portugus e em ingls em caixa alta e negrito; ii) at cinco palavraschave; iii) um resumo de cerca de 150 palavras; iv) classificao JEL; e v) informaes sobre o(s) autor(es): nome completo, titulao acadmica, experincia profissional e/ou acadmica atual, rea(s) de interesse em pesquisa, instituio(es) de vinculao, endereo, e-mail e telefone. Se o trabalho possuir mais de um autor, ordenar de acordo com a contribuio de cada um ao trabalho. Devero ser submetidos pelo menos dois arquivos: i) Documento de Submisso: arquivo com o texto e as tabelas verso completa, sem identificao dos autores , em formato PDF; e ii) Documentos Suplementares: arquivo com o texto e as tabelas em formato Microsoft Word ou editor de texto compatvel verso completa, incluindo a pgina separada. Caso o artigo possua grficos, figuras e mapas, estes tambm devero ser entregues em arquivos especficos nos formatos originais e separados do texto, sendo apresentados com legendas e fontes completas. As chamadas para as citaes devero ser feitas no sistema autor-data, de acordo com a norma NBR 10520 da ABNT.
2. 3. 4.
5. 6.
7.
8.
9.
10. Observar a norma NBR 6023 da ABNT, que fixa a ordem dos elementos das referncias e estabelece convenes para transcrio e apresentao da informao originada do documento e/ou outras fontes de informao. As referncias completas devero ser reunidas no fim do texto, em ordem alfabtica. 11. Cada (co)autor receber trs exemplares da revista em que seu artigo for publicado no seu idioma predileto portugus ou ingls e um no idioma alternativo. 12. As submisses devero ser feitas online pelo e-mail tempodomundo@ipea.gov.br. Itens de verificao para submisso 1. 2. O texto ser indito. O texto estar de acordo com as normas da revista.
Declarao de direito autoral A submisso de artigo autoriza sua publicao e implica compromisso de que o mesmo material no esteja sendo submetido a outro peridico. O original considerado definitivo, sendo que os artigos selecionados passam por reviso ortogrfica e gramatical conforme o Manual do Editorial do Ipea (2 edio). A revista no paga direitos autorais aos autores dos artigos publicados. O detentor dos direitos autorais da revista, inclusive os de traduo, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), com sede em Braslia. A traduo deve ser aprovada pelo editor antes da publicao. Poltica de privacidade Os nomes e os e-mails fornecidos sero usados exclusivamente para os propsitos editoriais da Revista Tempo do Mundo, no sendo disponibilizados para nenhuma outra entidade.
A Revista Tempo do Mundo uma publicao internacional organizada pelo Ipea, que integra o governo federal brasileiro, tendo sido idealizada para promover debates com nfase na temtica do desenvolvimento em uma perspectiva Sul Sul. A meta formular proposies para a elaborao de polticas pblicas e efetuar comparaes internacionais, focalizando o mbito da economia poltica.
Misso do Ipea Produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.

Revista Tempo Do Mundo - 004

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POLTICAS E DESEMPENHOS MACROECONMICOS NA AMRICA LATINA ENTRE 1990 E 2010*

MACROECONOMIC POLICIES AND PERFORMANCES IN LATIN AMERICA 1990-2010i

revista tempo do mundo | rtm | v. 4 | n. 1 | abr. 2012

Polticas e Desempenhos Macroeconmicos na Amrica Latina entre 1990 e 2010

revista tempo do mundo | rtm | v. 4 | n. 1 | abr. 2012

Polticas e Desempenhos Macroeconmicos na Amrica Latina entre 1990 e 2010

revista tempo do mundo | rtm | v. 4 | n. 1 | abr. 2012

Polticas e Desempenhos Macroeconmicos na Amrica Latina entre 1990 e 2010

revista tempo do mundo | rtm | v. 4 | n. 1 | abr. 2012

Polticas e Desempenhos Macroeconmicos na Amrica Latina entre 1990 e 2010

revista tempo do mundo | rtm | v. 4 | n. 1 | abr. 2012

Taxa mdia de crescimento do PIB per capita (AS e AC)

Polticas e Desempenhos Macroeconmicos na Amrica Latina entre 1990 e 2010

4A PIB per capita pases da AS

4B PIB per capita pases da AC

Costa Rica Mxico

Honduras Repblica Dominicana

revista tempo do mundo | rtm | v. 4 | n. 1 | abr. 2012

2.2 Avaliao economtrica do impacto da crise global

Polticas e Desempenhos Macroeconmicos na Amrica Latina entre 1990 e 2010

revista tempo do mundo | rtm | v. 4 | n. 1 | abr. 2012

Polticas e Desempenhos Macroeconmicos na Amrica Latina entre 1990 e 2010

revista tempo do mundo | rtm | v. 4 | n. 1 | abr. 2012

Polticas e Desempenhos Macroeconmicos na Amrica Latina entre 1990 e 2010

Taxas de crescimento do PIB para 2009 (Em %)

-5 Repblica Dominicana -10

-20 -20 -15 -10 -5 Taxas observadas 0 5 10

Pases da Amrica Latina Elaborao dos autores.

revista tempo do mundo | rtm | v. 4 | n. 1 | abr. 2012

6A  Taxas mdias anuais de inflao nos pases da AS e AC ndices de preos ao consumidor

Polticas e Desempenhos Macroeconmicos na Amrica Latina entre 1990 e 2010

6B Taxas anuais de inflao em pases da AS ndices de preos ao consumidor

6A Taxas mdias anuais de inflao nos pases da AS e AC ndices de preos ao consumidor