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EJERCICIO PLENO DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL


EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
¿SE PUEDE PROPENDER A LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICO-
INSTITUCIONAL DE LAS MUNICIPALIDADES BONAERENSES
POR MEDIO DE ACTOS LEGISLATIVOS EMANADOS
DE LOS PROPIOS MUNICIPIOS?

ALEJANDRO BOTTINI BULIT

1. INTRODUCCIÓN.
La reforma constitucional del año 1994 señaló, en el orden de la
estructuración territorial del poder, un incuestionable sendero de re-
afirmación y profundización de su descentralización política.
Resulta indudable, en la actualidad, la afirmación de la convi-
vencia en nuestro país de cuatro órdenes institucionales de gobier-
no1: federal, provincial, municipal y autonómico de la Ciudad de Bue-
nos Aires. De esta forma “... dentro de cada provincia, los municipios
invisten un tercer poder, que es el poder municipal, también autóno-
mo”2.
Sin embargo, y pese a que es un deber expreso de las provin-
cias asegurar la autonomía de sus municipios, no todas actuaron en
consecuencia. Tal es el caso de la Provincia de Buenos Aires, que pa-
reció directamente ignorar el claro mandato dado por el artículo 123
de la Constitución reformada, siendo una de las que no profundizó los
mecanismos de traspaso de poder político desde el Estado provincial
a los municipios y a la sociedad y tampoco incorporó, de manera ex-
presa, el concepto de "autonomía" municipal.

El objeto del presente trabajo es determinar si, con la es-


tructuración jurídica actual del régimen municipal bonaerense,
es factible iniciar y ahondar procesos de descentralización po-
lítica y profundización de la participación ciudadana desde los
mismos municipios, mediante la sanción de normas locales
(ordenanzas) que estructuren legalmente dichos procesos.
Para encarar esta cuestión deberemos abordar, indefectible-
mente, el estudio de la naturaleza jurídica del municipio y arriesgar
alguna definición con respecto a la concordancia de lo estipulado en
la Constitución provincial bonaerense con relación a lo receptado en
el artículo 123 de la Constitución nacional.

1
Hernández, Antonio María (h). Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de Buenos Aires.
Depalma. Pág. 145 y otras.
2
Bidart Campos, Germán J. Manual de la Constitución Reformada. Tomo I. EDIAR. Pág. 438.
2

2. DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y MUNICIPIO

La descentralización política “constituye un verdadero despla-


zamiento de poder de un ente a otro que permite a éste último deci-
dir, resolver y actuar con mayor libertad en políticas públicas, pues el
primero se ha desprendido de la competencia transferida y de su po-
testad decisoria”3.
En relación a los municipios, se ha sostenido claramente que
“tienen naturaleza Estatal” y son “la base de la descentralización polí-
tica”4.

De esta manera el municipio, “entendido como el conjunto de


relaciones sociales, económicas, culturales y de prestación de servi-
cios elementales, que se establecen en el seno de una colectividad
humana determinada y asentada en un espacio limitado del territo-
rio”5, constituye en sí mismo una descentralización política re-
flejada en importantes ámbitos y aspectos y que deriva de la propia
ordenación del sistema federal argentino.

El diseño institucional de la República reconoce una do-


ble descentralización político-institucional, económica y finan-
ciera en las provincias y en los municipios. Esta aseveración
no debe perder de vista que la autonomía provincial es plena,
de primer grado y originaria, mientras que la autonomía de los
municipios de provincia es más acotada y de segundo grado
pues, si bien también deriva directamente de la Constitución
nacional donde tiene expreso reconocimiento, depende del al-
cance y caracterización con que la conciba el derecho público
de cada provincia6.

En el plano político, esta consolidación de su status institucional


y su consiguiente aumento de la capacidad de decisión y poder, no
hacen más que reconocer el rol de liderazgo que, poco a poco, los
estados locales adquieren en su comunidad. El municipio, al ser la
cara más directa e inmediata de lo público, de lo estatal, es re-
ceptor y canalizador de las nuevas demandas sociales y, en general,
responde a las mismas con mayor flexibilidad y comprensión, convir-
tiéndose en articulador y coordinador de redes de gestión tanto públi-
cas como privadas.

