Derecho a la consulta previa.

Este derecho es, sin lugar a dudas, uno de los ms controversiales en la actualidad. Se trata de un derecho ejercido en todos los pases del globo que lo ratificaron, en la marco del derecho internacional. Sin embargo, lo que lo hace controversial es que no puede delimitarse una nica u homognea forma para su ejercicio. Cada Estado establece, o acomoda el derecho a la consulta a sus particularidades demogrficas, culturales, econmicas, polticas, etc. Por lo tanto, surge la problemtica sobre qu el derecho de los pueblos indgenas a la consulta, cmo debe ser ejercido, qu es lo que este derecho implica, cul es su alcance. En el marco, de la construccin del Estado Plurinacional, resulta lgico afirmar que no puede comprenderse o interpretarse este derecho, de la misma manera que en Chile, o que en Guatemala. En primera instancia, porque las condiciones demogrficas, culturales, econmicas, etc., de cada pas son distintas. En segundo lugar, y sobre todo, porque la condicin del Estado en Bolivia, al constituirse en un Estado Plurinacional y Comunitario, le otorga un sentido cualitativamente distinto al derecho a la consulta. En este marco, es necesario elaborar un anlisis que particularice el derecho a la consulta, en el Estado Plurinacional de Bolivia, que permita un derecho a la consulta genuino y, por qu no, que sirva de referente para otras experiencias, en otros Estados. Empero, antes de ingresar en el anlisis del numeral 15 del Artculo 30, sobre el derecho de las naciones y pueblos indgena originario campesinos a ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a travs de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles, es necesario recorrer brevemente la jurisprudencia que acompaa a este derecho. Luego de esta revisin de la jurisprudencia, es necesario hacer una lectura integral de la narrativa constitucional, para destacar los fundamentos constitucionales del derecho a la consulta. Finalmente, teniendo en cuenta los elementos mencionados, es posible destacar los principios de este derecho, as como su alcance y caractersticas. El derecho de los pueblos indgenas a la consulta es enunciado, en primera instancia, en el Convenio n169 de la OIT, de 1989. En este convenio se establece, como una de las bases para el reconocimiento de las identidades culturales y de los pueblos, habitantes de Estado independientes, su participacin poltica en la toma de decisiones. En este marco, el Artculo 6 del convenio establece la consulta como el principal mecanismo para la participacin de los pueblos indgenas. 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos debern: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;

b) establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la poblacin, y a todos los niveles en la adopcin de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra ndole responsables de polticas y programas que les conciernan; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio debern efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Ms adelante, cuando se haga el anlisis crtico de este derecho, se profundizar en el contenido del mismo. En primera instancia, cabe hacer hincapi en que este derecho abre la posibilidad de la participacin democrtica fctica de las poblaciones indgenas en la toma de decisiones polticas y administrativas de los Estados. En este marco, el convenio convida a los Estados a replantear su institucionalidad, de tal forma que la consulta se lleve a cabo, preferentemente a partir de las instituciones propias de los pueblos indgenas. En este marco, el convenio tambin establece el derecho de los pueblos indgenas de decidir sus propias prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural (Artculo 7). Ms adelante, cuando se analicen los fundamentos del derecho a la consulta se enfatizar en este aspecto del Convenio n169 de la OIT, es decir sobre el derecho de los pueblos indgenas a decidir sobre las dimensiones de su vida. Posteriormente, debe hacerse referencia a la Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, de 13 de septiembre de 2007, en que se retoma el derecho de estas colectividades a la libre determinacin, enunciado en primera instancia en el Convenio n169 de la OIT. Otro derecho enunciado en esta declaracin, y que tiene estrecha relacin con el derecho a la consulta, tiene que ver con no sufrir la asimilacin forzada o la destruccin de su cultura (Artculo 8 de la declaracin). En este marco, se establece tambin el derecho de los pueblos indgenas a que los Estados establezcan mecanismos de prevencin y resarcimiento, frente a actos que atenten contra la cultura de los pueblos indgenas. La virtud de la Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, es que considera integralmente, las dimensiones de la vida de cada pueblo indgena, en su reconocimiento de derechos (territorio, identidad cultural, instituciones, tradiciones y prcticas culturales, etc.). De esta manera, en la declaracin, la consulta a

