Martha Ruffini (2011) LOS TERRITORIOS NACIONALES.

UN NUEVO ACTOR POLTICO EN LA HISTORIOGRAFA ARGENTINA

Abordar la historia poltica de los territorios nacionales (1884-1955) implica ingresar en un campo de estudio relativamente reciente en la historiografa argentina, pero cuyos resultados y avances en los ltimos diez aos nos permiten hoy vislumbrar sus aportes y perspectivas futuras. La creacin de los territorios nacionales como espacios centralizados signific una solucin provisoria al dilema planteado por la incorporacin de las regiones hasta entonces bajo dominio indgena. Hablar de los territorios nacionales remite indudablemente al Estado como relacin social de fuerzas, como modo de dominacin, lugar en que se dirimen las relaciones entre gobernantes y gobernados, en suma al Estado como campo del poder poltico. Analizar los territorios nacionales en clave poltica, invita a repensar el proceso histrico de construccin del Estado y de la ciudadana para observarlo bajo un nuevo prisma. El objetivo es acercar algunas reflexiones acerca de los territorios nacionales como objeto de estudio consistente y relevante para las ciencias sociales y su aporte en el campo de la historia poltica argentina. Repensando al Estado y la ciudadana a travs de los territorios nacionales La organizacin poltico-administrativo conocida como territorios nacionales estuvo asociada indisolublemente a la construccin y consolidacin del Estado nacional y de la sociedad. Surgi como una modalidad propia del orden conservador (1880-1930), y fue un momento fundacional que pervivi por casi setenta aos. Para la comprensin de su dimensin poltica se deben sealar tres notas distintivas que permanecieron presentes incluso una vez finalizado el orden conservador: la perdurabilidad del status territorial, su relacin con el ejercicio del poder y la construccin del ciudadano como sujeto poltico y de la ciudadana como prctica poltica. La pervivencia del formato territorial puede admitir mltiples lecturas. Por un lado, resulta una clara manifestacin de la inefectividad de su ley fundacional -la ley nm. 1532 de 1884- que haba dispuesto criterios cuantitativos para la instalacin de autoridades locales electivas, legislaturas territoriales y la provincializacin y que haba omitido en su contenido el derecho de representacin de los territorios ante el Congreso Nacional mediante un delegado parlamentario. Una vez alcanzados los requisitos numricos, los legisladores y el Ejecutivo dilataron o no consideraron la instalacin de legislaturas o la conversin de los territorios en provincias con argumentaciones de carcter cualitativo que iban a contrapelo de lo expresado en la norma, pero que sin embargo eran coherentes con la estrategia discursiva planteada al crearse los territorios en 1884. Mantener gobernaciones dependientes revela las contradicciones de un Estado-nacin que permiti la coexistencia de territorios centralizados con las provincias, portadoras de autonoma poltica, generando la distorsin de albergar en un mismo espacio nacional formas diferenciadas de organizar el poder, que remiten a la vieja polmica unitarismo-federalismo, actualizada ahora con ingredientes renovados. A la vez la perdurabilidad de los territorios tradujo la incapacidad del Estado para integrar en forma efectiva a los habitantes territoriales. La persistencia del formato territorial modifica la periodizacin vigente sobre el proceso de consolidacin estatal, ya que no se puede considerar finalizada la consolidacin del Estado argentino a finales del siglo XIX si atendemos a que gran parte de la poblacin no se hallaba incluida en el rgimen de incorporacin previsto por la Constitucin Nacional. Claramente el problema de los territorios se asocia con el ejercicio del poder. En ellos el Estado tena atribuciones plenas para organizarlos, ejercer el control social y difundir los principios de la nacionalidad. El Estado conserv en los territorios nichos de poder de los que no quera desprenderse ya que le permitan desplegar modalidades clientelares an en las etapas de hegemona compartida como las de 1916-1930. Si se analiza la ciudadana poltica es necesario referir al Estado, ya que otorgar derechos polticos es una atribucin del Estado como sistema legal: al decidir quines, cmo y por