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Repercusso Geral: Desenvolvimento e Desafios Luciano Felcio Fuck1

Introduo 1. Plenrio Virtual 2. Competncia da Presidncia 3. Questes de Ordem 4. Agravos de instrumento e pressupostos formais de admissibilidade 5. Ncleos de Repercusso Geral Concluso Referncias

Introduo Aprovada pela Emenda Constitucional n. 45 de 30.12.2004, a repercusso geral foi concebida como instrumento de racionalizao no s do Supremo Tribunal Federal (STF), mas de todo Poder Judicirio2. Para essa racionalizao, o instituto da repercusso geral outorgou ao STF duas vantagens importantes: a possibilidade de selecionar as controvrsias mais importantes e de conferir o efeito multiplicador s suas decises3. Assim, o Supremo Tribunal Federal poderia se dedicar aos casos mais prementes e relevantes, dispensando-se de apreciar repetidas questes ou controvrsias menos significativas. Em sntese, a reforma constitucional claramente optou por modelo em que o STF, deixando de examinar individualmente cada processo em tramitao no Brasil, passa a se dedicar a controle de constitucionalidade cada vez mais objetivo. Como bem apontado por TAS SCHILLING FERRAZ, a repercusso geral foi elaborada como reforma no controle difuso de constitucionalidade, de maneira a

Mestre em Direito pela Universidade de Munique (Ludwig-Maximilians-Universitt LMU), Doutorando pela Universidade de So Paulo (USP), Professor do Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP) Ex-Secretrio-Geral da Presidncia do Supremo Tribunal Federal (2008-2010). 2 ALVIM, Arruda. A EC n 45 e o Instituto da Repercusso geral in WAMBIER, Teresa Arruda Alvim et alli (coord.) Reforma do Poder Judicirio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 66. 3 Cf. FUCK, Luciano Felcio. O Supremo Tribunal Federal e a repercusso geral in REPRO 181, Ano 35, mar. 2010, p. 22.

adicionar-lhe componente de natureza objetiva e impedir a remessa de todas as decises individuais ao STF4. Com efeito, no recente a crise de excesso de processos no STF. H mais de cem anos, em 1913, o Ministro Guimares Natal j relatava, em conferncia no Instituto dos Advogados, que de anno para anno crsce assombrosamente o nmero de feitos, que sbem em grau de recurso ao Supremo Tribunal5 (NATAL, 1918, p.195) At a EC n. 45/2004, a excessiva sobrecarga de feitos no STF provocou o desenvolvimento de jurisprudncia cada vez mais defensiva no que tange ao conhecimento do recurso extraordinrio. Essa jurisprudncia defensiva tornava mais simples a soluo dos casos no STF, mas no reduzia a demanda, alm de ter causado grande frustrao e perplexidade entre os jurisdicionados6. Na realidade, essa prodigiosa produo jurisprudencial defensiva deve-se ausncia do stare decisis no modelo de controle de constitucionalidade brasileiro, razo pela qual comum buscar-se, por aqui, sucedneo normativo a esse elemento de funcionalidade e coerncia decisrias existente no common law americano7. Com efeito, o carter extraordinrio do apelo extremo denotava-se cada vez mais pela excepcionalidade do conhecimento do recurso e menos como remdio constitucional apto a harmonizar a interpretao de normas constitucionais. A prpria violao de normas constitucionais perdia importncia em face dos diversos requisitos processuais que deveriam ser preenchidos para que o recurso fosse conhecido: o prequestionamento do tema mediante prvios embargos declaratrios, a invocao correta da alnea adequada do permissivo constitucional, a preciso do dispositivo constitucional violado, o afastamento de qualquer resqucio de questes

infraconstitucionais e de normas locais, entre outros.

FERRAZ, Tas Schilling. Repercusso geral muito mais que um pressuposto de admissibilidade in PAULSEN, Leandro (coord.). Repercusso Geral no Recurso Extraordinrio: Estudos em Homenagem Ministra Ellen Gracie. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011, pp. 77-107. 5 NATAL, Guimares. A Reforma da Justia Federal in Revista do Supremo Tribunal Federal Vol. 16 (julho de 1918) p. 195-208. 6 VIANA, Ulisses Schwarz. Repercusso geral sob a tica da teoria dos sistemas de Niklas Luhmann. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 3. 7 AMARAL JNIOR, Jos Levi Mello do. Controle de Constitucionalidade: Evoluo brasileira determinada pela falta do stare decisis in Revista dos Tribunais n. 920, 2012, p. 133-149.

Alm disso, a ausncia de efeito vinculante no controle difuso, principalmente o exercido por meio do RE, exigia que o STF reanalisasse cada um dos milhares de casos idnticos levados ao Poder Judicirio, em sistema claramente disfuncional e irracional8 O exemplo dos casos relativos ao FGTS, em que o STF decidiu a mesma questo aproximadamente 60.000 vezes, parece demonstrar a insensatez do modelo. Pior, frequentemente a jurisprudncia fixada pelo STF em casos idnticos deixava de ser aplicada, em virtude da ausncia de um dos requisitos de admissibilidade do recurso extraordinrio, em claro prejuzo da isonomia e da autoridade das decises do Tribunal. De certa forma, inverteu-se a hierarquia de propsitos: a aplicao e a harmonizao da interpretao das disposies constitucionais subordinavam-se s normas e aos institutos de processo civil, que deixaram de ser mero instrumento para absorverem quase por completo a atividade do STF. A eventual violao Carta Magna perdia importncia em razo dos estritos requisitos processuais exigidos para conhecimento do RE9. Para corrigir tais dificuldades, a EC 45/2004 incluiu o 3 no art. 102 da CF/1988, criando o pressuposto de admissibilidade da repercusso geral, nos seguintes termos:
3 No recurso extraordinrio o recorrente dever demonstrar a repercusso geral das questes constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admisso do recurso, somente podendo recus-lo pela manifestao de dois teros de seus membros.

Esse novo pressuposto de admissibilidade do recurso extraordinrio surgiu para solver dois problemas: permitir que o STF concentre-se nos casos de grande relevncia e promover efeito multiplicativo, desobrigando o Tribunal de examinar repetidas vezes a mesma matria. No se trata, portanto, de mera regra de direito processual, mas de instituto da jurisdio constitucional que viabiliza a aplicao mais eficaz e homognea das normas constitucionais. De fato, o instituto da repercusso geral objetiva a apreciao do recurso extraordinrio e cria duas vantagens importantes: por um lado, possibilita ao STF
MARINONI, Luiz Guilherme. Precedentes Obrigatrios. 2 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 464. 9 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. A Repercusso Geral do Recurso Extraordinrio e a Uniformizao da Jurisprudncia Nacional in Observatrio da Jurisdio Constitucional. Ano 4, 2010/2011, p. 3, disponvel em (http://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/index.php/observatorio/article/view/430/278) ltimo acesso em 9.8.2012.
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concentrar-se nas questes constitucionais mais relevantes; por outro, garante efeito multiplicador das decises de mrito, evitando que a Corte tenha de despender energia, tempo, recursos materiais e humanos para julgar idnticas controvrsias constitucionais repetidas vezes10. Destaque-se que, nos termos do art. 102, 3, da CF/1988, a repercusso geral da questo constitucional discutida, no da causa, das partes ou do recurso extraordinrio propriamente dito11. Essa vinculao controvrsia constitucional acarreta a admirvel objetivao do julgamento do RE, permitindo ao STF conhecer de fundamentos alm dos expostos na petio de recurso extraordinrio e apreciar de forma completa e aprofundada a questo constitucional. Certamente, o crescimento exponencial dos recursos extraordinrios e respectivos agravos de instrumento dirigidos ao STF tornou a carga de trabalho de cada Ministro uma das maiores do mundo entre as supremas cortes. Em 2006 e 2007, respectivamente, foram protocolados 127.534 e 119.324 processos no Tribunal. Essa invencvel carga de processos causava necessariamente o congestionamento de feitos na Suprema Corte, morosidade no julgamento e, consequentemente, estimulava os litigantes interessados na procrastinao de resultados. A ttulo comparativo, vale registrar que, em 1995, no Japo, requisito semelhante repercusso geral foi institudo porque a Suprema Corte daquele pas, que formada por 15 Juzes, recebeu demanda de 3.500 processos em um ano12. No parece haver dvida de que o modelo anterior EC n. 45/2004 no prestigiava a Constituio e muito menos os jurisdicionados. A ningum aproveitava exigir da Suprema Corte a prolao de mais de 100 mil decises por ano. A rigor, o sistema anterior possibilitava, pela vontade exclusiva da parte, que cada um dos processos que tramitaram no poder Judicirio (quase 90 milhes s no ano de 201113) fosse encaminhado ao STF, pendente de deciso cuidadosa e fundamentada. evidente a inviabilidade desse sistema.
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A propsito dessas duas vantagens cf. FUCK, Luciano Felcio. O Supremo Tribunal Federal e a repercusso geral in REPRO 181, Ano 35, mar. 2010, p. 23. 11 DANTAS, Bruno. Repercusso Geral. 3 ed. So Paulo, Revista dos Tribunais, 2012, p. 35. 12 ALVIM, Arruda. A EC n 45 e o Instituto da Repercusso geral in WAMBIER, Teresa Arruda Alvim et alli (coord.) Reforma do Poder Judicirio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 73. 13 BRASIL. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA. Justia em Nmeros 2012, p. 448, disponvel em http://www.cnj.jus.br/programas-de-a-a-z/eficiencia-modernizacao-e-transparencia/pj-justica-emnumeros/relatorios, ltimo acesso em 10.2.2013.

