Natureza jurdica do pedgio: tarifa ou taxa?

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Publicado em 09/2013

Marcello Leal

Qual servio pblico pode ser remunerado por taxa e qual pode ser remunerado por tarifa? E qual a natureza jurdica do pedgio?
Uma dvida bastante comum diz respeito natureza jurdica do pedgio: se possui natureza jurdica de taxa ou de tarifa (preo pblico). A discusso em sua essncia diz respeito ao estudo da diferena entre preo pblico e taxa, pois nesta seara onde se busca um critrio que nos diga de forma segura e objetiva como determinado servio pblico poder ser remunerado. Aviso desde j aos navegantes que os mares so turbulentos e no h ainda resposta definitiva nesse assunto. Para nivelarmos todos os amigos e amigas leitores, importante abordar de forma bem sucinta as principais caractersticas que separam as taxas dos preos pblicos, at para que a discusso de ser o pedgio uma coisa ou outra se justifique bem aos olhos de todos, sob pena de parecer numa primeira anlise perda de tempo com debate meramente acadmico. No nem de longe o nosso caso. Taxa uma espcie de tributo que tem na sua materialidade uma atividade do Estado, servindo para remunerar o exerccio do poder de polcia ou a utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, nos termos do art. 145, II, da Constituio Federal. Por ser espcie tributria, est submetida a um regime de direito pblico e a ela se aplicam todas as limitaes constitucionais ao poder de tributar (princpios da legalidade, anterioridade nonagesimal e do exerccio financeiro, sua cobrana segue o rito especial da Execuo Fiscal, etc.). O preo pblico est submetido a regime de direito privado, de natureza contratual, sendo imprescindvel para a validade de sua cobrana a efetiva utilizao do servio prestado ao usurio, de modo que no se admite a cobrana de preo pblico pela utilizao em potencial do servio, como ocorre validamente com a taxa. Ateno: digo desde logo que no vou adotar a diferena proposta por parte da doutrina entre preo pblico e tarifa. Para os que veem diferena, preo pblico utilizado para quando o servio e a cobrana forem realizadas diretamente pelo Estado, e tarifa quando

a prestao e a cobrana forem feitas por particular concessionrio ou permissionrio daquele servio. Usarei as duas expresses a partir de agora como sinnimos. Na viso do direito financeiro, taxa tipo de receita pblica derivada, como todo tributo, ao passo que o preo pblico tipo de receita pblica originria. Disto decorre a diferena de tratamento que recebero do ordenamento jurdico, conforme analisaremos abaixo. Percebe-se ento que na taxa h o elemento da compulsoriedade de seu pagamento, quando estiverem presentes os requisitos previstos na Constituio e na legislao infraconstitucional (prvia lei instituidora, servio pblico especfico e divisvel, etc.), o que no ocorre com o preo pblico, que por ser de natureza contratual, regido por normas de direito privado, pressupe a facultatividade da adeso ao servio. Para o nosso debate nos interessa a taxa cobrada em razo dos servios pblicos. Peo a todos que verifiquem seus apontamentos ou livros de direito administrativo para que fique bem claro o que servio pblico. Sem que tenham isso bem definido, a discusso abaixo parecer mais complexa do que realmente . Como exemplo de taxa, podemos citar o servio pblico de coleta de lixo domiciliar. Caso este servio pblico seja prestado pelo Estado, ou por quem lhe faa as vezes, mesmo que o usurio no o utilize, imaginemos que o administrado leve seus resduos slidos para reciclagem, o pagamento da taxa ainda assim ser devido, pois existia a possibilidade de seu uso - o caminho passou em frente a sua residncia para coletar o lixo, ainda que nada tenha encontrado. No caso de um servio remunerado por preo pblico, como os servios de telefonia, somente com sua adeso ao contrato e a utilizao dos mesmos que nascer a obrigao de pagar as respectivas tarifas. Existe para o usurio a faculdade de aderir ou no quele contrato. Vendo por este lado, outras diferenas saltam aos olhos. O servio remunerado por taxa no pode ser suspenso em casos de inadimplncia (no recolhimento do tributo), devendo o sujeito ativo credor utilizar-se da Execuo Fiscal, diferentemente do que ocorre com os servios renumerados por preo pblico, conforme nos alerta Renato Lopes Becho (2011, p. 281). Visto a diferena entre taxa e tarifa, falta agora discutir o ponto principal e que est longe de encontrar sistematizao uniforme na doutrina: qual servio pblico pode ser remunerado por taxa e qual pode ser remunerado por tarifa? Apenas para que possam entender a confuso que este tema causa na doutrina, abordarei aqui posicionamentos extremados e minoritrios, de modo que para fins de concursos pblicos devero ser esquecidos, mas importantes de serem mencionado para ilustrar a situao pelo gabarito de quem os sustenta. Renato Lopes Becho (2011, p. 267) divide os autores em dois grupos, ao menos: os que entendem que todo servio pblico objeto de taxas, negando a possibilidade jurdica de

