Inspection gnrale des finances N 2013-M-004-01

Inspection gnrale de lAdministration N13-028/12-123/01

Inspection gnrale des affaires sociales N RM 2013-067P

RAPPORT SUR

LHEBERGEMENT ET LA PRISE EN CHARGE FINANCIERE DES DEMANDEURS DASILE

tabli par

ALBAN HAUTIER

ARNAUD TEYSSIER

CHRISTINE DAUTUME

Inspecteur des finances

JEAN-PHILIPPE DE SAINT-MARTIN

Inspecteur gnral de ladministration

JEAN-PIERRE BATTESTI

Inspectrice gnrale des affaires sociales

Inspecteur des finances Sous la supervision de

LAURENT VACHEY

Inspecteur gnral de ladministration

FLORIAN VALAT

Inspecteur gnral des finances

Inspecteur de ladministration

- AVRIL 2013 -

Rapport

SYNTHESE
Par lettre du 5 dcembre 2012, le ministre de lintrieur, le ministre du travail, de lemploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, et le ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, en charge du budget, ont confi linspection gnrale des finances, linspection gnrale de ladministration et linspection gnrale des affaires sociales une mission sur les dispositifs de prise en charge des demandeurs dasile, hors centres daccueil ddis. Dans un contexte de forte augmentation de la demande dasile, la mission avait pour premier objectif une valuation approfondie de la gestion de lallocation temporaire dattente (ATA), assure par Ple emploi, ainsi quune analyse du dispositif dhbergement durgence des demandeurs dasile, qui chappe dsormais toute rgulation et rvle une porosit croissante entre les programmes 303 et 177. Ses travaux prennent pour partie le relais de plusieurs rapports dj tablis dans la priode rcente. Si des conomies budgtaires substantielles peuvent tre obtenues court terme sagissant de lATA, par le redressement des pratiques de gestion, les marges sont quasiment nulles en ce qui concerne lhbergement durgence

Sur un chantillon de 753 bnficiaires de lATA au mois doctobre 2012, la mission a identifi 158 situations pour lesquelles des indus peuvent tre fortement suspects. Compte tenu de la taille de lchantillon, la probabilit que le taux dindu soit suprieur 18 % sur lensemble des bnficiaires de lATA est suprieure 95 %, pour un montant de lordre de 25 30 M. Ces indus semblent relever de quatre causes principales : des remontes dinformation et des transmissions parfois trop lentes des institutions comptentes (prfectures, ministre charg de limmigration, OFII, OFPRA) vers Ple emploi, qui conduisent des interruptions tardives de versement, voire une absence dinterruption du versement de lallocation ; des saisies parfois incompltes, par les institutions comptentes, de lensemble des informations dont Ple emploi a besoin pour interrompre les droits lATA ; labsence de normalisation des saisies dinformation dans les diffrentes applications, qui compliquent les changes de donnes ; le caractre marginal de cette activit pour Ple emploi, qui na pas su crer les conditions dune bonne gestion de lATA.

Des plans daction doivent maintenant tre dfinis et mis en uvre tant pour faire rapidement diminuer le nombre des demandeurs dasile qui peroivent indument lATA travers principalement des croisements de fichiers que pour viter lavenir le versement dindus travers principalement une normalisation des saisies et une volution des systmes dinformation. A court terme, les perspectives dconomies sur lhbergement durgence apparaissent beaucoup plus faibles : la demande de prise en charge est organisation inchange largement exogne et les marges de diminution des cots unitaires sont faibles aprs les des efforts dj raliss au cours de la priode rcente.

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Rapport

Au regard des constats quelle a raliss, la mission a estim que tout en rpondant prcisment aux deux questions poses, elle ne pouvait faire lconomie dune analyse de lensemble du dispositif de demande dasile, depuis le premier accueil et la dlivrance des autorisations provisoires de sjour jusqu lloignement des personnes dboutes un flux de demandes dasile en trs forte progression (+ 73 % depuis 2007). Cette augmentation constante des flux dentre ne concerne pas que la France mais semble dsormais une tendance lourde pour notre pays ; un stock de demandes dasile et de recours non traits qui ne se rsorbe pas ; des dlais dinstruction moyens des demandes dasile levs lOffice franais de protection des rfugis et apatrides (OFPRA) - 6,1 mois - et la Cour nationale du droit dasile (CNDA) - prs de 10 mois - qui conduisent des dures compltes de procdures excessives (prs de 20 mois pour une premire demande suivie dun recours) ; une embolie du dispositif de prise en charge des demandeurs dasile qui se rpercute sur le dispositif gnraliste faute de vritable point de sortie (faible nombre dloignements).

La situation du systme de lasile en France se caractrise lissue de lanne 2012 par :

Les prfets de rgion rencontrs formulent un diagnostic alarmiste. La rationalisation du premier accueil et de la gestion de lhbergement, depuis trois ans, na pas permis de mettre en place une vritable coopration interdpartementale. Au contraire, on observe de fortes ingalits entre dpartements en termes de qualit de la prise en charge, en raison notamment du souci de ne pas tre plus attractif que le territoire limitrophe. Le processus administratif de gestion des demandeurs dasile est en lui-mme tellement complexe, fait intervenir un si grand nombre dacteurs, aux statuts tellement divers, quil ne semble rellement matris, au total, que par les principales associations gestionnaires qui sont au contact le plus quotidien des demandeurs dasile aux diffrents stades du processus. En outre, faute doutils de pilotage nationaux efficaces, notamment en matire de systmes dinformation, la situation des publics hbergs nest quimparfaitement connue. Cette situation a deux consquences majeures : premirement, dune part, la longueur des dlais de traitement de la demande dasile est incitative pour les personnes qui lutilisent des fins dimmigration, notamment conomique, la dure de sjour constituant un critre important pour dventuelles rgularisations ultrieures ; dautre part, elle rend difficile la mise en uvre de mesures dloignement, notamment vis--vis des familles. Le systme dasile actuel produit ainsi mcaniquement de limmigration irrgulire, par simple cumul de laugmentation des flux dentre et du maintien sur le territoire de la plus grande partie, de lordre de 40 000 personnes, des demandeurs dasile dbouts. Ce glissement contribue au dveloppement de logiques de filire (effectivement dtectes dans un certain nombre de dpartements) ; deuximement, une faible qualit de prise en charge des demandeurs dasile ayant vocation accder au statut de rfugi. Les dlais de traitement levs et lembolie des dispositifs dhbergement dgradent les conditions de prise en charge.

Le systme franais de lasile sinscrit dans un cadre europen. Il doit se conformer aux exigences croissantes que les directives imposent en termes de garanties procdurales et de prise en charge. Pour autant, plusieurs pistes damliorations existent.

Les conditions de sjour offertes aux demandeurs dasile doivent tre rationalises afin damliorer les conditions daccueil et permettre un meilleur fonctionnement du service public
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Rapport

Une fois bnficiaire dun titre provisoire de sjour accord dans sa rgion darrive sur le territoire titre dlivr en moyenne en un mois mais parfois aprs plus de sept mois dattente le demandeur dasile en procdure normale doit se prsenter rgulirement en prfecture, dans le dpartement o il rside pour en solliciter le renouvellement, sans que ces oprations reprsentent la moindre valeur ajoute tant pour lui que pour les services de ltat. Aussi, la mission propose-t-elle de simplifier les conditions de dlivrance des titres autorisant provisoirement le maintien sur le territoire franais. Cet allgement des procdures trouverait sa contrepartie dans un dispositif national dorientation des demandeurs dasile, qui seraient dirigs vers un lieu de sjour dtermin par ladministration, de manire mieux rpartir les flux sur lensemble du territoire comme les directives europennes en ouvrent la possibilit pour les tats daccueil. Par ailleurs, la prservation de la procdure dasile repose sur le respect des dcisions dfinitives. A cet gard, leffectivit de lloignement des personnes dboutes de leur demande dasile constitue un lment clef de toute politique, sauf voir les personnes concernes sinstaller de manire irrgulire sur le territoire, le cas chant dans le cadre dun hbergement fourni par le dispositif gnraliste du programme 177, dans lattente dune rgularisation ventuelle. Lattribution dune quivalence dobligation de quitter le territoire franais (OQTF) aux dcisions dfinitives de rejet des demandes dasile, pour autant que le demandeur nait pas acquis ou sollicit de droit au sjour dans le cadre dune autre procdure, permettrait de concrtiser cette logique.

Lhbergement en centres daccueil ddis doit redevenir majoritaire

Du fait de la stabilisation, depuis 2005, du nombre de places en centres daccueil de demandeurs dasile (CADA) et de labsence de rduction des dlais de traitement, laugmentation de la demande dasile sest traduite par une forte croissance des dpenses dhbergement durgence sous leurs diffrentes formes, notamment htelires. Or lhbergement durgence, coupl, pour les demandeurs dasile majeurs, au bnfice de lATA, nest probablement pas plus conomique que lhbergement en CADA. Il cre en outre une situation de prise en charge plusieurs vitesses, les demandeurs dasile hbergs en CADA tant mieux accompagns que les autres. Dans ces conditions, la mission estime que lhbergement en centres daccueil ddis doit redevenir majoritaire pour atteindre une proportion des deux-tiers des demandeurs dasile, soit un parc de 35 000 places. Lobjectif est donc daugmenter les capacits de prise en charge, audel du programme de 4 000 places dj act pour 2013-2014, de 2 000 places par an partir de 2015 sur lensemble du territoire. Cette augmentation de capacit serait permise par un redploiement des crdits aujourdhui consacrs lhbergement durgence et lATA. Outre luniformisation des conditions de prise en charge, la mise en uvre dune telle proposition permettra un meilleur suivi administratif des demandeurs dasile.

Un effort rsolu doit tre men pour rduire durablement les dlais de traitement des demandes dasile

Les dlais de traitement des demandes dasile, que ce soit devant lOFPRA ou, en cas de recours, devant la CNDA, influent mcaniquement sur le montant global des dpenses de prise en charge des demandeurs dasile. Cest pourquoi la rduction des dlais de traitement doit constituer un axe central, mais pas unique, de toute tentative de rforme de la politique de lasile en France. En fonction dun certain nombre dhypothses sur lvolution de la demande dasile notamment, la mission estime que les objectifs fixs par le Gouvernement dlai de traitement de trois mois devant lOFPRA, de six mois devant la CNDA pourraient tre atteints dici fin 2015 grce une augmentation de 10 % de la productivit de ces institutions et une augmentation globale de leurs effectifs affects linstruction, hauteur de 21 ETP (soit une hausse denviron 7 % des effectifs affects linstruction).
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Rapport

Ces objectifs sont ralistes au regard, dune part, du retour sur investissement des crations de postes, qui permettent des conomies sur les dpenses de prise en charge (88,5 M en 2015, hors ventuels effets report sur le programme 177 sagissant des dpenses dhbergement durgence), dautre part, du dveloppement de la polyvalence des agents, dune professionnalisation des pratiques ou de simplifications de procdures. Le raccourcissement des dlais de traitement, coupl une rsorption massive des stocks, apparat dautant plus ncessaire que se profile, lchance de fin 2015, lentre en vigueur de nouvelles normes europennes, notamment en termes de procdures, qui risquent de dgrader les dlais de traitement, principalement au niveau de lOFPRA.

Les modalits de prise en charge financire, pour ceux qui continueraient den bnficier, doivent voluer dans le sens dune plus grande justice et prvenir les abus

Laugmentation du nombre de places en CADA diminuera mcaniquement le nombre de demandeurs dasile bnficiant dune prise en charge financire, aujourdhui au titre de lATA. Pour autant, pourront continuer den bnficier les demandeurs dasile en procdure prioritaire et les demandeurs dasile hbergs dans les dpartements doutre-mer, dpourvus de CADA, dans lhypothse o la politique actuelle serait maintenue pour ces territoires. La mission estime galement justifi de restreindre le champ des bnficiaires de lATA. En utilisant les possibilits ouvertes par les textes europens, la prise en charge financire ne serait plus verse aux demandeurs dasile dposant leur demande de manire trop tardive par rapport leur entre sur le territoire ou recourant de manire excessive la procdure de rexamen. En contrepartie, il deviendra sans doute ncessaire, plus ou moins brve chance, de familialiser lATA. La prise en charge financire est en effet aujourdhui rserve aux seuls demandeurs dasile majeurs au prix dune ingalit de traitement difficilement justifiable entre les demandeurs dasile isols et ceux qui supportent des charges de famille. A cot global inchang, lallocation journalire rvise slverait un niveau proche de 9,5 pour un adulte et de 4,5 pour un enfant. Cette familialisation de lATA, associe une volution de son mode de versement pour les demandeurs dasile accueillis dans des centres prennes dhbergement durgence, pourrait constituer le prlude une fusion avec lallocation mensuelle de subsistance (AMS) aujourdhui verse aux demandeurs dasile hbergs en CADA.

Les simplifications institutionnelles doivent permettre de limiter le nombre dintervenants dans la procdure

La mise en uvre de ces diffrentes rformes sera facilite par une rduction du nombre des acteurs impliqus dans la politique de lasile. Plusieurs scnarios sont envisageables. A minima, la mission estime tout dabord ncessaire de rduire le nombre des acteurs intervenant dans la gestion de lATA. LOffice franais de limmigration et de lintgration (OFII) devrait se voir confier la consolidation des refus de loffre de principe dhbergement, la gestion des paiements de lallocation tant transfre de Ple emploi soit lOFPRA, soit lOFII. Si aucune considration mtier ne permet de privilgier un oprateur plutt quun autre, la logique fonctionnelle plaiderait pour un transfert lOFII. Cette opration, qui ncessiterait un texte de nature lgislative, entranerait par ailleurs un transfert de moyens, tant entendu que la gestion de lATA mobilise aujourdhui une soixantaine dETPT Ple emploi. La division de lOFII qui traite de la demande dasile pourrait enfin tre rapproche de lOFPRA afin de rassembler, au sein dun mme oprateur, lensemble des comptences ressortissant la prise en charge de la demande dasile, lexception de celles relatives loctroi du droit au sjour. Outre la rduction du nombre dinterlocuteurs pour le demandeur dasile, lintrt de ce schma serait de disposer dune vision intgre des diffrentes composantes de la politique dasile et de renforcer le suivi des demandeurs dasile dans lensemble de leurs dmarches.
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Rapport

Encadr 1 : Modle-cible de la prise en charge de la demande dasile Les diffrentes propositions de moyen terme de la mission permettent desquisser les modalits suivantes de prise en charge des demandeurs dasile. Scnario privilgi Le demandeur dasile devrait dposer sa demande dasile dans un dlai de trois mois compter de son entre sur le territoire, faute de quoi il serait plac en procdure prioritaire et priv des droits lATA. Son premier passage en prfecture, qui se droulerait dans des dlais raccourcis par rapport la situation actuelle (au maximum 15 jours), serait loccasion de dlivrer un titre provisoire de sjour, ne mentionnant pas sa premire adresse, et qui serait, le cas chant, valable pour lensemble de la procdure de traitement de la demande dasile. En termes dhbergement, le demandeur dasile serait orient vers un lieu daccueil dtermin a priori par ladministration, en nimporte quel point du territoire mtropolitain. Le refus de cette destination par le demandeur dasile entranerait le non paiement de lAT A. Un parc de 35 000 places de CADA permettrait dhberger et daccompagner de manire satisfaisante la quasi -totalit des demandeurs dasile placs en procdure normale. La demande dasile serait traite dans un dlai moyen de trois mois par lOFPRA. En cas de recours, les dlais de traitement la CNDA seraient de six mois en moyenne. Un renfort de personnels, le dveloppement de leur polyvalence, des simplifications, par exemple sur loctroi automatique de laide juridictionnelle en cas de recours devant la CNDA, permettraient de respecter ces dlais. Au-del du deuxime rexamen, lATA ne serait plus verse. La dcision dfinitive de lOFPRA ou de la CNDA vaudrait OQTF. Un oprateur runissant les attributions de lOFPRA, de lOFII et de Ple emploi mettrait en uvre lensemble des attributions relatives la politique publique de lasile, en assurant lhbergement, le versement ventuel dallocations financires familialises dans le cas de lATA et ventuellement unifies et le traitement de la demande dasile. Cette concentration des responsabilits permettrait de renforcer le suivi des demandeurs dasile. Scnario alternatif LOFPRA reprendrait les comptences actuellement dvolues aux prfectures en matire dasile . Une dizaine de ples interrgionaux seraient crs pour accueillir les demandeurs dasile et les hberger pendant tout ou partie de lexamen de leur demande. Ce nouvel oprateur se chargerait notamment ce stade de dlivrer des titres provisoires de sjour et dorienter, lissue dun premier entretien, les demandes dasile vers une procdure acclre ou une procdure normale. Dans lhypothse o ces premires tapes se drouleraient en un temps limit, les demandeurs dasile pourraient tre orients vers un deuxime lieu dacc ueil dtermin a priori par ladministration, en nimporte quel point du territoire mtropolitain. Le refus de cette orientation par le demandeur dasile entranerait le non paiement de lATA. Un parc de 35 000 places de CADA permettrait, de la mme faon que dans le premier scnario, dhberger et daccompagner de manire satisfaisante la totalit des demandeurs dasile placs en procdure normale. Les dlais et les conditions de traitement des demandes, y compris pour ce qui concerne les consquences des dcisions de rejet et les rexamens, seraient les mmes que pour le premier scnario. Si le modle dcrit est sduisant, la faisabilit de ce second scnario cration dune nouvelle activit (guichet), trs dissemblable du cur actuel de mtier au sein de lOFPRA, investissements immobiliers, organisation du transfert dagents de lOFPRA en rgion apparat plus limite pour la mission.

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Rapport

RAPPEL DES PROPOSITIONS

ANNEXE I

PROPOSITION N1 :

ETUDIER DE MANIERE APPROFONDIE LA SITUATION DES DEMANDEURS DASILE

APPARAISSANT A PLUSIEURS REPRISES ENTRE LE FICHIER DES BENEFICIAIRES DE LATA, LE FICHIER DES REFUS DE LOFFRE DE PRINCIPE DHEBERGEMENT, LE FICHIER DN@, UN FICHIER RECENSANT LES PROCEDURES PRIORITAIRES SUR LESQUELLES LOFPRA SEST PRONONCE OU QUI BENEFICIENT DE LATA DEPUIS UNE DATE ANTERIEURE AU 1ER JANVIER 2011.

PROPOSITION N2 : PROPOSITION N3 : PROPOSITION N4 : PROPOSITION N5 :

SASSURER, LE CAS ECHEANT PAR DES CONTROLES, DE LA COMPLETUDE DES DONNEES DANS LES DIFFERENTES APPLICATIONS. PROGRESSER SUR LA NORMALISATION DE LA SAISIE DES DONNEES ECHANGEES. SASSURER DE LA RAPIDITE DE SAISIE DES INFORMATIONS DANS LES APPLICATIONS, DE LEUR REMONTEE ET DE LEUR CONSOLIDATION. FAIRE EVOLUER LES SYSTEMES DINFORMATION VERS DAVANTAGE DE CONTROLES BLOQUANTS ET DE FREQUENCES DECHANGES AINSI QUE, LE CAS ECHEANT, LA MISE A JOUR DIRECTE DES DOSSIERS DES DEMANDEURS DASILE. DEPLOYER, DE LA PART DE POLE EMPLOI, UN PLAN DACTION PERMETTANT DE
RESORBER LES DYSFONCTIONNEMENTS QUI LUI SONT IMPUTABLES DANS LA GESTION DE LATA, A TRAVERS NOTAMMENT LA MOBILISATION DES RESSOURCES QUALITATIVES NECESSAIRES ET LE RENFORCEMENT DU PILOTAGE DE CETTE ACTIVITE.

PROPOSITION N6 :

PROPOSITION N7 :

EXCLURE DU BENEFICE DE LATA LES DEMANDEURS DASILE QUI REFUSERAIENT, SIL EST MIS EN PLACE, UNE PLACE DHEBERGEMENT PROPOSEE DANS LE CADRE DU DISPOSITIF NATIONAL DORIENTATION. ETUDIER LOPPORTUNITE DE TRANSFORMER LES PLACES DATSA EN EQUIVALENT PLACES DE CADA POUR CLARIFIER LA SITUATION DES PERSONNES HEBERGEES AU REGARD DE LATA. FIXER UN DELAI LIMITE POUR LE DEPOT DUNE DEMANDE DASILE APRES LENTREE SUR LE TERRITOIRE AU-DELA DUQUEL LE VERSEMENT DE LATA SERA, SAUF EXCEPTION, REFUSE.

PROPOSITION N8 :

PROPOSITION N9 :

PROPOSITION N10 : REFUSER, SAUF EXCEPTION, LE BENEFICE DE LATA A PARTIR DU TROISIEME EXAMEN DUNE DEMANDE DASILE DEPOSEE PAR UN MEME DEMANDEUR. PROPOSITION N12 : EXPERIMENTER LE VERSEMENT DIRECT DE LATA AUX DEMANDEURS DASILE PAR LES GESTIONNAIRES DE CENTRES PERENNES DHEBERGEMENT DURGENCE. PROPOSITION N13 : CONFIER A MOYEN TERME LA GESTION DE LATA A LOFII OU A LOFPRA.

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Rapport ANNEXE II

PROPOSITION N1 :

COMPLETER LENQUETE TRIMESTRIELLE ACTUELLE RELATIVE A LHEBERGEMENT DURGENCE, POUR DISPOSER DES DONNEES NECESSAIRES AU PILOTAGE DE LHEBERGEMENT DURGENCE. PROCEDER A LINTEGRATION DE SES DONNEES DANS LE DN@, AFIN DE POUVOIR DISPOSER EN TEMPS REEL DUNE VUE GLOBALE ET PRECISE DE LA SITUATION EN MATIERE DHEBERGEMENT AUX NIVEAUX DEPARTEMENTAL, REGIONAL ET NATIONAL. MIEUX ASSURER LA REPARTITION DES FLUX ENTRE LES DEPARTEMENTS SUR LA BASE DE CRITERES DEFINIS AU NIVEAU NATIONAL, TENANT COMPTE NOTAMMENT DE LEURS POIDS DEMOGRAPHIQUES RESPECTIFS (CF. ANNEXE PORTANT SUR LES PARCOURS). EN COMPLEMENT, METTRE EN PLACE DANS LE CADRE DU DN@ UN SYSTEME HARMONISE PERMETTANT DE DISPOSER EN TEMPS REEL DE LINFORMATION SUR LES PLACES DHEBERGEMENT DURGENCE DISPONIBLES DANS LENSEMBLE DES DEPARTEMENTS. 1/ SUR LA BASE DU REFERENTIEL CADA, METTRE EN PLACE UN REFERENTIEL ADAPTE POUR L'HU. 2/ DANS LATTENTE DU REDIMENSIONNEMENT DU DISPOSITIF DHEBERGEMENT DE TYPE CADA, AUTORISER LE CAS ECHEANT LA MISE EN UVRE DUN ACCOMPAGNEMENT RENFORCE DES DEMANDEURS DASILE HEBERGES EN PROCEDURE NORMALE.

PROPOSITION N2 :

PROPOSITION N3 :

PROPOSITION N4 : PROPOSITION N5 :

ASSURER UNE REPARTITION TERRITORIALE PLUS HOMOGENE DES PLACES PERENNES DHEBERGEMENT DES DEMANDEURS DASILE. DEVELOPPER DES SOLUTIONS PERMETTANT DAUGMENTER LA FLEXIBILITE ENTRE DIFFERENTS MODES DHEBERGEMENT DURGENCE AFIN DE LIMITER LES SURCOUTS LIES A DEVENTUELLES SURCAPACITES. POURSUIVRE LETUDE DES AVANTAGES ET INCONVENIENTS RESPECTIFS DU MAINTIEN DES CADA DANS LE CODE DE LACTION SOCIALE ET DES FAMILLES (CASF), AU REGARD DE LEUR TRANSFERT EVENTUEL DANS LE CODE DE LENTREE ET DU SEJOUR DES ETRANGERS ET DU DROIT DASILE (CESEDA). METTRE EN PLACE UN DISPOSITIF DHEBERGEMENT UNIFIE, COMPTANT QUELQUE 35 000 PLACES DE TYPE CADA A HORIZON 2018. PREVOIR, EN PARALLELE, UN VOLANT RESIDUEL DE PLACES DHEBERGEMENT DURGENCE POUR ACCUEILLIR LES DEMANDEURS PLACES EN PROCEDURE PRIORITAIRE OU DUBLIN II ET FAIRE FACE AUX BESOINS PONCTUELS DE MISE A LABRI.

PROPOSITION N6 :

PROPOSITION N7 : PROPOSITION N8 :

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Rapport ANNEXE III

PROPOSITION N1 :

REORGANISER LACCUEIL EN PREFECTURE AFIN DE GARANTIR UNE PRISE EN CHARGE PLUS RAPIDE ET DE PERMETTRE LA DELIVRANCE DE LAPS DANS UN DELAI DE 15 JOURS. SUPPRIMER LEXIGENCE DE COMMUNIQUER UNE ADRESSE POUR OBTENIR UNE APS ASILE. HARMONISER LES PROCEDURES SUIVIES PAR LES PREFECTURES EN LABSENCE DE REMISE DUN TITRE PROVISOIRE DE SEJOUR AFIN DE FACILITER LES DEMARCHES DES DEMANDEURS DASILE ET LEUR ACCES AUX PRESTATIONS QUI LEUR SONT DESTINEES. ENVISAGER DE DELIVRER UNE APS VALABLE POUR TOUTE LA DUREE DE LINSTRUCTION DE LEUR DEMANDE AUX DEMANDEURS DASILE EN PROCEDURE NORMALE. A MINIMA, SYSTEMATISER LA DELIVRANCE DE RECEPISSES VALABLES SIX MOIS, Y COMPRIS POUR LES RENOUVELLEMENTS. FAIRE EN SORTE DOBTENIR DES GESTIONNAIRES DE LIEUX DHEBERGEMENT SPECIALISES DES INFORMATIONS COMPLETES SUR LES DEMANDEURS DASILE QUILS ACCUEILLENT. PRECISER LE STATUT DES CENTRES DHEBERGEMENT DURGENCE DEDIES AUX DEMANDEURS DASILE, A TRAVERS LINSERTION DE DISPOSITIONS SPECIFIQUES DANS LE CASF OU LE CESEDA. MIEUX ENCADRER LE RECOURS A LA DOMICILIATION, AFIN NOTAMMENT DE RAPPELER LE CARACTERE NECESSAIREMENT SUBSIDIAIRE DE CELUI-CI, ET EXCLURE LE RECOURS A CETTE PRESTATION POUR LES DEMANDEURS HEBERGES EN CADA OU EN CENTRE PERENNE DHEBERGEMENT URGENCE. METTRE EN PLACE UNE APPLICATION INFORMATIQUE UNIQUE RASSEMBLANT TOUTES LES INFORMATIONS UTILES AU SUIVI DES DEMANDEURS DASILE. PROCEDER A UNE REPARTITION GEOGRAPHIQUE DE LA PRISE EN CHARGE DES DEMANDEURS DASILE SUR DES BASES NOUVELLES, EN SE FONDANT SUR DES
COEFFICIENTS PREDEFINIS PERMETTANT DE DETERMINER LA PART DE CHACUNE DES ZONES DACCUEIL. LES DEMANDEURS QUI NE SINSCRIRAIENT PAS DANS LE MODELE DE REORIENTATION GEOGRAPHIQUE SE VERRAIENT PRIVES DU BENEFICE DES CONDITIONS DE PRISE EN CHARGE MATERIELLE.

PROPOSITION N2 : PROPOSITION N3 :

PROPOSITION N4 :

PROPOSITION N5 :

PROPOSITION N6 :

PROPOSITION N7 :

PROPOSITION N8 : PROPOSITION N9 :

PROPOSITION N10 : SIMPLIFIER LES DEMARCHES DEVANT ETRE ACCOMPLIES PAR LES REFUGIES AFIN DE POUVOIR BENEFICIER DU RSA ET DACCEDER AU LOGEMENT. PROPOSITION N11 : MODIFIER LE CESEDA AFIN QUE LA DECISION DEFINITIVE DE REJET PRONONCEE PAR LOFPRA OU LA CNDA VAILLE OBLIGATION DE QUITTER LE TERRITOIRE FRANAIS. PROPOSITION N12 : ASSURER UN SUIVI STATISTIQUE PLUS FIN DES DOUBLES DEMANDES DACCES AU SEJOUR DEPOSEES AU TITRE DE LASILE ET DUNE AUTRE PROCEDURE, AFIN DE PRENDRE POSITION SUR LOPPORTUNITE DE MAINTENIR OU NON UNE TELLE POSSIBILITE.

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Rapport ANNEXE IV

PROPOSITION N1 : PROPOSITION N2 :

RENFORCER LANTICIPATION DE LEVOLUTION DE LA DEMANDE DASILE AU NIVEAU DE LOFPRA EN ELABORANT UN DISPOSITIF DANALYSE PREVISIONNELLE DES FLUX. METTRE EN PLACE UN SUIVI AUTOMATISE DES DELAIS SUR LA BASE DE DONNEES INTERNE A LOFPRA (INEREC) PERMETTANT DALERTER SUR LES DELAIS DE TRAITEMENT ET DE JUGEMENT EXCESSIFS. AUTORISER LE DIRECTEUR GENERAL DE LOFPRA A AJOUTER OU RETIRER DES PAYS DE LA LISTE DES PAYS DORIGINE SURS A TITRE CONSERVATOIRE. ETABLIR UNE OBLIGATION POUR LA CNDA DE SE PRONONCER DANS UN DELAI DE
QUATRE MOIS POUR UN DOSSIER EXAMINE EN PROCEDURE PRIORITAIRE DEVANT LOFPRA.

PROPOSITION N3 : PROPOSITION N4 :

PROPOSITION N5 :

ANTICIPER UNE EVENTUELLE NON-CONFORMITE DE LABSENCE DE CARACTERE SUSPENSIF DUN RECOURS CONTRE UNE DECISION DE REJET DE LOFPRA DUNE DEMANDE DASILE EXAMINEE EN PROCEDURE PRIORITAIRE. DIFFUSER AUX PREFECTURES ET A LOFPRA UNE INSTRUCTION RELATIVE A LA
CONDUITE A TENIR POUR TRAITER LES DEMANDES DE PERSONNES ISOLEES SE DECLARANT MINEURES ET SUPPOSEES ETRE MAJEURES.

PROPOSITION N6 :

PROPOSITION N7 :

INSTAURER UN DELAI DE TROIS MOIS ENTRE LENTREE SUR LE TERRITOIRE ET LE DEPOT DE LA DEMANDE DASILE AU-DELA DUQUEL, SAUF EXCEPTIONS, LA DEMANDE DASILE SERAIT AUTOMATIQUEMENT EXAMINEE EN PROCEDURE PRIORITAIRE. LIMITER LES CONDITIONS DACCUEIL AU SENS DE LA DIRECTIVE ACCUEIL EN EN EXCLUANT LES DROITS A LATA EN CAS DE FORMULATION DE LA DEMANDE DASILE PLUS DE TROIS MOIS APRES LENTREE SUR LE TERRITOIRE. FIXER LOBJECTIF DATTEINDRE, A LA FIN DE LANNEE 2015, UN DELAI MOYEN DE TRAITEMENT DE 3 MOIS A LOFPRA ET DE 6 MOIS A LA CNDA AVEC UNE RESORPTION DU STOCK DE DOSSIERS RESIDUEL.

PROPOSITION N8 :

PROPOSITION N9 :

PROPOSITION N10 : RETENIR UN SCENARIO DE REDUCTION DES DELAIS COMBINANT UNE AUGMENTATION DEFFECTIFS (EMBAUCHE DE 10 OFFICIERS DE PROTECTION ET DE 11 RAPPORTEURS EN 2014) ET UNE AMELIORATION DE LA PRODUCTIVITE (10 % A LOFPRA ET 10 % A LA CNDA EN 2014). PROPOSITION N11 : APPUYER LE PLAN DACTION DE LOFPRA POUR LA RENOVATION DES METHODES DE
TRAVAIL ET VEILLER A SA COHERENCE AVEC LES OBJECTIFS DE DELAIS ET DE RESORPTION DES STOCKS ARRETES.

PROPOSITION N12 : RAPPROCHER LA PRATIQUE DE LOFPRA ET LA JURISPRUDENCE DE LA CNDA. PROPOSITION N13 : ASSURER DANS UN PREMIER TEMPS, DES LE SECOND SEMESTRE 2013, UNE REPRESENTATION DE LOFPRA DANS 20 % DES RECOURS JUGES PAR LA CNDA. METTRE EN PLACE A LOFPRA UN PROCESSUS POUR CIBLER LES RECOURS A FORT ENJEU.

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Rapport

PROPOSITION N14 : SUBORDONNER TOUTE CREATION DEMPLOI DE RAPPORTEUR A LA REALISATION DUNE MISSION CONJOINTE DAUDIT DU FONCTIONNEMENT DE LA CNDA CONDUITE PAR LA MISSION DINSPECTION DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES ET UNE INSPECTION GENERALE (IGF ET / OU IGA). PROPOSITION N15 : EN LABSENCE DE BAISSE SIGNIFICATIVE DU DELAI DE TRAITEMENT DES DEMANDES DAIDE JURIDICTIONNELLE EN 2012, ENVISAGER, PAR DEROGATION A LARTICLE 7 DE LA LOI N 91-647 DU 10 JUILLET 1991 RELATIVE A LAIDE JURIDIQUE, DACCORDER LAIDE JURIDICTIONNELLE A LA CNDA A TOUS LES REQUERANTS EN FAISANT LA DEMANDE. PROPOSITION N16 : FAIRE DE LA BAISSE DU TAUX DE RENVOI UN OBJECTIF PRIORITAIRE ET RETABLIR UNE RELATION EQUILIBREE AVEC LES AVOCATS A LA CNDA. PROPOSITION N17 : RECOURIR AUX ORDONNANCES DE LARTICLE R. 733-16 DU CESEDA AUSSI SOUVENT QUE NECESSAIRE. PROPOSITION N18 : ADOPTER SANS DELAI LARRETE INTERMINISTERIEL PERMETTANT LUSAGE DE LA VISIOCONFERENCE POUR LES AUDIENCES DEVANT LA CNDA. SASSURER DES A
PRESENT DE LA DISPONIBILITE DES MOYENS TECHNIQUES NECESSAIRES DANS LES LOCAUX DU MINISTERE DE LA JUSTICE OUTRE-MER. REALISER, SAUF EXCEPTION, LES AUDIENCES DES REQUERANTS ULTRAMARINS EN VISIOCONFERENCE.

PROPOSITION N19 : JUSQUA LEFFECTIVITE DU DISPOSITIF DAUDIENCE PAR VISIOCONFERENCE, AUGMENTER LA FREQUENCE DORGANISATIONS DAUDIENCES FORAINES OUTRE-MER EN PROPORTION DES ECONOMIES REALISEES SUR LATA ET LHUDA GRACE A LA REDUCTION DU STOCK DE RECOURS EN ATTENTE DE JUGEMENT. PROPOSITION N20 : ETUDIER LOPPORTUNITE DE CONFIER LE CONTENTIEUX DE LASILE A LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE DE DROIT COMMUN DICI TROIS A CINQ ANS.

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SOMMAIRE

INTRODUCTION ................................................................................................................................................ 1 1. A COURT TERME, LINTRODUCTION DE PROCEDURES PLUS RIGOUREUSES DANS LA GESTION DE LALLOCATION TEMPORAIRE DATTENTE ET DE LHEBERGEMENT DURGENCE SONT SUSCEPTIBLES DE PERMETTRE UNE RATIONALISATION DES DEPENSES ................................................................................................................................................... 3 1.1. Les conditions actuelles de gestion de lallocation temporaire dattente sont insatisfaisantes et doivent tre revues ...................................................................................................3 1.1.1. Des causes lgitimes expliquent une grande partie de la forte augmentation des dpenses dATA depuis 2007 ...................................................................................................... 3 1.1.2. La gestion oprationnelle de lATA fait toutefois intervenir de nombreux acteurs sans vritable coordination, ce qui occasionne de nombreux indus ............... 4 1.1.3. Des actions de court terme doivent tre entreprises pour pallier ces dysfonctionnements ............................................................................................................................... 5 1.2. A dispositif constant, les perspectives de diminution du cot de lhbergement durgence apparaissent limites ...............................................................................................................7 1.2.1. Une dpense fortement contrainte .................................................................................................... 7 1.2.2. A court terme, les perspectives de rduction des dpenses dhbergement durgence apparaissent limites ...................................................................................................... 8 2. LOPTIMISATION DES CONDITIONS DE PRISE EN CHARGE ET DHEBERGEMENT DES DEMANDEURS DASILE NE PEUT PASSER QUE PAR UNE REFORME DENSEMBLE DU DISPOSITIF ............................................................................................................ 10 2.1. Des intervenants trop nombreux et un pilotage global dficient ............................................. 10 2.1.1. Les intervenants dans la procdure de demande dasile sont aujourdhui trop nombreux ..................................................................................................................................................10 2.1.2. Le pilotage global de la politique apparat perfectible ..........................................................11 2.2. Un dispositif de prise en charge qui doit sinscrire dans une approche globale, intgrant lensemble des hbergements financs par ltat ....................................................... 12 2.2.1. Une part significative des demandeurs dasile en cours de procdure serait accueillie dans le dispositif gnraliste .......................................................................................12 2.2.2. Les demandeurs dasile sont notamment souvent accueillis dans le dispositif gnraliste en amont de lenregistrement de leur demande dasile ..............................13 2.2.3. Enfin et surtout, le dispositif gnraliste accueille en aval une part croissante de dbouts du droit dasile ..............................................................................................................13 2.2.4. Au regard de limportance des effets de report, concentrer son regard sur le seul programme 303 peut aboutir la mise en uvre de solutions contreproductives ...............................................................................................................................................13 2.3. Des drives exposant un risque de dtournement de la procdure .................................... 14 2.3.1. Des conditions dexamen des demandes trs insatisfaisantes .............................................14 2.3.2. Une htrognit des conditions de prise en charge difficile dfendre et par ailleurs source de pertes defficacit ............................................................................................17 2.3.3. Une procdure galement utilise comme une voie dimmigration .................................18

3.

UNE QUADRUPLE NECESSITE DASSURER UN MEILLEUR SUIVI DU PUBLIC PRIS EN CHARGE, DE RACCOURCIR LES DELAIS DINSTRUCTION ET DE RATIONALISER LE DISPOSITIF ET LES PROCEDURES ET DE LIMITER LE NOMBRE DINTERVENANTS PUBLICS .................................................................................................................................................... 19 3.1. Le public pris en charge doit tre mieux suivi, des systmes dinformation plus complets devant notamment tre mis en place ............................................................................... 19 3.1.1. Le suivi des publics doit tre amlior ...........................................................................................19 3.1.2. Les systmes dinformations doivent tre rnovs et mieux adapts aux besoins .....20 3.2. La rduction des dlais dexamen des demandes doit reprsenter une priorit............... 21 3.2.1. Une entre dans la procdure qui doit imprativement tre plus prcoce ...................21 3.2.2. Un effort massif doit tre ralis pour rsorber le stock de demandes dasile et rduire les dlais de traitement avant la transposition des directives communautaires en 2015..................................................................................................................22 3.3. Le dispositif et les procdures de prise en charge des demandeurs doivent tre rationaliss ...................................................................................................................................................... 25 3.3.1. Les conditions de rpartition gographique de laccueil doivent tre entirement repenses ........................................................................................................................25 3.3.2. Un dispositif dhbergement restructurer, lhbergement en CADA des demandeurs dasile devant redevenir le principe ..................................................................27 3.3.3. Des modalits de prise en charge financire revoir .............................................................29 3.4. Le nombre de structures intervenant en matire de prise en charge et dhbergement des demandeurs dasile doit tre diminu......................................................... 32 3.4.1. Des regroupements possibles..............................................................................................................32 3.4.2. La cration dune agence de lasile, comptente sur lensemble des sujets, y compris le sjour des trangers ......................................................................................................33

Rapport

INTRODUCTION
Par lettre de mission en date du 5 dcembre 2012, le ministre de lintrieur, le ministre du travail, de lemploi, de la formation professionnelle et du dialogue social et le ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, en charge du budget, ont missionn linspection gnrale des finances, linspection gnrale de ladministration et linspection gnrale des affaires sociales sur les dispositifs de prise en charge des demandeurs dasile, hors centres daccueil ddis. En raison notamment de la progression continue de la demande dasile depuis 2 007 (+ 75 %) et de lallongement conscutif des dlais de traitement des demandes, ces dispositifs ont connu une forte drive budgtaire, puisque ses deux principales composantes, savoir lhbergement durgence des demandeurs dasile (HUDA) et lallocation temporaire dattente (ATA), ont progress en excution de 140 % pour le premier et de prs de 250 % pour la seconde entre 2007 et 2012. Ces dispositifs, initialement conus titre subsidiaire, sont de facto devenus des composantes structurelles de la politique publique de lasile. Il tait plus particulirement demand la mission de sintresser la bonne articulation entre les diffrents acteurs impliqus (prfectures, Office franais de limmigration et de lintgration, Ple emploi, associations gestionnaires de structures dhbergement), au pilotage de ces dispositifs, notamment aux outils existants ou lacunaires, en sinterrogeant sur leur contribution une bonne allocation des deniers publics, voire, pour lATA, la rgularit de son attribution. Aprs avoir dans un premier temps examin les sujets susmentionns avec les services du secrtariat gnral limmigration et lintgration (SGII), de la direction du budget, de la dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle (DGEFP), de la direction gnrale de la cohsion sociale (DGCS), de Ple emploi, ainsi que des diffrents services dconcentrs de ces entits dans quatre rgions (Ile-de-France, Rhne-Alpes, Picardie, Alsace), la mission sest intresse, dans un deuxime temps, la question de lorganisation gnrale de la procdure de la demande dasile en France, en lien notamment avec loffice national de protection des rfugis et apatrides (OFPRA) et la cour nationale du droit dasile (CNDA), tant le recours lhbergement durgence et lATA qui sont certes intrinsquement perfectibles est la consquence du bon fonctionnement ou non de cette organisation, notamment de la rapidit avec laquelle sont traites les demandes dasile. Cest pourquoi la mission, au-del de loptimisation des dispositifs de lATA et de lHUDA inscrits dans la lettre de mission, a choisi de considrer lensemble de la procdure dasile comme un tout, analysant ses ventuels dysfonctionnements chacune de ses tapes, et de proposer des volutions transversales. Le prsent rapport est donc constitu :

dun rapport de synthse ; et de quatre annexes thmatiques portant : sur lallocation temporaire dattente (annexe I) ; sur lhbergement des demandeurs dasile (annexe II) ; sur les parcours des demandeurs dasile (annexe III) ; sur le traitement des demandes dasile et son impact sur les dpenses de prise en charge (annexe IV).

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Rapport

Au-del, la mission considre que mme une organisation optimise du traitement de la demande dasile en France ne garantirait pas forcment une vritable matrise des dpenses publiques engages au profit des personnes ayant engag une demande dasile sur le territoire franais. En effet, si une rduction globale des dlais de traitement devrait permettre niveau et structure de la demande dasile constantes une diminution des dpenses engages sur le programme 303, elle risquerait, dans certaines conditions, de se traduire par un transfert partiel de charges consquent du mme programme 303 vers le programme 177, qui supporte lhbergement durgence de droit commun et auquel ont massivement recours les demandeurs dasile dbouts.1 La mission appelle donc lensemble des ministres concerns engager, paralllement la rduction des dlais de traitement, des actions permettant dinfluer sur le volume de la demande dasile et de concevoir dautres sorties du dispositif que le transfert, titre principal, des dbouts du droit dasile de structures dhbergement finances par le programme 303 vers des structures finances par le programme 177.

Lhistoire administrative montre que ce risque nest pas virtuel. En 2002, lIGF, lIGA, lIGAS et linspection gnrale des affaires trangres avaient t mandates pour proposer une optimisation du dispositif de demande dasile. A cette poque, il avait notamment t dcid de renforcer les moyens de lOFPRA et de la commission de recours des rfugis (anctre de la CNDA) pour acclrer les dlais de traitement. Ds 2003, lIGA et lIGAS avaient t mandates pour tudier les moyens permettant dviter la saturation des centres dhbergement durgence de droit commun par les dbouts du droit dasile.
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Rapport

1.

A court terme, lintroduction de procdures plus rigoureuses dans la gestion de lallocation temporaire dattente et de lhbergement durgence sont susceptibles de permettre une rationalisation des dpenses

Laccueil en CADA constitue le dispositif dhbergement spcifique pour les demandeurs dasile. Les demandeurs dasile accueillis y peroivent par ailleurs une allocation mensuelle de subsistance , de lordre de quelques euros par jour. Le mode alternatif de prise en charge, sous forme daccueil dans des dispositifs dhbergement durgence et, pour les demandeurs dasile majeurs, du bnfice dune allocation temporaire dattente hauteur de 11,2 par jour initialement conu pour tre subsidiaire, est aujourdhui devenu majoritaire.

1.1. Les conditions actuelles de gestion de lallocation temporaire dattente sont insatisfaisantes et doivent tre revues 1.1.1. Des causes lgitimes expliquent une grande partie de la forte augmentation des dpenses dATA depuis 2007 1.1.1.1.
Les dpenses dATA ont plus que tripl depuis 2007

Depuis 2007, les crdits consacrs lATA ont progress de 30 140 M (2013) en LFI, soit + 367 %, et de 47,1 149,8 M (2012) en excution, soit une progression de + 218 %.
Graphique 1 : Evolution des crdits dallocation temporaire dattente

180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
LFI Excution Dpense relle

Source : DB SGII.

A cette forte progression vient sajouter une sous-budgtisation, lexcution 2011 reprsentant prs du triple du montant inscrit en LFI. Cette sous-budgtisation semble avoir t progressivement rsorbe avec un premier rebasage de 35 M en LFI 2012 lcart entre la LFI et lexcution diminuant 72,9 M et un nouveau rebasage de 50 en LFI 2013.

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Rapport

1.1.1.2.

Lvolution de la demande dasile et les conditions de mise en uvre de cette politique expliquent largement cette volution

La forte augmentation de la demande dasile (de 29 937 47 453 pour les demandeurs dasile majeurs susceptibles de bnficier de lATA) entre 2007 et 2012, la stabilit 21 500 du nombre de places en CADA et labsence de rduction des dlais de traitement des demandes dasile ont logiquement conduit ce que le surcrot de demandeurs dasile majeurs par rapport au plancher de 2007 bnficie du dispositif HUDA / ATA. Deux phnomnes connexes sont venus renforcer cette tendance. Le nombre de demandeurs dasile refusant loffre de principe dhbergement a tout dabord t divis par deux, passant moins de 1 500 en 2012. Surtout, le champ des bnficiaires de lATA sest largi, suite deux dcisions du Conseil dtat, la premire du 16 juin 2008 pour les demandeurs dasile en provenance des pays dorigine srs, la seconde du 7 avril 2011 pour les autres demandeurs dasile placs en procdure prioritaire. Une troisime dcision, non encore rendue mais dont le contenu ne laisse aucun doute suite une dcision de la Cour de Justice de lUnion Europenne en rponse une question prjudicielle, va de nouveau largir le champ des bnficiaires aux demandeurs dasile placs sous procdure Dublin II 2.

1.1.2. La gestion oprationnelle de lATA fait toutefois intervenir de nombreux acteurs

sans vritable coordination, ce qui occasionne de nombreux indus

1.1.2.1.

Ple emploi verse lATA aux demandeurs dasile concerns sur la base dinformations provenant de multiples acteurs

Ple emploi (prcdemment lUNEDIC) gre lATA depuis 1984. Cette activit, qui porte sur un montant de prestations marginale pour loprateur au regard de lensemble des prestations quil gre, ne mobilise que 0,15 % de ses effectifs. Cette caractristique explique le caractre non prioritaire attach cette mission qui ne relve pas de son cur de mtier quotidien, et, en consquence, certains choix non optimaux : systme dinformation non adapt, recours en agence des CDD... Cette situation est dautant plus dommageable que la gestion oprationnelle de lATA savre tre dune relative complexit. Ple emploi doit en effet actualiser les dossiers des bnficiaires de lATA en fonction dinformations en provenance du ministre charg de limmigration (refus de loffre de principe dhbergement partir des donnes transmises par les prfectures), de lOFII (entres ou non prsentation en CADA), de lOFPRA et de la CNDA (dcisions, positives ou ngatives, prises en rponse aux demandes dasile). Or les flux dinformation correspondants arrivent auprs de Ple emploi des dates diffrentes, pour des dates deffet diffrentes (immdiat pour les entres en CADA, terme du mois suivant pour les refus dentre en CADA ou les dcisions OFPRA ou CNDA) et ne viennent pas actualiser les dossiers des demandeurs dasile. Ils produisent en fait, comme cest le cas pour les dossiers des demandeurs demploi, des messages dattente attirant lattention de lagent de Ple emploi sur la ncessaire mise jour dun dossier. Rien ne prouve toutefois que cette procdure, sagissant des demandeurs dasile, soit correctement pilote. A ces difficults sajoutent, dans de nombreux cas, la non-homognit de saisie dune mme information (numros OFPRA ou AGDREF3, noms, prnoms, dates de naissance) selon les

Cette procdure concerne les personnes dont la demande dasile relve de la comptence dun autre Etat membre en application des dispositions du rglement CE n 343/2003 du 18 fvrier 2003. Ces demandeurs dasile ont vocation tre radmis dans ltat membre comptent pour lexamen de leur demande dasile.
2 3

AGDREF : application de gestion des ressortissants trangers en France.

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systmes dinformation, ce qui complique les rapprochements. Ainsi, sur un chantillon de 300 bnficiaires de lATA, le numro prsent comme correspondant au numro OFPRA ou AGDREF est absent de 42 cas dans le fichier transmis par Ple emploi, et incorrect dans 53 autres cas.

1.1.2.2.

Lexamen dun chantillon de 753 bnficiaires de lATA en octobre 2012 fait apparatre des suspicions dindus pour 21 % dentre eux

La mission a constitu un chantillon de 753 bnficiaires de lATA en octobre 2012 soit 2 % des bnficiaires de lATA cette date. Mme sil ne peut rpondre aux critres de reprsentativit statistique, sa taille et sa composition, prenant en compte des situations observes sur lensemble du territoire, y compris les dpartements doutre-mer et accordant un poids relatif plus important aux rgions Ile-de-France et Rhne-Alpes, permettent de tirer des leons significatives. Aprs examen, la mission a relev 158 situations caractrises par des suspicions dindus : un premier quart dentre elles en raison dun refus initial non pris en compte de loffre de principe dhbergement ; un deuxime quart en raison dune entre en CADA ou dune non prsentation en CADA non prise en compte ; un troisime quart en raison de dcisions en dernier ressort de lOFPRA ou de la CNDA non prises en compte ; un cinquime dentre elles en raison de la non-suspension de lATA suite des dcisions de rejet de demandes dasile par lOFPRA pour des demandeurs placs en procdure prioritaire.

Sur la base de ces rsultats, on peut prsumer un montant global dindus suprieur 25 M pour lanne 2012. La mission a au demeurant observ que les frais de gestion, facturs par Ple emploi ltat excdait de 2 M les dpenses imputes cette gestion par son systme de comptabilit analytique.

1.1.3. Des actions de court terme doivent tre entreprises pour pallier ces
dysfonctionnements Il est ncessaire court terme de traiter le stock dallocations temporaires dattente pour identifier celles qui auraient t verses de manire indue tout en crant les conditions permettant de limiter les risques de formation de nouveaux indus.

1.1.3.1.

Des rapprochements de fichiers sont organiser

A trs court terme, sur le modle de ce que la mission a fait sur lchantillon de 753 bnficiaires de lATA, des rapprochements doivent tout dabord tre effectus entre les fichiers Ple emploi et Refus de loffre de lhbergement dune part, Ple emploi et DN@ dautre part, avec un examen systmatique des dossiers apparaissant en double. Par extrapolation des rsultats observs sur lchantillon, cela pourrait concerner entre 3 000 et 4 000 dossiers au total. De mme, il convient de demander lOFPRA de produire un fichier de tous les demandeurs dasile placs en procdure prioritaire et pour lesquels il a rendu une dcision au cours des trois dernires annes, puis de le rapprocher du fichier Ple emploi, avec un examen systmatique des dossiers apparaissant en double. Par extrapolation des rsultats observs sur lchantillon, cela pourrait concerner entre 1 000 et 2 000 dossiers au total.

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Rapport

Enfin, une analyse de tous les bnficiaires de lATA depuis une date antrieure au 1er janvier 2011 doit tre engage pour identifier les cas de personnes dont la procdure de demande dasile aurait t acheve mais qui continueraient de percevoir lATA.

1.1.3.2.

Un plan dactions doit tre engag dans les entits qui transmettent des informations Ple emploi pour sassurer de la compltude et de la rapidit de cette transmission

Mme si elles nexpliquent pas la totalit des suspicions dindus, les modalits de transmission Ple emploi des informations sur les bnficiaires de lATA sont aujourdhui imparfaites, soit parce quelles sont saisies avec retard, soit parce quelles sont incompltes par exemple, le caractre prioritaire de certaines procdures peut ntre pas mentionn. Le ministre charg de limmigration, lOFII, lOFPRA et la CNDA doivent donc sinscrire dans une dmarche qualit, en prenant conscience de limpact des informations saisies dans les diffrentes applications sur le maintien ou non des droits lATA. Compte tenu des enjeux financiers, des indicateurs ad hoc pourraient tre intgrs dans les contrats dobjectif et de performance des oprateurs concerns.

1.1.3.3.

Ple emploi doit remplir les obligations dun titulaire de mandat de gestion

La gestion de lATA par Ple emploi doit tre professionnalise . Cela implique dans un premier temps de refondre la note dinstruction relative aux procdures applicables aux demandeurs dasile sollicitant lATA ainsi que le guide lattention des contrleurs internes. Dans un deuxime temps, cela ncessite de sassurer du bon niveau dexpertise des agents amens traiter de lATA, le cas chant en crant des units spcialises. La gestion de lATA doit, par ailleurs, faire lobjet dun pilotage renforc au niveau central, avec notamment un suivi de la compltude des informations saisies dans AUDE, le systme dinformation utilis par Ple emploi, et de leur cohrence avec les informations saisies dans les systmes des administrations partenaires commencer par les numros OFPRA et AGDREF. De mme, le traitement des messages dattente relatifs aux bnficiaires de lATA doit faire lobjet dune attention particulire avec reporting rgulier. Les modalits ventuelles (faisabilit, cots, dlais) dune alimentation directe des dossiers des bnficiaires de lATA par les informations transmises par le ministre charg de limmigration, lOFII, lOFPRA et la CNDA doivent enfin tre expertises. ***** Bien que ncessaires, ces actions de court terme ne suffiront pas rgler les problmes, tant la multiplicit des acteurs et leur absence de coordination crent une situation porteuse de risques. Une volution structurelle des systmes dinformation (cf. 3.1.1) permettra dapporter un premier lment de rponse, mais au regard de cots et de dlais qui restent dterminer. La rationalisation du champ des acteurs intervenant dans la gestion de lATA permettrait galement de faciliter les changes dinformation (cf. 3.3.3). Une rflexion plus approfondie sur lATA apparat en outre indispensable, tant son niveau et ses conditions dattribution peuvent avoir des effets contreproductifs4 dans la mise en uvre de la politique de lasile.

A titre dexemple, et tout en gardant lesprit les diffrences de niveau de vie entre les pays, 330 par mois, lATA est suprieure au salaire moyen au Kosovo, en Albanie, en Gorgie, en Armnie, Hati ou dans les Comores, dont les ressortissants reprsentaient plus de 20 % de la demande dasile en 2011.
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Rapport

1.2. A dispositif constant, les perspectives de diminution du cot de lhbergement durgence apparaissent limites
Lhbergement durgence financ par le programme 303, qui est principalement gr au niveau dconcentr mme si un dispositif complmentaire dit accueil temporaire service de lasile (AT-SA) est gr au niveau national, est destin : dune part, accueillir les demandeurs dasile en procdure normale, de faon transitoire, dans lattente dune place en CADA ; dautre part, accueillir les demandeurs dasile placs en procdure prioritaire ou relevant dune procdure Dublin, en principe pour une courte dure. En ralit le dispositif na pu fonctionner sur cette base dune part parce que le nombre de places en CADA na pas augment hauteur de la demande dasile et dautre part parce que le dlai de traitement des demandes en procdure prioritaire ou relevant dune procdure Dublin se rvle de facto aussi long que le traitement en procdure normale (cf annexe parcours) Le parc de CADA, qui constitue le dispositif daccueil de premier rang des demandeurs dasile, comptait fin 2012 21 410 places rparties dans 265 centres5. Sil a vu sa capacit quadrupler en 10 ans, la croissance sest fortement ralentie sur la priode 2008-2012. Seules 1 000 places ont t cres en 2010. La forte croissance des flux de demandeurs dasile sur la priode sest donc rpercute directement sur celle du dispositif dhbergement durgence, dont les dpenses se sont envoles, tandis que celles du dispositif de CADA restaient pratiquement stables :
volution des dpenses dhbergement des demandeurs dasile (BOP 303) Prv.2012 Prv. LFI Conso LFI Conso LFI Conso LFI Conso LFI / Dispositif PLF Conso hbergement 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 2012 2013 Conso 2012 2008 CADA 190,8 192,5 195,6 195,7 202,6 202,3 199 198,6 194 194,1 198,8 +1 % HU 25,6 44,1 20,2 62,9 21,1 100,6 27 122 80,4 125,2 125 +184 % dconcentr HU national 9,7 9 9,8 9,9 8,9 11,6 13 12,4 10,5 12 +33 % Total HU 35,3 53,1 30 72,8 30 112,1 40 134,3 90,9 137,2 125 +158 %
Source : SGII-service de lasile.

Tableau 1 :

1.2.1. Une dpense fortement contrainte 1.2.1.1.

La croissance de la demande commande celle des dpenses

Suivant la demande, les dpenses dhbergement durgence ont t multiplies presque par trois sur la priode 2008-2012. Ltat est en effet dans lobligation de rpondre aux demandes dhbergement qui lui sont prsentes par les demandeurs dasile. A dfaut, les prfectures sont exposes la sanction du juge administratif en cas de dpt dun rfr par le demandeur dasile : elles doivent faire la preuve quelles ont accompli les diligences ncessaires pour proposer un lieu dhbergement. Lanalyse de la progression des dpenses dhbergement durgence montre, nanmoins, que celles-ci ont augment deux fois plus vite que les flux de demandeurs dasile concerns6.

Tous les dpartements de France mtropolitaine disposent dau moins en CADA. Il ny a pas de CADA dans les dpartements doutre-mer. Alors que le cot unitaire dhbergement en CADA est de 24 par jour (AMS incluse), le cot unitaire de lhbergement durgence en htel est estim 17 auquel sajoute une ATA de 11,2 (cf. annexe hbergement).
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Rapport

En effet, leffet hausse des flux est venu sajouter un effet stock, li la longueur des dlais de traitement des demandes dasile par lOFPRA et la CNDA : une partie des demandeurs dasile dans les structures durgence y sont hbergs pour une dure sensiblement suprieure un an. Le principal levier de rduction des dpenses dhbergement durgence, ds lors, rside dans lacclration du traitement de ces demandes dasile.

1.2.1.2.

Le choix dabsorber la pression croissante de la demande par laugmentation massive des capacits dhbergement durgence rsulte dun choix critiquable

Si ltat est dans lobligation dhberger les demandeurs dasile qui le demandent, il a nanmoins le choix des moyens, CADA ou hbergement durgence. Ce dernier a cependant vocation jouer un rle subsidiaire. Il permet notamment de mobiliser trs rapidement des capacits supplmentaires en htel, avec lavantage de la rversibilit. Il est tout fait justifi et pertinent dy recourir en cas de hausse brutale de la demande dasile. En revanche, laugmentation des flux de demandeurs dasile, pendant plusieurs annes conscutives, aurait justifi une remise niveau du parc de CADA pour au moins deux raisons : les CADA offrent une meilleure qualit de prise en charge et daccompagnement ; le cot global de la prise en charge en hbergement durgence, cumulable avec lATA, est au moins quivalent sinon suprieur celui de la prise en charge en CADA.

Faute de dcisions en ce sens, davantage de demandeurs dasile taient pris en charge, fin 2012, dans le dispositif dhbergement durgence quen CADA, dont une part importante de familles pour lesquelles lhbergement au long cours en htel apparat particulirement inadapt.

1.2.2. A court terme, les perspectives de rduction des dpenses dhbergement

durgence apparaissent limites

1.2.2.1.

Malgr quelques expriences intressantes, lhbergement durgence se heurte plusieurs freins

la

dconcentration

de

Dans le prolongement de la circulaire du 24 mai 2011 relative au pilotage rgional de lhbergement durgence, certaines rgions ont men des expriences intressantes en vue de dsengorger les dpartements les plus tendus :

Dans le modle mis en uvre en Picardie, la dconcentration de lhbergement durgence rsulte dune organisation damont destine rpartir de faon volontariste la charge de domiciliation entre les diffrents dpartements. Des objectifs quantifis de domiciliation des demandeurs dasile par dpartement ont t instaurs pour assurer ce rquilibrage7. Les dotations dpartementales des crdits dhbergement durgence sont dlgues selon la cl de rpartition retenue pour la domiciliation. Ce modle repose sur une rpartition volontariste en amont des flux de demandeurs dasile, articule avec la rpartition des crdits. Les lments disponibles ne permettent pas dapprcier si elle a permis de rduire les cots dhbergement durgence, flux constants, lobjectif principal tant de freiner la croissance des flux sur Beauvais8, objectif qui semble avoir t atteint.

La rpartition des taux cibles dpartementaux arrtes en juin 2012 tait la suivante : 60 % pour lOise (qi concentrait plus des trois quarts des demandeurs dasile en attente dune place de CADA), 25 % pour la Somme et 15 % pour lAisne. Fin dcembre 2012, ces objectifs taient pratiquement atteints.
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Beauvais est la prfecture comptente pour ladmission au sjour. Sa proximit avec Paris la rendait trs attractive, dans un contexte o les dlais de dlivrance des APS sy allongeaient fortement.

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Rapport

En Poitou-Charentes, une coordination rgionale de lhbergement durgence gre par lOFII a permis de diminuer le poids de lhbergement durgence. LOFII assure un suivi en temps rel de loccupation des places dhbergement durgence, grce un systme de fiches navettes avec les 115, et prend en charge lacheminement des demandeurs dasile. La mise en place de cette coordination, laquelle un ETP de lOFII est ddi, a permis de rduire de 20 places sur 100 la capacit dhbergement durgence de la Vienne. Compte tenu du cot de lETP et de la majoration des frais de transports lis cette organisation, lconomie budgtaire nette est toutefois sans doute infrieure 10 %.

Dans la plupart des rgions, toutefois, la rationalisation de lhbergement durgence dans le cadre du pilotage rgional tarde produire des effets. Dun ct, les prfets des dpartements chefs-lieux comptents pour ladmission au sjour, o se concentrent les demandeurs dasile, souhaitent en effet conserver par prudence lintgralit de leurs dotations dhbergement durgence. De lautre ct, dans les autres dpartements, les prfets souhaitent conserver la matrise de leurs capacits dhbergement durgence, et se montrent rticents une mutualisation, mme partielle.

1.2.2.2.

Les conditions ne semblent pas runies, par ailleurs, pour obtenir des baisses substantielles de cot

La circulaire du 24 mai 2011 prconisait galement dengager une contractualisation avec les oprateurs en vue, notamment, de la baisse des cots unitaires dhbergement. En septembre 2012, le cot unitaire de la place dhbergement durgence tous modes dhbergement confondus slevait 16,9 selon lenqute trimestrielle du service de lasile, et stageait de 11,9 en Aquitaine 26,2 en Auvergne. De plus amples variations sont observes au niveau des dpartements et des oprateurs. Des marges dconomies semblent donc mobilisables, via lcrtement des cots les plus levs. Toutefois, les services de ltat, dans les rgions et les dpartements, ne disposent ni doutils danalyse des cots, ni de rfrentiels de prestations pour lhbergement durgence. Il leur est objectivement difficile, dans ces conditions, dargumenter leurs demandes de baisse de cot auprs des oprateurs associatifs. La circulaire du 24 mai 2011 prescrivait de limiter les prestations dlivres en hbergement durgence la simple mise labri, afin den limiter le cot. On peut observer toutefois que si cette prescription peut se justifier quand lhbergement durgence est temporaire, elle semble moins pertinente pour des demandeurs dasile en procdure normale, hbergs plusieurs mois, qui devraient bnficier dun accompagnement du mme type quen CADA. En consquence, seules six rgions se sont engages dans des dmarches en vue de ngocier les cots unitaires dhbergement. Certaines rgions travaillent llaboration dune conventiontype, mais dautres, dont lIle-de-France ou PACA, ne se sont pas encore investies dans la dmarche. Trois rgions se sont par ailleurs atteles llaboration dun rfrentiel de lhbergement durgence. Lobjectif de baisser les cots unitaires 15 , soit le niveau du cot budgt pour 2013 parat donc ambitieux et ne pourra atteint que si des efforts significatifs sont raliss (conception et mise disposition doutils pilotage adapts notamment, cf. annexe hbergement ). Au total, court terme le renforcement des actions en vue de baisser les cots unitaires dune part, et doptimiser la rpartition des demandeurs dasile entre les dpartements pourraient permettre de mobiliser une marge dconomies dune dizaine de millions deuros, sous rserve de mettre disposition des services les outils ncessaires.

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2. Loptimisation des conditions de prise en charge et dhbergement des

demandeurs dasile ne peut passer que par une rforme densemble du dispositif
2.1. Des intervenants trop nombreux et un pilotage global dficient 2.1.1. Les intervenants dans la procdure de demande dasile sont aujourdhui trop
nombreux La complexit des interventions institutionnelles rend en elle-mme extrmement difficile et peu lisible la reprsentation graphique de la procdure de demande dasile, ainsi que la rdaction des circulaires et instructions de ladministration. Le fait est dautant plus remarquable quon observe galement de sensibles variations sur le terrain.

2.1.1.1.

La persistance dune extrme fragmentation des comptences

Cest un trait souvent observ, et propre la France : malgr une tradition de forte centralisation tatique, les institutions en charge de limmigration et de lasile en France manquent singulirement dunit, contrairement ce que lon observe chez de grands pays voisins . Des progrs ont pourtant t accomplis depuis le regroupement, en une seule entit administrative rattache au ministre de lintrieur, de services dadministration centrale qui taient jusque-l clats entre plusieurs ministres. Ces progrs restent insuffisants, notamment parce que le choix na pas t clairement fait entre deux modles : celui de la centralisation des dcisions et des procdures au sein dune seule et mme administration centrale ou celui de la dlgation un ou plusieurs oprateurs en lespce, lOFII et lOFPRA. En matire de droit dasile, la gestion est plus complexe encore que pour limmigration en gnral. Dune part, le ministre dploie en administration centrale les moyens dun service, qui ne regroupe quune quarantaine dagents, mais dont les responsabilits en termes de conception et de suivi de la politique daccueil et de prise en charge des demandeurs dasile sont considrables. Dautre part, la procdure dasile proprement dite est du ressort de lOFPRA, tandis que la procdure dadmission au sjour et celle de lloignement relvent du prfet, la direction de limmigration (DIMM), au SGII, tant par ailleurs responsable de la conduite de la politique de lloignement au plan national. Un autre acteur dimportance est la CNDA, qui exerce une fonction juridictionnelle. Enfin, lOFII, au-del de ses fonctions traditionnelles daccueil et dintgration, intervient directement, et de manire croissante, dans la gestion du droit dasile. Par ailleurs, la direction gnrale de la cohsion sociale (DGCS), au sein du ministre des affaires sociales et de la sant, est en charge du financement de lhbergement durgence de droit commun port par le programme 177, et intervient ce titre, de facto, tous les stades de la chane de gestion des demandeurs dasile. Sans voquer le cas particulier de Ple emploi pour la gestion de lATA, la tutelle exerce par le SGII sur ses oprateurs reste dorientation trs gnrale, en particulier vis--vis de lOFPRA dont les missions conservent une certaine ambigut, mi-chemin entre ladministration pure et le pr-juridictionnel. En particulier, le SGII ne peut pas adresser de directives lOFPRA en matire dinstruction des demandes dasile (contrairement, par exemple, au ministre de lintrieur allemand), et cest le conseil dadministration de ltablissement public qui arrte la liste des pays dorigine srs.

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2.1.1.2.