qu participan de la arena electoral, el Estado seala los lmites de la inclusin, frontera difusa que define la membresa con la que se controla la identidad diacrnica y sincrnica de la Nacin. A cada momento histrico le corresponde un modelo de ciudadano a forjar. Al mirar los territorios esta construccin ideal puede verse reflejada ampliamente o bien matizada o distorsionada. La igualdad republicana se vio vulnerada al portar los habitantes de los territorios derechos polticos restringidos, impedidos de participar en las elecciones nacionales. Pero lo territorios tambin ofrecen otro prisma para al anlisis de la construccin de ciudadana. Si se observan las libertades polticas que complementan el ejercicio de los derechos polticos, estas no tuvieron limitadas en los territorios, y es su abordaje el que puede arrojar luz acerca del comportamiento de la sociedad civil, sus formas de participacin, las demandas sostenidas, su grado de movilizacin y centros de inters. La renovacin de los estudios sobre los territorios nacionales en el marco de la nueva historia poltica Los primeros trabajos sobre la evolucin poltica de los territorios nacionales aparecieron en los finales de la dcada del sesenta, cuando la Academia Nacional de la Historia en el volumen correspondiente a la Historia de las Provincias rese el origen de los territorios y las acciones estatales de penetracin militar y administracin de gobierno. Con un tono descriptivo narrativo, los artculos all incluidos se centraron en proporcionar una mirada general sobre los territorios y las principales obras realizadas. Este enfoque no fue continuado por los historiadores y los aspectos polticos quedaron poco trabajados en la mayora de las ponencias

presentadas en los diversos congresos organizados por la Academia Nacional de la Historia a partir de 1970. A partir de la dcada de las ochenta se formaron grupos de investigadores radicados en los ex territorios e insertos en las universidades nacionales all establecidas. Los historiadores, ante la necesidad de conocer los orgenes del formato territorial, priorizaron sus antecedentes fundamentalmente desde el campo econmico, soslayndose las cuestiones polticas. Del mismo modo, sus reflexiones postulaban una mirada ms local que nacional, descuidndose el rol jugado por el Estado en el proceso histrico territorial. A partir de la dcada del noventa, la renovacin en temas y enfoques de lo que se dio en llamar la nueva historia poltica modific las preguntas que el historiador se haca y los caminos para hallar las respuestas adecuadas a ellas. La democracia como concepto y como rgimen poltico estructurante, fue eje de las primeras preocupaciones de los historiadores, que buscaban en ellas claves para entender el presente. Es en este contexto que se inserta la renovacin en los estudios vinculados con los territorios nacionales. Un ejemplo de la renovacin en los estudios de historia poltica lo constituye el abordaje de la problemtica de la ciudadana poltica, que ha sido objeto de preferente atencin y fue el eje conceptual elegido para renovar los interrogantes y amplificar la mirada sobre los territorios. Los historiadores se centraron en la dimensin electoral de la ciudadana poltica para determinar las argumentaciones estatales cuando negaban el ejercicio pleno de los derechos polticos. Los aportes pioneros de Orietta Favaro abrieron el camino para indagar acerca de la ciudadana en los territorios, en pos de analizar las motivaciones estatales para la restriccin de los derechos polticos y su relacin con los bloques dominantes de poder. Sus anlisis fueron profundizados, detenindose en la dcada del treinta, en la que observ lo que denomin un clivaje o paradoja cuando el gobierno nacional instal la cuestin territorios en la agenda pblica y plante la inclusin poltica de estos a la Nacin. Para algunos aut ores el clivaje de 1930 fue relativo o incompleto ya que la instalacin discursiva de los territorios en la agenda nacional qued desvirtuada al presentar el Poder Ejecutivo dos proyectos de reforma a la Ley nm. 1532 en 1934 y 1938, que resultan an ms restrictivos que la ley de 1884. Para Sebastin Barros hay que invertir la mirada y analizar la recepcin del discurso oficial en los territorios de Chubut y Santa Cruz, en