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La exigencia de la culpabilidad en el Derecho Administrativo sancionador. - 32456 - Lex Nova, informacin jurdica actualizada

Artculo publicado el 17/11/2010

LA EXIGENCIA DE LA CULPABILIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

1. LA CULPABILIDAD COMO PRINCIPIO ESTRUCTURAL DEL IUS PUNIENDI DEL ESTADO La necesidad de la concurrencia de culpabilidad se ha formulado no slo en el mbito del Derecho Penal (la Constitucin Espaola consagra sin duda el principio de culpabilidad como principio estructural bsico del Derecho Penal-STC 150/1991, de 4 de julio, FJ 4-), sino tambin en el propio del Derecho Administrativo sancionador: Este principio de culpabilidad rige tambin en materia de infracciones administrativas (...) en la medida en que la sancin de dicha infraccin es una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado (STC 246/1991, de 19 de diciembre, o STC 76/1990, de 26 de abril). Esa exigencia de culpabilidad en el mbito de los ilcitos administrativos se reitera hasta la saciedad por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. As, las SSTS de 12 (rec. 388/1994) y 19 de mayo de 1998, Seccin Sexta, afirman que en el mbito sancionador est vedado cualquier intento de construir una responsabilidad objetiva y que en el mbito de la responsabilidad administrativa no basta con que la conducta sea antijurdica y tpica, sino que tambin es necesario que sea culpable, esto es, consecuencia de una accin u omisin imputable a su autor por malicia o imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable (...) es decir, como exigencia derivada del artculo 25.1 de la Constitucin, nadie puede ser condenado o sancionado sino por hechos que le puedan ser imputados a ttulo de dolo o culpa (principio de culpabilidad). La STS de 23 de enero de 1998, Seccin Cuarta (rec. 5397/1992), sintetiza con especial acierto la jurisprudencia sobre la exigencia de culpabilidad: (...) puede hablarse de una decidida lnea jurisprudencial que rechaza en el mbito sancionador de la Administracin la responsabilidad objetiva, exigindose la concurrencia de dolo o culpa, en lnea con la interpretacin de la STC 76/1990, de 26 de abril, al sealar que el principio de culpabilidad puede inferirse de los principios de legalidad y prohibicin del exceso (artculo 25 CE) o de las exigencias inherentes al Estado de Derecho. Por consiguiente, tampoco en el ilcito administrativo puede prescindirse del elemento subjetivo de la culpabilidad para sustituirlo por un sistema de responsabilidad objetiva o sin culpa. En el caso se trataba de una empresa que se haba deducido en sus cotizaciones a la Seguridad Social una supuesta subvencin que errneamente crea haber obtenido. Alegaba esta creencia errnea, la inexistencia de intencin de defraudar y el hecho de haber encomendado la gestin de estos asuntos a una sociedad. Pese a ello y a la decidida proclamacin de la exigencia de culpabilidad, la sentencia no entiende excluida la responsabilidad de la empresa sancionada. Lo concluye as por no entender probado que la entidad mercantil sancionada actuase con la diligencia exigible. Esto se relaciona ya con otras cuestiones de las que nos ocuparemos ms adelante: la extensin del deber de diligencia (infra, 5.2) y la carga de la prueba de la falta de culpabilidad (infra, captulo XVII). Finalmente, al tratarse de un principio constitucional, la exigencia de culpabilidad no requiere una expresa proclamacin normativa. Es por ello que la STS de 18 de junio de 2001, Seccin Tercera, rechaza un recurso contra una disposicin reglamentaria que a la hora de tipificar una conducta no mencionaba expresamente la excepcin de fuerza mayor o caso fortuito.

