SEGUNDONMERO MayoAgosto2009

RevistaElectrnicadel CentrodeEstudiosenAdministracinPblicadela FacultaddeCienciasPolticasySociales, UniversidadNacionalAutnomadeMxico

Notas sobre la Ciencia de la Administracin Pblica

Jos Juan Snchez Gonzlez*
Abstract El autor describe y analiza las diversas corrientes del pensamiento administrativo moderno. Se exponen los referentes que han marcado la definicin del estudio del objeto y del objeto de estudio en la Administracin Pblica, sealando los diversos autores que han explorado dichos enfoques.

Palabras clave

Ciencia de la Administracin, objeto de estudio, estudio del objeto, naturaleza poltica de la administracin pblica, gobierno y poder, identidad disciplinaria.

Introduccin El desarrollo terico de la Administracin Pblica en el mundo, en las ltimas dcadas ha tenido una diversificacin, pluralidad de opiniones y en ltima instancia, la bsqueda de un paradigma central que pueda aglutinar todas las interpretaciones que en su campo de estudio emanan. Entre la variedad de posiciones se encuentran inmersos: planteamientos de corte estatista; otros a favor del mercado; algunos que justifican la privatizacin de las
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Es Profesor de Tiempo Completo en la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, campus Zumpango, y Profesor del Programa de Posgrado en Ciencias Polticas y Sociales. Doctor en Administracin Pblica por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Premio INAP 1997 y mencin honorfica del Premio IAPEM 2001. Investigador Nacional nivel I del SIN.

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empresas pblicas (exoprivatizacin) y los que pretenden la incorporacin de la gestin privadas a la gestin pblica (endoprivatizacin); as como los que vinculan a la Administracin Pblica con el inters general a partir de nuevas aportaciones del Derecho. Resulta paradjico que la orientacin general del campo terico de la Ciencia de la Administracin Pblica en las ltimas dcadas, se haya dirigido a estudiar el como en detrimento del qu. De acuerdo a Dimock (1937), el qu es la sustancia, el

conocimiento tcnico de un campo de estudio y que capacita al administrador para llevar a cabo su tarea. El cmo son las tcnicas y principios de gerencia que llevan al xito los programas cooperativos. En suma, el surgimiento de los enfoques gerenciales privados son resultado de diversas causas: 1) la carencia de un campo de conocimiento central con carcter pblico y poltico prevaleciente; 2) el paulatino inters de los estudios de policy polticas pblicas- por enfoques ms instrumentales; 3) la supuesta supremaca de las tcnicas gerenciales dentro del mbito pblico en el paradigma de la Nueva Gestin Pblica; 4) las campaas de organizaciones internacionales Organisation for Economic Co-operation and Development- por una gestin pblica de resultados, flexible, descentralizada y con nfasis en otorgar mayor poder a los gerentes pblicos; 5) la llegada de transdisciplinas como la Public Choice (Eleccin Pblica) que aplican los enfoques econmicos al campo de estudio de la Administracin Pblica. Por todo ello, a partir de 1980 se muestra el avance del como mejorar la administracin pblica y ofrecer mejores resultados a los ciudadanos. Esta visin no es contradictoria en s misma. En esencia el problema de la administracin pblica como actividad gubernamental es servir a su comunidad y a los ciudadanos. El problema reside en que las investigaciones han olvidado de manera deliberada plantearse en qu medida dichos estudios contribuyen al objeto de estudio y por supuesto, al estudio del objeto de la Administracin Pblica. Ello produce dos efectos perversos: primero, se continua con el enfoque multidisciplinario con la concurrencia de diversas disciplinas de las ciencias sociales que siguen nutriendo de conocimiento a la Administracin Pblica, pero que al mismo tiempo, se alejan de constituir una teora central como disciplina; segundo, est sujeto a discusin en qu medida el enfoque instrumental y emprico