los pueblos indgenas, por parte de los Estados, abarca distintos mbitos: desde el establecimiento de mecanismos para combatir la discriminacin (Artculo 15); la proteccin de nios contra la explotacin, o en el mbito de la educacin. Y, en el caso de medidas polticas o administrativas de los Estados, la declaracin establece en su Artculo 19 que: Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas y administrativas que los afecten, para obtener su consentimiento libre, previo e informado. Cabe hacer hincapi en que, en la manera en como la Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas establece el derecho a la consulta, a diferencia del Convenio n169 de la OIT, no plantea que el fin de este instituto participativo sea llegar a un acuerdo. Sino que, simplemente, establece que la consulta debe servir para obtener el consentimiento libre, previo e informado, del pueblo indgena consultado. Este parmetro ser fundamental al momento de analizar sobre los alcances del derecho a la consulta, en el marco de su ejercicio la interior del Estado Plurinacional. Otro organismo al que suele hacerse referencia, cuando se trata el derecho a la consulta, es la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Este organismo acompaa a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, en el resguardo de estos derechos a nivel internacional. Puede conocer cualquier caso presentado por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos o por un Estado parte siempre que ste haya reconocido su competencia (Rodrguez y otros, 2010: 34). En el documento base de esta institucin, la Convencin Americana de Derechos Humanos, o Pacto de San Jos de Costa Rica, de 22 de noviembre de 1969, se establecen una serie de derechos, libertades y garantas, aplicables a las comunidades indgenas, como personas colectivas. De esta suerte, al momento de interpretar el derecho a la consulta, debe considerarse la jurisprudencia de la Corte, en los casos en que sta beneficie ms a la persona afectada. Al respecto, debe sealarse que Bolivia ha ratificado su adhesin a la Convencin Americana el 20 de junio de 1979 y acept la competencia de la Corte el 27 de julio de 1993. De esta manera Bolivia tiene la obligacin de respetar los derechos y libertades contempladas en la Convencin (Artculo 1.1 de la Convencin) y de comprometerse en adoptar las medidas legislativas y de otro carcter que sean necesarias para hacer valer dichos derechos y libertades (Artculo 2 de la Convencin)1. Existe jurisprudencia de la Corte Interamericana respecto a derechos de pueblos indgenas, por ejemplo en lo que respecta el derecho a la propiedad, aplicada a la
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Hasta el momento, Bolivia ha tenido tres casos contenciosos ante la Corte Interamericana: Caso Trujillo Oroza Vs. Bolivia, Caso Ticona Estrada y otros Vs. Bolivia y Caso Ibsen Crdenas e Ibsen Pea Vs. Bolivia.

tenencia colectiva de la tierra. As, por ejemplo, en lo referido a la posesin de tierras, la Corte ha determinado que en el caso de pueblos indgenas que no tengan el derecho propietario sobre sus tierras ancestrales, el Estado tiene la obligacin de legalizar la relacin de los pueblos indgenas con sus tierras. Es as que caso de la Comunidad Indgena Sawhoyamaxa vs Paraguay2, se ha pronunciado que: 1) la posesin tradicional de los indgenas sobre sus tierras tiene efectos equivalentes al ttulo de pleno dominio que otorga el Estado3; 2) la posesin tradicional otorga a los indgenas el derecho a exigir el reconocimiento oficial de propiedad y su registro; 3) los miembros de los pueblos indgenas que por causas ajenas a su voluntad han salido o perdido la posesin de sus tierras tradicionales mantienen el derecho de propiedad sobre las mismas, an a falta de ttulo legal, salvo cuando las tierras hayan sido legtimamente trasladas a terceros de buena fe4; 4) los miembros de los pueblos indgenas que involuntariamente han perdido la posesin de sus tierras, y stas han sido trasladas legtimamente a terceros inocentes, tienen el derecho de recuperarlas o a obtener otras tierras de igual extensin y calidad. Consecuentemente, la posesin no es un requisito que condicione la existencia del derecho a la recuperacin de las tierras indgenas5. La funcin de la Corte Interamericana de Derecho Humanos es la de resguardar, en ltima instancia, el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas, y recientemente, de las comunidades indgenas, por ejemplo. En este marco, es necesario hacer hincapi en el hecho que la consulta, como se ver ms adelante, tiene relacin con todos los dems derechos fundamentales establecidos en el Artculo 30, para las naciones y pueblos indgena originario campesinos. Por lo tanto, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en materia de derechos y libertades para pueblos indgenas, deber aplicarse tambin para interpretar el derecho a la consulta, y las reclamaciones que puedan surgir con respecto al mismo. Para comprender la utilidad de la jurisprudencia sealada hasta este punto, y para comprender mejor el alcance del derecho a la consulta, es necesario analizar los fundamentos que deben acompaar la lectura de este derecho, en la propia narrativa de la Constitucin. El derecho a la consulta debe tener, necesariamente, un tenor distinto en el marco del Constitucin del Estado Plurinacional, que en los dems documentos normativos, justamente porque la narrativa constitucional plantea un panorama cualitativamente distinto con relacin a los derechos de los pueblos indgenas, que los documentos que fueron elaborados en el marco de un razonamiento multiculturalista. El primer fundamento del derecho a la consulta, en la narrativa constitucional, es el cambio en la condicin de estatalidad, en la forma Estado. A partir del texto
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Vase tambin el Caso Comunidad Indgena Sawhoyamaxa vs Paraguay, cit, prr. 128 Vase tambin el Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs Nicaragua, prr. 151. 4 Vase tambin el Caso de la Comunidad Moiwana vs Suriname, prr. 134. 5 Vase tambin el Caso Comunidad indgena Yakye Axa, prrs. 124 a 131.