pos de determinar hasta qu punto el ciudadano territorial se identificaba con l y asuma las argumentaciones esgrimidas. Los avances en las investigaciones permitieron relacionar la ciudadana con la idea de exclusin poltica, insertando a los territorios nacionales como parte del colectivo de excluidos polticos que se halla presente como sello constitutivo de nuestra historia. El Estado sostuvo en sus bordes un gran nmero de excluidos, un colectivo construido por habitantes de los territorios pero tambin por mujeres, indgenas y extranjeros, clara manifestacin de la fragilidad del sistema poltico. Pero el avance de los estudios sobre la ciudadana territorial no estuvo acompaado del correspondiente sustento terico. Otra cuestin de inters ha sido la relacin entre el formato territorial y la organizacin republicana y federal de nuestro pas. En primer lugar, se han sealado las diferencias entre los Estados provinciales y los territorios nacionales, tanto desde su gnesis histrica como desde la relacin/tensin entablada con el Estado nacional. Se afirm que la construccin del Estado nacional presupona la centralizacin poltica como facilitadora de la incorporacin del pas al modelo agroexportador y en ese marco fueron creados los territorios nacionales. Al diferenciar territorios y provincias se hace necesario precisar an ms el significado del concepto territorios nacionales. Una primera definicin de su naturaleza fue recogida de la conceptualizacin realizada por el jurista Segundo Linares Quintana, creador del Derecho Pblico de los Territorios Nacionales, quien consideraba a los territorios como simples unidades administrativas ex-lege situadas fuera de los espacios provinciales. Esta conceptualizacin se profundiz y enriqueci al incluir a los juristas que abordaron en sus tesis doctorales y publicaciones la problemtica territorial, justificando el mantenimiento del status quo y brindando explicaciones que sirvieron de sostn a la argumentacin estatal. Por otra parte, para definir mejor el concepto territorios resulta fundamental acudir a un enfoque comparativo para relacionar la estructura territorial argentina con sus similares americanas, muchas veces contemporneas en el tiempo. Un aporte relevante lo realiz Pedro Navarro Floria, quien abord en clave comparativa los territorios en Argentina, Brasil y Chile. En sus conclusiones afirm que en el proceso de formacin de los Estados americanos, el anlisis de sus espacios marginales revela la intensidad de la preocupacin territorial y resulta demostrativa de la ineficiencia de la raza, la lengua y la cultura como criterios para la fundacin de la nacionalidad. Otro enfoque adoptado ha sido esclarecer el origen histrico de los territorios nacionales, para identificar la raz del dominio estatal. Como es sabido, el Estado nacional se atribuy la potestad exclusiva sobre estos espaciosa partir de la Ley de Nacionalizacin (1862), momento que fue identificado como el inicio del dominio estatal sobre las llamadas tierras nacionales. En lo atinente a la organizacin poltica y administrativa de los territorios, se ha acentuado su carc ter centralista con autoridades con facultades mnimas e incluso con superposicin de funciones. La divisin funcional plasmada en la organizacin territorial result un intento de reproducir en los territorios el esquema republicano del Estado argentino, pero con el tutelaje estatal nacional como componente permanente del mismo. Esta modalidad de ejercicio del poder ha sido denominada republicanismo tutelado. Pero el anlisis de las categoras territorios nacionales debe contener ineludiblemente las relaciones entabladas entre el gobierno y los funcionarios territoriales, que son siempre relaciones de poder y cuyo conocimiento nos revela cmo se comporta y con qu fines acta el metapoder estatal. Para el siglo XX y durante la etapa radical (1916-1930) se pudo establecer la existencia de relaciones de poder con un fuerte tono conflictivo, que cruzan horizontalmente las municipalidades electivas y los vnculos entre funcionarios. En menor medida, se han analizado los discursos presidenciales de Yrigoyen y Pern vinculados con la propuesta de ampliacin de la ciudadana poltica para los territorios relacionndolo con la idea de Nacin, pueblo y sujeto poltico.