Une dlgation parfois sous-optimale des comptences

Cest pour amliorer la gestion du dispositif et assurer un meilleur pilotage par ltat que le rle de lOFII est mont en puissance, notamment en matire de suivi de la prise en charge des demandeurs dasile, de gestion du systme dinformation affrent (DN@), de gestion oprationnelle de suivi du premier accueil (soit directement travers ses dlgations territoriales, soit indirectement travers les oprateurs associatifs). Il sagit dun nouveau mtier pour lOFII, et cette volution traduit un retour de ltat dans un domaine jusque-l trs largement dlgu aux associations. Cest la fois une question de lgitimit et defficacit, mais aussi dquit dans la mesure aussi o il sagit dintroduire de lordre et de la rationalit dans les grandes ingalits constates pour laccueil et la prise en charge. Mais, encore une fois, la logique nest pas pousse jusquau bout et ladministration navigue entre plusieurs modles sans vritablement trancher. Sur le plan logistique, la gestion du dispositif de premier accueil est pilote par lOFII, mais dans un cadre beaucoup plus large o interviennent les prfectures de rgion avec des orientations diffrentes en matire de prise en charge et dhbergement cest le cas, de manire trs nette et depuis longtemps de la prfecture dIle-de-France, qui sest positionne plusieurs reprises comme donneur dordres lgard de lOFII. Il faut relever que le rle des SGAR dans le dispositif rgionalis est assez limit, et trs largement partag avec les directions rgionales de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale DRJSCS. Les CADA sont grs pour une large part par quelques oprateurs privs majeurs comme ADOMA ou France terre dasile. Mais ces oprateurs privs, notamment les grandes associations, entretiennent des relations de confiance ingales avec ltat, ou son oprateur privilgi quest lOFII. Ladministration centrale, lOFII, les prfets sont les interlocuteurs multiples de ces oprateurs qui, en dpit des subventions quils reoivent, ne fournissent pas toujours avec diligence linformation attendue par ladministration et ncessaire une bonne valuation du dispositif. Ltat fournit donc les moyens de lhbergement, mais reste, aux yeux dun certain nombre dacteurs associatifs, la puissance rgalienne susceptible dexpulser. On peut estimer que, dans cet enchevtrement doprateurs aux statuts si divers, ltat devrait mieux structurer ses dlgations de comptences. Cet effort sera dautant plus efficace quil sintgrera dans un pilotage global, interministriel plus affirm.

2.1.2. Le pilotage global de la politique apparat perfectible

Leffort dunification des services dans les domaines de limmigration, de lasile et de lintgration na de sens que sil est port par des orientations interministrielles claires. En particulier, la politique franaise en matire de droit dasile, surtout si on la compare celle de ses voisins allemand ou britannique, manque clairement de pilotage interministriel. Ses objectifs demeurent en eux-mmes assez flous. La France a conserv un dispositif conu pour un volume limit de demandeurs dasile, et dans une optique marque surtout par lesprit de la Convention de Genve. La monte en puissance trs forte du nombre de demandeurs dasile, la modification de leur profil avec une frontire de plus en plus tnue entre la demande dasile stricto sensu et des motifs dmigration dordre de plus en plus gnral , le dveloppement important de la demande en provenance de familles et non plus seulement dindividus ont toutefois chang la donne9. Dans dautres pays europens, le sujet a t trait politiquement au plus haut niveau et sest traduit par des orientations souvent trs impratives adresses aux oprateurs.

Entre 2003 (premire anne disponible pour cette statistique) et 2012, la part des mineurs accompagnants dans le total des demandes de protection a presque doubl.
9

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En France, le sujet revt une dimension morale et une sensibilit encore plus aigus que dans les autres pays europens. Le systme a par consquent driv au fil de leau, avec les effets que lon observe en termes dingalit de traitement des demandeurs dasile, de sous-budgtisation, de dstabilisation de lhbergement durgence de droit commun. Le pilotage global de lensemble de la procdure mrite donc dtre repens, en lien troit avec les orientations plus gnrales de la politique dimmigration. Les modalits dune rpartition gographique de la demande au plan national avec affectation territoriale en fonction de critres prdfinis , ainsi que lexistence dun systme dinformation un tant soit peu intgr font cruellement dfaut. Il apparat en outre trs prjudiciable que les principales directions dadministration centrale intresses par le sujet (service de lasile et direction de limmigration du ministre de lintrieur, direction gnrale de la cohsion sociale en particulier) naient pas des contacts plus rguliers permettant de dfinir des orientations stratgiques claires pour la conduite de cette politique. Les contacts que la mission a eus avec les prfets et les services dconcentrs de ltat ont, en effet, fait ressortir une dficience patente de pilotage, les mesures tant gnralement prises localement, sous la pression de lurgence, sans sinscrire dans un schma global cohrent. Sagissant dune politique publique la dimension interministrielle aussi prononce, il est indispensable quune instance de coordination et de dcision, mme informelle, soit mise en place lchelon central pour guider dans leur action les intervenants locaux.

2.2. Un dispositif de prise en charge qui doit sinscrire dans une approche globale, intgrant lensemble des hbergements financs par ltat
La croissance acclre du dispositif dhbergement durgence ddi aux demandeurs dasile na pas empch la persistance du recours rsiduel au dispositif dhbergement gnralis te financ par le programme 177. Le dispositif gnraliste contribue de faon substantielle lhbergement des demandeurs dasile toutes les tapes de la procdure. On ne dispose toutefois que de peu dlments pour valuer les proportions de demandeurs dasile concerns et les charges correspondantes pesant sur le programme 177, pour lessentiel une enqute dclarative conduite en octobre 2009 par la DGCS10.

2.2.1. Une part significative des demandeurs dasile en cours de procdure serait
accueillie dans le dispositif gnraliste Lenqute DGCS estimait 6 % la part des places du dispositif dhbergement durgence gnraliste occupe par des demandeurs dasile en cours de procdure, soit 1 660 places environ. Selon des estimations ponctuelles plus rcentes dans des dpartements tendus, elle pourrait toutefois savrer localement plus leve, notamment en priode hivernale (9 % dans le Rhne par exemple). Malgr son extension, le dispositif dhbergement durgence ddi aux demandeurs ne couvre donc pas lintgralit des besoins dhbergement des demandeurs dasile, notamment des isols qui ne bnficient pas dune priorit dhbergement11.

Sy ajoutent notamment des lments denqute recueillis par la DDCS du Rhne fin dcembre 2012, et des indications issues du plan rgional dactions oprationnelles de sortie de lhiver tabli en Alsace .
10

Ces priorits tablies par lOFII concernent les familles avec des enfants mineurs et les demandeurs dasile prsentant des problmes de sant signals.
11

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2.2.2. Les demandeurs dasile sont notamment souvent accueillis dans le dispositif
gnraliste en amont de lenregistrement de leur demande dasile Lallongement des dlais de domiciliation et de dlivrance dune autorisation provisoire de sjour (APS) se rpercute en effet directement sur le dispositif dhbergement gnraliste, les demandeurs dasile ne pouvant accder au dispositif ddi quune fois enregistrs par lOFII. Les charges correspondantes pour le programme 177 sont difficilement quantifiables ce jour faute de donnes actualises prcises, dautant que les pratiques budgtaires dimputation sont htrognes. Certaines rgions, lIle-de-France en particulier, rattachent les charges correspondantes au programme 303, du moins compter de la domiciliation du demandeur dasile. Par consquent, on peut estimer entre 1 000 et 2 000 le nombre de demandeurs dasile pris en charge, en amont de la procdure, par le dispositif gnraliste du programme 177, pour un cot de lordre de 10 M12.

2.2.3. Enfin et surtout, le dispositif gnraliste accueille en aval une part croissante de
dbouts du droit dasile Selon lenqute de la DGCS de 2009, le dispositif gnraliste accueillait 1 172 rfugis (4 % des places), et une fourchette de 3 000 3 500 dbouts du droit dasile (environ 12 % des places). Lenqute de la DDCS du Rhne comptabilisait de son ct prs de 35 % de rfugis ou rgulariss, et 25 % de dbouts, soit une proportion nettement suprieure. Mme si la situation nest pas reprsentative, il parat probable que les effectifs de dbouts et de rfugis sans solution dhbergement se soient accrus dans les mmes proportions que les flux entrants de demandeurs dasile. Il faut aussi intgrer des effets de stocks, les dbouts pouvant tre accueillis sans limitation de dure. Au total, on peut estimer 20 % au minimum la proportion des places dhbergement durgence du programme 177 occupes par des personnes dboutes du droit dasile. La dpense correspondante dpasserait 35 M pour le dispositif gnraliste13. Il apparat indispensable, a minima, de procder lestimation rgulire des places occupes par les diffrents publics issus de la demande dasile dans le dispositif gnraliste. Ces lments conditionnent la pertinence du rebasage, envisag ci-aprs, du dispositif dhbergement prenne des demandeurs dasile, et sont ncessaires pour pouvoir apprcier limpact dune rduction substantielle des dlais de traitement des demandes dasile sur le dispositif gnraliste.

2.2.4. Au regard de limportance des effets de report, concentrer son regard sur le seul
programme 303 peut aboutir la mise en uvre de solutions contre-productives Les demandeurs dasile sont donc prsents, de manire souvent trs forte, dans le dispositif dhbergement durgence gnraliste en amont, en cours de procdure et en aval. La porosit entre le programme 303 et le programme 177 qui est dailleurs souvent ouvertement assume au plan local est telle quon ne saurait rgler la question de lhbergement durgence des demandeurs dasile en se concentrant sur le seul programme 303. Tous les acteurs locaux le disent, avec de plus en plus dinsistance : les prfets, mais aussi les reprsentants des collectivits territoriales (dpartement, commune) dont les propres dispositifs sont eux-mmes exposs, terme rapproch, des effets de report.

12 13

Avec un cot unitaire la place en HU 177 fix par la mission 17 en labsence dlments plus prcis.

Il sagit plus dun ordre de grandeur que dune vritable estimation, faute de donnes prcises permettant dy procder. Pour lvaluer, la mission a retenu un cot unitaire de la place HU 177 de 17 (cf. supra note 15), et une capacit globale dhbergement HU 177 de 30 000 places, soit une dpense supporte par le dispositif gnraliste de lordre de 37 M (6000 places x 17 x 365 = 37, 2 M).

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La mise en uvre de mesures qui ne conduiraient qu faire artificiellement dcrotre les dpenses du programme 303, au prix dune augmentation de celles supportes par le programme 177, constitue de faon gnrale un cueil viter. La question est particulirement aigu sagissant des dbouts : en labsence de choix clairs lgard de cette population en nombre croissant (loignement ou rgularisation), ltat sexpose inluctablement une drive rapide de lhbergement durgence gnraliste, comme on lobserve dj, de manire inquitante, dans certains dpartements, notamment en priode hivernale. Les conditions de sortie du dispositif sont cet gard essentielles : soit lon maintient un niveau de mesures dloignement suffisamment significatif pour viter le passage dune importante immigration conomique par le biais de la procdure dasile ; soit lon opte pour une logique ouverte de rgularisation, et donc douverture plus large de cette immigration conomique, par ce qui serait toutefois une voie dtourne.

2.3. Des drives exposant un risque de dtournement de la procdure 2.3.1. Des conditions dexamen des demandes trs insatisfaisantes 2.3.1.1.
Des dlais excessifs dentre dans la procdure

Larticle L. 742-1 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile (CESEDA) prvoit que pour dposer une demande dasile auprs de lOFPRA, un ressortissant tranger doit au pralable obtenir un titre provisoire de sjour14. Le dlai thorique de dlivrance de ce titre (en lespce, une APS) est fix 15 jours par larticle R. 742-1 du mme code. Dans les faits, et en raison notamment de laugmentation du nombre de demandeurs dasile se prsentant aux guichets des prfectures, ce dlai est loin dtre toujours respect. Le dlai moyen de convocation des demandeurs dasile en prfecture aprs leur premier passage tait, si lon sen rfre lindicateur mis en place par la direction de la modernisation et de laction territoriale (DMAT) du ministre de lintrieur, de 24 jours15. Le dlai rel est cependant suprieur cette valeur, car plusieurs passages en prfecture sont, dans certains dpartements, ncessaires pour obtenir lAPS. La coordination franaise pour le droit dasile , qui a ralis une enqute ce sujet au cours de lanne 2012, considre ainsi que le dlai moyen dobtention de lAPS est actuellement plutt de lordre de 30 jours16. Les dlais sont particulirement levs dans certains points daccueil, et en particulier Paris (plus de sept mois dattente pour les familles et de quatre mois pour les adultes isols). Lallongement des dlais de dlivrance de lAPS pose un triple problme : en premier lieu, les candidats lasile sont placs, bien quils aient engag une dmarche pour dposer leur demande, dans une situation dillgalit au regard de la rglementation relative au sjour, et ne disposent daucun document pour attester de leur statut ; ils sont ainsi susceptibles de faire lobjet dune mesure dloignement (en tous les cas si aucune

Cette condition ne sapplique que pour la procdure normale, les dema ndeurs placs sous procdure prioritaire devant quant eux produire la dcision de refus daccs au sjour prise par la prfecture comptente.
14

Indicateur Indigo IM 348. Seules 42 prfectures avaient toutefois renseign lindicateur, la dispersion tant par ailleurs trs forte, avec des rsultats variant entre 1 et 72 jours.
15 16

Droit dasile en France : conditions daccueil ; tat des lieux 2012 , CFDA.

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attestation de dpt ou aucune convocation un entretien ne leur est dlivre), situation qui contrevient au principe fix par larticle 33-1 de la convention de Genve17 ; en deuxime lieu, tant quils nont pas t admis au sjour, les ressortissants trangers dsireux de dposer une demande dasile ne peuvent avoir accs aux dispositifs qui leur sont ddis, et la charge financire affrente est donc thoriquement reporte sur les dispositifs de droit commun (programme 177, pour lhbergement, en particulier) ; enfin, lcoulement dune longue priode avant mme le dpt de la demande dasile18 a pour effet daugmenter sensiblement le dlai global de traitement de cette demande, et de rendre plus difficile et moins lgitime un ventuel loignement des dbouts.

En parallle, le caractre tardif de la rception des trangers dsireux de dposer une demande dasile a pour consquence de dcaler la prise dempreintes et sa confrontation la base EURODAC. Ainsi, le constat que le traitement de la demande de certains individus relve en ralit de la responsabilit dautres tats membres ne peut tre opr que plusieurs mois aprs leur entre sur le territoire, ce qui ne facilite pas la mise en uvre des mesures p rvues par le rglement dit Dublin II et singulirement la prise en charge ou la reprise en charge par le pays comptent19. Dans un tel contexte, il est regrettable de constater que certains des interlocuteurs rencontrs par la mission, en particulier au sein des prfectures, aient renonc faire de la diminution du dlai de dlivrance de lAPS une priorit.

2.3.1.2.

Les dlais dinstruction des demandes dasile demeurent trop levs et sont gnrateurs de cots

Malgr le renforcement des effectifs affects linstruction lOFPRA et la CNDA, les dlais de traitement des demandes dasile et des recours demeurent trop levs. En 2012, le dlai moyen constat du traitement dune demande dasile par lOFPRA atteint 6 mois et 4 jours et tend se dgrader20. Le dlai moyen de jugement dun recours par la CNDA atteint 9 mois et 29 jours (cf. tableau ci-aprs).
Dlai moyen constat (DMC) de traitement des demandes dasile et des recours depuis 2006 Dlai moyen constat (jours) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Moyenne OFPRA 110 105 101 118 145 174 186 134 CNDA 317 356 412 385 392 344 303 358 Dlai instruction OFPRA + CNDA 427 461 513 503 537 518 489 493 (Hors dlais cachs)
Source : OFPRA, CNDA.

Tableau 2 :

Aucun des tats contractants nexpulsera ou ne refoulera, de quelque manire que ce soit, un rfugi sur les frontires des territoires o sa vie ou sa libert serait menace en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalit, de son appartenance un certain groupe social ou de ses opinions politiques .
17

5 mois et demi entre la date dclare dentre sur le territoire et le dpt de la demande dasile selon les donnes OFPRA.
18

A contrario, les prfectures qui parviennent accueillir les demandeurs dasile dans des dlais raisonnables paraissent obtenir de meilleurs rsultats en matire de radmission. La prfecture des Bouches-du-Rhne affiche par exemple ainsi un taux de radmission avoisinant les 40 % (contre une moyenne nationale de 17 % en 2011).
19

Sur lanne 2012, le dlai moyen de traitement de lOFPRA est pass de 179 au 1 er trimestre, 158 jours au 2me trimestre, puis 187 jours au 3me trimestre et 200 jours au 4me trimestre.
20

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Les seuls dlais de traitement affichs par lOFPRA et la CNDA sont cependant impropres pour valuer la dure relle dune procdure de demande dasile. Les dlais moyens calculs par lOFPRA et la CNDA ne prennent pas en compte certains dlais cachs :

le dlai entre le dpt de la demande dasile par le demandeur et son enregistrement par lOFPRA ; le dlai de notification de la dcision de lOFPRA ; le dlai entre la notification de la dcision de lOFPRA au demandeur et lenregistrement de son recours la CNDA (ce dlai peut savrer particulirement lev, notamment en cas de traitement dune demande daide juridictionnelle dite isole ) ; le dlai de notification de la CNDA21.

La dure moyenne totale dune procdure dexamen de premire demande dasile par lOFPRA suivie dun recours la CNDA peut tre estime 19,5 mois (cf. graphique 2 ci-dessous). Ce cas de figure recouvre plus de trois-quarts des dossiers (85 % des dcisions de rejets de lOFPRA faisant lobjet dun recours la CNDA). Cette dure moyenne peut tre suprieure en cas de demande de rexamen et de recours sur rexamen. La dure moyenne totale dune procdure longue (premire demande, recours la CNDA, demande de rexamen lOFPRA et recours la CNDA), peut tre estime plus de 2 ans et 7 mois (cf. annexe IV sur le traitement des demandes dasile).
Graphique 2 : Dure moyenne (en jours) dune procdure de premire demande dasile suivie dun recours la CNDA ( partir des dlais OFPRA et CNDA de 2012)

20

592

303

14

39

215

3
EnregistrementTraitement Notification Formation et Dcision OFPRA enregistrement CNDA de la demande OFPRA dasile du recours
Source : OFPRA, CNDA, Mission.

Notification CNDA

Total

21

En outre, les dlais de saisie dans la base de donnes de lOFPRA (INEREC) du sens des dcisions de lOFPRA et de la CNDA ne sont pas pris en compte. Ils peuvent avoir un impact sur la clture des droits lATA.

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Ces dlais levs dinstruction des demandes dasile ont plusieurs consquences ngatives :

en termes de qualit du service public, lobjectif dune rponse rapide aux demandeurs dasile sollicitant une protection de la France nest pas atteint : lOFPRA, les premires demandes non traites en stock au 31 dcembre 2012 avaient une anciennet moyenne de 5,2 mois ; la CNDA, 65 % des recours jugs en 2012 taient enregistrs depuis plus dun an et 12,5 % depuis plus de deux ans ; en termes defficacit de politique de lasile, les dlais dinstruction actuels constituent un facteur dattractivit de la France pour les demandeurs dasile pour lesquels la probabilit daccder au statut de rfugi est faible. Ils hypothquent largement leffectivit des mesures dloignement des dbouts ; en termes defficience de la politique de lasile, les dlais de traitement induisent des cots lis la prise en charge des demandeurs dasile dont : des cots directs au titre des CADA, de lhbergement durgence et de lATA : toutes choses gales par ailleurs, un mois de rduction des dlais de traitement lOFPRA se serait traduit par une conomie de 11,5 M en termes dATA (6,5 M) et dhbergement durgence au titre de lasile (5 M) ; toutes choses gales par ailleurs, un mois de rduction des dlais de traitement la CNDA se serait traduit par une conomie de 15,1 M en termes dATA (6,8 M) et dhbergement durgence au titre de lasile (8,3 M) ; des cots indirects au titre de la couverture maladie universelle (CMU, pour les demandeurs dasile admis au sjour) ou de laide mdicale dtat (AME, pour les demandeurs dasile en procdure prioritaire).

2.3.2. Une htrognit des conditions de prise en charge difficile dfendre et par
ailleurs source de pertes defficacit Du fait de lengorgement du dispositif qui leur est ddi, seule une minorit des demandeurs dasile primo-arrivants peut chaque anne intgrer un CADA (7 258 personnes sur les 52 14722 arrives en 2011 par exemple). Un nombre sensiblement quivalent de demandeurs peut tre accueilli dans une structure dhbergement durgence rserve aux demandeurs dasile. La majorit des primo-arrivants sont donc accueillis lhtel, soit au titre de lhbergement durgence spcialis (financ par le programme 303), soit au titre de lhbergement gnraliste (financ par le programme 177). Lorientation vers les diffrents dispositifs mobilisables ne seffectue pas au regard de la situation du demandeur vis--vis de la procdure de demande dasile, mais sur des critres de vulnrabilit sociale, les familles, les adultes accompagns de mineurs, ou les personnes la sant prcaires tant privilgis. En tout tat de cause, il apparat que les candidats la demande dasile se trouvant dans des situations quivalentes sont traits de faon diffrente, de faon difficilement dfendable : sur le plan de laccompagnement de la procdure de demande dasile, les personnes loges en CADA font lobjet dun meilleur accompagnement et ont consquemment davantage de chances, situation gale, daccder au statut de rfugi ou la protection subsidiaire ;

22

Chiffres incluant les mineurs accompagnants.

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sur le plan des conditions matrielles daccueil, le niveau de prise en charge variera de la mme faon, les demandeurs dasile adultes isols ou les couples sans enfant pouvant paradoxalement trouver avantage tre hbergs en tablissement htelier plutt quen CADA, dans la mesure o cela leur permet de percevoir lATA23.

2.3.3. Une procdure galement utilise comme une voie dimmigration

En dernier lieu, il est ncessaire de souligner que la procdure de demande dasile, qui a en thorie vocation tre dissocie des volutions de la politique migratoire, est, en partie du fait de ses dysfonctionnements, devenue lune des principales voies dentre sur le territoire franais. En effet, si lon se fonde sur les donnes 2011 et 2012, plus de 52 000 demandeurs dasile (mineurs accompagnants inclus) arrivent chaque anne sur le territoire. Si lon retient le taux global daccession la protection statutaire (OFPRA + CNDA) constat en 2011 de 25 %, 39 000 des 52 000 demandeurs entrants sont dbouts. On peut estimer le nombre de dpart des dbouts quelque 2 200 (prs de 500 dparts volontaires et 1 700 dparts contraints). Au total, prs de 37 000 dbouts se maintiendraient donc chaque anne sur le territoire. Le nombre des dbouts du droit dasile demeurant sur le territoire lissue de la procdure est ainsi pratiquement trois fois suprieur celui des rfugis et bnficiaires de la protection subsidiaire admis au sjour pour ces motifs. Il serait hasardeux de conclure sur la foi de cette comparaison chiffre un dtournement conscient et gnralis de la procdure de demande dasile. Ce constat montre, en revanche, que cette procdure, qui a vocation rpondre un besoin propre et sinscrire dans une logique exclusive de toute considration portant sur lorientation de la politique migratoire, est aujourdhui devenue un des principaux chemins dentre sur le territoire franais24.

Sur le plan strictement financier, ce nest qu partir de 4 enfants quune famille bnficiera dune prise en charge plus leve en CADA (au titre de lAMS) quen hbergement durgence (au titre de lATA), le mme seuil tant franchi partir de 2 enfants pour un demandeur isol. Ces comparaisons mettent par ailleurs en exergue le caractre peu quitable des rgles de versement de lATA, qui nest accessible quaux adultes.
23

Le nombre de dbouts se maintenant chaque anne sur le territoire nest ainsi que lgrement infrieur celui des ressortissants trangers obtenant un titre de sjour en tant que membre de la famille dun citoyen Franai s (46 071 premiers titres dlivrs en 2011) et plus de deux fois suprieur celui des ressortissants trangers admis au sjour au titre de limmigration dite professionnelle (15 425 premiers titres salaris en 2011). Il convient cependant de noter que les trangers obtenant une premire carte de sjour au titre de limmigration familiale ou professionnelle peuvent tre, pour une frange dentre eux, danciens demandeurs dasile.
24

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3. Une quadruple ncessit dassurer un meilleur suivi du public pris en

charge, de raccourcir les dlais dinstruction, de rationaliser le dispositif et les procdures et de limiter le nombre dintervenants publics
3.1. Le public pris en charge doit tre mieux suivi, des systmes dinformation plus complets devant notamment tre mis en place 3.1.1. Le suivi des publics doit tre amlior
Dans la configuration actuelle, les prfectures nont gnralement quune connaissance vague de la situation des candidats la demande dasile, des demandeurs dasile et des personnes issues de la demande dasile qui demeurent sur le territoire en qualit de rfugis ou de dbouts. Seuls sont pratiqus des contrles formels, qui pourraient tre utilement allgs, tandis que les donnes rellement pertinentes demeurent inconnues. Sagissant des simplifications envisageables, la dcision rcemment prise dallonger la dure de validit du premier rcpiss asile six mois va dans le bon sens, dans la mesure o les contrles raliss en prfecture loccasion du renouvellement des rcpisss ont une plusvalue incertaine. Des mesures plus radicales pourraient dailleurs tre envisages (cf. annexe portant sur les parcours des demandeurs dasile). Surtout, en dpit de ces passages rguliers des demandeurs dasile en prfecture, les services de ltat ne disposent pas toujours, lheure actuelle, dune information prcise sur le lieu de rsidence rel des demandeurs dasile, en dpit de son importance. En effet, une part majoritaire des demandeurs tant domicilis administrativement au sige de la plate-forme daccueil dpartementale ou dune association dite de domiciliation 25, ladresse indique la prfecture a pour seule utilit de permettre la communication de documents officiels. Dans certains dpartements, comme le Haut-Rhin, les services prfectoraux pallient cette absence dinformation en demandant aux structures qui assurent lhbergement des demandeurs dasile de leur transmettre chances rgulires la liste des personnes accueillies. Cette pratique nest toutefois en rien systmatique, et les reprsentants de lOFII ont prcis la mission que certaines structures refusaient de transmettre de telles informations aux dlgations territoriales de ltablissement et, a fortiori, aux services prfectoraux. Si la difficult obtenir une liste prcise de rsidents peut se comprendre sagissant de centres dhbergement durgence financs au titre du programme 177, qui ont pour mission dassurer un accueil inconditionnel et ne sont pas lgalement fonds demander aux personnes quils reoivent des prcisions sur leur identit et leur situation administrative, elle ne saurait se justifier en ce qui concerne des structures recevant des financement au titre du programme 303, qui ont pour rle de recevoir une catgorie de population bien dtermine, et ce dans les conditions fixes par la puissance publique26.

Les seuls demandeurs pour lesquels ladresse communique la prfec ture est susceptible de correspondre la rsidence relle sont ceux hbergs en CADA, en centres dhbergement durgence stables, ou qui sont logs chez des proches. Eu gard au niveau actuel des flux, cette catgorie est videmment minoritaire (moins de 20 % des demandeurs dasile en cours de procdure Paris par exemple).
25

Dans une stricte perspective financire, la communication par les structures assurant lhbergement pour le compte et aux frais de ltat dinformations prcises sur lactivit accomplie, notamment dlments dtaills sur les personnes hberges, constitue la contrepartie lmentaire de lattribution de fonds publics.
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Il apparat en tout tat de cause impratif que lobligation de communiquer aux reprsentants de ltat, chances rgulires et chaque fois quils en font la demande, des lments complets et prcis sur le nombre, lidentit et la situation administrative des personnes accueillies soit systmatiquement rappele dans les conventions passes avec les structures assurant lhbergement des demandeurs dasile, et que les services de ltat se donnent les moyens de la faire respecter, au besoin en cartant les intervenants refusant den accepter le principe. Un meilleur encadrement des prestations de domiciliation apparat subsidiairement ncessaire (cf. annexe portant sur les parcours des demandeurs dasile).

3.1.2. Les systmes dinformations doivent tre rnovs et mieux adapts aux besoins
Linformation relative la situation des demandeurs dasile en cours de procdure aujourdhui accessible au travers des systmes existants demeure trs parcellaire. Il savre ainsi souvent ncessaire, au niveau local, dlaborer des fichiers complmentaires, dont la compltude et la rgularit des mises jour conditionnent la qualit des donnes disponibles. Il est galement rvlateur que pour vrifier les conditions de versement de lATA un chantillon reprsentatif de bnficiaires (cf. annexe ddie), la mission ait d procder ellemme des rapprochements de fichiers, mettant en liaison des bases de donnes qui sont en temps normal utilises de faon cloisonne. La mise disposition des diffrents acteurs intresss par le dispositif, quelles que soient les volutions que celui-ci pourrait tre amen connatre dans la priode venir, dun outil commun de pilotage, doit constituer dans ce contexte une priorit. Loutil correspondant devrait a minima permettre daccder, en temps rel, aux donnes suivantes : 1) informations de base affrentes ltat-civil et la situation du demandeur dasile concern (prnom et nom, date de naissance, adresse) ; 2) tat dinstruction du dossier de demande dasile et catgorie de procdure (normale, prioritaire, Dublin II ) ; 3) situation en matire de droit au sjour (type de titre dtenu le cas chant, priode de validit dudit titre) ; 4) situation en matire dhbergement (CADA, hbergement durgence spcialis, hbergement durgence de droit commun, accueil par un particulier) et mention dun ventuel refus par le demandeur dune offre dhbergement par le pass ; 5) type de prise en charge financire (ATA, AMS, absence de prise en charge). Chaque demandeur dasile serait identifi par son numro dtranger AGDREF, tous les demandeurs tant enregistrs dans cette application, quelle que soit la procdure vers laquelle ils sont orients. A lheure actuelle, lapplication DN@ intgre tous les champs dinformation numrs ci-dessus, lexclusion de celui relatif la prise en charge financire ; les informations ressortissant lhbergement sont en outre incompltes, dans la mesure o seuls les CADA et les centres relevant du dispositif AT-SA sont pris en compte27. Le dveloppement de cette application pourrait donc permettre, terme, de rpondre au besoin. Il serait toutefois ncessaire, en parallle, de la rendre accessible - en consultation et en saisie aux structures qui ne peuvent aujourdhui lutiliser (OFPRA - CNDA - Ple Emploi).

Dans deux rgions (Bretagne et Franche-Comt), une exprimentation dintgration dans DN@ des donnes relatives lhbergement durgence est nanmoins en cours.
27

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Rapport

Lautre hypothse consisterait crer une application totalement nouvelle, qui comporterait les mmes informations. Le cot dune telle volution serait toutefois videmment suprieur. En tout tat de cause, lintroduction dune application commune plus complte devrait saccompagner de la cration dinterconnexions, dans le respect du cadre juridique applicable en lespce, en particulier aprs saisine de la commission nationale de linformatique et des liberts (CNIL), entre lapplication nouvelle et celles qui demeureraient utilises.

3.2. La rduction des dlais dexamen des demandes doit reprsenter une priorit 3.2.1. Une entre dans la procdure qui doit imprativement tre plus prcoce
La diminution du temps sparant lentre des candidats lasile sur le territoire et la prise de dcision sur leur demande daccs au sjour doit imprativement tre recherche. Si le dlai de trois jours fix par la directive du 27 janvier 2003 pour la dlivrance dun titre de sjour apparat trop ambitieux, celui de 15 jours aujourdhui prvu par larticle R. 742-1 du CESEDA reprsente un objectif raisonnable et accessible, quil conviendrait de respecter28. Afin desprer atteindre un tel objectif, plusieurs conditions doivent tre runies. Il est tout dabord indispensable que le passage en prfecture constitue lune des premires tapes du parcours du demandeur dasile aprs son arrive sur le territoire. Ainsi, quelle que soit la structure qui reoit un ressortissant tranger manifestant son intention de dposer une demande dasile (plate-forme daccueil, service ou centre dhbergement, association caritative), il convient, aprs avoir rpondu aux besoins de premire urgence, quelle loriente sans attendre vers la prfecture comptente29. Lors du premier passage en prfecture, il est ensuite souhaitable quil soit procd un premier examen de la situation du demandeur et que : les empreintes du demandeur soient releves, et linterrogation de la base EURODAC ralise, ce qui permettra une orientation plus prcoce, le cas chant, vers la procdure Dublin II ; les situations videntes qui pourraient justifier un placement en procdure prioritaire (demande manifestement abusive notamment) soient, dans toute la mesure du possible, repres pour, l encore, autoriser une orientation adapte plus rapide.

Une telle volution supposerait naturellement de repenser les logiques daccueil en prfecture (cf. annexe sur les parcours des demandeurs dasile). Comme dj indiqu, pour pouvoir dposer son dossier lOFPRA, le demandeur dasile en procdure normale doit par ailleurs disposer dune APS, et pour obtenir cette APS, dune adresse ; cette double condition a pour effet dallonger les dlais de prise en charge.

Afin dviter toute interprtation hasardeuse, il doit tre prcis que la priode de 15 jours voque par le CESEDA doit tre comprise comme celle scoulant entre le premier passage du ressortissant tra nger en prfecture et la remise de lAPS, et non seulement entre le dpt dun dossier complet de demande et la remise du titre, la prolongation du dlai sparant le premier passage de lenregistrement du dossier complet de demande ayant le mme effet dltre que lextension du dlai prcdant la remise du titre aprs remise dun dossier complet.
28 29

Un tel mode de fonctionnement est dj suivi dans certains dpartements, par exemple dans le Bas-Rhin.

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Rapport

Lobligation impose aux demandeurs dasile de solliciter la dlivrance dun titre de sjour, en vigueur depuis 1993, napparat pas devoir tre remise en cause dans la mesure o elle permet ou du moins devrait permettre aux services de ltat de disposer dinformations prcises sur les ressortissants trangers entrant sur le territoire pour demander lasile et de suivre lvolution de leur situation. Elle constitue par ailleurs une condition de bonne mise en uvre des rglements Dublin II . En revanche, il est possible de sinterroger sur la pertinence de lexigence pose par larticle R. 741-2 du CESEDA, qui conditionne la dlivrance de lAPS asile la production dune adresse fixe par le demandeur. Il pourrait ainsi tre envisag, sagissant du premier titre remis aux demandeurs dasile, de droger au principe gnralement retenu par le CESEDA et qui veut que la dlivrance dun titre de sjour soit normalement subordonne la communication dune adresse de rsidence par le ressortissant tranger demandeur30. Les personnes dsireuses de dposer une demande dasile disposeraient ainsi beaucoup plus tt dune autorisation provisoire de sjour, et seraient en mesure, dans un dlai resserr et en tout cas infrieur 1 mois et demi aprs leur arrive sur le territoire, de transmettre leur dossier lOFPRA31.

3.2.2. Un effort massif doit tre ralis pour rsorber le stock de demandes dasile et
rduire les dlais de traitement communautaires en 2015 avant la transposition des

directives

La transposition, lhorizon 2015, des directives europennes rvises contribuera vraisemblablement dgrader les dlais de traitement des demandes dasile, en particulier lOFPRA en raison notamment du renforcement des garanties procdurales lors de lentretien. Cest pourquoi la mission propose de fixer lobjectif suivant : atteindre, la fin de lanne 2015, un dlai moyen de traitement de 3 mois lOFPRA et de 6 mois la CNDA avec une rsorption du stock de dossiers rsiduel. Diffrents scnarios sont envisageables pour atteindre cet objectif dici fin 2015 (cf. tableau 3). Le scnario prconis par la mission associe : une augmentation ds 2014 des effectifs affects linstruction des demandes dasile (10 officiers de protection lOFPRA et 11 rapporteurs la CNDA, soit une augmentation respective de 6 % et 8 % des effectifs affects linstruction) ; une exigence de productivit accrue en 2014 (hausse du nombre de dcision par jour ouvr par agent de 10 % lOFPRA et la CNDA).

Cette exigence est lie au principe pos par larticle R. 311-1 du CESEDA, selon lequel la demande de titre doit tre dpose dans le dpartement de rsidence du ressortissant tranger. Si le mme principe a t repris par larticle R*741-1 du CESEDA pour les demandeurs dasile, il est vident que la notion d e rsidence est pour la population intresse beaucoup moins pertinente. La perspective dune dterritorialisation des demandes a t ouverte par larticle 31 du dcret n 2010-687 du 24 juin 2010, qui a confi une comptence interdpartementale certains prfets, dans le contexte de la rgionalisation de laccueil, et rien ne semble devoir sopposer un approfondissement de la dmarche.
30

Le raccourcissement du dlai de dlivrance de lAPS serait toutefois susceptible, dans certaines parties du territoi re, de provoquer un engorgement au niveau des associations susceptibles de proposer une aide au renseignement du dossier OFPRA ; lobtention dune adresse est par ailleurs essentielle ce stade pour le demandeur, la confirmation denregistrement de sa demande devant pouvoir lui tre envoye par lOFPRA ; il pourrait par consquent tre envisag dallonger le dlai laiss aux candidats lasile pour remettre ce dossier, par exemple de 21 jour 1 mois ; une tel allongement serait notamment utile pour les personnes amenes changer de rgion (cf. 3.3.1).
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Rapport

Stant vu opposer le principe dindpendance des juridictions administratives, la mission na pu mener ses investigations leur terme sagissant du traitement juridictionnel des demandes dasile. Elle recommande de subordonner toute cration demploi la CNDA la ralisation dun audit conjoint avec la mission dinspection des juridictions administratives (MIJA) sur son fonctionnement. Plusieurs leviers de rduction des dlais de traitement sont identifis (cf. annexe sur le traitement des demandes dasile). Ils concernent en particulier : sagissant de lOFPRA : une harmonisation des mthodes de travail des diffrentes divisions, une meilleure prise en compte de la jurisprudence de la CNDA, une augmentation du temps de prsence effective des officiers de protection linstruction ; sagissant de la CNDA : une professionnalisation des formations de jugement, une rduction des dlais de traitement de laide juridictionnelle, des mesures de diminution du taux de renvoi et un traitement modernis des recours ultramarins.

Un tel effort de rduction des dlais dinstruction lhorizon 2015 savre dautant plus ncessaire quil se traduirait par des conomies sur les dpenses de prise en charge des demandeurs dasile portes par le programme 303. Compte tenu de lvolution prvisionnelle de la demande dasile, des dlais dinstruction ramens 3 mois lOFPRA et 6 mois la CNDA permettrait de dgager une conomie de 88,5 M en 2015 par rapport un scnario statu quo32, hors ventuels effets de report sur le programme 177 sagissant des dpenses dhbergement durgence. Les conomies dgages sur les seules dpenses dATA slveraient 44,5 M en 2015. Le cot supplmentaire de ces nouveaux postes (1,4 M en 2015) serait donc largement rentabilis (cf. tableau 4). Enfin, ce renforcement des effectifs apparat souhaitable au regard des expriences passes. La stratgie des dernires annes a en effet largement privilgi la flexibilit des ressources affectes linstruction (embauches dagents contractuels pour des dures limites) un effort dans la dure de rsorption des stocks et des dlais de traitement. Elle sest souvent fonde sur des anticipations optimistes dvolution des flux conduisant minorer leffort consentir en termes de renforcement des effectifs.

Toutes choses gales par ailleurs (i. e. hors ventuelles crations de places de CADA ou diminution du taux dindus de lATA).
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Rapport

Scnarios du traitement des demandes dasile la fin de lanne 2015 avec le dlai prvisionnel moyen (DPM 33) de traitement et les cots dATA et dhbergement durgence des demandeurs dasile (HUDA) associs Cot prvisionnel OFPRA CNDA OFPRA et CNDA en 2015 Hypothses Scnarios DMP en DMP en Dcisions en stock Dcisions en stock (toutes choses gales par ailleurs) DMP en 2015 ATA HUDA 2015 2015 en 2015 en 2015 (stock en (en mois) (en M) (en M) mois) (en mois) (en mois) (stock en mois) Pas de hausse d'effectifs ou de la Statu quo 6,0 26 000 (6,2 mois) 7,4 24 400 (7,4 mois) 13,5 177 128 productivit lOFPRA ou la CNDA Scnarios envisageables pour atteindre la cible Augmentation + 35 ETP l'OFPRA en 2014 3,0 10 800 (2,2 mois) 6,0 23 600 (5,9 mois) 10,0 133 84 d'effectifs + 29 ETP la CNDA en 2014 Hausse de la + 14,5 % l'OFPRA en 2014 3,0 11 500 (2,4 mois) 6,0 22 500 (5,9 mois) 10,0 133 84 productivit + 16,9 % la CNDA en 2014 + 10 ETP l'OFPRA et hausse de Scnario la productivit de 10 % en 2014 3,0 11 300 (2,3 mois) 6,0 22 800 (5,9 mois) 10,0 133 84 mission +11 ETP la CNDA et hausse de la productivit de 10 % en 2014
Source : Modle de prvision budgtaire Roland Berger du service de lasile, Mission. N.B. : Hypothses retenues par la mission, calculs toutes choses gales par ailleurs (cf. annexe sur le traitement des demandes dasile).

Tableau 3 :

Tableau 4 :

Hors pensions Avec pension

Incidence budgtaire directe des recrutements supplmentaires lOFPRA et la CNDA par rapport au scnario statu quo Rapport conomies Cot moyen d'un Recrutement Cot moyen Economies sur l'ATA gnres sur cots des Recrutements Cot total sur officier de protection de d'un rapporteur et l'HUDA gnres emplois d'OP titulaires 2014 et 2015 titulaire (en k) rapporteurs (en k) en 2014 et 2015 supplmentaires 10 45,6 11 51,3 2 041 132 588 65,0 10 63,6 11 71,5 2 845 132 588 46,6

Source : OFPRA, CNDA, modle de prvision budgtaire Roland Berger, Mission. N.B. : le cot moyen 2012 dun OP titulaire et dun rapporteur inclut les charges. Le cot CAS pension pour un ra pporteur a t estim en appliquant un ratio au cot moyen charges incluses. Faute de comptabilit analytique, le cot complet na pu tre retenu. Hypothses retenues par la mission, calculs t outes choses gales par ailleurs.

Le dlai prvisible moyen (DPM) est calcul en faisant le rapport entre le nombre de dossiers en stock en anne dbut danne n sur le nombre de dossiers traits en anne n 1. Il diffre ainsi du dlai moyen constat (DMC) qui se base sur lanciennet des dossiers effectivement traits dans lanne.
33

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Rapport

3.3. Le dispositif et les procdures de prise en charge des demandeurs doivent tre rationaliss 3.3.1. Les conditions de rpartition gographique de laccueil doivent tre
entirement repenses

3.3.1.1.

La ncessaire mise en place dun nouveau dispositif de rorientation des demandeurs dasile

Les dispositifs de rorientation ayant t introduits pour lutter contre les effets prjudiciables dune trop forte polarisation de la demande dasile peinent produire des effets significatifs (cf. annexe sur les parcours des demandeurs dasile). Il en rsulte u n engorgement marqu du dispositif daccueil dans les rgions concentrant lessentiel des arrives (Ile-de-France en particulier), qui a des effets dsastreux tant sur les conditions de prise en charge des demandeurs que sur le plan budgtaire. Lanalyse des insuffisances du systme tel quil est aujourdhui structur amne dgager deux ides centrales, cohrentes entre elles : la rpartition gographique de laccueil et de la prise en charge doit soprer sur les flux entrants, et pas uniquement en fonction des capacits dhbergement spcialis disponibles ; la rorientation des demandeurs dasile vers un lieu diffrent de celui o ils prsentent leur premire demande dhbergement ou de titre de sjour doit intervenir le plus tt possible, la facilit procder une telle rorientation tant, pour des raisons aisment comprhensibles, inversement proportionnelle au temps pass entre la date darrive sur le territoire et la date de changement de rsidence.

En termes de mise en uvre oprationnelle, cela implique quun dispositif nouveau permette de dterminer, pour chaque demandeur dasile ou chaque famille de demandeurs dasile, sils ont vocation demeurer au sein du territoire darrive, ou tre orient vers une autre zone gographique (cf. annexe sur les parcours). La rorientation serait opre et notifie par les prfectures, sur la base des informations accessibles via lapplication unique. Elle interviendrait quelle que soit la procdure dans le cadre de laquelle la demande du ressortissant tranger serait traite, le suivi tant assur par la prfecture de destination34. Un tel mode dorganisation renforce videmment lexigence que le passage en prfecture intervienne le plus tt possible aprs larrive du demandeur dasile sur le territoire. Afin de garantir le respect de lorganisation nouvelle, les demandeurs qui refuseraient une rorientation seraient privs du bnfice de lATA, la rorientation faisant partie intgrante du dispositif de prise en charge (cf. point 3.3.3.3)35.

Ce qui supposerait naturellement une coordination forte entre les deux prfectures, afin de garantir le bon respect de lorientation.
34

Cette suppression des droits lATA sappliquerait quelle que soit la procdure (normale, prioritaire ou Dublin II ) et non plus aux seuls demandeurs en procdure normale comme cest aujourdhui le cas. Il pourrait en outre ventuellement tre envisag de lier forme et fond, et de prvoir, pour les demandeurs placs sous le rgime de la procdure normale, que le refus de sinscrire dans le parco urs de prise en charge entranerait un traitement de la demande dasile en procdure prioritaire.
35

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Rapport Rien ne semble sopposer, sur les plans juridique ou technique, la mise en uvre dun tel systme, qui supposerait nanmoins videmment une adaptation des capacits daccueil et de prise en charge dans les zones de destination (cf. 3.3.2).

3.3.1.2.

Deux modles possibles pour des orientations gres au niveau national

Sil tait effectivement dcid de mettre en uvre un dispositif de rpartition des flux tel que celui dcrit ci-dessus, deux modles pourraient tre envisags : le premier serait fond sur une logique de rpartition trs clate, chaque dpartement ayant vocation accueillir des demandeurs dasile ; le second reposerait sur un principe de concentration de lhbergement et de la prise en charge sur quelques zones en nombre rduit o seraient regroups les structures et les moyens daccueil.

La mise en uvre dun modle de rpartition clat conduirait mieux rpartir les capacits daccueil sur le territoire. Une volont politique forte serait videmment ncessaire pour faire accepter une telle volution aux lus locaux, notamment dans les zones ne constituant pas des territoires traditionnels dimmigration. Les exemples offerts par les expriences passes montrent toutefois, comme les reprsentants dADOMA ou encore de France terre dasile ont eu loccasion de lindiquer la mission, quune fois les rticences de principe vaincues, linstallation des centres dhbergement des demandeurs donne des rsultats plutt positifs et quelle est bien accepte par la population. La dissmination des lieux daccueil et dhbergement est par ailleurs de nature favoriser une meilleure intgration des demandeurs dasile, et singulirement de ceux qui acquerront le statut de rfugis et auront vocation demeurer sur le territoire. Le morcellement aurait cependant pour inconvnient de rendre moins significatives les conomies dchelle, des structures daccueil et daccompagnement de taille limite devant tre maintenues ou installes36. Lautre option, oppose, consisterait renforcer la logique de concentration de lhbergement et de laccompagnement des demandeurs dasile sur certains points prcis du territoire, qui se verraient consquemment doter de moyens de prise en charge matrielle appropris. Une telle organisation permettrait de rationaliser la dpense, de favoriser la professionnalisation des acteurs, et de rendre possible un meilleur suivi des demandeurs tout au long de la procdure. Elle serait par ailleurs de nature faciliter le regroupement des comptences ressortissant la prise en charge des demandeurs dasile (instruction de la demande dasile, accompagnement social, versement des allocations, voire dlivrance des titres de sjour), qui pourraient ventuellement tre confies un oprateur unique (cf. 3.4.2). Elle serait sans doute nanmoins beaucoup plus complique faire accepter, dans la mesure o peu de communes se montreraient vraisemblablement dsireuses dtre retenues comme sites daccueil. Les risques de favoriser des regroupements communautaires seraient en outre non ngligeables.

Au-del dun seuil que les entits gestionnaires valuent 80 places, la rentabilit de ces structures pourrait toutefois tre garantie.
36

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Rapport Il pourrait en revanche tre envisag, ds lors quune premire instruction rapide de la demande dasile pourrait tre assure au sein des ples interrgionaux ainsi crs, de rorienter les demandeurs vers lhbergement selon un modle de rpartition quivalent celui correspondant la premire hypothse. La mise en place dune telle organisation apparat cependant, en pratique, particulirement complexe.

3.3.2. Un dispositif dhbergement restructurer, lhbergement en CADA des

demandeurs dasile devant redevenir le principe En 2012, on comptait prs de 15 000 demandeurs dasile en procdure normale hbergs dans le dispositif durgence financ par le programme 303, soit 47 %37 du total des demandeurs dasile hbergs ligibles une prise en charge en CADA. Les demandeurs dasile en procdure prioritaire ou Dublin II ne reprsentaient, par ailleurs, que 19,3 % des demandeurs dasile pris en charge en hbergement durgence.
Tableau 5 : Personnes hberges au 31 dcembre 2012 en hbergement durgence dont dont Nombre total de Nombre total de demandeurs dasile Procdure Dublin II procdure prioritaire personnes hberges38 18 458 1 455 2 111 22 217
Source : Enqute trimestrielle sur lhbergement durgence des demandeurs dasile.

Il parat impratif de mettre un terme ce systme dual de prise en charge, dabord pour des raisons dquit, mais aussi pour amliorer lefficacit du pilotage du dispositif financ par le programme 303, et celle du suivi des demandeurs dasile. La mission propose dans cette perspective la mise en place dun dispositif unifi et restructur horizon 2019.

3.3.2.1.

Mettre fin au systme dual actuel de prise en charge pour les procdures normales, gnrateur dingalits entre demandeurs dasile, et de perte defficacit dans la gestion

On ne peut se satisfaire dun systme qui produit structurellement des ingalits de prise en charge entre demandeurs dasile. Les critres sociaux de priorit tablis pour lorientation des demandeurs dasile ne constituent cet gard que des pis-aller, qui laissent entirement perdurer ces ingalits. Une personne isole a les mmes droits une prise en charge de qualit que des familles, au regard des textes conventionnels et rglementaires. La pnurie de places de CADA est devenue telle, de toute faon, que nombre de demandeurs dasile en situation de vulnrabilit ne peuvent y obtenir de places. La rduction des dlais de traitement des demandes dasile contribuera certes, en autorisant la rsorption progressive du stock de demandeurs dasile en cours de procdure, amliorer laccs aux CADA. Elle ne suffira pas elle seule, toutefois, garantir laccs ces structures de tous les demandeurs dasile qui le demandent, en raison de la forte croissance des flux de demandeurs dasile depuis 2008, dont on ne peut prsager aujourdhui le flchissement (cf. 3.2.2.2). Il apparat donc ncessaire daugmenter la capacit daccueil en CADA pour mettre fin au systme actuel, et garantir tous les demandeurs dasile une bonne qualit de

37On

comptait respectivement 16 803 demandeurs dasile en cours de procdure hbergs en CADA, et 14 892 ligibles une place CADA en HUDA (18 458-1 455-2 111) ; soit une part de demandeurs dasile ligibles une place CADA hbergs en HU gale 47 % [14 892/ (16 803+14 892)].
38

Y compris personnes dboutes, rfugies et rgularises.

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Rapport prise en charge. Le fait que la prise en charge en CADA ne soit globalement pas plus coteuse quen hbergement durgence avec ATA ne fait que renforcer cette exigence. En outre, restaurer lunit du dispositif permettra damliorer lefficacit du pilotage ministriel et du suivi des demandeurs dasile. Comme vu prcdemment (cf. 1.2.2.2), le pilotage de lhbergement durgence reste sommaire et ne permet pas dassurer le suivi des demandeurs dasile qui y sont hbergs. A linverse, le pilotage des CADA sappuie sur un ensemble doutils pertinents, qui permettent dinstaurer un vritable dialogue de gestion avec les oprateurs et dengager une contractualisation. Un rfrentiel de cots par activit, actualis en 2011, sert de base la rpartition des dotations rgionales. Le systme dinformation gr par lOFII, le DN@, fournit lensemble des donnes dactivit utiles, et permet de suivre des indicateurs nationaux en vue de loptimisation des capacits. Mme si cette optimisation se heurte certaines limites (cf. annexe sur lhbergement), il apparat que les CADA font lobjet aujourdhui dun pilotage robuste appuy sur des outils globalement pertinents, contrairement aux structures dhbergement durgence. Le dveloppement du dispositif national dhbergement durgence AT-SA, depuis 2010, amorce cet gard un dbut de convergence du pilotage des CADA et de lhbergement durgence dconcentr, qui ouvre des perspectives intressantes. Dune part, en effet, ce dispositif assure lhbergement des demandeurs dasile dans des structures dh bergement prennes, et non dans des htels, dautre part, les personnes hberges bnficient dun encadrement et dun accompagnement social. De plus, les donnes du dispositif AT -SA sont intgres dans le systme dinformation DN@, ce qui permet den suivre lactivit, les indicateurs de sorties et les cots. Enfin, lorientation des personnes est assure au niveau national, ce qui permet doptimiser loccupation des capacits du dispositif et dallger la pression dans les dpartements saturs. Accrotre la part de la population prise en charge dans des structures de type CADA ne pourra donc que contribuer renforcer lefficacit globale du pilotage de lhbergement des demandeurs dasile. Il conviendra, en parallle, de mettre en place un cadre plus robuste de pilotage des structures dhbergement dconcentres, conformment aux recommandations prsentes dans lannexe hbergement.

3.3.2.2.

Engager le dploiement dun dispositif unifi et rnov dhbergement des demandeurs

Proposer dengager le dploiement dun dispositif unifi dhbergement ncessite den prciser la cible, et les conditions de mise en uvre. La mthode dvaluation de la cible prvisionnelle dhbergement est prcise dans lannexe hbergement (cf. 2.1.2.1). Elle conduit prconiser une cible de 35 000 places pour le dispositif unifi dhbergement horizon 2019, rajustable annuellement au vu de lvolution des flux de demandeurs dasile et de lvolution des dlais de traitement. En complment, un volant denviron 10 000 places dhbergement durgence restera ncessaire, pour rpondre un triple besoin : hberger les demandeurs dasile en procdure prioritaire ou en procdure Dublin II, parer la volatilit de la demande dhbergement, et tenir compte des dlais ncessaires ladquation entre loffre de places disponibles et les besoins des demandeurs dasile primo-arrivants39. Pour dployer ces 35 000 places de type CADA dici 2019, il convient de prendre en compte la capacit globale de places de CADA dores et dj programme, soit 25 410 places en 2014.

39

Lis la composition familiale notamment.

- 28 -

Rapport Par ailleurs, le parc dhbergement durgence comprend environ 11 035 places prennes40, susceptibles dtre intgres dans le dispositif unifi. Laugmentation de la capacit dhbergement de type CADA devra tre financ par redploiement des crdits du programme 303 aujourdhui consacrs lhbergement durgence et lATA. Au pralable, il conviendra de prciser le cadre de dploiement du dispositif unifi un double gard : les critres de rpartition gographique mettre en uvre, la mission prconisant de retenir un critre de poids dmographique, modul ventuellement par un critre tenant compte par exemple du potentiel fiscal du dpartement ; le statut des tablissements composant le dispositif unifi.

Il pourrait sembler utile de pouvoir ajuster rapidement les capacits des tablissements aux fluctuations de la demande, la hausse ou la baisse. A cet gard, le statut dtablissement conventionn laide sociale qui est celui des CADA prsente certains inconvnients, en particulier lobligation de passer par un appel doffre pour mettre en uvre des augmentations limites des capacits des tablissements. La mission recommande dapprofondir ltude des avantages et inconvnients du statut actuel des CADA, la lumire des volutions actuellement ltude au sein de la DGCS pour les tablissements sociaux et mdico-sociaux.

3.3.2.3.

Elaborer un rfrentiel commun des prestations dispenses et btir une mthode de valorisation de ces prestations.

Le service de lasile travaille actuellement la mise en place dun rfrentiel de prestations, qui devrait permettre de prciser son primtre. La valorisation des prestations composant ce rfrentiel pourrait tre module en fonction des caractristiques des demandeurs dasile accueillis, et de lintensit de laccompagnement requis, afin de mobiliser, le cas chant, des marges defficience supplmentaires. Enfin, la conduite de ce chantier ncessitera un pilotage renforc sur quatre plans : pour arrter le dispositif cible, pour assurer son dploiement, pour garantir son optimisation, et pour mettre en place un systme dinformation intgr.

3.3.3. Des modalits de prise en charge financire revoir

Outre le caractre injustifi, comme expos ci-dessus, des diffrences daccompagnement entre les primo-demandeurs dasile hbergs en CADA ou en HUDA, la prise en charge, de manire aujourdhui majoritaire, des demandeurs dasile sous la forme HUDA + ATA dans ses composantes actuelles est susceptible, selon la mission, davoir des effets i ndsirables sur la demande dasile. En effet, une prise en charge compose dun hbergement htelier dans une grande agglomration et dune allocation slevant prs de 350 par mois peut savrer attractive pour des personnes trangres dont la demande dasile serait mue par dautres motivations que les perscutions dont elles auraient fait lobjet dans leur pays dorigine. Laugmentation du nombre de places en CADA devrait certes permettre de rduire le nombre de demandeurs dasile bnficiant dune prise en charge combinant lhbergement durgence, notamment sous forme de nuite htelire, et lATA. Il convient toutefois de sinterroger audel sur les conditions dligibilit, de calcul et de versement de lATA.

2 160 places AT-SA et environ 8 875 places dhbergement dconcentres hors htel au 31/12/2012 (enqute trimestrielle HU).
40

- 29 -

Rapport

3.3.3.1.

Il est possible de restreindre le champ des bnficiaires actuels de lATA dans le respect des rgles europennes

Lexamen des rgles europennes actuelles ou en cours de ngociation dans le cadre du prochain paquet asile met en vidence un certain nombre de situations dans lesquelles la prise en charge, quelle quen soit la forme, pourrait tre vite, notamment pour les demandes dasile dont lventuel caractre infond peut tre fortement suspect. Il sagit tout dabord, ainsi que lactuelle directive accueil lautorise dj et que le prochain paquet asile devrait toujours lautoriser, de dfinir une dure de sjour sur le territoire au-del de laquelle la prise en charge par le pays daccueil nest plus obligatoire. Dans lchantillon de 753 bnficiaires de lATA, la mise en uvre dune telle rgle permettrait de rduire dau moins 180 le nombre de personnes prises en charge dans lhypothse dun dlai fix 90 jours, soit une proportion de 25,9 %, dau moins 90 dans lhypothse dun dlai fix 180 jours (12 %). Pour mmoire, les demandeurs dasile souhaitant dposer une demande au Royaume-Uni doivent le faire dans un dlai de 21 jours aprs leur entre sur le territoire britannique. Il conviendra de mme de mettre en uvre la possibilit, qui devrait tre ouverte dans le prochain paquet asile , de ne plus prendre en charge les demandeurs dasile partir dune deuxime demande de rexamen qui sollicitent donc un troisime examen de leur dossier par lOFPRA. Dans lchantillon de 753 bnficiaires de lATA, la mise en uvre dune telle rgle permettrait de rduire dau moins 11 (1,5 %) le nombre de personnes prises en charge. Il conviendrait enfin dinclure, au nombre des situations de rexamen, dans lhypothse o les rgles europennes le permettraient, la situation des demandeurs dasile ayant quitt le territoire franais aprs une premire demande avant de revenir et de dposer une nouvelle demande. Actuellement, ces nouvelles demandes comptent en effet comme des premires demandes, ce qui peut permettre, notamment pour les demandeurs dasile dont le pays dorigine nest pas trop loign du territoire franais, de contourner les procdures habituellement applicables aux demandes de rexamen. Dans lchantillon de 753 bnficiaires de lATA, au moins 14 demandeurs dasile (1,9 %) taient dans cette situation. Compte tenu de lexistence du dispositif dhbergement durgence gr par le ministre charg de la cohsion sociale dans le cadre du programme 177, labsence de prise en charge autorise par les textes europens ne signifierait pas absence de prise en charge logistique, sauf revenir sur linconditionnalit de laccueil du programme 177. Il conviendrait donc de maintenir pour ces personnes lhbergement durgence du programme 303 pour viter les effets de vases communicants. Labsence de prise en charge se traduirait toutefois par le non versement de lATA aux demandeurs dasile concerns.

3.3.3.2.

Le refus de sinscrire dans le dispositif dorientation pour lhbergement des demandeurs dasile devrait se traduire par le non versement de lATA dans les conditions actuelles de fonctionnement de lhbergement durgence du programme 177

En premire analyse, le versement de lATA aux demandeurs dasile qui refuseraient de sinscrire dans le dispositif dorientation pour lhbergement dcrit au point 3.2.1.1 ci-dessus pourrait paratre justifi. En effet, certains demandeurs dasile sont hbergs par leurs propres moyens familiaux, communautaires et il pourrait paratre plus intressant de les inciter conserver ce mode dhbergement, qui ne cote rien ltat, en maintenant leurs droits lATA, plutt que de devoir assurer une prise en charge globale, sous forme dhbergement et dallocation de subsistance, et donc plus coteuse.

- 30 -

Rapport Pour autant, le fonctionnement actuel de lhbergement durgence du programme 177 fait que des demandeurs dasile pourraient, dans ces conditions, dcliner le dispositif dorientation, sengager tre hbergs par leurs propres moyens, bnficier de lATA mais tre in fine hbergs dans le cadre du dispositif de droit commun, le cas chant sous forme de nuites htelires dans une grande agglomration. Dans cette hypothse, les conomies ralises sur le programme 303 seraient annihiles par les surcots occasionns sur le programme 177, sans conomie pour le budget gnral. Cest pourquoi, en labsence de donnes prcises sur le comportement des demandeurs dasile et sans volution dans le fonctionnement de lhbergement durgence de droit commun, la mission estime quil conviendra de ne pas ouvrir les droits lATA pour les demandeurs dasile qui refuseraient de sinscrire dans le dispositif dorientation.

3.3.3.3.

Le mode de calcul devrait en revanche tre repens dans le sens dune plus grande justice et dune plus grande responsabilisation

Laugmentation prconise du nombre de places en CADA, la mise en place dun dispositif national dorientation pour lhbergement des demandeurs dasile, la mise en uvre des dispositions du futur paquet asile sur la prise en charge des demandeurs dasile dposant u ne deuxime demande de rexamen ou des demandeurs dasile tardifs devraient permettre de limiter le nombre de demandeurs dasile pris en charge sous la forme HUDA + ATA . Pour autant, ce nombre ne pourra tre rduit zro en raison, au minimum : de labsence daccs aux CADA des demandeurs dasile placs sous procdure Dublin II , qui se sont vu reconnatre le droit lATA par la CJUE ; de labsence daccs aux CADA des demandeurs dasile placs sous procdure prioritaire ; de labsence de CADA dans les dpartements doutre-mer.

Pour les personnes concernes, la mission considre que des volutions pourraient tre apportes dans le mode de calcul et les conditions de versement de lATA. Le principe de non familialisation de lATA apparat tout dabord fragile sur le plan juridique. En effet, en rponse un recours contre le dcret n2006-1381 fixant le montant de lATA en raison de labsence de familialisation de lallocation, le rapporteur public du Conseil dtat avait estim que labsence de modulation de lallocation en fonction de la situation de famille des demandeurs apparaissait problmatique . Le moyen invoqu tant erron, le Conseil dtat navait toutefois pas annul le dcret. Par consquent, ltat nest pas prmuni contre un contentieux correctement formul sur la non familialisation de lATA. Une rflexion devrait donc sengager pour familialiser lATA, tant pour parer le risque juridique que pour reconnatre, dans les faits, la ralit des charges familiales pour les familles concernes. Cette rforme ne pourrait toutefois se faire qu budget constant, ce qui supposerait de diminuer le montant de lATA pour les demandeurs dasile isols. Des premires simulations conduisent estimer aux alentours de 9,5 le montant de lATA journalire qui serait alors verse aux demandeurs dasile majeurs et de 4,5 le montant de lATA journalire verse aux demandeurs dasile mineurs. Par ailleurs, certains responsables dassociations, grant tant des CADA que des structures prennes dhbergement durgence, ont fait part la mission de lintrt que revt, pour une responsabilisation des demandeurs dasile concerns, le versement de lAMS par les structures gestionnaires de CADA. Selon eux, cette intermdiation permettrait en effet de sensibiliser plus facilement les demandeurs dasile la participation certains frais ou la ncessit de conserver les locaux occups en bon tat.

- 31 -

Rapport Il convient donc de sinterroger, pour les demandeurs dasile hbergs dans des dispositifs prennes mais qui ne sont pas des CADA, sur la possibilit de faire verser lATA sur le modle de lAMS, tout en fixant des garanties assurant le versement effectif des sommes auxquelles ils ont droit. Les demandeurs dasile hbergs lhtel continueraient, en revanche, bnficier des modalits actuelles de versement de lATA, par lintermdiaire de loprateur public mandat cet effet. Compte tenu de ses implications cots de gestion pour les gestionnaires de dispositifs prennes, craintes ventuelles des demandeurs dasile de se voir prlever de manire indue une partie des ressources auxquelles ils ont droit la mise en uvre gnralise dun tel dispositif apparat complexe. Une exprimentation pourrait donc tre conduite avec certains gestionnaires de structures prennes dhbergement durgence. En cas de bilan positif, ce mode de versement pourrait tre gnralis. La question dun rapprochement, voire dune fusion, avec lAMS, devrait alors tre pose.

3.4. Le nombre de structures intervenant en matire de prise en charge et dhbergement des demandeurs dasile doit tre diminu 3.4.1. Des regroupements possibles
La multiplication des acteurs entrane aujourdhui une dilution des responsabilits dans la conduite de la politique publique de lasile. Les dysfonctionnements observs dans la gestion de lATA constituent un exemple emblmatique de cette dilution des responsabilits, laction de lensemble des acteurs concerns services prfectoraux, service de lasile, OFII et OFPRA notamment ayant un impact sur les dpenses qui y sont consacres sans que les uns et les autres en aient forcment conscience. Il apparat donc indispensable de pouvoir se reposer sur un nombre plus limit dacteurs davantage responsabiliss. Divers scnarios peuvent tre explors.

3.4.1.1.

Le transfert de la gestion de lATA un oprateur plus familier des problmatiques dasile

Sagissant de la gestion de lATA, la mission estime ncessaire une double volution : une diminution du nombre des acteurs impliqus et un transfert un autre oprateur que Ple emploi. Lobjectif serait de confier la gestion de lATA un oprateur familier des problmatiques de lasile, vritablement responsabilis sur cette nouvelle mission, tout en limitant les changes dinformation, qui prsentent autant de risques de dperdition et, in fine, dindus. Dans cette perspective, deux oprateurs pourraient se voir confier moyen terme la gestion de lATA : lOFPRA et lOFII. Responsable du traitement de la demande dasile, lOFPRA est en effet le mieux mme de connatre les vnements clefs pour louverture et la clture des droits lATA que sont le dpt dune demande dasile, la dcision de lOFPRA, voire la dcision de la CNDA. Or labsence de prise en compte de ces vnements explique la moiti des situations dindus observes dans lchantillon constitu. La non prise en compte des vnements lis lhbergement (refus de loffre de principe, entre en CADA) explique nanmoins lautre moiti des situations dindus observes, ce qui pourrait justifier de confier la gestion de lATA lOFII, loprateur comptent sur les sujets dhbergement et qui devrait se voir attribuer, en tout tat de cause, la mission de collecter les refus de loffre de principe dhbergement pour les intgrer au DN@.

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Rapport La logique fonctionnelle pourrait conduire privilgier un transfert lOFII, dans la mesure o ce dernier exerce dj, avec les aides au retour, une activit de paiement de soutien financier des personnes physiques dorigine trangre. Cela tant, quel que soit loprateur retenu, ce transfert de gestion devrait saccompagner dun transfert de moyens en provenance de Ple emploi, tant entendu que la gestion de lATA y mobilise aujourdhui une soixantaine dETPT.

3.4.1.2.

La runification des missions de traitement de la demande dasile et dhbergement des demandeurs dasile

Les constats de la mission mettent en vidence linterdpendance des diffrentes composantes de la politique publique de lasile que sont le traitement de la demande dasile, lhbergement et le versement, le cas chant, dune allocation ainsi que la ncessit de disposer dune vision globale et intgre sur ces problmatiques. Ces constats plaideraient pour quun oprateur unique se voie confier lensemble de ces missions. Sur le plan institutionnel, ce scnario reviendrait fusionner lOFPRA et la partie de lOFII qui soccupe de la demande dasile plates-formes daccueil dans certains dpartements et suivi de lhbergement sur lensemble du territoire, ce qui reprsente environ 75 ETP en 2012 pour lOFII (hors gestion dlgue) et de confier au nouvel oprateur ainsi cr la gestion de lATA. Outre un meilleur suivi des demandeurs dasile et une diminution du nombre des interlocuteurs pour ces derniers, ce scnario prsenterait lavantage de pouvoir profiter de la prsence aujourdhui sur lensemble du territoire des agents de lOFII comptents en matire dasile pour acclrer le traitement de demandes dasile manifestement infondes. Une telle volution aurait toutefois un impact sur les missions et le fonctionnement de lOFII, qui, jusqu prsent, a vocation sintresser laccompagnement de lensemble des trangers prsents sur le territoire national. La question centrale est donc de savoir si les spcificits du demandeur dasile justifient une dconnexion de laccompagnement des autres personnes dorigine trangre. La mission est a priori encline rpondre positivement cette question et considre donc que ce scnario mrite un examen approfondi.

3.4.2. La cration dune agence de lasile, comptente sur lensemble des sujets, y
compris le sjour des trangers La logique de regroupement des acteurs amne enfin considrer le scnario de la cration dune agence de lasile , comptente non seulement sur les sujets du traitement de la demande et de lhbergement, mais galement sur les problmatiques de sjour, qui sont aujourdhui de la comptence des prfectures. Cette agence de lasile assurerait ainsi le premier accueil administratif des demandeurs dasile, leur passage aux bornes EURODAC et la dlivrance des titres de sjour, activits qui auraient par ailleurs t rformes conformment aux recommandations du point 3.1.2. ci-dessus. A lexception dun ventuel recours devant la CNDA, le demandeur dasile naurait plus quun seul interlocuteur administratif pour lensemble des questions lies son statut. Ce scnario sarticulerait plus particulirement avec celui consistant concentrer lhbergement des demandeurs dasile sur une dizaine de ples interrgionaux. Il faciliterait en effet la mise en uvre concentre des diffrentes activits de lagence de lasile sjour, hbergement et traitement de la demande en quelques points prcis du territoire, sur le modle de ce qui peut tre observ dans certains pays europens comme lAllemagne ou le Royaume-Uni. Une telle organisation permettrait probablement, dans des conditions qui restent prciser, de gagner en efficacit dans le traitement de la demande dasile et dassurer un meilleur suivi des demandeurs dasile.