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contribuye de manera efectiva a acumular conocimiento sistemtico y acumulativo para conformar una Ciencia de la Administracin Pblica de pleno derecho. Por lo que se refiere al qu, este alude a las investigaciones y estudios del objeto de estudio. En realidad, el problema del qu an no ha sido resuelto de manera definitiva, debido a que se requiere concluir con la llamada crisis de identidad, mediante investigaciones que contribuyan a superar la crisis de creatividad a partir de una orientacin que surja precisamente de la propia Administracin Pblica. En ese sentido, no se requieren importaciones tericas fuera de nuestros contextos y realidades nacionales, ajenas a la naturaleza pblica y poltica de nuestra disciplina. Probablemente, existe suficiente conocimiento en nuestras naciones para realizar aportaciones al qu de la disciplina. No se puede esperar las modas que vienen de pases anglosajones, para aplicar cambios en la dinmica actividad administrativa.

1. El desarrollo terico de la Administracin Pblica La materia de la disciplina es el objeto de estudio, ya que constituye la actividad fundamental y diferenciada dentro de otras que la caracteriza. Al mismo tiempo, le permite definir su naturaleza e identidad propia. Adicionalmente, le permite reafirmar su independencia y caracterizacin como nica y exclusiva. A lo largo de la historia del objeto de estudio de la Administracin Pblica se han constituido diversos objetos de estudio con la predominancia del Poder Ejecutivo, para lo cual se presenta el siguiente cuadro en el que se presentan sus mximos representantes.

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Cuadro 1 Objetos de estudio de la Administracin Pblica

Objetos de estudio Representantes Caracterizacin La administracin pblica es la actividad organizada del Estado y es la ciencia de la injerencia del Estado. El Estado es el objeto de estudio de la disciplina, pero uno de sus instrumentos ms importantes es la administracin pblica. Puede afirmarse que este es el primer objeto de estudio de la Administracin Pblica, como parte de la herencia histrica del cameralismo. Estos autores realizan una mayor delimitacin del objeto de estudio de la administracin pblica. Wilson ha dicho que la administracin pblica es tan antigua como el propio gobierno. Consideran estos autores que el Estado como objeto de estudio implica la concurrencia interdisciplinaria; con el gobierno la disciplina tiene un objeto ms definido. Esta interpretacin considera al poder como objeto de estudio de la administracin pblica, debido a que el gobierno cumple funciones de poder (dominacin) y tutelares (administrativas). Para la Ciencia Poltica, su objeto es el gobierno en sus dimensiones polticas y de dominacin estatal, mientras que para la Administracin Pblica es el gobierno en su dimensin administrativa y la dominacin efectiva. El poder ejecutivo ha llegado a ser el centro del poder superior del Estado, debido a la decadencia del parlamentarismo como centro de poder de las clases. Un poder ejecutivo fuerte es por tanto producto de un Estado fortalecido sobre la sociedad. Esta posicin es la que mayor grado de aceptacin general tiene. Este autor considera que el objeto de estudio para identificar a la Administracin Pblica es su conexin con las tres ramas tradicionales del poder: la ejecutiva, la legislativa y la judicial. Esta corriente es marginal dentro de la disciplina. Para la Administracin Pblica es esencial el papel de la burocracia en el fortalecimiento de los gobiernos contemporneos, por lo que algunos estudiosos consideran que la burocracia seguir siendo un objeto de estudio por largo tiempo. La Administracin Pblica debe ser nuevamente pensada y con ella la naturaleza y funciones del Estado, as como las formas de organizacin que caracterizan a la sociedad. El estudio de la Administracin Pblica puede ser dimensionado desde la teora de la organizacin, pero no como campo interdisciplinario, sino como espacio plural de reflexin en el que pueda conformarse una base paradigmtica lo suficientemente slida desde la cual abordar la diversidad y multiplicidad de la organizacin. El management pblico est constituido por un campo de interseccin dominado por un conjunto de disciplinas diversas, tales como el management y las ciencias de la organizacin, por un lado, y las ciencias administrativas y las ciencias polticas, por el otro. El management pblico es una metodologa de definicin del sector pblico diversa del Derecho y de la perspectiva institucional, definicin que encara la crisis y separacin de los sectores pblico y privado que el management resuelve. Una de las mayores aportaciones de las polticas pblicas a la Administracin Pblica es su renovado enfoque poltico; lo vuelve a descubrir dentro de la disciplina. Es un objeto de estudio reciente, innovador y con contribuciones esenciales para entender la forma que opera el gobierno en la actualidad. La governance es una herramienta til que permite comprender la naturaleza poltica de la gestin pblica. Esto es as, debido a que regresa la mirada del gobierno a actores que se suponan eran aliados naturales de la actividad gubernativa. Cuando en realidad dichos actores (ONGs, organizaciones de voluntarios y ciudadanos) requieren ser consultados, incluidos y representados en las polticas pblicas que tendrn impacto en su vida cotidiana.