A apreciao de cada qual desses casos pelos Ministros do STF ainda que monocraticamente e para aplicar bice sumular ou verificar a ausncia de requisito processual impedia o exame clere de questes de maior importncia, isso sem falar do custo elevado no s para o Estado, como tambm para o jurisdicionado. Da a imprescindibilidade de sistema que obstasse inclusive a subida do RE ou do respectivo agravo de instrumento, at como forma de combater as manobras protelatrias. Passados mais de cinco anos da consolidao do instituto, momento de refletir sobre os avanos e percalos da repercusso geral, a fim de analisar se o caminho percorrido at o momento est prximo do rumo traado pelo constituinte derivado. Nessa linha, o desenvolvimento da repercusso geral no perodo inicial destaca-se pelo estabelecimento de cinco avanos procedimentais: a criao do plenrio virtual, a extenso das competncias da Presidncia, a formulao de questes de ordem, o tratamento de agravos de instrumento e de pressupostos formais de admissibilidade e a organizao de ncleos de repercusso geral nos tribunais brasileiros, que sero examinados a seguir.

1 Plenrio Virtual Definitivamente regulamentada pela Emenda Regimental n. 21/2007, publicada em 3.5.2007, a repercusso geral logo passou por fase de instalao inaugurada pelo funcionamento do Plenrio Virtual e liderada pela Ministra Ellen Gracie, ento Presidente da Corte. Inicialmente, a repercusso geral trouxe dificuldade ao STF, pois desdobrou o julgamento em duas fases: primeiro, a anlise da existncia de repercusso geral e, posteriormente, a apreciao do mrito da controvrsia, caso reconhecido tal instituto. Cada processo exigia, portanto, duas manifestaes do Plenrio, de cuja pauta de julgamento, reconhecidamente congestionada h muitos anos, constam mais de 700 processos. Com a finalidade de superar esse obstculo inicial, a Corte desenvolveu sistema eletrnico para julgar a existncia repercusso geral e desonerar a pauta do Plenrio fsico. Nessa sistemtica, qualquer relator inclui o feito com pronunciamento pela existncia ou inexistncia de repercusso geral da controvrsia constitucional discutida.

O julgamento sempre se inicia na sexta-feira e os demais Ministros podem votar dentro de 20 dias corridos, em qualquer hora do dia ou da noite e em qualquer dia da semana. O julgamento pode ser acompanhado on line pelas partes e pela comunidade jurdica no portal do STF, inclusive com acesso s principais peas dos autos (http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussaoGeral/listarProcessosJulgamento .asp) O plenrio virtual funcionou to bem que gerou uma das grandes dificuldades do novo mtodo: o excesso de temas que tiveram a repercusso geral reconhecida, mas cujo mrito ainda se encontra pendente por ser invivel apreciar-se a mesma quantidade de feitos no Plenrio presencial. Na realidade, a prpria fluidez dos julgamentos do plenrio virtual poderia desacreditar e deslegitimar a repercusso geral, uma vez que diversos casos esto pendentes h mais de cinco anos. At o final de 201214, o STF concluiu o julgamento de 626 temas, havendo afastado a repercusso geral em 178 questes (28,43%), reconhecendo-a nas demais 448 matrias (71,57%). Destas, apenas 121 (27,01%) foram examinadas pelo STF. Isto , no final de 2012, 327 (72,99%) questes constitucionais aguardavam deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal. Duas iniciativas concorreram para superar o problema: a possibilidade de julgamentos de mrito no Plenrio virtual e a concentrao nos temas sem repercusso geral. Com efeito, partiu da Ministra Ellen Gracie a iniciativa de indicar, apreciao do plenrio virtual, casos de reafirmao de jurisprudncia pacfica do STF, para simultnea definio da existncia de repercusso geral e do mrito da controvrsia. No julgamento do RE 610.221/SC, por exemplo, a Ministra Ellen Gracie votou pelo reconhecimento da repercusso geral no tocante constitucionalidade de leis municipais que fixam tempo mximo de espera em filas de instituies bancrias e, desde logo, reafirmou a jurisprudncia do STF no sentido da constitucionalidade dessas leis municipais, por tratarem de assunto de interesse local (RE 610.221/SC, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 20.8.2010). Tal inovao restou consagrada na Emenda Regimental n. 42/2010, que acrescentou o art. 323-A ao Regimento Interno do STF (RISTF) com o seguinte teor: o
Os dados aqui citados foram informados pela Assessoria de Gesto Estatgica do Supremo Tribunal Federal e esto atualizados at 31.12.2012.
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julgamento de mrito de questes de repercusso geral, nos casos de reafirmao de jurisprudncia dominante da Corte, tambm poder ser realizado por meio eletrnico. Logo aps a mencionada emenda regimental, aprovada na Presidncia do Ministro Cezar Peluso, o plenrio virtual foi alterado, de forma que, alm da possibilidade de anexar manifestao escrita, hoje os Ministros contam com quatro colunas para votarem em cada caso especfico: a) se esto impedidos, ou no, para atuar no feito; b) se h questo constitucional, ou no; c) no caso de existir controvrsia constitucional, se h repercusso geral, ou no; e d) se reafirmam a jurisprudncia quando sugerido pelo relator. Nessas quatro colunas, os votos so apurados automaticamente pelo sistema no final dos vinte dias, sendo o recurso rejeitado apenas quando somados oito votos nesse sentido. A alterao referida no sistema tambm impede que os ministros modifiquem seus votos aps o devido registro. Ressalte-se que a proibio de mudana de voto no se justifica nem por motivo regimental, nem por motivo prtico, uma vez que comum no plenrio presencial ministros alterarem seus votos aps ouvirem manifestaes dos colegas. Alm disso, visivelmente os Ministros tm includo no plenrio virtual temas que, ao final, so considerados destitudos de repercusso geral. No ano de 2012, dos 105 temas submetidos ao Plenrio, o STF afastou a repercusso geral em 35 deles, ou seja 1/3 dos casos. Isso bastante significativo, levando em conta que so exigidos 8 votos para rejeitar a repercusso geral. Reveladoras dessa tendncia so os primeiros casos em que a maioria refutou a existncia de repercusso geral contra a orientao dos relatores, a exemplo: RE 541.856, Rel. originrio Min. Marco Aurlio, julgamento encerrado em 20.8.2011 e RE 688.984, Rel. originrio Min. Luiz Fux, com julgamento encerrado em 2.2.2013. certo que o plenrio virtual sofre crticas por no permitir a sustentao oral dos advogados e pela expressiva ausncia, nos julgamentos, de manifestaes dos Ministros, que em geral tendem a concordar ou discordar do relator, sem preparar manifestao por escrito, exceo do Ministro Marco Aurlio, que sempre prezou por fundamentar formalmente as prprias decises em todos os casos julgados. Ademais, o instrumento garante a transparncia a todo instante, inexistindo bice tcnico juntada, nos processos eletrnicos, de arquivo digital com memoriais e, at mesmo, vdeos com sustentaes orais.

