Parcerias pblico-privadas no Brasil: os processos de privatizao de segmentos da infra-estrutura de transportes de bens, nos modos rodovirio e ferrovirio, e a inovao institucional*

i ANA

,................ , ........... ,.................. .0

. . . . . . " ............................ ,............................ ,...... ,., .. ,,,

PAulA Mussi SZAbo CHERObiM**

SUMRIO: 1. Introduo; 2. Modalidades de privatizao; 3. Instrumentos de operacionalizao das parcerias; 4. Os processos de privatizao de segmentos da infra-es1;.rutura de transportes e a inovao institucional; 5. Inovao institucional: tica privada diferente da tica pblica; 6. Inovao institucional: aspectos organizacionais e operacionais; 7. A inovao no modo rodovirio; 8. A inovao no modo ferrovirio; 9. Anlise integrada dos processos de privatizao nos modos rodovirio e ferrovirio; 10. Os riscos dos processos de privatizao; 11. Observaes finais.
PALAVRAS-CHAVE:

infra-estrutura de transportes; inovao; parcerias pblico-privadas; privatizao.

Este artigo procura mostrar os diversos processos de privatizao de segmentos da infra-estrutura de transportes, nos modos rodovirio e ferrovirio, atualmente em curso no Brasil, como inovao institucional na prestao de servios pblicos. De incio, sistematiza os diversos conceitos e modalidades de privatizao e mostra os instrumentos de operacionalizao das parcerias, para, ento, caracterizar a inovao institucional. Ressalta os aspectos organizacionais e operacionais da inovao, bem como evidencia as semelhanas e diferenas dos processos nos modos rodovirio e ferrovirio. Por fim, destaca os riscos inerentes aos processos.

* Artigo recebido em set. 1998 e aceito em jan. 1999. ** Mestre em tecnologia pelo Cefet-PR, especialista em finanas e professora assistente da UFPR.

RAP

Rio dE JANEiRO ~~(2) 109-28. MAR IAbR

1999

Public-private partnerships in Brazil: the privatization of segments of the infrastructure for goods transportation, on highways and railways, and institutional innovation This paper intends to show the privatization processes in sections of the infrastructure for goods transportation, especially on highways and raiIways, in course in Brazil, as an institutional innovation in public services. First, it describes the concepts and types of privatization. It shows the instruments to operate the partnerships and characterizes the institutional innovation. It points out the organizational and operational aspects of the innovation, and also shows the similarities and differences between the processes for highways and railways. Finally, the paper points out the risks that are inherent to both processes.

1. Introduo
Da reforma do Estado brasileiro transbordam vrias discusses, das quais destacam-se, para anlise neste artigo, os processos de privatizao de segmentos da infra-estrutura de transportes. A redefinio do papel do Estado, em especial nas suas relaes com a atividade econmica, justifica-se em duas linhas: o Estado brasileiro no mais consegue atender aos anseios da sociedade no concernente a servios bsicos e proviso de infra-estrutura, e h uma tendncia mundial de reduo do tamanho 1 do Estado. Isto vem ocorrendo no contexto mundial de esgotamento da capacidade de investimento do Estado capitalista e no contexto nacional de dficit pblico permanente e crise fiscal; ademais, em alguns casos, movido por razes de ordem estritamente ideolgica, tais como o reforo das "sociedades de mercado". A origem da intensificao das relaes entre a administrao pblica e agentes do setor privado, por meio de parcerias pblico-privadas, com fins lucrativos ou no, est no aumento da competitividade por exigncia do processo de globalizao da economia e revoluo tecnolgica, em paralelo s crises financeira, fiscal, de legitimao e de governabilidade dos governos dos Estados nacionais. Em decorrncia disto, afirma Jeger (1996:165), h "uma tendncia mudana no padro de relacionamento entre o Estado e a sociedade". As diversas formas de privatizao de segmentos da infra-estrutura de transportes hoje em curso no pas so entendidas como inovao institucional, porque alteram profundamente as relaes entre o Estado e a sociedade, em especial no provimento da infra-estrutura de transporte de bens. Dessa forma, o setor privado assume obras e servios pblicos, impulsionado pelo movimento neoliberal, exemplificado nas polticas privatizantes

1 Entende-se por "tamanho do Estado" o raio de abrangncia das atividades estatais no sistema scio-econmico do pas.

110

RAP

2/99

e no desmonte do Estado do bem-estar social realizados nos governos Thatcher no Reino Unido e Reagan nos EUA eJeger, 1996:165). No Brasil, a tendncia privatizao fortalecida a partir de 1990, com o Programa Nacional de Desestatizao do governo de Fernando Collor de Mello, o qual vem sendo mantido pelos governos que o sucederam. Os processos de privatizao se estendem desde a venda de ativos pblicos, juridicamente estabelecidos como empresas pblicas, ou tambm conhecidos por empresas estatais, at a transferncia total ou parcial da prestao de servios pblicos para a gesto privada, sob a forma de parcerias pblico-privadas. Na impossibilidade de venderem-se os ativos da infra-estrutura, esses so arrendados e os servios concedidos a entes de fora da estrutura administrativa dos governos. Para este estudo, destaca-se o desmonte da antiga Rede Ferroviria Federal S.A., e os processos de concesses rodovirias realizados pelos governos estaduais e federal.

2. Modalidades de privatizao
Apresenta-se, a seguir, a sistematizao conceitual das diversas modalidades de privatizao, como so entendidas nas leis brasileiras hOje,2 apesar de haver na literatura algumas diferenas conceituais. As diversas modalidades de privatizao tambm so chamadas de parcerias pblico-privadas. A parceria a forma de gesto descentralizada da ao pblica, mediante a qual a ao delegada a ente pblico situado fora do mbito do Estado eJeger, 1996: 176). Segundo Jeger, pode-se classificar as parcerias na tica da gesto e quanto sua forma jurdico-institucional. Entre as formas encontradas pelo Estado para desonerar-se de alguns dos servios pblicos esto as transferncias de responsabilidade na prestao desses servios entre as trs esferas de governo: federal, estadual e municipal. Essas delegaes da prestao de servios e da responsabilidade sobre ativos pblicos, entre as esferas de governo ou entre rgos pblicos, no constituem privatizaes. Desestatizao a venda de aes das empresas pblicas, visando a diminuir os ativos do Estado. Essa uma ao nica, em que o Estado deixa de ter a propriedade do bem vendido e no mais participa da gesto da empresa; uma vez vendida, seus compradores, normalmente oriundos da iniciativa

2 A pesquisa que originou este artigo foi desenvolvida ao longo do ano de 1997. A legislao ento em vigor era: Constituio Federal de 1988; a Lei nQ 8.666, de 21 de junho de 1993, instituindo normas para as licitaes e contratos da administrao pblica, com as alteraes produzidas pela Lei n Q 8.883/94; a Lei nQ 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, instituindo normas para as concesses, permisses e autorizaes dos servios e obras pblicas. Cabe ainda destacar estar sendo elaborado ao longo desse ano um novo anteprojeto de lei das licitaes, o qual poder alterar alguns dos conceitos aqui mencionados.