En el campo de la historia poltica hay cuestiones especficas que merecen ser abordadas por los estudiosos. Una problemtica relevante es la articulacin entre las ideas de Nacin, nacionalismo y argentinidad para los territorios nacionales del sur. Otra mirada es la que se detiene en las conferencias de gobernadores de los territorios convocadas por el Poder Ejecutivo. La importancia de estas reuniones radica en que no slo se debatan aspectos centrales de las preocupaciones oficiales y locales sobre los territorios, sino que tambin se brindaban explicaciones sobre una poltica determinada o se manifestaban razones de las decisiones tomadas. Una perspectiva poco explorada y que se ha analizado en forma fragmentaria es la de las organizaciones, asociaciones y corporaciones de alcance nacional y su relacin con los territorios. Fue durante el peronismo histrico que la casi totalidad de los territorios nacionales fueron convertidos en provincias. Este proceso fue precedido por la inclusin de los territorios en la reforma constitucional de 1949, habilitndolos para votar en elecciones nacionales de 1951, la creacin del delegado parlamentario electivo, la reforma de la ley nm. 1532 en 1954 y, finalmente, la provincializacin de los territorios. Las razones por las que el peronismo decidi la provincializacin an son parte de la discusin entre los investigadores. Se seal que la provincializacin estuvo precedida de un respaldo poltico previo de la poblacin al peronismo, movimiento poltico que produjo la inclusin social de sectores hasta entonces marginados, como los habitantes de los territorios. Ese respaldo poltico se obtuvo mediante la penetracin estatal sobre los territorios, en un triple juego envolvente de accin sindical, asistencial y poltica. Poltica y sociedad en los territorios En la medida en que se abra paso entre los estudiosos un concepto ms amplio de ciudadana, se motivaban investigaciones que analizaban la va social para su construccin. Analizando la produccin existente podemos distinguir tres ejes predominantes: seleccionados por los investigadores para analizar la participacin social y su relacin con la poltica en los territorios. En primer lugar, el ejercicio de la ciudadana restringida mediante la participacin en las elecciones locales y la gestin municipal. Los primeros trabajos s vincularon con los municipios y juzgados de paz electivos, aspecto que se ha desarrollado con amplitud. En estos trabajos se advierte el rol simblico jugado por las elecciones locales como parte de la legitimacin del ciudadano,quien ve en ellas una representacin tangible de su condicin de pertenencia a un entramado de relaciones sociales. Un segundo camino de abordaje para la va societal ha sido el rol de la prensa como actor poltico en los territorios. El trabajo que ha ejercido mayor influencia entre los historiadores ha sido el de Leticia Prislei, referido fundamentalmente a los territorios de Ro Negro y Neuqun, en el que se analiza el vnculo entre periodismo, cultura y poltica y su relacin con la construccin de ciudadana. Los autores destacan el papel jugado por la prensa como avanzada civilizatoria y difusora de principios republicanos y su rol como mediadora entre el Estado y la sociedad territorial. El tercer camino elegido es el anlisis de la participacin de las elites locales en instituciones, clubes y asociaciones culturales. Una contribucin relevante que surge de estos estudios es la identificacin de sectores dominantes o grupos de elite local, detentadores del poder poltico y cuya insercin social es extendida y profund a en la medida que se requiera conservar y acrecentar el poder poltico. Un impulso importante a los trabajos sobre asociaciones y prctica participativas y su incidencia en la vida poltica, lo constituyen los estudios de la historiadora Edda Crespo. Al reconstruir el marco de las prcticas asociativas de la zona litoral del Golfo de San Jorge, ha podido abordar cuestiones de gnero y poltica y la relacin ciudadana y consumo a travs de la peculiar organizacin ypefiana. Las fiestas y conmemoraciones vistas no solo como espacios de sociabilidad, sino tambin desde su significatividad poltica, han sido analizadas para casos puntuales. Una cuestin a desarrollar con mayor profundidad y para la que se requiere el entrecruzamiento de fuentes diversas, son las relaciones