No entanto, a utilizao do plenrio virtual indiscutivelmente essencial ao funcionamento da repercusso geral, dado o estrangulamento do plenrio presencial. Certamente, o principal desafio da repercusso geral propiciar o julgamento clere dos temas em que h repercusso geral reconhecida. Solues adequadas podem surgir da pacificao de determinadas matrias por meio de outros instrumentos processuais. Por exemplo, as decises plenrias prolatadas nas aes diretas de inconstitucionalidade, nas aes declaratrias de constitucionalidade, as aes diretas de inconstitucionalidade por omisso e as arguies por descumprimento de preceito fundamental possuem, como sabido, efeito vinculante e eficcia erga omnes, de maior alcance que as prprias decises de repercusso geral. Ora, por que no tratar estas e todas as decises com eficcia vinculante como verdadeiros paradigmas de repercusso geral? Parece evidente que determinados temas de repercusso geral podem ser solvidas por meio do julgamento de ADI ou de outro processo de controle abstrato de constitucionalidade. Em outras palavras, se cabvel o remdio da reclamao para garantir a autoridade das decises de controle abstrato, de se reconhecer tambm a possibilidade de retratao e prejuzo decorrentes dessas decises.

2 Competncia da Presidncia A mencionada Emenda Regimental n. 21/2007 trouxe outra novidade importante: a possibilidade de a Presidncia do STF decidir, como relator e antes da distribuio, agravos de instrumento e peties ineptos ou doutro modo manifestamente inadmissveis, bem como os recursos que no apresentem preliminar formal e fundamentada de repercusso geral, ou cuja matria seja destituda de repercusso geral, conforme jurisprudncia do Tribunal15. Essa atribuio tambm revolucionou o processamento dos recursos

extraordinrios e agravos de instrumento. Pela primeira vez, a Secretaria passou a triar o contedo dos recursos que chegavam Corte, destacando temas e eliminando as peties manifestamente ineptas para deciso do Ministro Presidente. No primeiro momento, tal exame limitava-se aos aspectos formais mais evidentes dos recursos extraordinrios (tempestividade, existncia de preliminar de repercusso geral, preparo,
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RISTF art. 13, V, a, na redao da ER 21/2007.

representao processual etc.), mas abriu o caminho para que a secretaria do Tribunal mapeasse os temas mais frequentes e atuasse com mais pr-atividade para auxiliar os Ministros. Nesse sentido, a ento Presidente Ministra Ellen Gracie editou a Portaria n. 177, de 26.11.2007, determinando Secretaria Judiciria a devoluo dos processos mltiplos ainda no distribudos relativos a matrias submetidas a anlise de repercusso geral do STF. Tal Portaria permitiu que a Secretaria Judiciria devolvesse, independentemente de despacho, processos mltiplos semelhantes aos paradigmas examinados no plenrio virtual. Na gesto do Ministro Gilmar Mendes, foi revogada pela Portaria n. 138, de 23.7.2009 para autorizar tambm a devoluo dos processos mltiplos ainda no distribudos encaminhados em desacordo com o disposto no 1 do art. 543-B do Cdigo de Processo Civil. Nessa fase, o STF instituiu ncleo interno, depois organizado na forma de seo junto Secretaria Judiciria do Tribunal para auxiliar no agrupamento de processos idnticos e realizar a identificao daqueles representativos da controvrsia. A Portaria n. 177 tambm permitiu a devoluo dos representativos da controvrsia. De fato, no faz sentido distribuir 3.000 processos idnticos, versando sobre o mesmo tema constitucional. Se o tribunal de origem no fez a adequada seleo exigida pelo art. 543-B, 1, do CPC, cabe ao STF dar o exemplo e realizar a identificao para viabilizar o sobrestamento e, inclusive, orientar o procedimento nos tribunais de origem. Frise-se que a devoluo pela secretaria no se confunde com deciso judicial: cuida-se de fazer retornar ao tribunal de origem recursos que foram indevidamente remetidos ao STF, seja para permanecerem sobrestados at a deciso de mrito, seja para a devida aplicao do art. 543-B do Cdigo de Processo Civil. Logo depois, a competncia do Presidente foi novamente estendida pela Emenda Regimental n. 24, de 20.5.2008, que deu a seguinte redao ao art. 13, V, c do RISTF:
Art. 13. So atribuies do Presidente: (...) V despachar: (...) c) como Relator, nos termos dos arts. 544, 3, e 557 do Cdigo de Processo Civil, at eventual distribuio, os agravos de instrumento, recursos extraordinrios e peties ineptos ou de outro modo manifestamente inadmissveis, inclusive por incompetncia, intempestividade, desero, prejuzo ou ausncia de preliminar formal e fundamentada de

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repercusso geral, bem como aqueles cuja matria seja destituda de repercusso geral, conforme jurisprudncia do Tribunal.

A atuao antecipada do Presidente no s permitiu a verificao do quadro geral de forma ampla, inalcanvel para cada relator, como a identificao rpida de temas recorrentes. Assim, caso o Presidente verificasse que determinado tema constitucional havia gerado milhares de recursos extraordinrios, ele distribuiria apenas dez apelos e devolveria os demais para sobrestamento na origem. Tal medida reduziu em 75% a distribuio de recursos extraordinrios e de agravos de instrumento no STF16, o que possibilitou aos Ministros concentrarem-se nas diversas questes de mrito. Essa atribuio da Presidncia desonerou no s os relatores mas tambm a prpria estrutura do Tribunal, porquanto realizada antes da distribuio e da autuao dos feitos no STF. O acerto da medida, inclusive, acarretou a mudana do RISTF para que o Presidente tambm realizasse a triagem de habeas corpus, dada a grande quantidade de writs, impetrados no STF, inadmissveis por manifesta incompetncia (Emenda Regimental n. 39, de 5.8.2010, que acrescentou a alnea d ao art. 13, V, do RISTF). A triagem realizada na Presidncia permitiu identificar casos emblemticos como o AI-QO 791.292/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJ 13.8.2010, em que assentada a existncia de repercusso geral e reafirmada a jurisprudncia da Corte, no sentido de que os arts. 5, XXXV e LV, e 93, IX, impem o dever de fundamentao, ainda que sucinta, dos acrdos e decises judiciais mas no exigem o exame pormenorizado de cada uma das alegaes das partes; e o RE-RG 598365/MG, Rel. Min. Ayres Britto, Pleno, DJ 26.3.2010, cujo exame resultou no afastamento da repercusso geral no caso de discusso sobre os pressupostos de admissibilidade de recursos de competncia de outros tribunais. Esses dois paradigmas impediram a subida de milhares de outros recursos a maioria com mero propsito procrastinatrio que, de outra forma, levariam anos para serem apreciados individualmente no STF e transitarem em julgado.

As estatsticas oficiais divulgadas no stio do Supremo Tribunal Federal mostram que s em 2010 a Presidncia evitou a distribuio de 50,6% dos processos remetidos para a Corte (devolvidos 34.705 e distribudos 33.892 feitos em 2010), cf. http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=168440&caixaBusca=N (ltimo acesso em 1.3.2013).