PARCERiAS Pblico- PRiVAdAS ~o BRAsil

privada, determinam os destinos da empresa. Existem, entretanto, algumas formas societrias nas quais, apesar de o Estado no mais ser o acionista majoritrio da empresa, ainda mantm participao societria reduzida. Diversas formas de parcerias pblico-privadas, entendidas como privatizao, podem ser verificadas, quando a natureza do bem ou do servio prestado pelo governo no permite a venda dos ativos envolvidos: o caso dos monoplios naturais e da infra-estrutura econmica. Nesses casos, ocorre a transferncia de operao de atividades pblicas para o setor privado, com ou sem a transferncia da posse dos ativos envolvidos nesta prestao de servios. Essa transferncia pode ser feita atravs de diversas modalidades genricas, descritas a seguir. Nas concesses, o governo concede a um agente da iniciativa privada o direito de explorao de determinado servio, at ento sob responsabilidade pblica, normalmente mediante arrendamento prvio dos ativos usados para essa prestao de servios, ou, no caso da inexistncia desses ativos, o governo concede o direito de construo e posterior operao dos ativos. A Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, conceitua as concesses no art. 2, II e III: "lI - concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado; III - concesso de servio pblico precedido de obra pblica: a construo total ou parcial, conservao, reforma, ampliao ou melhoramento de quaisquer obras de interesse pblico, delegada pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para sua realizao, por sua conta e risco, de forma que o investimento da concessionria seja remunerado e amortizado mediante a explorao do servio ou da obra por prazo determinado." Nas autorizaes, o governo autoriza uma empresa privada a executar determinado servio, antes sob sua responsabilidade, e determina, no documento de autorizao, como ser a execuo, a cobrana e o pagamento desse servio. Nas permisses, o governo permite a uma empresa privada executar determinado servio, antes sob sua responsabilidade, e determina, no documento de permisso, o contrato de adeso, como ser a execuo, a cobrana e o pagamento desse servio. A Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, conceitua a permisso no art. 2, IV: "permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao, da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco".
112
RAP 2/99

Nos arrendamentos, o governo tiansfere a posse, e no a propriedade, de ativos de sua propriedade, para agentes da iniciativa privada, organizados em empresas normalmente constitudas para esse fim especfico. Em sendo arrendamento oneroso, o valor a ser pago determinado em contrato. Outras formas de associaes entre o setor pblico e o privado so encontradas na literatura, sempre voltadas com maior intensidade s parcerias para desenvolvimento urbano e polticas sociais. 3 No caso especfico das privatizaes de segn1entos da infra-estrutura de transportes, os processos tm sido conduzidos com arrendamento dos ativos e concesso da prestao do servio por determinado perodo de anos. Por exemplo: no Rio Grande do Sul os trechos rodovirios so concedidos por 15 anos e no Paran por 24 anos. A RFFSA tem os contratos de arrendamento dos ativos operacionais e concesso dos servios por 30 anos.

3. Instrumentos de operacionalizao das parcerias

Os tipos de processos normalmente adotados pelos governos para transferir iniciativa privada a propriedade da empresa ou o direito de uso dos ativos para a execuo dos servios, escolhendo qual empresa vai assumir o servio, so descritos a seguir (Moreira, 1994:100):
T

Leiles Mediante a apresentao prvia, por parte do poder pblico, de um edital normatizando as condies de venda das aes da empresa em tela, ou normatizando as condies de transferncia da posse dos ativos, com estabelecimento de preos mnimos, caractersticas bsicas de operao, parmetros tarifrios e nvel mnimo de servios exigidos, as empresas ou agrupamento de empresas interessadas, o chamado consrcio, se habilitam aos leiles, que podem ser:

a) oferta pblica de aes - o governo estabelece um preo por ao a ser vendida e solicita propostas aos interessados; b) oferta particular de aes - realizada atravs de licitaes ou negociaes diretas com investidores estratgicos, caso em que o governo solicita que as propostas indiquem a quantidade e o preo que os investidores esto dispostos a pagar, o que deve superar um preo mnimo estabelecido a priori.

Para aprofundar o tema sugere-se a leitura do ensaio bibliogrfico "Parcerias pblico-privadas" eJeger, 1996).

PARCERiAS Pblico-PRivAdAS NO BRAsil

Sistema misto Parte do capital oferecida a um grupo especfico, em processos conhecidos como noyau dur ou hard core. 4 Estas so formas de proteo a takeover hostis e para assegurar o controle nacional, o que tambm pode ser garantido quando o governo mantm aes golden share. s

Venda a empregados/administradores Processo conhecido por buy out, uma oferta particular de aes, realizada aos empregados da empresa em questo.

Venda de ativos Ocorre na liquidao da empresa: seus ativos so vendidos e a empresa passa a no mais existir.

Contratos Conhecidos por management contracts e contracting out: o Estado mantm a propriedade do capital e o controle, mas repassa o gerenciamento da empresa para um operador ou administrador privado, atravs de um contrato de administrao ou de arrendamento, visando ao aprimoramento da gesto. A fabricao do produto ou a prestao do servio transferida para um agente privado. Outras formas existem, mas menos usuais:

a) troca e/ou assuno de dvidas - as empresas ou ativos so entregues em pagamento de dvidas do governo ou da prpria empresa; b) doaes - as aes so distribudas ou vendidas a preo simblico, como forma de consolidar apoio popular; ocorreram nas privatizaes em pases antes comunistas; c) contratos de gesto - para regulamentar as aes dos entes privados em atividades pblicas, normalmente utilizando recursos mistos, surgem os

4 Noyau dur ou hard core: um grupo de acionistas unidos em um pacto de gesto assume o compromisso de manter a participao no capital das empresas privatizadas no longo prazo. Os crticos alegam ser este sistema inibidor do gerenciamento eficiente, dificultando processo de takeove,-; por outro lado o argumento favorvel a possibilidade de implantao mais harmoniosa de polticas governamentais. 5 Golden share: aes cuja propriedade permite ao governo permanecer com poder de veto para questes especficas, sem, contudo, participar na gesto da empresa.