- 33 -

Rapport Elle supposerait toutefois le transfert des activits de guichet aujourdhui exerces au sein des services daccueil des trangers des prfectures. Il sagirait l dune activit nouvelle, probablement encore davantage que la gestion de lATA (cf. 3.3.1.1), qui ncessiterait la fois des investissements immobiliers pour accueillir les demandeurs dasile et un transfert de moyens depuis les prfectures qui lassurent aujourdhui. Ces considrations pratiques, auxquelles viendrait sajouter la perte de visibilit des services prfectoraux sur la situation de lensemble de la population trangre, font douter de la faisabilit de ce scnario.

A Paris, le 05 avril 2013

Linspecteur des finances

Linspectrice gnrale des affaires sociales

Linspecteur gnral de ladministration

Alban HAUTIER Linspecteur des finances

Christine dAUTUME

Arnaud TEYSSIER Linspecteur gnral de ladministration

Jean-Philippe de SAINT MARTIN

Jean-Pierre BATTESTI Linspecteur de ladministration

Sous la supervision de linspecteur gnral des finances

Laurent VACHEY

Florian VALAT

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PIECE JOINTE 1

Lettre de mission

Pice jointe 1

-1-

Pice jointe 1

-2-

Pice jointe 1

-3-

PIECE JOINTE 2

Liste des personnes rencontres

Pice jointe 2

1. Administrations centrales
Services du Premier ministre Dlgation interministrielle lhbergement et laccs au logement Dlgu Adjointe au dlgu

Alain REGNIER Marie-Franoise LAVIEVILLE

Ministre de lintrieur Secrtariat gnral limmigration et lintgration Secrtaire gnral

Luc DEREPAS Service de lasile

Brigitte FRESNAIS-CHAMAILLARD Pascale LEGENDRE Julia CAPEL-DUNN Frdrique DOUBLET Sandrine SPINOSA-GUEBIN Sverine ORIGNY-FLEISHMAN Elsa BENZAQUEN-NAVARRO Thomas PEGUY Krim ROULA

Chef du service de lasile Adjointe au chef du service asile Chef du dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile Chef du dpartement du droit dasile et de la protection Adjointe au chef du dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile Adjointe au chef du dpartement du droit dasile et de la protection Charge de mission hbergement des demandeurs dasile Chef de la section fonds europens pour les rfugis et de lintgration des rfugis Responsable des affaires budgtaires et du contrle de gestion

Direction de limmigration Directeur Adjoint au directeur

Franois LUCAS Jean De CROONE

Ministre de lconomie et des finances Direction du budget Charg de la 7me sous-direction Chef du bureau des affaires trangres et de laide au dveloppement
-1-

Denis CHARISSOUX David KNECHT

Pice jointe 2 Ins MONTEILLET Gautier BAILLY Florent de BODMAN Rdactrice Charg de la 6me sous-direction Adjoint au chef du bureau de la solidarit et de linsertion

Ministre du travail, de lemploi, de la formation professionnelle et du dialogue social Dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle Sous-directeur service public de lemploi Chef de mission indemnisation du chmage Adjoint au chef de la mission indemnisation du chmage

Jrme BIARD Sylvie DUBOIS Michel BLANC

Ministre des affaires sociales et de la sant Direction gnrale de la cohsion sociale Directrice gnrale de la cohsion sociale Chef du bureau urgence sociale et hbergement Adjointe au chef du bureau

Sabine FOURCADE Eliane GALLERI Nadia ARNAOUT

2. Etablissements publics
OFPRA Directeur gnral Secrtaire gnrale Directeur de cabinet

Pascal BRICE Agns FONTANA Pascal BAUDOUIN

OFII Directeur gnral Secrtaire gnrale Directeur de lasile

Yannick IMBERT Yolande MULLER Ahmed CHTAIBAT

Ple Emploi Direction gnrale Directeur adjoint Direction gnrale Direction gnrale Direction de la rglementation Direction de la rglementation
-2-

Thomas CAZENAVE Laure de GUERNY Gautier VINCENT Bndicte MOLLANDIN Nassima STITI

Pice jointe 2 Rochdi MOUBAKIR Baptiste GIANSILY Edita JASAROSKI Nicolas MEIGNAN Direction du contrle de gestion Direction du contrle de gestion Direction enqutes et statistiques Directeur du contrle interne

3. Juridictions
CNDA Prsidente Secrtaire gnral

Martine DENIS-LINTON Pascal GIRAULT

4. Associations et entreprises associatives

Centre daction sociale protestant (CASP) Coordination de laccueil des familles demandeuses dasile (CAFDA) Prsident du CASP Directeur gnral du CASP Directrice de la CAFDA

Antoine DURRLEMAN Henry BELIN Marie PAINDORGE

ADOMA Directeur gnral Directrice de lexploitation Responsable de lhbergement Directeur Ile-de-France

Bruno ARBOUET Nathalie CHOMETTE Sandrine IESECQ Gilles DE WARREN

France Terre dAsile Directeur gnral Directrice de laccompagnement / hbergement des demandeurs dasile Responsable du secrtariat administratif gnral

Pierre HENRY Vronique LAY Matthieu TARDIS

5. Dplacements en rgion

Ile-de-France Prfecture de la rgion dIle-de-France Prfet

-3-

Jean-Franois DAUBIGNY

Pice jointe 2 Bertrand MUNCH Chantal MAUCHET Psylvia DEWAS-TASSEAU Prfet, Secrtaire gnral de la prfecture de Paris Adjointe au secrtaire gnral pour les affaires rgionales dIle-de-France Charge de mission hbergement, logement et sant auprs du prfet de la rgion dIle-de-France

Direction rgionale et interdpartementale de lhbergement et du logement Directeur Directrice adjointe Inspecteur des affaires sanitaires et sociales

Jean-Martin DELORME Annick DEVEAU Patrick GUIONNEAU Prfecture de police

David JULLIARD Batrice CARRIERE Marie-Hlne PAUZIES Mairie de Paris

Sous-directeur de ladministration des trangers Chef du 10me bureau (Asie et asile) Adjointe la chef du 10me bureau

Valrie De BREM Vronique DUROY Isabelle GRIMAULT Dominique BORDIN

Secrtaire gnrale Directrice des familles et de la petite enfance Sous-directrice des actions familiales et ducatives Coordinateur des actions oprationnelles de la mission SDF

Samu Social Ple hbergement et rservation htelire (PHRH)

Mme PARIGI Directrice gnrale Mme BERGE Directrice des oprations me M DELUS Directrice du PHRH Ple Emploi Agence Paris Dubail Jolle SIMON Philippe PIOCH Cherif KA Prfecture de lEssonne Secrtaire gnral Directrice de limmigration et de lintgration Chef du bureau des trangers Directrice Directeur adjoint Conseiller

Alain ESPINASSE Pascale CUITOT Aurlie DECHARNE DDSC de lEssonne

Christian RASOLOSON Marie-Claire LAMARCHE

Directeur Chef du ple hbergement et logement

-4-

Pice jointe 2 Dlgation territoriale de lOFII Directrice OFII Crteil Directeur-adjoint OFII Crteil/Evry Directeur-adjoint OFII Crteil

Laurie TONDI Abdellah BOUKELLAL Philippe SUBRA

CADA Sud-Essonne, ADOMA Directeur Chef du service hbergement-asile Ile-de-France dADOMA Directeur Territorial Essonne

Patrick PICHOT Alexis GOURRIER Namora KEITA Rhne-Alpes

Prfecture de la rgion Rhne-Alpes Prfet Secrtaire gnral pour les affaires rgionales Charg de mission cohsion sociale, lgalit des chances et la culture

Jean-Franois CARENCO Marc CHALLEAT Laurent WILLEMAN

DRJSCS Directrice adjointe

Franoise MAY-CARLE Prfecture du Rhne

Isabelle DAVID Catherine MERIC Cdric SPERANDIO Nicolas AUCOURT Catherine STAKELBOROUGH Prfecture de lIsre Bruno CHARLOT Magali MALERBA DDCS du Rhne

Secrtaire gnrale de la prfecture du Rhne Directrice de la citoyennet, de limmigration et de lintgration Chef du service de limmigration et de lintgration Chef du ple intgration et hbergement des demandeurs dasile Chef du bureau du droit dasile

Secrtaire gnral adjoint Direction de la citoyennet et de limmigration

Gilles MAY-CARLE DDCS de lIsre

Directeur dpartemental

Catherine CHARVOZ

Responsable du ple hbergement et logement social

-5-

Pice jointe 2

Conseil gnral du Rhne Directeur de la protection de lenfance

Benot CHEVALDONNET

Dlgation territoriale de lOFII de Lyon Directrice territoriale par intrim

Sarah GUILLON Ple Emploi

Patrick LESCURE Catherine COLAS Franoise CHAMPIGNEUL-JOUBERT Chantal ROBERT SIAO du Rhne

Directeur rgional Rhne-Alpes Charge des dispositifs dinsertion Directrice de lagence de Grenoble Europole Charge de mission

Michel PILLOT SIAO de lIsre

Directeur de la veille sociale du Rhne

Francis SILVENTE Frdric CESBRON

Oprateur Relais Ozanam Oprateur OHL

Associations gestionnaires de sites dhbergement et des plates-formes daccueil Directeur gnral de Forum Rfugis (gestionnaire de la plate-forme daccueil du Rhne, de CADA et de centres dhbergement) Directrice de laccueil-asile (Forum Rfugis) Directrice du centre de transit de Villeurbanne (Forum Rfugis) Association La Relve (gestionnaire de la plateforme daccueil de lIsre et de centres dhbergement) Association LAdate (gestionnaire dun CADA et dun centre dhbergement)

Jean-Franois PLOQUIN Messaouda HADJAB Nora SAOUDI Alain BILA Rached SFAR et Zeina CHERIF

Alsace Prfecture de la rgion Alsace Prfet Secrtaire gnral europennes

Stphane BOUILLON Jacques GARAU

aux

affaires

rgionales

et

Direction rgionale de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale (DRJSCS)

-6-

Pice jointe 2

Daniel BOUFFIER Prfecture du Bas-Rhin

Directeur

Christian RIGUET Patrick KUBICKI Prfecture du Haut-Rhin

Secrtaire gnral Directeur Immigration

Xavier BARROIS Antoine DEBERDT Laurent GABALDA Gilbert MANCIET Bertrand GALLANT

Secrtaire gnral Directeur de la rglementation et des liberts publiques Chef du service immigration Secrtaire gnral de la sous-prfecture de Mulhouse Chef du bureau de la nationalit de la sous-prfecture de Mulhouse

Direction dpartementale de la cohsion sociale du Bas-Rhin Directrice Directrice-adjointe Chef du service hbergement et logement

Eve KUBICKI Nathalie MASSE-PROVIN Emilie MAMCARZ

Direction dpartementale de la cohsion sociale et de la protection des populations du Haut-Rhin Directeur Directeur du ple inclusion sociale, solidarits et fonctions sociales du logement IASS stagiaire

Patrick LHTE Philippe HAVREZ Julie SENGER OFII

Laurent BEELER Guillaume GERMAIN Francine MUSER Hassida YAMOUN Laure MEYER Ple Emploi

Directeur territorial Directeur territorial adjoint Responsable du site de Mulhouse Charge daccueil Mulhouse Charge daccueil Mulhouse

M. HASSENFRATZ SIAO 67

Direction territoriale Strasbourg

Jean-Michel HITTER Alain DI CINTIO

Prsident Coordinateur

-7-

Pice jointe 2

Plate-forme daccueil des demandeurs dasile du Bas-Rhin - Foyer Notre Dame (AFND) Directrice fdrale Directrice du Ple rfugis Chef du service PADA 67 Rfrente au sein du SIAO 67

Corinne BARTIER Cathie GESTHAZ Brigitte KUNTZ Frdrique PARCHMENT

Accueil sans frontires (ASF) Directeur CADA/centre dhbergement durgence de Haguenau

Gilbert KOEBEL Elisabeth DEILLER

Association chrtienne de coordination, dentraide et de solidarit (ACCES) Prsident Directeur gnral Directeur de projet rfugis

Jean-Marc BELLEFLEUR Jean-Robert YAPOUDJIAN Daniel TOURNIER ADOMA

M. AOUADI Mme SPITTLER APPUIS

Directeur territorial Alsace Directrice territoriale adjointe Alsace

Mme MOUILLET M. MULLER

Prsidente Directeur

Picardie Prfecture de la rgion Picardie Prfet Secrtaire gnral pour les affaires rgionales Charg de mission TIC, tudes, cohsion sociale, jeunesse et sports

Jean-Franois CORDET

Franois COUDON
Arnaud DEHEDIN

Direction rgionale de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale (DRJSCS) Directeur Chef du ple cohsion sociale

Jean-Franois COQUAND Christine JAAFARI Prfecture de la Somme

Jean-Charles GERAY

Secrtaire gnral

-8-

Pice jointe 2

Direction dpartementale de la cohsion sociale de la Somme Directeur Chef du service de laide sociale, des populations fragiles, et de la lutte contre lexclusion

Didier BELET Daniel BOUTILLIER

Ple emploi Picardie Chef de service, responsable support aux oprations Agent du service support production

Claude THIERRY Chantal DESMEDT OFII

Sophie KAPUSCIAK Nora BOULKADDID

Directeur territoriale de lOFII Assistante sociale

Coallia Unit de la Somme Responsable du Ple territorial Nord-Est-Picardie COALLIA Chef de service CADA Unit Somme Chef de service CADA Unit Somme

Daniel FERRY Madame CAPPE Madame DATHY UDAUS

Didier BILLARD Michel GIVERDON Anglique CHOQUET Apremis

Prsident de l'association et directeur du Foyer d'Avenir Directeur de l'UDAUS Chef de service

Eliane GILLET Yannick ANVROIN Monique VEGEGA Prfecture de lOise

Prsidente de l'association Directeur Responsable de service ducatif

Nicolas DESFORGES Patricia WILLAERT Herv ADEUX Sophie DELOISON

Prfet Secrtaire gnrale Directeur de la rglementation et des liberts publiques Chef du service immigration

Direction dpartementale de la cohsion sociale de lOise Directeur Chef du ple hbergement-accueil

-9-

Alexandre MARTINET Vincent LUBART

Pice jointe 2 Dominique VASSEUR Chef du bureau hbergement

Association dpartementale accueil radaptation sociale (ADARS CAR 60) Directrice de lADARS Coordinatrice de CAR 60 Administrateur de lADARS et de CAR 60

Florence LIGIER Jean-Paul HENRY Coallia Unit de lOise Nordine DJEBARAT Aurlie DROBECQ ADOMA

Directeur de lunit territoriale Coallia Oise Chef de service

Marylise VERITE Romuald LIKIBI

Directrice territoriale Directeur adjoint

- 10 -

ANNEXES

LISTE DES ANNEXES

ANNEXE 1 :

LALLOCATION TEMPORAIRE DATTENTE POUR LES DEMANDEURS DASILE LHEBERGEMENT DES DEMANDEURS DASILE LES PARCOURS DES DEMANDEURS DASILE LE TRAITEMENT DES DEMANDES DASILE ET SON IMPACT SUR LES DEPENSES DE PRISE EN CHARGE

ANNEXE 2 : ANNEXE 3 : ANNEXE 4 :

ANNEXE I

Lallocation temporaire dattente pour les demandeurs dasile

SOMMAIRE
1. ALORS QUE LATA, COUPLEE A LHEBERGEMENT DURGENCE, ETAIT INITIALEMENT CONUE COMME UN DISPOSITIF SUBSIDIAIRE, SON COUT POUR LES FINANCES PUBLIQUES EST AUJOURDHUI PROCHE DE CELUI DES CADA.....................1 1.1. LATA constitue une allocation de subsistance pour les demandeurs dasile non hbergs en CADA........................................................................................................................................... 1 1.1.1. LATA est aujourdhui ouverte de droit toutes les personnes majeures demandant lasile en France et non hbergs en CADA lexception des demandeurs dasile de la catgorie Dublin ........................................................................... 1 1.1.2. Pour les bnficiaires, la priode de bnfice des droits varie toutefois en fonction du classement, normal ou prioritaire, de la demande dasile........................... 2 1.2. LATA reprsente une dpense budgtaire en forte augmentation au cours des dernires annes ............................................................................................................................................. 4 1.2.1. Une dpense marque par une forte augmentation au cours des dernires annes ........................................................................................................................................................... 4 1.2.2. En premire approche, cette augmentation ressort principalement de quatre causes ............................................................................................................................................. 5 1.2.3. Toutes choses gales par ailleurs, la dpense dATA risque de ne pas diminuer en 2013..................................................................................................................................... 7 2. POLE EMPLOI EST LE GESTIONNAIRE HISTORIQUE DUN DISPOSITIF MARGINAL AU REGARD DE SES AUTRES MISSIONS .....................................................................9 2.1. Le recours Ple emploi et prcdemment lUNEDIC pour grer lATA na pas t remis en cause par les diffrentes volutions institutionnelles ................................... 9 2.2. Cette gestion est encadre par une convention du 15 septembre 2009, non totalement respecte ..................................................................................................................................... 9 2.2.1. La convention du 15 septembre 2009 est une convention typique de mandat de gestion..................................................................................................................................................... 9 2.2.2. Certaines dispositions de cette convention nont pas t mises en uvre .................... 10 2.3. Le caractre marginal de lactivit pour Ple emploi explique probablement des choix non optimaux pour la gestion de lATA ................................................................................... 10 2.3.1. La gestion de lATA reprsente, sur le plan arithmtique, une activit marginale pour Ple emploi ............................................................................................................ 10 2.3.2. Certains choix de gestion de lATA napparaissent pas optimaux .................................... 11 2.3.3. Linstruction de Ple emploi en date du 28 mai 2010 sur la gestion de lATA, bien que relativement oprationnelle, na pas t actualise .......................................... 11 2.4. Des frais de gestion facturs suprieurs denviron 2 M aux cots ressortant de la comptabilit analytique ........................................................................................................................ 12 2.4.1. Les frais de gestion ont doubl entre 2009 et 2012, suivant lvolution des dpenses globales dATA.................................................................................................................... 12 2.4.2. Lexamen de la comptabilit analytique fait toutefois apparatre une surfacturation annuelle de lordre de 2 M en 2011 et 2012 .......................................... 12 2.4.3. Le cot de lavance de trsorerie consentie par Ple emploi est loin de contrebalancer la surfacturation des frais de gestion ........................................................ 13 3. SUR LE PLAN OPERATIONNEL, LA GESTION DE LATA APPARAIT DUNE COMPLEXITE EXTREME ET PORTEUSE DE RISQUES, CE QUE CONFIRME LANALYSE DUN ECHANTILLON IMPORTANT DE DOSSIERS ................................................. 14 3.1. La multiplicit des acteurs et labsence dinterfaage pertinent des systmes dinformation sont lorigine de nombreux dysfonctionnements .......................................... 14 3.1.1. Les informations relatives au maintien et linterruption des droits lATA sont apportes Ple emploi par plusieurs interlocuteurs, sans vritable interfaage des systmes dinformation..................................................................................... 14

4 3.1.2. Cette absence dautomatisation efficace conduit les acteurs multiplier des circuits parallles ou manuels pour changer les informations ....................... 17 3.1.3. Cette situation peut tre source de retards de trsorerie pour les bnficiaires ............................................................................................................................................ 17 3.1.4. Elle multiplie surtout les risques dindus pour lEtat .............................................................. 18 3.2. Lanalyse dun chantillon aussi reprsentatif que possible confirme de nombreuses situations dindus suprieures aux indus effectivement recouvrs par Ple emploi ............................................................................................................................................. 19 3.2.1. Un taux dindu compris entre 15 et 20 % apparat probable au regard des analyses conduites................................................................................................................................ 19 3.2.2. Ce taux derreur est largement suprieur aux rsultats du contrle interne de Ple emploi ainsi quaux indus recouvrs............................................................................ 24 4. DES ACTIONS DE COURT TERME DOIVENT ETRE ENGAGEES POUR METTRE A JOUR LES DOSSIERS INDIVIDUELS TANDIS QUUNE REFLEXION PLUS GLOBALE SUR LATA ET SA GESTION DOIT SENGAGER .............................................................................. 24 4.1. Un plan daction court terme doit tre engag ............................................................................. 24 4.1.1. Des croisements doivent tre trs rapidement effectus entre les fichiers du service de lasile, de lOFII, de lOFPRA et de Ple emploi afin de rsorber le stock dindus............................................................................................................................................ 25 4.1.2. Dici lt 2013, un plan daction doit tre engag pour limiter la constitution de nouveaux indus ..................................................................................................... 26 4.2. Des dcisions doivent par ailleurs tre prises concernant des situations plus ou moins priphriques lATA ................................................................................................................... 29 4.2.1. Certains bnficiaires de lATA disposent dune aide complmentaire indirecte du programme 303 (ou du programme 177) via laide alimentaire .............................................................................................................................................. 29 4.2.2. Certains demandeurs dasile bnficient de lallocation temporaire dattente alors quils nont pas lintention daller en CADA............................................... 30 4.2.3. Les demandeurs dasile hbergs dans le cadre de lATSA bnficient de lATA alors quils sont pris en charge par un dispositif proche de celui des CADA ........................................................................................................................................................... 30 4.2.4. Le champ des bnficiaires de lATA peut tre restreint pour lutter contre des comportements abusifs, dans le respect des textes europens ................................ 31 4.3. A moyen terme, le mode de calcul de lATA et son gestionnaire gagneraient tre interrogs ............................................................................................................................................... 33 4.3.1. La non familialisation de lATA cre un risque juridique au regard dune rupture ventuelle du principe dgalit.................................................................................... 33 4.3.2. Le versement de lATA, pour les demandeurs dasile concerns, par les gestionnaires des centres prennes dhbergement durgence pourrait tre expriment ............................................................................................................................................. 33 4.3.3. La question de la gestion de lATA par un oprateur plus familier des problmatiques dasile que Ple emploi se pose..................................................................... 34

Annexe I

Lallocation temporaire dattente (ATA) est une allocation verse par Ple emploi :

certains demandeurs dasile pendant la priode dinstruction de leur demande dasile ainsi qu certaines catgories de ressortissants trangers (groupe 1) ; certaines catgories de personnes en attente de rinsertion pendant une dure dtermine (les travailleurs salaris expatris et les anciens dtenus) (groupe 2).

On sintressera ici la seule ATA verse aux demandeurs dasile et assimils, savoir le groupe 1.

1. Alors que lATA, couple lhbergement durgence, tait initialement

conue comme un dispositif subsidiaire, son cot pour les finances publiques est aujourdhui proche de celui des CADA
Lallocation temporaire dattente a t cre par la loi de finances pour 2006, lintention des demandeurs dasile majeurs ne pouvant tre hbergs en centre daccueil pour demandeurs dasile (CADA). Ses conditions de versement ont t prcises par un dcret du 13 novembre 2006. Cette anne-l, le nombre de primo-demandeurs dasile majeurs stablissait 26 269 personnes, le nombre de rexamens 8 584 personnes, pour un total infrieur 35 000 personnes. Ces ordres de grandeur se maintiendront jusquen 2008. Compte tenu dune capacit de 19 500 places en CADA y compris pour les mineurs nanmoins et dune part consquente de demandeurs dasile ne souhaitant pas tre hbergs encore prs de 3 000 en 2008 ainsi que de critres restrictifs dattribution sur lesquels la jurisprudence administrative est depuis revenue, lATA reprsentait alors un dispositif subsidiaire. De fait, 10 469 demandeurs dasile bnficiaient de lATA en moyenne chaque mois en 2007. Ce nombre est comparer aux 37 600 demandeurs dasile margeant au dispositif au 31 dcembre 2012.

1.1. LATA constitue une allocation de subsistance pour les demandeurs dasile non hbergs en CADA
Conformment la directive europenne du 27 janvier 2003, lATA est un revenu de subsistance vers aux demandeurs dasile pendant toute la dure dinstruction de leur demande lorsquils remplissent un certain nombre de conditions.

1.1.1. LATA est aujourdhui ouverte de droit toutes les personnes majeures
demandant lasile en France et non hberges en CADA lexception des demandeurs dasile relevant de la procdure Dublin II

1.1.1.1. LATA doit permettre aux demandeurs dasile non hbergs en CADA de subvenir
lensemble de leurs besoins quotidiens Sous rserve de condition de ressources, peut bnficier de lATA le ressortissant tranger :

qui a atteint lge de dix-huit ans rvolus ; qui a dpos une demande dasile auprs de lOFPRA et dispose dune lettre de loffice linformant de lenregistrement de sa demande ; dont la demande dasile na pas encore fait lobjet dune dcision dfinitive ;

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Annexe I

qui dtient un titre de sjour ou un rcpiss de demande de titre de sjour mentionnant quil a sollicit lasile en France. Cette condition nest pas applicable aux demandeurs dasile en procdure prioritaire, applicable ceux qui sont originaires dun pays dorigine sr (Arrt CE du 16 juin 2008), qui ont dpos une demande de rexamen de leur dossier, qui reprsentent une menace pour lordre public, ou dont la demande repose sur une fraude dlibre ou constitue un recours abusif aux procdures dasile (Arrt CE du 7 avril 2011), pour lesquels la lettre denregistrement de lOFPRA suffit ; qui na pas refus loffre de principe dhbergement ; nest pas hberg en CADA.

Il convient enfin de noter que lATA peut galement tre verse aux bnficiaires de la protection subsidiaire, aux bnficiaires de la protection temporaire, aux victimes de la traite des tres humains ou du proxntisme, ainsi quaux apatrides. Le montant de lATA, fix par dcret, le dernier en date du 28 dcembre 2012, slve 11,2 par demandeur dasile majeur et par jour. Il est revaloris chaque anne.

1.1.1.2. Le cas des demandeurs dasile relevant de la procdure Dublin II est

momentanment compliqu En revanche, les personnes dont la demande dasile relve de la comptence dun autre Etat europen en application des dispositions du rglement CE du Conseil du 18 fvrier 2003 dit Dublin II , notamment les personnes souhaitant dposer une demande dasile sur le territoire franais mais dtenteurs dun titre de sjour ou dun visa en cours de validit dlivr par un autre Etat membre de lUnion europenne, ne sont pas, selon les textes en vigueur, ligibles lATA. La situation va toutefois prochainement voluer avec la reprise, en droit interne, de la rponse du 27 septembre 2012 de la Cour de Justice de lUnion europenne la question prjudicielle qui lui avait t transmise par le Conseil dEtat sur le sujet (cf. 1.2.3.4). Il convient dailleurs de noter que les juridictions de premier niveau accordent ds aujourdhui le bnfice des droits lATA lorsquelles sont saisies individuellement par des demandeurs dasile placs sous la procdure Dublin II.

1.1.2. Pour les bnficiaires, la priode de bnfice des droits varie toutefois en
fonction du classement, normal ou prioritaire, de la demande dasile Les droits lATA courent pour lensemble des demandeurs dasile pour lesquels ils ont t ouverts jusqu ce quun vnement intervienne soit dans leurs conditions dhbergement, avec une proposition daccueil en CADA, soit dans le traitement de leur demande dasile.

1.1.2.1. Une entre ou un refus dentre en CADA entrane linterruption des droits pour
tous les bnficiaires de lATA Le bnfice de lATA tant li lincapacit daccueillir un demandeur dasile en CADA, les droits correspondants ont naturellement vocation tre interrompus partir du moment o une place sy libre et lui est propose. Deux cas de figure sont alors distinguer :

le demandeur dasile accepte la place qui lui est propose. Le bnfice de lATA doit alors sinterrompre le jour mme de lentre en CADA ;
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Annexe I

le demandeur dasile refuse la place qui lui est propose. Le bnfice de lATA est a lors interrompu au terme du mois qui suit le refus. La sortie prmature du CADA, avant la fin de linstruction du dossier par lOFPRA ou la CNDA, ou lexclusion du CADA sont assimils des refus et motivent la cessation du versement de lATA dans le mois qui suit lvnement.

1.1.2.2. Les demandeurs dasile en procdure prioritaire voient leurs droits lATA

sinterrompre aprs la dcision de lOFPRA alors que les demandeurs dasile en procdure normale continuent den bnficier jusqu la dcision de la CNDA

Sauf dans lhypothse dun dsistement auquel cas les droits lATA cessent la fin du mois qui suit la dcision correspondante les droits lATA perdurent tout au long de linstruction de demande dasile devant lOFPRA. La dcision de lOFPRA, positive ou ngative, entrane une cessation du versement de lATA au terme du mois qui suit sa notification. Deux cas de figure sont alors distinguer :

le demandeur dasile est en procdure prioritaire, car provenant dun pays dorigine considr comme sr, ou en situation de rexamen, de fraude ou de trouble lordre public, auquel cas lATA cesse dfinitivement de lui tre verse, y compris dans lhypothse dun recours devant la CNDA. Pour les procdures prioritaires, la dcision de lOFPRA est en effet rpute dfinitive , et le recours devant la CNDA non suspensif, car il dcoule de larticle L. 742-5 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile que le droit au maintien sur le territoire des personnes concernes cesse compter de la notification de la dcision de lOFPRA. Dans ces conditions, le Conseil dEtat a reconnu, dans sa dcision du 7 avril 2011, que lATA peut ntre verse que jusqu notification de la dcision de lOFPRA ; le demandeur dasile est en procdure normale. Il dispose alors dun mois pour dposer un recours devant la CNDA. Comme le bnfice de lATA perdure jusqu la fin du mois qui suit la notification de la dcision de lOFPRA, le respect du dlai dun mois de recours vite la cessation du versement de lATA41. Celle-ci continue alors dtre verse jusquau terme du mois suivant la notification de la dcision, positive ou ngative, de la CNDA.

De mme, lATA doit continuer dtre verse en cas de prolongation du dlai de recours rsultant du dpt dune demande daide juridictionnelle. Un nouveau dlai court compter de la rception par lintress de la notification de la dcision du bureau daide juridictionnelle. Dans cette situation, le versement de lATA est maintenu lallocataire jusqu lexpiration du dlai de recours devant la CNDA si lallocataire ne dpose pas finalement de recours, ou jusqu la dcision de la CNDA en cas de dpt dun recours.
41

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Tableau 6 :

Annexe I

Demandeur dasile majeur non hberg en CADA et en procdure normale Demandeur dasile majeur non hberg en CADA et en procdure prioritaire Demandeur dasile en procdure Dublin II

Conditions douverture et de clture des droits lATA pour les demandeurs dasile Refus dentre / sortie Entre en Instruction anticipe / Droit lATA CADA OFPRA exclusion en CADA Interruption au Interruption au terme du mois Interruption terme du mois qui suit la Oui le jour de qui suit notification de lentre lvnement la dcision de lOFPRA Oui depuis le 16/06/08 pour les Interruption au ressortissants des Interruption au terme du mois Interruption pays dorigine sr et terme du mois qui suit la le jour de depuis le 07/04/11 qui suit notification de lentre pour les autres lvnement la dcision de procdures lOFPRA prioritaires Non dans lattente de la reprise en droit interne de lavis de la CJUE en date du 28/09/2012

Instruction CNDA Interruption au terme du mois qui suit la notification de la dcision de la CNDA

Source : SGII Code du travail

1.2. LATA reprsente une dpense budgtaire en forte augmentation a u cours des dernires annes 1.2.1. Une dpense marque par une forte augmentation au cours des dernires
annes Depuis 2007, les crdits consacrs lallocation temporaire dattente ont progress de 30 140 M (2013) en LFI, soit + 367 %, et de 47,1 149,8 M (2012) en excution, soit une progression de + 218 %.

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Annexe I

Graphique 1 : Evolution des crdits dallocation temporaire dattente

180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2007 Source : DB - SGII 2008 2009 2010 2011 2012 2013
LFI Excution Dpense relle

La dpense annuelle relle, cest--dire effectivement assume par Ple emploi, hors report de charges42 et remboursement des reports de charges, est par ailleurs encore plus dynamique et plus rgulire que la dpense excute. Au lieu dune diminution de 8 M comme avanc par les documents retraant lexcution de la dpense en 2012, la dpense relle a en fait augment de 20,1 M entre 2011 et 2012. Calcule sur la base de la dpense relle, la progression stablit + 249 % sur la priode 2007-2012. Outre ces progressions respectives, les sries de donnes 2007 2012 font apparatre une sous-budgtisation initiale importante et systmatique, qui a culmin en 2011 avec un cart de 103,1 M entre la LFI et lexcution en 2011, soit prs de deux fois les crdits inscrits en LF1 2011. Cette sous-budgtisation semble avoir t progressivement rsorbe avec un premier rebasage de 35 M en LFI 2012 lcart entre la LFI et lexcution diminuant 72,9 M et un nouveau rebasage de 50 M en LFI 2013. Cette dotation nest plus infrieure que de 7 % la dpense excute pour 2012 mais de 15 % la dpense relle.

1.2.2. En premire approche, cette augmentation sexplique principalement par

quatre causes

1.2.2.1. La demande dasile dpose par des adultes progresse fortement

Le nombre de demandes dasile enregistres par lOFPRA est pass de 35 520 en 2007 61 166 en 2012, soit une progression de + 72,2 %. Le nombre de demandeurs dasile majeurs, les seuls pouvoir bnficier de lallocation temporaire dattente, progresse pour sa part de manire lgrement moins soutenue, + 58,5 %, passant de 29 937 47 453 entre 2007 et 2012.

42Le

report de charges tait de 3,2 M fin 2009, 9,1 M fin 2010 et 14,7 M fin 2012. En revanche, les crdits verss Ple emploi en 2011 taient suprieurs de 12,4 M la dpense relle observe cette anne -l, permettant dabsorber les reports de charge des annes prcdentes.

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Tableau 7 :

Annexe I

Evolution de la demande dasile adresse la France 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Demandeurs dasile 35 520 42 599 47 686 52 762 57 337 61 468 Demandeurs dasile majeurs 29 937 34 258 38 803 41 619 45 654 47 453 Refus de loffre de principe dhbergement Nd. 2 789 2 281 1 563 1 738 1 357
Source : Service de lasile, OFPRA.

Cette situation se double, plus marginalement, dune diminution du nombre de refus de loffre de principe dhbergement, passs de 2 789 en 2008 1 357 en 2012.

1.2.2.2. Les dlais de traitement se sont stabiliss un niveau lev

Depuis 2007 (cf. annexe ddie), les dlais de traitement de lOFPRA sont passs de 105 186 jours. La diminution des dlais dinstruction par la CNDA, passs de 356 jours 303, sachant que plus de 85 % des dcisions de lOFPRA font lobjet dun recours, na pas permis de contrebalancer totalement cette premire augmentation.
Dlai moyen constat (DMC)43 de traitement des demandes dasile et des recours depuis 2006 Dlai moyen constat (jours) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 OFPRA 105 101 118 145 174 186 CNDA 356 412 385 392 344 303 Dlai instruction OFPRA + CNDA 461 513 503 537 518 489 (Hors dlais cachs)
Source : OFPRA, CNDA.

Tableau 8 :

La lgre augmentation des dlais de traitement observe sur la priode cache par ailleurs des volutions infra-priode plus marques, avec une somme des dlais OFPRA + CNDA atteignant un pic 537 jours en 2010, contre 461 en 2007 et 489 en 2012. Cette volution des dlais de traitement a conduit prolonger la priode pendant laquelle les bnficiaires de lATA ont pu se voir verser cette allocation, et donc augmenter le nombre de bnficiaires.

1.2.2.3. Le nombre de places en CADA na pas augment paralllement

Le nombre de places en CADA (cf. annexe sur lhbergement) nayant augment que de 2 000 depuis 2007, la quasi totalit du surcrot de demandeurs dasile observ chaque anne depuis 2007 ne peut y tre hberg, du fait de labsence de rduction des dlais de traitement et donc de capacit librer plus rapidement des places en CADA.
2007 19 410
Source : OFII

Tableau 9 : Evolution du nombre de places de CADA de 2001 2012 2008 2009 2010 2011 20 410 20 410 21 330 21 410

2012 21 410

Il sensuit que chaque demandeur dasile majeur supplmentaire est quasiment sr de remplir les conditions pour bnficier de lallocation temporaire dattente.

Le dlai moyen constat est calcul comme la somme des dlais de traitement de dossiers traits sur lanne, divise par le nombre de dossiers effectivement traits. Le dlai prvisible moyen quutilise la CNDA en parallle du dlai moyen constat ne constitue pas un indicateur fiable de lactivit effectivement ralise et sous -value le dlai rel de jugement.
43

-6-

Annexe I

1.2.2.4. Le primtre des bnficiaires de lATA sest galement accru avec diffrentes
volutions juridiques Plusieurs dcisions du Conseil dEtat sont venues largir le primtre des bnficiaires de lATA, ce qui a eu pour effet de renforcer la progression de la dpense considre :

par une dcision du 16 juin 2008, le Conseil dEtat a rendu ligibles lATA les demandeurs dasile placs en procdure prioritaire car venant dun pays dorigine considr comme sr. En 2012, environ 4 800 individus correspondant cette catgorie ont dpos une demande dasile ; par une dcision du 7 avril 2011, il a rendu ligibles lATA les autres demandeurs dasile placs en procdure prioritaire, notamment ceux qui dposent une demande de rexamen. En 2012, un peu plus de 6 000 demandes de rexamen ont t dposes.

1.2.3. Toutes choses gales par ailleurs, la dpense dATA risque de ne pas diminuer
en 2013

1.2.3.1. La demande dasile des adultes reste dynamique

Les donnes relatives la demande dasile pour le dbut de lexercice 2013 pourraient faire croire une certaine stabilit.
Tableau 10 : Evolution de la demande dasile depuis le dbut de lanne 2013 Janvier 2013 Fvrier 2013 Total % Jan-Fv 2012 Total 4 896 5 266 10 162 + 0,4 % Premires demandes 3 468 3 795 7 263 +5% majeurs Rexamens 439 466 905 -8% Mineurs 989 1 005 1 994 - 11 % accompagnants
Source : OFPRA

Lexamen dtaill montre toutefois que cette apparente stagnation masque des tendances contraires, puisque le nombre de premires demandes dasile mises par des personnes majeures progresse de 5 %, alors que le nombre de demandes dasile dposes pour des mineurs accompagnants diminue de 11 %.

1.2.3.2. Les dlais risquent de ne pas diminuer trs court terme

Si le stock de la CNDA au 31 dcembre 2012 stablissait 25 265 dossiers en attente de dcision contre 26 613 au 31 dcembre 2011, soit une diminution de 5,1 %, celui de lOFPRA, a augment de 7,9 % sur la mme priode, passant de 22 474 24 260. Cette augmentation globale des stocks au 31 dcembre 2012, conjugue la poursuite de laugmentation de la demande dasile de personnes majeures sur les premiers mois de lanne 2013, ne laisse pas prsager de diminution importante des dlais trs court terme.

-7-

Annexe I

1.2.3.3. La cration de 2 000 places en CADA au dbut de lt 2013 ne permettra de

dgager que des conomies limites sur lATA cette anne-l Le plan pluriannuel contre la pauvret et pour linclusion sociale prvoit la cration de 4 000 places de CADA sur la priode 2013-2014. Le calendrier actuel prvoit ce stade la cration de 2 000 places au 1er juillet 2013, de 1 000 places supplmentaires au 1er dcembre 2013, les 1 000 places restantes devant tre cres au second semestre 2014. Cette ouverture de nouvelles places en CADA devrait permettre daccueillir des demandeurs dasile aujourdhui hbergs dans le cadre du dispositif durgence et bnficiant de lallocation temporaire dattente, qui cessera alors de leur tre verse. Lconomie pour 2013 risque toutefois dtre limite. En effet, dans lhypothse o ces places seraient rellement disponibles ds le 1er juillet 2013, laccueil des demandeurs dasile concerns se fera tout au long du mois de juillet, au cours duquel ils continueront de toucher lATA. Dans ces conditions, lconomie sur lATA ne concernera que les cinq derniers mois de 2013, pour un montant de lordre de 2,5 M44. La cration de 1 000 places supplmentaires au 1er dcembre 2013 ne devrait pour sa part entraner aucune conomie sur lATA du fait du mois probable de latence pour lentre dans les lieux. Les conomies sur lATA lies la cration de ces 3 000 places de CADA en 2013 seront plus substantielles au titre de lexercice 2014, de lordre de 10 M.

1.2.3.4. Suite une question prjudicielle tranche par la justice europenne, le conseil
dEtat devrait prochainement encore largir la liste des bnficiaires de lATA Saisie par le conseil dEtat dans le cadre dune question prjudicielle, la Cour de Justice de lUnion Europenne a estim, le 27 septembre 2012, que les demandeurs dasile en procdure Dublin II ont vocation bnficier de lallocation temporaire dattente. Le Conseil dEtat na pas encore repris cette position dans sa jurisprudence, mais cela ne devrait pas tarder. Par ailleurs, des dcisions individuelles de justice ont dores et dj t rendues sur la base de la position de la CJUE, ouvrant le droit lATA aux ptitionnaires. Sept dossiers de demandeurs dasile placs sous procdure Dublin II taient ainsi en instance de paiement lagence Ple emploi de Paris Dubail lors de la visite effectue par la mission le 26 fvrier 2013. Pour mmoire, prs de 5 800 demandeurs dasile, dont 3 500 adultes, taient placs sous procdure Dublin II en 2012. Dans lhypothse dune rapide reprise en droit interne de lavis de la CJUE, le cot de cet largissement du champ des bnficiaires reprsenterait une dizaine de M, pour un cot en anne pleine de lordre de 14 M.

44

En partant de lhypothse que sur les 2000 personnes accueillies, 1600 sont des adultes.

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Annexe I

2. Ple emploi est le gestionnaire historique dun dispositif marginal au

regard de ses autres missions

2.1. Le recours Ple emploi et prcdemment lUNEDIC pour grer lATA na pas t remis en cause par les diffrentes volutions institutionnelles
Le recours Ple emploi auparavant lUNEDIC pour la gestion de lATA, tant du groupe 1 que du groupe 2, est inscrit larticle L. 5423-14 du code du travail. Dans ce cadre, une premire convention avait t signe entre lEtat et lUNEDIC le 31 mars 1984 pour prciser les modalits de gestion du rgime de solidarit, auquel margeait lallocation dinsertion, qui prcdait lATA. La disparition de lallocation dinsertion et son remplacement par lallocation temporaire dattente ont donn lieu la signature dune deuxime convention, en date du 5 janvier 2007, entre lEtat et lUNEDIC. De mme, une troisime convention en date du 15 septembre 2009, signe entre le directeur gnral de Ple emploi, le dlgu gnral lemploi et la formation professionnelle et le secrtaire gnral limmigration et lintgration a principalement pris acte de la cration de Ple emploi. De fait, part lactualisation des diffrentes institutions concernes, la disparition du rgime transitoire entre lallocation dinsertion et lallocation temporaire dattente et la prise en compte des consquences de larrt du conseil dEtat du 16 juin 2008, les dispositions des conventions du 5 janvier 2007 et du 15 septembre 2009 sont quasiment identiques.

2.2. Cette gestion est encadre par une convention du 15 septembre 2009, non totalement respecte 2.2.1. La convention du 15 septembre 2009 est une convention typique de mandat de
gestion Faisant suite la premire convention de 2007, cette nouvelle convention, cosigne par le directeur gnral de Ple emploi, le secrtaire gnral limmigration et lintgration ainsi que par le dlgu gnral lemploi et la formation professionnelle, prcise notamment :

les prestations de gestion assures par Ple emploi en qualit de mandataire ; les conditions douverture des droits pour les demandeurs dasile ; les conditions de renouvellement ou dinterruption des droits ; la mise disposition des donnes par le ministre charg de limmigration, lOFII et lOFPRA pour permettre aux services de Ple emploi de grer les procdures douverture, de renouvellement ou dinterruption des droits (cf. infra 3.1.1.1.) ; les frais de gestion (cf. infra 2.4.) ; les donnes statistiques et financires devant tre communiques par Ple emploi au ministre charg de limmigration ; Sur ce point, il est notamment prvu que Ple emploi adresse chaque directeur dpartemental du travail, de lemploi et de la formation professionnelle (DDTEFP) un tat de paiement nominatif du mois prcdent et un tat de paiement rcapitulatif , ce dernier regroupant sur un document unique les paiements et les recouvrements enregistrs au cours du mois prcdent.

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Annexe I

La convention prvoit que le DDTEFP vise les tats de paiement nominatifs et les retourne Ple emploi. Il est prcis quil peut procder des contrles par sondage et, sil y a lieu, signaler Ple emploi les rgularisations oprer. les modalits de versement, par le ministre charg de limmigration, des fonds ddis au paiement de lATA aux demandeurs dasile Ple emploi. Sur ce dernier point, la convention prcise que ces versements se font sur la base davances mensuelles de trsorerie, appeles par Ple emploi sur le fondement principal du rappel des prvisions de paiement pour le mois prcdent, du montant des paiements effectus par Ple emploi au cours du mois prcdent, de la rgularisation du solde du mois prcdent et des prvisions de paiement du mois suivant, sur la base des prvisions financires de lquilibre technique .

2.2.2. Certaines dispositions de cette convention nont pas t mises en uvre

Du fait de la sous-budgtisation, les versements mensuels effectus par lEtat au profit de Ple emploi nont jamais pu correspondre aux sommes ncessaires pour assurer le paiement de lATA aux bnficiaires. La trsorerie de Ple emploi a donc t sollicite. Par ailleurs, il ne ressort pas des diffrents entretiens conduits, tant au niveau national que dans les diffrentes rgions dans lesquelles la mission sest dplace, que les services dpartementaux du travail aient t impliqus dans le suivi mensuel des bnficiaires de lATA du groupe 1. De manire plus problmatique, le deuxime paragraphe de larticle 3 de cette convention, qui stipule que Ple emploi vrifie priodiquement la situation administrative des demandeurs dasile bnficiant de lallocation depuis plus de 12 mois et qu cette fin, Ple emploi adresse lOFPRA le fichier des personnes concernes aux fins de vrification par lOffice de ltat davancement de la demande dasile na, aux dires des services de Ple emploi rencontrs, jamais t mis en uvre.

2.3. Le caractre marginal de lactivit pour Ple emploi explique probablement des choix non optimaux pour la gestion de lATA 2.3.1. La gestion de lATA reprsente, sur le plan arithmtique, une activit marginale
pour Ple emploi Avec 158 M de dpense excute en 2012 hors frais de gestion, le montant global des paiements relatifs lATA se comparent aux 29 793 M de dpenses engages cette mme anne par Ple emploi au titre de lindemnisation des demandeurs demploi (section 1 de son budget) et aux 3 362 M engags au titre de lensemble des allocations quil gre pour le compte de lEtat (section 2 de son budget). LATA constitue donc, au moins sur le plan budgtaire, une activit marginale pour Ple emploi. Ce caractre marginal se retrouve mcaniquement dans la part des moyens humains consacrs par Ple emploi la gestion de lATA puisque, daprs les donnes de la comptabilit analytique, la masse salariale correspondant aux quotes-parts du temps de travail des agents affects la gestion de lATA reprsente 0,15 % de la masse salariale totale de Ple emploi.

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Annexe I

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2.3.2. Certains choix de gestion de lATA napparaissent pas optimaux

Si la mise en vidence de ces ratios nappelle pas de commentaires autres quarithmtiques, les choix oprs pour organiser la gestion de lATA, et qui semblent en dcouler, apparaissent plus lourds de consquences. Il a en effet t tout dabord dcid de rutiliser, au prix de quelques amnagements limits, le systme dinformation normalement dvolu au suivi des demandeurs demploi. Outre quelques incongruits, notamment la ncessit dinscrire le demandeur dasile comme recherchant un contrat dure dtermine pour viter le blocage de lapplication, il sensuit un faible nombre de potentialits propres la situation des demandeurs dasile, notamment en termes de contrle bloquant. De fait, seuls deux relatifs la dure de validit des titres de sjour ou au renouvellement de la dclaration de ressources le sont effectivement. Par ailleurs, la visite de lagence Paris Dubail qui a donn lieu des observations ne pouvant pas forcment tre tendues lensemble du territoire et les entretiens organiss avec les personnels concerns ont mis en vidence leur peu dapptence pour la gestion de lATA. Les agents intresss prfrent et de manire comprhensible sinvestir dans le suivi des demandeurs demploi. Cette prfrence conduit toutefois affecter des agents sous contrat dure dtermine la gestion de lATA, ce qui prsente deux inconvnients. C ette catgorie de personnels est en effet souvent moins bien forme alors que la gestion de lATA requiert une expertise minimale et se caractrise par un turn over frquent. Les risques derreur dans la gestion de lATA sont donc plus levs.
Encadr 1 : Des confusions occasionnes par la gestion de lATA par Ple emploi De manire anecdotique, mais significative, la mission a t tonne dentendre des interlocuteurs rencontrs en rgion expliquer que certains demandeurs dasile sinforment sur le s conditions dobtention, non pas de lallocation temporaire dattente, mais des Assedic . Par ailleurs, lors de la visite organise lagence Paris Dubail, la mission a t interpelle par le nombre de visites de demandeurs dasile motives non par le calcul ou le paiement de lATA, mais pour lobtention dattestations dlivres par Ple emploi. Ces documents attestant de linscription des demandeurs dasile dans les fichiers de Ple emploi, ils servent de facto dattestation de demandeurs demploi pour bnficier des tarifications rduites dveloppes pour certains services publics locaux lintention de cette catgorie (transports urbains, cantines scolaires, activits culturelles ou sportives). Cette situation, qui ne peut tre assimile un dtou rnement dans la mesure o les conditions de ressources des demandeurs dasile les conduisent naturellement pouvoir bnficier de ces tarifs sociaux, met toutefois en exergue les confusions dcoulant dune gestion de lATA par Ple emploi. Enfin, mme si lagence de Paris Dubail prend soin de ne pas la dlivrer, linscription dans les fichiers de Ple emploi occasionne ldition dune carte de demandeur demploi . Dans lhypothse o, par accident, ce document serait dlivr dans des agences de Ple emploi, il pourrait tre utilis par des demandeurs dasile pour accder au march du travail sans respecter le cadre qui leur est spcifique.

2.3.3. Linstruction de Ple emploi en date du 28 mai 2010 sur la gestion de lATA,
bien que relativement oprationnelle, na pas t actualise Une instruction de la direction gnrale de Ple emploi en date du 28 mai 2010 est venue prciser, pour les agents concerns, lensemble des rgles relatives lATA, tant en termes douverture, de renouvellement que de clture des droits. Cette instruction, prcise et oprationnelle la date de sa parution, na toutefois pas t actualise dans sa forme pour tenir compte de la dcision du Conseil dEtat du 7 avril 2011 tendant le bnfice de lATA lensemble des demandeurs dasile placs en procdure prioritaire, au-del des seuls demandeurs dasile en provenance dun pays dorigine rput sr.
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Annexe I

De mme, elle ne comporte aucune indication relative linterruption de lATA pour les demandeurs dasile en procdure prioritaire ds la notification de la dcision de lOFPRA. Lactualisation se fait par la diffusion de notes ponctuelles, comme le mmo rglementaire n37 du 7 octobre 2011 pour informer des consquences de la dcision du Conseil dEtat du 7 avril 2011 ou le mmo rglementaire n70 du 7 janvier 2013 relatif la ncessit dinterrompre le versement de lATA aprs la notification de la dcision de lOFPRA pour les demandeurs dasile placs en procdure prioritaire. Ces documents ne sont toutefois pas consolids avec linstruction du 28 mai 2010, ce qui ne facilite pas la tche des services gestionnaires. Certaines directions rgionales prennent linitiative deffectuer cette consolidation leur niveau, comme cela a pu tre constat en rgion Rhne-Alpes.

2.4. Des frais de gestion facturs suprieurs denviron 2 M aux cots ressortant de la comptabilit analytique 2.4.1. Les frais de gestion ont doubl entre 2009 et 2012, suivant lvolution des
dpenses globales dATA Larticle 8 de la convention du 15 septembre 2009 stipule que Ple emploi facture des frais de gestion au titre du dispositif ATA, raison de 31,1 par notification de dcision et 8,5 par titre de paiement mis, montants identiques ceux inscrits dans la convention du 6 janvier 2007. Il est prcis que ces montants pourront tre rviss par avenant partir du cot rel issu de la comptabilit analytique aprs la clture des comptes de Ple emploi. Les frais de gestion facturs conformment cette convention ont volu comme suit :
Tableau 11 : Frais de gestion de lATA facturs par Ple emploi entre 2009 et 201 2 Anne 2009 2010 2011 2012 Frais de gestion 2 984 502 4 393 244 5 454 357 5 898 920
Source : Ple Emploi

2.4.2. Lexamen de la comptabilit analytique fait toutefois apparatre une

surfacturation annuelle de lordre de 2 M en 2011 et 2012 Les frais de gestion ont t jusqu prsent systmatiquement calculs sur la base des termes de la convention du 15 septembre 2009, sans recours la possibilit de rvision sur la base des rsultats de la comptabilit analytique. La mission a toutefois demand la direction gnrale de Ple emploi de procder cet exercice. Pour 2011 et 2012 (prvisionnel), la prise en compte des cots issus de la comptabilit analytique fait apparatre une surfacturation de lordre de 2 M :
Tableau 12 : Diffrence entre les frais facturs et le cot rel en 2011 et 2012 2012 (prvisionnel, sur la base des 2011 cots analytiques 2011) Cots conventionnels 5 454 357 5 898 920 Cots analytiques 3 473 902 3 755 760 Surcots 1 980 455 2 143 260
Source : Ple Emploi

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En fonction des rsultats dfinitifs de la comptabilit analytique pour 2012, le ministre charg de limmigration dtient ainsi une crance de lordre de 4,1 M vis--vis de Ple emploi au titre des annes 2011 et 2012 mettre cependant en regard avec un report de charges de 14,7 M. Lors des diffrents changes intervenus loccasion de la mission, les services de Ple emploi ont toutefois avanc que, les comptes ayant t clos pour lexercice 2011, aucune crance ne saurait tre reconnue pour cette anne-l.

2.4.3. Le cot de lavance de trsorerie consentie par Ple emploi est loin de
contrebalancer la surfacturation des frais de gestion Par ailleurs, la direction gnrale de Ple emploi pourrait arguer avoir support la trsorerie du dispositif de lallocation temporaire dattente, en raison des sous-budgtisations observes, notamment sur la priode 2010-2012. La mission a donc demand aux services de Ple emploi de calculer le cot de cette avance de trsorerie. Celui-ci est estim 618 k au titre de 2011 et 174 k au titre de 2012, en raison de la baisse des taux dintrt observe en 2012. En tout tat de cause, compte tenu du nouveau rebasage intervenu au titre de la loi de finances initiale pour 2013, la gestion de lATA devrait nettement moins peser sur la trsorerie de Ple emploi, ce qui permet de sortir dune discussion sur une ventuelle compensation de frais de gestion trop levs. Une conomie structurelle de 2 M sur les frais de gestion de lATA par Ple emploi peut donc tre attendue partir de lanne 2013.

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Annexe I

3. Sur le plan oprationnel, la gestion de lATA apparat dune

complexit extrme et porteuse de risques, ce que confirme lanalyse dun chantillon important de dossiers
3.1. La multiplicit des acteurs et labsence dinterfaage pertinent des systmes dinformation sont lorigine de nombreux dysfonctionnements 3.1.1. Les informations relatives au maintien et linterruption des droits lATA sont

apportes Ple emploi par plusieurs interlocuteurs, sans vritable interfaage des systmes dinformation

3.1.1.1. Ple emploi doit centraliser pour linstruction des dossiers ATA des informations
en provenance de multiples acteurs Compte tenu des conditions de bnfice de lATA, les agents de Ple emploi chargs du traitement des dossiers doivent avoir connatre :

a) de lidentit du demandeur dasile ; b) de son ge ; c) de ses droits au sjour sur le territoire, tels que valids par la prfecture, au travers de lautorisation provisoire de sjour, des rcpisss subsquents, ou du refus du titre de sjour ; d) dun courrier de lOFPRA attestant du dpt de sa demande dasile ; e) dune dclaration de ressources ; f) de tout document attestant de son adresse de domiciliation effective, quil sagisse dune adresse communale ou dune domiciliation auprs dune association agre ou dun centre daction sociale ; g) de laccord ou du refus de loffre de principe dhbergement, collect par les prfectures et centralis par le service de lasile du ministre charg de limmigration ; h) de la situation effective du demandeur dasile au regard dun hbergement en CADA, information dtenue par lOffice franais de limmigration et de lintgration ; i) de ltat davancement de la procdure de demande dasile, quelle soit en cours dinstruction par lOFPRA, au stade du dlai de recours contre la dcision de lOFPRA ou de linstruction par la CNDA.

Les informations mentionnes aux points a f sont apportes par le demandeur dasile lors de son premier entretien lagence Ple emploi, sachant que lautorisation provisoire de sjour rpond aux points a, b et c. En revanche, compte tenu de lvolutivit des points g, h et i, la rglementation prvoit que les informations sont transmises, au fur et mesure de leur actualisation, par les administrations concernes Ple emploi. Ainsi, les articles suivants du code du travail disposent :

(R. 5423-31) que lOFII transmet chaque mois Ple emploi la liste nominative des demandeurs dasile pris en charge dans un CADA ; (R. 5423-32) que le prfet transmet chaque mois Ple emploi les listes nominatives des demandeurs dasile ayant refus loffre de principe dhbergement ;
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(R. 5423-33) que lOFPRA communique chaque mois Ple emploi les informations relatives ltat davancement de la procdure dexamen du dossier de demande dasile et les dcisions devenues dfinitives ; (R. 5423-35) que pour procder aux vrifications rendues ncessaires par la gestion de lATA, les agents de Ple emploi peuvent consulter, par voie lectronique, les donnes caractre personnel strictement ncessaires dtenues par lOFPRA.

3.1.1.2. Ces changes dinformation ne sont pas vritablement automatiss

Larticle 3 de la convention du 15 septembre 2009 revient sur ces changes dinformation, en prcisant que pour effectuer les vrifications pralables louverture et au renouvellement des droits, Ple emploi exploite les informations mises sa disposition par les demandeurs, le ministre charg de lintgration, lOffice franais de limmigration et de lintgration et loffice franais de protection des rfugis et apatrides, dans les conditions dfinies aux articles R. 542331 R. 5423-37 du Code du travail. . Une convention de gestion relative aux modalits de transmission dinformations ncessaires la gestion de lATA en date du 7 octobre 2009 prcise les modalits dchange des informations correspondantes, rcapitules dans le tableau ci-dessous :
Tableau 13 : Nature des informations transmises Ple emploi et modalits de transmission Institution responsable Modalits de communication des informations Date denvoi des informations Avant le troisime vendredi du mois en cours Avant le 5 du mois en cours Obligations de Ple emploi 1. Intgration des donnes dans la base nationale des individus pour dtection dindus ventuels. 2. Inscription des donnes sur une liste de traitement dans les systmes dinformation de Ple emploi.

Refus de loffre de principe dhbergement Entre en CADA

Service de lasile

Fichier mensuel

OFII

Fichier mensuel

Dcisions de lOFPRA ou de la CNDA

OFPRA

Fichier mensuel

Avant le 10 du mois en cours

Informations relatives ltat davancement de la procdure

OFPRA

Mise disposition permanente de TlmOfpra

En temps rel

Consultation manuelle en tant que de besoin

Source : Convention de gestion Ple Emploi SGII du 7 octobre 2009

Apparemment satisfaisantes sur le papier, ces modalits dchange peuvent poser plusieurs problmes :

la transmission avant le 5 du mois N, pour paiement au titre de lATA du mois N -1, de la liste des personnes entres dans un CADA au titre du mois N-1 cre de forts risques dindus alors que lATA doit cesser dtre verse le jour-mme de lentre en CADA ;

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Annexe I

lintgration des donnes transmises par les diffrentes institutions comptentes en matire dasile dans les systmes dinformation ne vient pas actualiser automatiquement les dossiers individuels des demandeurs dasile, mais entrane lenvoi de messages dattente (au nombre de cinq : rejet OFPRA / CNDA ; dsistement ; entre en CADA ; refus dhbergement ; obtention du statut de rfugi) que les agents doivent traiter les uns aprs les autres pour mettre jour les dossiers individuels ; le caractre mensuel de lenvoi dinformation entrane la production de messages dattente mensuels, envoys donc de manire massive et non lisse dans le temps aux agences concernes, ce qui empche un traitement au fil de leau des dossiers et provoque la constitution de stocks de messages dattente ne pouvant tre absorbs que sur plusieurs jours.

3.1.1.3. Les changes dinformation reposent par ailleurs sur des donnes non
homognises Au-del du rythme et de la priodicit des transmissions dinformations des institutions comptentes vers Ple emploi, lautomatisation, mme imparfaite, sous forme de messages dattente , de leur prise en compte, suppose une homognit des donnes changes. Or lexamen de plusieurs chantillons de bnficiaires de lATA montre une forte absence dhomognit. Les lments relatifs lidentit de certains bnficiaires (nom, prnom, date de naissance) varient notamment entre AUDE, le systme dinformation utilis par Ple emploi, et TlmOfpra, lapplication utilise par lOFPRA et la CNDA. Si les difficults dorthographe des noms et prnoms dorigine trangre semblent peu surprenantes, tel nest pas le cas des dates de naissance, sauf se rfrer des documents diffrents. Cette situation complique les changes automatiques dinformation. Dans ce cas, ceux-ci devraient sorganiser autour de numros , plus aiss saisir de manire identique dans diffrentes applications. Les numros AGDREF, attribus tous les demandeurs dasile, et OFPRA, attribus tous les demandeurs qui ne sont pas placs en procdure Dublin II, devraient constituer cette rfrence. Sur un chantillon de 300 dossiers de bnficiaires de lATA en octobre 2012 pour lesquels il tait demand Ple emploi, entre autres, communication du numro OFPRA, la mission a constat que :

pour 205 dossiers, le numro communiqu tait soit le numro OFPRA, soit le numro AGDREF ; pour 42 dossiers, aucun numro ntait communiqu ; pour 53 dossiers, le numro communiqu ne correspondait ni au numro OFPRA, ni au numro AGDREF.

Du fait de cette absence dhomognit dans les saisies des donnes, les exercices de rapprochement de fichier risquent de savrer inoprants.

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3.1.2. Cette absence dautomatisation efficace conduit les acteurs multiplier des
circuits parallles ou manuels pour changer les informations Les conditions insatisfaisantes dchange dinformations retards pris dans la transmission des donnes du fait de leur remonte au niveau national avant leur redescente dans les agences Ple emploi ; envois ponctuels et massifs, et non lisss, des messages dattente ont conduit les agents de Ple emploi mettre en uvre des procdures spcifiques pour la gestion des droits lATA. A titre dexemple, et sans que cela soit reprsentatif, la mission a constat, lors de sa visite lagence Ple emploi Dubail, que plus de 4 000 messages dattente dont 3 990 lis aux rejets de lOFPRA et de la CNDA ntaient pas traits dans la bote mail ad hoc. Les services territoriaux de Ple emploi ont donc pris lhabitude :

de se faire communiquer directement par lOFII la liste des entres en CADA, avant sa remonte au niveau national et son envoi la direction gnrale de Ple emploi qui la fait redescendre aux services territoriaux (instruction du prfet de la rgion Ile-deFrance en date du 3 octobre 2011) ; et/ou de se faire remettre directement par le demandeur dasile une copie du document renseign doffre de principe dhbergement (pratique observe lagence de Paris Dubail) ; et/ou de se faire communiquer directement par les gestionnaires de centres la liste des demandeurs dasile dernirement entrs en CADA (pratique mentionne par lensemble des interlocuteurs Ple emploi rencontrs Paris, dans le Haut-Rhin, dans le Bas-Rhin et dans le Rhne) ; et/ou de procder lactualisation des droits lATA lors de chaque passage dun demandeur dasile en agence, ceux-ci pouvant de fait tre trs nombreux : demande dattestation, prsentation des rcpisss pour la prolongation des titres de sjour, dclaration semestrielle de ressources De facto, les statistiques de frquentation de lagence Paris Dubail montrent que les visites pour louverture des droits ne reprsentent que 20 % du total des visites hebdomadaires de demandeurs dasile.
Encadr 2 : Le traitement des conditions de ressources

La mission a constat, lors de la visite de lagence de Paris Dubail, que les formulaires de demande dATA sont seulement signs par les demandeurs dasile, les quatre pages du document tant renseignes par les agents, y compris la date de dpt du dossier et les ressources, systmatiquement considres nulles. Cette pratique, qui reflte trs probablement la ralit de la situation financire des demandeurs dasile, ne peut quinterpeller sur les conditions de ressources dfinies par les textes et les contrles associs. De facto, lexistence des conditions de ressources prsente seulement lintrt dobliger le demandeur dasile venir semestriellement lagence Ple emploi, ce qui permet dactualiser lensemble de son dossier, mais pas de diminuer ses droits lATA. Une rflexion doit donc tre engage pour simplifier le dispositif et sur la pertinence du maintien de conditions de ressources.

3.1.3. Cette situation peut tre source de retards de trsorerie pour les bnficiaires
Les retards pris dans le traitement des dossiers en cas de stocks excessifs dans les agences Ple emploi concernes, dans la conduite de certaines oprations administratives, comme la dlivrance des rcpisss dans certaines prfectures, ou lallongement du dlai de recours contre la dcision de lOFPRA en cas de demande daide juridictionnelle ont t signals par de nombreuses associations rencontres comme pouvant entraner des ruptures de droits lATA pour certains bnficiaires.

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Annexe I

De fait, la dure des droits lATA est corrle, dans AUDE, la dure du titre de sjour, et lATA automatiquement interrompue ds lexpiration de ce dernier, quand bien mme le non renouvellement en temps voulu est de la responsabilit de ladministration saisie dans les formes. De mme, sauf erreur, la consigne dinterrompre le versement de lATA la fin du mois qui suit une dcision de lOFPRA est globalement mise en uvre, soit par application des messages dattente, soit dans le cadre de procdures manuelles . Le respect du dlai dun mois pour le recours devant la CNDA permet de renouveler le bnfice de lATA avant lentre en vigueur de linterruption. Toutefois, une demande daide juridictionnelle suspend ce dlai lgal dun mois et peut le prolonger parfois pendant plusieurs mois. Ple emploi ne ractivera les droits lATA quaprs enregistrement en bonne et due forme du recours effectif devant la CNDA. La visite de lagence Ple emploi de Paris Dubail montre cependant que ces ruptures constituent des dcalages de trsorerie, certes prjudiciables pour les bnficiaires compte tenu de leur situation de prcarit, et non des ruptures de droits, puisque les agents de Ple emploi, lors de la ractivation, saisissent la date de bnfice des droits compter de la prcdente clture, et non compter de la dlivrance du rcpiss ou du dpt du recours effectif devant la CNDA.

3.1.4. Elle multiplie surtout les risques dindus pour lEtat

Labsence dinterfaage en temps rel des systmes dinformation, lhtrognit des saisies dinformation, la dure de conservation limite six mois des donnes par Ple emploi et l e recours des procdures parallles ou manuelles en dehors dun traitement systmatique des messages dattente sont porteurs de risques en termes dindus. Ceux-ci peuvent avoir plusieurs natures :

ouverture indue des droits lATA, dans lhypothse o un demandeur dasile ayant refus loffre de principe dhbergement, dposerait une demande dATA sept mois plus tard ; maintien indu des droits lATA jusqu trois mois au-del de la date lgale en raison de retards dans la transmission des informations, notamment lis : au temps de saisie par les services comptents (OFII, OFPRA) ; aux dlais de remonte et de consolidation au niveau national des informations avant transmission Ple emploi ; la priodicit mensuelle des changes dinformation ; de maintien indu des droits lATA pour des priodes plus longues en cas dimpossibilit changer des donnes saisies de manire htrogne, dabsence de traitement des messages dattente et de recours exclusif des procdures manuelles ou parallles : certains responsables de CADA peuvent ne pas transmettre linformation dune entre en CADA, certains demandeurs dasile peuvent ne pas se prsenter aux agences Ple emploi ce qui conduit ne pas actualiser leur dossier.

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3.2. Lanalyse dun chantillon aussi reprsentatif que possible fait ressortir lexistence dindus suprieurs ce que pourraient laisser penser les rsultats du contrle interne et du recouvrement
Pour mieux valuer le nombre dindus, la mission a essay de constituer un chantillon aussi reprsentatif que possible de bnficiaires de lATA sur la base dinformations transmises par Ple emploi. Cette opration na pas t aise puisquil a fallu quatre transmissions de fichiers par Ple emploi pour parvenir un rsultat acceptable : le premier fichier transmis par Ple emploi a t dclar comme erron par loprateur sur la base de premires interrogations de la mission, le deuxime fichier ne comprenait des bnficiaires que pour sept rgions et le troisime ne comportait aucun bnficiaire pour une dizaine de rgions ainsi que pour les dpartements doutre-mer. Le fichier final comprend au total 753 bnficiaires de lATA rpartis comme suit :

150 bnficiaires de lATA en provenance de la rgion Ile-de-France ; 50 bnficiaires de lATA en provenance de la rgion Rhne-Alpes ; 25 bnficiaires de lATA en provenance des autres rgions mtropolitaines, hors Corse ; 25 bnficiaires de lATA en Guadeloupe, Martinique et Guyane ; 3 bnficiaires de lATA la Runion.