2. NO HAY SECTORES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR DONDE SE EXCEPCIONE ESTA EXIGENCIA DE CULPABILIDAD 2.1. Proclamaciones jurisprudenciales en sectores tradicionalmente problemticos Existen una serie de mbitos sectoriales del Derecho Administrativo sancionador que, bien por motivos histricos bien por el propio tipo de infraccin, se han mostrado ms reacios a la incorporacin de la exigencia de la culpabilidad y sus consecuencias. Sin embargo, a pesar de algunas vacilaciones incluso vigente la Constitucin Espaola, la ms reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo y de los Tribunales Superiores de Justicia se muestra firme en la exigencia de esa culpabilidad y consiguiente rechazo de la responsabilidad objetiva o por el mero resultado:
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a) Infracciones tributarias. La STS de 20 de abril de 2002, Seccin Segunda, entre otras muchas, recuerda la doctrina que proscribe la aplicacin de sanciones, en el mbito tributario, por el mero resultado y que exige la inexcusable concurrencia de (...) culpabilidad. b) Infracciones disciplinarias. La STS de 25 de septiembre de 2006, Seccin Sptima, afirma: el elemento subjetivo de la culpabilidad resulta imprescindible en toda infraccin disciplinaria, de modo que es necesario para sancionar a un juez por el retraso en el ejercicio de sus funciones que resulte inequvocamente demostrado que el puro retraso o la mera inobservancia temporal es imputable a la pasividad intencional o negligente del juez o magistrado. c) Infracciones en materia de prevencin de riesgos laborales. Tradicionalmente, la jurisprudencia haba destacado el carcter objetivo de la responsabilidad del empresario en materia de seguridad e higiene en el trabajo. Ms an, la propia legislacin sobre Prevencin de Riesgos Laborales es un claro exponente de la tendencia objetivadora de la responsabilidad. No obstante, en la actualidad, la lnea jurisprudencial claramente mayoritaria parte de la necesidad de concurrencia de culpabilidad tambin en este mbito, aunque, en ocasiones, este presupuesto se acompaa de un deber de exigencia tan elevado que hace dudar si el cambio de planteamiento ha sido ms de carcter formal que material. Una buena manifestacin de esta lnea jurisprudencial donde el cambio no es slo formal se halla en la STSJ de Navarra, de 20 de febrero de 2003. Un empresario fue sancionado por no adoptar las pertinentes medidas de prevencin, pero no consta que la Administracin identificara y probara cules eran esas medidas incumplidas sino que le bast para sancionar con el accidente ocurrido. La Sala razona que si por un lado puede existir infraccin por no cumplir con los requisitos que la normativa exige aunque no se produzca resultado daoso, de igual forma no existe infraccin por el simple hecho de que se haya producido un dao. Por lo tanto, como la infraccin no viene ni calificada ni cualificada por el resultado (...), (habr) que demostrar que se ha faltado a esta normativa de prevencin del riesgo en el trabajo. Y no se nos diga, concluye el Tribunal, que si hubo accidente fue porque haba riesgo, por cuanto hasta la actividad ms inocua puede conllevar un riesgo (un escribiente puede caerse de su silla y desnucarse, por ejemplo). En cualquier caso, sobre la extensin del deber de diligencia en este mbito volveremos ms adelante (infra, 5.2). d) Las infracciones por omisin tambin exigen la concurrencia de un elemento intencional o negligente para ser sancionables. Lo recuerda la SAN de 26 de julio de 2004. En cualquier caso, como tendremos ocasin de exponer en diversos apartados de este captulo (por ej., el relativo a la extensin del deber de seguridad de los empresarios), debe advertirse que, aunque los jueces y tribunales afirmen la aplicacin del elemento de la culpabilidad, los resultados a los que se llega en algunos supuestos parecen poco acordes con l, observndose una cierta tendencia a suponer la concurrencia de culpa ante la simple produccin del resultado ilcito [SSTS de 12 y 26 de abril de 1999, Seccin Cuarta y de 27 de mayo de 1999, Seccin Tercera]. 2.2. En especial, las infracciones de mera actividad Posiblemente, el supuesto donde la apreciacin de la culpabilidad es ms compleja es en las denominadas infracciones formales o de mera actividad, esto es, aqullas consistentes en una simple comisin u omisin antijurdica que no precisa ir acompaada de un resultado lesivo. Lo mismo ocurre en este tipo de ilcitos en el Derecho Penal, pero mientras que all son una minora y adems en algunas de sus manifestaciones -delitos de peligro abstracto- han sido objeto de una crtica prcticamente unnime por la doctrina, en el mbito del Derecho Administrativo sancionador su extensin es muy amplia. Son numerosas las leyes que tipifican el no conservar cierta documentacin, o el no haber obtenido ciertas autorizaciones, o el haber omitido cierta comunicacin, etc., y todo ello con independencia de que esas acciones u omisiones hayan originado un efectivo resultado lesivo. Existe una fundada corriente doctrinal (Nieto Garca, I. Pemn Gavn) que defiende que las infracciones formales no precisan ni dolo ni culpa, bastando el mero incumplimiento para entender cometida la infraccin administrativa o que, en general, relativizan la exigencia de culpabilidad. Tal posicin, al menos formalmente, no es admitida por la jurisprudencia, aunque no se puede negar que, en ocasiones, aun afirmando la exigencia de dolo o culpa, los resultados prcticos a los que alguna sentencia llega distan poco de esa responsabilidad objetiva. Adems, en muchas ocasiones, el fundamento de la actuacin negligente es precisamente el haber incumplido la prescripcin que se sanciona, o lo que es lo mismo: como se ha incumplido es que se ha actuado, al menos, con culpa. As, en la STS de 30 de mayo de 2008, Seccin Segunda, recurso de casacin nm. 8213/2002, se lee: en
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contra de lo alegado, no puede invocarse la ausencia de culpabilidad, por su falta de diligencia en el cumplimiento de las obligaciones formales impuestas para la gestin de los tributos, entre ellas la de cumplimentar regularmente los documentos que reglamentariamente se establezcan para que acompaen la circulacin de productos sujetos a impuestos especiales, cuando precisamente se haba sancionado por la circulacin de productos objeto del impuesto especial de hidrocarburos sin ir acompaados por los documentos reglamentariamente establecidos. A pesar de todo, a nuestro juicio, esto no supone el reconocimiento de una responsabilidad objetiva y para ello basta con acudir al ltimo epgrafe de este captulo donde se analizan las causas, como el error y otras, que los tribunales reconocen que excluyen la culpabilidad. A lo sumo, lo que s se observa, aunque tampoco siempre, es una cierta inversin de la carga de la prueba. Una muestra de toda esta compleja realidad puede encontrarse en la STS de 14 de junio de 2004, Seccin Tercera (rec. 129/2002). Un transportista haba sido sancionado por no llevar en el vehculo todos los discos del tacgrafo de la semana en curso y la hoja del ltimo da de la semana en que condujo. El transportista alega que era el nico da que haba conducido esa semana. La sentencia de instancia entiende que una vez planteada la duda sobre si condujo o no, la Administracin no ha desvirtuado con la fuerza necesaria la presuncin de inocencia, por lo que anula la sancin. La Administracin plantea un recurso de casacin en inters de ley que se resuelve favorablemente. La sentencia afirma que se trata de una infraccin formal que se consuma, tanto si se condujo como si no se hizo, por el mero hecho de no estar en disposicin de presentar en ese momento (cuando se lo requieren los agentes), la documentacin requerida, ya que su objetivo no es otro que comprobar los tiempos de descanso, para dar seguridad al trfico. Adems, de aceptarse que la mera alegacin de que no se haba conducido con anterioridad, eximiera de esa presentacin en ese momento preciso, el de ser requeridos por el agente de control, impedira la adopcin de medidas que pueden adoptarse para evitar peligros graves para la seguridad de la carretera y, en consecuencia, para la integridad de las personas y bienes. En nuestra opinin, sin perjuicio de las dificultades que siempre plantea la apreciacin del elemento culpabilstico en las infracciones formales, este ltimo argumento utilizado por la Sala entremezcla peligrosamente lo que son las garantas propias del Derecho Administrativo sancionador con la adopcin de ciertas medidas que no tienen como finalidad castigar sino proteger la seguridad en el trfico. En cualquier caso, en algn supuesto, los tribunales parecen reaccionar contra una aplicacin totalmente automtica y prcticamente objetiva de las infracciones formales. Una clara muestra la ofrece la STS de 18 de junio de 2007, Seccin Segunda (rec. 127/2002). Una sociedad mercantil, aplicando los principios contables rectores del Plan de Contabilidad y, en concreto, el de prudencia valorativa, contabiliz en sus Cuentas Anuales dos dotaciones a provisiones, con lo que puso de manifiesto que dos partidas de su activo realmente no valan nada -como efectivamente a la postre ocurri-. Pero ello supuso que para el clculo de la base imponible del Impuesto de Sociedades haba seguido un criterio contable distinto del reglamentariamente establecido en la normativa fiscal y por este motivo se le sancion. La sentencia anula la sancin al apreciar que no concurre culpabilidad pues el sujeto pasivo, habiendo recogido fielmente en su contabilidad las operaciones, ha realizado su declaracinliquidacin con una interpretacin razonable de la norma tributaria. A nuestro juicio, ms all de esa discutible referencia a una interpretacin razonable de una norma tributaria sobre la que ni siquiera se debate si era clara o no, lo que late en esta sentencia es esa exigencia de culpabilidad tambin en las infracciones de actividad.