114

r~AP

2/99

contratos de gesto, os quais buscam atribuir autonomia de gesto quelas instituies pblicas ou privadas constitudas para executar determinada poltica pblica, cujo sucesso depende tambm de bom desempenho econmico; d) agncias reguladoras - so pessoas jurdicas de direito privado, criadas pelo poder concedente para regular as concesses; tendem a ser rgo regulador e fiscalizador imparcial das concesses, na medida em que so constitudas por meio de instrumentos legais claros e precisos, tm seus cargos preenchidos por representantes de todos os atores do processo de concesso (usurios, poder concedente, concessionria, comunidade) e ainda apresentam autonomia tcnica, administrativa e financeira.

4. Os processos de privatizao de segmentos da infra-estrutura de transportes e a inovao institucional

Os processos de privatizao no Brasil podem ser separados em duas etapas: a venda de empresas estatais para a iniciativa privada e as diversas formas de concesso, iniciativa privada, de parte da operao da infra-estrutura econmica do pas. O objeto de anlise deste artigo a inovao institucional, caracterizada nesta segunda etapa. Inovao tudo aquilo capaz de desequilibrar o sistema econmico de forma contnua, no-momentnea, estabelecendo novos padres de produo; independentemente de novas descobertas cientficas ou invenes, independentemente de estar utilizando novas matrias-primas ou fatores de produo e independentemente, ainda, de ter carter industrial ou comercial (Schumpeter, 1982). Esse conceito foi desenvolvido por Josef Alois Schumpeter nas primeiras dcadas deste sculo, exposto em sua obra Teoria do desenvolvimento econmico: uma investigao sobre lucros, capital, crdito, juro e o ciclo econmico. Posteriormente, em Capitalismo, socialismo e democracia, cuja primeira edio data de 1942, o autor destaca o importante papel das mudanas no carter evolutivo do processo capitalista: "O impulso fundamental que inicia e mantm o movimento da mquina capitalista decorre dos novos bens de consumo, dos novos mtodos de produo ou transporte, dos novos mercados, das novas formas de organizao industrial que a empresa capitalista cria" (Schumpeter, 1984:112). Este artigo adota o conceito de inovao apresentado por Schumpeter, mas no desconsidera outros aspectos mencionados em conceitos desenvolvidos posteriormente e muitas vezes apenas implcitos no conceito schumpeteriano. A adoo do conceito schumpeteriano de inovaes justifica-se no caso das privatizaes brasileiras no setor de infra-estrutura, pois, a partir da reduo da atuao direta do Estado na economia e com a delegao iniciativa

privada de parte de suas atividades de prestao de servios de transportes, novas formas de organizao, no apenas industriais, mas tambm sociais, surgem para dinamizar o setor de transportes. Como afirma Schumpeter, a concorrncia, decorrente da efetiva implantao das inovaes no setor de transportes de bens, tende a imprimir maior nvel de competitividade aos sistemas de transportes e, por conseqncia, a melhorar o nvel de servios e reduzir os custos. Essa concorrncia deve ser entendida no apenas em relao a preo, ou em relao ao que a teoria econmica clssica costuma chamar de concorrncia extrapreo. As inovaes extrapolam essa concepo e caracterizam uma vantagem efetiva de custo ou qualidade, imprimindo alteraes no apenas nos mtodos de produo e formas de organizao, mas nos seus fundamentos (Schumpeter, 1984:114).

5. Inovao institucional: tica privada diferente da tica pblica

A gesto privada difere da gesto pblica primordialmente nos seus objetivos. A tica de anlise da iniciativa privada foca o retorno micro econmico do investimento, entendido este como os dispndios iniciais e continuados no arrendamento e concesso de parte da infra-estrutura de transportes de bens. A tica pblica sempre enfatiza o retorno macroeconmico dos investimentos em infra-estrutura, focando a possibilidade de cada investimento contribuir para o crescimento econmico geral, colocando-se em segundo plano o retomo financeiro e a rentabilidade dos ativos. Para Osborne e Gaebler (1993:20), o porqu de as atividades governamentais no poderem ser conduzidas como atividades de negcios reside no fato de governo e negcios serem instituies fundamentalmente diferentes. Os "homens de negcios" so conduzidos pela busca do lucro, os governantes buscam a reeleio; os negcios obtm a maior parte de seus recursos dos clientes, o governo arrecada recursos via tributao; os negcios esto usualmente em competio, enquanto o governo geralmente usa monoplios. Finalmente, deve-se destacar que os dirigentes pblicos tomam decises sobre riqueza alheia, de proprietrio abstrato, qual seja a comunidade, o povo. Da mesma forma, a apreciao dos tempos de retorno econmico e de encargos futuros assumidos faz-se em nome desses proprietrios, em um perodo futuro e, portanto, duplamente abstrato. Pelo contrrio, as decises dos dirigentes privados baseiam-se em riquezas personalizadas, de proprietrios concretos, com objetivos unificveis matematicamente pelo lucro, cujas apropriaes e compromissos so ex ante assumidos no tempo por esses mesmos proprietrios. Os processos de privatizao de partes da infra-estrutura de transportes no Brasil podem ser caracterizados, portanto, como inovao institucional, propensa a induzir ou conduzir inovaes de carter tecnolgico e na
.. -........................................................... __ ........................................................................ .