constitucional vigente, Bolivia se constituye en un Estado Plurinacional y Comunitario (Artculo 1). Este hecho traza un marco cualitativamente distinto para el ejercicio de los derechos indgenas. El Estado Plurinacional se funda en la re-significacin integral de la relacin entre Estado y sociedad, y de la propia forma Estado. El Estado es plurinacional y comunitario. Esto es, el Estado deja de perseguir el arquetipo de la nacin as como deja de fundarse en una razn puramente individualsocietal. En el caso de lo plurinacional, como ya se seal, va mucho ms all del simple reconocimiento de la multiplicidad de identidades culturales que habitan el territorio boliviano. Por lo tanto, el Estado no slo reconoce, sino que se funda en, o establece como su punto de partida, la existencia fctica de distintas narrativas, de una pluralidad de racionalidades econmicas, de formas de organizacin poltica, de una pluralidad de relaciones sociales. Es, por ello, un Estado que se funda en la pluralidad, que est inmerso en distintas formaciones sociales, en distintos modos de produccin. No se trata de un reconocimiento nicamente en el mbito de las identidades, sino en el hecho que cada formacin social, cada identidad cultural, o nacional, es parte de un modo de produccin particular, de relaciones sociales, econmicas, polticas, particulares. El Estado es plurinacional y comunitario, porque ya no es la entidad que sobredetermina la base societal, sino que se toma conciencia del hecho que el Estado debe ser y es una determinacin de la base social plural. Es decir, el estado deviene el objeto y la sociedad sujeto en la relacin de determinacin. Entonces la sociedad ya no es la construccin arquetpica de las estructuras de dominacin que la moldean a las dinmicas y necesidades del sistema o modo de produccin capitalista. La sociedad pasa a determinar al Estado a partir de sus particularidades y caractersticas plurales. Esto implica la reformulacin, o re-significacin de las relaciones de poder, y su complejizacin en el marco de las narrativas culturales de la sociedad plural. En este marco, otra de las bases fundamentales del Estado es la libre determinacin de las naciones y pueblos indgena originario campesinos. Debe hacerse hincapi en este hecho, ya que la libre determinacin deja de ser nicamente un derecho, y pasa a ser uno de los fundamentos del Estado. Para comprender la libre determinacin es necesario comprender, en primera instancia, a grandes rasgos, el modelo de pensamiento que caracteriza a las naciones y pueblos indgena originario campesinos sin por ello caer en homogeneizar a estas colectividades. Una caracterstica del pensamiento de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, tanto en tierras altas como en tierras bajas, es la integralidad, que se diferencia e incluso se opone a la purificacin del modelo de pensamiento moderno6.
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Una de las caractersticas fundamentales del pensamiento moderno es, sin lugar a dudas lo que denominamos la purificacin. Sin la purificacin la modernidad no habra logrado trascender lo que ella misma cataloga como arcaico, cndido y pasado. La purificacin de la economa, de la poltica, de la sociedad, de la cultura, de la naturaleza, etc. A todos los mbitos o dimensiones de las relaciones sociales, la modernidad los purifica. Esta es la condicin de posibilidad del desarrollo moderno capitalista, de las ciencias sociales en la modernidad, del Derecho occidental, de la poltica moderna. Empero, esta purificacin es nicamente una narracin, o el encubrimiento de todas estas

A diferencia del pensamiento moderno, el modelo de pensamiento de las naciones y pueblos indgena originario campesinos integra e hilvana todas las dimensiones de su vida (la economa, la poltica, sus relaciones sociales, la ritualidad, la territorialidad, etc.). Todos estos mbitos forman parte de un conjunto coherente que, en el imaginario colectivo de los pueblos indgenas, estn siempre relacionados y se determinan entre s. Esto puede observarse en la manera en cmo estas colectividades comprenden a la vida, como una integralidad y no como un dato aislado, sino como forma-de-vida (Agamben, 2010). La vida adquiere sentido, adems del acontecimiento biolgico observable, por todas las dems condiciones y situaciones que permiten dar cuenta que un sujeto est vivo. Esto es, la vida es un movimiento complejo en el que todas las circunstancias de la misma son determinantes para poder afirmar que est vivo. En consecuencia, la libre determinacin de las naciones y pueblos indgena originario campesino es parte de su forma-de-vida, y el mbito en que se desenvuelve la libre determinacin es tambin parte de esta forma-de-vida. La vida en la cosmovisin de las naciones y pueblos indgena originario campesinos es una circunstancia mucho ms compleja que la vida entendida en occidente, como acontecimiento colateral, biolgicamente comprobable. As, por ejemplo, existe una estrecha relacin entre