3
Losa, Néstor Osvaldo. Derecho municipal, público provincial y contravencional. Ediciones
Jurídicas Cuyo. 1999. Pág. 70 y otras.
4
Hernández, Antonio María (h). Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de Buenos Aires.
Depalma. Pág. 140.
5
Perdigó, Joan en Manual de Gestión Municipal Democrática. IEAL. Madrid-Barcelona. 1987.
Pág. 77.
6
Conf. Casás, José Osvaldo en Derecho Tributario Municipal. Ad-Hoc. 2001. Pág. 14.
3

La función del municipio “no es meramente administrativa, de


ejecución, sino gubernativa; organizando los servicios públicos muni-
cipales; planificando la realización de obras públicas; dictando nor-
mas generales, de carácter legislativo, que se imponen obligatoria-
mente a todos los habitantes de su territorio; ejerciendo la policía
municipal y decidiendo problemas políticos de orden social y econó-
mico financieros”7. “La autonomía municipal es el resultado del reco-
nocimiento estatal de los asuntos que naturalmente pertenecen al
Municipio en su posición de ente integrado en el Estado”8.

3. NATURALEZA DEL MUNICIPIO EN NUESTRO ORDENAMIEN-


TO NORMATIVO

La autonomía que conservan las Provincias, el poder originario


no delegado al Estado Federal (conf. art. 121), reflejados en la potes-
tad de dictar su propia Constitución y darse sus propias instituciones
locales (conf. art. 5 y 123 de la Constitución nacional), tiene como
condición esencial la conformación institucional de las mismas bajo el
sistema representativo y republicano, de acuerdo con los principios,
declaraciones y garantías de la Constitución nacional, asegurando su
administración de justicia, su régimen municipal y la educación pri-
maria.
En cuanto al tipo de régimen municipal que deben garantizar, el
nuevo art. 123 de la Constitución nacional parece saldar una vieja
discusión, tanto doctrinaria como jurisprudencial, al imponer el deber
a las provincias de asegurar la autonomía municipal. Con la nue-
va redacción resulta claro que los municipios en toda la Nación deben
ser autónomos, aunque las provincias se hayan reservado la potes-
tad de reglar el alcance y contenido de dicha autonomía en el
orden institucional, político, administrativo, económico y fi-
nanciero, conforme a lo señalado en la segunda parte del artículo
mencionado. Volveremos sobre esta cuestión a efectos de indicar lo
que para nosotros significa "reglar el alcance y contenido", adelan-
tando en principio que dicha expresión nunca debe ser interpretada
como una licuación de los caracteres que le son propios, pues esto
importaría una violación al principio de razonabilidad consagrado
constitucionalmente en nuestro ordenamiento normativo.

3.1 El gobierno municipal en la Constitución federal argentina.


El histórico debate autonomía - autarquía: El artículo 5 de nues-
tra Carta Magna nos enfrenta a la imposición a los Estados miembros
de una obligación-facultad consistente en asegurar el régimen muni-

7
Vanossi, Jorge R. y otros. El Municipio. Ciudad Argentina. 1996. Vanossi. Pág. 29.
8
Parejo, Alfonso L. Garantía institucional y autonomías locales. IEAL. 1981. Madrid. Pág. 145.
4

cipal. La doctrina municipalista argentina ha sostenido, aún antes de


la reforma constitucional de 1994, que dicha expresión debe ser teni-
da como equivalente a gobierno municipal, en atención a la suma de
antecedentes histórico-legales que avalan la citada idea. En esta pos-
tura, el municipio constituiría "el segundo grado de descentralización
política en relación del Estado federal central"9, entendiéndose la ex-
presión “régimen municipal” como el establecimiento de un gobierno
local autónomo.
El debate en cuanto a la naturaleza del municipio como ente
autárquico o autónomo, que parece ahora saldado por el nuevo texto
del artículo 123, contaba con cultores en cada una de las posiciones y
es de larga data. No sólo la interpretación doctrinal, sino también la
opinión de nuestro más Alto Tribunal, sufrieron importantes cambios
a lo largo del tiempo. Realizaremos un breve repaso sobre la cues-
tión, pero antes:

• ¿QUÉ ES AUTONOMÍA? Definimos autonomía como la posibili-


dad de un ente de otorgarse su propia ley. Según sostiene Lina-
res Quintana "en sentido jurídico", la autonomía denota siempre
un Poder Legislativo. El Poder Legislativo de las entidades autó-
nomas debe desenvolverse dentro de los límites que el poder
soberano ha fijado a la autonomía, por lo que la entidad autó-
noma no puede establecer leyes o normas en oposición con las
establecidas por el ente soberano10.
La autonomía significa potestad de organizarse, darse
sus propias normas dentro de su competencia y adminis-
trarse, es decir facultad de un ente de darse un gobierno pro-
pio, de darse sus propias instituciones. En el campo municipal,
la autonomía significa:
1) el reconocimiento del poder normativo de los municipios;
2) la potestad de libre decisión en el ejercicio de sus competen-
cias; y
3) la reserva de un ámbito de competencias sustantivas no sus-
ceptibles de limitación por el legislador11.

• ¿QUÉ ES AUTARQUÍA? Marienhoff define como entidad autár-


quica a “toda persona pública estatal que, con actitud legal para
administrarse a sí misma, cumple fines públicos específicos”12
especificando que pertenece a los cuadros de la Administración

9
Zuccherino, Ricardo Miguel. Tratado de Derecho Estadual y Municipal. Tomo III. Teoría y
Práctica del Derecho Municipal. Depalma. 1991. Pág. 25.
10
Linares Quintana, Segundo V. Gobierno y administración de la República Argentina. Bs. As.,
1959, t. I, p. 42.
11
Alarcón García, Gloria. Autonomía municipal, autonomía financiera. Civitas. Madrid. 1995.
Pág. 33.
12
Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Abeledo Perrot. 1990. Cuarta edi-
ción actualizada. Bs. As. 1990. Tomo I. Pág. 384 y s.s.
5

Pública e integra los mismos, cumpliendo fines propios del Es-


tado. Su competencia o capacidad jurídica es esencialmente la
de “administrarse” en el marco, con el alcance dado por la ley
que le dio origen13.
Si como se sostiene la autarquía importa la facultad de un ente
de administrarse a sí mismo, facultad derivada de la ley que le
concede la autarquía "debemos convenir que el municipio no
puede nunca ser calificado de autárquico, dado que la legisla-
ción no lo crea, sino simplemente se limita a reconocerlo en su
existencia real previa y anterior."14

3.2 Caso Rivademar: punto de inflexión en la postura de la


Corte Suprema de Justicia de la Nación con respecto a la natu-
raleza jurídica de los municipios. Con algunos matices en cuanto
al progresivo reconocimiento de su carácter de “gobierno de la cosa
local”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sostenía que los
municipios no eran “más que meras delegaciones de los mismos po-
deres provinciales circunscriptas a fines y limites administrativos”; es
decir, los consideró entidades autárquicas.
Un desarrollo histórico de los fallos más relevantes dictados por
el Supremo Tribunal permite esbozar un agrupamiento medianamen-
te armónico en virtud de una regla común15:
a) Un primer grupo de fallos con una postura denominada tradicio-
nal, remarca la caracterización de los municipios como meras de-
legaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a fines ad-
ministrativos, que operan como límites que no se pueden superar,
que la constitución ha previsto como entidades del régimen pro-
vincial y sujetas a su propia legislación. (Fallos, 114:282;
123:313; 308:403).
b) Un segundo grupo señala que las municipalidades son organismos
de carácter esencial (Fallos, 154:25), que tienen una serie de ma-
terias que conciernen únicamente a los habitantes de un distrito o
lugar particular sin que afecte directamente a la Nación en su con-
junto y, por lo tanto, investidos de la capacidad de fijar las normas
necesarias (Fallos, 156:323).
13
Sostiene el excelso tratadista que “autonomía” (al igual que “soberanía”) importa un concepto
político, mientras que “autarquía” traduce un concepto administrativo. La “autonomía” denota
siempre un poder de legislación, que ha de ejercitarse dentro de lo permitido por el ente sobe-
rano, mientras que la “autarquía” es la atribución para administrarse, pero de acuerdo a una
norma que le es impuesta, reafirmando en otro tramo que “la autonomía es comprensiva, por
definición, de la autarquía como el género y la especie. Integran aquella los elementos de ésta,
más la diferencia. Toda institución autonómica es autárquica, pero a la inversa la autonomía es
sólo una autonomía parcial y limitada a determinadas materias”. En la temática que nos convo-
ca, se ubica claramente entre los publicistas que sostienen el carácter autárquico de los muni-
cipios, definiéndolos como “entes autárquicos territoriales” . Op. cit. Pág. 387 y s.s.
14
Zuccherino, Ricardo Miguel. Tratado de Derecho Estadual y Municipal. Tomo III. Teoría y
Práctica del Derecho Municipal. Depalma. 1991. Pág. 11.
15
Se sigue parcialmente lo planteado por Naveira de Casanova, Gustavo J. en “Competencias
Tributarias de los Municipios”, “Derecho Tributario Municipal”. Ad-Hoc. Pag. 93 y ss.
6