116

RAP

2/99

gesto, as quais devem extrapolar o sistema, irradiando melhorias para o sistema econmico como um todo, minorando os gargalos de escoamento de produo no pas e reduzindo o custo final das mercadorias. Embora possam ser analiticamente separveis, os trs tipos guardam, entre si, relaes muito estrei tas. 6

6. Inovao institucional: aspectos organizacionais e operacionais

Existe um movimento de alterao nas relaes de Estado e sociedade com alguns elementos que podem ser caracterizados como inovaes institucionais. Desses se destacam os diversos processos de privatizao, os quais constituem uma inovao institucional, qual seja, a mudana na forma de o Estado se relacionar com a sociedade, no que tange ao provimento da infra-estrutura de transportes de bens. O Estado reduz seu papel de executor, para ser cada vez mais um regulador das atividades de prestao de servios de transporte. A inovao institucional verifica-se na transferncia da gesto estatal para a gesto privada, alterando a lgica de anlise e de operao dos processos de produo, independentemente da forma como se d a privatizao: venda, concesso ou arrendamento de bens pblicos. Para Souza e Silva, a inovao institucional existe nos processos de privatizao, porque estes so alternativas de organizao institucional e de modernizao do Estado no Brasil (Silva, 1994). Este artigo centra-se nos processos de privatizao dos modos rodovirio e ferrovirio, pois juntos concentram quase 80% do volume de cargas transportadas no pas. No modo rodovirio, os servios agora privatizados esto relacionados criao e manuteno de rodovias, continuando o servio de transporte em si, o deslocamento dos bens, sob a responsabilidade da iniciativa privada, realizado pelas empresas de transporte rodovirio de carga, pelos transportadores autnomos de bens e pelos transportadores de carga prpria. No modo ferrovirio, as empresas concessionrias das malhas ferrovirias regionais, no caso brasileiro, so responsveis no apenas pela manuteno e criao das vias frreas, como tambm, geralmente so elas prprias as prestadoras do servio de deslocamento de bens e, portanto, responsveis pela aquisio e manuteno do material rodante, locomotivas e vages. As diversas formas de privatizao no setor de transportes podem, ento, ser entendidas como inovao institucional, que possibilita inovaes tecnolgicas e na gesto na rea de transportes de bens.

6 As

inovaes tecnolgicas e na gesto verificadas nos processos de privatizao rodovirio e ferrovirio no Brasil esto listadas em Cherobim (1997).

P"RCERiAS PbliCO-PRivAdAs ~o BRAsil

Aspectos organizacionais das inovaes

A gesto privada de bens pblicos para a prestao de servios, antes responsabilidade pblica, pode ser entendida como inovao, porque altera a tica da gerncia dos ativos: agora eles precisam gerar lucro para remunerar o capital investido; enquanto em posse do setor pblico, existiam para prestar o servio, sem o objetivo primordial de obteno de lucros, ou mesmo quando este era nominalmente o objetivo, o sistema poderia permanecer operando sem alcan-lo. Privatizada, a prestao de servio tende a melhorar por uma exigncia econmica de mercado, no mais apenas por exigncias coletivas, sob a forma de presso poltica para assegurar e melhorar os direitos de cidadania dos usurios. Sob a gesto privada, caso o servio no seja prestado com padres mnimos de qualidade, o usurio, havendo alternativa, no vai usar o servio e, portanto, no pagar as tarifas. Ressalva-se aqui o caso dos monoplios naturais, onde o consumidor no tem alternativas de consumo. No caso especfico da infra-estrutura de transportes, a concorrncia necessria para melhorar a qualidade dos servios entre modais, ou seja, a possibilidade de o usurio usar outro modo de transporte. Forma diversa de assegurar o padro de prestao de servios so as exigncias contratuais do poder concedente ao prestador do servio, sob o risco de penalidades econmicas e at perda da concesso. Fica clara, portanto, na hiptese de monoplio natural, a necessidade de manter-se dupla cobrana: a dos usurios individuais, via mercado, e a do setor pblico, via agncias reguladoras. Outro aspecto organizacional a formao de consrcios de empresas, para o arrendamento dos ativos e concesso do direito de prestar os servios. A composio acionria dos consrcios assaz diversificada. Interesses em investimentos rentveis, associados proviso dos seus prprios canais de transportes, podem ser verificados nos consrcios. Tome-se, por exemplo: a Ferrovia Centro-Atlntica S.A. da qual participam, entre outras empresas, a Minerao Tucum, a CSN e a Tupinambarana, grandes usurias da ferrovia na regio da malha centro-leste; MRS Logstica S.A., da qual participam a CSN, a MBR, a Ferteco Minerao S.A., a Usiminas e a Cosigua, usurias da malha sudeste, e outras empresas; parte dos integrantes do Consrcio Manor usuria da malha nordeste, como a CSN, a Vale do Rio Doce e a Taquari Participaes, da qual participa o grupo Vicunha. A inovao est no fato de o setor produtivo no mais esperar por investimentos pblicos na proviso das externalidades necessrias ao bom andamento das suas atividades, mas faz-los com recursos prprios. No apenas questo de estratgia de diversificao de investimentos, mas alm de buscarem novas formas de aplicao de capital, com perspectivas de lucro, esses novos investimentos ainda vo fortalecer a produo e comercializao dos seus prprios produtos. No caso brasileiro, essa uma mudana de paradigma, porque o empresariado nacional sempre reivindicou proteo e tutela
RAP 2/99

118

do Estado para os seus investimentos. Em face da escassez de recursos pblicos para a continuidade dessa tutela, alguns setores do empresariado nacional, muitas vezes em conjunto com investidores estrangeiros, passam a atuar de forma proficiente ou proativa, assumindo investimentos, obras e servios dos quais eram apenas usurios. Normalmente formam-se SPCs (special purpose companies), empresas de propsitos especiais, as quais so associaes de grupos financeiros e industriais, nacionais e estrangeiros, para assumir um ativo pblico e/ou a prestao de determinado servio pblico. Essas empresas so constitudas para tal atividade especfica e os acionistas podem at ser concorrentes em outros segmentos, mas se associam para atingir esse objetivo especfico. Em tais casos, a inovao reside na forma como os grupos se associam para a consecuo dos objetivos colimados. A inovao na lei est na possibilidade de outorga de concesso a consrcio de empresas, limitando a responsabilidade de cada scio apenas aos seus atos e participao dos interessados, mediante o compromisso consorciaI (Ferreira, 1996a). Tambm as formas contratuais estabelecidas entre as empresas participantes dos consrcios podem ser caracterizadas como inovaes. Os riscos capazes de interferir no sucesso do empreendimento para todas as partes so garantidos por clusulas contratuais. Os participantes se comprometem a fazer a sua parte e asseguram o cumprimento das obrigaes dos outros parceiros, especificando em contrato as condies, prazos e preos de cada uma das tarefas. Isso fica evidente nos casos em que uma empresa responsvel pela construo da obra e seu atraso vai retardar o incio do faturamento do grupo; nestes casos pode ser prevista em contrato a substituio da empresa responsvel pela obra. Pode-se verificar aqui a inovao no apenas na forma de controlar o prazo de execuo, pois, quando o governo contratava obras, o atraso representava apenas adiamento de faturamento. inovador o motivo pelo qual a construo ter os seus prazos de execuo controlados; o capital investido por todos os participantes do consrcio precisa apresentar retorno, dentro de prazos estabelecidos. As garantias dos projetos tambm so inovadoras. Existem agncias garantindo os riscos do pas: a grande restrio deciso de investimento do capital estrangeiro no pas, em face da instabilidade econmica e principalmente poltica, pode ser reduzida por seguros bancados por agncias internacionais contra a inconversibilidade da moeda e remessas de lucros, encampamento dos ativos e suspenso das concesses. Existem argumentos de segmentos da sociedade contrrios s garantias dos riscos no-comerciais pelo poder pblico, como acontece em alguns contratos (Ferreira, 1996a). Isso pode vir a ser fator impeditivo da adoo de inovaes, uma vez que estas s so adotadas, conforme Schumpeter, quando h a perspectiva de lucro. Se o resultado do investimento est protegido de adversidades poltico-institucionais por seguros macroeconmicos de crdito, no se estimulam o desenvolvimento e a adoo de inovaes capazes de garantir o retorno do investimento com a mesma intensidade que seriam