vida, territorio y territorialidad. El territorio no es simplemente espacio habitado, es un cmulo de sentidos, de sentimientos, de cogniciones que se construyen alrededor del mismo. Si el territorio es el mbito en que se despliega la vida, las determinaciones econmicas, sociales, polticas, culturales, etc., de cada formacin social, entonces tambin es el mbito en que se construye la manera de entender la vida, o lo que denominaremos el vitalismo de cada formacin social. Cada formacin social se construye, materializa sus relaciones econmicas, polticas y sociales, en base a su espacio y la manera en cmo lo piensa; y a su vez el espacio es apropiado, significado y objetivado a partir de la manera en cmo se van construyendo las formaciones sociales. En este marco, cada uno de los principios tico morales de la sociedad plural, expuestos en la Constitucin encierra una forma particular de entender la vida misma, como dato mucho ms complejo que el manejado desde la epsteme moderno-occidental. Estos principios tico morales son: el suma qamaa (que en aymara se traduce como vivir bien); el andereko (trmino guaran que significa nuestro tener, nuestra tierra o nacin, pero que en la Constitucin es traducido como vida armoniosa); el teko kavo (que puede traducirse de distintas maneras, pero que apunta sobre todo al buen ser, en la Constitucin se lo traduce como vida buena); el ivi maraei (que proviene tambin del guaran, y cuya traduccin literal sera tierra virgen, el texto constitucional lo traduce como tierra sin mal); finalmente, el qhapaj an (que hace referencia tanto a camino
dimensiones y de su papel como determinaciones. Es decir, la purificacin permite invisibilizar la interdependencia de las distintas dimensiones que configuran las relaciones sociales.

como caminante (an) y santo o noble (qhapaj) y tiene que ver con la forma en cmo cada individuo vive en relacin a su entorno natural y social). (Artculo 8). Todos estos principios dan cuenta de una tica y un pensamiento indgena que es, esencialmente, integral. En suma, la libre determinacin no puede comprenderse si no se considera esta integralidad que caracteriza el modelo de pensamiento de las naciones y pueblos indgena originario campesinos. La vida tiene una relacin estrecha con el territorio; esta relacin determina a su vez la manera en cmo se configuran las relaciones de produccin; que a su vez son determinante para comprender su organizacin poltica y sus relaciones sociales. Por otra parte, la relacin con el entorno natural, que tambin tiene que ver con la territorialidad y el territorio, determina a su vez la espiritualidad y ritualidad de las naciones y pueblos indgena originario campesinos. Todos los mbitos de la vida, las dimensiones de los modos de produccin de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, conforman un hilvanado coherente. Si se interpreta los derechos de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, en clave indgena originario campesina, es decir a partir de sus modelos o esquemas de pensamiento, necesariamente se llega a una lectura integral. Una vez ms, estos derechos son un conjunto coherente, un hilvanado, y no puede interpretrselos de manera separada o purificada, como suele suceder en el esquema moderno. Este principio de integralidad debe aplicarse, siempre, al momento de llevar a cabo la consulta. Los derechos de las naciones y pueblos indgena originario campesinos en general, no pueden interpretarse en un lenguaje o metalenguaje que se oponga, o cause disonancia con el modelo integral de pensamiento de las naciones y pueblos indgena originario campesinos. Los otros fundamentos en base a los cuales debe comprenderse el derecho a la consulta son los dems derechos de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, establecidos en la Constitucin (Artculo 30). En primera instancia, las naciones y pueblos indgena originario campesinos tienen derecho a existir libremente, esto es tambin existir integralmente o sea vivir en el sentido amplio del trmino. Esto conlleva al derecho a su identidad cultural que comprende todos los mbitos de su forma-devida, desde la religiosidad, la produccin de conocimiento, la territorialidad. En este marco, tambin deben sealarse los derechos a la titulacin colectiva de tierras y territorios; a la proteccin de sus lugares sagrados; el ejercicio de sus sistemas organizativos. Todos estos derechos constituyen un conjunto coherente, que los relaciona y establece una relacin de determinacin entre los mismos. Considerando todo lo apuntado anteriormente, es necesario sealar que la consulta previa debe ser un mecanismo participativo, mediante el cual las naciones y pueblos indgena originario campesinos, puedan resguardar constantemente el ejercicio de sus derechos, e incidir directamente en decisiones polticas que puedan afectarles. Sin embargo, el tenor multiculturalista de este derecho, ha conllevado a crticas certeras y