c) En tercer lugar, una serie de fallos opinan que la Constitución Na-


cional no ha prefijado el sistema económico administrativo al cual
deben sujetar las provincias su organización comunal, por ser ello
del resorte propio de los gobiernos locales, con la sola reserva del
art. 5. Concretamente las disposiciones constitucionales relativas
al régimen municipal que las provincias deben asegurar se reduce
a ordenar su establecimiento, más sin prefijar el sistema económi-
co-financiero al que deberá sujetarse la organización comunal.
(Fallos, 199:42316; 249:99; 259:166).

Con posterioridad a estos fallos, en la causa “Rivademar, Ánge-


la Digna Balbina Martínez Galván de c/ Municipalidad de Rosario s/
recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción” (Fallos,
312:326) del año 1989, la C.S.J.N. da un vuelco en su jurisprudencia
tradicional al sostener, en el considerando octavo del fallo en cues-
tión, la teoría de la autonomía municipal en contraposición a la que
históricamente había sustentado17. La noción del carácter autónomo
del régimen municipal argentino dado por el Alto Tribunal se funda-
menta en los siguientes puntos:
a) El origen constitucional de los municipios frente al meramen-
te legal de las entidades autárquicas.
b) La existencia de una base sociológica constituida por la po-
blación de la coma, ausente en los entes autárquicos.
c) La imposibilidad de la supresión o desaparición de los muni-
cipios, dado que la Constitución asegura su existencia.
d) El carácter de legislación local de las ordenanzas municipa-
les, frente al de resoluciones administrativas de las emana-
das de las autoridades de las entidades autárquicas.
e) El carácter de personas jurídicas de derecho público y de ca-
rácter necesario de los municipios establecido por el artículo
33 del Código Civil, frente al carácter posible o contingente
de las entidades autárquicas.
f) El alcance de las resoluciones municipales, que comprende a
todos los habitantes de su territorio y no sólo a las personas
vinculadas, como en las entidades autárquicas.

16
En este Fallo la Corte sostuvo que “el alcance y límites de las facultades municipales surgen
de la constitución y las leyes provinciales cuya correlación, interdependencia y conformidad
entre sí, no incumbe decidir a la nación en tanto ellas no violen los principios, derechos y ga-
rantías establecidos por la carta fundamental de la república, las leyes de la nación o los trata-
dos con las naciones extranjeras”.
17
Tal vuelco jurisprudencial es expresamente reconocido por la Corte en la primera parte del
considerando 8° al señalar que “un nuevo y más detenido examen de la cuestión aconseja, en
el momento actual, revisar esa doctrina (la referida a la autarquía municipal) que se ha mante-
nido casi invariablemente en la jurisprudencia de esta Corte”.
7

g) La posibilidad de creación de entidades autárquicas en los


municipios, lo que hace incongruente que una entidad autár-
quica pueda crear otra de igual tipo
h) La elección popular de sus autoridades.

Para algún sector de la doctrina, esta nueva posición sólo im-


portó un cambio aparente18, pues en el año 1991, en la causa “Muni-
cipalidad de la Ciudad de Rosario c/ Provincia de Santa Fe” (Fallos,
314:495), la Corte, con una nueva composición, retomó una de sus
líneas jurisprudenciales tradicionales en la materia, que resultó coin-
cidente asimismo con los argumentos planteados por la Procuradora
Fiscal en el extenso y fundado dictamen de Rivademar, argumentan-
do que “en lo relativo al alcance y límites de las facultades municipa-
les, ha señalado esta Corte que éstas surgen de la Constitución y las
leyes provinciales, cuya correlación, interdependencia y conformidad
entre sí, no incumbe decidir a la Nación, en tanto ellas no violen los
principios, derechos y garantías establecidos en la Constitución Na-
cional, las leyes de la Nación o los tratados con las potencias extran-
jeras … La Constitución Nacional se limita a ordenar el establecimien-
tos del régimen municipal, como requisito esencial para la efectividad
de la autonomía de las provincias (art. 5), pero en manera alguna les
ha prefijado un sistema económico – financiero al cual deban ajustar
la organización comunal, cuestión que se encuentra dentro de la órbi-
ta de las facultades propias locales …”19.