existirem preos pblicos no ordenamento jurdicos brasileiro, e os autores que sustentam a concomitncia, em nosso sistema jurdica, de taxas e preos pblicos, sendo que em alguns casos no h opo deixada a cargo do legislador. Para Geraldo Ataliba (1996, p. 140), por exemplo, inconstitucional a cobrana de todo e qualquer preo pblico. Com entendimento nesse mesmo sentido, nos ensina Roque Antnio Carrazza (2010, p. 555) que todos os servios pblicos deveriam ser remunerados por taxa ou serem gratuitos, negando a possibilidade constitucional da cobrana de preos pblicos. Outro nome de peso que segue entendimento mais extremado Jos Eduardo Soares de Melo (2001, p. 56), que afirma categoricamente que a "prestao de servio pblico deve ser necessariamente remunerada por taxas". Mesmo os que advogam a tese da possibilidade de cobrana das taxas e dos preos pblicos para custear servios pblicos, no chegam a um critrio nico que nos informaria qual tipo de servio seria remunerado por qual tipo de cobrana. Durante um tempo, buscou-se utilizar os elementos caracterizados de servio pblico da doutrina administrativista, que podem aparecer em conjunto ou no: a) elemento material (atividade inerente ao interesse coletivo); b) elemento subjetivo (presena do Estado na relao jurdica); e c) elemento formal (normas de regime pblico) (DI PIETRO, 2011, p. 99). Contudo, atualmente com a evoluo do direito administrativo, surgindo a presena da prestao de servios por concessionrios, permissionrios, aplicao de regimes jurdicos hbridos e a dificuldade em se apontar objetivamente o que interesse coletivo, levou ao abandono de tais critrios prprios do direito administrativo para que se buscasse um tpico do direito financeiro e tributrio (BECHO, 2011. 273). Como nosso foco dar um norte para aqueles que esto prestando provas para concursos pblicos, sempre recomendvel pesquisar o que nos diz o Supremo Tribunal Federal acerca do tema. Voltando um pouco no tempo e na jurisprudncia do STF, verificaremos inicialmente que de acordo com seu antigo entendimento sumulado preo pblico e taxa so coisas distintas, seno vejamos:
STF Smula n 545 - Preos de servios pblicos e taxas no se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, so compulsrias e tem sua cobrana condicionada a prvia autorizao oramentria, em relao a lei que as instituiu.