juiciosas en torno al mismo. Debe hacerse hincapi que gran parte de los derechos de los pueblos indgenas, establecidos por organismos internacionales (OIT, ONU), y retomados en el texto constitucional, obedecen a una lgica multiculturalista de reconocimiento de la otredad. Una manera de comprender crticamente al es la que ofrece Slavoj iek. Segn el autor esloveno, el trmino multicultural debera entenderse como una alianza entre antagnicos bajo la bandera de un significante (iek, 2005: 143), este significante sera el arquetipo falaz de la tolerancia. En este marco, el multiculturalismo debera entenderse tambin como una autocensura, pero que tiene una vocacin funcional, la de mantener la discriminacin o la coercin sobre el otro (por ejemplo los pueblos indgenas) funcionando aunque de forma censurada. Por lo tanto, la principal crtica al multiculturalismo es su antifaz de tolerancia En este sentido preciso, el racismo posmoderno contemporneo es el sntoma del capitalismo tardo multiculturalista, y echa luz sobre la contradiccin propia del proyecto ideolgico liberal-democrtico. La tolerancia liberal excusa al Otro folklrico, privado de su sustancia (), pero denuncia a cualquier Otro real por su fundamentalismo (iek, 2005: 157) En este marco, la crtica que se la hace al derecho a la consulta, tiene que ver con la crtica al hecho mismo del otorgamiento de derechos, desde la modernidad para las minoras, o las otredades que la habitan. En este marco, el derecho a la consulta es criticado por ser el mecanismo de la modernidad, la misma que otorga derechos a los pueblos indgenas, para neutralizar el fundamentalismo del otro, as como para viabilizar la continuidad de su territorializacin sobre el otro. En ese sentido, se afirma que la consulta es, en primera instancia, uno de los mecanismos ms eficaces y diplomticos que, hasta el presente, ha concebido la Modernidad Capitalista para vulnerar los derechos que ella misma, desde su superioridad, otorg a los pueblos indgenas. Por lo tanto, ciertas lecturas crticas sealan, incluso, que la inclusin del derecho a la consulta previa para las naciones y pueblos indgena originario campesinos, es incoherente con el objetivo de construir un Estado Plurinacional. Esto tiene que ver con la manera en cmo este derecho est redactado, que retoma la misma lgica que la del Convenio n169 de la OIT. La Constitucin establece el derecho a ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a travs de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles. Esta especificacin es la misma que en el Artculo 6 del Convenio n169 de la OIT, que establece el deber de los gobiernos de consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.

No es casual que, en el marco del discurso multiculturalista de reconocimiento parcial de la otredad, se prevea un derecho (la consulta previa), considerndose de antemano que existirn medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a las naciones y pueblos indgena originario campesinos. Empero, en el Estado Plurinacional, en que se reconoce integralmente derechos a los pueblos indgenas, incluyendo el hecho que sus instituciones sean parte de la estructura general del Estado, o la participacin en los rganos e instituciones del Estado, no deberan preverse lateralidades que conlleven a la necesidad de aplicar la consulta, o por lo menos no siempre. En este marco, otra de las crticas que se le hacen a la consulta, y que tiene que ver con esta incoherencia de su persistencia en la Constitucin del Estado Plurinacional y Comunitario es la relacin de poder que lleva intrnseca la consulta previa. El agente que prev medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a las naciones y pueblos indgena originario campesinos (Estado, o Estado en concomitancia con una empresa, por ejemplo), es que lleva a cabo la consulta. Por lo tanto, no se resuelve esta relacin de poder colonialista, entre el Estado y las otredades. De hecho, se critica mucho tambin, el sentido multiculturalista que se le otorga a la consulta previa, en el Convenio n169 de la OIT, que establece que la consulta tiene la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Si se entiende a la consulta previa como un mecanismo para llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento, entonces se afirma que la misma es en realidad un mecanismo de negociacin, y no as de participacin. Es decir, la consulta previa entendida como acuerdo, refuerza la lejana entre Estado y sociedad plural, entendiendo a ambos como agentes separados e incluso antagnicos, que deben llegar a un acuerdo para evitar el conflicto. Este sentido multiculturalista de la consulta previa es, esencialmente, disonante con relacin a la construccin de un Estado Plurinacional. En este marco, la problemtica que se plantea es Cmo entender el derecho a la consulta previa en la Constitucin vigente? Tanto en la jurisprudencia, como en la narrativa constitucional, se establecen principios para la consulta previa, que deben ser entendidos integralmente, y siempre con miras a favorecer, principalmente a los beneficiarios de este derecho, es decir las naciones y pueblos indgena originario campesinos. En este sentido, la consulta a los pueblos indgenas debe ser: Previa.- es decir, debe llevarse a cabo antes de que se lleve a cabo, o siquiera se planifique cualquier medida legislativa o administrativa susceptible de afectar directamente a las naciones y pueblos indgena originario campesinos. El Artculo es muy claro al respecto: cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar las naciones y pueblos indgena originario campesinos. Este carcter previo se pondera en los casos en que la consulta tenga que ver con recursos