En la actualidad, es indiscutible que para nuestro más Alto Tri-


bunal el régimen municipal, con su característica de autónomo,
es una institución de grado constitucional federal de confor-
midad con los artículos 5 y 123 de la Constitución nacional.

3.3 Caracteres de la autonomía. Siguiendo a ZUCCHERINO, de-


bemos interrogarnos "si la autonomía proclamada y propuesta exhibe
una tipología unívoca o si, al contrario, presenta especies diversas
dentro de su género común"20. Esta cuestión desemboca directamen-
te en determinar si sólo son autónomos los municipios de carta o
convención, es decir aquéllos que cuentan con poder constituyente de
tercer grado o poder constituyente municipal. Según el autor citado,
es posible entonces sostener la existencia de dos categorías de auto-
nomía, a saber:

18
Naveira de Casanova, Gustavo J. en “Competencias Tributarias de los Municipios”, “Derecho
Tributario Municipal”. Ad-Hoc. Pag. 93 y ss.
19
Se debe destacar que en el mencionado fallo el voto en disidencia de los Doctores Fayt,
Belluscio y Petracchi, sostuvo y profundizó el concepto de municipios autónomos esbozado en
Rivademar.
20
Zuccherino, Ricardo Miguel. Tratado de Derecho Estadual y Municipal. Tomo III. Teoría y
Práctica del Derecho Municipal. Depalma. 1991. Pág. 99.
8

a) La autonomía absoluta: se la puede descomponer en cuatro


grandes facetas, esto es: autonomía institucional, autonomía polí-
tica, autonomía económico-financiera y autonomía administrativo-
funcional.
1) La autonomía institucional: es aquélla que se expresa por la po-
sesión por la parte de la institución municipal de la facultad de
ejercicio del poder constituyente de tercer grado o municipal,
del cual deriva su derecho a dictarse su propia carta orgánica.
Aquí se presenta la figura de los tradicionalmente llamados mu-
nicipios de convención.
2) La autonomía política: supone el derecho del municipio a orga-
nizar y desarrollar su propia vida pública.
3) La autonomía económico-financiera: impone la facultad del ins-
tituto municipal de obtener su autosuficiencia en el plano de sus
recursos y su manejo propio en punto a erogaciones.
4) La autonomía administrativo-funcional: significa el poder de la
institución municipal de producir sus organigramas organizati-
vos propios y de manejar, por sí y ante sí, sus incumbencias
con relación a la materia municipalista.
b) La autonomía relativa o restringida: es la exhibida por aque-
llos municipios que sólo tienen tres de las facetas analizadas, a
saber: política, económico-financiera y administrativo-funcional.
Quiere decir que enfrentamos a entidades municipales que carecen
de autonomía institucional, o sea, que presentándose como muni-
cipios autónomos, no son municipios de convención.

Volviendo al interrogante planteado sobre si la autonomía pro-


clamada para los municipios por la Constitución nacional exhibe una
tipología unívoca o no, podemos afirmar que la reserva que las pro-
vincias efectúan en cuanto a la potestad de reglar el alcance y conte-
nido de la autonomía municipal en el orden institucional, político, ad-
ministrativo, económico y financiero (conforme a la segunda parte del
art. 123 de la Constitución nacional), parece indicarnos una orienta-
ción hacia la multiplicidad tipológica. Aclarando la cuestión, y com-
plementando lo afirmando en la primera parte del punto 3, conside-
ramos que cuando los constituyentes se refieren a reglar el alcance
y contenido de la autonomía, señalan que las Provincias se reservan
la potestad de definir el tipo de autonomía a reconocer a sus munici-
pios, que podrá ser absoluta o relativa, y las materias de competen-
cia exclusiva por parte de los mismos.