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Em termos procedimentais, a Secretaria prepara lista de pr-temas e de representativos da controvrsia, posteriormente submetidas aos Ministros para escolha de um recurso paradigma e anlise da questo constitucional. Em casos extremos, alguns at apontados por tribunais e turmas recursais de origem, o prprio Presidente tomou a iniciativa de suscitar questes de ordem para resolver controvrsias atinentes a grande quantidade de processos mltiplos, a exemplo da questo relativa cobrana de pulsos de telefonia, alm da franquia sem discriminao na fatura, apreciado no AI-QO-RG 777.749, Rel. Min. Presidente (Min. Gilmar Mendes), Pleno, DJ 26.4.2011. Essa posio restou consagrada na j mencionada Emenda Regimental n. 42, de 2.12.2010, que alterou o art. 323 do RISTF, a fim de que o Presidente pudesse incluir de imediato no Plenrio virtual determinados temas relevantes. Segundo o art. 323, 1, se reconhecida a repercusso geral do caso submetido ao plenrio virtual pelo Presidente e no fosse reafirmada a jurisprudncia, o feito iria livre distribuio para escolha do relator, que examinaria o mrito perante o Plenrio.

3 Questes de Ordem Seguramente, as diversas disposies regimentais foram instrumentos

indispensveis construo de regras seguras de procedimentos para a repercusso geral. No entanto, tambm algumas decises judicias ajudaram a lapidar a trilha da repercusso geral, e o Tribunal logo passou a usar meio clere de submeter determinadas deliberaes ao Plenrio: as denominadas questes de ordem. Basicamente, as questes de ordem foram utilizadas com dois propsitos: uniformizar procedimentos e fixar a jurisprudncia pacfica como mrito de repercusso geral. Com efeito, vrios entendimentos fixados jurisprudencialmente ajudaram a delinear, desde o primeiro momento, a repercusso geral, como ocorreu no julgamento do AI-QO 664.567/RS, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 6.9.2007, mediante o qual se assentou o incio da vigncia do instituto nos recursos cujo termo inicial tenha ocorrido do dia 3.5.2007 em diante. Isto , se a certido de publicao do acrdo recorrido tivesse sido publicada antes de 3.5.2007, no se poderia negar seguimento ao RE por ausncia de sua alegao, nem recusar o RE por inexistncia de repercusso geral.

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Por outro lado, nos julgamentos do AI-QO 715.423/RS, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, DJ 5.9.2008 e do RE-QO 540.410/RS, Rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, DJ 17.10.2008, o STF fixou que tambm os recursos anteriores submetiam-se ao regime da repercusso geral reconhecida, ou seja poderiam ser sobrestados, retratados ou declarados prejudicados. Em outras palavras, o reconhecimento da repercusso geral em outro caso semelhante poderia afetar esses recursos anteriores a 3.5.2007, autorizando a devoluo dos autos origem para aguardar o julgamento definitivo da controvrsia constitucional (AI-QO 715.423/RS, Relator Min. Gilmar Mendes, DJ 5.9.2008; RE-QO 540.410/RS, Rel. Min. Cezar Peluso, DJ 17.10.2008). Isto , os recursos anteriores a 3.5.2007 no poderiam ser recusados pela negativa de repercusso geral, mas a afirmao permitiria o sobrestamento e posterior aplicao do regime da repercusso geral, seja para considerlos prejudicados, seja para o exerccio do juzo de retratao. Exemplo marcante desse regime hbrido a controvrsia constitucional relativa correo monetria das demonstraes financeiras no ano-base de 1990, em que todos os recursos extraordinrios foram interpostos antes de 3.5.2007 mas, devido multiplicidade de feitos e relevncia da questo jurdica, o STF reconheceu a repercusso geral por meio dos RE 242.689, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 23.2.20, e 545.796, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 13.12.2010. O regime hbrido representa muito bem o caminho de racionalidade institudo pelo regime da repercusso geral. Por um lado, garante-se o direito de defesa ao no se exigir um requisito sem a edio de regras claras a seu respeito; por outro, assegura-se a aplicao da orientao do STF, sem onerar a Corte com mais um caso repetitivo. No que se refere aos pedidos de efeito suspensivo, o Plenrio do STF decidiu, tambm por meio de questo de ordem, que o tribunal de origem o rgo competente para apreciar o pedido quanto aos recursos extraordinrios sobrestados na origem (ACQO 2177/PE, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 20.2.2009). Essa deciso seguiu o esprito das reformas constitucionais e foi sbia por evitar sobrecarregar o STF com o exame de inmeros incidentes, atrapalhando a soluo definitiva das questes constitucionais. Os cuidados com os casos concretos podem e devem ser resolvidos nas instncias ordinrias, sob pena de retorno ao insustentvel modelo anterior.

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Outra deciso jurisprudencial relevantssima para a repercusso geral cuida da irrecorribilidade, por meio de agravo de instrumento, da deciso do tribunal de origem que aplica a sistemtica da repercusso geral, isto , que se retrata ou que declara prejudicado o recurso, seja por ausncia de repercusso geral, seja por conformidade com o mrito decidido pelo STF (AI-QO 760.358/SE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJ 19.2.2010). Evidentemente, admitir o agravo de instrumento s permitiria a anlise individualizada de cada processo pelo STF, o que justamente se busca alterar. Nessa oportunidade, o STF concluiu que caberia apenas agravo regimental na origem, que era a instncia adequada para aplicar a deciso do STF a cada caso concreto. Nem sequer reclamao, por alegado desrespeito deciso do STF, foi admitida como forma de o STF examinar a correta aplicao de seus precedentes (Rcl 7.569/SP, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, DJ 11.12.2009; Rcl 7547/SP, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, DJ 11.12.2009). Vale ressaltar que meras normas regimentais no conseguiriam solucionar adequadamente tais questes, sendo indispensvel o pronunciamento judicial sobre os remdios cabveis. Alm disso, a Corte preocupou-se com os casos de repercusso geral presumida (art. 543-A, 3, CPC). De fato, por meio do julgamento de questes de ordem no Plenrio fsico, o STF assentou que os casos de jurisprudncia dominante deveriam ser destacados um a um pela Corte, com a finalidade de no impor s cortes de origem o nus de identificar quais os casos de orientao consolidada. Essa sistemtica permitiu, inclusive, que o STF decidisse quais questes j apreciadas precisavam ser revistas. Foi o caso do RE-QO 579.431/RS, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 24.10.2008, em que o Tribunal reconheceu a existncia de repercusso geral na questo constitucional da incidncia de juros moratrios em precatrios, mas resolveu decidir novamente o mrito, distribuindo feito para um relator. Em outras ocasies, tanto a Presidncia quanto os relatores suscitaram questes de ordem para reconhecer a existncia de repercusso geral e, desde logo, reafirmar a jurisprudncia do Tribunal, como nos casos da inconstitucionalidade da exigncia de depsito prvio para interposio de recurso administrativo (AI-QO 698.626/SP, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 5.12.2008) e a garantia do salrio mnimo, considerado o total da

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remunerao recebida pelo servidor e no apenas o salrio-base (RE-QO 582.019/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ 13.2.2009). A soluo dos casos de repercusso geral presumida por meio de questes de ordem permitiu que o STF revisitasse sua jurisprudncia e desse segurana aos tribunais de origem sobre o que realmente estava pacificado pelo STF. Ressalte-se que apesar das questes de ordem no dependerem de pauta, os processos de reafirmao de jurisprudncia do Plenrio so devidamente includos em pauta, para permitir o prvio conhecimento das partes e da comunidade jurdica. De qualquer forma, em alguns casos, o STF reconheceu a repercusso geral, mas no reafirmou a jurisprudncia na questo de ordem, como no exame do RE-QO 579431, Rel. Min. Presidente (Min. Ellen Gracie), Pleno, DJ 24.10.2008, em que o STF tratou dos juros de mora no perodo compreendido entre a data da conta de liquidao e da expedio do requisitrio. Apesar de existir jurisprudncia do Tribunal a propsito, a Corte houve por bem rediscutir o tema, limitando-se a reconhecer a repercusso geral e a determinar a livre distribuio do feito para que o relator sorteado, aps a oitiva do Procurador-Geral da Repblica, levasse o mrito novamente discusso no Plenrio. Em certas ocasies, a questo de ordem utilizada para reconhecer a repercusso geral, no plenrio presencial, antes de importante julgamento que demanda celeridade, pois evidente que os Ministros no so obrigados a utilizar o Plenrio virtual. Exemplo de tal situao o RE 637.485/RJ, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, julgado em 1.8.2012 (Informativo/STF n. 673) e ainda no publicado, em que o STF examinou a constitucionalidade do denominado prefeito itinerante e a segurana jurdica na sbita mudana jurisprudencial pelo TSE.