Estado

Lorenzo von Stein, Jean Charles Bonnin, Von Mohl, Bluntschli, Otto Mayer, V.E. Orlando y Carlos Marx

Gobierno

Woodrow Wilson, Frank Goodnow, Guillermo Willoughby y Richard Rose

Poder

Omar Guerrero

Poder Ejecutivo

Woodrow Wilson, Omar Guerrero

Poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial)

FelixNigro

Burocracia

Max Weber, Laski, L. von Misses, Fritz Marx, M. Crozier, Guy Peters, entre otros.

Organizacin

Herbert Simon, March, R. Merton, Selznick, Blau, Crozier, E. Mayo, Roethlisberger, Dickson, Barry Bozeman, entre otros.

Public Management (Gerencia o Gestin Pblica)

F. Taylor, C. Merriam, Luther Gulick, Marshall Dimock, M. Messenet, Roman Laufer y Alain Burland, Michael Barzelay, C. Hood, Barry Bozeman, entre otros.

PublicPolicy (Polticas Pblicas)

Harold Stein, Harold D. Lasswell, Charles Lindblom, YehezkelDror, Peter de Leon, May y Wildavsky, Luis A. Villanueva, entre otros.

Governance (gobernanza, gobernabilidad y gobernancia)

Renate Maynetz, Marco Meneguzzo, Amadeu Sola, Luis A. Villanueva, Manuel Alcantara, ClausOffe, Guy Peters, Luciano y Tomassini, entre otros.

Fuente: elaboracin propia con el esquema del autor en sus obras: (2001), La Administracin Pblica como Ciencia. Su objeto y estudio. Mxico, IAPEM/Plaza y Valdes, pp. 167-200; (2002) Gestin Pblica y Governance. Mxico, IAPEM, pp. 293-377.

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La Administracin Pblica ha recorrido una enorme distancia en el devenir histrico de la humanidad para reclamar su lugar como disciplina cientfica dentro del mbito de las Ciencias Sociales, desde los cameralistas que en el siglo XVI comienzan de manera consciente el estudio de la administracin pblica, hasta la ciencia de la polica como el germen ms autentico de nuestra actual disciplina. Al respecto, uno de sus primeros orgenes de la Administracin Pblica se remonta a principios del siglo XVIII, cuando los soberanos de Prusia establecieron las primeras ctedras de enseanzas cientficas de los quehaceres administrativos para los servidores del Estado. La Ciencia de la Administracin Pblica comenz a ser practicada desde 1727, mientras que en 1729 haba aparecido el primer libro de texto para la enseanza administrativa. Por supuesto que la Administracin Pblica antigua nace en 1808 con Bonnin y su obra Comprendio de los Principios de la Administracin Pblica. Entonces el linaje de la Administracin Pblica es europeo y deviene de diversas obras que contribuyen a esta fundacin disciplinaria, como son el Arthasastra, los espejos de prncipes musulmanes y los consejeros de prncipes, entre otros. Sin embargo, la fundacin de la Administracin Pblica moderna lo establece el ensayo Estudio de la Administracin de Woodrow Wilson en 1887, que nace en los Estados Unidos como un campo de estudio que reclama su propio ttulo e identidad terica. La Administracin Pblica a lo largo de su historia, cuenta con un solo objeto de estudio, que es la actividad organizada del Estado. Woodrow Wilson (1967:85) padre de la Administracin Pblica moderna- en su estudio clsico seala que la Administracin como ciencia prctica (...) el objeto del estudio administrativo es descubrir, primero, qu puede hacer adecuadamente y exitosamente el gobierno, en segundo lugar cmo puede hacerlo con la mxima eficiencia y al mnimo costo posible, tanto de dinero como de energa. En este contexto, el documento administrativo que mejor representa el ambiente en el que nace la moderna Administracin Pblica en los Estados Unidos es el Estudio de la Administracin de Wilson. Tiene el doble mrito de primero fundar en ese pas a la propia Ciencia de la Administracin Pblica, y segundo, sentar las bases para el establecimiento del servicio civil. Wilson define a la administracin pblica como el gobierno en accin, la parte ms obvia del gobierno; es el aspecto ms visible del gobierno, el ejecutivo y