naturales no renovables. Al respecto el texto constitucional establece que se respetar y garantizar el derecho a la consulta previa obligatoria respecto a la explotacin de los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan. Aunque algunas lecturas interesadas sobre el derecho a la consulta, establecido en el Artculo 30, han sealado que existiran dos tipos de consulta, una que sera previa la que tiene relacin con recursos naturales y otra que no, que sera la primera. Para estas lecturas o interpretaciones, existira una consulta permanente que, paradjicamente, es imperceptible. Sin embargo, estas lecturas son erradas, la consulta a las naciones y pueblos indgena originario campesinos, siempre debe tener carcter previo. Debe partirse sealando que, tanto prevean (praevidre) como previa (praevus) tienen la misma raz etimolgica. En este sentido, tanto desde el tenor literal del texto, como desde el espritu pluralista del mismo, la consulta siempre es previa. El texto constitucional establece el derecho de las naciones y pueblos indgena originario campesinos: A ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a travs de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles. En este marco, se respetar y garantizar el derecho a la consulta previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y concertada, respecto a la explotacin de los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan. El conector lgico en este marco permite dar cuenta que, efectivamente, existe una ponderacin del carcter previo y obligatorio de la consulta, cuando sta tenga que ver con la explotacin de los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan. Pero esto no quiere decir que slo se lleve a cabo consultas previas en estos casos. Una vez ms, es necesario hacer hincapi en que la consulta siempre es previa. De hecho, la disposicin cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles, seala claramente que la consulta debe realizarse antes que se ejecute, incluso antes de que se legisle o norme cualquier medida legislativa o administrativa susceptible de afectar a las naciones y pueblos indgena originario campesinos. De buena fe.- Este principio proviene de la Declaracin de Naciones Unidades sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Se trata de un concepto que no est claramente definido por el lenguaje jurdico positivo, y que puede dar pie a vaguedades, o ambigedades. Sin embargo, su uso en el lenguaje jurdico es bastante extendido, y por lo tanto, puede comprendrselo desde la doctrina o la costumbre. El concepto general de buena fe, en una de las acepciones que reportan Pina y Pina Vara, consiste en la Disposicin de nimo que lleva a cabo a proceder leal y sinceramente en las relaciones con el prjimo (Carbonell coord., 2009: 81). Este concepto tiene una tradicin moralista antigua, que se funda en principios como el honor, la honradez, o el buen proceder. En este marco, tiene cierta relacin con la tica, es decir con los principios que debe regir el comportamiento de las personas, y en este

caso del Estado, de tal forma que sus acciones vayan en beneficio del otro y no as en su detrimento. La buena fe aplicada a la consulta, debe ser obligatorio, como elemento indispensable para evitar caer en la lgica criticada de que la consulta, en realidad, es un mecanismo para vulnerar derechos otorgados. En este sentido obrar de buena fe en la consulta, tiene que ver tambin con la condicin de estatalidad. A partir del texto constitucional vigente, y del cambio en la condicin de estatalidad, es decir, de la relacin entre Estado y sociedad plural, el Estado Plurinacional est obligado a actuar de buena fe en la realizacin de la consulta. El Estado plurinacional tiene un obligacin primigenia e imperecedera para con la sociedad plural. En consecuencia, y a modo de tomar un ejemplo, cuando la consulta involucra, adems de al Estado y a una determinada nacin y pueblo indgena originario campesino, a una empresa u otro agente particular o externo, la lgica de la consulta debe ser la misma que la de un dirigente sindical o autoridad originaria al momento de tomar una decisin: debe consultarse a las bases. La consulta previa llevada a cabo de buena fe, debe reforzar un vnculo de lealtad del Estado hacia la sociedad plural, y no debe ser comprendida como una simple accin protocolar, para congraciarse con la opinin pblica, o los organismos internacionales. Informada.