4 Agravos de instrumento e pressupostos formais de admissibilidade O quarto avano procedimental decisivo para o sucesso da repercusso geral consiste no tratamento, dado pelo Tribunal, aos agravos de instrumento e aos prprios pressupostos formais de admissibilidade do recurso extraordinrio. De fato, uma das primeiras perplexidades com que o STF deparou foi organizar o procedimento de devoluo, sobrestamento e retratao quanto ao recurso extraordinrio, permanecendo o tratamento individualizado no tocante aos agravos de instrumento.

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Obviamente, se o regime da repercusso geral deve atingir o recurso extraordinrio, que principal, com mais razo deve afetar tambm o agravo de instrumento, que acessrio. De outra forma, o tratamento objetivo do recurso extraordinrio seria intil ante a manuteno do modelo exclusivamente subjetivo para os agravos de instrumento. A repercusso geral seria um fardo, sem qualquer benefcio quanto ao excesso de feitos levados ao Tribunal. Da a edio de duas emendas regimentais: a Emenda Regimental n. 23, de 11.3.2008 e a Emenda Regimental n. 27, de 28.11.2008. Em sntese, essas alteraes regimentais determinaram a aplicao do regime da repercusso geral sobre o agravo de instrumento e postergaram o exame de admissibilidade do recurso extraordinrio, em regra, para depois da anlise da existncia, ou no, da repercusso geral pelo STF. A segunda emenda regimental foi feita para deixar claro que os tribunais de origem podiam retratar o mrito divergente do fixado pelo STF em seu paradigma da repercusso geral, no julgamento de agravo de instrumento. Atualmente, o art. 328-A do RISTF tem a seguinte redao:
Art. 328-A. Nos casos previstos no art. 543-B, caput, do Cdigo de Processo Civil, o Tribunal de origem no emitir juzo de admissibilidade sobre os recursos extraordinrios j sobrestados, nem sobre os que venham a ser interpostos, at que o Supremo Tribunal Federal decida os que tenham sido selecionados nos termos do 1 daquele artigo. 1 Nos casos anteriores, o Tribunal de origem sobrestar os agravos de instrumento contra decises que no tenham admitido os recursos extraordinrios, julgando-os prejudicados nas hipteses do art. 543-B, 2, e, quando coincidente o teor dos julgamentos, 3. 2 Julgado o mrito do recurso extraordinrio em sentido contrrio ao dos acrdos recorridos, o Tribunal de origem remeter ao Supremo Tribunal Federal os agravos em que no se retratar.

Preferencialmente, o sobrestamento e o exame da repercusso geral devem preceder ao exame de admissibilidade, com o propsito de evitar o dispndio de esforos desnecessrios. De fato, se a existncia de repercusso geral for negada, o recurso deve ser considerado inadmitido de qualquer forma. Por outro lado, se for reconhecida, o recurso extraordinrio ou ser considerado prejudicado ou ser encaminhado para o juzo de retratao. Nesses casos, o juzo de admissibilidade s ser necessrio se, e somente se, a deciso do tribunal de origem for contrria fixada pelo STF e o rgo prolator mantiver a deciso no juzo de retratao (art. 543-B, 4, CPC). Em qualquer outra hiptese, o juzo de admissibilidade ter sido desnecessrio e s complicar a aplicao da orientao fixada pelo STF, em detrimento da isonomia e da segurana jurdica.

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Isto implica a prevalncia da repercusso geral sobre os demais pressupostos formais de admissibilidade do recurso extraordinrio. De fato, o juzo de retratao cuida justamente de dar o efeito multiplicador pertinente repercusso geral e no se confunde com o julgamento do recurso extraordinrio. Repita-se que o juzo de retratao no significa delegao de competncia para apreciar o recurso extraordinrio17, mas a autoridade para proceder ao cotejo entre o acrdo recorrido e o acrdo paradigma do STF, julgando prejudicado o recurso no caso de concordncia e se retratando, no caso de divergncia. Logo, os obstculos formais para conhecimento do recurso extraordinrio so irrelevantes para o juzo de retratao. Eventual falta de prequestionamento, ausncia de indicao do art. 102, III, da Constituio Federal de 1988, erro na coleta do preparo ou aplicao da dita jurisprudncia defensiva no so justificativas razoveis nas quais os rgos da justia ordinria possam se amparar para negar o juzo de retratao. Recentemente, no entanto, o Pleno do STF decidiu que a ausncia de preliminar formal de repercusso geral torna inadmissvel o recurso extraordinrio, mesmo nos casos em que a matria de fundo teve a repercusso geral reconhecida em outro processo ARE-QO 663.637, Rel. Min. Ayres Britto, Pleno, julgado em 12.9.2012, Informativo/STF n. 684, ainda pendente de publicao. Essa orientao retorna ao modelo anterior de anlise individualizada de cada recurso extraordinrio interposto, de carter marcadamente subjetivo, e desprestigia a deciso constitucional de mrito fixada pelo STF, alm da defesa da ordem constitucional objetiva. Com efeito, a finalidade da repercusso geral justamente evitar a reiterao da jurisprudncia defensiva, de menor importncia, e a necessidade de mltiplas decises idnticas, de modo a possibilitar ao STF concentrar-se nos termas realmente prementes e relevantes. Grande passo nessa direo foi o tratamento dado pelo STF matria infraconstitucional, reiteradamente submetida pelas partes Corte. No julgamento do RE 571.572, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 12.2.2009, o Pleno reconheceu a repercusso geral e decidiu o mrito de uma das questes controvertidas nos autos, a saber, a competncia da justia federal na anlise da legitimidade da cobrana dos pulsos acima da franquia e afastou outras duas questes, entre elas a prpria
FUCK, Luciano Felcio. O Supremo Tribunal Federal e a repercusso geral in REPRO 181, Ano 35, mar. 2010, p. 32-33.
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legitimidade da cobrana, por se tratar de matria de natureza infraconstitucional, aplicando, ainda que tacitamente, o regime da ausncia da repercusso geral nessa parte no conhecida. Posteriormente, no julgamento do RE-RG 584.608, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, DJ 13.3.2009, o STF pacificou que as violaes indiretas Constituio, ocasionadas pela suposta m interpretao ou m aplicao do direito infraconstitucional, so tambm destitudas de repercusso geral. Isto , quando a controvrsia for eminentemente infraconstitucional e no h questo constitucional propriamente dita, naturalmente tambm destituda de repercusso geral. Na oportunidade, aduziu a eminente relatora:
Em face de um preocupante crescimento do j h muito desumano volume de recursos extraordinrios interpostos, a Emenda Constitucional 45/2005 trouxe ao ordenamento jurdico brasileiro um novo requisito para a admissibilidade desses recursos. Para que esta Corte no fosse mais obrigada a se manifestar centenas de vezes sobre uma mesma matria expediente que, em ltima anlise, causou, por anos a fio, prejuzos irreparveis aos prprios jurisdicionados a repercusso geral possibilitou, aps a incluso do feito no Plenrio Virtual, tanto o sobrestamento dos demais processos que versem sobre aquele tema, como a aplicao, pelos tribunais a quo, da deciso do Supremo Tribunal Federal aos demais recursos. Entretanto, h uma questo nesse cenrio de aplicao do regime da repercusso geral que ainda no foi resolvida e que diz respeito s situaes em que esta Casa j tenha reconhecido, de forma cabal, o carter infraconstitucional de determinada controvrsia. O objetivo do regime a verificao, no universo de temas constitucionais existentes, quais deles podero ser analisados no controle difuso, na forma do artigo 102, III, da Constituio Federal. Quanto s demais matrias, podemos, por excluso, reconhecer a inexistncia da repercusso geral das questes constitucionais discutidas (CF, art. 102, 3) com todos os efeitos da decorrentes. Ora, se se chega concluso de que no h questo constitucional a ser discutida, por estar o assunto adstrito ao exame da legislao infraconstitucional, por bvio falta ao caso elemento de configurao da prpria repercusso geral. No demais lembrar que o requisito introduzido pela Emenda 45 no exige apenas uma repercusso geral num sentido amplo e atcnico da expresso, mas uma repercusso geral juridicamente qualificada pela existncia de uma questo constitucional a ser dirimida. Dessa forma, penso ser possvel aplicar os efeitos da ausncia da repercusso geral tanto quando a questo constitucional debatida de fato desprovida de relevncia exigida como tambm em casos como o presente, no qual no h sequer matria constitucional a ser discutida em recurso extraordinrio.