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operativo, y es por supuesto, tan antiguo como el gobierno mismo. Por ello debe haber una ciencia de la administracin que procure enderezar los caminos del gobierno, para hacer sus negocios menos informales, para reforzar y purificar su organizacin y coronar sus deberes con escrupulosidad. sta es una razn del porqu existe esa ciencia (Guerrero, 1986:201). Para Wilson, el objeto de estudio administrativo es rescatar los mtodos ejecutivos de la confusin y el costo del experimento emprico, para ponerlos sobre cimientos profundamente enclavados en principios estables. La Administracin Pblica tiene un campo; un campo de negocios, donde se ha desterrado la contienda poltica de su seno. La administracin est ms all de la esfera propia de la poltica. Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas. Aunque la poltica se ajusta a las tareas de la administracin, no se debe permitir que manipule sus oficinas (Guerrero, 1986:210). Este planteamiento es debatido, contrastado y superado con otros planteamientos expuestos por otros especialistas de la disciplina. La administracin pblica consiste entonces, en todas las operaciones que tienen por objeto la realizacin o la observancia forzosa de la poltica del Estado. El sistema de administracin pblica ser la ordenacin integrada de todas las leyes, reglamentos, prcticas, relaciones, cdigos y costumbres que prevalecen en un momento y lugar determinados para la realizacin o la ejecucin de la poltica del Estado (White, 1926:4). El desarrollo terico de la Administracin Pblica se expande y se diversifica en los pases del mundo: Estados Unidos, Francia, Alemania, Italia y muy tardamente en Inglaterra. En Amrica Latina diversos estudiosos de la disciplina se encargan de cultivarla y difundirla a todo lo largo del continente. La Ciencia de la Administracin Pblica adquiere el carcter de mundial, ya que es reconocida en el planeta con el mismo nombre. Frederick Mosher en 1957 sostena que la Ciencia de la Administracin Pblica no era una ciencia. Es ms bien un rea de inters que una disciplina; ms un foco que una ciencia independiente (:239). Sin embargo, el punto de inflexin ocurre a partir de la discusin Simon-Dahl, quienes en 1958 realizan una polmica sobre el carcter cientfico de la disciplina. Simon sostena que los principios de la administracin eran slo proverbios (1979). En la dcada de los sesenta del siglo pasado, R. S. Parker (1965)