adotadas as inovaes em outros empreendimentos: dos investimentos com garantias acessrias os agentes financeiros normalmente cobram menor taxa de retorno. Outro fato inovador a utilizao de documentos elaborados para regular as atividades em um modo de transportes, como o caso do Regulamento dos Transportes Ferrovirios, como um dos documentos regulatrios das parcerias pblico-privadas. Desta forma, esse regulamento passa a fazer parte dos contratos de arrendamento e concesso das malhas ferrovirias.

Aspectos operacionais das inovaes

A gesto privada ir adotar prticas inovadoras na medida em que estas aumentem a eficincia das atividades, possibilitando o aumento do retorno financeiro dos projetos. Essas inovaes dificilmente so gestadas antes ou durante o processo de privatizao, mas aparecem ou se iniciam imediatamente aps a transferncia das atividades ao setor privado, porque h uma tendncia de as atividades da iniciativa privada buscarem eficincia operacional e, portanto, adotarem inovaes medida que elas permitam e facilitem a consecuo de resultados mais lucrativos. Antes de analisar comparativamente o desempenho das atividades de transportes sob a gesto privada com o antigo desempenho dessas atividades sob a gesto do setor pblico, necessrio detalhar o objeto da comparao. As concessionrias dos servios pblicos concentram as atividades na prestao efetiva do servio, sem carregar os nus historicamente agregados prestao do servio pblico. Um exemplo o destaque dado pela mdia ao saldo operacional positivo, representado por receitas maiores do que as despesas das concessionrias do setor ferrovirio. Este desempenho no pode ser comparado com o das antigas malhas da RFFSA. H de se separar as genunas melhorias operacionais, implementadas aps a privatizao, mas lembrar o fato de este saldo estar desonerado dos antigos passivos da RFFSA com aposentados e pensionistas e obrigaes financeiras anteriores data da concesso. Entre as verdadeiras melhorias operacionais, o jornal Gazeta Mercantil de 9 de julho de 1997 destaca as aes da Ferrovia Novoeste, antiga malha oeste, concedida iniciativa privada em julho 1996, inovando operacionalmente a composio dos trens com a adoo de trao tripla para os trens, permitindo composies de at 100 vages, enquanto o limite anteriormente alcanado era de 50 vages. A partir do processo de privatizao das malhas da RFFSA, as indstrias fornecedoras do setor ferrovirio no esto mais dependentes de encomendas do setor pblico. Isso pode ser inovador, pois a demanda, agora proveniente da iniciativa privada, pode ser estimada em pesquisas de mercado, segundo critrios de melhor tcnica e menor custo. O setor se desvincula da tutela governamental, bem como no est mais sujeito disponibilidade

RAP

2/99

de recursos pblicos para investimentos. Nesse momento de intenso aumento das encomendas indstria ferroviria, se verifica o efeito multiplicador keynesiano, em que o crescimento de uma empresa, aumentando sua demanda, acarreta crescimento nas empresas fornecedoras, gerando crescimento na renda e no emprego. Isso no inovao; sempre ocorre, se h aumento de investimentos em determinado segmento da economia. Verifica-se a inovao no desvinculamento da indstria ferroviria da sua dependncia histrica da demanda pblica.

7. A inovao no modo rodovirio

Os processos de concesso rodoviria ocorrem isoladamente, no mbito das rodovias federais, conduzidos pelo DNER, e no mbito estadual, em rodovias federais e estaduais, conduzidos pelos DERs e secretarias estaduais de transportes. A despeito de seguirem os mesmos diplomas legais, a Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, conhecida por Lei das Concesses, a Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, conhecida por Lei das Licitaes, e vrias medidas provisrias sobre o assunto, cada processo peculiar, com diferentes direitos e obrigaes. A privatizao no modo rodovirio deve ocorrer em 20 ou 25% da malha, que correspondem a aproximadamente 80% dos volumes transportados nesse modo. A maioria dessas rodovias est em situao de monoplio natural. Este um dos maiores processos de privatizao rodoviria no mundo. As expectativas gerais da sociedade e da maioria dos usurios das rodovias j concedidas de os programas de investimentos previstos provocarem substancial recuperao da qualidade de trfego do sistema rodovirio a partir das unidades troncais. Na inexistncia de rotas alternativas e de fuga, os veculos ficam obrigados a pagar o pedgio, mesmo se insatisfeitos com o servio prestado, ou se a sua particular anlise custo/benefcio for negativa. Conforme forem negociadas as tarifas pelo concessionrio junto ao poder pblico, principalmente pela garantia legal da manuteno do equilbrio econmico-financeiro dos contratos, as tarifas de pedgio poder-se-o estabelecer no limite da capacidade de pagamento do usurio. Nessa situao especfica, os benefcios auferidos pela privatizao no conseguem ser apropriados pelos usurios do transporte; portanto, os ganhos se limitam s empresas concessionrias e quelas empresas de transporte que consigam repassar os custos de pedgio aos seus clientes. Essa tem sido a afirmao peremptria dos usurios, especialmente com relao s rodovias j com pedgio. Existem melhorias nas condies de transporte e reduo nos custos de manuteno, mas esses no esto justificando o aumento das tarifas de pedgio atualmente praticadas. Aos usurios das rodovias recomenda-se o fortalecimento da sua organizao em entidades de classe e a participao nos rgos reguladores das
PARCERiAS Pblico- PRiVAdAS ~o BRASil

concesses. Essas associaes possibilitam grande capacidade de articulao ante o poder pblico e as empresas concessionrias: permitem a reivindicao por tarifas de pedgio compatveis com os custos totais de transporte e por melhores condies de trfego e possibilitam, tambm, maior fiscalizao da atuao dos concessionrios. Especial cuidado deve ser tomado na constituio de rgos reguladores para que no se tornem instrumentos de poltica partidria, desviando-se dos seus objetivos iniciais de acompanhamento e fiscalizao da prestao dos servios.