A soluo de dar tratamento geral aos casos de matria infraconstitucional tornouse marco na especificao das matrias sem repercusso geral. Para regulamentar a matria, o STF editou a Emenda Regimental n. 31, de 29.54.2009, que inverteu a presuno para a ausncia de manifestao no Plenrio virtual no prazo de vinte dias, apenas nos casos de matria infraconstitucional. Isto , enquanto na regra geral a ausncia de manifestao do ministro importa voto pela existncia da repercusso

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geral, nas hipteses de discusso sobre se a controvrsia eminentemente constitucional ou infraconstitucional, a ausncia de manifestao implica, por presuno regimental, acompanhamento da posio do relator:
Art. 324. Recebida a manifestao do(a) Relator(a), os demais ministros encaminhar-lhe-o, tambm por meio eletrnico, no prazo comum de vinte dias, manifestao sobre a questo da repercusso geral. 1. Decorrido o prazo sem manifestaes suficientes para recusa do recurso, reputar-se- existente a repercusso geral. 2. No incide o disposto no pargrafo anterior quando o relator declare que a matria infraconstitucional, caso em que a ausncia de pronunciamento no prazo ser considerada como manifestao de inexistncia de repercusso geral, autorizando a aplicao do art. 543-A, 5, do Cdigo de Processo Civil (art. 324 do RISTF na redao da Emenda Regimental 31, de 29.5.2009)

Desde ento, quase todos os processos selecionados pelos relatores para afastar a repercusso geral cuidam de casos a envolver matria infraconstitucional. No incio, entretanto, colocou-se srio problema relativo ao qurum das votaes. Com efeito, para determinar a inadmissibilidade de certo recurso extraordinrio pela violao indireta ou reflexa, nas hipteses de controvrsia infraconstitucional, bastam trs votos na turma ou, quando muito, a maioria dos ministros que participam das votaes no Plenrio. Para afastar a repercusso geral, no entanto, a Constituio Federal exige dois teros dos membros do STF, o que equivale a oito votos. Em razo da presuno regimental sobre matria infraconstitucional, ademais, a situao gerou decises bizarras, como ocorrido no AI 841.047/RS, Rel. Min Cezar Peluso, DJ 1.9.2011. Na ocasio, apesar de apenas trs Ministros terem acompanhado o relator (na poca, Min. Celso de Mello, Min. Ricardo Lewadowski e Min. Luiz Fux), cinco ministro divergiram e ficaram vencidos (Min. Marco Aurlio, Min. Ellen Gracie, Min. Gilmar Mendes, Min. Min. Dias Toffoli e Min. Ayres Britto), entendendo que a matria era constitucional e possua repercusso geral, em razo da ausncia de manifestao dos Min. Joaquim Barbosa e Min. Crmen Lcia. Ou seja, por seis votos a cinco, com apenas quatro votos expressos, o STF rejeitou a repercusso geral em razo da matria infraconstitucional. A mesma situao se repetiu no RE 633.843/SP, Rel. Min. Cezar Peluso, DJ 15.9.2011. O problema do qurum foi resolvido, no entanto, com a edio da Emenda Regimental n. 47, de 24.2.2012, mediante a qual ficou estabelecido que tambm a recusa com fundamento na matria infraconstitucional demanda a maioria de dois teros dos membros do Tribunal.

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5 Ncleos de repercusso geral Outro desenvolvimento fundamental da Repercusso Geral diz respeito interao entre o STF e os tribunais de origem, que tm papel fundamental no funcionamento do instituto, desde a seleo dos casos representativos de controvrsias constitucionais (art. 543-B, 1, CPC) at a aplicao dos precedentes do STF, via declarao de prejuzo ou reconsiderao (art. 543-B, 3, CPC). Principalmente a partir da presidncia do Min. Gilmar Mendes, estabeleceu-se ponte de comunicao permanente no intuito de auxiliar os tribunais de origem na sua nova e importante funo, alm de facilitar a publicidade das decises do STF, concernentes aos julgamentos tanto sobre a existncia de repercusso geral, quanto acerca do mrito das questes discutidas. Mais importante que a remessa de centenas de ofcios para cada tribunal e turma recursal, a disposio clara e atualizada de informaes no stio do STF. Nesse ponto, o STF tomou a iniciativa de contatar os tribunais de justia, os tribunais regionais federais e os tribunais superiores para tratar dos mecanismos da repercusso geral inclusive com visitas pessoais e abertura de fruns e canais de comunicaes a fim de identificar e solucionar dificuldades operacionais. A interao entre o STF e os tribunais de origem essencial para boa aplicao do efeito multiplicador e para avano da jurisprudncia. Exemplo concreto foi a preferncia dada ao julgamento do mrito do RE 571.572/BA, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJ 13.2.2009, em que diversas turmas recursais e tribunais de justia solicitaram a soluo de casos a envolver a competncia dos juizados especiais para julgar demandas de consumidores sobre pulsos telefnicos. Na ocasio, a controvrsia constitucional teve repercusso geral reconhecida nos autos do RE 561.574, Rel. Min. Marco Aurlio, DJ 1.2.2008 e deixou centenas de milhares de processos sobrestados aguardando o julgamento do paradigma, segundo as informaes encaminhadas pelos tribunais de origem. Em razo do pedido dos tribunais e juzes, o STF selecionou outro RE com condies de julgamento e pacificou a questo, impedindo que mais de 150.000 processos fossem encaminhados e distribudos no STF.

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Reitere-se que a seleo dos representativos da controvrsia fundamental para o funcionamento da repercusso geral, tanto para identificar o impacto dos casos mltiplos nas instncias ordinrias, quanto para reduzir o volume de processos distribudos no STF, medida crucial para o julgamento clere dos mritos de controvrsias constitucionais com repercusso geral reconhecida. Por sua vez, o sobrestamento constitui importante instrumento para o efeito multiplicador pretendido pela repercusso geral, pois implica a suspenso dos recursos extraordinrios que versem sobre a mesma questo com repercusso geral, para soluo conforme a orientao do STF. O tratamento dos processos sobrestados consiste principalmente no armazenamento dos feitos e na vinculao aos paradigmas em curso no STF, de modo a acompanhar o julgamento no STF. Dessa forma, o sobrestamento conduz aplicao homognea dos dispositivos constitucionais, poupando a onerosa e demorada remessa de autos ao STF. Isto , em vez de se remeter milhares de causas idnticas, o processamento dos demais recursos extraordinrios suspenso at a deciso da controvrsia constitucional, tomada no mbito de um ou de poucos casos. Por essas razes, o sobrestamento deve ser registrado nos autos e nos andamentos, identificando-se o paradigma referente, at para a informao da parte, a qual pode acompanhar e eventualmente contribuir com a deciso do STF. Cabe destacar que a ocorrncia do sobrestamento no impede que as partes, ou seus procuradores, intervenham diretamente no julgamento do paradigma no STF, seja atuando como amicus curiae, seja por meio de memoriais. Apesar de as normas autorizarem o sobrestamento apenas do RE e dos agravos de instrumento, no h obstculo para os tribunais de origem e magistrados suspenderem, se assim entenderem pertinente, tambm o julgamento de processos em outras fases. Principalmente nos casos de iminncia de deciso definitiva do STF a exemplo da incluso do representativo da controvrsia em pauta pode se justificar a prudncia de aguardar a concluso do julgamento pelo STF antes de apreciar apelaes ou prolatar as sentenas. Trata-se, na realidade, de verdadeira opo de poltica judiciria, que deve ser tomada com foco na racionalizao da tramitao dos feitos. Evidentemente, varas, tribunais ou gabinetes que esto em dia no devem se desorganizar para aguardar a deciso final do STF. No entanto, muitas vezes, possvel avanar em outras questes e

