A Paridade de Representação das categorias universitárias

nos órgãos de administração, gestão e decisão da

Universidade de São Paulo (USP)..

Este breve parecer visa a contribuir, por meio de uma análise normativa,
institucional e constitucional, para a discussão a respeito da paridade de representação
das três categorias integrantes da vida acadêmica – docentes, estudantes e funcionários
– nos diversos órgãos de gestão, deliberação e decisão da Universidade de São Paulo.
Como não se ignora, trata-se de uma demanda histórica das três categorias constituintes
da comunidade acadêmica, vetada e obstada, de forma contumaz, pelas autoridades
internas da autarquia. Apesar de veicular uma avaliação apenas dos pós-graduandos –
unilateral, à primeira vista – as considerações presentes são tecidas com a convicção de
que somos apoiados por outros setores universitários, conscientes de que se pugna pela
democratização real, material, efetiva da Universidade de São Paulo.
O primeiro ponto a tratar será a questão – sempre sujeita a inexatidão ou
compreensão enviesada – da autonomia da Universidade Pública enquanto autarquia,
ente da administração indireta do aparato burocrático do Estado. Com efeito, como
outras instituições congêneres, a Universidade de São Paulo detém um estatuto jurídico
autônomo em relação à Administração Pública direta do Estado de São Paulo, vale
afirmar, ao Governo estadual (em sentido estrito). É necessário, entretanto, aclarar que a
autonomia não se iguala à noção de soberania, atributo político apenas concernente à
Federação, ao Estado Brasileiro. Sequer o ente federativo em cuja jurisdição a USP está
inserida, o Estado de São Paulo, possui soberania. No contexto de um Estado Federal
(“pacto federativo”), os Estados-membros detêm, também eles, uma autonomia
constitucional.
A soberania corresponde, desde a formulação clássica de Jean Bodin (Seis
Livros sobre a República, 1576), ao máximo poder da República (maxima potestas in
republica), o que implica que a jurisdição do Estado Nacional impõe-se a todas as
pessoas, bens e relações jurídicas que se apresentem nos limites de seu território.
Portanto, território, povo e soberania representam os três elementos constitutivos
básicos da noção política de Estado. Ademais, a soberania redunda na isonomia jurídica

1
em relação a outros Estados na ordem internacional, ante os quais não exerce sua
soberania, mas também não suporta seu exercício por parte de outro Estado.
Por outro lado, a autonomia significa, nos limites de determinada soberania
nacional e encontrando-se a ela vinculada e sujeita, uma esfera jurídica e institucional
de liberdade ou discricionariedade administrativa, financeira e normativa, conformada
pela delegação de competências formais (legislativas) ou materiais (executivas ou
administrativas) realizada pela Constituição Federal no caso dos Estados-membros e
pelas respectivas Constituições Estaduais e Leis Municipais em suas esferas de
competência federativa, já que, no direito positivo brasileiro, os Municípios fruem do
estatuto de entes federativos autônomos ante a União e os Estados-membros. Releva
apontar que, em nenhuma hipótese, a autonomia implica, para os Estados-membros, o
direito de desvincular-se da União, e para os Municípios, o direito de retirar-se de um
Estado-membro determinado. Nestes termos, veda-se a ruptura do pacto federativo. No
direito constitucional brasileiro, a impossibilidade de secessão é elevada à condição de
cláusula pétrea (art. 60, §4º, I, da Constituição Federal de 1988).
Neste lastro, a Constituição Federal estatui, no artigo 25, caput, que os Estados
devem se organizar por suas Constituições próprias e legislação infraconstitucional
respectiva, observados os princípios da Lei Magna federal, sendo que o §1º positiva a
denominada competência residual do Estado-membro na Federação Brasileira (“são
reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta
Constituição”). O mesmo conteúdo normativo repete-se no artigo 1º da Constituição do
Estado de São Paulo, de 1989.
Os mesmos caracteres delineiam a autonomia administrativa, financeira,
funcional e normativa da Universidade de São Paulo, enquanto autarquia integrante da
Administração Pública indireta do Estado de São Paulo, estabelecida para executar uma
das funções constitucionais do Estado, a educação de nível superior. Da mesma forma
como a legislação estadual – constitucional ou infraconstitucional – não se emancipa da
Constituição Federal, também as normas internas da Universidade de São Paulo (seu
Estatuto, principalmente) não a tornam independente ou soberana em relação ao direito
positivo e à soberania do Estado brasileiro, aqui compreendido em suas distintas esferas
federativas.
As considerações até aqui tecidas implicam que as normas, diretrizes, decisões,
resoluções de gestão financeira ou administração, emanadas da Universidade de São
Paulo em sua esfera de autonomia, não podem ser condicionadas por qualquer controle