En resumen, “las constituciones provinciales no pueden


asegurar ningún otro régimen municipal que no sea el auto-
nómico”21, pudiendo afirmar que “si las provincias no aseguran el

21
Hernández, Antonio María (h). Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de Buenos Aires.
Depalma. Pág. 134 y s.s.
9

régimen municipal autonómico pueden llegar a ser intervenidas fede-


ralmente en virtud de los artículos 5, 6 y 123 de la ley suprema”22
pero incorporando la especial salvedad del reconocer la existencia de
diferentes tipos de autonomía, en virtud del concepto "reglar el al-
cance y contenido" que figura en la última parte del artículo 123 de la
Constitución nacional.

4. EL CASO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

En este contexto, y en el punto objeto del presente trabajo, de-


beríamos analizar la forma en que el constituyente de la Provincia de
Buenos Aires ejerció este mandato-atribución en la materia munici-
pal, a efectos de delimitar la distribución de competencias entre pro-
vincia y municipio en el ámbito institucional y político. Un simple aná-
lisis de la Constitución bonaerense revela que el articulado referente
al régimen municipal prácticamente no sufrió modificaciones después
de la reforma, pese a que el proceso constituyente provincial culminó
un tiempo después que el nacional, por lo que no incorporó el con-
cepto de autonomía en forma expresa.

Cabría preguntarse, entonces, si la normativa provincial en la


materia permite, en su actual redacción, una interpretación constitu-
cional, es decir armónica con lo preceptuado en el ordenamiento fe-
deral, y a estos efectos conviene reseñar los principales lineamientos
en cuestión.

4.1 El régimen municipal según la Constitución de la Provincia


de Buenos Aires y la Ley Orgánica de las Municipalidades (Ley
de facto 6769/58). El artículo 190 de la Constitución provincial dis-
pone: "La administración de los intereses y servicios locales en la ca-
pital y cada uno de los partidos que formen la provincia, estará a car-
go de una municipalidad, compuesta de un departamento ejecutivo
unipersonal y un departamento deliberativo, cuyos miembros, que no
podrán ser menos de seis ni más de veinticuatro, durarán cuatro años
en sus funciones, renovándose cada dos años por mitad y serán ele-
gidos en el mismo acto en que se elijan los senadores y diputados, en
la forma en que determine la ley".

El artículo 1º de la Ley Orgánica de las Municipalidades, con-


gruente con esta cuestión, establece que: "La administración local de
los partidos que forman la provincia estará a cargo de una municipa-
lidad compuesta de un departamento ejecutivo, desempeñado por un

22
Hernández, Antonio María (h). Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de Buenos Aires.
Depalma. Pág. 138.
10

ciudadano con el título de intendente, y un departamento deliberati-


vo, desempeñado por ciudadanos con el título de concejal".

El artículo 192 de la Constitución provincial enumera las atribu-


ciones inherentes al régimen municipal; las limitaciones a las atribu-
ciones municipales están dadas por el artículo 193 de la Constitución
provincial.

La Ley Orgánica de las Municipalidades regula la competencia,


atribuciones y deberes del departamento deliberativo. El artículo 24
señala que "la sanción de las ordenanzas y disposiciones del Munici-
pio corresponde con exclusividad al Concejo Deliberante", expresando
el artículo 25 que las ordenanzas deberán responder a los conceptos
de ornato, sanidad, asistencia social, seguridad, moralidad, cultura,
educación, protección, fomento, conservación y demás estimaciones
encuadradas en su competencia constitucional que coordinen con las
atribuciones provinciales y nacionales. El artículo 26 es una manifes-
tación del poder de policía municipal.

De la normativa bonaerense resulta difícil inferir, en principio,


potestades autonómicas amplias reconocidas a los municipios.

4.2 Interpretación que, sobre el régimen municipal bonaeren-


se, efectúa la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de
Buenos Aires después de la reforma constitucional. La Suprema
Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires ha sostenido, en uno
de los votos que formaron la mayoría en el fallo I1305 del 17 de junio
de 1997, que el "régimen municipal en la Constitución de la Provincia
de Buenos Aires no ha sufrido modificaciones. Consecuentemente y
conforme a lo que establece el art. 5 y 123 de la Constitución nacio-
nal, el régimen municipal depende de lo que establezca la Constitu-
ción de cada provincia y en su caso, de las leyes orgánicas que dicten
las legislaturas provinciales. Las destinatarias originales de todos los
poderes y competencias eran las provincias. Los municipios en conse-
cuencia son fracciones internas, urbanas dentro de las provincias a
quien éstas reconocen autonomía, pero esa autonomía siempre debe
admitir como primer límite el poder provincial. No es concebible un
municipio sino como referencia a una provincia... Los poderes de los
municipios se encuentran sometidos al poder constituyente provincial,
se trata de una autonomía relativa o de segundo grado..."23. Como