3.2.1. Un taux dindu compris entre 15 et 20 % apparat probable au regard des

analyses conduites

3.2.1.1. Lexamen dun chantillon de 753 bnficiaires de lATA en octobre 2012 fait
apparatre un taux dindu probable de 21 % Lexploitation de ce fichier fait apparatre 158 cas probables dATA indue (cf. tableau cidessous p. 22), soit un ratio de 21 %. Dans la mesure o lchantillon constitu reprsente 2 % des bnficiaires totaux de lATA en octobre 2012, les lois statistiques permettent de conclure quil y a 95 % de probabilit pour que le taux dindu parmi lensemble des bnficiaires de lATA soit suprieur 18 %. Ces situations dindus probables ont notamment t identifies sur la base de croisements successifs de fichiers (sur le numro OFPRA, sur la date de naissance, sur le nom de famille). Il est possible que labsence dhomognit des donnes (cf. supra, 3.1.1.3.) nait pas permis de relever dventuels indus qui seraient venus sajouter aux 158 cas probables identifis. Par ailleurs, la mission a observ quune dizaine de bnficiaires de lATA dans lchantillon susmentionn semblaient bnficier dune adresse en CADA dans lapplication TlmOfpra, mais ntaient pas inscrits dans lapplication DN@. Dans le doute, ces cas nont pas t comptabiliss au nombre des indus ventuels, la mission tant partie de lhypothse que lapplication DN@ faisait foi.

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Annexe I

3.2.1.2. Labsence de prise en compte dvnements lis lhbergement des

demandeurs dasile est lorigine de la moiti des indus probables, lautre moiti rsultant de labsence de prise en compte dvnements lis au traitement de la demande dasile

Les indus probables observs dcoulent :

hauteur de 26,6 %, de la non prise en compte dun refus de loffre de principe dhbergement ; hauteur de 25,2 %, de la non prise en compte dune entre (ou dun refus dentre) en CADA ; hauteur de 6,9 %, de la non prise en compte dune dcision de lOFPRA ; hauteur de 17,1 %, de la non prise en compte dune dcision de la CNDA ; hauteur de 19 %, de la non interruption du versement de lATA pour les demandeurs dasile placs en procdure prioritaire et dont la demande dasile a fait lobjet dune dcision au niveau de lOFPRA (cf. 2.3.3.) ; hauteur de 5,1 %, dautres causes, dont labsence de notification (ou labsence de saisie dans les applications) de dcisions de lOFPRA ou de la CNDA, labsence dinterruption du versement de lATA observe en cas de recours sur la dcision de la CNDA ou de mauvaise prise en compte des dlais pour bnficier de laide juridictionnelle en cas de recours devant la CNDA.

Au total, la non prise en compte des vnements lis lhbergement (refus de loffre de principe, entre ou refus dentre en CADA) explique 51,8 % des indus probables alors que la non prise en compte des vnements lis au traitement de la demande dasile (OFPRA, CNDA, procdures prioritaires post-OFPRA et autres causes) est lorigine des 48,2 % restants.

3.2.1.3. Les lenteurs de transmission ne sont lorigine que dune faible proportion de
ces indus probables Lanalyse de ces cas montre tout dabord que les indus probables rsultant de retards dinformation entendus comme labsence de prise en compte dun vnement moins de trois mois aprs son occurrence ne reprsentent que 11,4 % de la totalit des indus probables. Les ventuelles lenteurs et difficults rencontres dans la remonte, la consolidation puis la transmission des informations ne reprsentent donc quune petite partie des indus probables. Les origines de ces indus sont donc beaucoup plus vraisemblablement trouver, sans quil soit possible de les quantifier :

dans dventuelles insuffisances de saisie des informations transmises Ple emploi par les institutions comptentes (service de lasile, OFII, OFPRA) ; dans labsence dhomognit des donnes saisies, ce qui rend sans doute impossibles un certain nombre de croisements dinformations ; dans des dysfonctionnements de la gestion de lATA par Ple emploi (absence de qualification des personnels par exemple sur les cas apparemment plus complexes lis laide juridictionnelle ou les recours contre les dcisions de la CNDA traitement non systmatique des messages dattente).

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Annexe I

21

La situation htrogne des rgions en matire de taux dindus probables (hors DOM, cf. encadr n3), avec des carts allant de 2 % en Rhne-Alpes 40 % en Pays de la Loire et en Languedoc-Roussillon sur des chantillons toutefois limits semble confirmer la part importante des facteurs humains dans les dysfonctionnements observs. Si les erreurs rsultaient majoritairement du mauvais fonctionnement des systmes dinformation, le taux dindus probables aurait t davantage homogne dune rgion lautre.

- 21 -

22

Annexe I

Refus - 3 mois Alsace (/25) Aquitaine (/25) Auvergne (/25) Basse-Normandie (/25) Bretagne (/25) Bourgogne (/25) Centre (/25) Champagne-Ardenne (/25) Franche-Comt (/25) Haute-Normandie (/25) Ile-de-France (/150) Languedoc-Roussillon (/25) Limousin (/25) Lorraine (/25) Midi-Pyrnes (/25) Nord-Pas de Calais (/25) Pays de la Loire (/25) Picardie (/25) Poitou-Charentes (/25) Provence-Alpes-Cte d'Azur (/25) Rhne-Alpes (/50) Guadeloupe (/25) Guyane (/25) Martinique (/25) Runion (/3) Total (/753) Part de la catgorie dans le total des indus 3 1,9 % 1 1 1

Refus

CADA 3 mois

CADA 2

OFPRA - 3 mois

OFPRA

CNDA - 3 mois 1

CNDA

Proc. Prio. Postofpra

Autres

Total 3

Part des indus dans l'chantillon 12,0 % 28,0 % 24,0 % 32,0 % 32,0 % 20,0 % 32,0 % 28,0 % 8,0 % 24,0 % 28,7 % 4,0 % 40,0 % 12,0 % 8,0 % 12,0 % 40,0 % 36,0 % 12,0 % 20,0 % 2,0 % 4,0 % 0,0 % 24,0 % 33,3 % 21,0 %

1 1 1 1 1

2 2 3 2 4 4 4 5 1 1 1 1

1 1 1 2 2 2 1 2 2 4 4 1 8 1 1 2 2 1 1 1

7 6 8 8 5 8 7 2 6

28

1 2 2 1 2

1 1

43 1 10 3

2 3 10 9 3 5 1 1 0

2 3 1 2 1 1 1 1 39 24,7 % 3 1,9 % 37 23,4 % 4 2,5 % 7 4,4 % 8 5,1 % 2 1

1 3

7 1

1 19 12,0 %

2 30 19,0 %

2 8 5,1 %

6 1 158

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Annexe I

Encadr 3 : Spcificits du dispositif de lATA dans les DOM

Lchantillon susmentionn de 753 bnficiaires de lATA comprend 78 demandeurs dasile majeurs domicilis dans les dpartements doutre-mer : 25 en Guyane, 25 en Martinique, 25 en Guadeloupe et 3 la Runion. Les dpartements doutre-mer ne comptant pas de CADA, les demandeurs dasile qui y so nt domicilis ne sont pas amens se prononcer sur loffre de principe dhbergement. Les demandeurs dasile majeurs domicilis dans les DOM ont donc tous naturellement vocation bnficier de lATA, celle -ci cessant dtre verse lissue de la procdure de traitement de la demande dasile. Le nombre de situations dindus sur ce sous-chantillon slve 9 %, soit un taux infrieur au taux national, ce qui apparat logique compte tenu des critres moins nombreux de cessation des droits lATA. Lexamen de ce sous-chantillon fait toutefois apparatre la longueur des dlais de traitement par la CNDA qui, contrairement lOFPRA, ne dispose pas de reprsentation territoriale dans ces territoires. Sur les 78 dossiers examins, la CNDA avait en effet, la date de mars 2013, en connatre 68. Les dlais de traitement taient suprieurs 18 mois pour 29, soit 43 %, dentre eux. Interroge, la CNDA a indiqu que le dlai moyen constat en 2012 pour les dossiers ultra-marins slve 17 mois et 6 jours, soit 8 mois de plus que le dlai moyen constat en mtropole. Par ailleurs, sur ces 78 dossiers, on observe : - un dossier forclos qui aura attendu un an avant d'tre notifi comme tel par la CNDA ; - un dossier forclos qui aura attendu 2,5 ans avant d'tre notifi comme tel par la CNDA ; - un dossier rejet par ordonnance nouvelle au bout de 18 mois ; - un autre dossier rejet par ordonnance nouvelle au bout de 3,5 ans. Les dlais relevs pour effectuer ces diffrents actes ont prolong la priode pendant laquelle les demandeurs dasile concerns ont peru lATA. Ces dossiers nont pas t comptabiliss comme des indus probables, mais ils tmoignent de cas o les droits lATA pourraient tre beaucoup plus rapidement interrompus. Pour statuer sur ces dossiers, la CNDA organise jusqu prsent des audiences foraines . Selon la CNDA, lorganisation de missions foraines outre-mer est fonction, principalement, de limportance du stock de dossiers en attente de jugement, mais aussi de la lourdeur d organisation administrative de telles missions. En 2012, trois missions foraines ont t organises par la Cour, deux en Guyane et une Mayotte, qui ont permis denrler prs de 1 400 affaires. Il conviendrait certainement dintgrer dans la dcision dorganiser des audiences foraines les conomies escomptes sur larrt du versement de lATA. Le cot global des trois missions organises en 2012 slevait prs de 200 k, soit environ 70 k par mission. Il est videmment variable selon la dure de la mission et le nombre de formations de jugement prvues par mission (en gnral, chaque mission dure au moins deux semaines, avec trois formations de jugement, soit 18 participants). Raccourcir le dlai de traitement de six mois pour 35 dossiers (ou de quatre mois pour 53 dossiers) avec les conomies induites sur lATA permet de contre-balancer le cot dorganisation de laudience foraine. Ces donnes plaident donc pour lorganisation plus systmatique daudiences foraines. Une fois que larrt interministriel ad hoc aura t sign, la CNDA devrait par ailleurs pouvoir recourir la visio-confrence, comme le prvoit le dcret n 2012-460 du 6 avril 2012.

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Annexe I

3.2.2. Ce taux derreurs est largement suprieur celui tabli par le contrle interne
de Ple emploi, les indus probables excdant largement les indus recouvrs

3.2.2.1. Le contrle interne de Ple emploi fait apparatre un taux de qualit suprieur
99 % des dossiers Dans le cadre de son plan de contrle pour 2012, la direction du contrle interne de Ple emploi a procd lexamen de 814 dossiers, avec un taux de qualit de 99,02 %. La fiche de contrle montre toutefois que la procdure suivie ne permet pas de sassurer effectivement du caractre rgulier du versement de lATA. En effet, les contrles effectus sintressent principalement aux oprations douverture des droits et non lactualisation du dossier en fonction des informations en provenance des institutions impliques dans la prise en charge et le traitement de la demande dasile et la compltude des dossiers, sous forme de lexistence des diffrents documents ncessaires sous format papier . Or les informations transmises le sont sous forme de messages dattente lectroniques . A la dcharge de la procdure de contrle interne, quand bien mme des contrles plus pousss auraient t mens, il naurait pas t possible de dtecter :

des indus lis aux situations post-OFPRA des demandeurs dasile en procdure prioritaire faute dinstruction en ce sens de la direction de la rglementation ; des indus lis des refus dhbergement de plus de six mois, faute de conservation des donnes.

3.2.2.2. Les indus recouvrs chaque anne sont infrieurs au million deuros
Selon les informations communiques par Ple emploi, les indus recouvrs en 2011 stablissaient 481 k, soit 0,32 % des paiements bruts45 effectus cette anne-l. Pour 2012, les indus recouvrs reprsentaient 772 k, soit 0,5 % des paiements bruts.

4. Des actions de court terme doivent tre engages pour mettre jour

les dossiers individuels tandis quune rflexion plus globale sur lATA et sa gestion doit sengager
4.1. Un plan daction court terme doit tre engag
Une ventuelle refonte globale du dispositif daccueil et dindemnisation des demandeurs dasile ne pouvant senvisager qu moyen terme compte tenu des dlais inhrents toute rorganisation dampleur, un certain nombre dactions de court terme doivent tre entreprises pour mettre un terme le plus rapidement possible aux situations dindus releves.

Ce taux ne peut tre directement compar au taux calcul au point 3.2.1, car celui-ci est calcul sur le nombre de dossiers, celui-l sur les paiements effectus. Or un dossier peut aussi bien donner lieu au paiement dune ATA dun jour que dune ATA de 30 jours, mme si les paiements au titre dun mois complet sont trs majoritaires.
45

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Annexe I

4.1.1. Des croisements doivent tre trs rapidement effectus entre les fichiers du
service de lasile, de lOFII, de lOFPRA et de Ple emploi afin de rsorber le stock dindus

Proposition n1 : Etudier de manire approfondie la situation des demandeurs dasile apparaissant plusieurs reprises entre le fichier des bnficiaires de lATA, le fichier des refus de loffre de principe dhbergement, le fichier DN@, un fichier recensant les procdures prioritaires sur lesquelles lOFPRA sest prononc ou qui bnficient de lATA depuis une date antrieure au 1er janvier 2011.

4.1.1.1. Une cellule service de lasile OFII Ple emploi doit travailler lidentification
de tous les bnficiaires de lATA ayant refus loffre de principe dhbergement Lanalyse de lchantillon montre que la non prise en compte du refus de loffre de prin cipe dhbergement est la premire cause dindus. Il est donc ncessaire de confronter trs rapidement le fichier consolid sur plusieurs annes du service de lasile avec le fichier des bnficiaires de lATA et dexaminer dans le dtail tout dossier qui apparatrait sur les deux listes. En parallle, il convient dtudier laugmentation de la dure de conservation des donnes du fichier transmis mensuellement par le service de lasile au-del de six mois, de manire pouvoir le confronter sur une priode plus longue au fichier des bnficiaires de lATA.

4.1.1.2. Une cellule service de lasile OFII Ple emploi doit travailler lidentification
de tous les bnficiaires de lATA tant entrs en CADA Lanalyse de lchantillon montre que la non prise en compte de lentre en CADA est la deuxime cause dindus. Il est donc ncessaire de confronter trs rapidement le fichier DN@ avec le fichier des bnficiaires de lATA et dexaminer dans le dtail tout dossier qui apparatrait sur les deux listes.

4.1.1.3. Une cellule service de lasile OFPRA Ple emploi doit travailler
lidentification de tous les bnficiaires de lATA en procdure prioritaire et dont la demande dasile a t rejete par lOFPRA

Lanalyse conduite montre que labsence dinterruption des droits postrieurement la dcision de lOFPRA dans le cadre des procdures prioritaires est la troisime cause dindus. Par mmo rglementaire n70 du 7 janvier 2013, la direction gnrale de Ple emploi, aprs de longs changes avec le service de lasile, a donn instruction ses directions rgionales de dornavant respecter cette procdure. Il est donc ncessaire de confronter trs rapidement le fichier des bnficiaires de lATA avec un fichier extrait des systmes dinformation de lOFPRA dressant la liste des demandeurs dasile en procdure prioritaire et dont la demande a t rejet par lOffice au cours des deux dernires annes.

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Annexe I

4.1.1.4. Une vrification de la situation de tous les dossiers de bnficiaires de lATA

antrieurs au 1er janvier 2011 Comme indiqu prcdemment, le contrle de la situation des demandeurs dasile bnficiant de lATA depuis plus de 12 mois, conformment larticle 3 de la convention du 15 septembre 2009 na jamais t mis en place. Compte tenu de la dure actuelle de la procdure de traitement de la demande dasile pour une premire demande devant lOFPRA et la CNDA, qui stablit 592 jours (cf. annexe sur le traitement des demandes), la fixation dun seuil de contrle 12 mois de bnfice de lATA apparat sans doute trop rapproche. Pour autant, parmi les 158 situations dindus probables releves, 68 soit 43 % concernent des demandeurs dasile qui ont dpos leur premire demande dasile lOFPRA avant le 1er janvier 2011. La probabilit didentifier des indus parmi les dossiers les plus anciens apparat donc forte. La mission recommande par consquent, trs court terme, de procder un examen de tous les dossiers de bnficiaires de lATA antrieurs au 1er janvier 2011. Le dlai coul depuis cette date dpasse le dlai observ pour des cas classiques de premire demande OFPRA et CNDA puis rexamen OFPRA au-del duquel le bnfice de lATA devrait normalement tre interrompu compte tenu du placement prs de 90 % des demandes de rexamen en procdure prioritaire.

4.1.2. Dici lt 2013, un plan daction doit tre engag pour limiter la constitution de
nouveaux indus

4.1.2.1. La compltude des donnes doit tre assure dans les diffrentes applications
Proposition n2 : Sassurer, le cas chant par des contrles, de la compltude des donnes dans les diffrentes applications. Il a t soulign (cf. supra 3.1.1.3.) labsence, 42 reprises, de saisie du numro OFPRA ou du numro AGDREF dans un fichier de Ple emploi rcapitulant les informations relatives 300 bnficiaires de lATA. De mme, des situations ont t observes dans lchantillon de 753 bnficiaires o un demandeur dasile semblait disposer dune adresse dans TlmOfpra sans tre inscrit sur le fichier DN@. La problmatique de la compltude des donnes concerne aussi lapplication TlmOfpra, puisque lanalyse de lchantillon de 753 bnficiaires montre que le caractre prioritaire dune procdure nest pas systmatiquement inscrit sur les fiches TlmOfpra auxquelles les agents de Ple emploi ont accs. De fait, sur les 30 situations de demandeurs dasile en procdure prioritaire post-OFPRA identifies dans lchantillon, la mention procdure prioritaire napparaissait que huit fois sur lapplication TlmOfpra. Dans ces conditions, la probabilit que les agents de Ple emploi puissent interrompre le versement des droits lATA apparat particulirement faible. Des instructions doivent donc tre donnes dans chacun des oprateurs pour assurer la compltude des donnes relatives aux demandeurs dasile.

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Annexe I

4.1.2.2. La saisie des informations doit tre normalise

Proposition n3 : changes. Progresser sur la normalisation de la saisie des donnes

Paralllement au travail susmentionn sur la compltude, un groupe de travail runissant lensemble des institutions concernes par le versement de lATA doit tre mis en place pour progresser sur la normalisation des donnes changes. Outre les instructions qui en dcouleront, cette rflexion pourra avoir des consquences sur les diffrents systmes dinformation utiliss.

4.1.2.3. Les changes dinformation doivent pouvoir tre acclrs

Proposition n4 : Sassurer de la rapidit de saisie des informations dans les applications, de leur remonte et de leur consolidation. Lanalyse de lchantillon montre que la non prise en compte dlments nouveaux datant de moins de trois mois dans le dossier des bnficiaires de lATA reprsente 11, 2 % des indus probables. Mme sil nest pas possible didentifier avec assurance la nature de ces retards, lobservation du processus montre que plusieurs tapes peuvent en tre lorigine :

une saisie des vnements (entre en CADA, dcision OFPRA, dcision CNDA) dans les systmes dinformation trop loigne de leur date de survenue ; la transmission mensuelle des informations Ple emploi.

Il apparat donc ncessaire de mettre sous tension lensemble du systme dc hange dinformations.

4.1.2.4. Des volutions sont ncessaires au niveau des systmes dinformation

Proposition n5 : Faire voluer les systmes dinformation vers davantage de contrles bloquants et de frquences dchanges ainsi que, le cas chant, la mise jour directe des dossiers des demandeurs dasile. Des modifications dans les systmes dinformation, notamment celui de Ple emploi, devront permettre dacter les dcisions du groupe de travail relatives la normalisation des donnes. A titre dexemple, il est possible dimaginer introduire un contrle bloquant pour les saisies des numros OFPRA composs de neuf chiffres ou AGDREF composs de 10 chiffres en interdisant la validation de dossiers qui ne comprendraient pas deux numros composs de la sorte. Pour limiter dventuels retards lis la priodicit mensuelle des informations ou au traitement insuffisamment rapide des messages dattente , il conviendrait par ailleurs dtudier la faisabilit dune solution technique qui permettrait dassurer une alimentation directe des dossiers des demandeurs dasile partir des informations transmises par les institutions comptentes, permettant une coupure automatique des droits sur le modle de la coupure pour expiration de la priode de validit du titre de sjour sans quil soit besoin davoir traiter les messages dattente .

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Annexe I

En parallle, devrait tre tudi, notamment pour les dcisions de lOFPRA et de la CNDA, le principe dune transmission hebdomadaire Ple emploi plutt que mensuelle. Une telle modalit serait intressante, quand bien mme lintgration directe dans les dossiers individuels ne serait pas possible. Cela permettrait en effet de rpartir sur quatre chances hebdomadaires un envoi mensuel qui concentre environ 6 000 messages dattente , et donc de lisser la charge de traitement de ces messages dattente dans les agences de Ple emploi.

4.1.2.5. Ple emploi doit se donner les moyens de remplir les obligations qui dcoulent
de son mandat de gestion Proposition n6 : Dployer, de la part de Ple emploi, un plan daction permettant de rsorber les dysfonctionnements qui lui sont imputables dans la gestion de lATA, travers notamment la mobilisation des ressources qualitatives ncessaires et le renforcement du pilotage de cette activit.

4.1.2.5.1. Ple emploi doit mobiliser les moyens humains qualitativement ncessaires la
bonne mise en uvre de son mandat de gestion Si la mission nest pas en mesure de se prononcer sur ladquation du volume des moyens humains affects la gestion de lATA une soixantaine dETPT il apparat clairement que la dimension qualitative est insuffisante. Plusieurs axes de progrs doivent tre poursuivis : linstruction du 28 mai 2010 doit tre actualise. Il sagit notamment de tenir compte de la dcision du Conseil dEtat du 7 avril 2011, tant pour le versement de lATA lensemble des procdures prioritaires que pour son interruption pour ces mmes procdures prioritaires une fois la dcision de lOFPRA rendue, et de la jurisprudence de la CJUE. Cette instruction permettra galement de revenir sur les cas apparemment plus complexes pouvant donner lieu des incomprhensions des agents de Ple emploi, comme les recours sur les dcisions de la CNDA ou les problmatiques daide juridictionnelle ; la gestion de lATA en agence doit tre confie des personnels qualifis. Il convient notamment de sassurer du bon niveau dexpertise des agents de Ple emploi chargs de la gestion de lATA au quotidien. Cela passe notamment par des actions de formation ad hoc, au-del de lactualisation de linstruction du 28 mai 2010, et par une certaine spcialisation. Le recours des CDD de six mois pour assurer cette mission semble notamment proscrire ; les procdures du contrle interne doivent galement tre mises niveau et prvoir, au titre du plan de contrle, outre un examen de la compltude des dossiers au moment de louverture des droits lATA, une vrification de la pertinence du versement de lATA la date du contrle. Ces diffrents chantiers devront bnficier, autant que de besoin, de lappui du service de lasile et des oprateurs placs sous sa tutelle.

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Annexe I

4.1.2.5.2. Le traitement des messages dattente doit tre pilot

Mme si la situation observe lagence de Paris Dubail, avec plus de 4 000 messages dattente non traits au 26 fvrier 2013, ne peut tre considre comme reprsentative du fonctionnement de lensemble des agences de Ple emploi, la direction gnrale de Ple emploi doit rappeler aux diffrents directeurs dagence ayant connatre de lATA 1 lobligation de traiter rapidement et systmatiquement les messages dattente relatifs aux bnficiaires de lATA 1. Compte tenu de limportance du sujet, il semble par ailleurs opportun, au moins dans un premier temps, dorganiser un reporting du traitement des messages dattente et une intervention en tant que de besoin du contrle interne.

4.2. Des dcisions doivent par ailleurs tre prises concernant des situations plus ou moins priphriques lATA 4.2.1. Certains bnficiaires de lATA disposent dune aide complmentaire indirecte
du programme 303 (ou du programme 177) via laide alimentaire Les visites organises par la mission dans plusieurs dpartements montrent que les services de lEtat apportent parfois une aide complmentaire indirecte aux demandeurs dasile hbergs hors des structures collectives dhbergement durgence, le plus souvent lhtel. Faute de pouvoir, dans de telles situations, sassurer une restauration autonome, les demandeurs dasile concerns sont souvent dirigs vers des structures gnralement associatives fournissant une aide alimentaire. Des partenariats plus ou moins aboutis ont ainsi t tablis entre ladministration et certaines structures associatives : les services de lEtat dans le Rhne versent ainsi 4,3 par jour et par personne lArme du Salut pour nourrir les demandeurs dasile hbergs lhtel sur le programme 303. Les services de lEtat dans le dpartement du Haut-Rhin accordent de leur ct des subventions une association Colmar et des restaurants sociaux mulhousiens partir des programmes 303 et 177. La question du cumul entre ATA et aide alimentaire peut donc se poser, lATA pouvant dj tre considre comme une allocation permettant aux bnficiaires de subvenir leurs besoins immdiats autres que le logement. Pour autant, la mission ne suggre pas de faire cesser, lorsquil existe, le concours des services de lEtat au fonctionnement des structures apportant une aide alimentaire au profit des demandeurs dasile hbergs lhtel au motif que ces derniers bnficieraient dj de lallocation temporaire dattente. Outre que cette aide alimentaire peut concerner des familles avec enfants qui nouvrent en ltat aucun droit au titre de lATA une telle instruction ne serait pas forcment comprise tant par les services de lEtat concerns que par les associations investies dans ce secteur. Dans le dpartement du Bas-Rhin, ces associations, qui ne sont quasiment pas aides, demandent ainsi aujourdhui aux services de lEtat et la plateforme daccueil de ne plus diriger vers elles les demandeurs dasile.

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Annexe I

4.2.2. Certains demandeurs dasile bnficient de lallocation temporaire dattente

alors quils nont pas lintention daller en CADA Proposition n7 : Exclure du bnfice de lATA les demandeurs dasile qui refuseraient, sil est mis en place, une place dhbergement propose dans le cadre du dispositif national dorientation. Alors que lATA a normalement t conue comme une allocation transitoire verse dans lattente dun hbergement en CADA et en complment dune place en structure dhbergement durgence, elle bnficie aujourdhui des demandeurs dasile qui ont trouv une solution dhbergement par leurs propres moyens, le plus souvent au sein de leur communaut, et ne souhaitent de toute vidence pas rejoindre un CADA. La signature de loffre de principe dhbergement, la longueur de la file dattente pour entrer en CADA et la priorit accorde aux demandeurs dasile hbergs dans le dispositif durgence lorsquune place se libre en CADA les prservent , en quelque sorte, dune offre dhbergement en CADA, dont le refus entranerait la suspension du versement de lATA. La question du versement de lallocation temporaire dattente aux demandeurs dasile non hbergs en CADA ou en HUDA pourrait donc se poser. A court terme, une solution hbergement individuel par la communaut + ATA est en effet plus conomique, pour lEtat, quune solution hbergement durgence + ATA . Le maintien de cette solution apparat toutefois incompatible avec le dispositif national dorientation propos par la mission, qui conduirait ladministration proposer une affectation du demandeur dasile sur un territoire quelle aura elle-mme choisi. En effet, le fonctionnement actuel de lhbergement durgence du programme 177 fait que des demandeurs dasile pourraient, dans ces conditions, dcliner le dispositif dorientation, sengager tre hbergs par leurs propres moyens, bnficier de lATA mais tre in fine hbergs dans le cadre du dispositif de droit commun. Dans cette hypothse, les conomies ralises sur le programme 303 seraient annihiles par les surcots occasionns sur le programme 177, sans conomie pour le budget gnral. Cest pourquoi, en labsence de donnes prcises sur le comportement des demandeurs dasile et sans volution dans le fonctionnement de lhbergement durgence de droit commun, la mission estime quil conviendra de ne pas ouvrir les droits lATA pour les demandeurs dasile qui refuseraient de sinscrire dans le dispositif dorientation.

4.2.3. Les demandeurs dasile hbergs dans le cadre de lATSA bnficient de lATA
alors quils sont pris en charge par un dispositif proche de celui des CADA Proposition n8 : Etudier lopportunit de transformer les places dATSA en quivalent places de CADA pour clarifier la situation des personnes hberges au regard de lATA. ADOMA gre aujourdhui lATSA (accueil temporaire du service dasile), un dispositif national dhbergement durgence des demandeurs dasile. Dans les faits, les prestations ralises sapparentent, selon les interlocuteurs rencontrs par la mission, davantage celles fournies en CADA qu celles fournies par des centres dhbergement durgence gnriques. Les demandeurs dasile hbergs dans le dispositif ATSA sont ainsi accompagns, avec u n taux dencadrement-cible dune personne pour 20 demandeurs dasile (contre une personne pour 15 demandeurs dasile dans les CADA). Ces demandeurs dasile, ds lors quils sont majeurs, bnficient en plus de lATA. La question se pose donc dune requalification des structures ATSA en CADA.
- 30 -

Annexe I

Cette solution ne serait pas forcment gnratrice dconomies pour les finances publiques46, puisque quil conviendrait dune part de verser lAMS en lieu et place de lATA, et dautre part de financer la mise niveau des structures ATSA vers le modle CADA, notamment en termes dencadrement. Elle permettrait toutefois de clarifier les diffrents dispositifs et de rduire le nombre de bnficiaires de lATA, dont on a dmontr ci-dessus les difficults de gestion.

4.2.4. Le champ des bnficiaires de lATA peut tre restreint pour lutter contre des
comportements abusifs, dans le respect des textes europens

4.2.4.1. Les demandes tardives pourraient ne pas donner lieu au versement de lATA
Proposition n9 : Fixer un dlai limite pour le dpt dune demande dasile aprs lentre sur le territoire au-del duquel le versement de lATA sera, sauf exception, refus. Certaines demandes dasile sont formules longtemps aprs lentre sur le territoire dun demandeur dasile. Ainsi, dans lchantillon de 753 bnficiaires de lATA, un cart de sept ans a pu tre observ entre lentre sur le territoire dun demandeur dasile et le dpt de sa demande dasile. De tels carts peuvent parfois sexpliquer par des vnements dans les pays dorigine des demandeurs dasile concerns. Pour autant, de tels dlais ne manquent pas dinterpeller. Cest pourquoi la mission propose, conformment aux textes europens, de fixer un dlai partir de lentre sur le territoire au-del duquel la demande dasile, sauf exception, serait traite en procdure prioritaire (cf. annexe IV). Les textes europens vont toutefois plus loin puisque la directive 2003/9/CE du 27 janvier 2003 relative des normes minimales pour laccueil des demandeurs dasile dans les tats membres prvoit en son article 16 des cas de limitation ou de retrait du bnfice des conditions daccueil dont : 2. Les tats membres peuvent refuser les conditions daccueil dans les cas o un demandeur na pas t en mesure de prouver que la demande dasile a t introduite dans les meilleurs dlais raisonnables aprs son arrive dans ledit tat membre . Larticle 20 de la directive Accueil rvise en cours dadoption prvoit toujours cette possibilit de moduler les conditions daccueil en cas de dpt tardif de la demande dasile : 2. Les tats membres peuvent aussi limiter les conditions matrielles d'accueil lorsqu'ils peuvent attester que le demandeur, sans raison valable, n'a pas introduit de demande de protection internationale ds qu'il pouvait raisonnablement le faire aprs son arrive dans l'tat membre . Dans lchantillon de 753 bnficiaires de lATA, la mise en uvre dune telle rgle permettrait de rduire dau moins 180 le nombre de personnes prises en charge dans lhypothse dun dlai fix 90 jours, soit une proportion de 25,9 % ou dau moins 90 dans lhypothse dun dlai fix 180 jours (12 %). Pour mmoire, les demandeurs dasile souhaitant dposer une demande au Royaume-Uni doivent le faire dans un dlai de 21 jours aprs leur entre sur le territoire britannique.

Sachant que la place ATSA est aujourdhui facture 15,5 , et que les demandeurs dasile actuellement hbergs en ATSA sont 28 % des mineurs, la transformation des structures ATSA en CADA serait conomiquement neutre avec un prix CADA, AMS incluse, de 24 la journe.
46

- 31 -

Annexe I

Une telle volution impliquerait toutefois que lEtat se donne les moyens dassurer le premier accueil des demandeurs dasile dans des dlais raisonnables (cf. annexe portant sur le parcours des demandeurs dasile).

4.2.4.2. Les demandes multiples peuvent galement donner lieu des prises en
charge rduites Proposition n10 : Refuser, sauf exception, le bnfice de lATA partir du troisime examen dune demande dasile dpose par un mme demandeur. Lexamen des situations individuelles des demandeurs dasile rpertoris dans lchantillon de 753 bnficiaires de lATA fait apparatre plusieurs cas de demandes successives de rexamen, avec un cas extrme de cinq rexamens pour un mme dossier. Ces personnes peuvent, chaque fois quune demande de rexamen est dpose, bnficier de lATA. Cest probablement pour lutter contre de tels comportements, vraisemblablement abusifs, que larticle L. 5423-9 du Code du travail, entr en vigueur fin 2008, dispose que Ne peuvent bnficier de lallocation temporaire dattente [] les demandeurs dasile qui, la suite dune dcision de rejet devenue dfinitive, prsentent une demande de rexamen lOffice franais de protection des rfugis et apatrides, lexception des cas humanitaires signals par lOffice franais de protection des rfugis et apatrides, dans les conditions prvues par voie rglementaire . Seule une circulaire a toutefois t prise pour lapplication de cet article. Comme larticle L. 5423-9 prvoyait un texte rglementaire, cette circulaire a t partiellement annule par le Conseil dEtat dans sa dcision du 7 avril 2011. Aucun texte rglementaire nest venu prendre le relais, dans la crainte dune ventuelle non-conformit avec les textes europens. La future directive accueil devrait toutefois disposer, en son article 20, que les tats membres peuvent limiter ou, dans des cas exceptionnels et dment justifis, retirer le bnfice des conditions matrielles d'accueil lorsqu'un demandeur [] c) a introduit une demande ultrieure telle que prvue dans la directive 2005/85/CE tout en prcisant que les dcisions portant limitation ou retrait du bnfice des conditions matrielles d'accueil ou sanctions vises aux paragraphes 1, 2, 3 et 4 du prsent article sont prises au cas par cas, objectivement et impartialement et sont motives. Le service de lasile a par consquent expliqu quil tudie une quasi-automaticit de la rduction de la prise en charge des demandeurs dasile, sous forme dinterruption du versement de lATA, partir de la deuxime demande de rexamen. Dans lchantillon de 753 bnficiaires de lATA, la mise en uvre dune telle rgle permettrait de rduire dau moins 11 (1,5 %) le nombre de personnes prises en charge. Il conviendrait par ailleurs dtudier si la notion de demande ultrieure des textes europens permet dinclure, au nombre des cas de rexamen, la situation des demandeurs dasile ayant quitt le territoire franais aprs une premire demande avant de revenir et de dposer une nouvelle demande. Actuellement, ces nouvelles demandes comptent en effet comme des premires demandes, ce qui peut permettre, notamment pour les demandeurs dasile dont le pays dorigine nest pas trop loign du territoire franais, de contourner les procdures habituellement applicables aux demandes de rexamen. Dans lchantillon de 753 bnficiaires de lATA, au moins 14 demandeurs dasile (1,9 %) taient dans cette situation. La prise en compte dune nouvelle demande, intervenant aprs un aller-retour avec le pays dorigine, au titre de la procdure de rexamen permettrait l aussi de rduire terme le champ des bnficiaires de lATA.
- 32 -

Annexe I

4.3. A moyen terme, le mode de calcul de lATA et son gestionnaire gagneraient tre interrogs 4.3.1. La non familialisation de lATA cre un risque juridique au regard dune
rupture ventuelle du principe dgalit Proposition n11 : Se prparer ds prsent une familialisation de lATA.

Lallocation temporaire dattente est fixe 11,2 /jour et par demandeur dasile majeur. Cette allocation est donc lie au statut de demandeur dasile sans prise en considration de la composition familiale. Ainsi un adulte isol dispose de 11,2 /jour pour subvenir ses besoins, soit autant quun adulte parent isol avec trois enfants. De mme, deux adultes parents de deux enfants toucheront 22,4 /jour pour subvenir aux besoins de quatre personnes, alors quun adulte parent de trois enfants disposera de 11,2 /jour pour subvenir aux besoins de quatre personnes. Cette situation pourrait prsenter un risque de rupture dgalit, mme si le sujet na jamais t vritablement port au contentieux. En effet, une requte a bien t prsente devant le Conseil dEtat pour faire annuler le dcret n 2006-1381 fixant le montant de lATA en raison de labsence de familialisation de ses montants. Celle-ci a toutefois t rejete non sur le fond, mais sur la forme en raison du caractre inoprant du moyen invoqu dcret simple vs. dcret en Conseil dEtat. Toutefois, dans ses conclusions, le commissaire du gouvernement47 avait estim que labsence de modulation de lallocation en fonction de la situation de famille des demandeurs apparaissait problmatique . Par consquent, lEtat nest pas prmuni contre un contentieux ventuel correctement formul sur la non familialisation de lATA. Une rflexion devrait donc sengager, tant pour parer le risque juridique que pour reconnatre dans les faits la ralit des charges familiales pour les familles concernes, pour familiariser lATA. Cette rforme ne pourrait toutefois se faire qu budget constant, ce qui supposerait de diminuer le montant de lATA pour les demandeurs dasile isols. Avec des dpenses dATA de 158 M en 2012 et un nombre de bnficiaires de lATA slevant 37 600 au 31 dcembre 2012, une population aujourdhui hberge en HUDA compose 80 % dadultes et 20 % denfants conduirait une ATA journalire quivalente 9,5 par jour pour un adulte et 4,5 par jour pour un enfant dans lhypothse o un montant unique dATA serait dcid par adulte et par enfant. Une autre option consisterait reprendre la logique de dgressivit de lAMS, la diminution associe de lallocation verse aux adultes tant toutefois sensiblement quivalente.

4.3.2. Le versement de lATA, pour les demandeurs dasile concerns, par les

gestionnaires des centres prennes dhbergement durgence pourrait tre expriment

Proposition n12 : Exprimenter le versement direct de lATA aux demandeurs dasile par les gestionnaires de centres prennes dhbergement durgence.

47

Actuellement, secrtaire gnral limmigration lintgration.

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Annexe I

Certains responsables dassociations, grant tant des CADA que des structures prennes dhbergement durgence, ont fait part la mission de lintrt que revt, pour une responsabilisation des demandeurs dasile concerns, le versement de lAMS par la structure gestionnaire du CADA. Selon eux, cette intermdiation permettrait en effet de sensibiliser plus facilement les demandeurs dasile la participation certains frais ou la ncessit de conserver les locaux occups en bon tat (constitution de cautions). Il convient donc de sinterroger, pour les demandeurs dasile hbergs dans des dispositifs prennes mais qui ne sont pas des CADA, sur la possibilit de faire verser lATA sur le modle de lAMS, tout en fixant des garanties assurant le versement effectif des sommes auxquelles ils ont droit. Les demandeurs dasile hbergs lhtel continueraient en revanche de bnficier des modalits actuelles de versement de lATA, par lintermdiaire de loprateur public mandat cet effet. Compte tenu de ses implications cots de gestion pour les gestionnaires de dispositifs prennes, craintes ventuelles des demandeurs dasile de se voir prlever de manire indue une partie des ressources auxquelles ils ont droit la mise en uvre gnralise dun tel dispositif apparat complexe. Une exprimentation pourrait donc tre conduite avec certains gestionnaires de structures prennes dhbergement durgence. En cas de bilan positif, ce mode de versement pourrait tre gnralis. La question dun rapprochement, voire dune fusion, avec lAMS devrait alors tre pose.

4.3.3. La question de la gestion de lATA par un oprateur plus familier des

problmatiques dasile que Ple emploi se pose Proposition n13 : Confier moyen terme la gestion de lATA lOFII ou lOFPRA.

Les dysfonctionnements relevs dans la gestion de lATA avec les indus qui en dcoulent conduisent la mission proposer une double volution : une diminution du nombre dacteurs impliqus et un transfert un autre oprateur que Ple emploi. Lobjectif serait de confier la gestion de lATA un oprateur familier des problmatiques de lasile, vritablement responsabilis sur cette nouvelle mission, tout en limitant les changes dinformations, qui prsentent autant de risques de dperdition. Dans cette perspective, deux oprateurs pourraient se voir court terme confier la gestion de lATA : lOFPRA et lOFII. Les deux solutions prsentent chacune des avantages et des inconvnients, dtaills ci-aprs. Ce transfert de gestion devrait par ailleurs, quel que soit loprateur retenu, saccompagner dun transfert de moyens en provenance de Ple emploi, sachant que la gestion de lATA y mobilise aujourdhui une soixantaine dETPT.

4.3.3.1. LOFPRA est loprateur crant la plupart des dcisions relatives louvertur e et
la clture des droits lATA Mme si son versement est galement fonction de leurs conditions dhbergement, lATA bnficie des demandeurs dasile et assimils (personnes bnficiant dune protection temporaire ou subsidiaire, apatrides), partir du moment o leur demande dasile est enregistre jusquau terme du mois qui suit la dcision dfinitive, rendue par lOFPRA ou la CNDA.

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Annexe I

Dans la mesure o lOFPRA prend lui-mme la dcision correspondante dans deux des trois situations susmentionnes enregistrement de la demande dasile, dcision en premire instance et que, pour la troisime la dcision en appel il bnficie dun systme dchange dinformations avec la CNDA qui lui permet dtre rapidement tenu inform, cet oprateur pourrait logiquement se voir confier la gestion de lATA. Cette organisation permettrait de garantir larrt du versement de lATA une fois rendues les dcisions de lOFPRA et de la CNDA, y compris dans les situations apparemment plus complexes et qui sont aujourdhui mal apprhendes comme le recours laide juridictionnelle ou les recours contre les dcisions de la CNDA. Lensemble de ces situations reprsente la moiti des indus observs dans lchantillon de 753 bnficiaires de lATA. Il sagirait toutefois dun mtier totalement nouveau pour lOFPRA, qui ne dispose daucune exprience en matire de paiement au bnfice de personnes physiques bnficiaires dune prestation. Le directeur gnral de lOFPRA, interrog par la mission sur une telle volution, est rest circonspect.

4.3.3.2. LOFII est le plus rapidement inform des vnements affectant les conditions
dhbergement des demandeurs dasile Lexamen de lchantillon de 753 bnficiaires de lATA montre que labsence de prise en compte dinformations relatives lhbergement est lorigine de la moiti des situations dindus observes : pour la moiti par une non prise en compte du refus de loffre de principe dhbergement et pour lautre moiti par non prise en compte dune entre (ou dun refus dentre) en CADA. LOFII tant charg du suivi de la demande dhbergement en CADA des demandeurs dasile, le fait de lui confier la gestion de lATA permettrait de garantir linterruption des droits lATA ds lentre (ou le refus dentre) en CADA, en limitant les risques de dperdition dinformations. Pour que le systme soit optimal, il conviendrait par ailleurs de lui confier galement la responsabilit de la gestion des listes de demandeurs dasile ayant refus loffre de principe dhbergement, sans quil soit besoin de la faire transiter par le service de lasile. Cette activit serait un peu moins nouvelle pour lOFII que pour lOFPRA, dans la mesure o lOFII effectue aujourdhui un certain nombre de paiements, notamment dans le cadre de laide au retour. Les volumes de dpenses et de bnficiaires qui dcouleraient de la gestion de lATA sont toutefois sans aucune mesure avec les activits de paiement actuellement assures. Le directeur gnral de lOFII, interrog sur une telle volution, a sembl considrer que cette nouvelle mission pourrait sinscrire dans la continuit de celles dj assumes par loprateur. Les avantages et inconvnients compars dun transfert de la gestion de lATA lOFPRA ou lOFII ne permettent pas de trancher nettement dans un sens ou dans lautre, le choix de lOFPRA sinscrivant davantage dans une logique mtier, celui de lOFII dans une logique fonctionnelle. La rponse cette question serait en tout tat de cause rendue plus simple dans lhypothse o il serait dcid de regrouper, au sein dun unique oprateur de lasile, les comptences en matire de traitement des demandes, dhbergement en centres ddis des demandeurs dasile et de versement de lATA.

- 35 -

ANNEXE II

Lhbergement des demandeurs dasile

SOMMAIRE

1.

UN DISPOSITIF DHEBERGEMENT GLOBALEMENT SOUS-OPTIMAL ......................................1 1.1. Une drive massive des dpenses dhbergement depuis 2007, caractrise par lexplosion des dpenses dhbergement durgence ........................................................................ 1 1.1.1. Les dpenses dhbergement durgence ont t multiplies par prs de 3 de 2008 2012................................................................................................................................................ 3 1.1.2. Le choix dabsorber toute la croissance de la demande dhbergement dans le dispositif durgence ddi aux demandeurs dasile napparat pas le plus rationnel ...................................................................................................................................................... 4 1.2. Une organisation critiquable de loffre dhbergement .................................................................. 5 1.2.1. La capacit daccueil en CADA apparat trs insuffisante ....................................................... 5 1.2.2. Loin de jouer un rle subsidiaire, lhbergement durgence assure aujourdhui laccueil dun demandeur dasile sur deux....................................................... 11 1.2.3. Le dispositif gnraliste dhbergement durgence subit, en parallle, une pression croissante lie la demande dasile .......................................................................... 14 1.3. En dpit de la forte dynamique de lhbergement durgence, les efforts de pilotage sont rests centrs sur les CADA.......................................................................................... 16 1.3.1. La gestion des CADA a fait lobjet de rels efforts de pilotage............................................ 16 1.3.2. Le pilotage national de lhbergement durgence financ par le programme 303 est rest dans lensemble embryonnaire, mme si des initiatives positives ont t prises ....................................................................................................................... 20

2.

UNE REORIENTATION DU DISPOSITIF DHEBERGEMENT DES DEMANDEURS DASILE SIMPOSE .................................................................................................................................. 29 2.1. Les objectifs : un dispositif rnov et recalibr ............................................................................... 30 2.1.1. Assurer la mise en place dun dispositif unifi et mieux rparti ........................................ 30 2.1.2. Un dispositif redimensionn et restructur ................................................................................. 32 2.2. Les conditions : le recentrage du pilotage et de la gestion du dispositif au niveau national, et la matrise des impacts sur l lhbergement durgence gnraliste ............... 34 2.2.1. La ncessit dun pilotage national fort........................................................................................ 34 2.2.2. La matrise imprative de larticulation avec le dispositif dhbergement durgence gnraliste.......................................................................................................................... 35

Annexe II

1. Un dispositif dhbergement globalement sous-optimal

Le dispositif national dasile rpond des normes minimales daccueil prvues par une directive europenne48 transpose en droit interne. Ces normes visent garantir un niveau de vie adquat pour la sant et [] assurer la subsistance des demandeurs 49. Elles peuvent tre respectes par la dlivrance de prestations en nature, par des allocations financires, ou bien par une combinaison des deux. La prise en charge des demandeurs dasile dans des centres spcifiques doit leur offrir un niveau de vie suffisant50 . Le dispositif national dasile (DNA) prvoit ainsi laccueil des demandeurs dasile dans des centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA), qui ont pour mission dassurer laccueil, lhbergement, ainsi que laccompagnement social et administratif des demandeurs dasile en possession dune autorisation provisoire de sjour pendant la dure dinstruction de leur demande dasile51. Le programme 303 assure leur financement. En complment, les demandeurs dasile en attente dune place dhbergement en CADA peuvent, titre transitoire, tre accueillis dans un dispositif durgence ddi, compos de deux sous-ensembles : un accueil durgence gr au niveau dconcentr (AUDA) ; un dispositif daccueil temporaire gr au niveau national par le service de lasile (AT-SA).

Ce dispositif ddi assure galement lhbergement des demandeurs dasile en procdure prioritaire ou relevant dune procdure Dublin II, qui nont pas accs aux CADA. Son financement relve du programme 303. Les demandeurs dasile majeurs qui y sont hbergs peuvent bnficier de lallocation temporaire dattente (ATA). Enfin, le cas chant, notamment lorsque le dispositif durgence ddi aux demandeurs dasile est satur, les demandeurs dasile peuvent aussi tre accueillis dans le dispositif durgence gnraliste, dont le financement relve du programme 177.

1.1. Une drive massive des dpenses dhbergement depuis 2007, caractrise par lexplosion des dpenses dhbergement durgence
Les dpenses dhbergement, en CADA ou en hbergement durgence, des demandeurs dasile reprsentaient en 2011 68 % des crdits du programme 303. Les prvisions de consommation des crdits slvent un peu plus de 330 M pour 2012. Lvolution des dpenses dhbergement depuis 2008 accuse une drive un double titre : dune part, leur progression dpasse 45 % sur la priode ;

Directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative des normes minimales pour laccueil des demandeurs dasile dans les Etats membres (dont une nouvelle version est en cours dlaboration).
48 49

Cf. article 13.2 de la directive 2003/9/CE du 27 janvier 2003 prcite.

50

Cf. article 14.1-b) de la directive 2003/9/CE du 27 janvier 2003 : lorsque le logement est fourni en nature dans des centres dhbergement, ceux-ci doivent offrir un niveau de vie suffisant .
51

Article L. 348-2 du code de laction sociale et des familles.

-1-

Annexe II

dautre part, elles ont fait lobjet dune sous-budgtisation systmatique, ce qui a conduit la Cour des comptes dans son rapport sur lexcution de la loi de finances 2011 qualifier d insincres les prvisions de la LFI.

Au surplus, les crdits du programme 303 ne retracent pas de faon exhaustive les dpenses dhbergement lies la demande dasile. Le programme 177, consacr aux dpenses dhbergement du dispositif gnraliste dhbergement, contribue la marge laccueil des demandeurs dasile. Ce dispositif hberge par ailleurs, en aval des dcisions de lOFPRA et de la CNDA, une partie des rfugis et des dbouts du droit dasile.
Tableau 1 :
Dispositif hbergement CADA Total 1 HU dconcentr HU national Total HU TOTAL

Evolution des dpenses dhbergement des demandeurs dasile (BOP 303)

LFI Conso LFI Conso LFI Conso LFI Conso LFI 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 2012 190,8 192,5 195,6 195,7 202,6 202,3 190,8 192,5 195,6 195,7 202,6 202,3 25,6 44,1 20,2 62,9 21,1 100,6 9,7 9 9,8 9,9 8,9 11,6 35,3 53,1 30 72,8 30 112,1 226,1 245,6 225,6 268,5 232,6 314,4 199 199 27 13 40 239 198,6 198,6 122 194 194 80,4 Prv Conso 2012 PLF 2013 Prv Conso 2012/ Conso 2008 +1% +1 % +184 %

194,1 198,8 194,1 198,8 125,2 125

12,4 10,5 134,3 90,9 332,9 284,9

12 +33 % 137,2 125 +158 % 331,3 323,8 +46,5 %

Source : SGII-service de lasile

Il ressort de lanalyse de lvolution des dpenses dhbergement retrace dans le tableau cidessus deux constats essentiels : la croissance des dpenses dhbergement rsulte de lexplosion des dpenses dhbergement durgence, dans un contexte de forte croissance de la demande dhbergement ; le choix daccueillir massivement les nouveaux demandeurs dasile dans lhbergement durgence nest pas justifi par un moindre cot budgtaire : le cot unitaire journalier de la prise en charge dun demandeur dasile en hbergement durgence semble en effet au moins gal en moyenne celui des CADA, puisquil est cumulable avec lATA pour les demandeurs dasile majeurs.

Tableau 2 :

Estimation des cots compars de prise en charge en CADA et en HUDA (donnes 2012) Hbergement + % Adultes Ecart avec ATA Total prestations (pour ATA) CADA CADA 24,00 24,00 HU DA national 16,29 11,20 71 % 24,30 0,30 (AT-SA) HU DA 16,93 11,20 73 % 25,14 1,14 dconcentr Total HU DA 16,87 11,20 73 % 25,08 1,08
Source : SGII- service de lasile - mission. NB : Cot de lallocation mensuelle de subsistance (AMS) inclus sagissant du CADA.

Lestimation des cots compars de prise en charge prsente dans le tableau ci-dessus appelle certaines prcisions : pour les cots unitaires de prise en charge constats, sa fiabilit repose sur celle des enqutes trimestrielles HUDA 2012, qui ne peut tre totalement garantie ;
-2-

Annexe II

les enqutes trimestrielles HUDA ne prcisent pas, par ailleurs, la composition familiale de la population accueillie dans ce dispositif52 ; la proportion de 73 % dadultes retenue dans le tableau ci-dessus est celle de la population globale des demandeurs en attente dun hbergement en CADA enregistrs par lOFII, qui ne sont pas tous hbergs dans le dispositif durgence. Si on retenait plutt la proportion dadultes constate parmi les demandeurs dasile prioritaires au sens de lOFII, soit 55 %, la prise en charge en HUDA deviendrait moins onreuse quen CADA (23 ) ; enfin, les dlais de prise en charge en CADA semblent plus longs quen hbergement durgence, ce qui tend renchrir le cot global de la prise en charge du demandeur dasile53.

Malgr ces divers lments dincertitude, la mission estime que la prise en compte des surcots divers lis la prise en charge en HU (existence dindus lis au versement de lATA, fourniture frquente daide alimentaire...) aboutit, selon toute probabilit, la rendre au moins aussi coteuse quen CADA.

1.1.1. Les dpenses dhbergement durgence ont t multiplies par prs de 3 de

2008 2012 Si les dpenses dhbergement durgence ont augment de 158 % de 2008 2012, les dpenses dhbergement en CADA ont progress en revanche de faon trs modre, dans le contexte de lachvement du plan de cohsion sociale lanc en 200354. Dans le mme temps, les flux de demandeurs dasile ont augment de 44 %. Plus prcisment55, les flux de demandeurs dasile ne pouvant tre accueilli en CADA (nombre darrives nombre de places en CADA) ont cr de 79 %. Il apparat donc que les dpenses dhbergement durgence ont augment beaucoup plus fortement (+ 158 %) que les besoins thoriques dhbergement correspondants (+ 79 %). La croissance des flux de demandeurs dasile ne permet donc pas dexpliquer, elle seule, celle des dpenses dhbergement durgence. Le principal autre facteur daugmentation de la demande dhbergement concerne les dlais de traitement des demandes dasile. Des dlais de traitement suprieurs un an concourent former une demande dhbergement au sein de laquelle les flux de nouveaux demandeurs viennent sagrger chaque anne au stock de demandeurs en cours de procdure. Or, les dlais de traitement des demandes dasile sont rests en moyenne sensiblement suprieurs un an de 2008 201256. Il semble par ailleurs que le comportement des demandeurs dasile ait volu sur la priode, ceux-ci sollicitant de faon croissante un hbergement effectif, comme en tmoigne la diminution du nombre de refus de loffre de principe dhbergement.

52 53

On dispose en revanche de celle de lHUDA national, qui est de 71 %.

Ce constat ne reflte peut-tre toutefois quun simple effet de structure, la situation des demandeurs dasile hbergs en CADA savrant gnralement plus complexe quen HUDA, do des dlais de traitement de leurs demandes dasile par lOFPRA et la CNDA plus longs en moyenne.
54 55 56

Ce plan prvoyait de porter 21 000 les places de CADA, soit un quadruplement du parc. En supposant, ce stade, que les demandes dasile sont traites dans le dlai dun an.

512 jours en moyenne sur la priode 2008-2012, soit environ 17 mois, cf. annexe portant sur le traitement des demandes dasile, tableau n 9 (dlai moyen constat de traitement des demandes et des recours depuis 2006).

-3-

Annexe II

Outre cet effet volume, qui parat dterminant, il conviendrait de vrifier si lvolution des cots unitaires dhbergement durgence na pas contribu la progression des dpenses. A cet gard, il semble que le cot unitaire moyen de la place dhbergement durgence ait augment denviron 8 % de 2009 2012. Toutefois, supposer que cette estimation puisse tre juge fiable en ltat actuel du systme de recueil statistique (cf. infra point 1.3.2.2), elle nexpliquerait quune faible part de laugmentation des dpenses dhbergement durgence sur la priode.
Tableau 3 : Evolution compare de la croissance des dpenses dhbergement durgence et des besoins thoriques dhbergement durgence Conso Conso Conso Dispositif Conso Prv. Conso 2012/2008 2011 2012 hbergement 2008 2009 2010 Dpenses HU 53,1 72,8 112,1 134,3 137,2 + 158 % Flux demandeurs d'asile (mineurs accompagnants 42 599 47 686 52 762 57 337 61 468 + 44 % inclus) Capacit CADA 20410 20410 21410 21410 21410 +5% diffrentiel 22 189 27 276 31 352 35 927 39 756 + 79 %
Source : SGII- service de lasile - mission

1.1.2. Le choix dabsorber toute la croissance de la demande dhbergement dans le

dispositif durgence ddi aux demandeurs dasile napparat pas le plus rationnel

Les dpenses dhbergement durgence ont la particularit dtre des dpenses contraintes, lEtat tant en principe tenu de proposer un lieu dhbergement tout demandeur qui le sollicite. La pratique de sous-budgtisation systmatique des dpenses dhbergement durgence ne pouvait ainsi avoir pour objet dassurer leur matrise. On peut supposer quelle visait aussi ne pas relancer le dbat sur la cration de places de CADA. Pourtant, dans une logique de performance de la gestion des crdits du programme 303, il aurait t logique de privilgier lhbergement en CADA qui offre une meilleure qualit de prise en charge des demandeurs dasile, sans tre a priori plus onreuse que lhbergement durgence avec ATA. Les demandeurs dasile hbergs en CADA bnficient en effet dun ensemble de prestations, notamment de prestations daccompagnement social et administratif. Le taux dencadrement des demandeurs dasile y est suprieur celui de lhbergement durgence57. En hbergement durgence, notamment dans les htels, laccompagnement lorsquil existe est trs par ailleurs limit. Il incombe en principe aux plates-formes daccueil des demandeurs dasile (PADA), qui disposent pour sa mise en uvre dun rfrentiel tabli par lOFII58.

57 58

1 pour 15 contre 1 pour 20 pour lHU.

Ce rfrentiel prvoit de centrer laccompagnement sur linformation et lorientation des demandeurs dasile vers les services en charge de leurs droits sociaux (couverture maladie, ATA, hbergement durgence), ainsi quune aide administrative au dpt du dossier de demande dasile auprs de lOFPA de laide et une assistance pour la traduction. Une assistance en vue de lobtention dune aide juridictionnelle est galement possible.

-4-

Annexe II

Cette croissance massive de lhbergement durgence apparat donc critiquable. Elle entrane en effet des disparits de traitement entre demandeurs dasile non justifies par des diffrences de situation de droit ou de fait. Les demandeurs dasile en procdure prioritaire ou relevant dune procdure Dublin II ne reprsentent en effet que 19,3 % des publics hbergs59. De plus, une part importante des demandeurs dasile hbergs en HUDA sont considrs comme ncessitant un hbergement en urgence en CADA au regard des critres de priorits tablis par lOFII. Lincohrence de la gestion budgtaire de lhbergement des demandeurs dasile reflte ainsi un pilotage dficient, qui trouve sa traduction dans un dispositif inquitable et sous-optimal.

1.2. Une organisation critiquable de loffre dhbergement 1.2.1. La capacit daccueil en CADA apparat trs insuffisante 1.2.1.1. La progression du parc de places en CADA, trs importante au cours de la
premire dcennie 2000, a t stoppe par la suite Le parc de places en CADA a vu sa capacit quadrupler en 10 ans. La cible de 21 000 places daccueil dans le dispositif national dasile horizon 2007 a t fixe par le plan de cohsion sociale de 2003 dans un contexte de trs forte progression de la demande dasile. La croissance du parc a t interrompue par la suite. Aucune place na t cre depuis 2010.
Tableau 4 : Evolution du nombre de places de CADA de 2001 2012 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 5 283 10 317 12 480 12 466 15 470 17 472 19 410 20 410 20 410 21 330 21 410 21 410
Source : OFII

Le parc de CADA comptait, fin 2012, 21 410 places rparties dans 265 centres. Tous les dpartements de France mtropolitaine disposent dau moins un CADA. Il ny a pas de CADA dans les dpartements doutre-mer. La plupart des rgions ne disposent pas dun parc de CADA leur permettant daccueillir en totalit les flux entrants des demandeurs dasile. Seules quatre rgions, en effet, ont des capacits daccueil en CADA suprieures leurs flux entrants en 2011: Auvergne, Champagne-Ardenne, Franche-Comt, Haute-Normandie. Lanalyse de la rpartition des places de CADA entre les rgions montre quelle nest pas calque sur leurs parts respectives dans le flux national des arrives de demandeurs dasile. Dans certaines rgions, ces parts sont plus proches de leurs poids dmographiques respectifs. Ainsi, les 6 rgions les plus sollicites60 (plus de 70 % des flux de premire demande dasile) ne disposent que de la moiti des places de CADA. La capacit daccueil de la rgion Ile -deFrance (16,5 %), en particulier, est nettement infrieure au flux considrable des premires demandes dasile quelle reoit (plus de 40 %).

59 60

Cf. Enqute trimestrielle HU, dcembre 2012. Ile-de-France, Rhne-Alpes, PACA, Pays de la Loire, Alsace et Centre.

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Annexe II

Rpartition rgionale des places de CADA et des flux des premires demandes dasile en 2011 France mtropolitaine Poids Places Part du flux Part du dmographique Rgions Flux DA CADA DA parc CADA de la rgion ALSACE 2096 1174 4,3 % 5,5 % 2,9 % AQUITAINE 837 734 1,7 % 3,4 % 5,1 % AUVERGNE 467 537 1,0 % 2,5 % 2,1 % BASSE-NORMANDIE 613 511 1,3 % 2,4 % 2,3 % BOURGOGNE 1423 921 2,9 % 4,3 % 2,6 % BRETAGNE 1414 928 2,9 % 4,3 % 5,1 % CENTRE 1707 1281 3,5 % 6,0 % 4,1 % CHAMPAGNE-ARDENNE 632 699 1,3 % 3,3 % 2,1 % FRANCHE-COMTE 480 540 1,0 % 2,5 % 1,9 % HAUTE-NORMANDIE 896 940 1,8 % 4,4 % 2,9 % ILE-DE-FRANCE 21756 3531 44,6 % 16,5 % 18,8 % LANGUEDOC 998 561 2,0 % 2,6 % 4,2 % LIMOUSIN 485 229 1,0 % 1,1 % 1,2 % LORRAINE 1297 1013 2,7 % 4,7 % 3,7 % MIDI-PYRENEES 1427 826 2,9 % 3,9 % 4,6 % NORD-PAS DE CALAIS 1276 537 2,6 % 2,5 % 6,4 % PAYS DE LA LOIRE 2426 1173 5,0 % 5,5 % 5,7 % PICARDIE 1194 919 2,4 % 4,3 % 3,1 % POITOU-CHARENTES 579 440 1,2 % 2,1 % 2,8 % PACA 1865 1384 3,8 % 6,5 % 8,3 % RHONE-ALPES 4888 2532 10,0 % 11,8 % 9,9 % TOTAL 48576 21410 100,0 % 100 % 100 %
Source : Tableau tabli par la mission partir de donnes OFII.

Tableau 5 :

Le SGII estime quau regard des difficults lies aux phnomnes de concentration gographique des flux de demandeurs dasile, il convient de rquilibrer la rpartition territoriale des places de CADA en privilgiant la cration de nouvelles places hors des dpartements soumis aux plus fortes pressions. Si cet objectif parat pertinent, il ncessite nanmoins de mettre en uvre, en parallle, une rgulation active permettant dorienter les demandeurs dasile des dpartements les plus tendus vers les dpartements disposant de capacits non utilises. A dfaut, les difficults daccs un hbergement en CADA ne peuvent que se renforcer dans les zones fortement sollicites. Le taux global de couverture du flux de demandeurs dasile par la capacit dhbergement en CADA tel quil ressort du tableau n 5 ci-dessus atteignait 44 % en 2011. Limit au flux des demandeurs dasile placs en procdure normale, c'est--dire aux seuls demandeurs dasile pouvant tre hbergs en CADA, ce taux avoisinait les 59 %. Cette premire mesure des difficults daccs des demandeurs dasile un hbergement en CADA ncessite toutefois dtre complte en prenant en compte, au-del des flux entrants, la totalit des demandeurs dasile en cours de procdure prsents sur le territoire.

1.2.1.2. Laccs des demandeurs dasile aux CADA restait problmatique fin 2012
Il convient tout dabord de prciser que lestimation de la demande non satisfaite dhbergement en CADA soulve certaines difficults mthodologiques. En premier lieu, tous les demandeurs dasile ne sont pas rglementairement ligibles lhbergement en CADA. En sont exclus notamment les demandeurs dasile placs en procdure prioritaire ou en procdure Dublin II.
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Annexe II

En second lieu, tous les demandeurs dasile ne souhaitent pas forcment tre hbergs en CADA, ds lors quils peuvent accder un hbergement chez des amis, des membres de leur famille ou de leur communaut. Ainsi, selon les donnes disponibles, en 2011, 19 731 primodemandeurs d'asile en procdure normale navaient sollicit aucun dispositif d'accueil au titre de l'asile (ni CADA, ni HU), soit 41 % du flux entrant correspondant61. En thorie, les refus de principe dhbergement en CADA formuls par les demandeurs dasile lors de lenregistrement de leur demande devraient permettre de dnombrer leurs effectifs. Il est probable toutefois que le fait que le demandeur dasile perde dans ce cas le bnfice de lATA biaise quelque peu lexpression de ces refus, comme semble lattester la diminution sensible des refus dhbergement partir de 2010. Le demandeur dasile a dailleurs dautant moins de raisons de refuser lhbergement de principe en CADA quen pratique, du moins dans certaines rgions, il ne se verra proposer de place en CADA quau terme de longs dlais, sinon jamais. La discordance entre le faible nombre de refus dhbergement de principe en CADA recenss en prfecture (1 738 en 2011), auquel il convient dajouter les demandeurs dasile hbergs dans les DOM et les demandeurs dasile placs en rtention, et les effecti fs importants de demandeurs dasile non enregistrs dans le DN@ comme en attente dune place dhbergement (19 731), sexpliquerait selon lOFII par le fait que de nombreux demandeurs dasile ne confirment pas leur demande dhbergement auprs de la plate -forme daccueil aprs leur passage en prfecture. En effet, les diligences opres par les plates-formes daccueil en vue de la suspension des droits lATA des demandeurs dasile concerns ne semblent pas systmatiques62.
Tableau 6 : Nombre et proportion63 des refus dhbergement de principe de 2008 2012 2008 2009 2010 2011 2012 2 789 soit 13 % 2 281 soit 8 % 1 563 soit 4,25 % 1 738 soit 6,2 % 1 357 soit 4,3 %
Source : Service de lasile

Quelle que soit, toutefois, la proportion exacte de demandeurs dasile effectivement en attente dune place dhbergement, il reste que seule une minorit de demandeurs dasile ligibles en cours de procdure accde un hbergement en CADA :
Tableau 7 : 2009 36,7 % Pourcentage dhbergement en CADA des demandeurs dasile ligibles en cours de procdure64 2010 2011 2012 31,4 % 38,5 %

33,5 %

Source : Service de lasile

Il convient de noter que, pour le seul flux entrant, laccs un hbergement en CADA est encore plus restreint : 7 258 demandeurs dasile du flux 2011 (15 %) ont pu entrer en CADA en 2011.

LOFII ne comptabilisait en 2011 que 27 919 demandeurs dasile en procdure normale entrs en CADA ou en attente dhbergement.
61

Cette vrification est, par exemple, systmatiquement opre par la plate-forme daccueil du Rhne, selon ses reprsentants rencontrs par la mission (Forum rfugis).
62

Nombre des refus rapports au flux total des primo-arrivants de lanne (hors mineurs) hors procdures prioritaires.
63

64

Le pourcentage dhbergement en CADA des demandeurs ligibles (nombre de demandeurs dasile hbergs en CADA au 31 dcembre/nombre de demandeurs ligibles en cours de procdure) constitue un indicateur dont le suivi est prvu par le contrat dobjectifs et de performance de lOFII 2010-2013.

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Annexe II

Au total, si 12 808 demandeurs dasile ont t reus en CADA en 2011, 40 % taient en attente dune place depuis 2010 voire davantage. Par ailleurs, 14 439 demandeurs dasile en attente dune place en CADA fin 2011 relevaient dune priorit dhbergement au sens de lOFII. Au 20 dcembre 2012, selon les donnes communiques par le service de lasile, 38 779 demandeurs dasile restaient en attente dun hbergement en CADA : dont 20 661 (53 %) au titre du flux 2011 ; dont plus de 45 % recenss comme prioritaires au sens de lOFII ; dont deux-tiers de demandeurs dasile isols.
Tableau 8 :

Composition de la population des demandeurs d asile ligibles en attente dhbergement au 20/12/2012 Adultes 86 % Mineurs accompagnants Isols Familles Hommes adultes Femmes adultes Filles Garons
Source : SGII/Service de lasile.