2
administrativo do Governo do Estado de São Paulo (Administração Direta). Entretanto,
estão sujeitas à soberania da Constituição Federal, que define os termos da autonomia
das Universidades. A norma-princípio positivada pelo artigo 207 prescreve: “As
Universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão
financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio da indissociabilidade entre ensino,
pesquisa e extensão”.
A Constituição corresponde à Lei Fundamental do ordenamento jurídico de
determinado Estado, à condição de validade de todas as demais normas vigentes no
sistema jurídico. Tal vale, também, para a Constituição Estadual, em seu limite
federativo de competência. No caso do Estado de São Paulo, a Constituição de 1989
prescreve, para fins de definição da autonomia autárquica das Universidades Públicas
do Estado, que “a autonomia da universidade será exercida respeitando, nos termos de
seu estatuto, a necessária democratização do ensino e a responsabilidade pública da
instituição” (art. 254, caput) (grifo nosso). Para o que concerne ao presente parecer,
interessa considerar também o texto normativo do inciso II do mesmo artigo, que
estabelece o princípio constitucional da “representação e participação de todos os
seguimentos da comunidade interna nos órgãos decisórios e na escolha de dirigentes, na
forma de seus estatutos”.
Uma visada superficial desses princípios jurídicos positivados pela Constituição
do Estado de São Paulo poderia redundar na conclusão de que o Estatuto da
Universidade de São Paulo implementa, no seio de sua autonomia, o imperativo jurídico
da representação das três categorias da comunidade acadêmica nos órgãos de
deliberação e concretiza o direito de participação – ainda que não paritária – nas
instâncias administrativas. Todavia, o mesmo imperativo é claramente infringido pelas
normas estatutárias que disciplinam a eleição para os cargos executivos. O exemplo
mais eloqüente está contido no art. 36 do Estatuto da USP (Resolução 3461, de 7 de
outubro de 1988).

Artigo 36 - O Reitor, Professor Titular da USP, será nomeado

pelo Governador do Estado de lista tríplice de nomes, elaborada
da seguinte forma:

I - a composição da lista obedecerá ao sistema de dois turnos;

II - no primeiro turno serão eleitos oito nomes, pelos membros

da Assembléia Universitária, composta pelo Conselho

3
 Universitário, pelos Conselhos Centrais e pelas Congregações
das Unidades;

III - no segundo turno serão eleitos três nomes, dentre os oito

escolhidos em primeiro turno, sendo eleitores os membros do
Conselho Universitário e dos Conselhos Centrais;

IV - os nomes que, no segundo turno, comporão a lista tríplice,

deverão ser eleitos por maioria absoluta de votos; (ver também
a Resolução nº 3591/89)

V - se em dois escrutínios a maioria absoluta não for atingida

far-se-á uma terceira votação, incluindo-se na lista os nomes que
receberem maior número de sufrágios;

VI - em caso de empate, em qualquer dos turnos, integrará a lista

o Professor Titular com maior tempo de serviço docente na
USP;

VII - todas as votações serão realizadas em escrutínio secreto.

