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MINUTA EXPLICATIVA 03/2013 La ley de presupuesto y la partida de educacin 29 de julio 2013 PALABRAS CLAVE. Ley de presupuesto, partida de educacin, 2013. RESUMEN. Se sealan los aspectos ms relevantes para comprender la Ley de Presupuesto y se entregan cifras comparadas de las partidas de educacin 2012 y 2013.

I. PRESENTACIN Como todos los aos, se acerca la discusin sobre la ley de presupuesto que regir el ao 2014. Esta es de gran importancia puesto que no solo marca el cierre del periodo presidencial actual, si no que tendr relevancia en la implementacin del programa de gobierno del prximo mandatario. En ese sentido se hace necesario tener claridad sobre qu es la ley de presupuesto, las etapas a las que se sujeta, a quin corresponde su iniciativa, su tramitacin y su aprobacin, adems de los plazos a los que ella est afecta. En conjunto con lo anterior, se analiza adems el caso especfico de la partida de educacin no slo por el debate que instal el movimiento estudiantil y que es preocupacin en la opinin pblica, sino que para evidenciar de qu manera el gobierno est llevando a cabo la agenda en materia educacional. II. LA LEY DE PRESUPUESTO La ley de presupuesto es la normativa en la que se determinan los ingresos y gastos del sector pblico para un ao calendario. El marco legal de esta ley se compone por la (i) Constitucin Poltica de la Repblica; (ii) Ley 18.918 del Congreso Nacional; (iii) DL N1.263 de Administracin Financiera del Estado (En la

definicin de administracin financiera y de sector pblico de la cual la ley es objeto); y, (iv) DFL N106 del Ministerio de Hacienda (que regula la Direccin de Presupuesto). Este proyecto de Ley es de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica, esto por el artculo 65 de la Constitucin que seala que Corresponder al Presidente de la Repblica la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley como () la administracin financiera o presupuestaria del Estado y el artculo 67, que establece que El proyecto de Ley de Presupuestos deber ser presentado por el Presidente de la Repblica. Este es elaborado por la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda (DIPRES) que realiza una estimacin de ingresos y gastos pblicos para el periodo siguiente. Se comienza a elaborar en el mes de abril donde se hace una evaluacin del periodo en curso y se realiza un presupuesto base con los gastos definidos en leyes o contratos, adems de la proyeccin de proyectos que se han evaluado satisfactoriamente, agregando propuestas presupuestarias para el ao siguiente (las cuales tambin son aportadas por cada institucin de la administracin pblica). Desde el ao 2000, la ley de presupuestos se elabora en base a la regla preanunciada de generar un supervit estructural de 0%. Esto para que la

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proyeccin de ingresos se realice en base a la situacin financiera a largo plazo y no a situaciones transitorias, como por ejemplo el precio del cobre. II.1. Tramitacin El proyecto de ley ingresa a la Cmara de Diputados, donde se forma una comisin especial mixta de presupuesto conformada por la misma cantidad de senadores y diputados (artculo 19 de la Ley Orgnica Constitucional del Congreso) para analizar las partidas de presupuesto, la cual es presidida por un senador escogido por acuerdo de sus miembros, finalizando su labor al evacuar un informe final que es enviado a la Cmara de Diputados y posteriormente a la de Senadores para ser aprobado. El plazo para realizar el informe y comunicar a la Cmara de Diputados es de 15 das, el mismo plazo corre para que se despache a la Cmara del Senado una vez recibido. El artculo 67 de la Constitucin seala que la estimacin de ingresos es de exclusiva atribucin del Presidente por lo que al Congreso slo concierne la reduccin de gastos contenidos en dicha ley. Si el Congreso estima que se debe incurrir en un gasto nuevo, deber sealar a su vez la fuente de ingresos para el mismo. De igual manera, si el Presidente considera que no sern suficientes dichos ingresos, puede solicitar al momento de promulgar la ley que se reduzcan proporcionalmente dichos gastos, previo informe del servicio correspondiente refrendado por la Contralora General de la Repblica.

