2 O Autoritarismo e a Democracia no Brasil

Durante a dcada de 1990, houve um refluxo das anlises acadmicas sobre o autoritarismo, relacionada sensao de que este fenmeno seria um problema j superado, tendo em vista o restabelecimento de uma ordem democrtica no pas. Entretanto, o autoritarismo ainda um componente presente, mesmo que em menor medida, na organizao social brasileira e manifesta-se de diferentes formas. Para ns, interessa primeiramente como manifestao do autoritarismo, a estigmatizao das classes populares. Em segundo lugar, a resistncia das instituies do sistema criminal em democratizar-se mantendo prticas seletivas em todas as suas instncias. Estas duas manifestaes se interligam na utilizao da violncia contra o mundo popular como uma das mais cruis facetas do autoritarismo e que tm sido uma caracterstica da sociedade brasileira Para melhor compreender a dinmica das rupturas e continuidades na modernizao da estrutura social brasileira, faz-se necessrio pesquisar as inmeras maneiras inter-relacionadas pelas quais os sistemas de dominao e controle foram mantidos e modificados. Nesta transio observa-se a continuidade de alguns traos de uma sociedade marcada pelo autoritarismo, que somente nos ltimos vintes anos, ou seja, desde a reabertura democrtica, vm se modificando. Para Florestan Fernandes (2002), as elites brasileiras, desde a formao do Estado nacional, foram muito resistentes s mudanas sociais e quando estas se tornaram inevitveis demonstraram grande flexibilidade na adaptao s novas condies, resultando em uma propenso acomodao e no mudana. Este modelo de acomodao e negociao pelo alto foi possvel graas aos mecanismos de dominao, que impediram rupturas graves e, sobretudo, mudanas revolucionrias. A constituio do Estado brasileiro, segundo o autor, passa pela Revoluo Burguesa, caracterizada por um conjunto de mudanas

14 econmicas, polticas e sociais que implantaram no Brasil a ordem capitalista. Essa revoluo foi lenta e gradual, caracterizada pela acomodao de elementos surgidos da tenso entre as foras renovadoras e as conservadoras, somada impossibilidade de um rompimento radical com o passado e de uma opo clara por um dado futuro que gerou um Estado-amlgama. J para Raimundo Faoro, em sua obra Os donos do Poder (2001), a sociedade brasileira caracterizada por uma forma de dominao exercida por uma camada social: a elite poltica, grupo social que dominava a mquina poltica e administrativa e, atravs dessa mquina, vertiam seus benefcios de poder, riqueza e prestgio. Esse poder no era exercido para atender uma classe especfica: latifundirios, classe agrria ou burguesia (em constituio) era um estamento burocrtico que o Brasil herdou da formao do Estado portugus, desde a poca do descobrimento e tem sua origem no patrimonialismo. Segundo Faoro (2001), o Estado resistiu a todas as transformaes ocorridas de Tom de Souza at o sculo XX, mantendo o estamento burocrtico, constitudo por uma camada dirigente que atua em seu prprio nome, atravs de instrumentos polticos oriundos de sua posse do aparelhamento estatal. A idia de Faoro (op. cit.) de que sobre a sociedade, acima das classes sociais, o aparelhamento poltico brasileiro impera, rege e governa, em nome prprio. Cria-se um grupo (estamento) dentro do Estado que se apossa dele. A comunidade poltica conduz, comanda e supervisiona os negcios pblicos como negcios privados. A estratificao social, embora economicamente condicionada, no resulta na absoro do poder pela economia. O grupo que comanda no , nas circunstancias histricas, uma classe da qual o Estado seria mero delegado, uma espcie de comit executivo. O estamento constitui uma comunidade e seus membros pensam e agem conscientes de pertencer a um mesmo grupo, a um circulo elevado, qualificado para o exerccio do poder. Em Homens Livres na Ordem Escravocrata, Maria Sylvia de Carvalho Franco (1979) apresenta uma anlise sobre os meios de vida e condies sociais dos homens livres pobres em meio hegemonia do trabalho escravo. Insere-os na teia de relaes de dominao vigentes durante o sculo XIX, procurando analis-los dentro da sociedade que os criou. Destaca o trabalho livre como constitutivo do mundo moderno pela mediao

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15 do seu contrrio, o trabalho escravo. A escravido qualificada como uma instituio submetida a outras determinaes que lhe imprimiam seu sentido (p. 13). A anlise decisiva para a caracterizao de uma formao especfica de homens livres e expropriados, que no foram integrados produo mercantil destitudos de propriedade dos meios de produo, mas no de sua posse. Segundo a autora, o objetivo para qual esteve basicamente orientada a sociedade brasileira determinou sua organizao. Embora os homens livres e pobres tenham permanecido apartados da produo para o mercado, este setor localizou-os na estrutura social e definiu o seu destino. Violncia e favor so dois referentes que percorrem toda a anlise de Maria Sylvia de Carvalho Franco (1979) e nenhum deles aparece como princpio organizador das relaes sociais e econmicas. Com efeito, esto alojados na expanso do capital, no setor produtivo e financeiro e na constituio do Estado. A violncia aparece como algo que irrompe decisivamente em todos os momentos da vida social, mesmo naqueles onde aparentemente as relaes de "comunidade" a descartariam: nas relaes de vizinhana, na cooperao para o trabalho (o mutiro), no lazer, no parentesco, na constituio da moralidade. Fica evidente a incorporao da violncia s condutas socialmente sancionadas. Segundo a autora, o fato de circularem desimpedidas (as prticas violentas) de juzos restritivos indica tambm que a violncia incorporada no apenas como um comportamento regular, mas positivamente valorado (p. 53) e utilizada como barreira de conteno social na manuteno da ordem. Esta linha de argumentao atualizada por autores como Paulo Srgio Pinheiro, que tm trabalhado o tema da violncia no perodo psredemocratizao. Para Pinheiro (1991), a violncia brasileira tem suas razes num passado marcado pelo autoritarismo socialmente implantado. O autor argumenta que as prticas autoritrias seriam ainda resultado direto da continuidade e de uma longa tradio de autoritarismo das elites contra as noelites que, por sua vez, so reproduzidas entre os mais pobres. Essas prticas autoritrias e violentas so empregadas tambm pelos rgos encarregados de fazer a segurana e promover a justia em nosso pas. Pinheiro refora sua tese dizendo que essa violncia endmica e faz parte, desde o Brasil