8. A inovao no modo ferrovirio

No setor ferrovirio, o processo foi conduzido, quase na totalidade, por um s agente, com o arrendamento dos bens e as concesses da prestao de servios de uma nica empresa, a RFFSA. Apenas a Ferroeste, no Paran, e a Fepasa, em So Paulo, tm seus processos de privatizao fora do mbito do BNDES. Isso permite a homogeneizao do tratamento analtico dado, ao longo dos prximos anos, nas avaliaes do impacto das privatizaes no modo ferrovirio: a reestruturao da principal malha ferroviria do pas, com a posterior privatizao em malhas regionais, conduzida dentro de processo nico, deixa cada uma das malhas operando em condies contratuais semelhantes. Outro aspecto relevante a situao de monoplio relativo da ferrovia. A concessionria ferroviria realmente est em situao de monoplio natural, no que se refere ao transporte de cargas por ferrovia, no trecho considerado; mas em qualquer dos atuais trechos da malha existe a concorrncia de pelo menos mais um modo, rodovirio, aqutico ou dutovirio. Isso determina, na prtica, uma situao concorrencial, para as ferrovias, no concernente ao transporte de bens. O fato mais evidente se considerada a grande prioridade dada ao modo rodovirio no pas, no apenas em relao a polticas de transporte e opes de matriz de transporte, mas em relao preferncia do usurio. Para obter maior rentabilidade dos ativos arrendados e maior retorno dos investimentos na concesso do servio de transporte ferrovirio na malha considerada, necessariamente os concessionrios so obrigados a concorrer em preo e prestao de servios com os outros, em especial com o modo rodovirio. Isso certamente reverte em benefcios aos usurios e ao sistema econmico. Em outras palavras, h ganhos micro e macroeconmicos. Em quase todos os trechos da malha existe demanda reprimida, se no dos produtos tradicionalmente transportados por ferrovia, como as commodities, ento por transporte multimodal, transporte de contineres e outros servios de transportes, por exemplo, cargas frigorificadas. Essas cargas no apenas aumentam o volume transportado, como tambm mudam o perfil de cargas, para produtos de maior valor agregado, o que permite praticar tarifas maiores, em face do menor peso relativo do transporte nesses produtos e dos

RAP

2/99

servios adicionais prestados pela concessionria. Os investimentos realizados pelas concessionrias tm efeito sinrgico, pois, a cada novo equipamento adquirido ou reformado, novas cargas podem ser atradas para a ferrovia e, vice-versa, quanto maior o volume de cargas, maiores so as justificativas para investimentos adicionais. O impacto tarifrio reduzido, porque o transporte ferrovirio sempre foi pago diretamente pelo usurio. O poder de negociao do cliente da ferrovia maior do que o do usurio da rodovia. A contratao do frete rodovirio no se d diretamente com a concessionria, mas com as empresas transportadoras, as quais no conseguem negociar tarifas de pedgio, exceto nos casos em que se constituem rgos reguladores, com comisses tripartites de usurio-concessionrio-governo, e, ainda assim, a negociao coletiva e no conforme as cargas transportadas e o servio prestado. Normalmente o custo do pedgio repassado integralmente ao frete cobrado. J o cliente da ferrovia contrata servio de transporte, no apenas o uso da via; consegue alterar preos, especialmente quando cliente grande. No se deve esquecer a sazonalidade de preos de frete, em regies onde os principais volumes transportados so os granis agrcolas. Nas pocas de escoamento das safras, s no se alteram as tarifas de pedgio rodovirio, porque o preo do frete por tonelada se altera tanto no modo rodovirio quanto no ferrovirio. At novembro de 1997, o nico caso verificado de cobrana diferenciada de tarifas foi na rodovia da regio dos Lagos, no estado do Rio de Janeiro, onde o pedgio nos dias teis inferior ao cobrado nos finais de semana.

9. Anlise integrada dos processos de privatizao nos modos

rodovirio e ferrovirio
As caractersticas acima descritas estabelecem diferenas bsicas entre as ferrovias e as rodovias, a partir dos processos de privatizao: os concessionrios ferrovirios tendem a se estabelecer como empresas transportadoras, o que no possvel aos concessionrios rodovirios. Aqueles tm o poder de contratar cargas e diretamente aumentar o volume de produo; estes no prestam o servio de transporte, portanto, o volume de produo est mais diretamente dependente do nvel de atividade econmica da regio abrangida pela rodovia concedida e do nvel de atividade econmica do pas. Os concessionrios rodovirios no podem alterar unilateralmente as tarifas de pedgio, pois elas esto estabelecidas no contrato e s aumentam ou diminuem quando for constatado desequilbrio econmico e financeiro dos contratos. Os concessionrios ferrovirios trabalham com tetos tarifrios. Essa constatao determina posturas empresariais distintas entre concessionrios rodovirios e ferrovirios. Os concessionrios rodovirios permanecem em maior dependncia do setor pblico, primeiro na negociao de tarifas de pedgio e depois em face das polticas econmicas dos governos estaduais e federal. Os concessionrios ferrovirios tm maior amplitude de ao.