entre los funcionarios territoriales, las autoridades locales y el armado de redes de poder. En cuanto a la sociedad territorial, un aspecto que hace a la participacin y que permite comprender los intereses y preocupaciones de los ciudadanos son las demandas de la sociedad civil por la ampliacin de los derechos polticos, que han sido escasamente analizadas. Por un lado, algunos territorios presentaron una movilizacin social y poltica concreta en pos de la provincializacin traducidas en la creacin de juntas, comits y la emisin de petitorios. Por otra parte, la instalacin de los partidos poltico de alcance nacional fundamentalmente la Unin Cvica Radical y el Partido Socialista en los territorios constituye una veta poco explorada. Como se observa, la participacin social se imbrica claramente con la poltica en los territorios, constituyendo un conjunto inescindible para el anlisis histrico. A modo de conclusin. La historia poltica de los territorios nacionales: un balance Del estado de la cuestin precedente, se desprenden dos perspectivas de anlisis que no deben ser tratadas en forma excluyente. Si bien es cierto que el acento inicial de las investigaciones estuvo colocado muy fuertemente sobre el Estado, sus instituciones y los mecanismos formales de participacin, no podemos desestimar estas contribuciones sino que debemos integrarlas en un todo coherente que obre como matriz poltica de los procesos histricos. El abordaje de la historia poltica de los territorios nacionales debe realizarse sobre la base de la convergencia analtico-sinrgica entre la mirada estatal y la mirada social. Pero esta propuesta puede encontrar dificultades para su aplicacin metodolgica: los nuevos enfoques adoptados y el avance cualitativo en la produccin han sido realizados en forma heterognea, con disparidades regionales y cronolgicas que impiden obtener una visin

acabada que permita reconstruir el largo plazo la trayectoria poltico-social de cada territorio. La creacin y el desarrollo de centros, institutos, redes y grupos de investigacin y la realizacin de jornadas de reflexin e intercambio como las Jornadas de Historia de la Patagonia iniciadas en el 2002 en Viedma dan cabida a la discusin y enriquecimiento de los investigadores, incursionando en temticas amplias. Sin embargo, estos estudios no han trascendido la historiografa regional. En lneas generales, pese a la vasta produccin historiogrfica existente, los territorios nacionales fueron ignorados al plantear el proceso de construccin de la ciudadana o los aspectos ms inclusivos del peronismo histrico. Un problema adicional de las investigaciones es el de las fuentes. Los enfoques locales sin duda han predominado por las dificultades inherentes al acceso a los archivos ubicados en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, de ineludible consulta para el historiador de los territorios. Al haber dependido las gobernaciones nacionales del Ministerio del Interior, gran parte de la documentacin poltica se halla concentrada en el Fondo Ministerio del Interior sito en el Archivo General de la Nacin. El resto de la documentacin oficial est editada parcialmente y en algunos casos es de difcil ubicacin. Si bien restan an muchas investigaciones para poder conocer cabalmente las implicancias de la estructura territorial y su insercin en la Nacin, todo trabajo debe ser abordado teniendo en cuenta la necesidad de adoptar marcos tericos que faciliten la comprensin e interpretacin de las realidades analizadas. Resulta claroque existe abundante literatura sobre los territorios desde su faz poltica como para habilitar enfoques comparativos de imprescindible prioridad. Pero no solo es necesario poder articular territorios entre s sino que consideramos imperioso asumir un estudio supranacional, estableciendo modalidades similares pero tambin diferenciadas en aquellas formaciones territoriales de dependencia estatal que sean sincrnicas y que se hallen ubicadas en regiones geogrfica y polticamente afines, como por ejemplo, los Estados Federales de Brasil, Venezuela, Colombia y Mxico.

[Martha Ruffini, Los territorios nacionales. Un nuevo actor poltico en la historiografa argentina, en Noem GirbalBlacha Beatriz Moreyra (compiladoras), Produccin de conocimiento y transferencia en las Ciencias Sociales, Imago Mundi, Buenos Aires, 2011, pp. 75-102.]