- La consulta es previa y de buena fe, si la misma es informada. Estos principios que rigen a la consulta deben ser entendidos integralmente y no por separado. La consulta debe ser informada, esto tiene que ver con un tema muy bsico, que se explicar ms adelante: la consulta debe realizarse de acuerdo a las normas y procedimientos propios de cada nacin y pueblos indgena originario campesino. Por lo tanto, la comunidad indgena originario campesina debe estar informada, previamente, respecto a que va a ser consultada y sobre qu tema. La informacin debe servir a la comunidad para planificar el proceso de consulta, en cooperacin con el Estado. Debe hacerse hincapi en que, la mayora de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, se rigen por lgicas comunitarias. Esto es lo que Flix Patzi denomina el paradigma comunal. El sistema o paradigma comunal, segn Patzi se caracteriza por tener una estructura econmica y poltica fundada en la colectividad, sin por ello anular la individualidad. En las sociedades andinas, afirma Patzi, el poder o la decisin no est centrada en el individuo o en grupos de personas, o sea, el individuo o el grupo no tiene poder en s mismo, como ocurre en el sistema de la democracia representativa; sino la asume la colectividad (Patzi, 2009: 53). Esta misma lgica comunal, matizada con las particularidades de cada nacin y pueblo indgena originario campesino, se aplica tambin en la zona de tierras bajas. La decisin es siempre colectiva. Por lo tanto, la informacin respecto a la consulta, es la consideracin por parte del Estado, para que la nacin y pueblo indgena originario campesino pueda deliberar respecto al tema de la consulta. Esto es, la consulta informada supone que el Estado, valga la redundancia, informa a la comunidad sobre el tema de la consulta, y el otorga

un tiempo prudente para que la misma delibere, tome una decisin colectiva, y acuerde la manera en cmo se llevar a cabo la consulta. Debe hacerse hincapi en que la informacin que antecede a la consulta no supone, de ninguna manera, propaganda poltica, ni campaa, ni mucho menos actos de proselitismo. Y, esto tiene que ver con la misma cuestin bsica, la consulta se lleva a cabo de acuerdo a las normas y procedimientos propios de cada nacin y pueblo indgena originario campesino. De hecho, si la consulta previa es el mecanismo para evitar cualquier medida legislativa o administrativa susceptible de afectar directamente a las naciones y pueblos indgena originario campesinos; el hecho que el Estado lleve a cabo una campaa poltica respecto a la consulta, supondra que el mismo estara promoviendo la medida legislativa o administrativa susceptible de afectar a la nacin y pueblo indgena originario campesino. Normas y procedimientos propios.- La Constitucin establece que la consulta previa debe llevarse a cabo mediante procedimientos apropiados, y en particular a travs de sus instituciones. Este derecho se amplifica en la Declaracin de Naciones Unidades sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, en que se establece que la consulta debe llevarse a cabo, siempre, por medio de sus instituciones representativas. De hecho, la redaccin del Artculo 30 retoma la misma redaccin que en el Convenio n 169 de la OIT. Empero, en virtud del Artculo 256 que establece que los derechos reconocidos en la Constitucin sern interpretados de acuerdo a los tratados internacionales de derechos humanos cuando stos prevean normas ms favorables, y en virtud del espritu pluralista del texto constitucional, la consulta previa debera llevarse a cabo, siempre, de acuerdo a las normas y procedimientos propios de cada nacin y pueblo indgena originario campesino. Esto implica que la consulta debe regirse por las normas de cada pueblo, y debe ser llevada a cabo de acuerdo a la institucionalidad de cada nacin y pueblo indgena originario campesino. Las normas en el caso de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, comprenden principios rectores, as como costumbres o tradiciones. Se traducen en principios rectores y en prcticas institucionalidades, que son el correlato de sus lgicas comunitarias de organizacin. En ese sentido, las normas abarcan el modo de vida, la forma de vida, de relacionarse con el resto de la colectividad y con el entorno, las prcticas como la reciprocidad (ayni, minka), las formas ticas de existir (Suma Qamaa, andereko, etc.)7, entre otras. Estas normas, o principios impregnan desde las relaciones interpersonales, al interior de la colectividad, como las relaciones de la colectividad con el entorno. Debe repararse en que las naciones y pueblos indgena originario campesinos no tienen una tradicin legalista o legislativa. Por lo tanto, sus normas son, sobre todo, transmitidas oralmente, o se reproducen en la tradicin y las costumbres.
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Consulte el tratamiento del Artculo 8.

