UNIVERSIDADE DE BRASLIA Instituto de Cincia Poltica Mestrado em Cincia Poltica Anlise de Polticas Pblicas e Processos Decisrios Fichamento de Redes

de Polticas Pblicas. Laura Chaqus Bonafont. Madrid: Siglo Vientiuno de Espana Editores, 2004. Kleber Chagas Cerqueira (Matrcula: 0960969). Maio de 2009.

O livro de Laura Bonafont objetiva explicar a contribuio da anlise de redes ao estudo de polticas pblicas, como uma abordagem capaz de superar limitaes de abordagens anteriores, como a pluralista, a escolha racional e a neoinstitucionalista, aproveitando vrios aspectos de dessas perspectivas. A anlise de redes configura-se, assim, como um marco terico alternativo capaz de explicar mudanas recentes importantes na forma de dirigir e gerir os problemas pblicos. O fato de a anlise de redes ter se desenvolvido sob a influncia de correntes distintas pluralismo, neocorporativismo explica em parte o porqu de no se constituir numa abordagem homognea, sendo caracterizada, ademais, pelo uso de diversas metodologias. Bonafont comea sua reviso das abordagens tericas sobre polticas pblicas afirmando, com Aguilar (1996), que essas abordagens se dividem em duas posies contrapostas, quanto a sua natureza e ao instrumental analtico que adotam: a perspectiva racional e a perspectiva transacional ou negociadora. A anlise das polticas pblicas como disciplina na Cincia Polticas tem suas origens na perspectiva racional, nascendo, nos Estados Unidos, na primeira metade do sculo XX, com os trabalhos de Charles Merriam e da

Escola

de

Chicago,

como

resposta

expanso

da

interveno

governamental na sociedade e com uma vocao claramente prescritiva. Assumia-se, ento que especialistas poderiam definir, de modo objetivo e eficiente, os melhores programas e aes de governo, este visto como um tomador de decises racional. Como precursora da revoluo comportamentalista na Cincia Poltica, em meados do sculo XX, e apoiada no uso abundante de mtodos quantitativos, a Escola de Chicago concentrou-se na resoluo cientfica de problemas mensurveis relegando a segundo plano tudo que no o fosse refletindo, assim, uma concepo elitista de democracia, onde o poder de deciso deve pertencer a poucos e a participao democrtica fica reduzida escolha, pelos eleitores, daqueles que tomaro as decises por eles. As limitaes do enfoque racional so de vrias ordens, tanto no nvel normativo quanto no emprico. Quanto a este ltimo, questiona-se a iluso de pensar o planejamento fora de cada contexto especfico, bem como o postulado do governo como agente neutro entre os conflitos sociais. Como exemplo dessas limitaes, Bonafont cita a avaliao de Stiglitz (2002) sobre a receita do FMI para o ajuste estrutural das economias menos desenvolvidas, consolidados no chamado Consenso de Washington (Williamson, 1989): estranha mistura de ideologia com m economia que produziu resultados insatisfatrios, quando no perversos, reproduzida rotineiramente, sem qualquer participao ou debate com os envolvidos. Uma das crticas de maior impacto ao enfoque racional foi efetuada pelo incrementalismo (Lindblom), segundo o qual, a elaborao de polticas pblicas um processo muito dinmico de aproximao sucessiva, em que as polticas nunca se finalizam: se fazem e refazem indefinidamente, a partir da experincia adquirida e da negociao constante entre os atores no processo. Da a impossibilidade de se planificar a longo prazo e o risco de mudanas radicais, j que no se podem prever todos seus resultados.
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O modelo das janelas de oportunidades, de Kingdon (1995) contesta a capacidade explicativa do incrementalismo ao mostrar como muitas mudanas so resultado mais de casualidades que de adaptao estratgica e negociada entre os atores. Os problemas se incorporam agenda governamental num processo de confluncia de trs fluxos: (1) surgimento e reconhecimento de um novo problema pela sociedade; (2) idias disponveis para conceitualizar o problema; e (3) contexto poltico em que se desenrola a ao. Para que ocorra a mudana necessria a ocorrncia de uma situao favorvel, de confluncia: a janela de oportunidade poltica. Logo, trata-se de uma concepo que d peso especial ao debate de idias, introduzindo-as como varivel explicativa. O enfoque pluralista (Dahl) vai, a partir de meados do sculo XX, contrapor-se democracia elitista implcita na Escola de Chicago, propugnando um modelo de sociedade composta por grupos diversos em conflito, sendo a elaborao de polticas pblicas a resultante democrtica desses conflitos. Mas o excessivo individualismo e at reducionismo implicado na abordagem pluralista, ao s procurar explicar o conflito observvel, impede que se investiguem dimenses cuja no manifestao , muitas vezes, ela prpria, importante indicao da estrutura poltica que se quer explicar. Por exemplo: a distribuio do poder e o acesso dos indivduos e grupos manifestao de suas opinies. A tentativa de superar as limitaes dos modelos de escolha racional em seus aspectos irrealistas, aproveitando, todavia o rigor e capacidade analtica da abordagem, se inscreve dentro do programa neoinstitucionalista. Nele se considera que as instituies tm peso importante no modo como se articulam interesses e preferncias dos atores e em sua capacidade de influir no resultado poltico de suas aes. O neoinstitucionalismo enfatiza a autonomia das instituies na vida poltica, vendo-as tambm como atores polticos. Enquanto os enfoques do
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pluralismo e da escolha racional so excessivamente contextuais e sociocntricos, no considerando as instituies, nem mesmo o Estado como variveis explicativas, mas como meras arenas onde se d a disputa poltica, o neoinstitucionalismo considera as instituies como as regras do jogo por meio das quais atuam os demais atores. No sendo uma abordagem homognea, distingue-se o