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aguardar a soluo definitiva da controvrsia constitucional at para evitar o retrabalho ou o exerccio do juzo de retratao. Em pelo menos um caso, o Plenrio do STF determinou a suspenso do andamento de qualquer feito pertinente controvrsia constitucional com repercusso geral reconhecida, qual seja, a legitimidade do Ministrio Pblico para ajuizar ao civil pblica em matria tributria (RE-QO 576.155/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ 1.8.2008). Na oportunidade, o Plenrio determinou o sobrestamento de todos os feitos, independentemente do estado e da fase em que se encontravam. de registrar que o sobrestamento no imposio que concerne apenas a deciso do STF. O prprio tribunal de origem tambm pode se organizar para efetu-lo aps a seleo de representativos de controvrsias, mantendo sobrestados os demais casos no selecionados para remessa ao STF. De fato, o sobrestamento autorizado: (i) pela anlise da existncia de repercusso geral no mbito do STF (art. 543-B CPC e art. 328 RISTF); e (ii) pela seleo de causas representativas da controvrsia pelo tribunal de origem (art. 543-B, 1, CPC e art. 328-A RISTF). Especificamente quanto ao sobrestamento determinado pelo tribunal de origem, cuida-se de procedimento para identificao de casos de massa ou repetitivos, antes mesmo de chegarem ao STF. Nesse caso, o tribunal de origem elege recursos representativos da controvrsia e os remete ao STF, comunicando a quantidade dos demais processos sobrestados. A partir desse procedimento, o STF consegue acelerar o processamento dos recursos representativos para iniciar, to logo quanto possvel, o exame da repercusso geral, de forma a autorizar o sobrestamento nas demais cortes do Pas. Exemplo da funcionalidade desse mtodo foi a apreciao da RE-QO 597.154/PB, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 19.2.2009, em que se discutia a aplicabilidade, aos inativos, das regras relativas Gratificao de Desempenho de Atividade TcnicoAdministrativa (GDATA), instituda pela Lei n. 10.404/2002. Um nico tribunal regional federal sobrestou mais de 14.000 processos relativos controvrsia e comunicou ao STF, encaminhando alguns representativos. Com fundamento em precedentes sobre a matria, o STF julgou rapidamente a questo, concluindo de maneira homognea e isonmica a anlise de todos esses recursos, sem necessidade de remeter cada qual desses autos sobrestados.

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No que se refere multiplicao da deciso do STF, tambm os tribunais de origem desempenham funo essencial. Nos termos do art. 543-B, 3, do CPC, tribunais, turmas de uniformizao e turmas recursais procedero ao exame dos recursos sobrestados para declar-los prejudicados no caso de o acrdo recorrido estar no mesmo sentido da orientao fixada pelo STF. Por outro lado, se houver dissdio com a deciso do STF, ser possibilitado o juzo de retratao que, repita-se, no constitui delegao ao tribunal de origem para apreciar o recurso extraordinrio, mas oportunidade de a corte local adaptar-se jurisprudncia do STF, como destacado no julgamento da Questo de Ordem no AI 760.358/SE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenrio, julgado em 19.11.2009 (Informativo n 568/STF). No cabe corte de origem apreciar o cabimento do RE, se h prequestionamento, ou no, ou se a matria infraconstitucional. Possivelmente, a tempestividade constitua o nico requisito de admissibilidade passvel de verificao, em virtude da configurao da coisa julgada. No juzo de retratao, somente caber ao tribunal a quo adequar-se orientao estabelecida pelo STF ou manter sua posio original mediante deciso fundamentada. A toda evidncia, a retratao no passvel de recurso, salvo se o tribunal de origem enfrentar novas questes por consequncia do juzo de retratao. Assim, por exemplo, se a questo constitucional pacificada pelo STF disser respeito prescrio, o juzo de retratao poder suscitar outras questes constitucionais no mrito. Parece claro que o juzo de retratao pode ser fundamentado com mera referncia ao precedente do Plenrio do STF. No entanto, a recusa na retratao deve exigir o enfrentamento das teses constitucionais oferecidos pelo STF e a demonstrao da necessidade de o STF rever o prprio entendimento. Certamente, a rejeio do posicionamento fixado pelo STF necessita de maior elaborao dos tribunais de origem, at para incentivar a isonomia e a aplicao harmoniosa dos dispositivos constitucionais, tal como pacificado pelo Pretrio Excelso. Nesse ponto, no desprezvel o efeito pedaggico do juzo de retratao, que no s demanda aos tribunais de origem que conheam e se pronunciem quanto orientao do STF, como permite eventual instaurao de elevado debate capaz de fazer o STF revisitar sua prpria jurisprudncia. Da por que o juzo de retratao importante no s nos casos sobrestados antes do julgamento do mrito pelo STF, como tambm em

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todas as ocasies em que prolatadas decises contrrias ao precedente da Suprema Corte. Deve ser inerente ao sistema, at como critrio de razoabilidade e racionalidade, o incentivo adoo da orientao pacificada sem que seja necessria a onerosa e demorada remessa do feito ao STF. Na hiptese de reconhecimento de prejuzo do RE, em virtude da coincidncia de concluses entre o acrdo recorrido e a deciso do STF, tampouco caber recurso. Cogita-se, apenas, a possibilidade de agravo regimental ou impetrao de mandado de segurana quando houver patente equvoco na aplicao de precedente do STF. A possibilidade de ajuizamento de reclamao (art. 102, I, l, CF/1988) foi rejeitada pelo STF no AI 760.358-QO/SE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenrio, julgado em 19.11.2009 (Informativo n 568/STF). Apesar de tal ajuizamento permitir exame clere pelo STF sem obstar o trnsito em julgado, ao contrrio do agravo de instrumento, o STF, no admitiu a possibilidade de rever a aplicao de seus precedentes sobre cada um dos casos semelhantes. Em nenhum caso, no entanto, possvel a interposio do agravo de instrumento ou de outro recurso ao STF para discutir o mrito ou para realizar a distino com o paradigma do STF. Permitir que cada parte leve essa discusso ao STF, exigindo o pronunciamento pontual da Corte, mera reiterao do modelo anterior, com o agravante de adicionar diversos incidentes. Essas importantes modificaes na competncia dos tribunais de origem, no entanto, no so de fcil implementao e dependem de prxima relao com o STF. sempre mais fcil manter a inrcia do antigo juzo de admissibilidade, custosa e incua, do que organizar essas novas e importantes atribuies. A rigor, o exame de admissibilidade no rgo a quo totalmente despiciendo, apesar de exigir a movimentao no s de rgo do tribunal em geral a presidncia ou vice-presidncia mas de vrios servidores, alm de estrutura, consumindo valiosos recursos humanos e materiais. O exemplo dos dados do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios (TJDFT), apresentados em recente congresso, demonstra de forma cabal a irracionalidade do modelo anterior e da prpria existncia do juzo de admissibilidade na origem: de 1998 a 2011, o TJDFT examinou a admissibilidade de 51.104 recursos extraordinrios e especiais, sendo apenas 235 admitidos (0,45%). No entanto, esse esforo brutal do TJDFT, que reconheceu a inadmissibilidade de mais de