14 % 67 % 33 % 65 % 21 % 6% 8%

Tableau 9 : Rpartition des demandeurs dasile en attente dune place CADA en 2011 selon le degr de priorit OFII ADULTES ENFANTS Prioritaires 9 739 Autres 15 312
Source : OFII-DN@

4 057 1 101

Il savre en conclusion que le parc de places CADA ne permet aujourdhui de satisfaire quune part minoritaire de la demande dhbergement : sa capacit est structurellement insuffisante pour couvrir les besoins dhbergement correspondant aux flux dentre annuels des demandeurs dasile ; plus des deux-tiers des demandeurs dasile ligibles sont aujourdhui en attente dune place en CADA, en raison de limportance des effets de stock lis aux dures de traitement des demandes dasile par lOFPRA et la CNDA.

Deux autres indicateurs semblent utiles pour complter lapprciation des difficults daccs des demandeurs dasile un hbergement en CADA : les dlais daccs une place en CADA ; la proportion de demandeurs dasile ligibles qui naccde jamais une place en CADA.

En 2012, les demandeurs dasile entrs en CADA avaient attendu en moyenne un peu plus de 5 mois65 compter de la dlivrance de leur autorisation provisoire de sjour (APS). La dure moyenne dinstruction dune demande dasile par lOFPRA stablissant, en moyenne, un peu plus de 6 mois en 2012, le demandeur dasile apparat donc priv dun hbergement en
164 jours pour les admissions locales, soit 5,5 mois ; 162 jours pour les admissions rgionales soit 5,4 mois ; 123 jours pour les admissions nationales soit 4 mois.
65

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Annexe II

CADA la majeure partie de ce temps dinstruction. Ce dlai moyen daccs varie par ailleurs considrablement selon les rgions et les dpartements. De plus, il ne prend pas en compte les dlais dattente des demandeurs dasile en amont de la dlivrance de leur APS, qui peuvent tre longs (cf. annexe portant sur le parcours). Enfin, cet indicateur ne prend pas en compte, par construction, les demandeurs dasile qui restent en attente dun hbergement en CADA. Au 31 dcembre 2012, lOFII recensait ainsi plus de 12 000 demandeurs en attente dune place dhbergement en CADA, le dlai dattente stablissant 11 mois en moyenne. Par ailleurs, le service de lasile prcise quune proportion importante naccde jamais une place en CADA. Au total, force est de constater que le manque de places dhbergement en CADA se traduit fin 2012 par : lhbergement en CADA de moins dun tiers seulement des demandeurs dasile ligibles ; pour ceux qui obtiennent une place de CADA, des dlais dattente effectifs importants, pouvant tre suprieurs un an dans certaines rgions.

La prise en charge des demandeurs dasile ligibles se trouve ainsi largement reporte sur le dispositif dhbergement durgence spcifique, qui ne devrait jouer quun rle subsidiaire, et au-del, sur le dispositif gnraliste. Il en rsulte un rgime de prise en charge des demandeurs dasile deux, sinon trois vitesses, pour le moins critiquable. Les demandeurs dasile hbergs dans les dispositifs durgence ne bnficient en effet ni de la mme qualit dhbergement, ni du mme accompagnement que ceux hbergs en CADA. Lanalyse des sorties des dispositifs dhbergement semble indiquer quils obtiennent, en moyenne, moins souvent le statut de rfugis que ces derniers (36 % de rfugis pour les CADA versus 16 % hors CADA)66. On ne dispose pas toutefois des donnes spcifiques de sortie relatives aux structures dhbergement durgence, hormis celles du dispositif national durgence. On peut observer cet gard que la proportion de rfugis parmi les sortants du dispositif AT-SA est de 43 % en 201267, ce qui semble indiquer que la modalit dhbergement nest pas systmatiquement dterminante68.
Tableau 10 : Sorties 2011 en CADA et hors CADA Sorties CADA Sorties hors CADA Total dcisions OFPRA+CNDA 6 529 51 % 26 839 71 % 33 368 66 % 4 545 36 % 6 157 16 % 10 702 21 % 1 649 13 % 4 913 13 % 6 562 13 % 12 723 100 % 37 909 100 % 50 632 100 %

Dbouts Rfugis Abandon Total

Source : Rapport dactivit OFPRA 2011, donnes OFII 2011

Toutefois, tel nest pas le cas en 2012. Il conviendra de voir si ce retournement se confirme en 2013 et dans les annes qui suivent.
66 67 68

Donnes communiques par lOFII.

Pour obtenir des rsultats rellement probants, il conviendrait de comparer les taux de sortie pour des groupes homognes de demandeurs dasile (nationalit/ isol ou en famille).

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Annexe II

1.2.1.3. Le sous-calibrage persistant du parc des CADA reflte, au moins en partie, la

proccupation de contenir la demande dasile Sil est ncessaire et de bonne pratique budgtaire de prvoir un certain volant dhbergement non prenne69, et plus largement dhbergement durgence pour faciliter lajustement des capacits dhbergement aux variations des flux de primo-demandeurs dasile, ce volant devrait nanmoins rester limit. A cet gard, on peut stonner de labsence dobjectif explicite de rpartition des capacits dhbergement entre CADA et dispositifs durgence, et dtudes en vue doptimiser cette rpartition. Les dbats budgtaires successifs sur le programme 303 clairent nanmoins lapproche retenue. Dans le contexte de la forte croissance de la demande dasile partir de 2008, les prvisions budgtaires successives en matire dhbergement ont mis, dune part, sur la stabilisation des flux des demandes dasile, dautre part, et dans un deuxime temps, sur la rduction des dlais de traitement des demandes dasile afin dacclrer la rotation en CADA. Il est exact que la croissance trs importante des demandes dasile sest double dune stagnation des dures leves de traitement des dossiers par lOFPRA et la CNDA, et , par suite, par un accroissement trs important du stock de demandes en attente. Le grossissement de ce stock sur la priode 2008-2012 constituait un facteur important de pression sur la demande dhbergement (quon pouvait esprer rguler avec un renforcement adquat des moyens de traitement de lOFPRA et de la CNDA). Il est comprhensible, par ailleurs, qu lissue dun effort considrable de remise niveau du parc de CADA, le choix nait pas t fait demble dengager la cration de nouvelles places. Toutefois : dune part, la forte hausse de la demande dasile initie partir de 2008 ntait toujours pas stabilise en 2011, de mme quen 2012 ; dautre part, le renforcement des moyens de lOFPRA et de la CNDA, opr partir de 2010, na produit ce jour que des effets limits sur les dlais de traitement des demandes dasile mme si une amlioration se dessine la CNDA.

En consquence, cest la croissance trs importante de lhbergement durgence qui a permis dajuster loffre la demande dhbergement depuis 2008 (voir point suivant 1.2.2). En 2012, on comptait autant de places dhbergement durgence que de places de CADA. Sur le plan budgtaire, le maintien, contre lvidence, dun scnario de contraction de la demande dhbergement semble bien avoir traduit, ds lors, une stratgie vise dissuasive reposant sur le postulat de llasticit de la demande une offre dhbergement prenne de qualit. En dautres termes, au moins compter de 2010, la proccupation de contenir la demande dasile a vraisemblablement sous-tendu cette obstination budgtaire malthusienne. Si un effort important de rajustement a t opr, il subsiste nanmoins toujours un cart de 12 M entre les crdits HU consomms en 2012 et les crdits budgets pour 2013. Sans mme aborder les critiques que cette stratgie peut appeler du point de vue de la garantie du droit dasile, on ne peut que constater son inefficacit apparente : le dveloppement massif de lhbergement durgence en alternative aux CADA ne semble pas avoir exerc deffet dissuasif sur la demande dasile, celle-ci ayant poursuivi sa croissance tout au long de la priode. Qui plus est, la croissance de lhbergement durgence na pas

69

En pratique, en hbergement htelier.

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Annexe II

cot moins cher au budget de lEtat que loption alternative dun recalibrage des places de CADA (cf. point 1.1). En conclusion, labsence dajustement des capacits des CADA la hausse de la demande dhbergement na pas eu pour effet de freiner la croissance des flux de demandeurs dasile et na pas permis de contenir les dpenses dhbergement des demandeurs dasile finances par le programme 303.

1.2.2. Loin de jouer un rle subsidiaire, lhbergement durgence assure aujourdhui

laccueil dun demandeur dasile sur deux Un sas vers le dispositif des CADA est indispensable en raison des fluctuations temporelles et gographiques des flux des demandeurs dasile. Il faut aussi prendre en compte les dlais dadquation entre les profils des demandeurs (situation familiale notamment) et les places qui se librent. La capacit du dispositif dhbergement durgence doit permettre de rpondre ces besoins dajustement. Le volume de places ncessaires reprsente ds lors une certaine proportion des places dhbergement prennes en CADA, variable selon les annes et la dynamique des flux constats. En tout tat de cause, sagissant dun dispositif subsidiaire dhbergement, cette proportion devrait avoir vocation rester limite. Le constat dune tendance haussire pluriannuelle des besoins dhbergement durgence devrait donc conduire redimensionner le parc de places de CADA, qui constitue un dispositif plus performant (cf. point 1.1.2 supra). Pourtant, fin 2012, la capacit du parc de places dhbergement durgence dpassait celle des CADA.

1.2.2.1. Les capacits dhbergement durgence sont aujourdhui globalement

quivalentes celles des CADA Comme le montre le tableau ci-dessous, les places durgence reprsentent aujourdhui la moiti des capacits globales dhbergement des demandeurs dasile. Elles sont majoritaires dans les rgions o la pression de la demande dasile est la plus forte : Alsace, Ile-de-France, Lorraine, Pays-de-la-Loire, Rhne-Alpes, en particulier.
Tableau 11 : Part de lhbergement durgence dans le total des capacits dhbergement finances par le programme 303 Rgions Places CADA Total places HU70 Total CADA+HU Part de l'HU ALSACE 1174 1264 2438 51,8 % AQUITAINE 734 345 1079 32,0 % AUVERGNE 537 189 726 26,0 % BASSE-NORMANDIE 511 320 831 38,5 % BOURGOGNE 921 949 1870 50,7 % BRETAGNE 928 0 928 0,0 % CENTRE 1281 583 1864 31,3 % CHAMPAGNE-ARDENNE 699 515 1214 42,4 % FRANCHE-COMTE 540 181 721 25,1 % HAUTE-NORMANDIE 940 499 1439 34,7 % ILE-DE-FRANCE 3531 6431 9962 64,6 % LANGUEDOC 561 598 1159 51,6 % LIMOUSIN 229 154 383 40,2 % LORRAINE 1013 2094 3107 67,4 %

70

AT-SA + dconcentr.

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Annexe II

Rgions MIDI-PYRENEES NORD-PAS DE CALAIS PAYS DE LA LOIRE PICARDIE POITOU-CHARENTES PACA RHONE-ALPES TOTAL

Places CADA 826 537 1173 919 440 1384 2532 21410

Total places HU70 290 227 1824 749 99 858 3661 21830

Total CADA+HU Part de l'HU 1116 26,0 % 764 29,7 % 2997 60,9 % 1668 44,9 % 539 18,4 % 2242 38,3 % 6193 59,1 % 43240 50,5 %

Source : Donnes OFII + Service de lasile

La capacit du dispositif ddi dhbergement durgence a en effet augment de plus de 7 000 places71, soit environ 50 % de 2009 2012, tandis que le parc de places CADA naugmentait que de 1 000 places en 2010. Cet accroissement a permis, dans lensemble, doffrir des solutions dhbergement dans un contexte de forte progression de la demande dasile (+ 14 000 primo-demandeurs dasile de 2008 2012). La faible rotation en CADA lie au maintien un niveau lev des dlais de traitement des demandes dasile a, par ailleurs, renforc la pression qui sexerait sur lhbergement durgence.
Tableau 12 : Evolution des capacits dhbergement durgence ddies (programme 303) 2009 2010 2011 Dispositif durgence dconcentr 13 005 16 957 18 627 Dispositif national 1 500 1 510 1 756 Total 14 505 18 467 20 383
Source : Service de lasile - synthses enqutes trimestrielle HUDA

2012 19 371 2 160 21 531

Sil a permis de parer au plus press en permettant la mise labri des demandeurs dasile, ce dveloppement massif du parc dhbergement durgence apparat problmatique plus dun titre.

1.2.2.2. La croissance du parc dhbergement durgence parat avoir atteint ses limites
Au niveau dconcentr, lextension des capacits dhbergement durgence sest faite, en pratique, en dveloppant lhbergement htelier. Ainsi, les trois quarts des places durgence cres au niveau dconcentr de 2009 2012 sont des places dhtel. Plus de la moiti sont situes en Ile-de-France, 10 % en Rhne-Alpes et 10 % en Lorraine.
Tableau 13 : Evolution du nombre de places dhtel finances sur le programme 303 de 2009 2012 2009 2010 2011 2012 13 005 6 425 16957 10813 18627 19371 11112

Annes Total places durgence Dont htel

Evolution +49 % +73 %

Source : Synthses enqutes trimestrielles HU-SGII service de lasile

En Ile-de-France, si les places dhtel sont finances essentiellement par des crdits parisiens , elles sont rparties sur lensemble de la rgion. Cest le Samusocial de Paris qui assure la gestion de lhbergement htelier72. Les places dhtel sont occupes 90 % par des
71 72

Hors Bretagne et Basse-Normandie pour lesquelles on ne dispose pas de toutes les donnes.

Le Samusocial de Paris gre 6 000 places dhtel ddies, soit plus de 90 % des places dhbergement htelier ddies aux demandeurs dasile parisiens.

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Annexe II

familles. Selon la direction rgionale et interdpartementale de lhbergement et du logement (DRIHL), il devient de plus en plus difficile de se satisfaire de cette situation pour un ensemble de raisons : lafflux des demandeurs dasile Paris a rendu ncessaire de prospecter des htels sur lensemble du territoire rgional, pour dsengorger la capitale et diminuer les cots dhbergement htelier ; toutefois, la prospection de nouvelles places dhtel devient de plus en plus difficile, et se heurte, en particulier, aux rticences des collectivits locales concernes ; ces collectivits sont en effet directement impliques lorsque laccueil des familles ncessite, par exemple, douvrir de nouvelles classes, ou une prise en charge par la protection maternelle et infantile ; laccompagnement des demandeurs dasile logs en htel est trs modeste par rapport celui dispens en CADA, et les plates-formes daccueil (PADA) ne peuvent compltement y suppler : dune part, en raison de lloignement gographique des htels, dautre part, parce que leurs missions sont moins centres sur laccompagnement quen CADA ;

Pour la DRIHL, le dispositif national durgence AT-SA offre une alternative prfrable lhtel, dans la mesure o il comporte un minimum de suivi et dencadrement des demandeurs dasile. Laccueil de familles en htel est inadapt et ne peut constituer une solution dhbergement au long cours. Dans le dpartement du Rhne, la prfecture a ouvert cinq nouvelles structures durgence collectives depuis 2011, dans lobjectif de limiter le recours lhtel. Le nombre de places en hbergement collectif a ainsi t port de 70 en 2010 487 places. Malgr ces efforts, la prfecture a d mobiliser 900 places dhtel en dcembre 2012 pour hberger les demandeurs dasile prioritaires (familles avec enfants mineurs, femmes enceintes de plus d e six mois et demandeurs isols avec un problme de sant signal). Les interlocuteurs rgionaux rencontrs par la mission font tous tat de la saturation du dispositif dhbergement durgence ddi aux demandeurs dasile, et de la difficult de prospecter de nouvelles capacits. En Picardie, le prfet de lOise sest trouv confront limpossibilit de mobiliser de nouvelles places dhbergement durgence pour faire face lafflux de demandeurs dasile au cours de lanne 2010, avec pour consquence linstallation dun camping associatif sauvage dune trentaine de places Beauvais, et une srie de rfrs intents par les associations. En Rhne-Alpes, la prfecture du Rhne indique que les demandeurs dasile non prioritaires sont souvent contraints de trouver des solutions dhbergement en dehors du dispositif durgence ddi. Ces tensions sont dautant plus difficiles grer que les prfectures sont exposes la sanction du juge administratif en cas de dpt dun rfr par le demandeur dasile : ladministration doit faire la preuve quelle a accompli les diligences ncessaires pour lui proposer un lieu dhbergement73. Outre ces difficults de gestion, la plupart des interlocuteurs rencontrs soulignent galement deux cueils :

Si ladministration a une obligation de moyens, elle nest toutefois pas tenue une obligation de rsultats, le juge tenant compte des possibilits effectives daccueil et des efforts des prfets ; ainsi, Beauvais, si le juge a ordonn au prfet, la suite des rfrs dposs, dhberger les personnes vulnrables, il a tenu compte, sagissant des autres demandeurs dasile, des contraintes de la prfecture et de ses diligences pour grer au mieux la situation.
73

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Annexe II

un cueil de principe, la prise en charge en HUDA, en particulier en htel, ne permettant pas aux demandeurs dasile de bnficier de la mme qualit de prise en charge quen CADA ; un cueil dordre budgtaire, les cots de prise en charge en hbergement durgence avec ATA pouvant savrer au moins aussi levs quen CADA, notamment lorsque le recours lhtel est prpondrant (cf. infra, point 1.3.2.1).

Enfin, la croissance acclre du dispositif dhbergement durgence ddi aux demandeurs dasile na pas empch la persistance du recours rsiduel au dispositif dhbergement gnraliste.

1.2.3. Le dispositif gnraliste dhbergement durgence subit, en parallle, une

pression croissante lie la demande dasile Le dispositif dhbergement gnraliste est sollicit toutes les tapes de la procdure de demande dasile : en amont de la demande dasile, du fait notamment de lallongement des dlais dobtention de lAPS dans certaines prfectures ; pendant la procdure de demande dasile, en cas de tension sur le dispositif ddi ; en aval de la demande dasile, pour accueillir les rfugis et les dbouts dpourvus dautres solutions dhbergement.

Il est toutefois impossible dapprcier avec un minimum de prcision les parts correspondantes du dispositif gnraliste. Les seuls lments disponibles sont, dune part, une enqute dclarative conduite en octobre 2009 par la DGCS, dautre part, des lments denqute recueillis par la DDCS du Rhne fin dcembre 2012 (le plan rgional dactions oprationnelles de sortie de lhiver tabli en Alsace comporte galement des informations intressantes en la matire).

1.2.3.1. Selon les lments disponibles, une part significative des demandeurs dasile en
cours de procdure serait accueillie dans le dispositif gnraliste lenqute DGCS estimait 6 % la part des places du dispositif dhbergement durgence gnraliste occupe par des demandeurs dasile, soit 1 660 places environ ; selon lestimation plus rcente de la DDCS du Rhne, mais qui concerne une rgion o la pression du flux des demandeurs dasile est particulirement forte, cette proportion serait denviron 9 %. enfin, en Alsace, 52 % des personnes hberges dans le cadre du plan hivernal seraient des demandeurs dasile.

Ces dernires estimations semblent de nature nuancer loptimisme du service de lasile, pour lequel la proportion de demandeurs dasile contraints de faire appel au dispositif dhbergement durgence gnraliste aurait aujourdhui un caractre rsiduel 74, du fait de laccroissement des capacits ddies aux demandeurs dasile, notamment des 2 000 places dhbergement durgence AT-SA cres depuis 2008. En effet, le constat dune prsence significative des demandeurs dasile dans le dispositif gnraliste en priode hivernale semble indiquer, dune part, que le dispositif durgence ddi nest toujours pas en mesure de

74

Selon les termes utiliss par le service de lasile en rponse un questionnaire transm is par la mission.

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Annexe II

satisfaire lensemble des demandes dhbergement des demandeurs dasile et, dautre part, quune partie de ces demandes ne peut tre satisfaite, dans le dispositif gnraliste, quen priode dextension de ses capacits.

1.2.3.2. Les demandeurs dasile sont souvent accueillis par ailleurs dans le dispositif
gnraliste en amont de lenregistrement de leur demande dasile Plusieurs interlocuteurs ont indiqu la mission que les demandeurs dasile sollic itaient de faon croissante le dispositif gnraliste du fait de lallongement des dlais de domiciliation et de dlivrance dune APS. Si on fait lhypothse que la majorit des demandeurs dasile qui sollicitent effectivement une place dhbergement une fois munis de leur APS se tournent auparavant vers le dispositif gnraliste, on en dduit que lallongement des dlais de domiciliation et de dlivrance des APS pse probablement de faon non ngligeable sur le dispositif dhbergement durgence gnraliste75 (cf. annexe portant sur le parcours des demandeurs). Mme sil nest pas possible de quantifier prcisment cet impact, on peut nanmoins tenter une estimation. Certaines rgions, lIle-de-France en particulier, rattachent les charges correspondantes au programme 303, du moins compter de la domiciliation du demandeur dasile. Par consquent, on peut estimer entre 1 000 et 2 000 le nombre de demandeurs dasile pris en charge, en amont de la procdure, par le dispositif gnraliste du programme 177, pour un cot de lordre de 10 M76.

1.2.3.3. Enfin, et surtout, le dispositif gnraliste accueille en aval une part croissante de
dbouts du droit dasile Selon lenqute de la DGCS de 2009, le dispositif gnraliste accueillait 1 172 rfugis (4 % des places), et une fourchette de 3 000 3 500 dbouts du droit dasile (environ 12 % des places). Lenqute de la DDCS du Rhne comptabilisait de son ct prs de 35 % de rfugis ou rgulariss, et 25 % de dbouts, soit une proportion nettement suprieure. Le plan de sortie de lhiver tabli en Alsace fait quant lui ressortir une proportion de 33,2 % de dbouts au sein de lhbergement gnraliste. Mme si on ne peut gnraliser ces estimations, la situation des dpartements considrs au regard de la demande dasile ntant nullement reprsentative, il parat probable que les effectifs de dbouts et de rfugis sans solution dhbergement se soient accrus dans des proportions comparables celle des flux entrants de demandeurs dasile. Aucune information nest par ailleurs disponible sur les dures de sjour des dbouts dans le dispositif gnraliste. Le constat dress par la Cour des comptes dans son rapport dvaluation de novembre 2011 de la politique dhbergement des personnes sans domicile demeure cet gard inchang77. Plusieurs interlocuteurs ont alert la mission sur les risques dengorgement du dispositif gnraliste par la filire issue de la demande dasile, et voqu de possibles effets dviction

En Ile-de-France, la DRIHL a indiqu quelle prenait en charge sur le programme 303 les demandeurs dasile ds leur domiciliation. Toutefois, les dlais de domiciliation se sont fortement allongs Paris, en particulier pour la CAFDA (3 4 mois). Le Samusocial de Paris confirme la ralit de la pression sur le dispositif gnraliste induite par lallongement des dlais de dlivrance de domiciliation et de lAPS.
75

En retenant un dlai moyen de dlivrance de lAPS dun mois, un cot dhbergement de 17 , et un taux de recours lhbergement de 60 %.
76

Le rapport dvaluation La politique publique de lhbergement des personnes sans domicile remis au Prsident de lAssemble nationale constatait labsence de tout dispositif de suivi des demandeurs dasile hors CADA.
77

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Annexe II

des publics classiques. Lopinion selon laquelle la croissance des besoins dhbergement dans le dispositif gnraliste serait directement lie la croissance de la demande dasile a frquemment t exprime. Il nest pas possible aujourdhui, faute de donnes suffisantes, de corroborer ou de relativiser ces affirmations. Il parat donc tout fait ncessaire, a minima, denvisager la reconduction priodique de lenqute mene par la DGCS, afin de disposer dlments fiables dvaluation et de suivi. Ces lments apparaissent dautant plus ncessaires quils conditionnent la pertinence du rebasage envisag plus loin du dispositif dhbergement prenne des demandeurs dasile, et sont ncessaires pour apprcier les charges potentielles susceptibles dtre supportes par le dispositif gnraliste en cas de rduction substantielle des dlais de traitement des demandes dasile.

1.3. En dpit de la forte dynamique de lhbergement durgence, les efforts de pilotage sont rests centrs sur les CADA 1.3.1. La gestion des CADA a fait lobjet de rels efforts de pilotage
Ces efforts se sont exercs deux niveaux, dune part sur lamlioration du contrle des cots des CADA, dautre part sur la performance de la gestion des places de CADA.

1.3.1.1. Un dispositif pertinent de matrise des dpenses fond sur le contrle des cots
dhbergement en CADA a t mis en place Un rfrentiel de cots par activit a t mis en place en 2011 et actualis en 2012 sur la base dune tude des cots constats en CADA en 201178. Le service de lasile du SGII prcise que cette tude a permis dtablir des cots unitaires moyens pour les diffrents types dactivit79, dclins selon la catgorie dappartenance du CADA. Ce nouveau rfrentiel permet ainsi de mieux prendre en compte les spcificits des CADA susceptibles dinfluer sur leurs charges (taille, type de structure, appartenance un rseau). Cet outil, complt par les donnes dactivit des CADA extraites de lOFII80, a vocation servir de base au calibrage des dotations budgtaires rgionales, ainsi qu la tarification des CADA, le prfet de rgion assurant sur ces bases les arbitrages ncessaires pour arrter les dotations rgionales. Il doit tre complt par un guide prcisant le contenu des prestations des CADA, lobjectif tant dassurer aux demandeurs dasile un niveau de prestations homogne dans tous les CADA. Dans lensemble, les gestionnaires de crdits des prfectures considrent que cet outil de budgtisation leur est utile pour nourrir les dialogues de gestion avec leurs partenaires associatifs, et pour envisager des volutions permettant des gains defficience (regroupement de CADA notamment). Sagissant du calibrage des dotations rgionales, le service de lasile prcise que les dotations calcules laide de loutil font lobjet de lissages pour tenir compte des donnes de terrain dans les rgions et assurer la soutenabilit des ajustements budgtaires mis en

78

Ltude a port sur 196 CADA, soit 75 % du parc.

79

Premier accueil en CADA, hbergement, alimentation, transport, interprtariat, accompagnement administratif et juridique, accompagnement social, fonctions support.
80

Nombre de nouveaux entrants, composition familiale, nombre de nuites.

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Annexe II

uvre. On peut en dduire que des gisements supplmentaires de productivit sont susceptibles dtre mobiliss terme. Au niveau dconcentr, par ailleurs, la rpartition des dotations entre les dpartements sur des bases largement historiques reste courante dans certaines rgions, selon le service de lasile. La proccupation dassurer progressivement les ajustements parat toutefois raisonnable, sous rserve que se mettent en uvre sur le terrain, sous limpulsion des prfets, des contrats dobjectifs pluriannuels avec les oprateurs permettant de dterminer les cibles prvisionnelles de rduction des dpenses. En pratique, les efforts de pilotage des cots des CADA ont port des fruits, puisque le cot unitaire moyen de la place de CADA est passe de -26,2 en 2010 24,4 en 2012, soit une diminution de 7 %. Pour 2013, le cot de la place de CADA est budgt 24 , ce qui porte la diminution 9 %. Les conomies correspondantes, si cet objectif est atteint, dpasseraient 17 M par rapport la base budgtaire de 2010. Lintrt des outils dploys nest donc pas contestable, a fortiori dans un contexte de tensions budgtaires, dans la mesure o il permet de rpartir les efforts sur des bases plus rationnelles et plus quitables.

1.3.1.2. Les efforts doptimisation de la gestion des places de CADA donnent en revanche
des rsultats moins convaincants Deux types dactions ont t impulss par le SGII en vue doptimiser la gestion des places de CADA, le suivi des taux doccupation et des taux de prsence indue des rfugis et des dbouts dune part81, la mutualisation de la gestion dune fraction des places vacantes de CADA dautre part. a) Les cibles dobjectifs successivement retenues pour le suivi des indicateurs doccupation figurent ci-dessous :
Taux cibles 2008 2009 2010 2011 2012 Tableau 14 : Suivi des indicateurs doccupation des places en CADA % des places CADA occupes Taux Taux de prsence Taux de prsence par des DA autoriss doccupation indue rfugis indue dbouts (ralis) Min. 95 % Max 8 % Max 4 % 91,4 92,2 Min 97 % Max 3 % Max 4 % 90,2 <90,2

Source : OFII-DN@ et circulaires du ministre de lintrieur

Ce tableau met en vidence une tendance la dgradation de lindicateur relatif au taux global de prsence indue en CADA. Lindicateur relatif au taux de places occupes par des demandeurs dasile autoriss82, qui est son complment, passe en effet de 91,4 % en 2009 90 % environ en 2012. Cest surtout la difficult diminuer le taux de prsence indue des dbouts qui explique les mauvaises performances constates : il stablit en 2011 7 %, soit un taux nettement suprieur la cible de 4 %. Les dispositions prvues par les circulaires ministrielles pour diminuer les taux de prsence indue des dbouts savrent de fait dune efficacit limite : la minoration des dotations budgtaires concurrence des places indment occupes nest pas mise en uvre en pratique par les prfectures ;

Les rfugis sont en prsence indue au-del de 3 mois susceptibles dtre ports 6 suivant la notification de la dcision leur accordant ce statut, et les dbouts lissue dun mois suivant la not ification de rejet dfinitif de leur demande.
81 82

Cet indicateur est suivi dans le cadre des rapports annuels de performance de lexcution du programme 303.

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Annexe II

Dune part, en effet, les prfets hsitent prendre ce type de sanction budgtaire dans un contexte global de diminution des dotations alloues aux CADA, au regard des difficults qui pourraient en rsulter pour les oprateurs, dautre part, les prfets concdent quil est objectivement difficile pour les CADA de contraindre les dbouts qui sy refusent sorti r de CADA, la suspension de lAMS ne constituant pas une mesure suffisante. Certains oprateurs83 rencontrs par la mission sengagent dans des procdures dexpulsion locative, mais celles-ci sont coteuses et leurs rsultats longs obtenir. Il sagit nanmoins dun levier mobilisable en dernier recours par les oprateurs. On observe par ailleurs, comme le souligne le rapport de lOFII de 2011, que la prsence indue des dbouts se concentre sur cinq rgions qui ne reprsentent que 20 % des capacits daccueil en CADA. A linverse, certaines rgions comme lAlsace atteignent la cible nationale avec un taux global de prsence indue gal 4 %. Dautres lments, plus difficiles objectiver, jouent ainsi probablement un rle pour faciliter la sortie des dbouts, parmi lesquels : le rappel rgulier des rgles de sortie par loprateur, ds laccueil du demandeur dasile, et tout au long de la procdure ; la prparation de ces conditions de sortie : articulation avec les systmes intgrs daccueil et dorientation (SIAO), chargs de lorientation dans le dispositif dhbergement gnraliste, et avec la dlgation territoriale de lOFII, pour une prsentation systmatiquement des dispositifs daide au retour.

le retrait dhabilitation, galement mentionn dans les circulaires ministrielles, est encore moins souvent mis en uvre, compte tenu de la lourdeur de la procdure.

Le service de lasile prcise que la mise en uvre de ces sanctions budgtaires et administratives nest intervenue quune seule fois, lencontre dune association gestionnaire de CADA qui scartait dlibrment du cadre de gestion fix par le ministre. Au total, on peut faire lhypothse que la tendance la dgradation de lindicateur relatif la prsence indue des dbouts reflte, en partie au moins, la difficult croissante des gestionnaires de CADA trouver des solutions de sortie pour les publics hbergs, compte tenu des difficults daccs au logement social pour les rfugis et de la saturation de lhbergement durgence gnraliste. Le service de lasile voque aussi un possible effet ngatif de la mise en place des SIAO sur laccs des dbouts lhbergement durgence gnraliste, les partenariats tisss par les associations gestionnaires de CADA avec celles qui grent des structures dhbergement durgence ne fonctionnant plus aujourdhui. On peut observer, cet gard, que mme si cet effet est avr, il est la contrepartie dune volont dorientation plus transparente et plus objective des personnes sans abri sur la base de critres de priorit partags. En revanche, il parat important comme le prvoient les instructions ministrielles, que les plates-formes daccueil des demandeurs dasile (PADA) et les SIAO renforcent leur articulation pour anticiper et prparer la sortie des rfugis et des dbouts. Enfin, dun strict point de vue budgtaire, la pertinence de ces indicateurs est interroge, par exemple, par le prfet du Rhne. Si la libration dune place de CADA permet en thorie de rduire le besoin de financement en hbergement durgence, en pratique, les bnfices de lopration leur paraissent plus incertains : dune part court terme, parce que dans un contexte de tension globale sur les possibilits dhbergement, toute place libre en hbergement durgence HUDA sera
Coallia dans lOise par exemple.

83

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Annexe II

immdiatement pourvue ; lopration savrera au mieux neutre, sans compter les frais divers engager pour assurer la sortie des rfugis et dbouts (dmnagement...) ; dautre part moyen terme, dans la mesure o lacclration de la sortie des dbouts vers le dispositif gnraliste se soldera par la ncessit de crer tt ou tard de nouvelles places dhbergement dans le dispositif gnraliste.

Ce raisonnement repose sur une logique de matrise de la demande fonde sur le contingentement des possibilits dhbergement en CADA, que la mission ne reprend pas son compte. Le raisonnement strictement budgtaire apparat, nanmoins, non dnu de pertinence. Une rduction de 1 point du taux de prsence indue devrait permettre, en principe, de librer environ 214 places de CADA, et donc de rduire dautant le besoin dhbergement durgence financ par le programme 303. Lconomie correspondante serait de lordre de 1,9 M84. Toutefois : lexistence dune demande non satisfaite dans lhbergement durgence ddi rend, de fait, largement virtuelle cette conomie, dans la mesure o elle se traduirait par une affectation immdiate des places libres des demandeurs dasile non hbergs jusqualors ; en outre, supposer que les tensions se rduisent dans lHUDA, il reste que le demandeur dasile dbout naura gnralement pas dautre solution de sortie que lhbergement durgence gnraliste. Lconomie ralise sur le programme 303 sera donc peu ou prou annule par la dpense induite correspondante dans le programme 17785.

Il reste pour autant indispensable de rduire les taux de prsence indue en CADA, pour amliorer laccs des demandeurs dasile ce mode dhbergement. b) La mutualisation des places de CADA fonctionne essentiellement au niveau rgional En 2012, selon les donnes communiques par lOFII, on comptait presquautant dadmissions en CADA prononces au niveau rgional ou national quau niveau dpartemental, soit 47 %. On peut en conclure que lobjectif de mutualisation des places vacantes, visant optimiser loccupation des CADA et allger les tensions lies laccueil des demandeurs dasile dans les rgions et les dpartements les plus sollicits est , au moins en partie, atteint. Toutefois, cette apprciation positive doit tre fortement nuance pour ce qui concerne la mutualisation des places au niveau national, qui ne concerne que 12 % des places devenues vacantes environ pour un objectif fix 30 %. Ces places sont attribues pour lessentiel au bnfice des demandeurs dasile de lIle-de-France.
Tableau 15 : Rpartition des admissions en CADA en 2012 Admissions locales Admissions nationales Admissions rgionales Total admissions 6405 1413 4225 12043 53,2 % 11,7 % 35,1 % 100,0 %
Source : OFII-DN@

Selon le service de lasile, la faible remonte des places vacantes au niveau national sexpliquerait par les tensions croissantes sur lhbergement, qui incite les rgions mettre en rserve leurs places vacantes pour faire face des afflux ventuels de nouveaux demandeurs dasile. Le ministre a dailleurs accept dabaisser 20 %, en 2012, le taux de

84 85

Par libration de 214 places dhbergement durgence avec ATA , soit 214 x 25,08 x 365=1,959 M. On ne dispose pas de donnes prcises sur les cots de lhbergement durgence gnraliste, cf. infra.

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Annexe II

mutualisation nationale dans les quatre rgions qui lavaient sollicit en 2011 (Alsace, Bourgogne, Centre et Languedoc-Roussillon), ce qui explique probablement la baisse de 16,5 % en 2011 12 % en 2012 de la mutualisation effective. On peut toutefois stonner que lOFII, qui dispose de toute la visibilit sur les places vacantes, nassure pas de faon plus volontariste leur mobilisation. Le dveloppement du dispositif AT-SA, qui constitue une alternative lhbergement en CADA, lexplique probablement en partie. Une amlioration de 1 point du taux moyen doccupation en CADA ouvre galement la perspective dune conomie denviron 1,9 M86. Toutefois, pour les mmes raisons que celles voques ci-dessus, cette perspective dconomie restera virtuelle court terme. En revanche, elle pourrait tre effective moyen terme, en cas de diminution de la pression globale sur les dispositifs dhbergement des demandeurs dasile. En conclusion, le pilotage national de la politique dhbergement en CADA apparat bien structur, mme sil se heurte certaines limites sagissant notamment de la rotation des places en CADA. La valeur ajoute du pilotage rgional est surtout perceptible pour ce qui concerne lobjectif de mutualisation des places de CADA. Linvestissement important du ministre de lintrieur sur ce secteur fait dautant plus ressortir, par contraste, la faiblesse des efforts de pilotage dans le secteur de lhbergement durgence et le manque dune vision globale dynamique de la politique dhbergement.

1.3.2. Le pilotage national de lhbergement durgence financ par le programme 303

est rest dans lensemble embryonnaire, mme si des initiatives positives ont t prises

Malgr la drive des crdits dhbergement durgence sur la priode, peu dinitiatives ont t prises pour assurer un meilleur contrle de la dpense. Le pilotage de lhbergement durgence dconcentr apparat encore embryonnaire, et mal adapt la nouvelle donne de la prise en charge des demandeurs dasile. Le dveloppement du dispositif national dhbergement des demandeurs dasile ouvre nanmoins des perspectives de rnovation.

1.3.2.1. Les donnes budgtaires mettent en vidence les difficults du pilotage national
des dpenses dhbergement durgence du programme 303 Deux constats ressortent de lexamen des dotations rgionales dhbergement durgence et de leur volution de 2010 2012 : dans certaines rgions, le dcalage constat au niveau national entre prvisions initiales, et dpenses constates se trouve amplifi ; en 2010, par exemple, alors que ces carts taient de 1 5 au niveau national, ils pouvaient aller de 1 6 en Lorraine et de 1 7 en Rhne-Alpes ; ces dcalages sont rvlateurs des faibles marges de manuvre dont disposent les autorits locales pour contenir les dpenses dhbergement durgence ; les dotations nont pas de caractre limitatif, les autorits locales tant tenues dassure r lhbergement des demandeurs dasile qui le demandent. Les dpenses finales sont commandes par le volume des demandes dhbergement qui leur sont adresses.

Par ailleurs, les dpenses dhbergement durgence apparaissent fortement concentres sur certaines rgions. Au sein des rgions, les dpenses sont fortement concentres sur les dpartements comptents pour la dlivrance des autorisations provisoires de sjour. Ainsi,

86

Par libration de 214 places dhbergement durgence avec ATA, soit 214 x 25,08 x 365=1,959 M.

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Annexe II

en 2012, le dpartement de Paris concentrait 87,7 % des dpenses rgionales dhbergement durgence du programme 30387 (38 M sur 43,3 M), et celui du Rhne plus de 72 % (17,2 M sur 23,7 M). Des efforts damlioration du pilotage de lhbergement durgence ont t conduits deux niveaux avec, dune part, la circulaire du 24 mai 2011 qui a affirm le rle de lchelon rgional et, dautre part, le dveloppement du dispositif national dhbergement durgence gr par ADOMA. Le pilotage de lhbergement durgence dconcentr ncessiterait toutefois dtre mieux outill, et dtre mieux articul avec le pilotage des CADA. Le dveloppement du dispositif national dhbergement durgence ouvre en revanche des perspectives plus prometteuses.
Tableau 16 : Suivi des dotations budgtaires rgionales 2010-2012 relatives lhbergement durgence, programme 303 LFI 2010 Conso 2010 LFI 2011 Conso 2011 LFI 2012 Conso 2012 ALSACE 998 245 4 810 245 1 203 922 7 403 922 6 500 000 6 700 000 AQUITAINE 361 396 1 194 396 379 466 1 472 343 1 400 000 1 600 000 AUVERGNE 194 371 1 095 371 274 153 1 260 153 1 050 000 1 350 000 BASSE-NORMANDIE 309 201 1 384 201 346 442 1 264 546 1 200 000 1 500 000 BOURGOGNE 1 407 977 3 440 523 1 478 376 5 039 681 5 500 000 6 300 000 BRETAGNE 496 549 1 918 549 521 376 2 416 376 2 300 000 3 000 000 CENTRE 578 872 1 978 872 607 816 2 502 816 2 500 000 2 500 000 CHAMPAGNE41 259 451 259 80 000 961 280 950 000 950 000 ARDENNE FRANCHE-COMTE 442 233 1 618 072 464 345 1 964 345 1 700 000 1 904 000 HAUTE273 756 786 756 287 444 647 444 680 000 604 764 NORMANDIE ILE-DE-FRANCE 7 320 777 30 157 777 8 000 000 38 100 000 38 100 000 43 300 000 LANGUEDOC356 515 2 606 515 500 000 2 775 000 2 500 000 2 600 000 ROUSSILLON LIMOUSIN 104 756 677 756 169 631 439 631 400 000 400 000 LORRAINE 906 090 5 561 090 1 391 845 5 169 745 3 450 000 4 450 000 MIDI-PYRNES 361 704 1 024 704 379 789 1 249 789 1 250 000 1 450 000 NORD-PAS DE 372 272 1 132 272 390 886 2 155 886 2 100 000 2 400 000 CALAIS PACA 1 003 657 8 057 657 1 500 000 5 455 976 5 500 000 5 500 000 PAYS DE LA LOIRE 1 042 265 7 084 681 1 773 174 9 817 655 9 700 000 10 100 000 PICARDIE 332 341 1 688 591 422 625 2 667 385 2 500 000 2 700 000 POITOU182 820 730 820 191 961 766 461 750 000 572 493 CHARENTES RHNE-ALPES 3 018 398 22 459 398 4 307 013 27 357 103 23 500 000 23 700 000 GUADELOUPE 158 445 158 445 166 367 166 367 80 000 80 000 GUYANE 156 577 376 577 164 405 315 600 497 000 497 000 MAYOTTE 165 681 191 681 241 000 241 000 400 000 400 000 TOTAL 20 586 157 100 586 208 25 242 034 121 610 502 114 507 000 124 558 257
Source : service de lasile

1.3.2.2. Il nexiste pas de rfrentiel de cots ni de prestations de lh bergement

durgence Le service de lasile dtermine des objectifs annuels de cot moyen unitaire la place dans le cadre de ses prvisions annuelles de dpenses. Ces cots moyens de rfrence sont fixs sur

87

Montants pays en 2012 - source Chorus (donnes communiques par la DRIHL)

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Annexe II

la base des donnes de cots constats dans les enqutes trimestrielles sur lhbergement durgence des demandeurs dasile, en intgrant un effort de rduction. Pour 2013, les objectifs de cot unitaire sont fixs 15,50 pour le dispositif national AT-SA88, et 15 pour lhbergement durgence dconcentr. Les cots moyens constats correspondants slevaient en 2012 respectivement 16,29 et 16,87 au 30 septembre 2012. Les enqutes trimestrielles relatives lhbergement durgence constituent loutil essentiel de suivi de lhbergement durgence. Elles permettent de suivre les volutions en matire dhbergement durgence dans les rgions et les dpartements, en particulier : des dpenses globales dhbergement durgence ; de lactivit (nombre de journes en centres/nombre de nuites dhtel par type de structures, nombre de places correspondantes) ; des cots unitaires des journes/nuites toutes structures confondues.

Elles fournissent aussi, dans chaque dpartement, des donnes regroupes par oprateur, permettant de suivre leur activit, leurs cots et leurs dpenses, avec le dtail des prestations dispenses. Toutefois, seul le volet global fait lobjet dun suivi national trimestriel par le service de lasile89. Ce suivi met en vidence des variations importantes des cots unitaires la place selon les rgions et les dpartements : ainsi, si le cot moyen global constat slevait 16,93 pour lensemble des rgions selon lenqute mene au 30 septembre 2012, les cots unitaires stageaient entre un peu moins de 12 pour lAquitaine et 22 dans le NordPasde-Calais, sans explication vidente. Au niveau dpartemental, les disparits de cots sont encore plus importantes. Par ailleurs, on observe que ces cots unitaires varient sensiblement dun trimestre lautre. Ainsi, au 31 dcembre 2012, le cot unitaire global avait diminu pour stablir 16,50 , avec de fortes baisses dans certaines rgions (12,35 en Basse-Normandie contre 15,75 ), mais aussi des augmentations dans dautres (17,45 par exemple en Rhne-Alpes contre 17 ). La fiabilit de ces enqutes trimestrielles est cependant relative, dans la mesure o le dispositif de recueil des donnes reste assez artisanal.
Tableau 17 : Cots unitaires journaliers rgionaux de l hbergement durgence au 30 septembre 2012 Rgions Cot unitaire journe / nuite Alsace 16,31 Aquitaine 11,85 Auvergne 26,17 Basse-Normandie 15,75 Bourgogne 19,21 Bretagne nd Centre 14,88 Champagne-Ardenne 15,75 Franche-Comt 15,13 Haute-Normandie 14,43 Ile-de-France 16,88 Languedoc-Roussillon 14,69 Limousin 18,31 Lorraine 19,67

88 89

Ce cot est major de 5 % en intgrant les cots de prise en charge des premiers secours, soit 16,30 environ.

On peut regretter cet gard que les rgions ne transmettent pas toujours systmatiquement de faon complte les donnes trimestrielles.

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Annexe II

Rgions Midi-Pyrnes Nord-Pas-de-Calais Pays-de-la-Loire Picardie Poitou-Charentes PACA Rhne-Alpes Total Rgions Mtropolitaines, hors Corse
Source : service de lasile.

Cot unitaire journe / nuite 14,77 22,00 15,90 16,46 15,00 16,22 17,00 16,93

Les lments manquent aujourdhui pour affiner lanalyse de ces cots . On ne dispose pas, notamment, des cots unitaires par type de structure dhbergement : centres collectifs dhbergement durgence, htels, hbergements diffus (appartements), autres structures90. A fortiori on ne dispose pas non plus dlments sur la structure moyenne des dpenses constates par type de structure, ni de rfrentiel des cots linstar des outils dploys pour le pilotage des CADA. Le service de lasile ne semble pas convaincu de lintrt de sengager dans la construction de ce type doutils. Le fait que la DGCS se soit attele llaboration dun rfrentiel de cots pour lhbergement durgence gnraliste peut expliquer en partie labsence dinvestissement spcifique du SGII cet gard. Par ailleurs, le dcalage qui a caractris ces dernires annes les prvisions de dpenses au regard des dpenses constates na sans doute pas cr le contexte le plus favorable pour mobiliser les services dconcentrs autour de la mise en place doutils sophistiqus de pilotage. Au-del, le service de lasile semble considrer que la fixation dun objectif de diminution des cots unitaires la place constitue un instrument suffisant de pilotage. Ds lors que la prestation se limite la mise labri, ce point de vue est comprhensible, le cot de la prise en charge se rsumant pour lessentiel celui de lhbergement, les prestations daccompagnement tant rduites au minimum. La circulaire du 24 mai 2011 relative au pilotage rgional de lhbergement durgence se borne donc prconiser dengager des dmarches de contractualisation avec les oprateurs en vue de diminuer les cots dhbergement. Elle recommande par ailleurs de privilgier lhbergement collectif, qui apparat moins coteux que lhbergement htelier mme si leurs cots unitaires respectifs ne sont pas connus avec prcision. Dans cette logique, le cot unitaire moyen prvisionnel de la place dhbergement durgence dconcentre est fix 15 pour 2013, ce qui reprsente une diminution denviron 11 % par rapport 2012. Latteinte de cet objectif apparat incertaine, en labsence dun cadre de pilotage plus robuste. Il peut tre prcis, titre indicatif, que dans lhbergement durgence gnraliste, les cots unitaires prvisionnels des places dhbergement retenus pour 2013 diffrent sensiblement : la place dhbergement en centre collectif est valorise 25 , et la place dhtel 17 (en mesures nouvelles). Si ces diffrences de cots tiennent en partie, pour les centres collectifs, au degr suprieur daccompagnement mis en uvre dans le dispositif gnraliste, il semblerait nanmoins utile dapprofondir lanalyse de leurs dterminants. On peut ajouter que le dispositif de financement des places dhbergement durgence par deux programmes distincts, le 303 et le 177 nest pas de nature simplifier la contractualisation, beaucoup doprateurs margeant ces deux programmes budgtaires. Deux conventions distinctes sont alors ncessaires.

Le service de lasile a toutefois procd certaines estimations, qui ne constituent toutefois que des indications ce stade : 14,80 en hbergement collectif, 17,17 en htel et 12,84 en appartement en 2012.
90

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Annexe II

1.3.2.3. Il ny a pas non plus de suivi des populations hberges

Contrairement ce qui est pratiqu pour les CADA, il ny a pas dindicateurs nationaux de suivi des rfugis et dbouts en prsence indue dans les structures dhbergement durgence des demandeurs dasile gres au niveau dconcentr. Si lenqute nationale trimestrielle contient des items relatifs la prsence des rfugis et des dbouts dans ces structures, elle ne permet pas de suivre les situations de prsence indue, dfinis par la circulaire du 24 mai 2011 comme la prolongation de lhbergement des rfugis et des dbouts au-del dun dlai dun mois suivant la notification de la dcision dfinitive de lOFRA ou de la CNDA. Le respect de cet objectif ne peut donc pas tre valu. En pratique, cet objectif est sans doute mieux respect quen CADA dans la mesure o, pour les demandeurs dasile logs en htel, sa concrtisation est purement budgtaire (le dbout ou le rfugi reste dans sa chambre dhtel, dont le financement est assur par le programme 177 au lieu du programme 303). Il reste pour autant ncessaire dassurer son suivi. Enfin, les dures dhbergement dans le dispositif ddi dconcentr ne sont pas non plus suivies, et les taux doccupation paraissent difficiles tablir91. Il convient de prciser que lintgration dans le DN@ de la gestion de lhbergement durgence est en cours dexprimentation en Bretagne et en Franche-Comt92, dans une perspective de gestion oprationnelle des affectations en hbergement durgence. Lobjectif de disposer de lensemble des donnes ncessaires au pilotage supposerait, au -del, de complter les donnes recueillies dans ce cadre. Proposition n1 : Complter lenqute trimestrielle actuelle relative lhbergement durgence, pour disposer des donnes ncessaires au pilotage de lhbergement durgence. Procder lintgration de ses donnes dans le DN@, afin de pouvoir disposer en temps rel dune vue globale et prcise de la situation en matire dhbergement aux niveaux dpartemental, rgional et national.

1.3.2.4. Le pilotage rgional de lhbergement durgence, initi en 2011, tarde

produire des effets La circulaire du 24 mai 2011 relative au pilotage de lhbergement durgence prvoyait une srie dactions en vue de mieux rguler lhbergement durgence. Deux grands objectifs taient mis en avant : dune part une meilleure rpartition des places dhbergement durgence, trs fortement concentres dans les chefs-lieux des dpartements comptents pour ladmission au sjour ; dautre part, un meilleur contrle des tarifs des places et un meilleur suivi des personnes hberges, via la passation de conventions avec les oprateurs locaux.

Lenqute trimestrielle permet de disposer en principe de la capacit daccueil de chaque oprateur dans les dpartements et les rgions, et du nombre de personnes hberges, mais la fiabilit de des donnes est incertaine.
91

Cette exprimentation se heurtant notamment labsence de procdure formalise de gestion des flux et de rgulation rgionale effective, il a t propos de ltendre des rgions ayant dj mis en place une rgulation rgionale (Poitou-Charentes, Midi-Pyrnes, Nord-Pas de Calais).
92

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Annexe II

Sagissant des cots des places dhbergement durgence, il savre que 6 rgions seulement se sont ce jour engages dans des dmarches en vue de les ngocier93. Certaines rgions travaillent llaboration dune convention-type, mais dautres ne se sont pas encore investies dans la dmarche94. Agir sur les prix peut de fait sembler difficile en labsence dlments danalyse permettant de justifier les baisses de prix envisages au regard des prestations dlivres. Trois rgions se sont donc atteles llaboration dun rfrentiel de lhbergement durgence, tandis que lAlsace faisait le choix de limiter lhbergement durgence la mise labri, afin den rduire les cots. On peut observer que le rfrentiel de cots labor pour les CADA permet de disposer des cots unitaires de la fonction hbergement. Ces cots unitaires peuvent fournir des repres adquats pour les cots dhbergement en centre collectif daccueil durgence, car on ne voit pas de raisons pour quils diffrent. Par ailleurs, ce rfrentiel de cots fournit galement les cots unitaires des prestations d'accompagnement social global en CADA, qui pourraient le cas chant sajouter en partie aux cots unitaires dhbergement, lorsque les plates-formes daccueil (PADA) ne sont pas en mesure de dispenser ce type daccompagnement. Le rfrentiel de cots CADA fournit donc la base ncessaire, moyennant quelques adaptations, pour en dduire des cots cibles de rfrence pour lhbergement durgence, utilisables dans les dialogues de gestion. Toutefois, le recours des cots cibles spcifiques en hbergement durgence na de sens que si les populations hberges ne requirent effectivement quun accompagnement rduit, soit parce quelles nont pas vocation y demeurer, soit parce quil sagit de publics spcifiques (demandeurs dasile en procdure prioritaire ou Dublin II). Cette condition napparat pas remplie aujourdhui, un grand nombre de demandeurs dasile en procdure normale tant hbergs au long cours dans des structures dhbergement durgence. La dfinition de normes plus exigeantes pour laccompagnement peut ainsi apparatre justifie, le cas chant, dans lattente de la reconfiguration du dispositif dhbergement (cf. infra point 2.1.2.2.). De la mme faon, lamlioration du suivi des personnes hberges qui devait tre mis en uvre via la contractualisation na pas, ce stade, t concrtise. Comme il a t relev supra, il serait ncessaire au pralable de complter lenqute trimestrielle actuelle. Enfin, sagissant de lobjectif de mieux rpartir sur le territoire rgional les places dhbergement durgence gnralement concentres sur les dpartements comptents pour ladmission au sjour, le service de lasile dresse un bilan mitig. Si certains rsultats ont t obtenus, qui montrent que des amliorations sont possibles, les rticences frquentes des dpartements chefs-lieux transfrer une fraction de leurs places dhbergement aux autres dpartements de la rgion freinent les volutions. Parmi les rgions qui sont parvenues amliorer cette rpartition, trois modles se dgagent : 1- Le modle parisien, o les places dhbergement durgence sont rparties sur lensemble du territoire rgional tout en restant finances par Paris ; La quasi-totalit du parc dhbergement durgence de la rgion parisienne (6 474) est constitu de places dhtel (98 %). Paris dispose dune capacit de 5 880 places, soit plus de 90 % du total. Les places dhtel finances par Paris sont presque toutes gres par le ple dhbergement et de rservation htelire (PHRH) du Samusocial de Paris, qui les rpartit dans lensemble des dpartements de la rgion95. Outre lallgement de la pression pesant sur
93 94 95

Auvergne, Basse-Normandie, Languedoc-Roussillon, Lorraine, Nord-Pas de Calais, Rhne-Alpes. Notamment le Centre, l'Ile-de-France, la rgion PACA, le Limousin et la Picardie. Seine-et-Marne, Essonne, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne et Val-dOise en particulier.

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Annexe II

la capitale, ce dispositif permet aussi de diminuer les cots dhbergement hteliers, qui stablissent 17 en moyenne aujourdhui. Si cette stratgie donne des rsultats, plus de 80 % des places dhtel tant situes en dehors de la capitale, il ne sagit pas dune dconcentration financire, les crdits restant grs par Paris. La situation parisienne apparat certes trs spcifique, en raison de limportance des flux de demandeurs dasile quelle draine et de la configuration rgionale. 2- Le modle mis en uvre en Picardie, o cest la rpartition des domiciliations entre les dpartements qui a permis de dsengorger le dpartement de lOise. Dans cette rgion, la dconcentration de lhbergement durgence rsulte dune organisation damont destine rpartir de faon volontariste la charge de domiciliation entre les diffrents dpartements. Des objectifs quantifis de domiciliation des demandeurs dasile par dpartement ont t instaurs pour assurer ce rquilibrage96, la plate-forme daccueil rgionale situe Beauvais assurant lorientation des demandeurs dasile. Les dotations dpartementales des crdits dhbergement durgence sont dlgues selon la cl de rpartition retenue pour la domiciliation. Fin 2012, les objectifs de domiciliation arrts en 2010 taient pratiquement atteints. Ce modle, trs diffrent, repose sur une rpartition volontariste damont des flux de demandeurs dasile, articule avec la rpartition des crdits. Les lments disponibles ne permettent pas dapprcier si elle a permis de rduire les cots dhbergement durgence, flux constants. Lobjectif principal poursuivi par la rgion tait en effet de freiner la croissance des flux sur Beauvais97. 3- Le dernier modle est celui de Poitou-Charentes, qui a mis en place une coordination rgionale de lhbergement durgence gre par lOFII, galement en charge de la plate-forme daccueil. LOFII assure un suivi en temps rel de loccupation des places dhbergement durgence, grce un systme de fiches navettes avec les 115, et prend en charge lacheminement des demandeurs dasile. Des tableaux de bord diffuss tous les 15 jours par lOFII permettent de partager les informations et damliorer la fluidit du dispositif. La mise en place de cette coordination rgionale a permis de rduire de 20 places sur 100 la capacit dhbergement durgence de la Vienne. Un ETP de lOFII est ddi cette coordination. Compte tenu du cot de cet ETP, et de la majoration des frais de transports lis cette organisation, lconomie budgtaire nette est sans doute infrieure 10 %. Ces trois modles de rationalisation de lhbergement durgence prsentent des degrs dambitions ingaux. Le modle le plus structurant est celui de la Picardie. Le dispositif de partage dinformations sur lhbergement mis en place en Poitou-Charentes apparat galement intressant.

La rpartition des taux cibles dpartementaux arrtes en juin 2012 tait la suivante : 60 % pour lOise (qui concentrait plus des trois-quarts des demandeurs dasile en attente dune place de CADA), 25 % pour la Somme et 15 % pour lAisne. Fin dcembre 2012, ces objectifs taient pratiquement atteints.
96

Beauvais est la prfecture comptente pour ladmission au sjour. Sa proximit avec Paris la rendait attractive, dans un contexte o les dlais de dlivrance des APS sy allongea ient fortement.
97

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Annexe II

Toutefois, si ces expriences donnent des rsultats intressants, il reste que le pilotage rgional de lhbergement durgence dconcentr est rest, plusieurs gards, mi-chemin des rformes ncessaires pour obtenir des amliorations structurelles. Les leviers et les outils manquent pour atteindre les objectifs affirms. Une approche plus globale de lhbergement fait dfaut. Proposition n2 : Mieux assurer la rpartition des flux entre les dpartements sur la base de critres dfinis au niveau national, tenant compte notamment de leurs poids dmographiques respectifs (cf. annexe portant sur les parcours). En complment, mettre en place dans le cadre du DN@ un systme harmonis permettant de disposer en temps rel de linformation sur les places dhbergement durgence disponibles dans lensemble des dpartements. Outre les observations dj faites sur la ncessit de mettre en place un systme dinformation plus complet sur lhbergement durgence, deux critiques peuvent tre formules : Lobjectif dune meilleure rpartition des places dhbergement durgence sur le territoire rgional est affich, mais sans prciser aux services rgionaux les critres de rpartition mettre en uvre, ni indiquer les pr-requis et les leviers qui permettraient de modifier structurellement lorientation des flux de demandeurs dasile ; Lobjectif de contractualisation avec les oprateurs aurait galement ncessit de mieux organiser les conditions de sa ralisation : dune part les prfectures ne disposaient pas des outils ncessaires pour engager une discussion argumente sur la baisse des cots avec les oprateurs ; dautre part, dans un contexte caractris par la prsence importante des demandeurs dasile en procdure normale dans les structures durgence, il pouvait sembler difficile, pour des raisons dgalit de traitement avec les demandeurs dasile hbergs en CADA, de prconiser de rduire les prestations dispenses lhbergement stricto sensu98.

Proposition n3 : 1/ Sur la base du rfrentiel CADA, mettre en place un rfrentiel adapt pour l'HU ; 2/ dans lattente du redimensionnement du dispositif dhbergement de type CADA, autoriser le cas chant la mise en uvre dun accompagnement renforc des demandeurs dasile hbergs en procdure normale. Le dveloppement dun dispositif gr au plan national a nanmoins contri bu allger les tensions sur lhbergement durgence.

1.3.2.5. La mise en place du dispositif national AT-SA (cf. supra tableau n8), ouvre des
perspectives en vue dune meilleure rgulation de lhbergement durgence Le dispositif accueil temporaire-service de lasile (AT-SA) est un dispositif daccueil en principe temporaire, dune capacit de 2 160 places rparties sur 31 centres dans 22 dpartements. Il rsulte dune convention signe entre ADOMA et lEtat en 2000. Un accord-cadre 2012-2014 sign le 12 dcembre 2011 avec le ministre de lintrieur porte sur

Le service dasile considre que ces prestations ont vocation tre dispenses par les plates -formes daccueil. Toutefois, leur disponibilit nest pas avre, surtout quand les demandeurs dasile sont hbergs loin des plates formes ; sont exclues du rfrentiel des plates-formes daccueil par ailleurs plusieurs types de prestations dispenses en CADA (aide au rcit par exemple).
98

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Annexe II

les engagements dADOMA pour lensemble de ses activits lies laccueil des demandeurs dasile. Il pose le cadre du partenariat entre lEtat et cette socit. A ce jour, un bilan globalement positif peut tre tir du fonctionnement du dispositif AT-SA. En premier lieu, lextension des capacits du dispositif AT-SA a contribu allger les tensions sur les dpartements les plus sollicits, notamment Paris. Les admissions en AT-SA sont prononces, en effet, 75 % au bnfice de demandeurs dasile de la rgion Ile-deFrance. Le recours au dispositif AT-SA permet ainsi de desserrer les tensions dans les dpartements en situation particulirement critique. Les admissions sont gres au niveau national99. LOFII prcise que des demandeurs dasile orients vers lAT-SA sont hbergs initialement dans le dispositif durgence ddi. Ils sont ensuite hbergs dans le dispositif ATSA jusqu la notification de la dcision dfinitive de lOFPRA ou de la CNDA les concernant, avec en principe un dlai dun mois pour organiser leur sortie. LAT-SA leur permet de conserver le bnfice de lallocation temporaire dattente (ATA). Trs peu de refus sont observs, dans la mesure o le demandeur dasile perdrait ds lors le bnfice de lhbergement en HUDA. En second lieu, le choix dassurer lhbergement durgence des demandeurs dasile dans des structures prennes autorise une meilleure prise en charge quen htel, notamment pour les familles. En troisime lieu, la gestion au plan national de ces places dhbergement a permis damliorer lefficacit globale du dispositif sur un triple plan :

elle a autoris la mise en place rapide des nouvelles places cres ; ces places ont pu tre rparties sur le territoire national, dans les lieux o la pression de la demande dasile tait moindre ; enfin, lamlioration de la qualit de prise en charge des demandeurs dasile sest faite a priori un cot moindre quen htel ; le cot unitaire prvisionnel de la place gre par ADOMA pour 2013 (16,29 en intgrant le cot de la prise en charge des premiers secours fix 5 % dans la convention nationale) reste infrieur au cot moyen de la prise en charge en htel, estim par le service de lasile 17 .

En revanche, ce cot unitaire apparat suprieur celui des centres collectifs dhbergement durgence tel questim par le service de lasile (environ 15 ). La diffrence peut sexpliquer en partie par la prise en compte des cots de prospection et damnagement des lieux dhbergement100 et par lexistence dun encadrement des demandeurs dasile hbergs, en cohrence avec la nouvelle donne de la demande dasile (1 ETP pour 20 personnes accueillies, cf. infra). Le dispositif AT-SA fait par ailleurs lobjet dun suivi dans le systme dinformation DN@ gr par lOFII, qui permet de suivre avec la prcision souhaitable ses rsultats : en 2012, la part des rfugis et des dbouts dans le total des sorties du dispositif ATSA slevaient respectivement 42 % et 35 %, soit des taux suprieurs ceux de la moyenne des CADA ; les taux de prsence indue taient comparables ceux de la moyenne des CADA (3 % de rfugis prsents au-del de 6 mois ; 10 % de dbouts prsents au-del dun mois) ; lencadrement des demandeurs dasile tait de 1 ETP pour 20 personnes.

99

Une rgion fictive a t cre dans le DN@ pour sanctuariser ces places. Dans le contexte dextension des capacits du dispositif AT-SA.

100

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Annexe II

Le dispositif AT-SA accueille par ailleurs des isols en proportion plus importante que le dispositif des CADA. Au total, la mise en uvre du dispositif national durgence dmontre quil existe des alternatives pertinentes lhbergement en htel. Il reste quhormis cette initiative positive, le dispositif dhbergement durgence accuse aujourdhui de multiples faiblesses. La segmentation actuelle du pilotage de lhbergement contribue les renforcer.

1.3.2.6. Les faiblesses du pilotage de lhbergement durgence traduisent plus

gnralement le dfaut dapproche globale des problmatiques dhbergement Labsence de vision globale du pilotage de lhbergement des demandeurs dasile le condamne une certaine inefficacit en termes de politique publique et du point de vue de la gestion de la dpense publique. La gestion en tuyaux dorgue de lhbergement en CADA, du dispositif durgence ddi aux demandeurs dasile, et du dispositif gnraliste ne permet pas, tout dabord, de cerner prcisment les besoins dhbergement des demandeurs dasile, et danticiper les besoins prvisionnels. Il faudrait pour cela disposer dlments plus prcis sur les effectifs de demandeurs dasile hbergs dans le dispositif durgence ddi, hors rfugis et dbout s, et dans le dispositif gnraliste. Labsence de conventions communes ou du moins articules avec les oprateurs qui grent aussi bien des places dhbergement durgence gnralistes que des places ddies aux demandeurs dasile expose galement une certaine inefficacit, la vision globale se situant ds lors plutt du ct de loprateur. Surtout, labsence de prise en compte de la problmatique de lhbergement des dbouts dans le dispositif gnraliste expose toute rforme fonde sur lobjectif de rduction des dlais de traitement des demandes au risque de linefficacit budgtaire, voire de la contre performance, la charge se reportant mcaniquement sur le dispositif gnraliste mesure des sorties de CADA des dbouts et des rfugis, politique dloignement inchange. Cest donc une profonde rforme du dispositif dhbergement des demandeurs dasile quil convient de satteler.

2. Une rorientation du dispositif dhbergement des demandeurs

dasile simpose
Le dispositif dhbergement des demandeurs dasile apparat aujourdhui bout de souffle , comme lont soulign de nombreux interlocuteurs de la mission, associatifs mais aussi administratifs. La rduction des dures dhbergement est imprative pour faciliter laccs des demandeurs dasile ligible au dispositif des CADA qui leur est destin. Elle passe principalement par la rduction des dlais de traitement des demandes dasile par lOFPRA et la CNDA, qui constitue un objectif incontournable. Par ailleurs, il convient damliorer les taux de sortie de lhbergement. On ne saurait toutefois se satisfaire de ces objectifs pour remdier aux dysfonctionnements actuels. La diminution des cots des structures dhbergement et loptimisation de leur occupation nautoriseront de mme que des conomies budgtaires limites, mme si leur utilit nest pas conteste. Une rforme plus ambitieuse du cadre de prise en charge des demandeurs dasile apparat ncessaire, qui prenne toute la mesure de la nouvelle donne de la demande dasile, notamment : le maintien un haut niveau des flux de primo-arrivants de demandeurs dasile ;
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Annexe II

la sollicitation croissante du dispositif dhbergement par les demandeurs dasile ; la concentration des flux darrive des demandeurs dasile sur un petit nombre de dpartements et de rgions ; la part plus importante des familles parmi les primo-demandeurs dasile ; linefficacit des stratgies fondes sur le contingentement de laccueil en CADA pour contenir la demande dasile ; la ncessit de prendre en compte les interactions constantes du dispositif dhbergement des demandeurs dasile financ par le programme 303 avec le dispositif dhbergement gnraliste financ par le programme 177. les objectifs de la rnovation du dispositif dhbergement ; les conditions permettant dassurer lefficacit de son fonctionnement.

Quelques orientations peuvent tre prsentes cet effet, autour de deux axes :

2.1. Les objectifs : un dispositif rnov et recalibr

Pour amliorer la performance globale du dispositif dhbergement, il convient en premier lieu dunifier les conditions dhbergement des demandeurs dasile, pour les raisons dquit et defficience prcdemment mentionnes. Il faut en second lieu faciliter ladquation souple des capacits dhbergement aux fluctuations de la demande dasile.

2.1.1. Assurer la mise en place dun dispositif unifi et mieux rparti

La mise en place dun dispositif unifi dhbergement doit intgrer la proccupation dune rpartition territoriale plus harmonieuse des places dhbergement.

2.1.1.1. Mettre fin la dualit actuelle du dispositif dhbergement

Lobjectif tant dassurer tous les demandeurs dasile ayant le mme statut juridique les mmes conditions dhbergement et daccompagnement, sa mise en uvre suppose : dorganiser la convergence du dispositif des CADA et du dispositif dhbergement durgence hors htels ; dassurer laccueil de tous les demandeurs dasile en procdure normale dans ce dispositif rnov.