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anunciaba el fin de la Ciencia de la Administracin Pblica por carecer de un alcance definido y una tcnica distintiva de la disciplina. La respuesta enrgica correspondi a Gerald Caiden (1965), quien refuta a Parker diciendo que la Administracin Pblica puede ser estudiada sistemticamente sin hacer del estudiante un administrador prctico. Asimismo, las ideas de Parker no estaban destinadas a desaparecer, ya que en 1967 se realiza una Conferencia en la ciudad de Filadelfia que fue dedicada a la discusin del alcance, objetivo, mtodos de la teora y la prctica de la Administracin Pblica. Como Parker, Waldo (1968) percibe las dificultades para definir con precisin las fronteras de la Administracin Pblica. Por su parte, en 1974 Vicent Ostrom (1974) afirmaba que desde la Segunda Guerra Mundial la Ciencia de la Administracin Pblica enfrentaba una crisis producto de la insuficiencia del paradigma tradicional, por lo que se requera de un paradigma alternativo donde la eleccin pblica public choice- pueda ser utilizada como criterio de eficiencia en la provisin de los bienes y servicios pblicos. Ms recientemente, Osborne y Gaebler (1992) y Barzelay (1992) han sostenido que se debe adoptar un paradigma posburocrtico que permita la reinvencin del gobierno, mediante mecanismos de mercado y orientacin al cliente. Resulta indudable que a pesar de la llamada crisis de identidad de la Administracin Pblica, en realidad como lo sostiene Guerrero (1986:202) se trataba de una crisis de creatividad. Contrario a lo dicho por Parker, la disciplina no ha desaparecido, sino que por el contrario es una ciencia en desarrollo, aplicativa no podr ser nunca una ciencia pura- es una ciencia sntesis y se encuentra en pleno desarrollo terico.

2. Planteamientos tericos de la Administracin Pblica La Ciencia de la Administracin Pblica del siglo XXI tiene ante s el enorme reto de continuar con su desarrollo terico, pero sin perder su naturaleza, identidad, grandeza e mpetu frente a los ataques gerencialistas provenientes de la administracin de negocios; los embates de la eleccin pblica como transdisciplina de la economa; y de los profetas antiadministrativas, como dice Caiden (1996). La Ciencia de la Administracin Pblica

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debe continuar demostrando su lugar dentro de las Ciencias Sociales, y en particular, dentro de las Ciencias Polticas; pasar del fin ltimo de la eficiencia al fin del inters pblico; recuperar su naturaleza poltica como elemento que armoniza al Estado y la sociedad; propiciar conocimiento que permita su sistematizacin y ordenacin para conformar una teora central de la Ciencia de la Administracin Pblica. En este sentido, el futuro de la disciplina se puede orientar a tres grandes campos: 1. El objeto de estudio tradicional: seguirn realizndose investigaciones en torno al Estado, el Gobierno, el Poder Ejecutivo, la Burocracia y los estudios de Organizacin. Como estudios tradicionales, estas investigaciones siguen aportando conocimiento a los fundamentos tericos e histricos de la Ciencia de la Administracin Pblica. A partir del nuevo conocimiento con mayores fuentes de estudio, estas investigaciones siguen siendo tiles porque se nutren de materias madres de la disciplina como son la Ciencia Poltica, la Administracin, el Derecho, la Sociologa y la Psicologa. 2. El estudio de objeto actual: los estudios de las polticas pblicas (policy) continuarn aportando elementos de anlisis dentro de las llamadas ciencias de policy, los cuales siguen siendo vigentes, innovadores y por supuesto, reveladores. No obstante, cada vez es ms frecuente su declinacin en estudios bajo este enfoque. Por su parte, las investigaciones de New Public Management, que fueron recurrentes y relevantes en las recientes dcadas, se vern disminuidas en particular con la traduccin de Gerencia Pblica y en sentido contrario, existe un considerable avance de los estudios de Gestin Pblica y Nueva Gestin Pblica en los pases iberoamericanos. 3. El estudio del objeto a futuro: los ms recientes estudios que provienen de otras disciplinas que van a nutrir a la Ciencia de la Administracin Pblica como son el Nuevo Institucionalismo, que no acaba de encontrar su lugar dentro de la disciplina pero que puede ser til en la interpretacin del fenmeno administrativo; las Relaciones Intergubernamentales y su vertiente particular en la Gestin de Relaciones Intergubernamentales: y la Governance (gobernanza), campo de estudio en desarrollo que proviene de la Ciencia Poltica y que

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diversas instituciones administrativas prestigiadas (OCDE, CLAD) han asumido como parte fundamental de su vinculacin con la disciplina. Es una herramienta frtil para vincular las redes sociales con los gobiernos.