Ateno que a parte final desta smula est prejudicada de acordo com o ordenamento constitucional vigente, uma vez que no h mais a necessidade dos tributos se submeterem ao princpio da anualidade tributria, qual seja a autorizao de sua cobrana naquele ano na Lei Oramentria Anual. Apesar da parte final estar desatualizada, serve a smula para deixar claro que o Supremo alm de ver diferena entre tais institutos, parece

apontar no s umas das principais caractersticas do taxa, mas tambm o que seria um critrio diferenciador entre ambos: a compulsoriedade. Como estamos buscando responder a indagao feita acima, qual seja entender o que justifica determinado servio pblico ser remunerado por taxa enquanto outro remunerado por tarifa, curial que busquemos um critrio diferenciador. O critrio da compulsoriedade aceito por diversos doutrinadores (por todos, Paulo de Barros Carvalho, 2008, p. 382) e pode ser entendido de duas formas: 1. Um servio pblico ser remunerado por taxa se no puder o administrado licitamente obter de outro modo aquela comodidade por ele proporcionada. Caso haja uma outra alternativa lcita ao administrado para obter a comodidade almejada, sua adeso ao servio considerada facultativa, devendo ser remunerado por preo pblico; OU 2. Sempre que a contraprestao a cargo do sujeito passivo independer de sua efetiva utilizao, bastando que o servio pblico seja disponibilizado pelo Estado ou por um concessionrio, advindo o vnculo diretamente da lei, estaremos diante de uma taxa; agora se for necessrio um contrato, mesmo que verbal ou de adeso, podendo o usurio optar em no receber aquele servio pblico, estaremos diante de um preo pblico. O segundo critrio o mais utilizado pela doutrina moderna, recomendando-se sua utilizao em provas de concurso pblico, em especial nas questes discursivas, pois possui a vantagem de no separar a possibilidade da cobrana de taxa ou de preo pblico em razo da pessoa que presta o servio e nem procura investigar a natureza do servio em si. Explico. Ento, onde no cabe o contrato, o servio pblico ser remunerado por taxa, pois no h que se falar em liberdade do usurio - trata-se de vnculo ex lege. Quando houver possibilidade de escolha por parte do administrado, aderindo ao contrato (seja ele de adeso, verbal, precedido de licitao ou no - exemplo: contrato de transporte coletivo), ser o servio remunerado por preo pblico. Entendido o critrio da compulsoriedade, comearemos a responder a pergunta feita acima (qual servio pblico pode ser remunerado por taxa e qual pode ser remunerado por tarifa). De acordo com a doutrina e jurisprudncia competir ao legislador, dentro dos limites traados pela Constituio. No h discricionariedade do administrador pblico, posto que a competncia recair sobre o Poder Legislativo, e no sobre Executivo, para escolher qual o tipo de remunerao para determinado servio pblico. Nada impede, ento, que os preos pblicos sejam juridicamente transformados em taxas. Jos Eduardo Soares de Melo (2007, p. 85) nos explica o que ser necessrio para tanto: a) que se tornem, por lei, compulsrios; b) que os servios a eles correspondentes sejam efetivamente prestados aos contribuintes, ou postos sua disposio; e c) que aludidos servios atendem aos requisitos da especificidade e divisibilidade.

Resta um ltimo ponto a enfrentar: e o legislador, no exerccio de sua competncia, ele poder escolher escolher qual servio se submeter ao cobrana de taxa ou de preo pblico? O Supremo j esboou uma resposta para esta pergunta. Vejamos o entendimento exarado pelo Ministro Carlos Velloso ao relatar o RE 209.365-3/SP, que adotou uma classificao ternria de servio pblico, apontando em cada qual o tipo de remunerao que seria cabvel: 1. Servios pblicos propriamente estatais: aqui o Estado atua com o exerccio de soberania, de modo que tais servios seriam indelegveis. Desta forma, a nica remunerao cabvel aqui seria a taxa, pois submetida a regime jurdico de direito pblico. Exemplos: emisso de passaportes e a prestao de servio jurisdicional. 2. Servios pblicos essenciais e de interesse pblico : so os servios prestados no interesse da comunidade e que devem ser remunerados mediante taxa. H aqui a preponderncia do interesse pblico sobre o privado na prestao de tais servios, de forma a atrair a incidncia do regime pblico. Exemplos: servio de coleta de lixo e de tratamento de esgoto. 3. Servios pblicos no essenciais: so servios delegvel que criam uma comodidade para o usurio, mas que se no forem prestados no causariam grande prejuzo para a comunidade. Exemplos: servio postal e de telefonia. Claro que esse critrio no sepulta de vez a discusso. Afinal, servios de telefonia se no prestados no causariam grande prejuzo a populao? Muitos at diriam que o servio de comunicao est intimamente relacionado a imperativas de segurana nacional. A verdade que o STF decide se determinado servio ser prestado ou no por taxa de forma casustica, pois nem mesmo a doutrina parece encontrar um critrio que pudesse ser utilizado para solucionar a questo. Todavia, ao menos um norte a seguir. Ento, o Poder Judicirio, em ltima anlise o Supremo Tribunal Federal, ser o controlador do critrio de compulsoriedade adotado pelo Legislativo ao elaborar a lei regulamentadora do servio pblico em questo, para analisar, caso a caso, se determinado servio pblico delegvel ou no, para ver se possvel sua remunerao por taxa ou preo pblico.