Il convient de prciser sur ce dernier point que la ncessit de conserver des dispositifs temporaires de sas nest pas remise en cause, compte tenu, dune part, des dlais incompressibles ncessaires pour assurer laffectation des demandeurs dasile dans des places adquates et, dautre part, des fluctuations de la demande dasile. Par ailleurs, la question douvrir le dispositif unifi dhbergement aux demandeurs dasile en procdure prioritaire ou relevant dune procdure Dublin II pourrait aussi tre pose dans une perspective de simplification. La mission ne la toutefois pas retenue en premire intention, considrant que ces publics ne relevaient pas du mme type de prise en charge. Lorganisation de la convergence entre le dispositif des CADA et le dispositif dhbergement durgence ddi peut se faire selon au moins deux options : la transformation en places de CADA de toutes les places dhbergement durgence prennes ;
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Annexe II

la convergence des CADA et des structures dhbergement durgence prennes vers un statut intermdiaire dtablissement, garantissant un niveau homogne de prestations dhbergement101.

Dans cette perspective, la question de lvolution ventuelle du statut juridique de ces tablissements sera aborde infra.

2.1.1.2. Assurer une rpartition plus quilibre des places

Proposition n4 : Assurer une rpartition territoriale plus homogne des places prennes dhbergement des demandeurs dasile. La consolidation dune partie des places dhbergement durgence au sein dun dispositif homogne dhbergement doit poursuivre en parallle un objectif de rquilibrage territorial, compte tenu des difficults cres par les phnomnes de concentration observs dans les mtropoles les plus sollicites par les demandeurs dasile. A cet effet, la mission propose la mise en uvre de critres dorientation des demandeurs dasile entre les dpartements, fonds notamment sur leurs poids dmographiques respectifs (cf. annexe sur les parcours).

2.1.1.3. Aller vers un dispositif plus flexible, permettant de limiter strictement le recours
lhtel Proposition n5 : Dvelopper des solutions permettant daugmenter la flexibilit entre diffrents modes dhbergement durgence afin de limiter les surcots lis dventuelles surcapacits. Au-del de la convergence des places dhbergement durgence prennes et des CADA vers un modle commun de prise en charge, il conviendrait de consolider une fraction des places dhbergement durgence htelires en places prennes intgres dans ce nouveau modle. Cet objectif pose toutefois la question de lventuel surdimensionnement du dispositif qui pourrait sensuivre en cas de baisse des flux de demandes dasile, avec lapparition de surcots vitables. Deux voies semblent envisageables pour rduire ces surcots ventuels : mettre en uvre des modalits adquates de consolidation, en mobilisant par exemple des surfaces disponibles en zones dtendues dans le parc social. En cas de baisse de la demande, il serait alors plus ais de procder aux suppressions de capacits excdentaires102 ; ouvrir le cas chant les places disponibles dautres publics, notamment les personnes en situation de prcarit prises en charge par le programme 177, en particulier en priode hivernale.

Lobjectif de procder des suppressions de places dans des dlais permettant ladaptation rapide lvolution des flux (et rciproquement des crations de place en cas de remonte des flux) soulve la question de sa compatibilit avec le statut dtablissement social, dont relvent les CADA.

101 102

Etant prcis quhomognit nquivaut pas uniformit, compte tenu de la diversit des publics accueillis). Celles-ci pouvant tre redployes vers dautres publics.

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Annexe II

Proposition n6 : Poursuivre ltude des avantages et inconvnients respectifs du maintien des CADA dans le code de laction sociale et des familles (CASF), au regard de leur transfert ventuel dans le code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile (CESEDA). Sagissant de la suppression de places au sein de ltablissement, celle-ci relve dun simple arrt prfectoral. Elle peut donc tre mise en uvre en thorie dans des dlais rapides. En revanche, la procdure dextension de places au sein dun tablissement social pose davantage problme. Les extensions, mme minimes, des tablissements ncessitent souvent aujourdhui de passer par une procdure dappel projet, fortement gnratrice de dlais et de cots de gestion. Larticle D. 313-2 du code de laction sociale et des familles (CASF) prvoit en effet la mise en uvre dune procdure d'appel projet en cas d'extension de la capacit initialement autorise d'au moins 30 %, ou 15 places ou lits. Or, dans le cas particulier des CADA, ce seuil peut tre rapidement atteint, leur cration tant souvent ancienne avec une autorisation prvoyant une capacit limite. La DGCS envisage dassouplir cette contrainte, en prenant pour rfrence non plus la capacit historique, mais celle en vigueur en 2009 lors du vote de la loi hpital, patients, sant et territoires, dite HPST. Cet assouplissement peut sembler de porte limite. Par ailleurs, en cas de cration dun nouvel tablissement, la procdure dappel projets simpose ncessairement. Enfin, le retrait dhabilitation dun tablissement social est une procdure longue et complexe. Mme si la suppression de places apparat simple mettre en uvre, ce qui rpond au problme des surcapacits ventuelles, il apparat donc que le statut dtablissement social au sens du CASF pose certaines difficults pour mettre en uvre une plus grande flexibilit du parc de CADA.

2.1.2. Un dispositif redimensionn et restructur

Proposition n7 : Mettre en place un dispositif dhbergement unifi, comptant quelque 35 000 places de type CADA horizon 2018. La capacit actuelle globale du dispositif dhbergement des demandeurs dasile est aujourdhui proche de 43 000 places (CADA + AT-SA + HUDA). Il est dores et dj dcid daugmenter la capacit en CADA de 4 000 places dici 2015, ce qui la porterait 25 410, et celle du dispositif global financ par le programme 303 plus de 47 000 places103. Trois questions doivent tre examines pour rpondre lobjectif dun dispositif unifi et efficient : la question de la cible pertinente pour la capacit globale du dispositif ; la question des modalits dunification du dispositif et de la matrise budgtaire de ses effets ; la question de la proportion de places dhtel maintenir.

103

19 670 places dHU + 2 160 places dAT-SA + 25 410 places CADA.

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Annexe II

2.1.2.1. Le dispositif actuel comporte un volume de places qui devrait permettre de

rpondre globalement aux besoins de prise en charge des demandeurs dasile horizon 2018, flux constants de demande dasile

Pour valuer la cible pertinente de capacit globale, en prenant lhypothse dune progression des flux de primo-arrivants des demandeurs dasile de + 7,2 % en 2012, puis + 4 % en 2013, + 2 % en 2014 et + 4 % en 2015, + 2 % au-del, il convient de prendre en compte : la proportion de demandeurs dasile sollicitant le dispositif et son volution (soit 60 %, avec une progression fixe 4 % par an) ; la dure de traitement des demandes dasile par lOFPRA et la CNDA et son volution ; la mission retient une dure moyenne totale de traitement dun an horizon 2018104, permettant en principe de limiter les besoins dhbergement aux flux entrants des demandeurs dasile.

La simulation ci-dessous conduit estimer un peu plus de 46 000 les besoins dhbergement des demandeurs dasile en 2018.
Tableau 18 : Simulation des besoins dhbergement des demandeurs dasile horizon 2018 2013 2014 2015 2016 2017 Flux de primo-arrivants (mineurs 56100 57222 59511 60701 61915 accompagnants inclus) Flux de demandeurs sollicitant un hbergement 33 660 35706 38620 40968 43459
Source : Tableau de la mission (sur la base des donnes flux 2012 OFPRA)

2018 63153 46100

2.1.2.2. Lunification du dispositif doit permettre de disposer dun parc suffisant pour
accueillir les demandeurs dasile en procdure normale Aujourdhui, la proportion de demandeurs dasile placs en procdure prioritaire ou relevant dune procdure Dublin II dans les flux de primo-arrivants est denviron 25 %. En prenant lhypothse dune stabilit de cette part, on peut estimer les besoins nets dhbergement dans le dispositif unifi dici fin 2018 environ 35 000 places. Actuellement, on peut estimer environ 35 860 le nombre de places prennes, en intgrant la cration des 4 000 places de CADA prvues. Seule une transformation de la structure du parc serait donc ncessaire. Il conviendrait toutefois de rvaluer rgulirement le besoin sur la priode de prvision. En revanche, la question des modalits dunification de ce dispositif de places pren nes reste dterminer. Les critres prendre en compte font intervenir, titre principal : la simplicit et la rapidit de mise en uvre ; les gains defficience susceptibles dtre mobiliss ; lamlioration de la rpartition des capacits dhbergement sur le territoire.

104

Dure moyenne de prise en charge pour une premire demande suivie dun recours.

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Annexe II

Au pralable, afin de garantir tous les demandeurs dasile une qualit homogne de prise en charge, il conviendra de dfinir un rfrentiel commun de prestations, susceptibles dtre gradues en fonction des caractristiques des publics accueillis et de la lourdeur de laccompagnement quil ncessite. Ce travail devrait sappuyer sur lanalyse des rsultats obtenus par les diffrents oprateurs au regard des prestations dispenses, et prendre en compte le renforcement des garanties prvues sagissant du traitement des demandes par lOFPRA qui pourraient rendre moins cruciales certaines prestations105. Ce travail devrait permettre de mobiliser des marges defficience permettant de diminuer les cots unitaires de prise en charge constats aujourdhui dans les CADA.

2.1.2.3. La proportion de places dhtel maintenir

Proposition n8 : Prvoir, en parallle, un volant rsiduel de places dhbergement durgence pour accueillir les demandeurs placs en procdure prioritaire ou Dublin II et faire face aux besoins ponctuels de mise labri. Cette proportion doit permettre dassurer lhbergement des demandeurs dasile non ligibles une place dans le dispositif unifi, et dabsorber les fluctuations de la demande. Pour lestimer, il convient de prendre en compte : la proportion des demandeurs dasile en procdure prioritaire ou Dublin II ; la prise en compte dun taux de frottement correspondant au temps ncessaire pour trouver des places dhbergement adquates dans le dispositif unifi, en fonction de s caractristiques des demandeurs dasile concerns (notamment familiales).

Au total, cela conduit prvoir un besoin de prs de 11 000 places dhbergement durgence horizon 2018. En conclusion, sous rserve dtudes complmentaires, une cible prvisionnelle denviron 35 000 places pourrait tre retenue chance de cinq ans pour le dispositif unifi. Au-del de la cration des 4 000 places prvues pour 2012-2013, cela impliquerait la transformation des places AT-SA en CADA et la cration de 2 000 places de CADA supplmentaires par an. Cette cible indicative ncessiterait dtre rajuste chaque anne au vu des volutions constates de la demande dasile.

2.2. Les conditions : le recentrage du pilotage et de la gestion du dispositif au niveau national, et la matrise des impacts sur l lhbergement durgence gnraliste 2.2.1. La ncessit dun pilotage national fort
Il apparat ncessaire, pour mettre en uvre ce nouveau dispositif, de renforcer sensiblement le pilotage national du dispositif dhbergement un triple gard : pour prparer la transformation du dispositif, pour piloter sa ralisation, pour assurer loptimisation de loccupation des capacits, et pour mettre en place le systme dinformation ncessaire.

105

Aide au rcit par exemple.

- 34 -

Annexe II

2.2.1.1. Prparer le dploiement du dispositif unifi et le schma de transformation du

parc Il revient au ministre de lintrieur de prparer un schma pluriannuel de dploiement du dispositif unifi sur lensemble du territoire, et de suivre sa mise en uvre pour apporter, le cas chant, les correctifs ncessaires. Ce schma arrterait les capacits prvisionnelles dhbergement en rgion et en dpartement, avec un objectif de rquilibrage. Le lancement dtudes apparat ncessaire pour prciser, en particulier, le statut des structures et le rfrentiel de prestations du dispositif unifi. Par ailleurs, il conviendrait galement dapprofondir les lments de cots disponibles selon les types de structures et de prestations dispenses, et les seuils de rentabilit affrents.

2.2.1.2. Piloter son dploiement

Il revient de mme au ministre de prparer les cahiers des charges des appels projets permettant de mettre en uvre le projet-cible de restructuration du dispositif dhbergement. La diffusion aux prfets de modles de conventions-types passer avec les oprateurs, sur le modle de celle mise en place dans le cadre de laccord-cadre avec ADOMA, semble galement indispensable.

2.2.1.3. Garantir loptimisation de loccupation des places

Les efforts dploys pour mettre en place un dispositif accessible et garantissant un niveau homogne daccompagnement doivent avoir pour contrepartie des garanties sur loptimisation de loccupation des places dhbergement. A cet effet, il parat indispensable dorganiser au niveau national, sur le modle du dispositif national dhbergement, lattribution des places aux demandeurs dasile. Une mise niveau des moyens de lOFII apparat ncessaire, dans le cadre ventuel du renforcement de ses dlgations territoriales.

2.2.1.4. Assurer le dploiement du systme dinformations ncessaire

La mise en place dun systme dinformation intgrant lensemble des volets de lhbergement, et permettant de fournir lensemble des donnes ncessaires au pilotage apparait une priorit (voir sur ce point lannexe portant sur les parcours des demandeurs dasile).

2.2.2. La matrise imprative de larticulation avec le dispositif dhbergement

durgence gnraliste Enfin, la rorientation du dispositif doit prendre en compte une articulation plus systmatique avec le dispositif dhbergement durgence. Cette articulation est indispensable au regard de deux objectifs importants : mieux valuer les besoins dhbergement lis la prsence des demandeurs dasile dans ce dispositif, tout dabord ; mieux prendre en compte, plus gnralement, limpact du dispositif de lasile sur les charges du dispositif 177, sagissant notamment de la prise en charge des dbouts.

Ainsi quil la t soulign plusieurs fois, il parat indispensable de mener de faon rgulire des enqutes sur le modle de celle ralise en octobre 2009 par la DGCS, et dintgrer un item permettant dapprcier les dures dhbergement des publics issus de la filire de lasile.
- 35 -

Annexe II

Ces lments sont ncessaires, dune part, pour valuer le cas chant les besoins dhbergement non satisfaits des demandeurs dasile et, dautre part, pour modliser les impacts des volutions de la filire de lasile sur le dispositif gnraliste. La rgulation des dpenses lies la demande dasile suppose en effet de pouvoir cerner ces impacts, afin de mettre en place les conditions permettant de les rduire. Cette connaissance est particulirement ncessaire sagissant des dbouts du droit dasile, dont le transfert au dispositif gnraliste est aujourdhui envisag comme la solution de sortie naturelle, lorsquune place est disponible. Ce fonctionnement aboutit priver peu ou prou le dispositif de lasile de sa raison dtre, puisquil facilite le maintien sur le territoire des personnes dboutes dfinitivement de leur demande de protection. Il apparat donc ncessaire tout le moins de ny recourir quen dernier ressort, lissue dune procdure permettant de raffirmer le principe de lloignement des personnes dboutes. Deux obligations de moyens paraissent simposer cet gard vis--vis des personnes hberges dans le dispositif unifi : le rappel rgulier par loprateur, tout au long du sjour du demandeur dasile, de la rgle de lloignement en cas de refus dfinitif de lOFPRA et de la CNDA ; la prparation de la sortie des personnes concernes en amont des dcisions de lOFPRA et de la CNDA et lorganisation dun rendez-vous avec la dlgation territoriale de lOFII en vue dune prsentation des aides au retour susceptibles dtre mobilises.

Au-del, une application plus effective des mesures dloignement, telle que prconise dans lannexe III (parcours des demandeurs dasile) apparat ncessaire.

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ANNEXE III

Les parcours des demandeurs dasile

SOMMAIRE

1.

UNE NECESSITE ABSOLUE DE REDUIRE LES DELAIS DE PRISE EN CHARGE ET DE MIEUX SUIVRE LES PUBLICS ACCUEILLIS ........................................................................................ 1 1.1. Les conditions et les dlais de prise en charge des demandeurs dasile doivent tre amliors ............................................................................................................................................................ 1 1.1.1. Une prise en charge aujourdhui trop tardive .............................................................................. 1 1.1.2. Une organisation revoir pour limiter les goulets dtranglement et rendre possible la diminution des dlais de prise en charge .............................................................. 3 1.1.3. Les conditions de traitement des demandes mriteraient dtre harmonises ............ 5 1.2. Le parcours des demandeurs dasile doit faire lobjet dun suivi plus fin ................................ 8 1.2.1. Les contrles raliss sont trop souvent purement formels et les prfectures ne connaissent que trs imparfaitement la situation des demandeurs dasile ................. 8 1.2.2. Un suivi plus pouss doit tre mise en uvre, ce qui implique notamment de recourir un systme dinformation adapt ............................................................................ 13

2.

LES CONDITIONS DE REPARTITION GEOGRAPHIQUE DE LACCUEIL DOIVENT ETRE ENTIEREMENT REPENSEES ............................................................................................................... 15 2.1. Une concentration trs forte contribuant la dgradation des conditions daccueil ...... 15 2.1.1. Une concentration trs marque de la demande dasile dans certaines parties du territoire ............................................................................................................................................. 15 2.1.2. Des dispositifs de rorientation qui peinent produire des effets concrets ................. 17 2.2. Une politique plus volontariste devrait tre mene en matire de rpartition gographique ................................................................................................................................................. 18 2.2.1. Une rpartition qui doit porter sur les flux et tre effectue au niveau national ...... 18 2.2.2. Deux modles possibles pour des orientations gres au niveau national.................... 21

3.

UNE PRISE EN CHARGE DES DEMANDEURS DASILE EN AVAL DE LA PROCEDURE A AMELIORER, SAGISSANT EN PARTICULIER DES DEBOUTES ................................................ 25 3.1. A lheure actuelle, les anciens demandeurs dasile ne sont pas pris en charge de faon satisfaisante en sortie de procdure ........................................................................................ 25 3.1.1. Des difficults construire des parcours de sortie sagissant des rfugis ou bnficiaires de la protection subsidiaire .................................................................................. 25 3.1.2. Des dbouts qui demeurent dans leur majorit sur le territoire, souvent en situation irrgulire et livrs eux-mmes .............................................................................. 26 3.2. La garantie dun traitement diffrenci entre rfugis et dbouts conditionne la pertinence des rformes de la procdure de demande dasile et est indispensable pour quelle conserve son sens ............................................................................................................... 29 3.2.1. Les dcisions de rejet des demandes dasile nayant gnralement pas les consquences quelles devraient thoriquement avoir, davantage de dbouts que de rfugis demeurent sur le territoire, et la procdure de demande dasile constitue aussi une procdure dimmigration........................................................... 29 3.2.2. Le risque dune perte de sens, qui fragiliserait lensemble du dispositif, est rel ....... 29

Annexe III

1. Une ncessit absolue de rduire les dlais de prise en charge et de

mieux suivre les publics accueillis

1.1. Les conditions et les dlais de prise en charge des demandeurs dasile doivent tre amliors 1.1.1. Une prise en charge aujourdhui trop tardive
Dans sa rdaction actuelle, le code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile (article L. 742-1) prvoit que pour dposer une demande dasile auprs de lOFPRA, un ressortissant tranger doit au pralable obtenir un titre provisoire de sjour106. Le dlai thorique de dlivrance de ce titre (en lespce, une autorisation provisoire de sjour, ou APS) est fix 15 jours par larticle R. 742-1 du mme code. Dans les faits, et en raison notamment de laugmentation du nombre de demandeurs dasile se prsentant aux guichets des prfectures, ce dlai est loin dtre toujours respect. Le dlai moyen de convocation des demandeurs dasile en prfecture aprs leur premier passage tait, si lon sen rfre lindicateur mis en place par la direction de la modernisation et de laction territoriale (DMAT) du ministre de lintrieur, de 24 jours107. Le dlai rel est cependant suprieur cette valeur, et la fidlit la ralit de lindicateur sujette caution, car plusieurs passages en prfecture sont dans certains dpartements ncessaires pour obtenir lAPS. La coordination franaise pour le droit dasile , qui a ralis une enqute ce sujet au cours de lanne 2012, considre ainsi que le dlai moyen dobtention de lAPS est actuellement plutt de lordre de 30 jours108. En dehors de laugmentation des flux et du dcalage conscutif entre la capacit de traitement des services prfectoraux et le niveau de la demande, deux facteurs principaux expliquent la longueur des dlais de dlivrance de lAPS : dune part, la rgionalisation de laccueil des demandeurs dasile pour le dpt des demandes dAPS, opre le 1er mai 2010, sest accompagne dune dgradation des dlais de traitement des demandes dposes dans certains des dpartements ne comportant pas de sites daccueil ; la mission a notamment pu faire ce constat loccasion de lentretien quelle a eu avec les reprsentants de la prfecture de lIsre, qui lui ont indiqu que les demandeurs issus des dpartements de la Savoie et de la Haute-Savoie se voyaient, au dbut du mois de fvrier 2013, fixer des rendez-vous pour le mois de septembre ; dautre part, larticle R. 741-2 du CESEDA prcise que pour obtenir lAPS, le demandeur doit notamment fournir une adresse - relle ou de domiciliation, cest--dire fournie par une association - afin que sa demande puisse tre prise en compte ; pour les demandeurs nayant pas de rsidence fixe, laugmentation des dlais dobtention dune adresse de domiciliation constate dans certaines zones (Ile-de-France en particulier) provoque une dgradation mcanique des dlais de dlivrance de lAPS.

La situation apparat particulirement proccupante Paris.

Cette condition ne sapplique que pour la procdure normale, les demandeurs placs sous procdure prioritaire devant quant eux produire la dcision de refus daccs au sjour prise par la prfecture comptente.
106

Indicateur Indigo IM 348. Il convient de prciser que seules 42 prfectures avaient renseign lindicateur, la dispersion tant par ailleurs trs forte, avec des rsultats variant entre 1 et 72 jours.
107 108

Droit dasile en France : conditions daccueil ; tat des lieux 2012 , CFDA.

-1-

Annexe III

A lheure actuelle, les familles demandant lasile qui arrivent dans la capitale ne peuvent esprer dposer un dossier lOFPRA moins de 7 mois et demi aprs leur entre sur le territoire franais : 4 mois sont ncessaires pour tre reu par un travailleur social de la Coordination de laccueil des familles demandeuses dasile (CAFDA) ; il faut ensuite 3 mois supplmentaires pour tre reu par la Prfecture de police, loccasion dun premier accueil au cours duquel est remis le formulaire de demande de lAPS ; ce nest quaprs 3 nouvelles semaines, loccasion dun second rendez-vous en prfecture, quun droit au sjour est ventuellement accord et que le dossier de demande dasile peut-tre dpos. La situation est lgrement meilleure pour les demandeurs isols, dans la mesure o lassociation France terre dasile, qui gre le point daccueil qui leur est ddi, affiche un dlai de 15 jours pour obtenir une domiciliation ; le dlai total dentre pour ces procdures dpasse cependant galement les 4 mois. Lallongement des dlais de dlivrance de lAPS pose un triple problme : en premier lieu, les candidats lasile sont placs, bien quils aient engag une dmarche pour dposer leur demande, dans une situation dillgalit au regard de la rglementation relative au sjour, et ne disposent daucun document pour attester de leur statut ; ils sont ainsi susceptibles de faire lobjet dune mesure dloignement (en tous les cas si aucune attestation de dpt ou aucune convocation un entretien ne leur est dlivre), situation qui contrevient au principe fix par larticle 33-1 de la convention de Genve109 et larticle 6 de la directive 2003/9/CE du Conseil de lUnion Europenne du 27 janvier 2003 relative des normes minimales pour laccueil des demandeurs dasile dans les Etats membres110 ; en deuxime lieu, tant quils nont pas t admis au sjour, les ressortissants trangers dsireux de dposer une demande dasile ne peuvent avoir accs aux dispositifs de prise en charge qui leur sont ddis, et la charge financire affrente est donc thoriquement reporte sur les dispositifs de droit commun (programme 177, pour lhbergement, en particulier)111 ; enfin, lcoulement dune longue priode avant mme le dpt de la demande dasile a pour effet daugmenter sensiblement le dlai global de traitement de cette demande, et de rendre plus difficile et moins lgitime lloignement des dbouts112.

En parallle, le caractre tardif de la rception des trangers dsireux de dposer une demande dasile a pour consquence de dcaler la prise dempreintes et sa confrontation la base EURODAC. Ainsi, le constat que le traitement de la demande de certains individus relve en ralit de la responsabilit dautres Etats membres ne peut tre opr que plusieurs mo is aprs leur entre sur le territoire, ce qui ne facilite pas la mise en uvre des mesures prvues par le

Aucun des tats contractants nexpulsera ou ne refoulera, de quelque manire que ce soit, un rfugi sur les frontires des territoires o sa vie ou sa libert serait menace en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalit, de son appartenance un certain groupe social ou de ses opinions politiques .
109

Les tats membres font en sorte que les demandeurs reoivent, dans un dlai de trois jours aprs le dpt de leur demande auprs des autorits comptentes, un certificat dlivr leur nom attestant leur statut de demandeur d'asile ou attestant qu'ils sont autoriss demeurer sur le territoire de l'tat membre pendant que leur demande est en attente ou en cours d'examen.
110

Dans certaines rgions, et en particulier en Ile-de-France, qui reprsente pour mmoire 39 % des flux de demande dasile au niveau national en 2012, la pratique consiste nanmoins affecter ds la do miciliation les dpenses dhbergement sur le programme 303, y compris pour des ressortissants trangers ne dposant pas in fine de demande dasile.
111

5 mois et demi entre la date dclare dentre sur le territoire et le dpt de la demande dasile selo n les donnes OFPRA.
112

-2-

Annexe III

rglement dit Dublin II 113 et singulirement la prise en charge ou la reprise en charge par le pays comptent114 (moyenne nationale de radmission de 17 %). Dans un tel contexte, il est regrettable de constater que certains des interlocuteurs rencontrs par la mission, en particulier au sein des prfectures, aient renonc faire de la diminution du dlai de dlivrance de lAPS une priorit et considrent que le seul effet attendre dune prise de dcision plus rapide sur la demande dasile serait de permettre un transfert plus prcoce de la prise en charge des demandeurs du programme 303 au programme 177115.

1.1.2. Une organisation revoir pour limiter les goulets dtranglement et rendre
possible la diminution des dlais de prise en charge

1.1.2.1. Laccueil en prfecture doit intervenir plus tt

La diminution du dlai sparant lentre des candidats lasile sur le territoire et la prise de dcision sur leur demande daccs au sjour doit imprativement tre recherche. Si le dlai de trois jours fix par la directive du 27 janvier 2003 pour la dlivrance dun titre de sjour apparat trop ambitieux, celui de 15 jours aujourdhui prvu par larticle R. 742 -1 du CESEDA reprsente un objectif raisonnable et accessible, quil conviendrait de respecter116. Proposition n9 : Rorganiser laccueil en prfecture afin de garantir une prise en charge plus rapide et de permettre la dlivrance de lAPS dans un dlai de 15 jours. Afin desprer atteindre un tel objectif, plusieurs conditions doivent tre runies. Il est tout dabord indispensable que le passage en prfecture constitue lune des premires tapes du parcours du demandeur dasile aprs son arrive sur le territoire. Ainsi, quelle que soit la structure qui reoit un ressortissant tranger manifestant son intention de dposer une demande dasile (plate-forme daccueil, service ou centre dhbergement, association caritative), il convient, aprs avoir rpondu aux besoins de premire urgence, quelle loriente sans attendre vers la prfecture comptente117. Lors du premier passage en prfecture, il est ensuite souhaitable quil soit procd un premier examen de la situation du demandeur et que : les empreintes du demandeur soient releves, et linterrogation de la base EURODAC ralise, ce qui permettra une orientation plus prcoce, le cas chant, vers la procdure Dublin II ;

113 114

Rglement CE n 343/2003 du 18 fvrier 2003.

A contrario, les prfectures qui parviennent accueillir les demandeurs dasile dans des dlais raisonnables paraissent obtenir de meilleurs rsultats en matire de radmission. La prfecture des Bouches-du-Rhne affiche par exemple ainsi un taux de radmission avoisinant les 40 %. Certaines prfectures, afin de ntre pas trop attractives , paraissent mme avoir opt pour des stratgies de dgradation assume des dlais de prise en charge.
115

Afin dviter toute interprtation hasardeuse, il doit tre prcis que la priode de 15 jours voque par le CESEDA doit tre comprise comme celle scoulant entre le premier passage du ressortissant tranger en prfecture et la remise de lAPS, et non seulement entre le dpt dun dossier complet de demande et la remise du titre, la prolongation du dlai sparant le premier passage de lenregistrement du dossier complet de demande ayant le mme effet dltre que lextension du dlai prcdant la remise du titre aprs remise dun dossier complet.
116

Un tel mode de fonctionnement est dj suivi dans certains dpartements, par exemple dans le Bas-Rhin, o la mission sest rendue.
117

-3-

Annexe III

les situations videntes qui pourraient justifier un placement en procdure prioritaire (demande manifestement abusive notamment) soient, dans toute la mesure du possible, repres pour, l encore, autoriser une orientation adapte plus rapide.

Une telle volution supposerait naturellement de repenser les logiques daccueil en prfecture, et en particulier : denvisager une augmentation du nombre des prfectures dotes dune borne EURODAC118, pour viter un engorgement des sites daccueil dans les rgions recevant le plus de primo-demandeurs ; au regard du cot dune borde EURODAC (quelque 50 000 euros logiciel inclus), linstallation de nouvelles bornes ne devrait toutefois intervenir quaprs une tude approfondie des besoins ; elle pourrait notamment tre envisage dans les dpartements o les flux dpassent les 1 000 arrives par an. de prvoir, dans chaque prfecture, des plages daccueil les plus larges possibles, et sans rendez-vous pour le premier accueil dans la mesure du possible119, afin de garantir une capacit de traitement suffisante ; de faire en sorte que les points daccueil interdpartementaux reoivent les demandeurs issus de tous les dpartements couverts dans les mmes conditions, en rservant si ncessaire des plages spcifiques pour les individus devant effectuer les dplacements les plus longs120.

Lallgement des contrles lutilit incertaine aujourdhui oprs (cf. I.2.1.1) apparat indispensable pour dgager les ressources, notamment humaines, ncessaires cette volution. A titre dexemple, la seule extension de la dure de validit du premier rcpiss 6 mois est susceptible de supprimer quelque 40 000 passages par an en prfecture, soit, si lon retient un temps moyen de 10 minutes par passage, de permettre une conomie de 6 600 heures de travail par an.

1.1.2.2. Les obstacles sopposant la diminution des dlais de prise en charge gagneraient
tre supprims Pour pouvoir dposer son dossier lOFPRA, le demandeur dasile en procdure normale doit disposer dune APS, et pour obtenir cette APS, dune adresse ; cette double condition a pour effet dallonger les dlais de prise en charge. Proposition n10 : une APS asile. Supprimer lexigence de communiquer une adresse pour obtenir

Lobligation impose aux demandeurs dasile de solliciter la dlivrance dun titre de sjour, en vigueur depuis 1993, napparat pas devoir tre remise en cause dans la mesure o elle perme t ou du moins devrait permettre - aux services de lEtat de disposer dinformations prcises sur les ressortissants trangers entrant sur le territoire pour demander lasile et de suivre

En 2010, il a t prvu quune seule borne serait installe par r gion, hormis en Alsace, en Corse, en Ile-de-France, ou encore dans certaines rgions ou deux points daccueil ont t installs (Rhne -Alpes avec Lyon et Grenoble par exemple). Dans plusieurs rgions, le principe de la rgionalisation a cependant rcemment t remis en cause (arrts du 25 janvier 2013 pour la Bourgogne, et du 5 fvrier 2013 pour la rgion Pays-de-la-Loire).
118

Un tel mode de fonctionnement a par exemple t retenu par les prfectures du Rhne et des Bouches-du-Rhne, et semble donner satisfaction.
119

Afin dviter les dplacements inutiles et de garantir la fluidit de laccueil, il apparat essentiel que les demandeurs ne rsidant pas dans le dpartement o est localis le point daccueil prfectoral bnficient des conditions de prise en charge les plus souples possibles (rception tout moment en cas de prsentation spontane en particulier). Ce principe nest malheureusement pas suivi sur lensemble du territoire lheure actuelle.
120

-4-

Annexe III

lvolution de leur situation. Elle constitue par ailleurs une condition de bonne mise en uvre des rglements Dublin II . En revanche, lexigence pose par larticle R. 741-2 du CESEDA, qui conditionne la dlivrance de lAPS asile la production dune adresse fixe par le demandeur, ne semble pas rellement fonde. En effet, dans la premire phase de la procdure, la prfecture na pas rellement besoin de connatre cette adresse121, dans la mesure o aucun courrier ne lui est adress ; cest au contraire le demandeur qui doit revenir vers la prfecture une fois quil a dpos son dossier lOFPRA pour obtenir un rcpiss. Par ailleurs, linformation recueillie par la prfecture na, en rgle gnrale, quune utilit toute relative, dans la mesure o ladresse donne par le demandeur est une adresse de domiciliation, et ne correspond pas son lieu rel de rsidence. Il pourrait ainsi tre envisag, sagissant du premier titre remis aux demandeurs dasile, de droger au principe gnralement retenu par le CESEDA et qui veut que la dlivrance dun titre de sjour soit normalement subordonne la communication dune adresse de rsidence par le ressortissant tranger demandeur122. Les personnes dsireuses de dposer une demande dasile disposeraient ainsi beaucoup plus tt dune autorisation provisoire de sjour, et seraient en mesure, dans un dlai resserr et en tout cas infrieur 1 mois et demi aprs leur arrive sur le territoire, de transmettre leur dossier lOFPRA123.

1.1.3. Les conditions de traitement des demandes mriteraient dtre harmonises

Au cours de ses dplacements, la mission na pu que constater les divergences trs sensibles de pratique dun dpartement lautre, sagissant tant du nombre de dplacements en prfecture ncessaires pour obtenir une APS, des modalits de notification des dcisions de refus de sjour (au guichet ou par courrier) ou de la nature des documents remis aux demandeurs orients vers la procdure prioritaire ou placs sous le rgime du rglement Dublin II . La coordination franaise pour le droit dasile est donc fonde dnoncer, dans le rapport quelle a rcemment publi124, un manque dunit peu explicable. Proposition n11 : Harmoniser les procdures suivies par les prfectures en labsence de remise dun titre provisoire de sjour afin de faciliter les dmarches des demandeurs dasile et leur accs aux prestations qui leur sont destines.

121 122

Il en va autrement en ce qui concerne les tapes suivantes, comme expliqu infra.

Cette exigence est lie au principe pos par larticle R. 311 -1 du CESEDA, selon lequel la demande de titre doit tre dpose dans le dpartement de rsidence du ressortissant tranger. Si le mme principe a t repris pa r larticle R*741-1 du CESEDA pour les demandeurs dasile, il est vident que la notion de rsidence est pour la population intresse beaucoup moins pertinente. La perspective dune dterritorialisation des demandes a t ouverte par larticle 31 du dcret n 2010-687 du 24 juin 2010, qui a confi une comptence interdpartementale certains prfets, dans le contexte de la rgionalisation de laccueil, et rien ne semble devoir sopposer un approfondissement de la dmarche. Le raccourcissement du dlai de dlivrance de lAPS serait toutefois susceptible, dans certaines parties du territoire, de provoquer un engorgement au niveau des associations susceptibles de proposer une aide au renseignement du dossier OFPRA ; lobtention dune adresse est par ailleurs essentielle ce stade pour le demandeur, la confirmation denregistrement de sa demande devant pouvoir lui tre envoye par lOFPRA ; il pourrait par consquent tre envisag dallonger le dlai laiss aux candidats lasile pour remettre ce dossier , par exemple de 21 jour 1 mois ; une tel allongement serait notamment utile pour les personnes amenes changer de rgion (cf. II.2).
123 124

Op. cit.

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Annexe III

La diffusion par le secrtaire gnral limmigration et lintgration de consignes plus prcises, en ce qui concerne les modes daccueil et de traitement des demandes privilgier apparat ainsi trs souhaitable. Pour les demandeurs ne se voyant pas remettre un titre provisoire de sjour, il est par ailleurs ncessaire, afin de faciliter laccs certaines prestations et singulirement louverture dun compte en banque, qui permet un versement plus ais de lATA, que les prfectures dlivrent systmatiquement un courrier de refus permettant didentifier le demandeur, et comportant une photographie. A lheure actuelle, certaines prfectures ne remettent un tel document que pour la procdure prioritaire, ou que pour la procdure Dublin II , et les demandeurs qui en sont dpourvus rencontrent consquemment des difficults pour percevoir les aides auxquelles ils peuvent prtendre.

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Annexe III

Graphique 1 : Schma dcrivant le parcours des demandeurs dasile en ltat actuel du dispositif daccueil

-7-

Annexe III

1.2. Le parcours des demandeurs dasile doit faire lobjet dun suivi plus fin 1.2.1. Les contrles raliss sont trop souvent purement formels et les prfectures ne
connaissent que trs imparfaitement la situation des demandeurs dasile Dans la configuration actuelle de la procdure de demande dasile, les prfectures nont gnralement quune connaissance trop vague de la situation des candidats la demande dasile, demandeurs dasile, et personnes issues de la demande dasile qui demeurent sur le territoire en qualit de rfugis ou de dbouts. Seuls sont pratiqus des contrles purement formels, qui pourraient tre utilement allgs (1.2.1.1), tandis que les donnes rellement pertinentes demeurent inconnues (1.2.1.2).

1.2.1.1. Les contrles pratiqus sont trop formels, et pourraient utilement tre allgs
A lheure actuelle, cest essentiellement loccasion du renouvellement des rcpisss de dpt de demande de sjour, pour les demandeurs en procdure normale, que les prfectures ont des contacts avec les demandeurs dasile. Lorsque la priode de validit du rcpiss arrive son terme, les demandeurs se prsentent au guichet, les agents des prfectures vrifient, laide de lapplication TlmOFPRA, que la demande dasile est toujours en cours dexamen devant lOFPRA ou la CNDA et procdent, le cas chant, au renouvellement du titre provisoire. Cette dmarche ne comporte gnralement quun intrt limit, dans la mesure o la comptence de la prfecture est lie : ds lors que la demande est toujours en cours, le candidat lasile dispose dun droit provisoire au sjour et doit se voir remettre un titre. Sont ainsi inutilement gnrs des passages en prfecture qui constituent une source de dsagrment tant pour les usagers que pour les agents daccueil - dont le temps de travail pourrait tre mieux utilis - et qui sont par ailleurs susceptibles, en cas de retard dans la ralisation des dmarches, dentraner des ruptures de prise en charge peu justifies. La dcision rcemment prise de modifier larticle R. 742-2 du CESEDA afin dtendre 6 mois la dure de validit du premier rcpiss va ainsi dans le bon sens125. Dans la mesure o le recours devant la CNDA revt un caractre quasi-systmatique et o le temps global dinstruction des demandes faisant lobjet dun rejet par lOFPRA puis dun examen par la CNDA (76 % des premires procdures) est rarement infrieur 1 an et demi, il serait souhaitable daller plus loin dans cette logique et de prvoir que chaque rcpiss (y compris en renouvellement) peut avoir une dure de validit allant jusqu 6 mois ; a minima, il serait souhaitable, eu gard au dlai moyen dexamen des dossiers par la Cour, que les rcpisss dlivrs dans les 2 mois suivants le dpt du recours devant la CNDA aient une validit semestrielle. Proposition n12 : Envisager de dlivrer une APS valable pour toute la dure de linstruction de leur demande aux demandeurs dasile en procdure normale. A minima, systmatiser la dlivrance de rcpisss valables six mois, y compris pour les renouvellements.

125

Dcret n2013-235 du 21 mars 2013.

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Annexe III

Une solution plus radicale pourrait consister dlivrer aux demandeurs dasile des APS sans limitation de dure. De telles APS seraient rserves aux demandeurs dasile (couleur spcifique) et comporteraient une mention prcisant que la dure de validit du titre est aligne sur celle de linstruction de la demande dasile ; la prfecture enregistrerait, en cas de rejet dfinitif de la demande, la fin de validit du titre sur lapplication AGDREF au moment de la prise de connaissance de la dcision de lOFPRA ou de la CNDA et convoquerait le demandeur dbout pour rcuprer le titre caduque. Certains dbouts pourraient tre tents de continuer en faire usage malgr la dcision de rejet de leur demande, mais cela ne serait pas rellement prjudiciable dans la mesure o les forces de lordre, loccasion des contrles quelles ralisent, consultent systmatiquement le fichier national des trangers pour connatre la situation administrative des demandeurs dasile porteurs dune APS. Il serait en revanche indispensable que les prfectures enregistrent les dcisions de rejet dans AGDREF et mentionnent la fin de validit des APS dans des dlais trs brefs. Une ventuelle automatisation du processus serait videmment trs bnfique126. Quoi quil en soit, les simples rendez-vous ponctuels en prfecture aujourdhui obligatoires ne permettent pas de suivre efficacement la situation des demandeurs ; ils ne concernent par ailleurs quune partie dentre eux, les candidats lasile placs sous le rgime d e la procdure prioritaire ne faisant lobjet, quant eux, daucun suivi127.

1.2.1.2. Les donnes vritablement intressantes demeurent quant elles inconnues

En dpit de ces passages rguliers des demandeurs dasile en prfecture, les services de lEtat ne disposent pas toujours, paradoxalement, dune information aussi importante que le lieu de rsidence rel des demandeurs dasile. Proposition n13 : Faire en sorte dobtenir des gestionnaires de lieux dhbergement spcialiss des informations compltes sur les demandeurs dasile quils accueillent. En effet, une part majoritaire des demandeurs tant domicilis administrativement au sige de la plate-forme daccueil dpartementale ou dune association dite de domiciliation 128, ladresse indique la prfecture a pour seule utilit de permettre la communication de documents officiels. Dans certains dpartements (Haut-Rhin notamment), les services prfectoraux pallient cette absence dinformation en demandant aux structures qui assurent lhbergement des demandeurs dasile de leur transmettre chances rgulires la liste des personnes quelles accueillent.

En partant du principe que la remise dun rcpiss prend 10 minute s, que quelque 53 000 demandeurs dasile ont actuellement une demande en cours dinstruction en procdure normale (flux mensuel de 3 954 demandes en 2012 x un dlai moyen de 19,5 mois, dont 69 % de demandes traites en procdure normale), et que chacun des demandeurs concerns effectue 3,7 passages en prfecture par an pour solliciter le renouvellement de son rcpiss (6 passages pour les 19,5 mois correspondant au temps moyen dinstruction), le temps de travail conomis annuellement grce une telle volution serait de lordre de 32 700 heures, soit une vingtaine dETP.
126

Les demandeurs auxquels sapplique le rglement Dublin II sont en revanche convoqus chances rgulires en prfecture dans le cadre de la mise en uvre de la procdure de radmission.
127

Les seuls demandeurs pour lesquels ladresse communique la prfecture est susceptible de correspondre la rsidence relle sont ceux hbergs en CADA, en centres dhbergement durgence stables, ou qui sont logs chez des proches. Eu gard au niveau actuel des flux, cette catgorie est videmment minoritaire (moins de 20 % des demandeurs dasile en cours de procdure Paris par exemple).
128

-9-

Annexe III

Cette pratique nest toutefois en rien systmatique, et les reprsentants de lOFII ont prcis la mission que certaines structures refusaient de transmettre de telles informations aux dlgations territoriales de ltablissement et, a fortiori, aux services prfectoraux. Si la difficult obtenir une liste prcise de rsidents peut se comprendre sagissant de centres dhbergement durgence financs au titre du programme 177, qui ont pour mission dassurer un accueil inconditionnel et ne sont pas lgalement fonds demander aux personnes quils reoivent des prcisions sur leur identit et leur situation administrative, elle ne saurait se justifier en ce qui concerne des structures recevant des financement au titre du programme 303, qui ont pour rle de recevoir une catgorie de population bien dtermine, et ce dans les conditions fixes par la puissance publique129. De faon tonnante, la situation des demandeurs dasile fait ainsi lobjet dun suivi beaucoup moins scrupuleux que celle des autres primo-arrivants sur le territoire, y compris ceux bnficiant de titres de sjour dfinitifs (pour lesquels la communication de ladresse de rsidence constitue en particulier une obligation essentielle). Il apparat en tout tat de cause impratif que lobligation de communiquer aux reprsentants de lEtat, chances rgulires et chaque fois quils en font la demande, des lments complets et prcis sur le nombre, lidentit et la situation administrative des personnes accueillies soit systmatiquement rappele dans les conventions passes avec les structures assurant lhbergement au titre du programme 303, et que les services de lEtat se donnent les moyens de la faire respecter, au besoin en cartant les intervenants refusant den accepter le principe.
Lencadrement de la gestion des plates-formes daccueil pour demandeurs dasile (PADA) Les plates-formes daccueil pour demandeurs dasile jouent aujourdhui un rle clef dans la procdure dorientation des demandeurs dasile vers lhbergement : assurant le premier accueil ou recevant les demandeurs dasile ayant dj effectu un passage en prfecture, elles suivent les disponibilits en CADA et en hbergement durgence et dirigent les demandeurs an attente de places vers celles qui se librent, en se fondant sur les critres de priorit dfinis par lOFII. Elles peuvent fournir aux demandeurs dasile une aide matrielle, les orienter vers les prestations sociales et de sant dont ils ont besoin, et proposer un service de domiciliation. Leur intervention est indispensable pour les demandeurs dasile non pris en charge en CADA, et singulirement pour ceux hbergs en htel, qui ne bnficient daucun accompagnement social. Des PADA taient implantes fin 2012 dans 56 dpartements. Ces plates-formes peuvent soit tre gres en direct par lOFII, qui associe ventuellement des oprateurs extrieurs en ce qui concerne la domiciliation et laccompagnement la procdure OFPRA (so lution actuellement retenue pour un peu moins de 50 % des flux de lasile, quelque 75 ETP tant directement employs par lOFII pour les missions affrentes), soit totalement prises en charge par des oprateurs extrieurs (un peu plus de 50 %). Quelque 280 ETP sont au total mobiliss par cette activit. Fin 2011 (conseil dadministration de lOFII du 9 dcembre), un rfrentiel des prestations susceptibles dtre offertes par les PADA a t arrt, sur le base de travaux raliss par le cabinet Ernst & Young. Onze prestations ont t retenues :

129

Dans une stricte perspective financire, la communication par les structures assurant lhbergement pour le compte et aux frais de lEtat dinformations prcises sur lactivit accomplie, notamment dlments dtaills sur les personnes hberges, constitue la contrepartie lmentaire de lattribution de fonds publics.

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Annexe III 1) Accueillir et informer les demandeurs dasile sur les dmarches entreprendre ; 2) Domicilier les demandeurs dasile ; 3) Aider la constitution dune demande dadmission au sjour ; 4) Orienter vers le dispositif dhbergement durgence ; 5) Accorder des aides de premire urgence ; 6) Accompagner et suivre la demande de prise en charge par le DNA ; 7) Aider la constitution du dossier de demande dasile auprs de lOFPRA ; 8) Accompagner le demandeur dasile dans ses dmarches administratives ; 9) Accompagner le demandeur dasile dans ses dmarches sociales ; 10) Prparer la sortie du dispositif de premier accueil ; 11) Orienter les mineurs isols. Si ce rfrentiel a t critiqu par le secteur associatif et fait actuellement lobjet de 2 co ntentieux (un portant sur la capacit du CA de lOFII a ladopter ; lautre sur son contenu, la faiblesse de laide apporte la constitution du dossier OFPRA et labsence daccompagnement au recours devant la CNDA tant en particulier remises en cause), la dmarche doit tre salue, car elle va dans le sens dune harmonisation de la prise en charge sur le territoire et permet une clarification des modalits de financement des prestations assures par le secteur associatif. Si sa lgalit est confirme, ce rfrentiel constituera un socle solide grce auquel lactivit des plates-formes pourra tre mieux encadre. Sagissant des diffrents modes de gestion, il a dans certains dpartements t jug prfrable, dans le cadre de la mise en place du nouveau rfrentiel, de transfrer la gestion des PADA, anciennement assure par des acteurs associatifs, lOFII (cas notamment du Haut -Rhin, o la mission sest dplace et o une telle volution parat avoir eu un effet bnfique). Dans dautres, cependant (exemp le du Rhne, o la mission sest galement rendue), la gestion associative donne entire satisfaction. Une valuation des missions des plates-formes, qui permettrait de faire ressortir les avantages et les inconvnients de chaque mode de gestion en termes de cots de fonctionnement et de qualit de prestation, savrerait ainsi utile. Il convient enfin de noter que la mise en uvre des volutions prconises par la mission (intervention des prfectures pour la rpartition gographique des primo-arrivants, sur la base dun systme fond sur des critres prdfinis ; augmentation des places en centres dhbergement prennes, laccompagnement tant assur sur place), aurait pour effet de restreindre le primtre dintervention des plates-formes, qui continueraient toutefois jouer un rle clef, notamment en termes dorientation et de premire prise en charge.

Proposition n14 : Prciser le statut des centres dhbergement durgence ddis aux demandeurs dasile, travers linsertion de dispositions spcifiques dans le CASF ou le CESEDA. Afin de mieux asseoir une telle position, il pourrait toutefois tre utile que la catgorie des centres dhbergement durgence rservs aux demandeurs dasile soit explicitement encadre juridiquement, ce qui nest pas le cas aujourdhui (application des rgles relatives lhbergement durgence de droit commun, notamment des articles L. 345-2-1 et L. 345-2-2 du code de laction sociale et des familles). Un tel encadrement pourrait passer par lajout de dispositions spcifiques, dans le code de laction sociale et des familles ou dans le code le code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile ( loccasion dun ventuel transfert vers ce code des dispositions relatives aux CADA, qui pourrait par ailleurs tre envisag). En effet, mme sil est dcid de privilgier laccueil en CADA, une part rsiduelle de demandeurs dasile est susceptible de continuer tre accueillie dans de telles structures, en particulier les personnes places en procdure prioritaire ou sous le rgime du rglement Dublin II .

- 11 -

Annexe III

En ce qui concerne la domiciliation, le dispositif doit incontestablement tre prserv dans la mesure o il apporte des garanties essentielles des personnes places en situation de prcarit - lintgration de la prestation dans le rfrentiel encadrant depuis 2012 lactivit des plates formes daccueil tant ce titre tout fait lgitime. Il convient nanmoins de veiller ce quil ne soit pas dtourn de son objet et ne serve pas placer les demandeurs dasile labri des regards des services de lEtat. Proposition n15 : Mieux encadrer le recours la domiciliation, afin notamment de rappeler le caractre ncessairement subsidiaire de celui-ci, et exclure le recours cette prestation pour les demandeurs hbergs en CADA ou en centre prenne dhbergement urgence. Il semble cet gard indispensable de rappeler que la domiciliation nest ncessaire et lgitime que pour les personnes dpourvues dadresse fixe, et que toutes les autres doivent, linstar de nimporte quel ressortissant tranger sjournant en France, communiquer leur adresse relle aux prfectures. En 2004, une tentative a t faite de limiter la possibilit de recourir une prestation de domiciliation pour la priode scoulant entre larrive sur le territoire et la fin de validit du premier rcpiss de demande, la production dune adresse de rsidence relle tant exige pour la dlivrance du deuxime rcpiss130. Une telle exigence apparaissait difficile mettre en pratique, dans la mesure o tous les demandeurs dasile ne disposent pas, loin sen faut, dune rsidence stable ce stade. Le Conseil dEtat a dailleurs, au travers dune dcision du 12 octobre 2005, neutralis ce dispositif nouveau en considrant que la production dune adresse de domiciliation permettait de satisfaire lobligation impose par le dcret du 14 aot 2004. Le principe qui sous-tendait cette tentative demeure nanmoins pertinent. Pourraient ainsi tre introduites dans la partie rglementaire du CESEDA des dispositions prcisant que le recours une adresse de domiciliation nest possible que si le ressortissant tranger sollicitant son admission au sjour de dispose pas dune rsidence stable, et en particulier nest pas hberg en CADA ou en centre collectif dhbergement durgence rserv aux demandeurs dasile (cest--dire relevant du programme 303)131. Il convient ici de rappeler que larticle 7 de la directive du 27 janvier 2003 prvoit, que les tats membres font obligation aux demandeurs de communiquer leur adresse aux autorits comptentes et de leur notifier tout changement d'adresse dans les meilleurs dlais 132.

130 131

Article 6 du dcret n 2004-813 du 14 aot 2004, codifi larticle R. 742-4 du CESEDA.

Cette condition serait introduite dans larticle R. 742 -1 du CESEDA, qui prvoirait lobligation de mentionner une adresse si lobligation tait supprime pour la dlivrance de lAPS. Elle serait reprise dans larticle R. 742-4. Il serait galement prcis que tout changement de domiciliation doit tre port la connaissance des services prfectoraux. Des vrifications pourraient tre effectues laide de lapplication DN@, en particulier si ce lle-ci est amene voluer pour intgrer des donnes plus compltes. Il convient de prciser que ces dispositions ne seront en principe pas remises en cause dans le cadre de ladoption dune nouvelle version de la directive accueil, les principes ici d crits tant repris sans modification dans le projet de directive diffus par le Conseil de lUnion europenne le 14 dcembre 2012.
132

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Annexe III Un suivi particulirement faible en Ile-de-France Au sein de la rgion Ile-de-France, lorganisation retenue en matire daccueil et dorientation des demandeurs dasile pose des problmes particuliers en termes de suivi des demandeurs dasile. Le GIP Samusocial, qui assure au travers de son Ple dhbergement et de rservation htelire lorientation des demandeurs dasile arrivs Paris vers les tablissements h teliers, intervient sur un primtre correspondant lensemble de la rgion Ile-de-France. En pratique, il ressort des chiffres communiqus par la direction rgionale et interdpartementale de lhbergement et du logement que sur les 6 362 places dhbergement durgence mobilises en Ile-de-France au 3me trimestre 2012, 5 324 (soit 84 %), taient physiquement localises en dehors de Paris. Pourtant, jusqu une date rcente, les demandeurs concernes continuaient tout au long de la procdure tre suivis administrativement par la Prfecture de police, et accompagns par les associations parisiennes (CAFDA et FTDA principalement). De facto, les prfectures des dpartements de rsidence des demandeurs navaient pas mme connaissance de la prsence de ces derniers sur le territoire dpartemental et pouvaient parfois lapprendre au travers dune conversation avec un maire regrettant que sa commune ait t choisie comme territoire daccueil. Une telle situation tait pour le moins gnante. Une organisation de ce type est par ailleurs propice une certaine dilution des liens entre les services prfectoraux et les candidats lasile en fin de procdure, notamment en cas de rejet de la demande. A linitiative de la prfecture de la rgion Ile-de-France et du service de lasile, une exprimentation tendant transfrer le suivi de certaines familles arrives Paris mais logs dans dautres dpartements franciliens aux prfectures et plates-formes comptentes est en cours de mise en uvre. Lexprimentation ne concernera lorigine quun nombre limit de familles (700 personnes au total), mais pourrait ventuellement tre dans un second temps tendue. Ce projet va indniablement dans le bon sens, dans la mesure o si la gestion de lhbergement des demandeurs arrivant Paris par un prestataire unique offre des avantages vidents, notamment sur les plans logistique et budgtaire, il est indispensable de faire en sorte quun meilleur suivi des populations prises en charge puisse tre assur. Sagissant de laspect administratif, le transfert du suivi implique cependant dadapter les moyens daccueil des prfectures et associations franciliennes en consquence. De manire plus satisfaisante, il serait souhaitable quune rflexion densemble soit mene sur les modalits de rorientation des demandeurs dasile arrivant dans la capitale (cf. 2.2).

1.2.2. Un suivi plus pouss doit tre mise en uvre, ce qui implique notamment de
recourir un systme dinformation adapt De faon gnrale, la population des demandeurs dasile apparat faire lobjet dun suivi trs insuffisant. Dans la plupart des dpartements visits par la mission, des runions hebdomadaires ou mensuelles regroupant les diffrents services et structures intresss sont organises. Ces runions permettent tant de faire le point sur les modalits dorientation des demandeurs vers les CADA ou les centres dhbergement durgence que dvoquer les volutions du cadre juridique ou de lorganisation locale en matire daccueil. Proposition n16 : Mettre en place une application informatique unique rassemblant toutes les informations utiles au suivi des demandeurs dasile.

- 13 -

Annexe III

Linformation accessible au travers des systmes existants demeure toutefois trs parcellaire. Il savre ainsi ncessaire dlaborer des fichiers complmentaires, dont la compltude et la rgularit des mises jour conditionnent la qualit des donnes disponibles. Ainsi, dans le Rhne, lassociation Forum Rfugis assure un suivi approfondi des populations quelle prend en charge et oriente vers lhbergement, tenant des listes informatises trs compltes. Un tel mode de fonctionnement semble cependant davantage constituer lexception que la norme. La mise disposition des diffrents acteurs intresss par le dispositif, quelles que soient les volutions que celui-ci pourrait tre amen connatre dans la priode venir, dun outil commun de pilotage, doit constituer dans ce contexte une priorit. Loutil correspondant devrait a minima permettre daccder, en temps rel, aux donnes suivantes : 1) 2) 3) 4) informations de base affrentes ltat-civil et la situation du demandeur dasile concern (prnom et nom, date de naissance, adresse) ; tat dinstruction du dossier de demande dasile et catgorie de procdure (normale, prioritaire, Dublin II ) ; situation en matire de droit au sjour (type de titre dtenu le cas chant, priode de validit dudit titre) ; situation en matire dhbergement (CADA, hbergement durgence spcialis, hbergement durgence de droit commun, accueil par un particulier) et mention dun ventuel refus par le demandeur dune offre dhbergement par le pass ; type de prise en charge financire (ATA, AMS, absence de prise en charge).

5)

Chaque demandeur dasile serait identifi par son numro dtranger AGDREF, tous les demandeurs tant enregistrs dans cette application, quelle que soit la procdure vers laquelle ils sont orients. A lheure actuelle, lapplication DN@ intgre tous les champs dinformation numrs ci-dessus, lexclusion de celui relatif la prise en charge financire ; les informations ressortissant lhbergement sont en outre incompltes, dans la mesure o seuls les CADA et les centres relevant du dispositif AT-SA sont pris en compte133. Le dveloppement de cette application pourrait donc permettre, terme, de rpondre au besoin. Il serait toutefois ncessaire, en parallle, de la rendre accessible - en consultation et en saisie - aux structures qui ne peuvent aujourdhui lutiliser (OFPRA - CNDA - Ple Emploi). Lautre hypothse consisterait crer une application totalement nouvelle, qui comporterait les mmes informations. Le cot dune telle volution serait toutefois videmment suprieur. En tout tat de cause, lintroduction dune application commune plus complte devrait saccompagner de la cration dinterconnexions, dans le respect du cadre juridique applicable en lespce, en particulier aprs saisine de la CNIL, entre lapplication nouvelle et celles qui demeureraient utilises.

133

Dans deux rgions (Bretagne et Franche-Comt), une exprimentation dintgration dans DN@ des donnes relatives lhbergement durgence est nanmoins en cours.

- 14 -

Annexe III

2. Les conditions de rpartition gographique de laccueil doivent tr e

entirement repenses
2.1. Une concentration trs forte contribuant la dgradation des conditions daccueil 2.1.1. Une concentration trs marque de la demande dasile dans certaines parties du
territoire

2.1.1.1. La situation de lIle-de-France est particulirement dgrade

La demande dasile adress la France est trs polarise. Pour 2011, le rapport public de lOFPRA prcise que 68 % des premires demandes dasile ont t dpose dans cinq rgions daccueil, lIle-de-France reprsentant elle seule 45 % du flux (39,1 % en 2012). Cette situation nest pas nouvelle : en 1995, lIle-de-France accueillait mme une part de la demande plus importante encore (61,8 %), et la proportion est monte jusqu 67,1 % en 1999.

Carte 1 : Nombre de demandeurs dasile accueillis par dpartement en 2011

(lieu de dlivrance de lAPS)

Aucun 1-99 100-799 800 et plus

62 Arras 80 76 Rouen 50 Saint Lo Caen Amiens 60 Beauvais

Lille 59

02 Laon

08 CharlevilleMezieres

14

27 Evreux

95 Pont oise 78 Versailles 77 Melun

51 Chalon / Champagn

55 Bar Le Duc

Met z 57 54

67 St rasbourg

22 29 Quimper 56

Saint 35 Rennes Vannes 44 Nant es 49 Angers 53 Laval

Alencon 72 Le Mans 41 Blois 37 Tours 61 28 Chart res

91 Evry

Nancy Epinal 88 Vesoul 70 21 Dijon 25 Besanon 39 Lons Le Saulnier 71 Macon 01 Bourg 69 42 Lyon Saint Et ienne 63 Grenoble 38 07 Privas Valence 26 Gap 05 73 74 Annecy Chambery Belf ort 90

10 Troyes 45 Orleans 89 Auxerre

52

68 Colmar

Chaumont

971

Nevers 58

.
Basse-t erre 972

85 La Roche sur Yon

36 Poit iers 79 Niort 86 87 16 Angouleme 24 Tulle 19 Limoges Gueret 23

Chat eaur oux

Bourges 18

Moulins 03

Fort -de-France La Rochelle 17

. St -Denis
974

Cayenne

Clermont Ferrand

973

976

33

Perigueux

15 Aurillac

43 Le Puy Mende

Bordeaux 46 Cahors Mont auban 82 32 31 Toulouse

Mamoudzou 12 Rodez 47 Agen 40 Mont de Marsan

48 Digne

Albi 81 34 Mont pellier

Car cassonne

30 Nimes

84 Avignon 13 Marseille

04

06 Nice

Auch 64 Pau Tarbes 65

83 Toulon Bast ia 2B

09 Foix

11

Perpignan 66 Nant erre 92 Bobigny 93 Paris 75 94 Crt eil

Ajaccio 2A

Source : Donnes issues du rapport dactivit de lOFPRA pour 2011

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Annexe III

Cette situation est dautant plus insatisfaisante que les places dhbergement ne sont pas rparties sur les mmes bases : pour illustration, seules 16,5 % des places en CADA (3 531 sur 21 410) et 2 % des places en centres collectifs dhbergement durgence (53 sur 2 785) sont situes au sein de la rgion Ile-de-France. Le problme de la concentration de la demande sur certaines parties du territoire se pose toutefois avec une acuit particulire dans un contexte daugmentation des flux, dans la mesure o elle a pour effet de renforcer leffet dengorgement des points daccueil des rgions les plus prises. En ce qui concerne laccueil en prfecture et par les plates-formes dpartementales, cet engorgement se traduit par un accroissement des dlais de prise en charge (cf. I.1.1). En termes dhbergement, il a pour consquence une saturation des dispositifs dhbergement rservs aux demandeurs dasile, et un renforcement de leffet de report sur lhbergement financ au titre du programme 177. Ainsi, 16 050 demandeurs dasile rsidant en Ile-de-France taient en attente dune place en CADA au 11 fvrier 2013, soit 52,6 % du total des demandeurs se trouvant dans cette situation. Ce nombre est mettre en rapport avec les 3 784 places dhbergement finances au titre du programme 303, hors htel, disponibles dans la rgion. Il ressort un diffrentiel de 12 266, reprsentant le nombre de demandeurs dasile susceptibles de devoir tre hbergs en htel, au titre du programme 303 ou au titre du programme 177.

2.1.1.2. La rgionalisation de laccueil en prfecture a renforc la tendance de polarisation

au sein des rgions A lchelon local, la rgionalisation de laccueil a provoqu une concentration des flux sur les villes au sein desquelles ont t localiss les points dentre dans la procdure. Cette polarisation ressort de faon patente de lanalyse de la rpartition des flux au sein de chaque rgion. Sont prsentes ci-aprs, pour illustration, les donnes relatives la rgion MidiPyrnes pour la priode 2006-2011, qui tmoignent dune concentration des flux au sein des deux villes au sein desquelles laccueil a t localis, savoir Toulouse et Montauban134.
Tableau 14 : Rpartition des premires demandes dasile dposes au sein de la rgion Midi-Pyrnes par dpartement, en 2006 et 2011 Dpartement de dpt de la 1res demandes 2006 1res demandes 2011 demande d'asile Arige 43 6% 4 0% Aveyron 83 12 % 7 1% Haute-Garonne 343 49 % 571 56 % Gers 7 1% 3 0% Lot 6 1% 0 0% Hautes-Pyrnes 74 10 % 5 0% Tarn 28 4% 5 0% Tarn-et-Garonne 86 12 % 381 37 % Total Midi-Pyrnes 670 976 Source : Donnes issues des rapports dactivit de lOFPRA.

134

Il convient de noter que cette organisation a t remise en cause au dbut de lanne 2012, laccueil tant centralis Toulouse.

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Annexe III

Du fait de la relative inefficacit des mcanismes actuels de rorientation des flux, les demandeurs dasile tablissent majoritairement leur rsidence dans le dpartement au sein duquel ils sont accueillis. Ainsi, la rgionalisation de laccueil a gnralement eu pour effet : de renforcer la polarisation vers les chefs-lieux de rgion, le plus souvent retenus comme sites daccueil, sauf dans quelques dpartements (Oise par exemple, o laccueil a t centralis Beauvais) ; de crer une concentration dans les autres villes hbergeant un point daccueil prfectoral.

Si lon sen rfre de nouveau lexemple midi-pyrnen, on peut observer au travers du second tableau prsent ci-aprs la corrlation entre rpartition gographique de laccueil et rpartition des lieux de rsidence des demandeurs dasile dans le dpartement, la centralisation de laccueil ayant eu pour effet de maintenir la forte attractivit de lagglomration toulousaine, dune part, et de crer une concentration nouvelle Montauban, dautre part. Le phnomne a les mmes consquences quau niveau national : au sein des villes hbergeant les points daccueil, la saturation des dispositifs de prise en charge spcialiss provoque un dbordement marqu vers laccueil et lhbergement de droit commun , qui est lui-mme menac dembolie. Les rsultats produits par lorganisation mise en place en 2010 apparaissent par consquent peu satisfaisants. Cest dailleurs pour cette raison que la rgionalisation de laccueil a rcemment t remise en cause en Bourgogne et dans la rgion Pays-de-la-Loire, la charge pesant sur les villes hbergeant des points daccueil ayant t considre comme trop lourde.
Tableau 15 : Dpartements de rsidence des demandeurs dasile ayant dpos une premire demande dans lanne au sein de la rgion Midi-Pyrnes, en 2006 et 2011 Dpartement de rsidence 1res demandes 2006 1res demandes 2011 Arige 60 8% 54 5% Aveyron 70 10 % 99 10 % Haute-Garonne 349 49 % 465 45 % Gers 13 2% 36 4% Lot 16 2% 29 3% Hautes-Pyrnes 65 9% 63 6% Tarn 40 6% 82 8% Tarn-et-Garonne 94 13 % 194 19 % Total Midi-Pyrnes 707 1022 Source : Donnes issues des rapports dactivit de lOFPRA.

2.1.2. Des dispositifs de rorientation qui peinent produire des effets concrets
A lheure actuelle, seuls deux instruments tendent, au niveau national, permettre une rorientation des flux accueillis : dun ct, le dispositif consistant rserver 30 % des places de CADA, dans les zones dtendues , des demandeurs arrivs dans les zones engorges ; de lautre, le dispositif AT-SA, gr par ADOMA, et pour lequel les orientations sont effectues directement par lOFII, laide de lapplication DN@.

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Annexe III

Du fait de la saturation des CADA (en 2011, seules 12 808 personnes sont entres en CADA, dont 7 258 sur les 52 147135 tant arrives dans lanne), le premier dispositif ne peut avoir quun effet marginal. La rgle des 30 % nest par ailleurs pas toujours respecte par les services dconcentrs136 : au dbut du mois de novembre 2012, 18,6 % des places seulement taient effectivement mises disposition ; en 2011, peine 908 entres en CADA se sont effectues dans ce cadre, soit 8 % de lensemble. Le second dispositif, quant lui, fonctionne plus efficacement, du fait de sa gestion centralise. Il ne comporte cependant que 2 160 places. Ainsi, au total, pour un flux de 54 935 primo-arrivants en 2012, la rorientation ne pouvait tre pratique que sur un potentiel maximal de 8 583 places (6 423 places rserves aux orientations nationales CADA et 2 160 places en AT-SA)137, soit 15,6 % du flux accueilli. A lchelon dconcentr, des dispositifs ont parfois t mis en place pour tendre vers une rpartition plus homogne des flux au sein mme des rgions. Cest notamment le cas dans la rgion Rhne-Alpes o, chaque dbut danne, les dpartements se voient attribuer un statut de crditeur ou de dbiteur , au regard du nombre de demandeurs quils ont accueillis lanne prcdente, des rorientations tant ensuite effectues sur cette base. De faon plus radicale, en Picardie, une rpartition est opre sur les flux (60 % des demandeurs sont orients vers une domiciliation dans lOise, 25 % vers la Somme et 15 % vers lAisne ; ce qui permet une rpartition quilibre de lhbergement). Ce modle peut dailleurs constituer une source dinspiration intressante lchelle nationale, et pourrait par ailleurs tre repris plus court terme dans dautres rgions. De faon gnrale, ces diffrents dispositifs ne sont pas, en termes de volumes, la hauteur de lenjeu, et la rpartition des lieux de rsidence dcoule trs largement de celle des lieux darrive, ce qui a pour effet collatral de renforcer les phnomnes de regroupement communautaire, et subsidiairement de favoriser le contrle des parcours dentre des migrants sur le territoire par des filires organises.

2.2. Une politique plus volontariste devrait tre mene en matire de rpartition gographique 2.2.1. Une rpartition qui doit porter sur les flux et tre effectue au niveau national 2.2.1.1. Il apparat possible de mettre en place un dispositif de rpartition des flux plus
efficace Proposition n17 : Procder une rpartition gographique de la prise en charge des demandeurs dasile sur des bases nouvelles, en se fondant sur des coefficients prdfinis permettant de dterminer la part de chacune des zones daccueil. Les demandeurs qui ne sinscriraient pas dans le modle de rorientation gographique se verraient privs du bnfice des conditions de prise en charge matrielle.