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99% dos recursos, em nada desonerou os tribunais superiores, pois dos 51.104 recursos inadmitidos na origem (99,54%), 50.912 (99,62%) foram encaminhados ao Superior Tribunal de Justia (STJ) ou ao Supremo Tribunal Federal em razo da interposio de agravo de instrumento. Em outras palavras, dos 51.339 recursos apreciados, apenas 192 (0,37%) deixaram de ser encaminhados s instncias superiores18. Frise-se que o exame do agravo de instrumento no STJ e STF pouco difere do exame dos recursos extraordinrios e especiais, devolvendo toda a matria para exame das Cortes superiores. Em outras palavras, o juzo de admissibilidade na origem, alm de atrasar a prestao jurisdicional e impor custos s partes, desperdia preciosos recursos humanos e materiais dos tribunais de origem sem desonerar, em nenhuma medida, os tribunais superiores. Por bvio, decises que possuem mais de 99% de taxa de recorribilidade necessitam ser repensadas. De lege ferenda, seria mais sensato acabar com o juzo de admissibilidade na origem e aproveitar todos esses recursos nas efetivas e importantes atribuies ligadas repercusso geral. Alm disso, a constante troca de presidncias e respectivas vice-presidncias tem gerado muito retrabalho nos tribunais de origem, em razo dos curtos mandatos de dois anos previsto na LOMAN. Em bom momento, o CNJ aprovou a Resoluo n. 160 de 19.10.2012, que determina a instalao nos tribunais superiores, tribunais de justia e tribunais regionais federais, de ncleo de repercusso geral e recursos repetitivos (NURER) no mbito de suas estruturas administrativas, como unidade permanente. Essa estrutura permanente nos tribunais de origem ajudar sensivelmente a organizar novas funes, sem necessidade de partir do zero a cada mudana de gesto, coletando importantes informaes a respeito de processos sobrestados, fazendo acompanhamentos dos casos de mrito no STF, gerenciando e selecionando temas a serem encaminhados ao Supremo Tribunal.

Concluso

Cf. os dados apresentados in GICO JUNIOR, Ivo. Juzo de admissibilidade a quo para que? Uma abordagem juseconmica do processo apresentado no V Congresso Anual da ABDE, disponvel em http://prezi.com/dy7qlanabopu/juizo-de-admissibilidade-a-quo-para-que-uma-abordagem-juseconomicado-processo/ ltima visualizao em 15.2.2013.

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certo que o STF reduziu substancialmente o nmero de processos distribudos e, consequentemente, em tramitao, a partir da repercusso geral. A tabela abaixo19 mostra a radical mudana havida na Corte, no tocante quantidade de processos em passado recente:

Ano 1980 1990 2000 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Protocolados 9.555 18.564 105.307 127.535 119.324 100.781 84.369 71.670 59.581 66.930

Distribudos 9.308 16.226 90.839 116.216 112.938 66.873 42.729 41.014 35.476 43.190

Julgados 9.007 16.449 86.138 110.284 159.522 130.747 95.524 103.869 90.607 80.730

Estoque 722 11.445 118.368 150.001 129.623 112.080 100.634 90.295 67.395 66.831

Registre-se que a diferena entre o nmero de processos protocolados e o nmero efetivamente distribudo at 2007 devia-se exclusivamente ao estrangulamento da Secretaria do Supremo Tribunal Federal, que no conseguia autuar e distribuir todos os processos que chegavam a cada ano. A partir de 2008, a alterao da competncia da presidncia permitiu a devoluo, independentemente de autuao, de vrios processos encaminhados que deveriam ter sido sobrestados na origem ou, desde logo, reconsiderados ou considerados prejudicados, em razo da sistemtica da repercusso geral. Esse mtodo permitiu a queda de cerca de 70% da distribuio em pouco mais de cinco anos e a reduo de dois teros do estoque de processos no Supremo Tribunal Federal. Infelizmente, tais modificaes ainda no foram sentidas em todo o poder judicirio. Ao contrrio, a expressiva quantidade de processos sobrestados tem sobrecarregado os tribunais e juzos ordinrios, em razo da demora no julgamento de mrito das controvrsias constitucionais de repercusso geral.
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Dados fornecidos pelo Portal de Informaes Gerenciais do Supremo Tribunal Federal.

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Os cinco pontos destacados neste breve estudo em muito contriburam para esses resultados. O Plenrio virtual facilitou o reconhecimento da repercusso geral, mas criou grande diferena entre os temas de repercusso geral reconhecida e os mritos efetivamente julgados pelo plenrio presencial. O incremento das competncias da Presidncia da Corte possibilitou o tratamento de temas e a devoluo rpida de processos pelo art. 543-B do CPC, reduzindo drasticamente a distribuio no STF. As questes de ordem contriburam sensivelmente para a segurana nos procedimentos e para devida aplicao da repercusso geral presumida nos casos jurisprudncia pacfica do STF, acentuando o nmero de controvrsias constitucionais solucionadas. Por sua vez, o tratamento dos agravos de instrumento e dos demais pressupostos formais de admissibilidade, principalmente quanto s matrias infraconstitucionais, contribuiu com a racionalidade do sistema e impediu, pelo menos por enquanto, que o Tribunal despendesse preciosos recursos humanos e materiais com questes adjetivas e formais, em detrimento das discusses substanciais e materiais da interpretao constitucional. Por fim, os ncleos de repercusso geral abrem a perspectiva de melhor organizao dos tribunais e juzos ordinrios, incrementando a comunicao e a interlocuo com o STF. Os desafios continuam no entanto. Apesar da reduo drstica do estoque e da distribuio do STF, ainda no se alcanou patamar razovel para a Corte. Por outro lado, necessrio que os efeitos benficos da repercusso geral tambm sejam compartilhados pelos rgos ordinrios do Poder Judicirio, que acumulam centenas de milhares de processos sobrestados. Sem dvida, o principal desafio hoje o julgamento de mrito das questes de repercusso geral. O primeiro tema que teve a repercusso geral reconhecida, por meio de questo de ordem na sesso de 26.9.2007 (RE 559.607/SC, Rel. Min. Marco Aurlio, Pleno, DJ 22.2.2008) ainda no teve o mrito includo em pauta do Plenrio, apesar de decorridos quase seis anos! A prpria demora na resoluo das questes pode gerar

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descrdito nesse novo instrumento, dada a necessidade de aguardar longos anos com milhares de processos sobrestados. Seja por meio de questes ordem no plenrio virtual, seja mediante a considerao da jurisprudncia fixada pelo Plenrio do STF em outros instrumentos processuais, principalmente nas aes constitucionais dotadas de decises com efeito vinculante e eficcia geral, seja com auxlio de mutires de julgamento, o STF precisa incrementar radicalmente o nmero de decises de mrito de controvrsias constitucionais. Talvez, o ideal seja procedimento no qual, no mximo, em um ano o STF resolva tema de repercusso geral que reconhecera, em situao bem prxima do realizado pela Suprema Corte americana. A repercusso geral pode representar soluo adequada ao problema de acumulao exagerada de feitos no Judicirio e da disparidade de aplicao das normas constitucionais, desde que empregada como medida constitucional de racionalizao e no como mero pressuposto processual de admissibilidade. Na realidade, os instrumentos processuais devem se subordinar aplicao efetiva e isonmica das disposies constitucionais, no o contrrio. Portanto, a repercusso geral encaminha-se bem no seu incio, mas necessita de urgentes esforos para pacificar as controvrsias constitucionais relevantes, j reconhecidas, em tempo adequado, sob pena de frustrar os jurisdicionados e as determinaes constitucionais.

Referncias

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