E qual a natureza jurdica do pedgio?

Agora que toda a discusso foi vista por ns, ficar mais fcil discutir se o pedgio taxa ou preo pblico. Antes de mais nada, fica aqui um pequeno comentrio que at mesmo a palavra "pedgio" criticada por alguns (por todos, BALEEIRO), posto que atualmente melhor seria falar em rodgio. Enfim.

A discusso sobre a natureza do pedgio nasce da Constituio, que dispe o seguinte:

art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: V - estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de pedgio pela utilizao de vias conservadas pelo Poder Pblico;

De acordo com a Constituio, mesmo se considerado tributo, sua cobrana ser possvel em razo da utilizao de vias conservadas pelo Poder Pblico. Seria, nesse caso, um tipo especial de taxa que somente poderia ser cobrada pela utilizao efetiva de um servio, no admitindo a cobrana pela simples disponibilizao da rodovia em condies de trfego. Mauro Rocha Lopes (2010, p. 21) nos recorda que a jurisprudncia do STF j considerou o pedgio taxa (RE n 181.475), como tambm j entendeu ser preo pblico (ADI n 800/MC). Ento no possvel afirmar que o pedgio possui natureza jurdica apriorstica de um ou outro instituto. Diante deste impasse, retomamos o que foi dito acima: cabea ao legislador decidir na lei que regulamentar o servio em questo. H quem aplique aqui o critrio da compulsoriedade na primeira acepo trazida acima: se o usurio puder licitamente se deslocar do ponto A para o B, sem necessariamente se valer da rodovia com pedgio, este possuir natureza de preo pblico; agora se para chegar ao seu destino o usurio tiver que se valer da rodovia com pedgio, sua natureza ser de taxa.

Referncias Bibliogrficas
ATALIBA. Hiptese de incidncia tributria. 5 ed. So Paulos, Malheiros, 1996. BECHO, Renato Lopes. Lies de direito tributrio. So Paulo, Saraiva, 2011. CARRAZZA, Roque Antnio. Curso de direito constitucional tributrio. 26 ed. So Paulo, Malheiros: 2010. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo, Atlas: 2010. LOPES, Mauro Lus Rocha. Direito Tributrio Brasileiro. 2 ed. Niteri, Impetus: 2010. MELO, Jos Eduardo Soares de. Curso de direito tributrio. Dialtica, 2001.

Autor

Marcello Leal
Advogado especialista em Direito Financeiro e Tributrio pela UFF-RJ. Professor de direito financeiro e tributrio em diversos cursos preparatrios para concursos pblicos e exame da OAB, tais como: Curso Lexus, Canal dos Concursos, nfase Instituto Jurdico, Canal Exame de Ordem (So Paulo).
www.tributarioeconcursos.com

Informaes sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT):

LEAL, Marcello. Natureza jurdica do pedgio: tarifa ou taxa?. Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3734, 21 set. 2013 . Disponvel em: <http://jus.com.br/artigos/25336>. Acesso em: 23 set. 2013.