neoinstitucionalismo em pelo menos duas perspectivas: a racionaleconmica e a histrica-estrutural. Na primeira, as preferncias individuais so consideradas exgenas s instituies, enquanto que na segunda perspectiva elas so o resultado da ao num determinado contexto institucional. Na perspectiva histrica do neoinstitucionalismo as instituies so resultado de um processo histrico de disputa pelo poder entre os atores. Mas, uma vez criadas, tendem a perpetuar-se. Elas so importantes porque determinam os atores que participam da poltica, as estratgias, agendas e informaes disponveis. So como uma memria social, refletindo os conflitos do presente pelo legado institucional do passado. O problema do institucionalismo histrico est na pouca ateno ao desenvolvimento de modelos sofisticados que ampliem o conhecimento sobre como as instituies afetam o comportamento individual e coletivo. Na perspectiva da escolha racional, o neoinstitucionalismo enfatiza o papel de interao estratgica entre os atores na determinao do resultado poltico. As instituies condicionam os comportamentos individuais ao determinar as alternativas possveis e a estrutura de trocas, alm de reduzir as incertezas. As instituies so resultado de um clculo racional de reduo de custos transacionais. Desse modo, a abordagem tambm sofre de um problema de reducionismo, por tomar os interesses e preferncias individuais como algo
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dado exteriormente, desfazendo-se assim da anlise histrica para explicar o surgimento das instituies. Nas ltimas dcadas, a anlise de polticas pblicas caracterizou-se pelo desenvolvimento de novos marcos analticos. Os mais relevantes foram o modelo das janelas de oportunidade (Kingdon), o modelo de coalizes de defesa (Sabatier/Jenkins-Smith), os enfoques neoinstitucionais tanto na perspectiva histrica (Hall) como na da escolha racional (Ostrom) e a anlise de redes. Nenhum desses modelos ou abordagens oferece uma explicao totalmente nova nem completa sobre o processo de formulao e implementao de polticas pblicas. Antes so enfoques complementares cuja combinao pode permitir um avano da pesquisa e do entendimento que temos dessa dimenso da prtica poltica.