23
Voto del Doctor Pisano en la causa I. 1305, "Municipalidad de La Plata. Inconstitucionalidad
del dec. ley 9111. Tercero: C.E.A.M. S.E.". En la misma el mencionado municipio solicitó la
declaración de inconstitucionalidad del Decreto Ley 9111 de creación del C.E.A.M.S.E. por
regular la mencionada norma materias propias de los municipios violentando, por lo tanto, el
mencionado régimen.
11

puede observarse, la postura de la mayoría del Alto Tribunal bonae-


rense es similar a la seguida por la Procuración General de la Nación
en el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el ya rese-
ñado caso Rivademar. Asimismo, se afirma que los municipios bo-
naerenses son municipios de delegación, "donde la atribución de dic-
tar su carta orgánica compete a la legislatura provincial (conf. art.
191, Constitución provincial)".
En distinto sentido, el voto minoritario de la decisión comentada
señala que la reforma a la Carta suprema nacional en el año 1994
especificó que el contenido del régimen de los municipios provinciales
se vincula a la llamada autonomía municipal por la expresa remisión
al art. 5 que efectúa el nuevo art. 123 de la Constitución nacional. El
precepto constitucional prescribe que el alcance y contenido en el or-
den institucional, político, administrativo, económico y financiero de
la autonomía municipal corresponde que sea regulado por la Consti-
tución que dicta cada Provincia, con arreglo al sistema y a los princi-
pios de la Constitución nacional (art. 4º)24.

De esta manera, podemos concluir que, para el más Alto Tribu-


nal bonaerense, el régimen municipal en la provincia es autónomo
por así reconocerlo la normativa local, asimilándolo a lo que ZUC-
CHERINO denomina autonomía relativa o sin poder constituyen-
te de tercer grado.
Esta postura difiere de lo sostenido por doctrina municipalista
conteste que afirma que municipio autónomo es sinónimo de
municipio de convención, es decir, municipio con potestad de dic-
tar su estatuto, carta o constitución y "si alguna provincia no cumple
con el mandato constitucional, además de la posibilidad de interven-
ción federal... al existir una inconstitucionalidad por omisión tanto los
tribunales provinciales como federales deben tutelar ese derecho que
tienen los municipios”25. “La Convención Nacional, al incluir en el tex-
to de las reformas la norma del artículo 123, actuó conforme a sus
atribuciones y facultades, por lo que debe entenderse sin hesitación
que, siendo la constitución de la Provincia de Buenos Aires, cuyo tex-
to ha sido refrendado por su respectiva Convención, debió inexcusa-
blemente incluir las normas pertinentes al régimen municipal, con-
forme lo dispuesto en el ya mencionado art. 123 de la Constitución
Nacional”26. De apoyarnos en esta línea argumental, cuya solidez
doctrinal suscribimos, es claro que el campo de acciones posibles a
encarar en la materia municipal bonaerense se circunscribiría exclusi-
vamente a la modificación de la constitución provincial o a la reforma
de la Ley Orgánica de las Municipalidades.
24
Conforme el voto minoritario del Dr. Negri en la causa citada.
25
Hernández, Antonio María (h). Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de Buenos Aires.
Depalma. Pág. 140.
26
Declaración del 4/10/94 de la Asociación Argentina de Estudios Municipales, citada por Di
Capua, Sebastián en Responsabilidad de los funcionarios municipales. Ábaco. 2002. Pág. 27.
12