3. PERO LA EXIGENCIA DE CULPABILIDAD LO ES EN TRMINOS DISTINTOS AL DERECHO PENAL Sin negar la necesidad de la concurrencia del elemento culpabilstico, alguna sentencia apunta a una distincin de la exigencia de culpabilidad en el mbito del Derecho Administrativo sancionador con respecto al Derecho Penal. Al respecto, la STS de 5 de febrero de 1999, Seccin Tercera, recurso de apelacin 3091/1991: Pero hay que precisar -as lo hace la doctrina cientfica- que la culpabilidad exigible en las infracciones administrativas lo es en distintos trminos que en el Derecho Penal, porque frente a lo limitado de los ilcitos penales, en el Derecho Administrativo sancionador, el repertorio de ilcitos es inagotable, y no puede sistematizarse la interpretacin de dicho concepto, ni exigirse a la persona el conocimiento de todo lo ilcito. Si se hiciera as, el Derecho Administrativo sancionador no existira. Al movernos en el campo del Derecho Administrativo sancionador, debemos tener en cuenta que las normas -el ordenamiento jurdico- protege los intereses pblicos, que han de situarse frente a las situaciones objetivas en que quede reflejada la infraccin administrativa, porque las circunstancias objetivas concurrentes son relevantes. En esta lnea, tambin la STS de 31 de mayo de 2000, Seccin Tercera. En el caso de autos se haba sancionado una empresa concesionaria de suministro de combustible y la Sala entiende que no cabe apreciar
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como circunstancia atenuante el desconocimiento de la empresa de lo hecho por sus empleados para perjudicarla. Pero lo ms relevante es cuando afirma: Esto podra tener trascendencia a efectos de eludir responsabilidades penales, pero no en el mbito sancionador administrativo, pues (...) la responsabilidad de los concesionarios ha de extenderse a los actos realizados por sus empleados, cuya diligencia debe ser vigilada por aqullos, lo que equivale a sancionar la responsabilidad directa de los concesionarios que deben vigilar el buen estado de los aparatos surtidores y responder de los daos que puedan producirse por la actuacin de aqullos. Esto es, la sentencia est reconociendo un juego distinto de la culpabilidad en el Derecho Penal y en el Derecho Administrativo sancionador, admitiendo un deber de diligencia ms amplio en este segundo mbito.