Parágrafo único - Cada eleitor, tanto no primeiro como no

segundo turno, terá direito a apenas um voto, devendo seu voto
em cada um dos turnos conter no máximo três nomes. (ver
também a Resolução nº 3591/89)

Entretanto, pretende-se aqui argumentar pela inconstitucionalidade do Estatuto

da Universidade de São Paulo também no que respeita à representação das categorias
universitárias nos órgãos colegiados, justamente responsáveis pela eleição dos
dirigentes políticos e administrativos, na medida em que a mesma não se faz paritária na
Universidade. Para tanto, aduzem-se alguns ensinamentos do Ministro Eros Grau
(Supremo Tribunal Federal), professor titular de Direito Econômico da USP e do
constitucionalista português José Joaquim Gomes Canotilho (Universidade de
Coimbra). A primeira premissa a fundamentar esse parecer é de que jamais se aplica, a
um caso concreto, uma ou algumas normas jurídicas, senão todo o direito positivo
enquanto sistema suposto coerente. Isso implica, evidentemente, que não se pode pensar
em interpretação de normas constitucionais isoladas, mas – e apenas – da Constituição
integral, como lei fundamental do Estado. E essa interpretação, como se refere Eros
Grau, impõe ao intérprete e aplicador do direito um percurso, que o conduz –
necessariamente – de uma norma singular até o todo sistêmico da Constituição1.

1
Cf. GRAU, Eros. A ordem econômica na Constituição de 1988, São Paulo: Malheiros, 2001., p. 189.

4
 Neste ponto, antes de prosseguir com a linha de argumentação do parecer, faz-se
necessária uma breve palavra sobre os propósitos da interpretação jurídica. Ainda
consoante o pensamento de Eros Grau, a hermenêutica jurídica não descobre apenas um
sentido ou significado para a norma jurídica, mas cria a própria norma enquanto
estrutura de sentido deontológico (um imperativo, um dever-ser). Os diversos diplomas
ou estatutos jurídicos são portadores, em si, de textos normativos, o que não se
confunde com a noção de norma. Essa última resulta da exegese do preceito textual,
integrada à materialidade das relações sociais concretas abrangidas pelo âmbito da
norma. Neste sentido, a norma resulta da interseção entre as ordens do ser e do dever-
ser. Assim, a interpretação revela a norma, latente ou pressuposta em seu invólucro
textual, expressando o conteúdo normativo das disposições contidas nos diplomas.
No caso das normas constitucionais, por se tratar do próprio estatuto jurídico do
político2, ocorre uma remissão expressa à idéia de valores políticos, incorporados ao
ordenamento jurídico na condição de princípios positivos do direito, ou, ainda para
Canotilho, normas-princípio, que devem conformar e emoldurar a interpretação da
Constituição como todo semântico e político. A prescrição contida no artigo 254 da
Constituição do Estado de São Paulo assume, claramente, a conformação de uma norma
principiológica, uma norma-objetivo que prescreve, para o poder público estadual, o
dever jurídico de implementar políticas públicas concretizadoras da democratização do
ensino superior. Como princípio de direito positivo, tal norma mostra-se mais aberta,
em seu âmbito de abrangência fática e em seu conteúdo prescritivo, que uma regra de
direito, que prevê uma hipótese e comina, quando de sua manifestação no mundo dos
fatos, uma determinada sanção ou conseqüência jurídica.
Como conceitua Jerzy Wroblewski, mencionado por Eros Grau, os princípios
funcionam como fontes de elaboração de regras jurídicas, interpretação e aplicação do
direito positivo. E por ser o Direito uma praxeologia, um saber tecnológico (uma
techné) vinculado ao propósito – enunciado por Jürgen Habermas – de evitar um
“choque desintegrador” do tecido social, a atividade de interpretação que se efetua em
seu campo não denota propósitos de uma ciência da compreensão, senão pretende
atingir um diretivo vinculante para as ações sociais. Interpreta-se, no campo do Direito,
necessariamente para se aplicar o direito posto.