PARCERiAS Pblico-PRivAdAS ~o BRASil

Apesar de o volume transportado na ferrovia tambm depender do nvel da atividade econmica, a demanda reprimida, existente na antiga RFFSA permite esperar grande expanso dos negcios da ferrovia, mesmo sem considerar incrementos na atividade econmica. Os processos de privatizao rodoviria, ao elevarem nominalmente os custos de transportes rodovirios, favorecem, de certo modo, o afluxo de cargas para a ferrovia. Para os segmentos rodovirios concedidos, os processos de privatizao ferroviria podem reduzir o volume de cargas transportadas por rodovia, porque o modo ferrovirio passa a oferecer no apenas tarifas competitivas, mas tambm maior segurana e confiabilidade no transporte. A partir das situaes citadas, possvel ocorrer uma redefinio da distribuio modal das cargas transportadas no pas, alterando a matriz de transportes no em sua extenso, mas em suas atribuies. Se efetivamente ocorrer reduo proporcional das cargas transportadas atravs de rodovias no pas, passa a assumir maior representatividade econmica para os concessionrios rodovirios o transporte de passageiros em automveis de passeio. Essa maior expresso dos automveis de passeio na arrecadao de pedgio verificada nos trechos de acesso a regies de balnerios. A anlise intermodal interessante porque a ferrovia, apesar de concorrer com a rodovia, precisa dos servios de transporte rodovirio, para a prestao do servio doar to doar. E para as empresas transportadoras e para o transportador de carga prpria cada vez mais oneroso realizar o transporte de bens apenas por rodovias. A partir deste ponto, a anlise intermodal. Cada vez mais, o usurio final dos servios de transporte de bens no contrata apenas o transporte rodovirio ou ferrovirio, mas contrata o deslocamento dos bens do ponto de partida at o ponto de chegada, no lhe interessando qual o modo a ser utilizado: importa o custo, o tempo, a freqncia e a segurana do deslocamento. Nessa tica intermodal preciso considerar o conjunto dos modos de transporte e as estaes de transbordo, para permitir a anlise integrada dos subsistemas de transporte no pas. Nessa mesma tica, surgem as empresas de transporte multimodal, as quais se fortalecem com o incremento dos modais e das estaes de transbordo no sistema de transportes do pas. O papel da inovao, nesse contexto de mudanas, imprimir maior efetividade ao transporte, acarretando melhorias diretas no servio e, por conseqncia, no sistema produtivo nacional. Reitere-se que o sistema de transporte eficiente reduz os custos de produo, melhora a competitividade dos produtos e o desempenho econmico do sistema produtivo, podendo estabelecer melhores condies de trabalho populao.

10. Os riscos dos processos de privatizao

Os riscos de no se alcanarem os benefcios esperados com os processos de privatizao existem para todos os atores.
124
RAP 2/99

o poder concedente, em teoria, no estaria sujeito a riscos: dispe dos instrumentos jurdicos para regular, fiscalizar e at extinguir os processos de privatizao. O risco reside na sua capacidade de manter a integridade dos processos. Quando se considera a relativa incapacidade histrica de o Estado brasileiro regular em favor dos interesses da maioria da populao, no se deve esquecer a hiptese de tal fenmeno ocorrer novamente. A eventual eficcia ou ineficcia dos rgos de controle normativo pode constituir o pontochave para determinar o sucesso ou o fracasso dos processos no pas. importante destacar a possibilidade da ocorrncia de situaes matizadas de sucesso e fracasso. Por exemplo, se determinada concessionria ferroviria no conseguir atingir integralmente o nvel de reduo de acidentes estabelecido no contrato, o transporte no trecho considerado no vai apresentar, por conseqncia, o nvel de segurana pretendido, sem, contudo, motivar a suspenso da concesso dos servios e do arrendamento da malha. O servio de transporte ferrovirio estar prejudicado, embora constatem-se diversas inovaes e melhorias. Outro risco para o poder concedente, e para a sociedade como um todo, a situao fsica e operacional das rodovias e ferrovias ao final do prazo de concesso. Como os processos esto no incio, no se dispe de informaes para determinar o perfil de atuao dos agentes envolvidos na fiscalizao, das exigncias de manuteno e da prestao de servios por parte dos concessionrios; em outras palavras, no se pode afirmar com qual grau de probidade sero mantidas as clusulas contratuais at o final dos perodos de concesso e arrendamento. Para os concessionrios, os riscos se apresentam em dois aspectos principais: os riscos econmicos do no-atingimento do volume de trfego ou de cargas a serem transportadas, os quais no esto includos nas equaes do equilbrio econmico financeiro dos contratos; e os riscos polticos de encampao da concesso ou da prtica de tarifas baseadas em critrios polticos e no tcnicos? Esse risco se pretende bastante reduzido a partir das clusulas contratuais. Todavia, o poder pblico pode no concordar com as argumentaes tcnicas de elevao de custos, por exemplo, perante a necessidade de novo investimento em determinada obra, no prevista em contrato; ou pode fixar as tarifas com critrios polticos, inviabilizando o investimento. A empresa concessionria, ao se sentir prejudicada, pode reivindicar em juzo a manuteno das clusulas contratuais, processo lento nos tribunais brasileiros. O risco para o usurio est na situao contrria descrita anteriormente. A empresa concessionria, constituda normalmente por grupos econmicos fortes e bem-estruturados, consegue justificar, junto ao poder concedente, a suspenso de determinada obra ou a elevao da tarifa capaz de reduzir subs7 No final do primeiro semestre de 1998, o governo do Paran reduziu metade as tarifas de pedgio em todo o estado, em face de presses populares. Esta reduo tipifica o risco poltico dos empreendimentos em parceria com o governo . .......................................................................................... ............ -............. ........... -- ............. -.......................................... .
,

PARCERiAS Pblico- PRiVAdAS NO BRAsil

125 1

tancialmente a clientela e os lucros das empresas usurias e/ou inclusive inviabiliz-Ias. As empresas concessionrias argumentam que os usurios esto protegidos de tarifas abusivas ou da m qualidade dos servios prestados, porque os contratos de concesso estabelecem claramente as condies de operao das concessionrias.