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Conclusiones Derivado de estas notas, puede sugerirse algunas ideas a manera de conclusin. El estudio del objeto de la Ciencia de la Administracin Pblica es histrico, incremental, perfectible, acumulativo, multidisciplinario y se encuentra todava en formacin. La Ciencia de la Administracin Pblica es una disciplina en pleno desenvolvimiento, crecimiento y, por lo tanto, sujeta a contradicciones y polmica. No es un producto social acabado o dogmtico. La tendencia a estudiar el como de la actividad organizada del Estado, ha puesto en la discusin el carcter instrumental, factual y emprico de la administracin pblica, pero al mismo tiempo ha desdeado volver a su origen terico y conceptual. La enorme influencia de las tcnicas gerenciales privadas como la calidad, la planeacin estratgica y la reingeniera de procesos, intentan reflejar de manera superficial la supremaca de la administracin de negocios frente a la administracin gubernamental. Situacin que con el presente siglo ha comenzado a declinar frente a nuevos planteamientos basados en el inters pblico, los valores ticos y democrticos, en los que la administracin pblica realiza una enorme contribucin a la democracia, el combate a la corrupcin y a la estabilidad social. Frente a estas tendencias resulta indispensable el qu de la Ciencia de la Administracin Pblica, es necesario volver a replantearse los avances y aportes a la naturaleza terica, metodolgica, as como las aportaciones al conocimiento del estudio de la disciplina. Existen hacia el futuro algunos estudiosos que continan proponiendo nuevos enfoques y contenidos dentro del estudio del objeto, que seguramente le darn viabilidad, identidad, permanencia y Pblica. continuidad a la Ciencia de la Administracin

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Bibliografa Barzelay, Michael (1998). Atravesando la burocracia. Una nueva perspectiva de la administracin pblica. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1998. Caiden, Gerald (1965). In defense of public administration, en Public Administration, vol. XXV, nm. 3, Australia. Caiden, Gerald (1996). Revitalizacin de la administracin pblica, en Revista de Administracin Pblica, nm. 91, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica. Dahl, Robert (1979). La ciencia de la administracin pblica: tres problemas, en Revista de Administracin Pblica, nm. 40, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica. Dimock, Marshall (1937). The study of administration, en American Political Science, vol. XXX, nm. 1, Nueva York. Guerrero, Omar (1986). La teora de la administracin pblica. Mxico, Harla. Mosher, Frederick (1957). Research in public administration: some notes and suggestions, en American Political Science, vol. XVII, Nueva York. Osborne, David y Ted Gaebler (1992). Reinventando el gobierno. Espaa, Paids. Ostrom, Vincent (1974). The intellectual crisis in american public administration. The Alabama, University Alabama Press. Parker, R.S. (1965).The end of public administration.Public Administration, vol. XXIV, nm. 2, Australia, Snchez Gonzlez, Jos Juan (2001). La Administracin Pblica como Ciencia. Su objeto y estudio. Mxico, Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico/Plaza y Valdes. Snchez Gonzlez, Jos Juan (2002). Gestin Pblica y Governance. Mxico, Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico. Simon, Herbert (1979). Un comentario a La ciencia de la administracin, en Revista de Administracin Pblica, nm. 40, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica. Waldo, Dwight (1968).The scope of the theory of public administration, en Charlesworth (ed.), Theory and practice of public administration.Filadelfia, The American Academy of Political and Social Sciences. White, Leonard (1926). Introduccin al estudio de la administracin pblica. Mxico, Compaa General de Ediciones.

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Documentos Prontuario Estadstico 2009. Direccin Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral.

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No otas sobre la Ciencia de la Administ tracin Pblica Jos Jua an Snchez Gonzl lez

SEGUN NDONMERO MAYO AGOSTO2009 RevistaElectrnica E del CentrodeEstudi iosenAdministracinPblicadela Facult taddeCienciasPolti icasySociales, Universid dadNacionalAutno omadeMxico

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