menos tres meses antes de cuando debe comenzar a regir. Dado que sta comienza a regir el primero de enero del siguiente ao, el plazo mximo para presentar el mensaje es el 30 de septiembre del ao en curso. En el caso que el Congreso no despache la ley en los sesenta das contados desde su presentacin, regir para el periodo respectivo el proyecto presentado por el Presidente. La ley de presupuesto debe ser aprobada por mayora absoluta de los senadores y diputados presentes en la sala (de qurum simple). Hay una excepcin, ser necesaria la mayora absoluta de los parlamentarios en ejercicio para la aprobacin de emprstitos en que el Estado y sus rganos se obliguen a devolver en un plazo superior al periodo presidencial. Una vez aprobada se publica en el diario oficial un resumen de los ingresos mximos autorizados. Se pueden hacer modificaciones a la ley de presupuesto a travs de decretos. Sin embargo, en artculo 4 de la ley se establece que materias debern ser modificadas por ley, remitindose para ello al artculo 26 del DL N1.263 que establece que: Slo por ley podr autorizarse la transferencia de fondos entre Ministerios, el traspaso a las diferentes partidas de la Ley de Presupuestos de aquellos recursos que, previamente, hayan sido traspasados desde ellas al Tesoro Pblico, aportes a las empresas del Estado, sean pblicas o sociedades annimas, no incluidas en dicha ley y la concesin de aporte fiscal a municipalidades. Igualmente, slo por ley podr autorizarse el incremento de las sumas globales de gasto que la Ley de Presupuestos fijar anualmente.. II.2. Estructura

Los plazos de aprobacin de la ley de presupuesto estn contenidos en el Artculo 67 de la Constitucin. Dicha ley debe ser presentada a lo

El proyecto de ley presupuestaria se divide en 25 partidas:

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(1) Presidencia de la Repblica, (2) Congreso Nacional, (3) Poder Judicial, (4)Contralora General de la Repblica, (5) Ministerio del Interior y Seguridad Pblica, (6) De Relaciones Exteriores, (7) De Economa, Fomento y Turismo, (8) De Hacienda, (9) De Educacin, (10) De Justicia, (11) De Defensa Nacional, (12) De Obras Pblicas, (13) De Agricultura, (14) De Bienes Nacionales, (15) De Trabajo y Previsin Social, (16) De Salud, (17) De Minera, (18) De Vivienda y Urbanismo, (19) De Trasporte y Telecomunicaciones, (20) Ministerio Secretaria General de Gobierno, (21) De Desarrollo Social, (22) Ministerio Secretara General de la Presidencia de la Repblica, (23) Ministerio Pblico, (24) Ministerio de Energa y (25) Ministerio del Medio Ambiente. Dentro de cada partida se establecen captulos que representan las distintas subdivisiones de esta y que corresponden a los rganos que fueron aprobados. Dichos captulos a su vez estn separados por programas o proyectos, que son la concrecin de los planes y objetivos de cada uno de los rganos. Es en funcin de proyectos que se detallan los ingresos (si es que los hay, adems del aporte fiscal) y los gastos, los cuales son individualizados con el fin de establecer el saldo final de caja de cada proyecto. III. LA PARTIDA DE EDUCACIN Como se mencionaba al comienzo, se analiza la partida de educacin con el objetivo de comparar este presupuesto con el del ao anterior, adems de ver en qu formas ha sido destinado dicho ingreso. La ley N 20.641 del 20 de diciembre de 2012 (la ley de presupuesto 2012) seala que el gasto total en la partida de educacin es de 6.712.290.487.000, lo que representa un aumento de un 13% respecto de los 5.936.273.930.000 que se haban entregado el ao anterior.