135 136

Chiffres incluant les mineurs accompagnants.

Circonstance qui a provoqu lenvoi de plusieurs lettres de rappel aux prfets. La dernire, signe par le directeur de cabinet du ministre de lintrieur, a t transmise le 13 novembre 2012. Etant entendu quen raison des effets de saturation dj voqus, ce niveau maximal ne peut en aucun cas tre atteint lheure actuelle.
137

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Annexe III

Lanalyse des insuffisances du systme tel quil est aujourdhui structur amne dgager deux ides centrales, cohrentes entre elles : la rpartition gographique de laccueil et de la prise en charge doit soprer sur les flux entrants, et pas uniquement en fonction des capacits dhbergement spcialis disponibles ; la rorientation des demandeurs dasile vers un lieu diffrent de celui o ils prsentent leur premire demande dhbergement ou de titre de sjour doit intervenir le plus tt possible, la facilit procder une telle rorientation tant, pour des raisons aisment comprhensibles, inversement proportionnelle au temps pass entre la date darrive sur le territoire et la date de changement de rsidence.

En termes de mise en uvre oprationnelle, cela implique quun dispositif nouveau pe rmette de dterminer, pour chaque demandeur dasile ou chaque famille de demandeurs dasile, sils ont vocation demeurer au sein du territoire darrive, ou tre orient vers une autre zone gographique. En premier lieu, il serait ncessaire de dterminer une base de rpartition des flux entrants. A cette fin, le critre le plus objectif et pertinent apparat tre la population, mais un temprament pourrait ventuellement tre introduit en prenant en considration le potentiel fiscal ou encore le taux de prcarit. En tout tat de cause, serait dtermin un coefficient C1 correspondant au flux-cible devant tre accueilli dans chaque zone gographique (le dpartement constituant vraisemblablement lunit de rfrence). Sur cette base, ds lors quune application informatique mieux adapte serait mise en place (cf. I.2.2), un de ses modules pourrait, en temps rel, permettre de connatre la part du flux accueilli par chaque zone gographique par rapport au flux total. Il en ressortirait un coefficient C2. Pour chaque zone gographique, serait calcul le diffrentiel D entre flux effectivement accueilli et flux-cible accueillir (D = C2-C1). Pour certaines zones, le diffrentiel serait ngatif (dficit daccueil) ; pour dautres, il serait positif (accueil excdentaire ). Les rorientations seraient effectues aprs examen du diffrentiel prsent par chaque rgion, les demandeurs dasile tant arrivs dans les zones excdentaires tant orients, au-del dun seuil dterminer (par exemple 10 % dcart entre le flux effectivement accueilli et le flux-cible), vers les zones les plus dficitaires (la premire rorientation tant effectu vers la zone affichant le diffrentiel positif le plus lev, et ainsi de suite).

La rorientation serait opre et notifie aux demandeurs dasile par les prfectures, sur la base des informations accessibles via lapplication unique. Elle interviendrait quelle que soit la procdure dans le cadre de laquelle la demande du ressortissant tranger serait traite, le suivi tant assur par la prfecture de destination138. Un tel mode dorganisation renforce videmment lexigence que le passage en prfecture intervienne le plus tt possible aprs larrive du demandeur dasile sur le territoire. La mise en uvre concrte de la rorientation ferait intervenir les plates-formes daccueil, qui seraient notamment charges dorganiser les dplacements des demandeurs dasile et de leur fournir les titres de transport ncessaires (reprise du modle aujourdhui suivi pour les dpa rts en CADA dans le cadre dorientations dites nationales )139.

Ce qui supposerait naturellement une coordination forte entre les deux prfectures, afin de garantir le bon respect de lorientation.
138

La prise en charge de ces dplacements serait naturellement lorigine dun cot supplmentaire, quil est difficile destimer a priori car il dpendrait la fois du niveau des flux et de la rpartition de ces flux par lieu darrive des demandeurs dasile. Si lon retient un nombre de 10 000 demandeurs rorients (hypothse ambitieuse pour la
139

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Annexe III

Afin de garantir le respect de lorganisation nouvelle, les demandeurs qui refuseraient une rorientation seraient privs du bnfice de lATA, la rorientation faisant partie intgrante du dispositif de prise en charge140.

2.2.1.2. Un tel systme sinscrirait dans le cadre juridique actuel, et ne pose pas a priori de
problmes de principe Sur le plan juridique, rien ne semble sopposer la mise en uvre dun tel dispositif. La directive du 27 janvier 2003, qui dfinit les conditions minimales daccueil, prvoit dailleurs explicitement, au travers de son article 7, que les tats membres peuvent dcider du lieu de rsidence du demandeur d'asile pour des raisons d'intrt public ou d'ordre public ou, le cas chant, aux fins du traitement rapide et du suivi efficace de sa demande , et que les tats membres peuvent prvoir que, pour bnficier des conditions matrielles d'accueil, les demandeurs doivent effectivement rsider dans un lieu dtermin fix par les tats membres. Ces dcisions, qui peuvent tre caractre gnral, sont prises cas par cas et fondes sur la lgislation nationale 141 . Le Conseil dEtat, statuant en rfr, a par ailleurs eu loccasion de confirmer que les demandeurs dasile ne disposaient pas du droit de choisir o ils souhaitaient se faire domicilier auprs dune association, les pouvoirs publics, pour des motifs de bonne organisation de la prise en charge, pouvant les orienter vers telle ou telle structure (dcision du 22 septembre 2010, Mohamed A.). En outre, il napparat pas choquant que lEtat, pour autant quil respecte lobligation de prise en charge matrielle des demandeurs dasile laquelle il sest astreint, intgre notamment des contraintes defficacit et de rationalisation des cots dans la dfinition du dispositif quil met en uvre pour atteindre les objectifs qui lui sont assigns. Les limitations apportes la libert dinstallation des demandeurs dasile seraient la fois raisonnables et proportionnes, tant entendu que les demandeurs disposeraient toujours de la possibilit de refuser lorientation propose, au prix dune renonciation associe la prise en charge financire. Il convient dailleurs de souligner que plusieurs des associations dont les reprsentants ont t rencontrs par la mission - et en particulier les deux structures parisiennes directement intresses par la question, savoir le CASP et France terre dasile - ont dclar ntre pas opposes la mise en uvre, dans son principe, dun tel modle, indiquant craindre dtre dbordes par limportance de la demande quelles reoivent aujourdhui. Ces associations insistent toutefois sur la ncessit que les demandeurs dasile qui seraient rorients vers dautres parties du territoire bnficient dun accueil de qualit, cest--dire, au moins conforme au rfrentiel des prestations des plates-formes daccueil, exigence qui apparat lgitime.

premire anne de fonctionnement dun tel dispositif) et un cot moyen de trajet de 100 euros par demandeur, le surcot serait de 1 million deuros. Ce surcot est intgrer dans lvaluation du modle conomique global de la rforme (et donc dduire des conomies susceptibles dtre ralises). Cette suppression des droits lATA sappliquerait quelle que soit la procdure (normale, prioritaire ou Dublin II ) et non plus aux seuls demandeurs en procdure normale comme cest aujourdhui le cas. Il pourrait en outre ventuellement tre envisag de lier forme et fond, et de prvoir, pour les demandeurs placs sous le rgime de la procdure normale, que le refus de sinscrire dans le parcours de prise en charge entranerait un tr aitement de la demande dasile en procdure prioritaire.
140

Il convient de prciser que ces dispositions ne seront en principe pas remises en cause dans le cadre de ladoption dune nouvelle version de la directive accueil, les principes ici dcrits tant repris sans modification dans le projet de directive diffus par le Conseil de lUnion europenne le 14 dcembre 2012.
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Annexe III

2.2.1.3. La garantie dun accueil de qualit dans les zones gographiques de destination
des demandeurs rorients est essentielle Il est vident que le dispositif dcrit ci-dessus ne pourrait fonctionner que si le ncessaire tait fait pour garantir, au sein de chaque zone gographique vers laquelle les demandeurs seraient rorients, un accueil et une prise en charge matrielle de qualit. Cela implique notamment : lexistence, au sein de chaque zone gographique de destination, de capacits daccueil proportionnes au nombre de personnes susceptibles dtre accueillies, au regard de la proportion du flux national devant tre oriente vers le territoire concern (coefficient C1), lhbergement en CADA devant constituer le principe (cf. annexe relative lhbergement des demandeurs dasile) ; la prsence, dans lhypothse o un nombre significatif de demandeurs seraient hbergs ailleurs que dans des CADA, et en particulier lintention des demandeurs pris en charge en htel, dune plate-forme daccueil de proximit ralisant lensemble des prestations prvues par le rfrentiel de lOFII142.

Il convient toutefois de rappeler que les demandeurs dasile sont pris en charge de faon trs insatisfaisante dans les rgions au sein desquelles le dispositif est aujourdhui satur, et que la simple rorientation vers des zones dtendues serait en tant que telle, de faon gnrale, de nature rendre possible une amlioration de la situation.

2.2.2. Deux modles possibles pour des orientations gres au niveau national
Sil tait effectivement dcid de mettre en uvre un dispositif de rpartition des flux tel que celui dcrit ci-dessus, deux modles pourraient tre envisags : le premier serait fond sur une logique de rpartition trs clate, chaque dpartement ayant vocation accueillir des demandeurs dasile ; le second reposerait sur un principe de concentration de lhbergement et de la prise en charge sur quelques zones en nombre rduit o seraient regroups les structures et les moyens daccueil.

2.2.2.1. Le modle dun accueil clat est sans doute le plus ais mettre en uvre, mais il
implique vraisemblablement des cots de gestion plus levs La mise en uvre dun modle de rpartition clat conduirait mieux rpartir les capacits daccueil sur le territoire, en crant notamment des places de CADA ou dhbergement durgence par transformation dappartements ou de sites dhbergement collectif aujourdhui non utiliss. Une volont politique forte serait videmment ncessaire pour faire accepter une telle volution aux lus locaux, notamment dans les zones rurales ne constituant pas des territoires traditionnels dimmigration. Les exemples offerts par les expriences passes montrent toutefois, comme les reprsentants dADOMA ou encore de France terre dasile ont eu loccasion de lindiquer la mission, quune fois les rticences de principe vaincues, linstallation de s

Si la mise en place de ce rfrentiel constitue en tant que telle une indniable avance, une rflexion sur le primtre prcis des prestations quil intgre, qui pourrait tre conduite loccasion de la mise en place dune organisation nouvelle, napparatrait pas inutile. Lapport dune aide plus complte au rcit (question 15 du formulaire de demande dasile) pourrait en particulier savrer ncessaire si le demandeur ne bnficie daucun soutien extrieur. Cette rflexion devra nanmoins sarticuler avec les modifications procdurales impliques par la mise en uvre du paquet asile , qui pourraient entraner une simplification du dossier OFPRA.
142

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Annexe III

centres dhbergement des demandeurs donne des rsultats plutt positifs et quelle est bien accepte par la population. La dissmination des lieux daccueil et dhbergement est par ailleurs de nature favoriser une meilleure intgration des demandeurs dasile, et singulirement de ceux qui acquerront le statut de rfugis et auront vocation demeurer sur le territoire. Le morcellement aurait cependant pour inconvnient de rendre moins significatives les conomies dchelle, des structures daccueil et daccompagnement de taille limite devant tre maintenues ou installes143.

2.2.2.2. Le renforcement dune logique de polarisation, sur des bases toutefois plus solides,
pourrait galement tre envisag Lautre option, oppose, consisterait renforcer la logique de concentration de lhbergement et de laccompagnement des demandeurs dasile sur certains points prcis du territoire, qui se verraient consquemment doter de moyens de prise en charge matrielle appropris. Une telle organisation permettrait de rationaliser la dpense, de favoriser la professionnalisation des acteurs, et de rendre possible un meilleur suivi des demandeurs, tout au long de la procdure. Elle serait par ailleurs de nature faciliter le regroupement des comptences ressortissant la prise en charge des demandeurs dasile (instruction de la demande dasile, accompagnement social, versement des allocations, voire dlivrance des titres de sjour), qui pourraient ventuellement tre confies un oprateur unique. Elle serait sans doute nanmoins beaucoup plus complique faire accepter, dans la mesure o peu de communes se montreraient vraisemblablement dsireuses dtre retenues comme sites daccueil. Les risques de favoriser des regroupements communautaires seraient en outre non ngligeables. Il pourrait nanmoins tre envisag, ds lors quune premire instruction rapide de la demande dasile serait assure au sein des ples interrgionaux ainsi crs, de rorienter les demandeurs vers lhbergement selon un modle de rpartition quivalent celui dcrit II.2.2.1 (solution intermdiaire). La mise en place dune telle organisation apparat cependant, en pratique, particulirement complexe.

Au-del dun seuil que les entits gestionnaires valuent 80 places, la rentabilit de ces structures pourrait toutefois tre garantie.
143

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Annexe III Graphique 2 : Schma dcrivant le parcours des demandeurs dasile dans le cadre dun modle de rpartition d es flux clat (cf. 2.2.2.1)

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Annexe III

Graphique 3 : Schma dcrivant le parcours des demandeurs dasile dans le cadre dun modle de rpartition des flux vers quelques ples interrgionaux (cf. 2.2.2.2)

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Annexe III

3. Une prise en charge des demandeurs dasile en aval de la proc dure

amliorer, sagissant en particulier des dbouts

3.1. A lheure actuelle, les anciens demandeurs dasile ne sont pas pris en charge de faon satisfaisante en sortie de procdure
Les visites de terrain effectues par la mission lont conduite constater que les conditions de prise en charge des ressortissants trangers issus de la demande dasile ne pouvaient tre considres comme satisfaisantes. Ce constat vaut pour les rfugis ou bnficiaires de la protection subsidiaire (3.1.1), mais aussi et surtout pour les dbouts, qui demeurent trop souvent en situation irrgulire sur le territoire.

3.1.1. Des difficults construire des parcours de sortie sagissant des rfugis ou
bnficiaires de la protection subsidiaire Proposition n18 : Simplifier les dmarches devant tre accomplies par les rfugis afin de pouvoir bnficier du RSA et daccder au logement. Les reprsentants de structures gestionnaires de CADA rencontrs par la mission ont tous fait valoir les difficults quils rencontrent construire des parcours de sortie pour les bnficiaires dune protection statutaire. Plusieurs obstacles ont t cits, en particulier : la difficult obtenir louverture des droits au revenu de solidarit active, condition ncessaire lautonomie, dans un temps raisonnable ; la rticence des bailleurs sociaux loger les personnes issues de la demande dasile, considrs a priori et sans fondement objectif comme des mauvais-payeurs ; les dlais ncessaires lOFPRA pour reconstituer les tats-civils, lorsque cela savre ncessaire ; le refus de certains rfugis ou bnficiaires de la protection subsidiaire de quitter les grands bassins urbains, notamment lIle-de-France, alors mme que des solutions dhbergement correspondant leurs besoins leur sont proposes ailleurs.

Plusieurs associations ont mis en uvre des programmes spcifiquement destins aux rfugis, quelles accompagnent vers lautonomie aprs leur sortie de la procdure de demande dasile. Par exemple, lassociation Forum Rfugis, dont la mission a rencontr les reprsentants lors de son dplacement Lyon, a t lorigine il y a dix ans du programme Accelair , qui a permis de favoriser laccs au logement de quelque 5 000 personnes. La dure moyenne daccs au logement pour les bnficiaires est de 10 mois. Il semble quun effort de simplification des dmarches et surtout de sensibilisation des structures jouant un rle clef dans la procdure (caisses dallocations familiales pour laccs au RSA, bailleurs sociaux) gagnerait tre effectu pour tendre vers la diminution de ce dlai.

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Annexe III

Une rflexion pourrait en outre tre engage sur la situation des centres provisoires dhbergement (CPH). En effet, mme si la mission na pas approfondi cet aspect, les CPH apparaissent proposer un nombre de places relativement faible par rapport au total des demandeurs dasile se voyant annuellement reconnatre la qualit de rfugi (plus de 10 000 par an depuis 2008, soit un rapport de 1 10), et ils sont manifestement, pour la plupart, dune taille ne permettant pas desprer la ralisation dconomies dchelle144. En tout tat de cause, lamlioration, pour les rfugis, des conditions de sortie du dispositif dhbergement rserv aux demandeurs dasile est importante double titre : dune part, elle conditionne la fluidit dudit dispositif ; dautre part, elle intresse des personnes dont la situation de vulnrabilit a t officiellement reconnue et qui ont vocation demeurer durablement sur le territoire franais. A cet gard, les rsultats ressortant de ltude longitudinale sur lintgration des primoarrivants (ELIPA), qui montrent que les rfugis sont globalement moins bien intgrs que les autres primo-arrivants, notamment en ce qui concerne les conditions de vie et de logement, incitent renforcer les efforts en leur direction145.

3.1.2. Des dbouts qui demeurent dans leur majorit sur le territoire, souvent en
situation irrgulire et livrs eux-mmes Si les conditions de prise en charge des rfugis et bnficiaires de la protection subsidiaire nest pas rellement satisfaisante, celle des dbouts pose davantage de problmes encore. Par principe, les demandeurs dasile dbouts doivent quitter le territoire, la prise dune dcision de rejet par lOFPRA, en labsence de recours, ou par la CNDA, en cas de recours, entranant la notification par la prfecture comptente dune obligation de quitter le territoire franais (OQTF). Proposition n19 : Modifier le CESEDA afin que la dcision dfinitive de rejet prononce par lOFPRA ou la CNDA vaille obligation de quitter le territoire franais. On peut ce titre sinterroger sur la complexit relative de la procdure aujourdhui suivie, alors quil pourrait tre plus naturel et efficace de prvoir que la dcision de la CNDA dboutant le demandeur dasile vaille automatiquement OQTF. Lactuelle prsidente de la Cour administrative dappel de Nancy, Mme Odile Pierart, dans une contribution additionnelle au rapport Mazeaud , avait dailleurs effectu une proposition de modification du CESEDA en ce sens146.

Les 28 CPH existant aujourdhui comptent entre 16 et 75 places. Si la comparaison doit tre eff ectue avec prcaution dans la mesure o le rle des structures nest pas le mme, lensemble des gestionnaires de CADA rencontrs par la mission lui a indiqu quen dessous de 80 places, il tait difficile de garantir la rentabilit dun centre dhbergement.
144

Elment tirs dune note tablie par G. Bouvier, chef de la division des enqutes et tudes statistiques au sein du dpartement des statistiques, des tudes et de la documentation du service de la stratgie du ministre de lintrieur, en juillet 2011.
145

Rapport de la commission sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique dimmigration, pour une politique des migrations transparente, simple et solidaire , juillet 2008, p. 162.Si le principe dune telle volution tait retenu, il sagirait de dterminer qui de la CNDA ou des prfectures procde lenregistrement de lOQTF dans AGDREF. Cette tape serait essentielle dans la mesure o seule lactualisation de lapplication permettrait aux forces de lordre de connatre la situation dun dbout du droit dasile. La modification opre obligerait par
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Annexe III

La mission ne peut que regretter linsuffisance des donnes disponibles sagissant du devenir des dbouts, ceux-ci ne faisant que trs exceptionnellement lobjet dun suivi spcifique par les prfectures. Les quelques lments statistiques existant laissent toutefois penser que le principe nonc ci-dessus nest que rarement respect, la majorit des dbouts du droit dasile demeurant sur le territoire, parfois aprs avoir obtenu un titre de sjour dans le cadre dune autre procdure et souvent en situation irrgulire. En effet, si lon se fonde sur les donnes 2011 et 2012, plus de 52 000 demandeurs dasile (mineurs accompagnants inclus) arrivent chaque anne sur le territoire. Si lon retient le taux global daccession la protection statutaire (OFPRA + CNDA) constat en 2011 de 25 %, 39 000 des 52 000 demandeurs entrants sont dbouts (mineurs une nouvelle fois inclus). Toujours en 2011, 498 personnes venant de CADA ont bnfici du dispositif daide au retour volontaire ; rares doivent par ailleurs tre les demandeurs non logs en CADA en ayant par bnfici, car ils font lobjet dun suivi trs peu pouss et ne se voient quexceptionnellement, en pratique, proposer laide. Il est plus difficile dtablir des statistiques sur les loignements contraints ayant concern des demandeurs dasile. La Prfecture de police estime le nombre de ces loignements quelque 300 par an pour Paris, sur prs de 4 000 retours forcs en 2011 (7,5 %) ; la transposition de ce rapport au niveau national fait ressortir un nombre de 1 700 reconduites contraintes (sur un total de prs de 23 000), considr comme crdible par les services de la direction de limmigration. Au total, prs de 37 000 dbouts se maintiendraient chaque anne sur le territoire. Le problme nest en rien nouveau puisquen 2004, un rapport IGAS-IGA portant sur la prise en charge des familles dboutes du droit dasile147 voquait la prsence sur le territoire de 250 000 personnes dboutes du droit dasile, dont 18 000 familles. La mission a t frappe par la forme de renoncement constate dans plusieurs prfectures, les loignements des familles demandeuses dasile tant en particulier frquemment considrs comme impossibles, du fait notamment du durcissement du cadre juridique applicable et de la sensibilit mdiatique du sujet. De faon surprenante, elle a en outre entendu des reprsentants associatifs, gestionnaires de CADA, regretter le manque de soutien des prfets sagissant de la sortie des centres dhbergement des dbouts (hors loignement) et voquer une certaine forme de frilosit en la matire. Dans certains dpartements, lexcution des OQTF continue toutefois constituer un objectif prioritaire. Ainsi, selon les chiffres communiqus par la prfecture de lOise, 93 des 496 OQTF notifies en 2012 des demandeurs dasile ont t excutes (18,8 %) ; de la mme faon, dans le Haut-Rhin, des familles dboutes sont rgulirement loignes, parfois aprs une priode dassignation rsidence. Lengagement par les demandeurs dasile dautres procdures de demande daccs au sjour pose un problme particulier. Les constats raliss par les prfectures montrent que les personnes dboutes du droit dasile sollicitent trs frquemment, une fois leur demande rejete, un accs au sjour dans le cadre dune autre procdure. Aucun suivi statistique spcifique des anciens demandeurs dasile ntant, comme dj indiqu, ralis lheure actuelle au niveau national, il nest pas

ailleurs remettre en cause le modle actuel, dans lequel les prfectures ne reoivent pas copie des notifications des dcisions de la CNDA. Rapport IGAS n 2003-166 et IGA n 04-005-01 : Analyse et propositions relatives la prise en charge des familles dboutes du droit dasile .
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Annexe III

possible de dterminer avec la prcision qui serait souhaitable limportance numrique de telles situations. En tout tat de cause, il appert que les demandes sont souvent dposes au titre de la procdure trangers malades (article L. 313-11, 11 du CESEDA), nombre danciens demandeurs dasile faisant valoir la ncessit de bnficier en France, eu gard aux traumatismes quils ont subis, dune prise en charge psychologique ou psychiatrique. La mission IGA/IGAS qui sest rcemment penche sur le sujet148 a effectu les constats suivants : Toulon, 50 % des ressortissants trangers qui ont dpos une demande au titre de la procdure tranger malade seraient danciens demandeurs dasile ; Metz, ils seraient 90 % ; au niveau national, selon la DIMM, les extractions AGDREF montrent que 39 % des trangers qui obtiennent un premier titre malade sont issus de la demande dasile. De faon plus nouvelle, certains ressortissants trangers dposent aujourdhui, dans certaines rgions en tous les cas, des demandes au titre de la procdure trangers malades alors que leur demande dasile est toujours en cours dinstruction, et obtiennent consquemment une carte de sjour temporaire valable un an149. Cette circonstance constitue lexplication principale de laugmentation du nombre de demandeurs rgulariss logs en CADA et dans les lieux dhbergement durgence rservs aux demandeurs dasile dans les rgions considres (306 personnes sur 4 408 demandeurs dasile hbergs au titre du programme 303 par exemple en rgion Rhne-Alpes au 31 dcembre 2012, soit un taux de prs de 7 %). Proposition n20 : Assurer un suivi statistique plus fin des doubles demandes daccs au sjour dposes au titre de lasile et dune autre procdure, afin de prendre position sur lopportunit de maintenir ou non une telle possibilit. Le dpt simultan offre lavantage aux prfectures de pouvoir statuer dans un temps plus court sur lensemble des demandes daccs au sjour dpos par les demandeurs dasile. Ce phnomne met toutefois galement en exergue un risque de dtournement de la procdure de demande dasile, des ressortissants trangers effectivement malades, et souffrant ventuellement de pathologies lourdes, pouvant avoir intrt dposer une demande dasile dans le seul but de demeurer sur le territoire franais pendant un an, afin dtre en mesure de solliciter une admission au sjour au titre de la procdure trangers malades . Lexistence dun tel risque renvoie aux consquences prjudiciables du caractre trop long des dlais dinstruction des demandes dasile. Afin dobjectiver le constat, il apparat de toutes les faons indispensable quun suivi plus fin soit ralis sur le devenir de cohortes de demandeurs dasile dbouts, ce qui permettra plus gnralement de combler un manque vident sur le terrain statistique.

Mission IGA/IGAS portant sur ladmission au sjour des trangers malades. Le rapport de la mission a t transmis en mars 2013 aux ministres des affaires sociales et de la sant et au ministre de lintrieur.
148

En pratique, larticle L. 313-11, 11 du CESEDA exigeant une rsidence habituelle en France pour obtenir un titre dfinitif dans le cadre de la procdure trangers malades et la dure ncessaire pour que la rsidence puisse tre considre comme habituelle ayant t fixe un an par le juge administratif (CE, GISTI, 30 juin 2000 notamment), ce nest quaprs cette dure de sjour que les demandeurs dasile ayant paralllement fait valoir la ncessit de bnficier dune prise en charge mdicale en France peuvent tre rgulariss ce titre. Certaines prfectures refusent de prendre en compte ces demandes parallles, mais aucune base lgale ne permet de fonder un tel refus.
149

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Annexe III

3.2. La garantie dun traitement diffrenci entre rfugis et dbouts conditionne la pertinence des rformes de la procdure de demande dasile et est indispensable pour quelle conserve son sens 3.2.1. Les dcisions de rejet des demandes dasile nayant gnralement pas les

consquences quelles devraient thoriquement avoir, davantage de dbouts que de rfugis demeurent sur le territoire, et la procdure de demande dasile constitue aussi une procdure dimmigration

Du fait de la faible excution des mesures dloignement dj voque, et du dpt concomitant ou successif la demande dasile de dossiers tendant obtenir une admission au sjour un autre titre, le nombre des dbouts du droit dasile se maintenant sur le territoire lissue de la procdure est pratiquement trois fois suprieur celui des rfugis et bnficiaires de la protection subsidiaire admis au sjour pour ces motifs. Il serait hasardeux de conclure sur la foi de cette comparaison chiffre un dtournement conscient et gnralis de la procdure de demande dasile. Ce constat montre, en revanche, que cette procdure, qui a vocation rpondre un besoin propre et sinscrire dans une logique dissocie des orientations de la politique migratoire, est aujourdhui devenue un des principaux chemins dentre sur le territoire franais150.

3.2.2. Le risque dune perte de sens, qui fragiliserait lensemble du dispositif, est rel
La situation actuelle est par ailleurs de nature, dans une certaine mesure, priver de sens la procdure de demande dasile, ds lors que la diffrence de situation entre une personne obtenant le statut de rfugi ou la protection subsidiaire et une personne dboute du droit dasile nest aujourdhui quadministrative. Laffirmation sapplique singulirement au cas des demandeurs dasile hbergs en htel tout au long de la procdure dinstruction de leur demande, vis--vis desquels la dcision de dfinitive de rejet a souvent pour seule consquence une modification de limputation budgtaire du cot de la nuite prise en charge (passage du programme 303 au programme 177), pour eux purement anecdotique. De faon trs pragmatique, la nature du sort rserv aux dbouts du droit dasile conditionne lintrt des efforts pouvant tre raliss sur les dlais dinstruction des demandes dasile : si lon part du principe que les ressortissants trangers dbouts du droit dasile ne peuvent, dans la pratique, tre loigns du territoire franais, la seule consquence dun raccourcissement des dlais dinstruction de lOFPRA et de la CNDA serait de rendre plus prcoce le transfert de la prise en charge entre le programme 177 et le programme 303 ; aucun effet positif sur le budget gnral ne devrait, en revanche, tre attendu (hors diminution des dpenses lies lATA.).

Le nombre de dbouts se maintenant chaque anne sur le territoire nest ainsi que lgrement infrieur celui des ressortissants trangers obtenant un titre de sjour en tant que membre de la famille dun citoyen franais (46 071 premiers titres dlivrs en 2011) et plus de deux fois suprieur celui des ressortissants trangers admis au sjour au titre de limmigration dite professionnelle (15 425 premiers titres salaris en 2011). Il convient cependant de noter que les trangers obtenant une premire carte de sjour au titre de limmigration familiale ou professionnelle peuvent tre, pour une frange dentre eux, danciens demandeurs dasile.
150

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Annexe III

La dfinition dorientations claires en ce qui concerne la politique dloignement constitue donc un pralable la prise de dcisions susceptibles de permettre une plus grande efficacit au niveau de la phase amont de la procdure151. Il nest enfin pas inutile de prciser que la raffirmation du principe selon lequel lensemble des demandeurs dbouts a vocation quitter le territoire peut trs bien sinscrire dans le cadre dune politique migratoire librale. Lobjectif nest en effet pas de sopposer tout prix lentre sur le territoire de migrants souhaitant sinstaller en France pour des raisons familiales ou professionnelles, mais de faire en sorte que lesprit et la lettre des procdures soit respect, et que chaque type de demande soit trait conformment aux rgles qui lui sont applicables.

151

Etant entendu que la circulaire n NOR INTK1300190C du 11 mars 2013 pose de premires bases en ce sens.

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ANNEXE IV

Le traiteme nt des demandes dasile et son impact sur les dpenses de prise en charge

SOMMAIRE

SYNTHESE ............................................................................................................................................................1 INTRODUCTION .................................................................................................................................................2 1. LA FRANCE PEINE A TRAITER CORRECTEMENT UN FLUX DE DEMANDES DASILE ELEVE ET EN PROGRESSION ................................................................................................3 1.1. La demande dasile adresse la France, bien querratique, est structurellement leve ................................................................................................................................................................... 3 1.1.1. Depuis six ans, la demande dasile adresse la France crot fortement ........................ 3 1.1.2. La France tait le deuxime pays de destination des demandeurs dasile dans le monde jusquen 2011 ............................................................................................................. 6 1.1.3. La demande dasile : donne exogne et phnomne endogne ........................................... 7 1.2. Malgr dimportants efforts budgtaires consentis, le traitement des demandes dasile savre dfectueux ......................................................................................................................... 10 1.2.1. Le taux de recours contre les dcisions de lOFPRA et limportance des protections accordes au stade juridictionnel constituent une anomalie ................. 10 1.2.2. Malgr un renforcement substantiel des moyens de lOFPRA et de la CNDA, les dlais dinstruction demeurent trop levs........................................................................ 12 1.2.3. Lusage actuel de la procdure prioritaire doit gagner en lgitimit et en efficacit .................................................................................................................................................... 17 1.2.4. Le traitement des certains cas particuliers pourrait tre rationalis ............................ 23 2. LA PERSPECTIVE DE LA TRANSPOSITION DES NOUVELLES DIRECTIVES EUROPEENNES EXIGE UN EFFORT MASSIF AFIN DE RESORBER LE STOCK DE DEMANDES DASILE ET DE REDUIRE LES DELAIS DE TRAITEMENT DICI FIN 2015 ........................................................................................................................................................... 25 2.1. La rduction des dlais de traitement est une condition ncessaire mais non suffisante damlioration de la politique de lasile ......................................................................... 25 2.1.1. Lamlioration de la politique de lasile, en termes de qualit, defficacit et defficience passe par une rduction des dlais dinstruction .......................................... 25 2.1.2. La seule rduction des dlais dinstruction des demandes dasile ne suffit pas matriser les cots associs lensemble de la procdure dasile............................... 26 2.2. Un effort massif doit tre ralis pour rsorber le stock et rduire les dlais de traitement avant la transposition des directives communautaires ........................................ 26 2.2.1. La transposition des directives communautaires lhorizon 2015 psera probablement sur les dlais dinstruction des demandes dasile .................................... 26 2.2.2. Sans rsorption rapide du stock dici fin 2015, lamlioration des dlais de traitement ne sera ni significative ni durable ......................................................................... 28 2.2.3. Le redressement du systme de traitement des demandes dasile passe par des gains de productivits substantiels et un renforcement des effectifs ................... 28 2.2.4. Linvestissement fournir sur la CNDA et lOFPRA est trs largement rentabilis par de moindres dpenses sur le programme 303......................................... 29

4 3. LES LEVIERS DE RENFORCEMENT DES CAPACITES DE TRAITEMENT DES DEMANDES DASILE DOIVENT ETRE ACTIVES A LOFPRA ET A LA CNDA.......................... 32 3.1. Amliorer les capacits de traitement par lOFPRA des demandes dasile .......................... 32 3.1.1. Rationaliser les mthodes de travail au sein des diffrentes divisions ........................... 32 3.1.2. Augmenter le temps global agent consacr linstruction des demandes dasile.......................................................................................................................................................... 33 3.1.3. Diminuer le taux dannulation des dcisions de lOFPRA...................................................... 33 3.2. Amliorer les capacits de traitement de la CNDA des recours contre les dcisions de lOFPRA .................................................................................................................................. 35 3.2.1. Acclrer la professionnalisation de la Cour .............................................................................. 35 3.2.2. Rduire les dlais de traitement des demandes daide juridictionnelle ......................... 36 3.2.3. Faire baisser le taux de renvoi en rquilibrant la relation avec les avocats constitus la Cour ............................................................................................................................. 38 3.2.4. Avoir un usage dcomplex des ordonnances de larticle R. 733-16 du CESEDA ...................................................................................................................................................... 39 3.2.5. Remdier au problme des dlais de jugement des recours ultramarins...................... 39 3.2.6. Etudier lopportunit dune volution moyen terme de la rpartition du contentieux de lasile ........................................................................................................................... 40

Annexe IV

SYNTHESE
La France accueille une demande dasile structurellement leve et en trs nette progression depuis 2007 (+73 %). Les dlais moyens de traitement des demandes lOffice franais de protection des rfugis et des apatrides (OFPRA 6 mois et 4 jours) et la Cour nationale du droit dasile (CNDA 9 mois et 29 jours) conduisent des dures compltes de procdures trs leves. En 2012, la dure moyenne du traitement complet dune premire demande dasile rejete lOFPRA suivie dun recours la CNDA est estime 19,5 mois. Ces dlais de traitement ne permettent pas de rpondre de faon satisfaisante aux demandes de protection internationale formules en France. En outre, ils contribuent la forte progression des dpenses de prises en charge des demandeurs dasile au titre de lallocation temporaire dattente (ATA) et de lhbergement durgence des demandeurs dasile (HUDA), portes par le programme 303 Immigration et asile . Ils constituent enfin un facteur dattractivit pour la demande dasile de faible qualit, contribuent lutilisation du droit dasile comme une procdure dimmigration et complexifient le traitement de la question des dbouts. Face une demande dasile irrgulire et sur laquelle elle na quune prise limite, la France a privilgi dans les dernires annes la ralisation doprations de dstockage successives. La crainte de surcapacits lOFPRA et la CNDA, notamment en cas de baisse de la demande dasile, semble lavoir emport sur la volont de rsorber les stocks et de rduire les dlais de traitement de faon durable. Lembauche pour des dures limites de personnels contractuels a certes permis des augmentations ponctuelles des capacits de traitement mais a galement engendr des effets ngatifs (turnover lev du personnel, absence de gains de productivit). A environnement lgislatif et rglementaire constant, leffort dployer pour rduire les dlais de traitement et rsorber les stocks savre dj substantiel. Il est rendu dautant plus urgent et massif par la perspective de la prochaine transposition des directives europennes rvises du paquet asile . Dici fin 2015, de nouvelles dispositions relatives la procdure dexamen des demandes dasile pourraient avoir pour effet de dgrader davantage les dlais de traitement. La mission recommande ainsi de renforcer rapidement les capacits de traitement de lOFPRA et de la CNDA en vue datteindre un triple objectif dici fin 2015 :

traiter un flux de demandes dasile et de recours lev et en progression ; rduire les dlais de traitement 3 mois lOFPRA et 6 mois la CNDA ; rsorber le stock accumul pour tre en mesure dabsorber le choc potentiel li la transposition des directives asile rvises. une augmentation des effectifs affects linstruction des demandes (+ 10 officiers de protection lOFPRA) et au traitement des recours (+ 11 rapporteurs la CNDA) ; la ralisation de gains de productivit lOFPRA (+ 10 % lOFPRA et la CNDA).

Pour atteindre cet objectif, le scnario privilgi par la mission associe en 2014 :

Le cot dun tel investissement dans le systme de traitement des demandes dasile serait largement amorti par les conomies dgages sur les dpenses de prise en charge des demandeurs dasile du programme 303 (88,5 M de moindres dpenses en 2015). Cependant, compte tenu des effets de vase communicants entre les dpenses dhbergement durgence des demandeurs dasile et les dpenses dhbergement durgence de droit commun, la rduction des dlais de traitement ne peut tre le seul levier de matrise des cots de la politique de lasile.

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Annexe IV

INTRODUCTION
La prsente annexe a pour objet danalyser le traitement actuel des demandes dasile formules sur le territoire national ou ses frontires. La prise en charge des demandeurs et son cot sont traits dans les annexes relatives lallocation temporaire dattente (ATA, cf. annexe I) et lhbergement des demandeurs dasile (cf. annexe II). Les problmatiques de sjour et le parcours du demandeur dasile en amont et en aval du traitement de sa demande dasile figurent dans lannexe III. Avec le niveau de la demande dasile adresse la France, les dlais de traitement des demandes dasile constituent le principal dterminant des dpenses de prise en charge des demandeurs dasile. Cette annexe analyse ainsi successivement :

la demande dasile adresse la France et son traitement actuel aux stades administratif et juridictionnel ; les objectifs atteindre en termes de dlais de traitement et de stock rsiduel des demandes dasile dans la perspective de lvolution du cadre juridique de lUnion europenne ; les leviers pouvant tre activs lOFPRA et la CNDA afin de rduire les dlais de dinstruction et doptimiser le traitement des demandes dasile.

Nota bene : en cours de mission, les auditeurs se sont vu opposer le principe dindpendance des juridictions administratives et nont pu poursuivre les changes entams avec la CNDA sur le traitement des recours forms par les demandeurs dasile contre les dcisions de lOFPRA. Faute davoir t communiques par la CNDA, certaines informations ont t reconstitues sur la base dun chantillon reprsentatif de demandes dasile.

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Annexe IV

1. La France peine traiter correctement un flux de demandes dasile

lev et en progression
1.1. La demande dasile adresse la France, bien querratique, est structurellement leve 1.1.1. Depuis six ans, la demande dasile adresse la France crot fortement
Sur longue priode, la demande dasile adresse la France connat une volution erratique avec une trs forte amplitude. Le nombre de premires demandes de protection internationale varie ainsi selon un rapport de 1 3,5 entre un maximum en 1989 (61 442 premires demandes) et un minimum en 1996 (17 405 premires demandes). Cette volution se produit selon des priodes irrgulires (cf. Graphique 1). Sous ces rserves, il apparat nanmoins possible de distinguer, au-del des variations conjoncturelles de la demande dasile, une tendance structurelle la hausse. Depuis 1981, le nombre de premires demandes de protection internationale adresse la France a ainsi progress un rythme de 2,4 % par an en moyenne (cf. Graphique 1). Il constitue un approchant de la demande dasile totale, les donnes relatives aux rexamens et celles relatives aux mineurs accompagnants ntant disponibles respectivement qu partir de 1992 et de 2003.
Graphique 1 : Nombre de premires demandes de protection internationale depuis 1981
61.422 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 23.804 Moyenne : 33.552 52.204 +2,4% par an

41.254

Source : OFPRA.

Sur les douze dernires annes, la France connat globalement une volution divergente de celle de lUE mme si les tendances europennes la hausse et la baisse sobservent en France avec un lger dcalage dans le temps. Ainsi, entre 2000 et 2012, le nombre de demandes dasile a progress un taux moyen de 3,7 % par an en France tandis quil rgressait un taux moyen 1,6 % par an dans lUE 27 (cf. Graphique 2). Sur ces douze annes, la France reprsente en moyenne 17 % de la demande dasile adresse aux 27 Etats-membres de lUE (cf. Tableau 1).

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Annexe IV

Graphique 2 : Evolution compare du nombre de demandes dasile en France et dans lUE entre 2000 et 2012

Demandes dasile (indice 100 en 2000) 180 160 140 120 100 80 60 0 197.410 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 35.520 331 975 424.180 100 65.614

+3,7% par an
61 468

France

-1,6% par an

UE-27

Source : donnes fournies par Eurostat, calculs mission. Base 100 en 2000 (soit 406 585 demandes pour lUE et 39 775 pour la France), rexamens et mineurs accompagnants inclus.

Depuis 2007, la demande dasile adresse la France a augment de 73 %, passant de 35 520 demandes en 2007 61 468 demandes en 2012 (mineurs accompagnants et rexamens inclus). Le taux de croissance moyen entre 2007 et 2012 du nombre de demandes dasile enregistres atteint ainsi 12,2 % par an. Cette tendance la hausse de la demande dasile sur la priode rcente sobserve galement au niveau europen mais un rythme nettement moins lev. La demande dasile adresse aux 27 Etats-membres de lUnion europenne (UE-27) na ainsi globalement augment que de 49 % sur la priode 2007-2012 (cf. Tableau 2). Sur ces six annes, les pays europens connaissent cependant des volutions extrmement contrastes avec des augmentations massives en Allemagne (quadruplement de la demande) ou en Belgique (+ 143 %), une stabilit au Royaume-Uni (+ 1 %) et une forte baisse en Espagne (- 64 %) (cf. Graphique 3).

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Annexe IV Graphique 3 : Evolution de la demande dasile en Europe entre 2007 et 2012

450 400 350 300 250 200 150 100 50

Demande dasile (base 100 en 2007)

Allemagne

Belgique Pays-Bas France UE-28 Sude Italie Royaume-Uni Espagne

0 2007

2008

2009

2010

2011

2012

Source : Eurostat, calculs mission, donne non disponible en 2012 pour les Pays-Bas.

Proposition n21 : Renforcer lanticipation de lvolution de la demande dasile au niveau de lOFPRA en laborant un dispositif danalyse prvisionnelle des flux. Labsence de dispositif danalyse prvisionnelle des flux fragilise le pilotage de la politique de lasile sur le plan oprationnel et budgtaire. La volatilit de la demande dasile rend difficile une valuation ex ante prcise du nombre de demandes dasile adresses la France. Nanmoins, un renforcement de lanticipation de lvolution de la demande dasile savrerait dterminant pour mieux adapter les ressources consacres au traitement des demandes (effectifs de lOFPRA et de la CNDA) et les ressources consacres la prise en charge des demandeurs (accueil, hbergement durgence, CADA). Malgr lirrgularit des flux, une meilleure anticipation de lvolution de la demande dasile apparat envisageable partir des demandes dasile adresses aux autres pays de lUE et des donnes migratoires franaises (immigration familiale, immigration de travail, dlivrance de visas, loignements). Ces mesures pourraient sinspirer des expriences menes dans dautres pays europens, par exemple par la Sude :

un mcanisme didentification en temps rel des volutions quantitatives ou qualitatives (flux, nationalits) de la demande dasile gagnerait tre dfini et suivi par lOFPRA ; une analyse statistique pourrait par ailleurs tre mene en lien avec la direction de limmigration (DIMM). Lobjectif serait de construire des indicateurs avancs pouvant servir dalerte et didentifier dventuels rgularits et effets de report entre procdures migratoires et procdure dasile.

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Annexe IV

1.1.2. La France tait le deuxime pays de destination des demandeurs dasile dans le
monde jusquen 2011 Jusquen 2011, la France se situait la deuxime place mondiale et la premire place dans lUnion europenne en termes de destination des demandeurs dasile. Avec 57 335 demandes dasile enregistres en 2011, la France recueille 19 % de la demande dasile adresse lEurope. En 2012 cependant, la demande dasile adresse lAllemagne a connu une augmentation spectaculaire (+ 41 %, lie la demande dasile syrienne) qui la place au deuxime rang mondial. La France a reu 925 demandeurs dasile par million dhabitant en 2012, contre une moyenne de 660 demandeurs dasile par million dhabitant au sein de lUE. Rapport la taille de la population, le niveau de la demande dasile en France se situe nettement ende de celui de plusieurs petits pays comme Malte (4 980 demandeurs dasile par million dhabitant), la Sude (4 625) ou le Luxembourg (3 905). Parmi les dix pays les plus peupls de lUE, seules la Belgique (2 535 demandeurs dasile par million dhabitant) et lAllemagne (depuis 2012) accueillent toutefois davantage de demandeurs dasile proportionnellement leur population que la France (cf. Graphique 4).
Graphique 4 : Nombre de demandeurs dasile en 2012 pour un million dhabitants pour les dix pays les plus peupls de lUE
2,600 2,400 1,200 2,535

945
800

925

877

850

Moyenne UE-27 = 660

445
400

280

260 120 55

0 Belgique Allemagne France Source : Eurostat. Pays-Bas Grce Royaume- Pologne Uni Italie Roumanie Espagne

Anne UE 27 France Part de la France

Tableau 1 : Demandes dasile en France et dans lUE 27152 2000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Moyenne 406 585 222 635 256 540 263 990 258 945 301 375 331 975 303 173 39 775 35 520 42 599 47 686 52 762 57 337 61 468 50 560 10 % 16 % 17 % 18 % 20 % 19 % 19 % 17 %

Source : Eurostat, OFPRA.

Sont inclus les mineurs accompagnants. Les donnes pour Chypre ne concernent que le demandeur principal. Les donnes 2008 pour le Royaume-Uni ne concernent que les primo-demandeurs.
152

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Annexe IV

Tableau 2 : Evolution de la demande dasile entre 2007 et 2011 dans quelques pays europens Anne 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Evolution France 35 520 42 599 47 686 52 762 57 337 61 468 73 % Allemagne 19 165 26 865 32 935 48 490 53 255 77 540 305 % Italie 14 055 30 145 17 670 10 050 34 115 15 715 12 % Royaume-Uni 27 905 31 315 31 670 23 715 26 430 28 175 1% Pays-Bas 7 100 15 255 16 140 15 100 14 600 n.d. 106 % Belgique 11 575 15 170 21 645 26 130 31 915 28 105 143 % Espagne 7 195 4 515 3 005 2 740 3 420 2 565 -64 % Sude 36 205 24 820 24 190 31 875 29 670 43 865 21 % UE-27 222 635 256 540 263 990 258 945 301 375 331 975 49 %
Source : Eurostat., volution calcule par rapport 2011 pour les Pays-Bas.

1.1.3. La demande dasile : donne exogne et phnomne endogne

Le niveau de la demande est pris comme une donne exogne dans la politique dasile. Lvolution des flux de demandeurs dasile est en effet largement dtermine par des lments sur lesquels ladministration na pas de prise (poids des migrations internationales, vnements affectant la situation dans les pays dorigine). Cependant, des facteurs internes peuvent faire de la demande dasile adresse la France un phnomne en partie endogne. Les rformes lgislatives et rglementaires de lasile, la dure de traitement et la rponse apporte aux demandes dasile, les modalits de prise en charge des demandeurs ou encore les modalits de sjour des demandeurs peuvent exercer une influence sur le niveau de la demande dasile.

1.1.3.1. Linscription sur la liste des pays dorigine srs illustre le fait que les po uvoirs
publics peuvent exercer une influence sur le niveau de la demande dasile Une trs forte lasticit de la demande dasile linscription sur la liste des pays dorigine srs (POS) peut en effet tre observe. Elle sexplique par la forte probabilit de traitement en procdure prioritaire dune demande dasile en provenance dun pays dorigine sr. Le taux de placement en procdure prioritaire des demandes dasile en provenance de pays dorigine sr atteint en effet 84 % en 2011153. LArmnie illustre cette sensibilit de la demande dasile linscription sur la liste des pays dorigine srs (cf. Graphique 5). Le nombre de premires demandes de protection hors mineurs accompagnants enregistres chaque mois slevait en moyenne 187,4 en 2009 jusqu linscription de lArmnie sur la liste des pays dorigine srs par une dcision du conseil dadministration de lOFPRA du 20 novembre 2009. La demande dasile armnienne a sensiblement baiss durant les huit mois pendant lesquels lArmnie figurait sur la liste des pays dorigine srs. Avec le retrait de lArmnie de cette liste par une dcision du Conseil dtat du 23 juillet 2010, la demande dasile armnienne a progress de 76 % daot 2010 dcembre 2011 (cf. Tableau 3).

Abstraction faite de la modification de la liste des pays dorigine srs du 6 dcembre 2011 intervenue trop tardivement pour avoir un impact sur lactivit annuelle de 2011.
153

-7-

Annexe IV Graphique 5 : Premires demandes mensuelles de protection internationale (hors mineurs accompagnants) en provenance dArmnie de 2009 2012
280 240 200 160 120 80 40 0 Jan. 09 Juil. 09 Jan. 10 Juil. 10 Jan. 11 Juil. 11 Jan. 12 Retrait de la liste des POS Inscription sur la liste des POS
(20 nov-09)

246

-82%

45

(23 juil-10)

Source : OFPRA, calculs mission.

Tableau 3 : Evolution de la demande dasile armnienne entre 2009 et 2011 Demandes dasile (hors Janvier Dcembre 2009 juillet Aot 2010 mineurs accompagnants) novembre 2009 2010 dcembre 2011 Nombre moyen de premires 187,4 109,8 193,4 demandes mensuelles Evolution entre priodes 41 % + 76 %
Source : extraction Eurostat, calculs mission. Rappel : inscription sur la liste des POS le 20 novembre 2009 et retrait le 23 juillet 2010.

1.1.3.2. La difficile mise en vidence deffets de report de la demande dasile au sein de

lUE Les interlocuteurs de la mission du ct de ladministration ont rgulirement mis en avant la question de lattractivit dun territoire (dpartement, rgion ou pays) par rapport aux territoires limitrophes. Au niveau europen, lattractivit relative dun pays (lie la perception par les demandeurs du caractre plus ou moins gnreux de sa politique dasile) dterminerait en partie le niveau de la demande. Les effets de report de la demande dasile entre pays europens, conscutifs un changement dans leur attractivit respective, ne sont cependant pas systmatiques. Il apparat par exemple difficile de mettre nettement en vidence un effet de report automatique entre pays europens li linscription sur la liste des pays dorigine srs.

-8-

Annexe IV Encadr 2 : Mthodologie de lanalyse compare des effets de linscription dun pays sur la liste des pays dorigine srs

La demande dasile adresse la France et aux autres pays de lUE a t analyse pour : lArmnie et la Turquie, inscrites sur la liste des pays dorigine srs le 20 novembre 2009 et retires le 23 juillet 2010154 ; le Kosovo et lAlbanie, inscrits sur la liste des pays dorigine srs le 18 mars 2011 et retirs le 26 mars 2012155. Lvolution de la demande dasile en provenance de ces pays a t observe sur trois priodes : avant linscription du pays sur la liste des pays dorigine s rs ; pendant la dure dinscription ; postrieurement au retrait du pays de la liste. Les informations relatives la demande dasile sont extraites de la base de donnes en ligne dEurostat selon les rgles de comptabilisation dEurostat. Elles reprennent par mois, par pays de destination et par nationalit dorigine, le nombre de demandeurs de prot ection internationale (protection principale et protection subsidiaire), mineurs accompagnants compris, que ce soit au stade dune premire demande ou dun rexamen.
Source : mission.

Lajout dun pays sur la liste des pays dorigine srs implique une baisse de lattractivit de la France pour les demandeurs dasile de cette origine. La moindre demande adresse la France par les demandeurs dont le pays est inscrit sur la liste des pays dorigine srs ne se traduit pas systmatiquement par une augmentation parallle de la demande adresse aux autres pays europens :

sagissant de la Turquie et du Kosovo : la demande adresse au reste de lUE a suivi la mme tendance que la demande adresse la France (baisse la suite de linscription sur la liste des pays dorigine srs, hausse la suite du retrait) mais dans des proportions moindres (cf. Tableau 4 et Tableau 5). Linscription de ces pays sur la liste franaise des pays dorigine srs na pas engendr de report de la demande sur les autres pays mais sest traduite par une baisse globale de la demande dasile lchelle de lUE pour ces nationalits ; sagissant de lArmnie : alors que la demande dasile armnienne baissait de 40 % en France la suite de linscription sur la liste des pays dorigine srs, elle augmentait de 23 % dans le reste de lUE par rapport la priode prcdente. Le retrait de lArmnie de la liste a conduit une augmentation massive de la demande en France (+62 %) et une lgre baisse dans le reste de lUE (-9 %) (cf. Tableau 4). Cette volution inverse en France et dans le reste de lUE traduit un effet de report de la demande dasile armnienne de la France vers les autres Etats-membres qui nest cependant que trs partiel : entre un quart et la moiti de la baisse ou de la hausse observe en France se rpercute sur le reste de lUE ;

Inscription par la dcision du conseil dadministration de lOFPRA du 20 novembre 2009 rvisant la liste des pays d'origine srs et retrait par la dcision CE, 23 juillet 2010, Amnesty International section franaise, Forum Rfugis et autres.
154

Inscription par la dcision du conseil dadministration de lOFPRA du 18 mars 2011 rvisant la liste des pays dorigine srs et retrait par la dcision CE, 26 mars 2012, Action syndicale libre OFPRA.
155

-9-

10

Annexe IV

sagissant de lAlbanie : linscription sur la liste des pays dorigine srs semble avoir eu pour effet de contenir en France la trs forte augmentation de la demande albanaise observe dans le reste de lUE (+ 119 %) (cf. Tableau 5). La France reprsentait 27 % de la demande albanaise adresse lUE contre seulement 16 % durant linscription de ce pays sur la liste des pays dorigine srs puis 38 % la suite de son retrait. Linscription sur la liste franaise des pays dorigine srs a pu conduire orienter la hausse de la demande albanaise vers autres pays europens.

Tableau 4 : Evolution pour la Turquie et lArmnie du nombre de demandeurs dasile par mois Janvier Dcembre 2009 Aot 2010 novembre juillet 2010 (dure (retrait liste 2009 (jusqu' Pays Evolution Evolution de linscription sur la des POS) l'inscription sur liste des POS) juillet 2011 la liste des POS) Turquie France 220 156 -29 % 185 19 % UE hors France 374 348 -7 % 375 8% Armnie France 295 179 - 40 % 290 62 % UE hors France 241 296 23 % 270 -9 %
Source : extraction Eurostat, calculs mission. Rappel : inscription de la Turquie et de lArmnie sur la liste des POS le 20 novembre 2009 et retrait le 23 juillet 2010.

Tableau 5 : Evolution pour lAlbanie et le Kosovo du nombre de demandeurs dasile par mois Moyenne avril Moyenne avril Moyenne avril 2011 mars Evolution Evolution 2010 mars 2011 2012 (retrait 2012 (dure de aprs aprs le Pays (jusqu' l'inscription liste des POS) linscription sur la linscription retrait sur la liste des POS) fin 2012 liste des POS) Albanie France 42 47 12 % 281 496 % UE (hors France) 112 245 119 % 448 83 % Kosovo France 444 208 -53 % 347 67 % UE (hors France) 741 516 -30 % 562 9%
Source : extraction Eurostat, calculs mission. Rappel : inscription de lAlbanie et du Kosovo sur la liste des POS le 18 mars 2011 et retrait le 26 mars 2012.

1.2. Malgr dimportants efforts budgtaires consentis, le traitement des demandes dasile savre dfectueux 1.2.1. Le taux de recours contre les dcisions de lOFPRA et limportance des
protections accordes au stade juridictionnel constituent une anomalie Pendant les dix dernires annes, si le taux global dadmission fluctue, principalement en raison des variations du niveau de la demande dasile, le nombre total de protections accordes en valeur absolue est relativement stable environ 10 400 protections en moyenne par an (cf. Graphique 6). Depuis 2005, davantage de protections (admission au statut de rfugis et protection subsidiaire) sont accordes au stade juridictionnel par la CNDA que par lOFPRA, ce qui constitue une singularit franaise. Seules 9,4 % des demandes taient ainsi admises par lOFPRA en 2012 contre 27 % en moyenne pour lUE au stade de la premire instance.
- 10 -

Annexe IV

11

Graphique 6 : Protections internationales accordes par lOFPRA et la CNDA de 2004 2012

Nombre de dcisions dadmission 14.000 29,9 10.000 CNDA OFPRA Taux global dadmission (en %) 40

36,0
29,4 27,5

26,9
19,5

30

25,3 21,6
20

6.000

16,6

10 2.000 0 2004
Source : OFPRA, CNDA.

0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Le systme actuel de traitement des demandes dasile prsente une sous-efficience chronique caractrise par (cf. Tableau 6) :

un faible taux dadmission en premire instance (11,5 % en moyenne depuis 2005) ; un trs fort taux de recours contre les dcisions de rejets de lOFPRA (85,2 % en moyenne depuis 2005) ; un taux dannulation la CNDA durablement lev (19,7 % en moyenne depuis 2005).

Le rquilibrage dans les admissions la protection internationale au profit du stade non juridictionnel de lexamen des demandes dasile constitue un objectif prioritaire. La rpartition actuelle dans la dlivrance des protections internationales (56 % par la CNDA et 44 % par lOFPRA en 2011) explique pour partie les dlais de traitement levs. Elle conduit prolonger le statut de demandeurs dasile de personnes qui pourraient se voir accorder le bnfice du statut de rfugi ds lissue de linstruction par lOFPRA. Le poids relatif de la phase juridictionnelle sagissant des admissions constitue un facteur de cot important (ressources pour le traitement des recours par la CNDA, prise en charge prolonge des demandeurs en CADA, HUDA et au titre de lATA). Sil ne serait pas cohrent darrter ex ante un taux daccord cible lOFPRA, le rquilibrage dans la dlivrance des protections doit nanmoins constituer un objectif prioritaire. Plusieurs mesures doivent permettre de rapprocher la pratique de lOFPRA et la jurisprudence de la CNDA (cf. 3.1.3).
Tableau 6 : Evolution du taux de recours contre les dcisions de rejet de lOFPRA et du taux dannulation par la CNDA Moyenn 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 e Taux d'accord par 11,6 16,2 14,3 13,5 11,0 8,2 % 7,8 % 9,4 % 11,5 % l'OFPRA % % % % % Taux de recours contre 85,7 87,7 87,5 81,2 82,7 84,3 85,0 87,3 85,2 % les rejets de l'OFPRA % % % % % % % % Taux d'annulation par la 15,4 15,5 19,9 25,3 26,6 22,1 17,7 15,2 19,7 % CNDA % % % % % % % %
Source : OFPRA, CNDA.

- 11 -

12

Annexe IV

1.2.2. Malgr un renforcement substantiel des moyens de lOFPRA et de la CNDA, les

dlais dinstruction demeurent trop levs

1.2.2.1. Un renforcement significatif des effectifs de lOFPRA et de la CNDA

Les pouvoirs publics ont substantiellement renforc les moyens allous lOFPRA et la CNDA depuis 2008 en particulier en termes deffectifs. Le nombre dofficiers de protection lOFPRA a ainsi augment de 26 % entre 2008 et 2012 et le nombre de rapporteurs la CNDA a doubl sur cette priode (cf. Tableau 7).
Tableau 7 : Evolution des effectifs de lOFPRA et de la CNDA depuis 2008 156 ETP 2008 2009 2010 2011 2012 Evolution 2008-2012 OFPRA (officiers de protection 222,9 240,3 241,7 277,7 280,7 26 % dans le corps et contractuels) 157 CNDA (rapporteurs) 70 70 95 135 142 103 %
Source : OFPRA, CNDA.

Ce renforcement des moyens sur les cinq dernires annes ne conduit cependant qu retrouver les niveaux deffectifs dofficiers de protection et de rapporteurs qui taient ceux des annes 2004-2005. La baisse de la demande dasile amorce en 2004 a conduit une forte baisse des ressources consacres linstruction, alors mm e que le stock de demandes et des recours ntait pas pleinement rsorb. En 2005, le dlai moyen constat slevait toujours :

3,6 mois pour les premires demandes dasile traites par lOFPRA ; 9 mois et 9 jours pour les recours traits par la Commission de recours des rfugis (devenue la CNDA en 2007).

1.2.2.2. Une prfrence pour la flexibilit des moyens au dtriment de la productivit

Ce renforcement des moyens sest largement opr par lembauche dagents contractuels sur des dures parfois limites 12 mois158. Les agents contractuels constituent le volet demplois devant permettre lajustement des ressources lvolution de la demande dasile, tant lOFPRA qu la CNDA. A lOFPRA, 19 % de leffectif total tait embauch sous CDD en 2011. La proportion dofficiers de protection contractuels (agents de catgorie A) a atteint 46 % en 2012, ce qui constitue un niveau problmatique (cf. Tableau 8). Cette proportion est encore plus leve sagissant du cur de mtier de lOFPRA (linstruction des demandes dasile), sur lequel les officiers de protection contractuels sont affects. Lembauche dagents contractuels pour mener des oprations de dstockage offre une flexibilit pour ajuster les moyens consacrs au traitement des demandes mais contribue dgrader la productivit en raison :

156 Avant 2008, la distinction ntait pas faite entre les effectifs affects lOFPRA et la CNDA (rattachement de la

CNDA au Conseil dtat effectif depuis 1er janvier 2009).

157

Pour lOFPRA, les chiffres mentionns recouvrent les officiers de protection (catgorie A) toutes fonctions exerces et toutes affectations confondues en activit au 31 dcembre de chaque anne.
158

Le recrutement partir du 1er janvier 2011 de 30 nouveaux officiers de protection contractuels lOFPRA pour une opration de dstockage a t opr pour une dure initiale de 18 mois (prennisation des emplois en septembre 2011).

- 12 -

Annexe IV

13

du fort taux de rotation du personnel que ces mouvements impliquent : le taux de rotation des officiers de protection atteint en moyenne 14 % sur la priode 2009-2012 ; en particulier, le taux de rotation des officiers de protection affects linstruction slve 18 % en 2012 et correspond une moindre production denviron 3 000 dcisions159 ; du temps de formation des nouveaux arrivants pendant lequel les exigences de production sont moindres : un officier de protection lOFPRA se voit assigner lobjectif de deux dcisions par jour compter du 7me mois suivant son arrive aprs une augmentation progressive ; un rapporteur la CNDA travaille pleine norme (soit un objectif de 31 dossiers par mois) lissue dune priode de trois mois ; du temps consacrs par les officiers de protection dj en poste la formation des nouveaux agents (systme de mentorat lOFPRA).

Tableau 8 : Part des contractuels parmi les officiers de protection lOFPRA (toutes affectations confondues)160 Effectif physique des officiers de protection (OP) 2008 2009 2010 2011 2012 Officiers de protection dans le corps 151 165 166 163 156 Officiers de protection contractuels 77 81 82 122 131 Proportion de contractuels 34 % 33 % 33 % 43 % 46 % Taux de rotation des OP (y compris hors instruction) n.d. 13 % 10 % 20 % 13 %
Source : OFPRA. Taux de rotation = (arrives + dparts en anne n) / (2 x effectif au 1 er janvier).

1.2.2.3. Des dures compltes de procdure excessives 1.2.2.3.1. Des dlais dinstruction stricto sensu qui sont durablement levs
Malgr le renforcement des effectifs affects linstruction lOFPRA et la CNDA, les dlais de traitement des demandes dasile et des recours demeurent levs. En 2012, le dlai moyen constat du traitement dune demande dasile par lOFPRA atteint 6 mois et 4 jours et tend se dgrader161. Le dlai moyen de jugement dun recours par la CNDA atteint 9 mois et 29 jours (cf. Tableau 9).
Tableau 9 : Dlai moyen constat (DMC)162 de traitement des demandes dasile et des recours depuis 2006 Dlai moyen constat (jours) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Moyenne OFPRA 110 105 101 118 145 174 186 134 CNDA 317 356 412 385 392 344 303 358

159 160 161

Source : OFPRA, projet de contrat dobjectifs et de performance 2013-2015. La proportion de contractuels parmi les rapporteurs la CNDA serait denviron 50 % en 2012.

Sur lanne 2012, le dlai moyen de traitement de lOFPRA est pass de 179 au 1 er trimestre, 158 jours au 2me trimestre, puis 187 jours au 3me trimestre et 200 jours au 4me trimestre. Le dlai moyen constat est calcul comme la somme des dlais de traitement de dossiers traits sur lanne, divise par le nombre de dossiers effectivement traits. Le dlai prvisible moyen quutilise la CNDA en parallle du dlai moyen constat ne constitue pas un indicateur fiable de lactivit effectivement ralise et sous -value le dlai rel de jugement.
162

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14

Annexe IV

Dlai moyen constat (jours) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Moyenne Dlai instruction OFPRA + CNDA 427 461 513 503 537 518 489 493 (Hors dlais cachs)
Source : OFPRA, CNDA.

Proposition n22 : Mettre en place un suivi automatis des dlais sur la base de donnes interne lOFPRA (INEREC) permettant dalerter sur les dlais de traitement et de jugement excessifs.

1.2.2.3.2. Des dlais cachs qui rallongent la dure totale des procdures
Les seuls dlais affichs par lOFPRA et la CNDA sont cependant insuffisants pour estimer la dure relle dune procdure de demande dasile. Le dlai moyen calcul par lOFPRA et la CNDA couvre la dure de lenregistrement de la demande dasile (ou du recours) la date de la dcision de lOFPRA (ou la date de la lecture de la dcision pour la CNDA). Ne sont ainsi pas pris en compte certains dlais cachs :

le dlai entre le dpt de la demande dasile et son enregistrement par lOFPRA ; le dlai de notification de la dcision de lOFPRA ; le dlai entre la notification de la dcision de lOFPRA au demandeur et lenregistrement de son recours la CNDA (ce dlai peut savrer particulirement lev en cas de traitement dune demande daide juridictionnelle dite isole ) ; le dlai de notification de la CNDA163.

La dure moyenne totale dune procdure dexamen de premire demande dasile par lOFPRA suivie dun recours la CNDA peut tre estime 19,5 mois (cf. Graphique 7). Ce cas de figure recouvre plus de trois quarts des dossiers (cf. Encadr 3). Pour autant, il ne prend pas en compte les dlais lis dventuelles demandes de rexamen (cf. valuation ci-dessous), ni les tapes du parcours du demandeur dasile qui ne relvent pas du traitement de la demande dasile proprement dite (dlai de prsentation la plateforme daccueil, dlai de convocation en prfecture, dlai de dlivrance de lAPS, dlai de dpt de la demande dasile). La dure moyenne totale dune procdure longue (premire demande, recours la CNDA, demande de rexamen lOFPRA et recours la CNDA), peut tre estime plus de 2 ans et 7 mois (cf. graphique 8).

163

En outre, les dlais de saisie dans la base de donnes de lOFPRA (INEREC) du sens des dcisions de lOFPRA et de la CNDA ne sont pas pris en compte. Ils peuvent avoir un impact sur la clture des droits lATA.

- 14 -

Annexe IV

15

Graphique 7 : Dure moyenne (en jours) dune procdure de premire demande dasile suivie dun recours la CNDA ( partir des dlais OFPRA et CNDA de 2012)
Enregistrement de la demande 3

Traitement OFPRA

215

Notification OFPRA

14

Formation du recours

39

Dcision CNDA

303

Notification CNDA

20

Total

592

Source : OFPRA, CNDA, mission.

Graphique 8 : Dure moyenne (en jours) dune procdure longue (premire demande et recours, demande de rexamen et recours) partir des dlais 2012
Enregistrement demande Traitement OFPRA n1 Notification OFPRA Formation du recours Dcision CNDA n1 Notification CNDA Enregistrement rexamen Traitement OFPRA rexamen Notification OFPRA Formation du recours Dcision CNDA n2 Notification CNDA Total 948

3
215

14
39

303 20 3 17 14 15 288 20

Source : OFPRA, CNDA, mission.

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Annexe IV Encadr 3 : Mthodologie de calcul du dlai moyen dune procdure de premire demande dasile avec recours la CNDA et dune procdure longue

Choix dune procdure de premire demande suivie dun recours (au moins des cas) Une demande dasile est suivie dun recours dans plus de trois quarts des cas (cf. ci-dessous) : Tableau 10 : Nombre de recours la CNDA pour 100 premires demandes dasile Pour 100 1res Taux dadmission Nombre de Taux de Nombre de recours demandes OFPRA sur 1res rejets recours en sur les premires dposes demandes en 2012 OFPRA 2012 demandes 100
Source : mission.