11. Observaes finais

A primeira evidncia deste aspecto da reforma do Estado est no aumento das oportunidades de investimento no Brasil para a iniciativa privada, de capital nacional e estrangeiro. Os ganhos macroeconmicos, pretendidos com as privatizaes, s ocorrero se as tarifas de frete acompanharem ou forem condizentes com as esperadas redues de custos de transporte. Esse clculo deve incorporar no apenas as redues de custos de manuteno da frota rodoviria e dos fretes ferrovirios, mas tambm a diminuio dos tempos de viagem e o aumento da segurana do transporte. Caso o impacto positivo da adoo de inovaes tecnolgicas e na gesto permanea na esfera das empresas concessionrias, ou das grandes empresas de transporte rodovirio e multimodal, sem o repasse s tarifas de frete, o ganho ser microeconmico, para estas empresas, e poder at acarretar a inviabilizao de atividades econmicas cujos custos de transporte tm peso significativo. Este o caso especfico das commodities, pois so produtos de baixa densidade de valor que constituem principalmente matrias-primas para os produtos industrializados e acabam por determinar perda de competitividade do sistema produtivo nacional. A inovao institucional e as decorrentes inovaes tecnolgicas e na gesto s sero verificadas na prtica se, no mnimo, duas condies forem estabelecidas: a manuteno da concorrncia e a fiscalizao imparcial dos servios prestados. necessria a efetiva fiscalizao da qualidade dos servios e preos cobrados, o que pode ser obtido por meio dos rgos reguladores e da maior participao dos usurios na fiscalizao. As agncias reguladoras surgem como alternativas de fiscalizao, mas podem vir a se tomar um novo aparato burocrtico do governo; portanto, cumpre haver cuidado na sua constituio e organizao, para serem instrumento imparcial e dinmico de controle. Isto se obtm com a criao de um organismo autnomo, de personalidade jurdica prpria, que possua fonte de receita garantida - por exemplo, parcela da arrecadao do pedgio - e seja gerenciado por pessoas mais voltadas ao interesse pblico e menos envolvidas com poltica partidria. Os processos de privatizao de rodovias e ferrovias no Brasil tm caractersticas inerentes a esses modos de transporte e as observaes feitas neste artigo procuram ser especficas aos processos considerados. No entanto, a inovao institucional na forma de atuao do Estado existe em todos os setores infra-estruturais. Portanto, algumas das observaes aqui apresentaRAP 2/99

das servem para os processos de privatizao dos setores eltrico e de telecomunicaes, tambm em curso no pas, se observadas as especificidades de cada setor. Os riscos tarifrios, de volume de demanda, de qualidade na prestao dos servios e de encampao pelo poder pblico so alguns exemplos.

Referncias bibliogrficas
Baumann, Renato. As privatizaes: soluo para a crise do Estado? Indicadores Econmicos FEE. Porto Alegre, FEE, 22(2):95-103.1992. Bernard, A. B. & Garcia, M. G. P. Proviso pblica e privada da infra-estrutura e desenvolvimento econmico. BNDES, 1995. (Texto para Discusso, 2.) Biedermann, A. K. & Peringer, A. M. A crise do Estado brasileiro e as privatizaes: rumos e metamorfoses. Indicadores Econmicos FEE. Porto Alegre, FEE, 22(2):118-31, 1992. Cherobim, Ana Paula M. S. Inovaes na gesto de transportes de bens: expectativas em face da privatizao. Curitiba, PPGTE/Cefet-PR, 1997. (Dissertao de Mestrado.) Chizzotti, A. Pesquisa em cincias humanas e sociais. So Paulo, Cortez, 1991. Cintra, Marcos. Concesses, parcerias e privatizao. Conjuntura Econmica. Rio de Janeiro, FGV, 49(10), out. 1995. Donahue, John. Privatizao: fins pblicos, meios privados. Rio de Janeiro, Jorge Zahar, 1992. Dowbor, Ladislau. Governabilidade e descentralizao. Revista Paranaense de Desenvolvimento. Curitiba, Ipardes (82):65-84, set./dez. 1994. Faria, Lauro Vieira. Privatizao e retomada do crescimento econmico. Conjuntura Econmica. Rio de Janeiro, FGV, 47(2) :39-40, fev. 1993. Ferreira, C. K. (coord.). Alternativas para a retomada dos investimentos em infra-estrutura. Projeto: agenda da construo: alternativas para o desenvolvimento. So Paulo, PUC-SP, 1996a. mimeog.
- - o O projectfinancing e a parceria pblico-privada nos investimentos em infra-estrutura. Estudos Econmicos da Construo. So Paulo, Sinduscon SP (1):39-93, 1996b.

Garcia, Mrcio G. P. O financiamento infra-estrutura e a retomada do crescimento econmico sustentado. Revista de Economia Poltica. So Paulo, Nobel, 16(3) :5-19, jul./set. 1996. Jeger, Ernesto. Parcerias pblico-privado. Revista do Servio Pblico. Rio de Janeiro, RSP, 120(1): 165-80, jan./abr. 1996. Lamy, Philippe & Castro, Newton. A reforma e a modernizao do setor de transporte ferrovirio de carga. Braslia, Ipea, 1994. (Texto para Discusso, 339.) Marques, Srgio de Azevedo. Privatizao do sistema ferrovirio brasileiro. Braslia, Ipea, 1996. (Texto para Discusso, 434.)

PARCERiAS PGblico.PRivAdAS ~o BRAsil

Modiano, Eduardo. Privatizao: o elefante comea a encolher. Rumos do Desenvolvimento. Rio de Janeiro, ABDE, 16(93):4-10, jan./fev. 1992. Moreira, Terezinha. O processo de privatizao mundial: tendncias recentes e perspectivas para o Brasil. Revista do BNDES. Rio de Janeiro, 1 (1), jun. 1994.
- - & Carneiro, M. C. Fontainha. A parceria pblico-privada na infra-estrutura econmi-

ca. Revista do BNDES. Rio de Janeiro, 1 (2), dez. 1994. Nelson, R. & Winter, S. An evolutionary theory of economic change. Cambridge, Harvard University Press, 1982. Osborne, David & Gaebler, Ted. Reinventing govemment: how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. Reading, Addison Wesley, 1993. Pessoa, R. S. Fontes de financiamento para a infra-estrutura rodoviria federal: necessidade de recomposio. BrasJ1ia, Ipea, 1993. (Texto para Discusso, 293.) Piccinni, Maurcio Serro & Nascimento, Cinthia Araujo. Programa de concesso de rodovias federais - procofe. 1996. (Nota Tcnica AP /Depec 16/96.) Prado, Maurcio. Concesso pblica: um empreendimento pblico comercial. Revista do BNDES. Rio de Janeiro, 3(5), jun. 1996. Schroeder, 1cio Mrio & Castro, J. C. de. Transporte rodovirio de carga: situao atual e perspectivas. Revista do BNDES. Rio de Janeiro, 3(6), dez. 1996. Schumpeter, Josef Alois. Teoria do desenvolvimento econmico: uma investigao sobre lucros, capital, crdito, juro e o ciclo econmico. [1911]. So Paulo, Abril Cultural, 1982. (Coleo Os Economistas.)
- - o Capitalismo, socialismo e democracia. Rio de Janeiro, Zahar, 1984.

Silva, Carlos Eduardo de Souza e. Autonomia de gesto e concorrncia em busca de novas formas de gesto do setor pblico em um contexto ps-fordista. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, 28(3), jul./set. 1994.

RAP

2/99