Esta suma total, es distribuida segn los captulos que hayan sido asignados en la tramitacin de la ley, y que en este caso corresponden a: (i) Consejo Nacional de Educacin; (ii) Direccin de Bibliotecas, Archivos y Museos (iii) Consejo Nacional de la Cultura y las Artes; (iv) Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica; (v) Junta Nacional de Jardines Infantiles; (vi) Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas; (vii) Subsecretara de Educacin; (viii) Superintendencia de educacin; (ix) Agencia de Calidad de la Educacin y; (x) Consejo de Rectores. De la totalidad del presupuesto asignado a educacin, un 80% (5.426.449.145.000) del gasto se asigna al captulo de Subsecretara de Educacin, el cual a su vez es distribuido en los distintos programas, dentro de los cuales se incluye el tem de Educacin Superior, que representa un 19,7% (1.071.617.542.000) del presupuesto total de la subsecretaria. En comparacin con el presupuesto del ao 2012, el gasto en educacin superior increment en un 10% (de los 968.227.284.000 invertidos ese ao). Ya situados en el programa, podemos ver las formas de financiamiento que se otorgan a las instituciones de educacin superior. Tres son las principales: 1. Aporte Fiscal Directo (AFD): Regulado en el DFL N4 del ao 1981, en donde se establece que El Estado contribuir al financiamiento de las universidades existentes al 31 de diciembre de 1980 y de las instituciones que de ellas se derivaren, mediante aportes fiscales cuyo monto anual y distribucin se determinarn conforme a las normas del presente ttulo. Este financiamiento se concreta mediante un decreto supremo que se expide por intermedio del

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Ministerio de Educacin y que se elabora en base a criterios que se encuentran el artculo 2 del Decreto: (i) Un 95% de la suma se entrega en base a un criterio histrico, a las universidades sealadas en el artculo 1- que se corresponden con las 25 universidades pertenecientes al Consejo de Rectores- en la misma proporcin en la que fueron entregados el ao anterior. (ii) El 5% restante se designar mediante la aplicacin de criterios contenidos en el mismo artculo y que hacen referencia a: Alumnos de pregrado/nmero de carrera de pregrado. Alumnos de pregrado/jornadas acadmicas completas equivalentes totales. Jornadas acadmicas completas equivalentes con grado acadmico de magister y doctor/ jornadas acadmicas completas equivalentes totales. Nmero de proyectos financiados por el Fondo Nacional de Ciencia y Tecnologa y otros organismos/jornadas acadmicas completas equivalentes totales. Nmero de publicaciones incorporadas a revistas cientficas de reconocimiento internacional/ jornadas acadmicas completas equivalentes totales.

ao 2012 en donde el AFD lleg a 173.029.442.000 (incluyendo leyes especiales de financiamiento), representando un incremento de un 5%. 2. Aporte Fiscal Indirecto (AFI): Financiamiento que se entrega a todas las instituciones de educacin superior reconocidas por el MINEDUC en base a la matrcula de alumnos de primer ao con los mejores 27.500 puntajes en la Prueba de Seleccin Universitaria, los cuales son ordenados de menor a mayor quintil. Los recursos son asignados a las instituciones en virtud de la cantidad de estudiantes de cada quintil que se integran en dicha institucin. Para el ao 2013 se asign el monto de 23.152.670.000, gasto que no vara respecto de lo entregado el ao anterior. 3. Becas y crditos: Al tem de Becas Educacin Superior, se le asigna un monto de 391.214.987.000 mostrndose as un aumento de un 16% respecto de los 327.531.671.000 utilizados en el periodo anterior. Las becas a las cuales se refiere este tem estn especificadas (en cuanto a sus fines, requisitos, montos y formas de postulacin) en el Decreto N 180 del MINEDUC. En este se incluyen la beca Bicentenario, Juan Gmez Millas, Nuevo Milenio, Vocacin de Profesor, Becas de reparacin, de nivelacin acadmica y de articulacin. En el caso del crdito con garanta estatal (o con aval del estado), contemplado en la ley 20.027, establece en su artculo 3 que El monto garantizado por el Estado en cada ao, no podr exceder el mximo de recursos que determine la ley de presupuestos respectiva. Es as que en el programa, en el subttulo 14 se