2
Cf. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional, Coimbra: Livraria Almedina, 2005., p.
1133.

5
 Se a democratização é um princípio constitucional de direito positivo, no que se
refere às políticas de ensino público superior, convém traçar alguns marcos conceituais
para se compreender seu caráter vinculante e determinante – em situação de
heteronomia e superioridade hierárquica – para com as regras jurídicas da Constituição
e, muito mais, para com a normativa da Universidade de São Paulo. A inserção de
normas-princípio no sistema constitucional implica, como leciona Eros Grau, uma
ordenação hierárquica das disposições constitucionais. Na hipótese do artigo 254 da
Constituição do Estado de São Paulo, resulta claro que o comando normativo emanado
de seu inciso II (representação e participação de todas as categorias da comunidade
acadêmica nos órgãos decisórios e na escolha de dirigentes) se sujeita ao princípio
democrático, enunciado não apenas no caput do mesmo texto normativo, mas que se
encontra subjacente a todo o ordenamento jurídico constituído sob o signo da
Constituição Federal de 1988. A principiar de seu Preâmbulo, a Lei Maior exara que a
motivação do Constituinte foi, precisamente, “instituir um Estado Democrático,
destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a
segurança, o bem-estar (...)”. Com efeito, o artigo 1º da Lei Magna do Brasil prescreve
que “a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito”.
A intensidade com que os princípios positivos de direito definem o vetor de
interpretação das regras constitucionais, na condição de normas-programa ou normas-
objetivo, foi muito bem explanado por Celso Antônio Bandeira de Mello, em seu Curso
de Direito Administrativo:

Princípio – já averbamos alhures – é, por definição, mandamento

nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição
fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-
lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão
e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade
do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá
sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios que preside
a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário
que há por nome sistema jurídico positivo. Violar um princípio
é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A
desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um
específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de
comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou

6
 inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio
atingido (...). 3 (grifo nosso).

Outro autor, mencionado por Eros Grau, Souto Maior Borges, afirma a
existência de uma hierarquia entre os princípios constitucionais – que obviamente são
valores políticos – na qual a noção de isonomia está no ápice, penetrando todos os
demais direitos e garantias fundamentais, assinalando seu verdadeiro conteúdo
normativo.4 Para empregar a classificação de Canotilho, pode-se perceber que, ao
lastrear o ordenamento jurídico como padrão de definição de seus conteúdos normativos
e critério vinculante de sua interpretação/aplicação, a idéia de democracia – com sua
evidente polissemia política – configura um princípio político constitucionalmente
conformador, que explicita as valorações políticas fundamentais do Constituinte,
definindo a forma de Estado e de exercício do governo, a estrutura fundamental do
regime político adotado (princípio positivado do Estado de Direito) e os direitos e
garantias fundamentais que conformam a cidadania.
Ademais, na hipótese do artigo 254, caput, da Constituição do Estado de São
Paulo, o imperativo de democratização do ensino público superior reveste-se da
condição de princípio constitucional impositivo, que subsume todos os demais
princípios que se refiram à organização e administração das Universidades Públicas no
Estado de São Paulo, impondo ao legislador infraconstitucional (no caso vertente, os
decisores políticos e normativos internos à Universidade de São Paulo) um programa
político vinculante, um fim social a ser atingido pelo Estado5. Como se refere José
Afonso da Silva, esses princípios são normas constitucionais de princípios gerais (ou
normas-princípio), dotadas de eficácia e aplicabilidade imediatas. São normas
fundamentais, pois as normas particulares devem necessariamente derivar delas, como
seus desdobramentos analíticos coerentes6.
Por conseguinte, o imperativo jurídico inescapável para os agentes normativos
da Universidade de São Paulo é configurar a representatividade dos três setores da
comunidade acadêmica (professores, funcionários e estudantes) sob o signo necessário e
inelutável do princípio positivado da democracia, que, em qualquer de suas acepções,

3
Cf. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Malheiros,
1996., p. 545.
4
Cf. GRAU, Eros. Op. Cit., p. 82.
5
Cf. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Op. Cit., p.p. 1150 a 1154.
6
Cf. SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais, São Paulo: RT, 1982., p.p. 107
e 108.