10,5 %

89,5

85,0 %

76,1

Reconstitution des dlais complets de procdure A la diffrence du suivi dune mme cohorte sur plusieurs annes, la mthode utilise par la mission a conduit faire la somme des diffrents dlais observs en 2012 pour valuer la dure complte des procdures. Pour la reconstitution des dlais complets de procdure ont t utiliss les chiffres communiqus par lOFPRA et la CNDA. Seuls le dlai de formation du recours et le dlai de notification de la CNDA ont t calculs sur chantillon : 600 demandeurs dasile dont la date dclarative dentre sur le ter ritoire est le mois de janvier 2010 ont t slectionns de faon alatoire par lOFPRA. Cet chantillon comprend tous les demandeurs dasile se voyant attribuer un numro OFPRA (i.e. hors demandeurs placs en procdure Dublin II , mineurs isols inclus et mineurs accompagnants exclus). Dlai denregistrement de la demande dasile : 2,6 jours Dlai moyen 2012 communiqu par lOFPRA. Dlai de traitement par lOFPRA dune premire demande : 214,6 jours Le dlai moyen constat calcul par lOFPRA sur les demandes premires demandes examines en 2012 slve 214,6 jours (contre 186 jours en incluant les rexamens). Dlai entre la dcision de lOFPRA et la notification : 13,6 Dlai moyen 2012 communiqu par lOFPRA. Dlai entre la notification de la dcision de lOFPRA et lenregistrement du recours : 38,5 jours Sur lchantillon, 480 dossiers ont fait lobjet dun recours (81 %). Le dlai a t calcul partir de 447 recours (12 recours pour lesquels la date de notification de lOFPRA tait inconnue ont t exclus ainsi que 21 recours o des dsistements ou des rexamens faussaient les dates de notification et denregistrement dont de probables erreurs de saisie). Ce dlai inclut notamment le dlai de traitement des demandes daide juridictionnelle dp oses pralablement au recours (aide juridictionnelle dite isole (cf. Encadr 7)). Ce dlai est pour partie imputable au demandeur (formation du recours) et pour partie imputable la CNDA (traitement de la demande daide juridictionnelle dite isole ). Dlai de traitement dun recours par la CNDA : 303 jours Pour le traitement dune premire demande, le dlai moyen global constat en 2012 a t retenu. Il calcul par la CNDA sur les affaires traites en 2012 (ce dlai inclut, pour les dcisions prises aprs une audience collgiale, un dlai moyen de 23 jours entre laudience et la lecture de la dcision). Dlai entre la dcision de la CNDA et sa notification : 19,8 jours Sur les 480 dossiers ayant fait lobjet dun recours, une dcision de la CNDA est intervenue dans 445 cas. Ont t exclus les 36 dossiers pour lesquels la date de notification de la CNDA nest pas renseigne et deux dossiers pour lesquels la date renseigne semble incohrente.

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Annexe IV

17

Calcul du dlai moyen dune procdure longue : 16,6 jours (OFPRA) et 288 jours (CNDA) A ajouter au titre des rexamens Les dlais moyens denregistrement et de notification du cas prcdent ont t conservs. Le dlai moyen de traitement dune demande de rexamen par lOFPRA est de 16,6 jours en 2012. Lhypothse retenue pour la CNDA est de 288 jours (le dlai moyen de traitement dune procdure prioritaire sur rexamen tant en 2012 de 9 mois et 14 jours). Sagissant du dlai de formation et denregistrement du recours sur rexamen, une hypothse le ramenant 15 jours a t retenue compte tenu du fait quun demandeur en rexamen nest pas ligible laide juridictionnelle la CNDA sil a dj t entendu en entretien par lOFPRA loccasion de lexamen de sa premire demande et sil a dj bnfici de laide juridictionnelle.
Source : mission.

1.2.3. Lusage actuel de la procdure prioritaire doit gagner en lgitimit et en

efficacit

1.2.3.1. Le bien fond de lusage de la procdure prioritaire prsente des faiblesses

Lusage actuel de la procdure prioritaire tend crotre depuis 2009 et son bien-fond est contest. En 2012, les procdures prioritaires ont reprsent prs du tiers (32 %) des demandes dasile, soit 23 % des premires demandes et 87 % des rexamens (cf.

Tableau 13). Le placement en procdure prioritaire implique un refus dadmission au sjour et des droits moindres pour le demandeur qui se justifient par une prsomption dinligibilit au statut de rfugi (cf. Encadr 4). Or, la prsomption du caractre infond de la demande place en procdure prioritaire ne se confirme ni au stade de lOFPRA ni au stade de la CNDA. Sur les trois dernires annes, le taux dadmission OFPRA moyen pour les premires demandes (hors rtention) places en procdure prioritaire tait de 11,2 % contre 12,4 % pour le taux dadmission de lOFPRA sur les premires demandes (toutes procdures confondues). En 2012, le taux dannulation des dcisions de lOFPRA la suite dun recours sur une premire demande en procdure prioritaire atteignait 16,4 % (contre 15,2 % toutes demandes et procdures confondues).
Tableau 11 : Taux dadmission OFPRA pour les premires demandes selon le type de procdure Taux d'admission OFPRA 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 1res DA en PP (hors rtention) 7,3 19,2 25,4 16,6 14,7 13,4 5,4 1res DA (toutes procdures confondues) 9,5 13,1 19,3 16,1 14,8 11,9 10,5
Source : OFPRA.

Linscription sur la liste des pays dorigine srs est utilise comme un outil de rgulation de la demande mais conduit orienter une part excessive du flux en procdure prioritaire, ce qui ne se justifie pas au regard des chances dadmission de ces demandes. La proportion de procdures prioritaires sexplique en effet pour une large part par linscription de pays sur la liste des pays dorigine srs, qui exerce un effet dissuasif sur le niveau de la demande (cf. 1.1.3.1)164.

Les interlocuteurs de la mission nont pas pu indiquer si cet effet dissuasif sexerce indiffremment selon la nature des demandes, c'est--dire, si linscription sur la liste des pays dorigine srs dissuade, dans les mmes proportions, les demandeurs dasile ayant une faible ou une forte probabilit de se voir accorder une protection internationale.
164

- 17 -

18

Annexe IV Encadr 4 : Lexamen en procdure prioritaire

Larticle L. 741-4 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile ( CESEDA) prvoit quatre cas dans lesquels le prfet peut refuser ladmission au sjour provisoire dun demandeur dasile : si lexamen de la demande dasile relve de la comptence dun autre Etat en application du Rglement Dublin II ; si le demandeur dasile est originaire dun pays figurant sur la liste des pays dorigine srs ou sil a la nationalit dun pays pour lequel on considre que les circonstances qui conduisa ient reconnatre la qualit de rfugi ont cess dexister (article 1 C5 de la Convention de Genve) ; si la prsence en France de cette personne constitue une menace grave pour lordre public, la scurit publique ou la sret de ltat ; si le prfet considre que la demande dasile repose sur une fraude dlibre ou constitue un recours abusif aux procdures dasile ou nest prsente quen vue de faire chec une mesure dloignement prononce ou imminente165. Pour les trois derniers cas, le refus dad mission au sjour (prrogative du prfet), entrane la saisine de lOFPRA en procdure prioritaire. LOFPRA doit statuer dans un dlai de quinze jours (ou 96 heures si le demandeur est plac en rtention administrative). Le demandeur bnficie, comme en procdure normale, dun examen individuel de sa demande et dun entretien. La personne dont la demande dasile est examine en procdure prioritaire ne peut accder un CADA et son ventuel recours contre une dcision de rejet de lOFPRA nest pas suspensif . Il offre donc la possibilit de procder un loignement sans attendre la dcision de la CNDA. Le service de lasile ne dispose pas de suivi de la rpartition des procdures prioritaires selon les diffrents motifs de placement. Le recours au motif de la menace de trouble lordre public serait infinitsimal et lessentiel des procdures prioritaires relverait du motif dinscription sur la liste des pays dorigine srs.
Source : article L. 741-4 du CESEDA et mission.

1.2.3.2. Lefficacit de la procdure prioritaire doit tre renforce

Proposition n23 : Autoriser le directeur gnral de lOFPRA ajouter ou retirer des pays de la liste des pays dorigine srs titre conservatoire. La modification de la liste des pays dorigine srs relve de la comptence du conseil dadministration. Une plus grande ractivit aux vnements gopolitiques et lvolution de la demande dasile doit tre recherche. Par drogation, le directeur gnral de lOFPRA pourrait tre autoris ajouter ou retirer provisoirement des pays de la liste des pays dorigine srs. Cette facult apparat particulirement utile pour tre en mesure de retirer rapidement un pays de la liste comme lillustre, en ngatif, le retrait complet du Mali intervenu le 21 dcembre 2012. La dcision du directeur gnral devrait tre confirme dans les trois mois par le conseil dadministration pour rester en vigueur. Proposition n24 : Etablir une obligation pour la CNDA de se prononcer dans un dlai de quatre mois pour un dossier examin en procdure prioritaire devant lOFPRA.

Le fait de mutiler volontairement lextrmit de ses doigts dans le but de rendre inexploitables les empreintes digitales constitue une fraude au titre de larticle L. 741-4 du CESEDA. Un quart des premires demandes places en procdure prioritaire en 2011 relevait de cette pratique de la part de ressortissants de la Corne de lAfrique (Soudan, Erythre et Somalie). Source : rapport dactivit 2011 de lOFPRA.
165

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Annexe IV

19

Pour 2012, la dure moyenne de traitement dune premire demande place en procdure prioritaire suivie dun recours peut tre estime 14 mois et 10 jours en incluant les dlais cachs (cf. Graphique 9). Malgr son usage actuel insuffisamment cibl, la procdure prioritaire rpond un vritable besoin : traiter de faon acclre certaines demandes dasile dont la pertinence apparat manifestement faible en premire analyse. Un examen acclr des demandes se justifie en effet : pour certains pays placs sur la liste des pays dorigine srs en raison du trs faible taux dadmission global. A titre dexemple, en 2011, le taux dadmission OFPRA pour la Macdoine ntait que de 0,6 % et le taux dannulation la CNDA la suite dune audience collgiale de 6,4 % (contre 22,7 % en moyenne pour lensemble des dcisions prises la suite dune audience collgiale) ; pour les demandes de rexamens, places 87 % en procdure prioritaire, pour lesquelles le taux dadmission est nettement moindre que pour les premires demandes : le taux dadmission de lOFPRA sur les rexamens ntait que de 2,5 % en 2012 (contre 10,5 % pour les premires demandes) ; le taux dannulation par la CNDA ntait que de 6,9 % pour les rexamens en 2012 (contre 16,4 % pour les premires demandes). Cependant, la procdure prioritaire actuelle natteint que partiellement son but dun traitement acclr de certaines demandes car aucun traitement prioritaire nexiste au stade juridictionnel. Ainsi :

lOFPRA, le dlai moyen de traitement dune premire demande en procdure prioritaire slve 63 jours en 2012 (contre 214,6 jours pour les premires demandes toutes procdures confondues). La procdure prioritaire aboutit bien un traitement acclr mais le dlai lgal de 15 jours nest pas respect ;

la CNDA, le traitement des dossiers nest pas diffrenci en fonction du type de procdure suivie devant lOFPRA. Le dlai moyen constat pour les procdures prioritaires slve ainsi 9 mois et 20 jours en 2012, soit seulement 9 jours de moins que pour lensemble des recours jugs par la CNDA (cf.

Tableau 13). de jouer un effet dissuasif sur les demandes pour lesquelles la probabilit daccder au statut de rfugi parat faible ; de permettre lexcution des mesures dloignement pour les dbouts. En ltat actuel, lexcution des mesures dloignement est toutefois possible ds lors que la demande dasile a t rejete par lOFPRA, le recours la CNDA nayant pas de caractre suspensif.

La procdure prioritaire doit se traduire par un traitement rapide de la demande afin :

Lobjectif suivant devrait tre arrt : atteindre dici fin 2015 une dure moyenne de 7 mois pour une procdure de premire demande prioritaire suivie dun recours prioritaire la CNDA (dure complte incluant les dlais cachs ).

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Annexe IV

Graphique 9 : Dure moyenne (en jours) dune premire demande dasile prioritaire suivie dun recours la CNDA ( partir des dlais OFPRA et CNDA de 2012)
Enregistrement de la demande

3
63

Traitement OFPRA

Notification OFPRA

14
39

Formation du recours

Dcision CNDA

298

Notification CNDA

20
436

Total

Source : OFPRA, CNDA, mission.

Tableau 12 : Dlai moyen constat en 2012 sur les recours jugs par la CNDA Type de procdure traite par la CNDA Dlai moyen constat en 2012 Procdures prioritaires sur premires demandes 9 mois et 24 jours Procdures prioritaires sur rexamens 9 mois et 14 jours Procdures prioritaires en rtention 10 mois et 28 jours Toutes procdures prioritaires confondues 9 mois et 20 jours Toutes affaires et procdures confondues 9 mois et 29 jours
Source : CNDA.

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Tableau 13 : Evolution du nombre de procdures prioritaires depuis 2009

Anne

Total demandes OFPRA (hors mineurs accompagnants) 41 217 45 654 47 453

Sur les premires demandes dasile Procdure prioritaire 4383 6 242 7 512 9 411 dont en rtention 1141 766 616 629

2009 2010 2011 2012

Part des Total de Procdure dont procdures Part des Part des procdures prioritaire dont en procdures procdures prioritaires rtention prioritaires sur sur rtention le total du flux prioritaires prioritaires rexamen 13 % 4249 427 76 % 8632 1568 22 % 17 % 3 731 330 80 % 9 973 1 096 24 % 19 % 4 387 354 85 % 11 899 970 26 % 23 % 5 385 334 87 % 14 796 963 31 %

Sur rexamens

Source : OFPRA, service de lasile. Pour 2012 : donnes provisoires au 14 mars 2013.

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Annexe IV

1.2.3.3. La scurit juridique de la procdure prioritaire pourrait tre fragile

Proposition n25 : Anticiper une ventuelle non-conformit de labsence de caractre suspensif dun recours contre une dcision de rejet de lOFPRA dune demande dasile examine en procdure prioritaire. Le caractre non suspensif du recours pour une personne dont la demande est place en procdure prioritaire pose une question de conformit la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales (CEDH), en particulier la suite de larrt I.M. contre France du 2 fvrier 2012 de la CEDH. La porte de la remise en cause, au-del des seules circonstances de lespce, du caractre non suspensif du recours en procdure prioritaire, fait dbat166. Dans larrt I.M. contre France, la Cour semble tout le moins avoir adress une mise en garde sur la procdure prioritaire : La Cour relve en particulier cet gard labsence de caractre suspensif du recours form devant la CNDA de la dcision de lOFPRA de la demande dasile, lorsque lexamen de celle-ci sinscrit dans le cadre dune procdure prioritaire (156). Linterprtation du Gouvernement sur cette question est conteste (cf. rapport snatorial de MM. Leconte et Frassa proposant de rendre suspensif le recours devant la CNDA). Il est noter que la rsolution de lAssemble nationale du 29 dcembre 2012 sur le rgime dasile europen commun soutient le principe de recours suspensif lorsque la dcision de refus de protection internationale a pour effet de mettre fin au sjour du demandeur . Il conviendrait danticiper une non conformit et de dterminer la conduite tenir sagissant de la scurit juridique de la procdure prioritaire (maintien de la procd ure actuelle jusqu un ventuel arrt dfavorable de la Cour ou anticipation par une modification lgislative). Si le recours dpos dans le cadre de la procdure prioritaire nest plus suspensif, il sera dautant plus ncessaire dobtenir un raccourcissement du dlai de la procdure devant la CNDA.
Encadr 5 : Caractre suspensif des recours et jurisprudence de la CEDH A la suite de larrt Gebremedhin contre France du 26 avril 2007, une procdure de recours suspensif contre les dcisions de refus dentre sur le territoire au titre de lasile a t introduite (procdure dasile la frontire de larticle L. 213-9 du CESEDA). La Cour europenne des droits de lhomme a en effet considr que larticle 13 de la CEDH167 exigeait quun requrant ait accs un recours suspensif de plein droit lorsque lentre sur le territoire au titre de lasile lui est refuse. Rcemment, la CEDH, dans larrt I.M. contre France du 2 fvrier 2012, sest prononce sur la question des procdures prioritaires sur rtention et a donn raison au requrant. La Cour a notamment examin les exigences de qualit, de rapidit et de suspensivit quimpliquent leffectivit du recours auquel un requrant a droit. En lespce, plusieurs failles concrtes en termes deffectivit du recours sont releves par la Cour (classement automatique de sa demande en procdure prioritaire, brivet des dlais de recours, qualit de lexamen par lOFPRA et la CNDA limit e par la qualit de la saisine). La Cour na pas tranch clairement la question de la conventionalit de labsence de caractre suspensif du recours form devant la CNDA lorsque la demande dasile est place en procdure prioritaire. Elle fait cependant de la suspensivit du recours un lment dapprciati on important du caractre effectif du droit au recours de larticle 13 et laisse entrevoir que cette supensivit pourrait faire partie dun socle conventionnel minimum.
Source : CEDH, Gebremedhin contre France du 26 avril 2007, I.M. contre France du 2 fvrier 2012.

166 167

Cf. Intervention du Vice-prsident du Conseil dtat la table ronde conclusive du 9 novembre 2012 la CEDH.

Article 13 de la CEDH : Toute personne dont les droits et liberts reconnus dans la prsente Convention ont t viols, a droit loctroi dun recours effectif devant une instance nationale, alors mme que la violation aurait t commise par des personnes agissant dans lexercice de leurs fonctions officielles.

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Annexe IV

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1.2.4. Le traitement des certains cas particuliers pourrait tre rationalis 1.2.4.1. Clarifier la question des mineurs isols qui sont prsums majeurs
Proposition n26 : Diffuser aux prfectures et lOFPRA une instruction relative la conduite tenir pour traiter les demandes de personnes isoles se dclarant mineures et supposes tre majeures. Le service de lasile doit clarifier la question des faux mineurs isols en rappelant aux prfectures la ncessit de saisir systmatiquement le procureur de la Rpublique pour faire dclarer majeure la personne isole lorsquelle dissimule sa majorit. Les mineurs isols reprsentaient 1,5 % des premires demandes de protection internationale en 2011. LOFPRA ne peut statuer sur une demande dasile manant dun mineur isol sil ne bnficie pas dune reprsentation juridique (jugement de tutelle ou nomination dun administrateur ad hoc). Dans un certain nombre de cas, les personnes isoles se dclarant mineures peuvent tre reconnues comme majeures la suite dune expertise osseuse. En labsence de dcision judiciaire, lOPFRA refuse la plupart du temps dinstruire ces demandes dasile tant que les personnes ne sont pas rputes majeures au regard de leur date de naissance dclare. Les faux mineurs demeurent sur le territoire tant que lOFPRA na pas statu sur le fond. Si lautorit judiciaire dclare le demandeur dasile majeur, lOFPRA est tenue par cette dcision.

1.2.4.2. Limiter le risque de demande dasile tardive 1.2.4.2.1. Un placement en procdure prioritaire permis par la directive Procdure
Proposition n27 : Instaurer un dlai de trois mois entre lentre sur le territoire et le dpt de la demande dasile au-del duquel, sauf exceptions, la demande dasile serait automatiquement examine en procdure prioritaire. Le dlai moyen entre la date dclare dentre sur le territoire et le dpt de la demande dasile stablit 5,5 mois en 2012. 22 % des demandes de lchantillon (cf. Encadr 3) ont t dposes trois mois aprs la date dclare dentre sur le territoire et le dlai moyen entre lentre sur le territoire et le dpt de la demande dasile slve alors 9 mois et 19 jours. Lexigence dun dlai bref pour formuler une demande dasile aprs lentre sur le territoire apparat lgitime pour des personnes quittant les perscutions dans leur pays dorigine et sollicitant une protection. Cette mesure pouvant contribuer limiter le risque de dtournement de la procdure dasile est expressment prvue par larticle 23 de la directive 2005/85/CE du 1er dcembre 2005 relative des normes minimales concernant la procdure doctroi et de retrait du statut de rfugi et dans la version dfinitive de la directive rvise. La directive dite Procdure prvoit la possibilit dexaminer selon la procdure prioritaire une demande lorsque :

i) le demandeur na pas introduit plus tt sa demande, sans motif valable, alors quil avait la possibilit de le faire, ou ()

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Annexe IV

l) le demandeur est entr ou a prolong son sjour illgalement sur le territoire de ltat membre et, sans motif valable, ne sest pas prsent aux autorits et / ou na pas introduit sa demande dasile dans les dlais les plus brefs compte tenu des circonstances de son entre sur le territoire . Pour les cas o le demandeur ne serait pas en mesure de prouver que sa demande dasile est intervenue moins de trois mois aprs son entre sur le territoire et si ladministration ntait pas en mesure de sen assurer, la date dentre sur le territoire dclare par le demandeur dasile ferait foi. Elle lui serait nanmoins opposable pour lvaluation de la dure de prsence en France en cas de demande ultrieure de rgularisation. Un certain nombre dexceptions lexamen en procdure prioritaire dune demande dasile formule plus de trois mois aprs lentre sur le territoire devraient tre prvues (modification de la situation dans le pays dorigine pour un demandeur disposant dj dun titre de sjour, dmonstration par le demandeur de son incapacit formuler sa demande son arrive sur le territoire, retard imputable ladministration).

1.2.4.2.2. Une absence dligibilit lATA permise par la directive Accueil

Proposition n28 : Limiter les conditions daccueil au sens de la directive Accueil en en excluant les droits lATA en cas de formulation de la demande dasile plus de trois mois aprs lentre sur le territoire. La directive 2003/9/CE du 27 janvier 2003 relative des normes minimales pour laccueil des demandeurs dasile dans les tats membres prvoit en son article 16 des cas de limitation ou de retrait du bnfice des conditions daccueil dont : 2. Les tats membres peuvent refuser les conditions daccueil dans les cas o un demandeur na pas t en mesure de prouver que la demande dasile a t introduite dans les meilleurs dlais raisonnables aprs son arrive dans ledit tat membre . Larticle 20 de la directive Accueil rvise en cours dadoption prvoit toujours cette possibilit de moduler les conditions daccueil en cas de dpt tardif de la demande dasile : 2. Les tats membres peuvent aussi limiter les conditions matrielles d'accueil lorsqu'ils peuvent attester que le demandeur, sans raison valable, n'a pas introduit de demande de protection internationale ds qu'il pouvait raisonnablement le faire aprs son arrive dans l'tat membre . Une absence dligibilit lATA pourrait tre envisage pour les personnes ne formulant par leur demande dans un dlai de trois mois aprs leur arrive sur le territoire.

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2. La

perspective de la transposition des nouvelles directives europennes exige un effort massif afin de rsorber le stock de demandes dasile et de rduire les dlais de traitement dici fin 2015

2.1. La rduction des dlais de traitement est une condition ncessaire mais non suffisante damlioration de la politique de lasile 2.1.1. Lamlioration de la politique de lasile, en termes de qualit, defficacit et
defficience passe par une rduction des dlais dinstruction Les dlais levs du processus de demande dasile emportent plusieurs consquences ngatives :

en termes de qualit du service public, lobjectif dune rponse rapide aux demandeurs dasile sollicitant une protection de la France nest pas atteint : lOFPRA, les premires demandes non traites en stock au 31 dcembre 2012 avaient une anciennet moyenne de 5,2 mois ; la CNDA, 65 % des recours jugs en 2012 taient enregistrs depuis plus dun an et 12,5 % depuis plus de deux ans ; en termes defficacit de politique de lasile : la dure actuelle de traitement des demandes dasile hypothque largement leffectivit des mesures dloignement des dbouts. Des dlais de procdure longs constituent un facteur dattractivit de la France pour la demande dasile de faible qualit (cf. annexe III) ; en termes defficience de la politique de lasile : les dlais de traitement induisent des cots lis la prise en charge des demandeurs dasile dont : des cots directs au titre des CADA, de lhbergement durgence et de lATA. toutes choses gales par ailleurs, un mois de rduction des dlais de traitement lOFPRA se serait traduit par une conomie de 11,5 M en termes dATA et dhbergement durgence au titre de lasile ; toutes choses gales par ailleurs, un mois de rduction des dlais de traitement la CNDA se serait traduit par une conomie de 15,1 M en termes dATA et dhbergement durgence (HUDA) (cf. Tableau 14) ; des cots indirects au titre de la couverture maladie universelle (CMU, pour les demandeurs dasile admis au sjour) ou de laide mdicale dtat (AME, pour les demandeurs dasile en procdure prioritaire).

Tableau 14 : Estimation sur 2012 de limpact dune rduction des dlais sur les dpenses dATA et dHUDA du programme 303 Economie sur l'ATA Economie sur l'HUDA Total168 Rduction du dlai (dans chaque institution isolment) (en k) (en k) (en k) - 1 mois l'OFPRA 6 517 5 028 11 545 - 1 mois la CNDA 6 787 8 354 15 141
Source : modle de prvision budgtaire Roland Berger du service de lasile, hypothses de la mission (cf. Encadr 6).

Les conomies lies une rduction simultane dun mois du dlai de traitement lOFPRA et la CNDA ne seraient pas strictement quivalentes la somme des conomies obtenues si la baisse des dlais nintervenait que dans lune des institutions. Toute baisse des dlais lOFPRA provenant dune augmentation du nombre de dcisions rendues se traduit mcaniquement par un surcrot dactivit pour la CNDA.
168

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Annexe IV

2.1.2. La seule rduction des dlais dinstruction des demandes dasile ne suffit pas
matriser les cots associs lensemble de la procdure dasile A dfaut dune augmentation du taux dexcution des mesures dloignement, les conomies permises par une rduction des dlais de traitement des demandes dasile se matrialiseraient sur le seul programme 303. Elles seraient minores, lchelle du budget gnral, en raison de leffet de vases communicants entre le programme 303 et le programme 177. Mme si elle a des effets sur les dpenses de lATA, la rduction des dlais de traitement contribue en effet laugmentation du nombre de dbouts prise en charge sur le dispositif dhbergement durgence de droit commun (cf. annexe II). En outre, la question des dbouts est centrale la fois, sagissant du niveau et de la qualit de la demande dasile adresse la France, et sagissant de la fluidit du dispositif dhbergement des demandeurs dasile (cf. annexe III).

2.2. Un effort massif doit tre ralis pour rsorber le stock et rduire les dlais de traitement avant la transposition des directives communautaires 2.2.1. La transposition des directives communautaires lhorizon 2015 psera
probablement sur les dlais dinstruction des demandes dasile Un paquet asile prsent par la commission sur la session 2008-2009 a conduit des projets de rvision de quatre textes avec le calendrier prvisionnel dadoption et de transposition ci-dessous :
Tableau 15 : Calendrier prvisionnel dadoption des textes du paquet asile Date limite de Date de transposition Texte Date dadoption transposition envisage 169 13 dcembre 2011 21 dcembre 2013 Fin 2013 Directive Qualification Et 2013 ? Et 2015 ? Texte prsent fin 2014 Version dfinitive le 24 mois suivant la pour une entre en Directive Accueil170 14 dcembre 2012 publication au JOUE vigueur lt 2015 ? Et 2013 ? Et 2015 ? Texte prsent fin 2014 Accord du PE (trilogue 24 mois suivant la pour une entre en Directive Procdure171 du 21 mars 2013) publication au JOUE vigueur lt 2015 ? Non adopt Version dfinitive le Rglement Dublin II172 14 dcembre 2012
Source : service de lasile.

Plusieurs dispositions des nouvelles directives devraient contribuer augmenter les dlais dinstruction des demandes dasile, en particulier au stade de lOFPRA.

169 Nouvelle directive 2011/95/UE du Parlement europen et du Conseil, adopte le 13 dcembre 2011. 170

Directive 2005/85/CE du Conseil du 1er dcembre 2005 relative des normes minimales concernant la procdure doctroi et de retrait du statut de rfugi dans les tats membres. Directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative des normes minimales pour laccueil des demandeurs dasile dans les tats membres.
171

Rglement (CE) n343/2003 du Conseil du 18 fvrier 2003 tablissant les critres et mcanismes de dtermination de l'tat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile prsente dans l'un des tats membres par un ressortissant d'un pays tiers.
172

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Les textes en cours de ngociation prvoient lheure actuelle plusieurs mesures : la systmatisation de lentretien, lassistance dun tiers lors de lentretien du demandeur dasile, lenregistrement de lentretien, la rdaction dune transcription de lentretien sur laquelle le demandeur pourrait faire des commentaires, la possibilit pour le demandeur de sentretenir avec un agent instructeur du mme sexe et dtre assist dun interprte du mme sexe, la rduction du nombre de motifs justifiant des procdures acclres, une identification et un traitement adapt des personnes vulnrables La tension entre lapprofondissement des garanties procdurales et lexigence dune matrise des dlais est souligne dans la rsolution de lAssemble nationale sur la directive procdure du 29 dcembre 2012. Il est parfois avanc que les changements issus de la transposition des directives pourraient permettre une meilleure prise en compte de la position des demandeurs lors de l'examen de la demande dasile par l'OFPRA. Il en rsulterait ainsi une diminution globale des dlais du fait dune augmentation du taux doctroi dune protection internationale au stade de lOFPRA. Cependant, le lien de causalit entre un renforcement des garanties procdurales du demandeur et une hausse du taux dadmission nest pas dmontr. A titre dillustration, laugmentation de prs de 40 points du taux dentretien entre 2001 et 2011 ne sest pas traduite par une augmentation du taux daccord de lOFPRA (cf. Graphique 10). Limpact le plus vraisemblable de la transposition des directives sagissant des dlais est, moyens constants, un allongement de la dure dexamen au stade de lOFPRA. Il importe donc de redresser le systme de traitement des demandes dasile pralablement la transposition des directives rvises.
Graphique 10 : Evolution du taux daccord de lOFPRA 173 en fonction du taux dentretien
Taux en % 80

73,0

78,0 76,9

60

40

50,9
38,5 Taux dentretien Taux daccord OFPRA

20

12,4

16,2 7,8

11,0

0 2001
Source : OFPRA.

2003

2005

2007

2009

2011

173

Taux daccord OFPRA = nombre de reconnaissances du statut de rfugi et de protections subsidiai res accordes au stade de lOFPRA / total des dcisions de lOFPRA.

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Annexe IV

2.2.2. Sans rsorption rapide du stock dici fin 2015, lamlioration des dlais de
traitement ne sera ni significative ni durable Proposition n29 : Fixer lobjectif datteindre, la fin de lanne 2015, un dlai moyen de traitement de 3 mois lOFPRA et de 6 mois la CNDA avec une rsorption du stock de dossiers rsiduel174. Le pilotage de la politique de lasile doit se fonder sur des objectifs clairs de matrise des cots et de rduction des dlais de traitement. Les objectifs suivants doivent tre formaliss :

ramener dici fin 2015 le dlai de traitement cumul lOFPRA et la CNDA 9 mois pour matriser les cots de prise en charge des demandeurs dasile du programme 303 et permettre lefficacit de la procdure dasile (rponse rapide au demandeur, effectivit des mesures dloignement). Avec un dlai de traitement moyen par lOFPRA de 3 mois et de 6 mois par la CNDA, la dure complte dune procdure de premire demande suivie dun recours atteindrait environ un an (dlais cachs inclus) ; aborder la priode post-2015 avec un stock de dossiers rsiduel rsorb et des capacits de traitement accrues pour tre en mesure dabsorber le choc de la transposition des directives.

Aucune diminution des cots de prise en charge des demandeurs dasile ne peut tre obtenue sans une rduction forte et dans la dure des dlais de traitement des demandes dasile.

2.2.3. Le redressement du systme de traitement des demandes dasile passe par des
gains de productivits substantiels et un renforcement des effectifs Proposition n30 : Retenir un scnario de rduction des dlais combinant une augmentation deffectifs (embauche de 10 officiers de protection et de 11 rapporteurs en 2014) et une amlioration de la productivit (10 % lOFPRA et 10 % la CNDA en 2014). Des objectifs fixs supra peuvent tre dduites les capacits de traitement que doivent atteindre lOFPRA et la CNDA et les moyens supplmentaires leur allouer pour y parvenir. Sous les hypothses retenues par la mission et toutes choses gales par ailleurs (cf. Encadr 6), diffrents scnarios sont envisageables pour atteindre les objectifs dici fin 2015 (un dlai moyen de traitement lOFPRA de 3 mois, un dlai moyen de jugement de 6 mois la CNDA et une rsorption du stock de dossiers rsiduel) (cf. Tableau 16) :

dans le scnario Augmentation deffectifs , la seule variable permettant datteindre la cible est le nombre dagents instructeurs (officiers de protection affects linstruction et rapporteurs). Ce scnario implique lembauche en 2014 de 35 officiers de protection lOFPRA et de 29 rapporteurs la CNDA ; dans le scnario Productivit , la seule variable permettant datteindre la cible est laugmentation de la productivit des agents affects linstruction. La productivit est entendue ici comme le nombre de dossiers traits par jour ouvr par quivalent temps plein travaill (ETPT). Ce scnario implique une augmentation de la productivit en 2014 de 14,5 % lOFPRA et de 16,9 % la CNDA ;

Stock rsiduel = (stock de dbut danne + nouveaux dossiers) (dossiers traits + stock incompressible). Le stock de dossiers rsiduel volue de faon dynamique chaque anne et correspond au stock qui ne devrait pas exister si linstitution traitait immdiatement chaque nouveau dossier entrant.
174

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dans le scnario privilgi par la mission, la cible est atteinte par un effort combin sur la productivit et sur les effectifs. Ce scnario implique en 2014 lembauche de 10 officiers de protection lOFPRA et 11 rapporteurs la CNDA et une hausse de la productivit de 10 % lOFPRA et la CNDA.

Le scnario recommand par la mission ne consiste pas en une nouvelle opration ponctuelle de dstockage ponctuelle. Les crations demplois sont prennes (le cot retenu dans les estimations est celui de titulaires et non de contractuels). Il sagit daugmenter dans la dure les capacits de traitement de lOFPRA et la CNDA pour atteindre un triple objectif : traiter un flux de demande dasile lev et en croissance ; rduire les dlais de traitement et rsorber le stock accumul ; tre en mesure dabsorber le choc potentiel sur les dlais li la transposition des directives asile rvises. Les pistes damlioration des capacits de traitement de lOFPRA et de la CNDA sont prsentes en troisime partie (cf. ci-dessous). La cration de postes de rapporteurs la CNDA doit tre conditionne la ralisation dun audit conjoint sur son fonctionnement (cf. 3.2).

2.2.4. Linvestissement fournir sur la CNDA et lOFPRA est trs largement rentabilis
par de moindres dpenses sur le programme 303 Un taux de rentabilit du renforcement des moyens consentis lOFPRA et la CNDA peut tre calcul en rapprochant : le cot des emplois supplmentaires ncessaires (CAS pension inclus) pour rduire les dlais dans le scnario de la mission : ce cot slve environ 2,8 M en cumul sur 2014 et 2015 ; avec les conomies dgages sur les dpenses dATA et dHUDA grce la rduction des dlais de traitement : ces conomies slvent 133 M en cumul sur 2014 et 2015. Les conomies dgages sur les seules dpenses dATA slveraient 21,6 M en 2014 et 44,5 M en 2015. Ce rapprochement fait apparatre un rapport de 1 47 entre le cot des emplois supplmentaires et les conomies dgages sur les dpenses dATA et dHUDA permises par une rduction des dlais (cf. tableau 17).

Lincertitude sur lvolution du flux de la demande dasile ne doit pas conduire faire de nouveau le choix de recrutements limits en nombre et pour une dure courte compte tenu de ce rapport cots des recrutements conomies dgages. Le risque de surcapacits du dispositif de traitement de la demande dasile napparat pas avr au regard du stock accumul et des perspectives dvolution des dlais de traitement.

- 29 -

30

Annexe IV

Tableau 16 : Scnarios du traitement des demandes dasile la fin de lanne 2015 avec le dlai prvisionnel moyen (DPM 175) de traitement et les cots dATA et dhbergement durgence des demandeurs dasile (HUDA) associs Cot prvisionnel OFPRA CNDA OFPRA et CNDA en 2015 Hypothses Scnarios DMP en DMP en Dcisions en stock Dcisions en stock (toutes choses gales par ailleurs) DMP en 2015 ATA HUDA 2015 2015 en 2015 en 2015 (stock en (en mois) (en M) (en M) mois) (en mois) (en mois) (stock en mois) Pas de hausse d'effectifs ou de la Statu quo 6,0 26 000 (6,2 mois) 7,4 24 400 (7,4 mois) 13,5 177 128 productivit lOFPRA ou la CNDA Scnarios envisageables pour atteindre la cible Augmentation + 35 ETP l'OFPRA en 2014 3,0 10 800 (2,2 mois) 6,0 23 600 (5,9 mois) 10,0 133 84 d'effectifs + 29 ETP la CNDA en 2014 Hausse de la + 14,5 % l'OFPRA en 2014 3,0 11 500 (2,4 mois) 6,0 22 500 (5,9 mois) 10,0 133 84 productivit + 16,9 % la CNDA en 2014 + 10 ETP l'OFPRA et hausse de Scnario la productivit de 10 % en 2014 3,0 11 300 (2,3 mois) 6,0 22 800 (5,9 mois) 10,0 133 84 mission +11 ETP la CNDA et hausse de la productivit de 10 % en 2014
Source : modle de prvision budgtaire Roland Berger du service de lasile, mission. N.B. : hypothses retenues par la mission, cf. Encadr 6.

Tableau 17 : Incidence budgtaire directe des recrutements supplmentaires lOFPRA et la CNDA par rapport au scnario statu quo Rapport conomies Cot moyen d'un Recrutement Cot moyen Economies sur l'ATA gnres sur cots des Recrutements Cot total sur officier de protection de d'un rapporteur et l'HUDA gnres emplois d'OP titulaires 2014 et 2015 titulaire (en k) rapporteurs (en k) en 2014 et 2015 supplmentaires Hors pensions 10 45,6 11 51,3 2 041 132 588 65,0 Avec pension 10 63,6 11 71,5 2 845 132 588 46,6
Source : OFPRA, CNDA, modle de prvision budgtaire Roland Berger, mission. N.B. : le cot moyen 2012 dun OP titulaire et dun rapporteur inclut les charges. Le cot CAS pension p our un rapporteur a t estim en appliquant un ratio au cot moyen charges incluses. Faute de comptabilit analytique, le cot complet na pu tre retenu. Hypothses retenues par la mission, calculs t outes choses gales par ailleurs.

Le dlai prvisible moyen (DPM) est calcul en faisant le rapport entre le nombre de dossiers en stock en anne dbut danne n sur le nombre de dossiers traits en anne n 1. Il diffre ainsi du dlai moyen constat (DMC) qui se base sur lanciennet des dossiers effectivement traits dans lanne.
175

- 30 -

Annexe IV

31

Encadr 6 : Mthodologie des simulations de lvolution du traitement de la demande dasile Modle de prvision budgtaire Roland Berger Le cabinet Roland Berger a dvelopp en 2011 pour le service de lasile un outil de modlisation budgtaire valuant limpact sur les dpenses dHUDA, de CADA et dATA dune volution des flux de demandes dasile et des capacits de traitement de lOFPRA et de la CNDA. Hypothses de base communes aux diffrents scnarios : Les hypothses de base retenue par la mission ont t maintenues pour lensemble des scnarios : Evolution de la demande dasile : + 4 % en 2013 ; +2 % en 2014 ; + 4 % en 2015 (rpartition majeurs / mineurs inchange). Evolution de la demande daccueil (taux de recours loffre de prise en charge matrielle par les demandeurs en cours de procdure) : + 4 % en 2013 ; + 4 % en 2015 ; + 4 % en 2015. Cration des 4 000 nouvelles places de CADA : + 1 083 en 2013 ; + 2 250 en 2014 ; + 667 en 2015. Stabilit des taux de sortie actuels (taux de rfugis et de dbouts) et des dures de prise en charge initiales. Laugmentation du plafond demplois de lOFPRA de 10 ETP en 2013 est considre comme acte. Les emplois supplmentaires proposs dans les scnarios sajoutent ces 10 ETP. Pleine occupation des CADA (une rduction des dlais de traitement se traduit par une augmentation du taux de rotation en CADA, les places libres tant supposes immdiatement occupes par des demandeurs dasile en hbergement durgence). Les effets lis dventuelles nouvelles crations de places de CADA ou une diminution du taux dindus sur lATA nont pas t pris en compte. Hypothses variables selon les scnarios : Sagissant des augmentations dETP : elles correspondent des emplois en charge exclusivement du traitement des demandes dasile (officiers de protection affects linstruction lOFPRA et rapporteurs la CNDA). Compte tenu du temps ncessaire la dcision et au recrutement de ces personnels, lhypothse retenue est celle dagents effectivement en pos te dbut 2014. A noter : laugmentation des capacits de traitement peut accrotre le volume de tches administratives (numrisation, enregistrement et transmission des demandes) confies des agents de catgorie B et C. Sagissant de la productivit : elle est entendue comme le nombre de dossiers traits par jour ouvr par quivalent temps plein travaill. Plusieurs facteurs dterminent ainsi la productivit (nombre de dossiers traits par agent, temps de prsence effectif des agents linstruction). L hypothse retenue est celle dune augmentation de la productivit seulement compter de 2014. La rorganisation en 2013 lie au plan daction lOPFRA rend peu probable une amlioration de la productivit ds cette anne. Il en va de mme sagissant de la CNDA, au sein de laquelle les gains de productivit ne pourraient se matrialiser qu partir de 2014.
Source : mission.

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32

Annexe IV

3. Les leviers de renforcement des capacits de traitement des demandes

dasile doivent tre activs lOFPRA et la CNDA

3.1. Amliorer les capacits de traitement par lOFPRA des demandes dasile 3.1.1. Rationaliser les mthodes de travail au sein des diffrentes divisions
Proposition n31 : Appuyer le plan daction de lOFPRA pour la rnovation des mthodes de travail et veiller sa cohrence avec les objectifs de dlais et de rsorption des stocks arrts. Un groupe de travail a t constitu dbut fvrier 2013 sur la rnovation des mthodes de travail lOFPRA. Ses conclusions doivent tre rendues la fin du mois davril 2013. Elles alimenteront, avec le chantier damlioration de la qualit dj engag, un plan daction devant tre prsent au conseil dadministration. Les rflexions en cours portent :

sur les structures de lOFPRA (organigramme, programmation et logistique de lactivit) ; sur lorganisation du travail (organisation individuelle et collective, harmonisation des mthodes de traitement entre les diffrentes divisions, numrisation) ; sur le processus de dcision (examen des demandes, place de lentretien, convergence avec la CNDA) ; la performance (en termes de ressources humaines, dindicateurs de performance et de management).

Le champ large de la rflexion, le calendrier fix et la ncessit daboutir un plan daction oprationnel amnent saluer la dmarche entreprise lOFPRA. Sans prempter les conclusions du groupe de travail, trois objectifs clefs peuvent tre souligns au regard du reste du traitement des demandes dasile et des recours :

la ncessit daboutir davantage dadaptabilit et de ractivit de lOFPRA lvolution des flux, notamment par une plus grande souplesse de lorganisation (capacit redployer sur une priode limite des officiers de divisions dappui vers linstruction afin de faire faire un afflux de demandes, mutualisation accrue des flux, effort ponctuel mis sur un pays dorigine particulier) ; dvelopper un dispositif de traitement diffrenci de la demande. Une analyse interne sur le risque-pays et par profil de demandeur pourrait, terme, constituer une alternative au seul placement en procdure prioritaire du fait de linscription sur la liste des pays dorigine srs ou dun abus de procdure. Tout en respectant un socle de garanties procdurales essentielles, les modalits de traitement de la demande dasile pourraient tre modules selon leur nature et leur complexit (dure dinstruction cible diffrente, entretien supplmentaire, davantage de manifestement infonds pour les rexamens) ; limportance de fixer un objectif chiffr daugmentation de la productivit la suite de la pleine mise en uvre du plan daction. A ce titre, les gains de productivit pourraient se matrialiser davantage partir de 2014 quen 2013 dans le cadre dune transformation profonde de lorganisation.

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Annexe IV

33

3.1.2. Augmenter le temps global agent consacr linstruction des demandes dasile
Sur les dix dernires annes, la productivit des agents de lOFPRA a nettement dcru : le nombre de dcisions prises par jour travaill et par officier de protection affect linstruction a baiss de 36 % entre 2002 et 2012. Le renforcement des garanties procdurales explique en partie cette baisse (cf. Graphique 11). En particulier, laugmentation du taux dentretien, pass de 46 % en 2002 79 % en 2012, a limit les capacits de traitement des agents instructeurs.
Graphique 11 : Evolution du nombre de dcision par jour par officier de protection
3,5

3,0

3,0 2,7

2,5

2,7

2005-2008 : 2,2 dec / jr / op - poids de l'urgence - accompagnement juridique CADA - taux convocation 90% 2,2 2,0 2,0

2,3 2,0 2,13 2002 : 3 dec / jr / op - peu de scurit juridique - procdures courtes / longues - taux entretien < 50% 1,93 1,8 1,57

1,8

1,8

1,5

1,76

1,75

1,73

1,0

0,5

2003-2005 : 2,7 dec / jr / op - impact loi 2003 - nouvelles comptences (PS)

2008-2012 : 2 dec / jr / op - dactylographie et communication des comptes rendus - amlioration de la politique de qualit

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

objectif fix par la tutelle

productivit relle / op

Source : OFPRA.

Plusieurs leviers doivent tre actionns pour amliorer le rapport ETPT / ETP. La productivit de lOFPRA ptit dun taux de rotation lev des agents affects linstruction li notamment la proportion de contractuels (cf. 1.2.2.2). La revalorisation de la rmunration dcide en 2012 devrait contribuer fidliser les personnels pour un cot annuel de 205 000 . Le traitement indemnitaire des officiers de protection tait jusqualors infrieur de 70 % celui des agents des prfectures dIle-de-France. Des gains de productivit sont galement possibles par une diminution taux dabsentisme, qui slve 8 % en 2012.

3.1.3. Diminuer le taux dannulation des dcisions de lOFPRA

Proposition n32 : Rapprocher la pratique de lOFPRA et la jurisprudence de la CNDA.

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34

Annexe IV

Pour les demandeurs dasile de certaines origines, de forts carts existent en termes de taux dadmission entre le traitement par lOFPRA et par la CNDA (Serbie, Bangladesh, Turquie, Sri Lanka). Ces disparits conduisant accorder davantage de protections au stade juridictionnel quau stade administratif ont un cot lev. A titre indicatif, on peut estimer environ une douzaine de millions deuros lconomie qui rsulterait du fait daccorder ds le stade de lOFPRA 2 000 protections accordes actuellement au stade de la CNDA. Si afficher un taux dadmission cible lOFPRA aurait peu de sens, le rquilibrage entre lOFPRA et la CNDA doit tre recherch. Plusieurs mesures pourraient tre envisages afin de favoriser une meilleure prise en compte par lOFPRA de la jurisprudence de la CNDA dont : une information systmatique des officiers de protection sagissant des dcisions dannulation de la CNDA sur leurs dossiers et des motifs ayant conduit lannulation ; une meilleure accessibilit pour les officiers de protection des dcisions de la Cour ; un renforcement de la qualit de linstruction lOFPRA afin de limiter les annulations par la CNDA fondes autant sur un jugement ngatif des modalits dinstruction de lOFPRA que sur lligibilit du requrant une protection internationale ; une vigilance accrue sagissant de la robustesse juridique de la procdure suivie par lOFPRA afin de limiter les renvois de la CNDA La ncessaire condition dune meilleure application de la jurisprudence de la CNDA par lOFPRA tient une formation renforce des membres des formations de jugement de la CNDA. Les disparits dans le traitement actuel de certaines nationalits tiennent en partie un dficit dautorit des dcisions de la CNDA () la rforme de la CNDA et sa professionnalisation partielle tant encore trs rcentes 176. Proposition n33 : Assurer dans un premier temps, ds le second semestre 2013, une reprsentation de lOFPRA dans 20 % des recours jugs par la CNDA. Mettre en place lOFPRA un processus pour cibler les recours fort enjeu. La reprsentation de lOFPRA la CNDA doit tre rapidement renforce. Elle pourrait soprer par le biais dun march davocats. Cette solution, en cours dtude par lOFPRA et le service de lasile, devrait permettre de cibler les recours pour lesquels une reprsentation de lOFPRA est juge prioritaire177. Cette reprsentation devrait tre effective ds le second semestre 2013 pour un objectif initial de 20 % des affaires. Actuellement, lOFPRA nest reprsent par sa direction des affaires juridiques (DAJ) que pour 3 % des affaires environ. Il sagit pour lessentiel daffaires juges en sections runies ou de certaines affaires signales (cas dexclusions du statut de rfugi pour crimes de guerre ou crimes contre lhumanit). Cette faible reprsentation prsente de graves inconvnients :

elle contribue au taux lev dannulation des dcisions de lOFPRA ; elle fragilise le travail de la Cour et amoindrit lautorit du rapporteur qui, faute de partie dfenderesse, apparat comme le plus en phase avec le dossier transmis par lOFPRA.

Snat, rapport dinformation n 130 (2012-2013) de MM. Leconte et Frassa au nom de la commission des lois sur la procdure de demande dasile, enregistr le 14 novembre 2012.
176

Une premire estimation confidentielle du cot dune reprsentation par le biais davocats contribue valider le recours une telle prestation au regard des avantages attendus.
177

- 34 -

Annexe IV

35

3.2. Amliorer les capacits de traitement de la CNDA des recours contre les dcisions de lOFPRA 3.2.1. Acclrer la professionnalisation de la Cour
Proposition n34 : Subordonner toute cration demploi de rapporteur la ralisation dune mission conjointe daudit du fonctionnement de la CNDA conduite par la mission dinspection des juridictions administratives et une inspection gnrale (IGF et / ou IGA). Laudit de la prise en charge des demandeurs dasile a t interrompu en cours de mission sagissant du volet traitement des recours contre les dcisions de lOFPRA. Les lments recueillis par la mission laissent entrevoir un potentiel doptimisation du fonctionnement de la CNDA lev (cf. 3.2). Un audit au cours du second trimestre de lanne 2013 pourrait permettre didentifier les pistes damlioration. Cet audit devrait avoir pour but dacclrer la professionnalisation de la Cour. Il devrait tre conduit conjointement par la mission permanente d'inspection des juridictions administratives (MIJA), appuye par lInspection gnrale des finances (IGF) et / ou lInspection gnrale de ladministration (IGA), afin de croiser une expertise mtier et la vision des implications de lactivit de la CNDA sur lensemble de la politique de lasile. La professionnalisation de la Cour, bien quen progression, prsente des faiblesses releves tant par les associations178 que les parlementaires179. Lune des singularits de la CNDA tient la proportion de prsidents vacataires (prs de 90 en 2012). Plusieurs inconvnients dcoulent du nombre lev de formations de jugement :

un dficit de cohrence jurisprudentielle, avec notamment des carts levs et durables dans les taux dadmission selon les formations de jugement ; une grande disparit dans le droulement des audiences entre les formations de jugement qui pose un problme dquit ; un manque dinformation et de formation de certains membres des formations de jugement qui explique en partie les carts importants dans les taux dadmission entre lOFPRA et la CNDA ; des contraintes de disponibilit des prsidents vacataires, qui expliquent en partie le dlai relativement long entre laudience et la lecture de la dcision. Le dlai moyen entre laudience et la lecture atteint 23 jours en 2012 la CNDA, contre environ 15 jours pour le reste des juridictions administratives180.

Lactivit de greffe de la Cour laisse galement supposer des difficults. Sur lchantillon de 600 demandes dasile examin par la mission, le dlai moyen pour treize recours jugs forclos atteint prs de 9 mois. Une refonte du processus dinstruction et denrlement apparat galement souhaitable.

178 179

Par exemple : rapport de la Cimade, Voyage au cur de lasile, janvier 2010.

Snat, rapport n 9 (2010-2011), de MM. Reymond et Frcon au nom de la commission des lois sur La Cour nationale du droit dasile : une juridiction neuve confronte des problmes rcurrents , enregistr le 6 octobre 2010.
180

Source : site internet du Conseil dtat.

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36

Annexe IV

La professionnalisation de la Cour tend samliorer. Le nombre de prsidents permanents est par exemple pass de 9 en 2009 15 fin 2012181. Dautres mesures seraient susceptibles de renforcer cette professionnalisation (cration du service des procdures juge unique, cration dun service central, cration du centre de recherche et de documentation, numrisation accrue des changes, renforcement du rle des divisions).

3.2.2. Rduire les dlais de traitement des demandes daide juridictionnelle

Les dlais de traitement dune demande daide juridictionnelle contribuent dgrader fortement le dlai de jugement de la CNDA. Le dlai de traitement dune demande daide juridictionnelle slve en moyenne 4 mois et 9 jours en 2012 la CNDA, contre seulement 1 mois et 18 jours pour lensemble des bureaux daide juridictionnelle franais lissue de lanne 2011182. Le plus long dlai constat pour une demande daide juridictionnelle en 2012 atteint plus de 3 ans et 8 mois. La condition dentre rgulire sur le territoire pour loctroi de laide juridictionnelle devant la CNDA a t supprime compter du 1er dcembre 2008. Le nombre de demandes daide juridictionnelle a en consquence quintupl entre 2008 et 2012 et le taux doctroi est pass de 19 % 79 % (cf. Graphique 12).
Graphique 12 : Evolution des dcisions relatives laide juridictionnelle depuis 2007
Dcisions relatives lAJ 25.000 Rejets Admissions 20.000 Taux dadmission (chelle de droite) Taux dadmission (en %)

90 80 73
4.568 3.650

80

79

80 70 60 50 40

15.000

Plus de condition dentre rgulire sur le territoire

36
19
(1er dc-08)

10.000

1.707

2.419

17.401 14.761

30 20

5.000

3.954 2.255 2007

5.007 1.202 2008

6.891

6.557

10 0

2009

2010

2011

2012

Source : CNDA.

Deux dispositions lgislatives sont venues renforcer lencadrement de laide juridictionnelle en 2011 (cf. encadr 7) sans effet apparent sur le niveau de la demande. Deux nouvelles mesures pourraient permettre de rduire les dlais de traitement des demandes daide juridictionnelle et denrlement des affaires :

181 182

Snat, rapport dinformation n 130 (2012-2013) de MM. Leconte et Frassa.

Source : projet annuel de performance du programme 101 Accs au droit et la justice , loi de finances initiale pour 2013,

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Annexe IV

37

le doublement de la rtribution des avocats inscrits laide juridictionnelle devant la Cour (un dossier passant de huit seize units de valeur), soit une rmunration pour un dossier passant denviron 187 374 . Cette revalorisation devrait permettre daugmenter le nombre davocats susceptibles dtre dsigns ; la suppression de lexigence dun contrle des conditions de ressources du demandeur. En 2012, seules 0,3 % des demandes daide juridictionnelle ont donn lieu une dcision de rejet pour dpassement des conditions de ressources.

Le dcret portant ces deux mesures serait en cours dexamen au Conseil dtat ainsi que le texte permettent dlargir le champ des barreaux de rattachement pour lesquels des avocats seraient susceptibles dtre dsigns au titre de laide juridictionnelle.
Encadr 7 : Demande daide juridictionnelle et computation des dlais de recours Deux dispositions sont venues renforcer rcemment lencadrement de laide juridictionnelle : laide juridictionnelle doit tre sollicite dans un dlai dun mois compter de la rception par le requrant de lavis de rception de son recours (article 162 de la loi n 2010-1657 du 29 dcembre 2010 de finances pour 2011) ; un demandeur dasile en situation de rexamen ne peut bnficier de laide juridictionnelle devant la CNDA lorsque, loccasion de sa premire demande, il a t reu en entretien par lOFPRA et a t entendu par la CNDA avec lassistance dun avocat dsign au titre de laide juridictionnelle (article 95 de la loi n 2011-672 du 16 juin 2011 relative limmigration, lintgration et la nationalit). Le dlai de traitement dune demande daide juridictionnelle nest pas ncessairement inclus dans le dlai moyen constat : si laide juridictionnelle est dpose pralablement au recours (aide juridictionnelle dite isole ), le dlai compris entre son dpt et le dpt du recours au fond nest pas compt dans le calcul du dlai moyen constat ; si laide juridictionnelle est dpose avec le recours ou postrieurement lenregistrement du recours, le dlai sera compt dans le calcul du dlai moyen constat. La part respective de laide juridictionnelle isole et de laide juridictionnelle lie na pas t communique par la CNDA.
Source : article L. 731-2 du CESEDA, loi n 91-647 du 10 juillet 1991 relative laide juridique et dcret dapplication n 91-1266 du 19 dcembre 1991.

Proposition n35 : En labsence de baisse significative du dlai de traitement des demandes daide juridictionnelle en 2012, envisager, par drogation larticle 7 de la loi n 91-647 du 10 juillet 1991 relative laide juridique, daccorder laide juridictionnelle la CNDA tous les requrants en faisant la demande. Larticle 7 de la loi n 91-647 du 10 juillet 1991 relative laide juridique prvoit que l'aide juridictionnelle est accorde la personne dont l'action n'apparat pas, manifestement, irrecevable ou dnue de fondement . Par drogation cet article, il pourrait tre envisag de supprimer le contrle du caractre manifestement infond du recours afin de faire baisser drastiquement les dlais de traitement de demande daide juridictionnelle. Cette mesure pourrait tre envisage si le dlai de traitement dune demande daide juridictionnelle la CNDA nest pas ramen fin 2013 la moyenne nationale (1 mois et 18 jours actuellement). Le cot supplmentaire de laide juridictionnelle induit par un octroi systmatique savrerait limit au regard des conomies gnres sur lATA et lHUDA par une rduction des dlais (cf. Tableau 18).
Tableau 18 : Estimation de limpact financier sur 2012 dune gnralisation de laide juridictionnelle (AJ) - 37 -

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Annexe IV

Rejets de Economie sur lATA et lHUDA en Rmunration Cot additionnel Economie demandes 2012 d'un mois de rduction des de l'AJ (16 UV) de l'AJ (en k) nette (en k) d'AJ en 2012 dlais la CNDA (en k) 4 568 374 1 708 15 141 13 433
Source : modle de prvision budgtaire Roland Berger du service de lasile, CNDA, mission.

3.2.3. Faire baisser le taux de renvoi en rquilibrant la relation avec les avocats
constitus la Cour Proposition n36 : Faire de la baisse du taux de renvoi un objectif prioritaire et rtablir une relation quilibre avec les avocats la CNDA. Le taux de renvoi durablement lev la CNDA constitue une anomalie relativement au reste des juridictions administrative. Le taux de renvoi reprsente un cot majeur pour la CNDA en termes dactivit : en 2012, prs du tiers (31,6 %) des dossiers enrls sont renvoys laudience, soit 13 339 dossiers.
Tableau 19 : Evolution du taux de renvoi la CNDA depuis 2009 2009 2010 2011 Taux de renvoi (dossiers renvoys sur dossiers enrls)
Source : CNDA.

2012 31,6 %

33,5 %

28,1 %

28,6 %

Les renvois soprent pour deux motifs principaux :

pour raison de sant dun requrant ne pouvant tre prsent laudience ; en cas dindisponibilit imprvue dun avocat ou de demande de report. Environ 43 % des recours en premires demandes seraient concentrs par une dizaine davocats183. Le taux de renvoi lev traduit en partie un rgime dindisponibilit de fait concd aux avocats la Cour.

Laudit du fonctionnement de la CNDA devrait permettre dobjectiver la proportion de renvois injustifis. Il sagirait notamment de sassurer que les renvois ne sexpliquent pas par la production de certificats mdicaux de complaisance permettant au requrant de prolonger la dure de la procdure ou par lindisponibilit organise davocats184. A la suite dune grve des avocats la CNDA au printemps 2012, le vice-prsident du Conseil dtat a dsign un mdiateur qui a formul des propositions. Plusieurs mesures pourraient favoriser une baisse du taux de renvoi :

une transmission numrise des informations (en largissant lexprimentation de la plateforme dchanges lectroniques scuriss sagissant des convocations aux audiences et des dossiers contentieux) ; une modification de la procdure denrlement qui permettrait notamment de donner davantage de visibilit aux avocats sur le calendrier denrlement ;

183 184

Rapport du 22 novembre 2012 de la commission des lois du Snat au PLF 2013, tome II, Asile, par M. Sueur.

Des diffrences fortes et durables existent entre les formations de jugement sagissant du taux dannulation des dcisions de lOFPRA et pourraient conduire des stratgies doptimisation de la part de certains avocats.

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Annexe IV

39

une meilleure rpartition des recours entre les avocats. A ce titre, il devrait tre envisag de faire rappeler certains avocats par les btonniers les exigences du code de dontologie et les sanctions associes en cas de manquement. Le code de dontologie prvoit en effet que : 21.3.1.3. () L'avocat ne peut accepter une affaire s'il est dans l'incapacit de s'en occuper promptement, compte tenu de ses autres obligations.185 .

3.2.4. Avoir un usage dcomplex des ordonnances de larticle R. 733-16 du CESEDA

Proposition n37 : Recourir aux ordonnances de larticle R. 733-16 du CESEDA aussi souvent que ncessaire. Les ordonnances de larticle R. 733-16 du CESEDA, dites ordonnances nouvelles , sont prises pour les demandes qui ne prsentent aucun lment srieux susceptible de remettre en cause les motifs de la dcision du directeur gnral de l'office . Lorientation vers la procdure dordonnance nouvelle se fait par un magistrat. Les ordonnances de larticle R. 733-16 sont prises par un magistrat, aprs instruction du dossier par un rapporteur. Elles reprsentent 14,7 % des dcisions rendues par la Cour en 2012, soit 5 484 dcisions. 60 % des ordonnances de larticle R. 733-16 sont prises pour des rexamens. Ces ordonnances, bien que critiques par les associations et des avocats, constituent une procdure lgitime pour les recours dnus de moyen srieux. Elles permettent dviter dengorger les audiences collgiales avec des recours nayant aucune chance daboutir. Compte tenu de la sensibilit ressentie de cette question, nombre de dossiers seraient encore envoys en audience alors mme que leur caractre infond ferait peu de doute. La mission recommande quil soit recouru cette procdure aussi souvent que les moyens soulevs dans le recours sont insusceptibles de prosprer, sans considration des critiques adresses cette procdure.

3.2.5. Remdier au problme des dlais de jugement des recours ultramarins

Le dlai moyen constat en 2012 pour les recours enregistrs outre-mer slve 1 an 5 mois et 6 jours, soit 7 mois et 20 jours de plus que la dure moyenne de jugement dun recours mtropolitain (9 mois et 16 jours). Le dossier le plus ancien jug en 2012 est par ailleurs un dossier ultramarin pour lequel la lecture de la dcision est intervenue plus de sept ans et demi aprs lenregistrement du recours. Au 1er janvier 2013, les recours ultramarins reprsentaient 8,1 % du stock de la CNDA. Un dlai de jugement suprieur de 80 % pour les recours ultramarins par rapport aux recours mtropolitains apparat critiquable au regard du principe dgalit. En outre, ce dlai moyen de traitement outre-mer est gnrateur de cots importants en termes dATA et dhbergement durgence. Proposition n38 : Adopter sans dlai larrt interministriel permettant lusage de la visioconfrence pour les audiences devant la CNDA. Sassurer ds prsent de la disponibilit des moyens techniques ncessaires dans les locaux du ministre de la justice outre-mer. Raliser, sauf exception, les audiences des requrants ultramarins en visioconfrence.

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Dcision du Conseil national des barreaux du 12 juillet 2007 portant adoption du rglement intrieur national (RIN) de la profession d'avocat (art. 21-1 de la loi du 31 dcembre 1971 modifie).

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Annexe IV

Lalina 2 de larticle L. 733-1 du CESEDA, introduit par la loi du 16 juin 2011, prvoit la possibilit pour la CNDA de raliser une audience par visioconfrence. Cette modalit daudience ne peut tre refuse que par un requrant sjournant en France mtropolitaine. Le dcret n 2012-460 du 6 avril 2012 est venu prciser les conditions dapplication de lutilisation de la visioconfrence pour les audiences devant la CNDA. Un arrt conjoint du ministre de la justice et du ministre charg de lasile doit prciser les modalits techniques de mise en uvre des moyens de communication audiovisuelle. Cet arrt interministriel na toujours pas t adopt. Linstruction doit tre donne la CNDA que la tenue daudiences par visioconfrence doit tre la rgle et les audiences foraines lexception, quitte fixer un objectif chiffr la Cour (par exemple, la ralisation de 85 % des audiences par visioconfrence pour les recours enregistrs outre-mer). Compte tenu de la lourdeur dorganisation des audiences foraines, de leur cot et des conomies substantielles sur lATA et lHUDA que gnrent des dcisions plus rapides sur les recours ultramarins, la visioconfrence constitue un outil indispensable. En outre, le lgislateur et le Gouvernement (dcret n 2012-460 du 6 avril 2012) ont veill apporter des garanties pour que la tenue de laudience par visioconfrence namoindrisse en rien les chances du requrant. La dimension plus humaine de laudience, qui serait permise par la proximit physique entre le requrant et la formation de jugement, est rgulirement mise en avant. Elle conduit paradoxalement accepter que les recours ultramarins soient jugs plus tardivement sans que le taux dannulation des dcisions de lOFPRA soit suprieur. Proposition n39 : Jusqu leffectivit du dispositif daudience par visioconfrence, augmenter la frquence dorganisations daudiences foraines outre-mer en proportion des conomies ralises sur lATA et lHUDA grce la rduction du stock de recours en attente de jugement. Dans lattente de la mise en place des audiences par visioconfrence, un scnario dgrad pourrait consister augmenter la frquence dorganisation des audiences foraines outre-mer en se fondant notamment sur un arbitrage cot de lorganisation conomies dgages sur les dpenses de prise en charge des demandeurs dasile. Les trois audiences foraines organises outre-mer en 2012 (deux en Guyane et une Mayotte) ont permis denrler prs de 1 400 affaires. Compte tenu de leur cot total (environ 200 000 pour les trois) et des conomies quelles gnrent sur lATA et lhbergement durgence, ces audiences foraines outre-mer ninterviennent pas suffisamment frquemment (cf. annexe I).

3.2.6. Etudier lopportunit dune volution moyen terme de la rpartition du

contentieux de lasile Proposition n40 : Etudier lopportunit de confier le contentieux de lasile la juridiction administrative de droit commun dici trois cinq ans. La commission sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique dimmigration prside par Pierre Mazeaud stait intresse lvolution possible de la rpartition du contentieux des trangers. Dans son rapport Pour une politique des migrations transparente, simple et solidaire de juillet 2008, la commission Mazeaud avait cart la piste dun regroupement de lensemble du contentieux relatif aux trangers (asile et immigration) au sein dune mme juridiction. Selon le schma dorganisation de la prise en charge des demandeurs dasile et du t raitement de leur demande, il pourrait tre opportun de refondre la rpartition actuelle du seul contentieux de lasile.
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Annexe IV

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Les lourdes difficults entrevues la CNDA invitent tudier la possibilit de confier le contentieux de lasile la juridiction administrative de droit commun, ventuellement en ne confiant le contentieux de lasile qu quelques tribunaux administratifs. Cette volution correspondrait un modle trs largement rpandu en Europe (Allemagne, PaysBas, Suisse, pays scandinaves, pays baltes, Grce, Espagne, Portugal). En France, le tribunal administratif de Paris joue dj indirectement un rle de juge de lasile dans le cadre de la procdure dasile de larticle L. 213-9 du CESEDA, dite dasile la frontire (cf. Encadr 8). Une telle volution de la rpartition du contentieux pourrait notamment permettre : une meilleure accessibilit pour les requrants, obligs actuellement de se rendre Montreuil quel que soit leur lieu de rsidence (exception faite de loutre-mer) ; une plus grande cohrence jurisprudentielle grce une professionnalisation accrue du traitement des recours (diminution de la proportion de prsidents vacataires, baisse du nombre des formations de jugement) ; une rduction des dlais de jugement et une baisse du taux de renvoi grce notamment au dpassement du goulet dtranglement des avocats constitus la Cour et un largissement des avocats susceptibles dtre dsigns au titre de laide juridictionnelle. Ces avantages attendus seront mettre en regard des possibles inconvnients dune telle rforme (cot de la transition, besoins de formation dans les tribunaux administratifs retenus pour traiter le contentieux de lasile).

Encadr 8 : La procdure dasile la frontire Introduite en 1982, cette procdure relve du ministre de lintrieur qui prend une dcision dadmission sur le territoire au titre de lasile aprs consultation de lOFPRA. LOPFRA entend chaque demandeur et se prononce sur le caractre manifestement infond ou non de sa dmarche. Depuis la loi 2007-1631 du 20 novembre 2007, le refus dentre sur le territoire franais au titre de lasile oppos ltranger plac en zone dattente peut tre contest par la voie dun recours suspensif prsent au prsident du tribunal administratif dans un dlai de 48 heures. Le prsident ou le magistrat quil dsigne statue seul, sans conclusions du rapporteur public, dans un dlai de 72 heures. Durant lexamen de leur demande daccs au territoire, les trangers sont retenus en zone dattente internationale. En 2011, la division de lasile aux frontires de lOFPRA a rendu 1 857 dcisions pour 2 430 demandes avec un taux davis positifs de 10,1 %. 940 recours ont t introduits en 2011 soit un taux de recours utile de 36,4 %. Le taux dadmission total slve 86,7 % la suite des autorisations dlivres par le juge des liberts et de la dtention, le juge administratif ou le ministre en charge de limmigration. Prs de 90 % des demandes dasile la frontire ont t formules laroport de Roissy Charles -de-Gaulle.
Source : articles L. 221-1 et L. 213-9 du CESEDA.

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