Un reglamento del MINEDUC establecer la forma en que procede la asignacin de este porcentaje. El AFD presupuestado para el ao 2013 fue de 181.681.627.000, es decir que el aporte para las universidades del CRUCH es de un 16,9% del total de lo presupuestado para educacin superior. Esto muestra un aumento en relacin a lo asignado en el

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establece el tem de endeudamiento por crditos de educacin superior del cual son destinados a cubrir gastos fiscales en la aplicacin de la ley 20.027 un monto mximo de garanta estatal que correspondiente a 262.639.210.000) para el ao 2013. Finalmente se encuentra el Fondo Solidario de Crdito Universitario que se encuentra regulado en el artculo 70 y siguientes de la Ley n 18.591 (y sus modificaciones en la Ley n 19.287). Este esa destinado a financiar una parte o la totalidad del arancel de cualquier carrera regular de las universidades pertenecientes al CRUCH, genera un inters de 2% anual y su pago es exigible dos aos despus desde la ltima matrcula. El plazo mximo para el pago es de 12 o 15 aos, dependiendo de si la deuda es igual o menor de 200 UTM. El gasto asignado en el presupuesto 2013 para este fondo es de 73.059.000.000, un 2,5% ms que el ao anterior donde la inversin fue de 71.214.308. Cabe agregar que en estos ltimos dos casos, en la partida de Tesoro Pblico se establece un gasto del Fisco por la aplicacin de la ley 20.333 que establece que por cada ao de servicio prestado (en municipalidades, corporaciones, asociaciones o fundaciones municipales de comunas con menores niveles de desarrollo), con un mximo de tres aos, podrn acceder a un beneficio de un monto equivalente al valor de la cuota anual del crdito que le correspondera pagar durante dicho ao. El ao 2013 se asign un monto que asciende a los 194.393.000, lo cual es un aumento de un 2% respecto de los 188.914.000 del ao anterior. En sntesis y para ilustrar la distribucin de los gastos (en orden decreciente y en miles de pesos): 1. Gasto en la partida $ 6.712.290.487

MINEDUC: 1.1. Gasto en captulo de subsecretara de educacin 1.1.1 Gasto en el proyecto Educacin Superior (i) Becas Educacin superior (ii) Crdito con aval del Estado (iii) Fondo Solidario (iv) Aporte fiscal directo (v) Aporte fiscal indirecto

$ 5.426.449.145 $ 1.071.617.542 $ $ $ $ $ 391.214.987 262.639.210 73.059.000 181.681.627 23.152.670

IV. CONCLUSIONES. No se puede desconocer el aumento del gasto pblico en educacin, con un aumento de aproximadamente US1.000 millones de dlares (Sin incluir el gasto en la rebaja del CAE) distribuidos en los distintos captulos de la partida de educacin. El problema radica en la forma de inversin de los recursos. Del presupuesto destinado a educacin superior, si bien hay un aumento en el AFD (lo que supone libertad de disposicin para los planteles educativos en cuanto a la inversin), este es menos de la mitad (46%) en comparacin con la destinacin de recursos en becas (sin considerar que su aumento es prioridad para la elaboracin del prximo proyecto de ley de presupuesto). Si a esto sumamos el gasto fiscal en crditos, tenemos que gran parte de los recursos que se invierten en educacin superior van a parar a instituciones financieras que cobran por su intermediacin o se enfocan en la reparacin ms que a cambios estructurales en la educacin. Teniendo esto en cuenta, hay que entender la ley de presupuesto como un espacio en el que se pretende continuar con las lgicas de reparacin

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superficial en la educacin y por lo tanto debe ser un espacio de disputa no solo en su fase de discusin parlamentaria, sino que incluso al momento de la preparacin de presupuesto por parte de los organismos del Estado.