Por su parte, las naciones y pueblos indgena originario campesinos tambin tienen una institucionalidad propia, que sintetiza sus lgicas comunitarias propias, y a partir de las cuales construyen su propio sentido de la poltica. Estas instituciones, en gran medida funcionan hasta el presente, aunque se fueron matizando desde el periodo colonial, y durante todo el periodo republicano. En este sentido, desde el periodo precolonial, hasta el presente, las instituciones de los pueblos indgenas fueron variando, incluso crendose nuevas (sindicalismos desde 1953 por ejemplo)8. Sin embargo, un factor que caracteriza las instituciones, como ya se seal es su carcter comunitario. La capacidad de decisin individual y colectiva sobre el asunto comn, radica directamente en la colectividad y su a pesar de que tal capacidad se ejerza a travs de representantes, el lmite de la actividad de estos es la propia voluntad colectiva que controla materialmente los medios de dicha soberana, de modo tal que la funcin de representacin se limita a buscar los modos de dar curso a la voluntad comn (Gutirrez en Patzi, 2009: 53). La consulta previa, en tanto derecho de las naciones y pueblos indigna originario campesinos, debe regirse y llevarse a cabo de acuerdo a las normas y las instituciones propias de cada nacin y pueblos indgena originario campesino. El Derecho a la consulta previa, establecido en el numeral 15, del pargrafo II, del Artculo 30, es un derecho colectivo, que debe ser coherente con las caractersticas de las colectividades a las que beneficia. En este marco, la cualidad de la consulta previa establecida en el Artculo 30, es que permite re-significar pluralmente el sentido de democracia participativa y directa, conjugando a stas con la democracia comunitaria. Efectivamente, la consulta previa es uno de los institutos a travs de los que se ejerce la democracia directa y participativa (Artculo 11, pargrafo II). Empero, desde el momento en que se reconoce el derecho de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, a la consulta previa, en particular a travs de sus instituciones, se da pie a que la consulta sea llevada a cabo en el marco de la democracia comunitaria (Artculo 11). Por lo tanto, el instituto de la consulta puede constituirse en un instituto democrtico verdaderamente plural. Finalmente, debe hacerse hincapi en el carcter democrtico que debe tener la consulta previa. Antes la consulta previa era un derecho aspirado, y el ejercicio del mismo muchas veces precisaba de movilizaciones y movimientos de lucha. Esto tena que ver
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Los Guarayos, pertenecientes a tierras bajas, se organizan en varios niveles: el Primer Cacique, el Cacique Segundo, el Intendente y el Comandante; por otra parte tambin se halla la figura del Alcalde, aunque subordinada a las anteriores al igual que los comisarios, el corregidor, el banderero (Flores; Maldonado, 2007)8. Los rtulos de cada cargo denotan la persistencia de un acervo colonial, se trata de una institucionalidad adaptada, que funciona segn lgicas comunales, con un alto contenido religioso. En el caso de los pueblos de tierras altas la organizacin funciona bajo sistema del thaki o camino, que comprende una serie de cargos que debe cumplir cada miembro de la comunidad a lo largo de su vida, desde encargado de deportes, hasta mallku jiliri de la comunidad, o Alcalde. En estos casos tambin ocurre que la institucionalidad puede estar mezclada con la lgica sindical o la herencia toledana 8. Ello no significa una desaparicin o inexistencia de instituciones propias de las Naciones y Pueblos Indgena Originario Campesinos, sino que las mismas se hacen ms dinmicas en el tiempo.

con la relacin, no slo en Bolivia sino tambin en otros Estados de Amrica Latina, de lejana y antagonismo entre las poblaciones indgenas y el Estado. En Bolivia, la consulta formaba parte de las reivindicaciones de los pueblos indgenas, frente a un Estado que histricamente reprodujo las lgicas de dominacin colonial. En este marco, resultaba lgico entender a la consulta como une suerte de negociacin, cuya finalidad era alcanzar un acuerdo entre el Estado y los pueblos indgenas. El Estado Plurinacional se plantea como una estatalidad cualitativamente mejor al Estado republicano. Y esto puede observarse en la narrativa constitucional, que tiene un tenor eminentemente pluralista, que permite visualizar las lneas de fuga con respecto al esquema moderno de dominacin. En esta narrativa, la consulta previa ingresa como una institucin participativa, en el marco de un proceso de democratizacin trazado por la propia Constitucin. La democratizacin se diferencia de la democracia moderna conforme con el liberalismo representativo, se trata de un concepto que sugiere el empoderamiento real del soberano, es decir, el pueblo. En este marco, la democratizacin debe fundarse, principalmente, en dos elementos: Por un lado, en la ampliacin de los campos o mbitos donde nacen las decisiones, que adems guarde relacin con los mbitos particulares de la sociedad. Y, por otra parte, en la relegitimacin de lo poltico, a travs de la aproximacin de lo poltico-estatal a los mbitos antes y hasta ahora excluidos de lo poltico. (Di Giovanni, 2012). En este entendido, si la consulta forma parte de la democratizacin a que da lugar el texto constitucional, entonces debe ser poder del pueblo materializado a travs de su ejercicio colectivo, de acuerdo a las normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indgena originario campesinos. Por lo tanto, no habra bsqueda de acuerdo, sino nicamente de reforzar la participacin poltica de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, y la bsqueda del consentimiento de estas colectividades, con respecto a cualquier medida legislativa o administrativa susceptible de afectarles. Esto es, la consulta previa, en su calidad de instituto democrtico, sirve para conocer la decisin el mandato del soberano: en este caso cada nacin y pueblo indgena originario campesinos. La consulta no es negociacin. Para concluir, una verdadera consulta previa de carcter pluralista debe fundarse en la lgica zapatista en la que el pueblo manda y el gobierno obedece.