4. LA PRETERINTENCIONALIDAD La preterintencionalidad como una forma encubierta de responsabilidad por el resultado ha sido criticada por la doctrina penalista. El origen de esta construccin se encuentra en el principio versari in re illicita, procedente del Derecho cannico medieval, conforme al que basta con que se inicie la ejecucin de un acto ilcito para que se impute a su autor todos los resultados que se produzcan, incluso los que tengan un carcter fortuito. Sobre esta cuestin resulta de inters la STS de 14 de febrero de 2000, Seccin Cuarta (rec. 431/1994). En una finca se instalaron sin la preceptiva autorizacin administrativa unos cepos para la captura de conejos; aunque se hubiera obtenido tal autorizacin, los cepos slo podran haberse mantenido por la noche y deberan haberse retirado al alba. Por no haberlo hecho as, cay en uno de ellos un guila imperial que muri. La Administracin impuso una multa por entender que se haba cometido una infraccin del artculo 38.6 de la Ley 4/1989 que se refiere, entre otras cosas, a la muerte de animales en peligro de extincin. Pero para la Sala, como la muerte del guila fue un resultado fortuito de la colocacin de los cepos y tampoco se ha llegado a demostrar la existencia de dolo eventual, no se puede incluir la conducta en el tipo de dar muerte a un ejemplar de especie en extincin. La infraccin, por tanto, consisti slo en el uso de cepos para conejos sin autorizacin... a lo que se acumul la negligencia en la retirada de los cepos en el momento oportuno, todo lo cual debe incardinarse en el artculo 38.13. de la misma Ley, esto es, el incumplimiento de los requisitos, obligaciones o prohibiciones establecidos en esta Ley, a lo que corresponde una sancin menor. No es fcil saber qu es lo que da fundamento a esta parte de la sentencia. Se vislumbran dos posibilidades: a) Cuando excluye el dolo eventual, hace pensar que lo que en el fondo sustenta la sentencia, aun sin decirlo, es que la infraccin consistente en dar muerte a ejemplares de razas en extincin slo se puede cometer dolosamente, lo cual es difcil de admitir por la redaccin del artculo 38.6 de la Ley 4/1989. b) Cuando afirma que la muerte del guila fue un resultado fortuito, apunta en la lnea de un supuesto de preterintencionalidad, rechazando cualquier vestigio del versari in re illicita; pero es difcil aceptar que la muerte del guila en este supuesto pueda considerarse un caso fortuito porque ms bien se trata de una consecuencia previsible y evitable de la conducta inicialmente ilegal. Aun con esta grave objecin y aunque mezclado confusamente este argumento con el anterior, parece que es esto lo predominante en la sentencia y lo que presenta especial inters por lo que tiene de rechazo total de la responsabilidad objetiva por el resultado.

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