5. CONCLUSIONES

El constituyente bonaerense perdió, en el año 1994, la posibili-


dad histórica de adecuar el régimen municipal de la Provincia de Bue-
nos Aires a principios básicos del gobierno de lo local generalizada-
mente aceptados como son la autonomía, la descentralización y la
participación ciudadana.
El entramado normativo en la materia subsiste casi sin modifi-
caciones desde la época en que en la Provincia los municipios eran
considerados poco más que meras descentralizaciones administrati-
vas.
Este “olvido” dejó incluso a la carta magna provincial rezagada
con respecto a lo sancionado por el constituyente nacional en la ma-
teria municipal.
La actual interpretación jurisprudencial realizada por la Supre-
ma Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, con una clara
percepción de la gravedad institucional que acarrearía desconocer lo
estipulado en el artículo 123 de la Constitución nacional, resalta el
carácter de autónomos de los municipios bonaerenses, pero con el
limitante de admitirla con carácter de restringido.
En el presente contexto político, social e institucional no se vis-
lumbra la posibilidad de una reforma constitucional o infraconstitucio-
nal en la materia en cuestión en el ámbito bonaerense, por lo que el
planteo, sólido y a nuestro entender jurídicamente correcto, de que
sólo existe autonomía cuando la misma incluye la autonomía institu-
cional, llevaría indefectiblemente a una posición que podría llegar,
incluso, a la discusión sobre la intervención federal en la Provincia.
Sin necesidad de llegar a tal extremo, y respondiendo la pre-
gunta que encabeza este escrito, consideramos que, con las herra-
mientas normativas actuales, los Municipios bonaerenses podrían
intentar, respondiendo a palpables demandas sociales y a los
efectos de mejorar la calidad institucional de la democracia,
crear y profundizar mecanismos de descentralización política y
participación ciudadana en el ámbito local. Estos institutos debe-
rían crearse mediante la actividad legislativa de sus Departamentos
Deliberativos con la sanción de Ordenanzas Municipales que, sin vio-
lentar la normativa bonaerense, fuercen su interpretación en
el indiscutible sentido dado por la Constitución federal a la na-
turaleza del estado y del gobierno de lo local.
Si las autoridades municipales tuvieran la voluntad política, los
municipios bonaerenses podrían intentar llenar de contenido el con-
cepto de autonomía mediante la propia actividad normativa de su ór-
gano legislativo, actividad que consideramos que, con la actual es-
tructura constitucional, no les está vedada.
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En este camino, proponemos que los municipios dicten orde-


nanzas que:
• Otorguen mayores competencias a sus delegaciones municipa-
les.
• Creen consejos consultivos de vecinos en cada delegación.
• Sancionen la elección popular de los delegados a efectos de
preparar el camino para una futura organización municipal en
comunas, rompiendo de esta forma con la retrógrada organiza-
ción territorial de municipio-partido imperante en la Provincia
de Buenos Aires.
• Generen mecanismos de consulta a los vecinos en cada barrio a
efectos de obtener las prioridades en cuanto a la asignación del
gasto, con el fin de reflejarlo en los presupuestos municipales
para la localidad.
• Propongan la creación de algún tipo de corresponsabilidad de
las delegaciones municipales en la obtención de recursos por
medio de la creación de mecanismos de distribución de los
mismos que tomen en cuenta el compromiso de las delegacio-
nes con la recaudación.
• Incorporen mecanismos de remoción de delegados municipales
y de consulta a los vecinos.

Esta enumeración sirve exclusivamente a modo de ejemplo.

Ya dijimos que de la normativa bonaerense resulta difícil inferir,


en principio, potestades autonómicas amplias. Pero también dijimos
que su interpretación debe, necesariamente, ser armónica y con-
gruente con la Constitución Nacional y la jurisprudencia y doctrina
mayoritaria.

¿Qué pasaría si aplicamos el artículo 25 de la LOM, que plantea


que las ordenanzas municipales emanadas del Concejo Deliberante
deberán responder, entre otras cuestiones, a las "demás estimacio-
nes encuadradas en su competencia constitucional que coordinen con
las atribuciones provinciales y nacionales" e integramos este punto
con la potestad de crear delegaciones con que cuenta el cuerpo deli-
berativo en la actual Ley Orgánica de las Municipalidades (art. 29 inc.
6), con la facultad del ejecutivo de contar, por ejemplo, con comisio-
nes de vecinos como auxiliares (art. 178 inc. 3) y con la competencia
de ambos departamentos para crear organismos descentralizados
(art. 204 y ss)?
Tal vez, sería factible imaginar un método de transferencia
progresiva de funciones e incluso facultades y competencias,
del municipio a las delegaciones municipales, por medio del
dictado de ordenanzas municipales. Ésta sería una manera de
iniciar un proceso de descentralización, no sólo administrati-
va, sino también política y económica, que sustentándose en
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la normativa infraconstitucional existente, se potencie con el


espíritu autonómico que emana de la Constitución nacional.