7
seria condenada à farsa e ao descrédito – legítimo – se não houver a isonomia entre as
categorias acadêmicas nos órgãos de representação.
Se compreendermos, como Tércio Sampaio Ferraz Júnior faz, com fulcro no
sociólogo alemão Niklas Luhmann, que o direito positivo é um sistema, então devem
atuar sobre o todo lógico algumas regras de calibração. Todo sistema traduz a idéia de
um arranjo lógico, coerente e potencialmente unívoco entre as variáveis que o
compõem. A estruturação hierárquica e funcional dessas variáveis depende de um eixo
doador de sentido ao sistema, atribuindo-lhe uma conexão lógica de sentido. Portanto,
são necessárias as regras de calibração, a determinar o grau de variabilidade que pode
ser assumido pelos elementos do repertório (conjunto das variáveis). Para Ferraz Júnior,
a sistema jurídico é conformado por regras de calibração específicas, que são justamente
os princípios. A conformidade aos mesmos define se um elemento do repertório
normativo (vale afirmar, uma norma jurídica), é válida no sistema jurídico (variável
endógena) ou inválida e, portanto, não aplicável (variável exógena).7Assim, para
permanecer válida, vigente, eficaz e aplicável no ordenamento jurídico brasileiro,
qualquer norma jurídica infraconstitucional deve adequar-se, inexoravelmente, ao
princípio da democracia.
Finalmente, impõe-se a conclusão de que os termos desiguais em que se
positivou o direito de participação das distintas categorias no artigo 15 do Estatuto da
USP (Resolução 3461, de 7 de outubro de 1988) é inconstitucional. Neste sentido, faz-
se necessário elaborar um novo Estatuto conforme ao imperativo constitucional da
democratização do ensino público superior. Não é lícito aceitar os termos do artigo 15
do Estatuto da Universidade de São Paulo, que reza, em seus incisos:

IX - a representação dos alunos de graduação em número

correspondente a dez por cento do total de docentes do
Conselho Universitário, eleita pela respectiva categoria (grifo
nosso).

X - a representação dos alunos de pós-graduação em número

correspondente a cinco por cento do total de docentes do
Conselho Universitário, eleita pela respectiva categoria.

7
Cf. FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Introdução ao Estudo do Direito. Técnica, decisão, dominação,
São Paulo: Editora Atlas, 1996., p.p. 124 a 133.

8
 XI - três representantes dos servidores não-docentes da
Universidade, eleitos pelos seus pares.

Acreditamos que resultou clara a necessidade de adequação do exercício de

autonomia da Universidade de São Paulo ao direito constitucional positivo, federal e de
São Paulo, o que implica a necessidade de chancelar a representação paritária (e não
mais proporcional) das três categorias acadêmicas não apenas no Conselho
Universitário (CO), senão em todos os órgãos de gestão, administração e decisão
política, internos à Universidade de São Paulo.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, São Paulo:

Malheiros, 1996.

BONAVIDES, Paulo. Ciência Política, São Paulo: Malheiros, 1998.

CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição,

Coimbra: Livraria Almedina, 2005.

FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Introdução ao Estudo do Direito. Técnica,

decisão, dominação, São Paulo: Editora Atlas, 1996.

GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1998, São Paulo:

Malheiros, 2001.

___________________. O direito posto e o direito pressuposto, São Paulo: Malheiros,

2000.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, São Paulo:
Malheiros, 1997.

____________________. Aplicabilidade das normas constitucionais, São Paulo: RT,

1982.
9
ASSOCIAÇÃO DOS PÓS-GRADUANDOS

Marcus Baccega (OAB 207990).

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