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16 tradicional, da estrutura social e poltica brasileira, e continua presente nessas estruturas sociais e de poder mesmo depois do perodo republicano e psredemocratizao do pas em 1988.

2.1 O Retorno Democracia

O retorno democracia no Brasil, aps a ditadura militar instaurada em 1964, foi feito de forma que os detentores do poder liberalizassem gradualmente e, sob controle, o regime autoritrio, objetivando institucionalizar uma democracia, na qual mantivessem um direito de veto sobre a vida poltica do pas. Segundo Arturi (2001), o processo de liberalizao poltica no Brasil foi, entre todos os casos recentes de transio, o mais controlado pelos dirigentes autoritrios e aquele em que os membros de sua elite civil garantiram no s sua sobrevivncia poltica como ampla participao no poder aps a democratizao. Para Angelina Peralva (2000), a maneira pela qual o poder dos militares foi transferido aos civis uma varivel da continuidade autoritria. Em 1979, com o fim do AI-5, o governo federal, no plano da segurana pblica, resistiu a transmitir poderes para os governos estaduais. Enquanto a polcia civil era controlada pelos governos locais, a polcia militar, desde o Decreto-Lei 667, de 2 de junho de 1969, era tutelada diretamente pelo Ministrio do Exrcito, o que, em termos prticos, representava um legado militarista nas prticas de represso de delitos por esta instituio, que ficou despreparada para agir com a redemocratizao e a necessidade de respeito aos direitos civis e polticos. As foras armadas conseguiram prerrogativas polticas extraordinrias, que as mantiveram como um dos atores polticos centrais, com grande poder informal, sobretudo em momentos de crise poltica. Segundo Arturi (op. cit.) os principais constrangimentos consolidao do regime democrtico no Brasil devem-se ao sucesso da estratgia de liberalizao do regime autoritrio implementada com alto grau de voluntarismo e controle do processo poltico

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17 pelas presidncias Geisel e Figueiredo. Somam-se a isso as dificuldades encontradas pelo General Figueiredo para conduzir o processo poltico e sua sucesso nos ltimos anos de seu governo, devido s presses e mobilizao crescente da oposio e de amplos setores sociais que exigiam a democratizao efetiva e imediata do pas. Arturi (op. cit.) tambm considera que a dimenso tempo um fator fundamental para o alargamento progressivo do setor moderado da oposio e daquele reformista do regime, ou seja, a longa durao e a evoluo extremamente gradual da fase de liberalizao poltica criou no mundo poltico brasileiro uma percepo de "normalizao" do processo conduzido sob o controle e segundo as regras impostas unilateralmente pelos detentores do poder. Essas regras, segundo Arturi, foram como que "naturalizadas" nas avaliaes, clculos e elaborao de estratgias pelos principais atores polticos ao longo do perodo. A perda de controle sobre a transio, ao final da presidncia Figueiredo, significou a autonomizao da lgica do processo: uma "prxis autoritria associada a uma lgica liberal" (Trindade, 1985), a centralidade poltica dos militares e a tradio de conciliao "pelo alto" das elites polticas. A partir da dcada de 1980, os enfoques sobre os estudos das transies passaram a privilegiar as variveis tipicamente polticas, como a qualidade das lideranas, as escolhas racionais e os recursos dos atores, bem como os efeitos da interao de suas estratgias na configurao das transies para o regime democrtico. A adoo desta perspectiva ocorreu em detrimento das explicaes "macro-orientadas", que privilegiavam a influncia das variveis econmicas e sociais - nvel de desenvolvimento econmico, estrutura de classes, fases de industrializao - no processo de mudana poltica. A radical reorientao analtica deve-se, em primeiro lugar, terceira onda de democratizaes a partir do incio dos anos 1970, que surpreendeu a grande maioria dos cientistas polticos e forneceu uma inegvel contraprova emprica s teorias que apontavam macrovariveis de ordem econmica (grau de desenvolvimento econmico), social (modernizao) ou cultural (cultura cvica) como pr-condies para a existncia de democracias. O enfoque "micropoltico" parte do pressuposto de que a transio de um regime autoritrio democracia um processo que depende predominantemente de

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18 variveis referentes interveno e ao voluntarismo dos atores polticos que participam da transio. Segundo essa perspectiva, nas "conjunturas fluidas" (Dobry, 1986) de transio, quando a incerteza relativa s regras e continuidade do jogo poltico a caracterstica central, os condicionamentos do processo poltico normalmente determinados pela estrutura econmica e social encontram-se como que "suspensos" (Karl & Schimitter, 1991). Ao sistematizarem a abordagem "micropoltica", O'Donnell e Schmitter preconizam que as anlises a respeito das transies dos regimes autoritrios devem orientar-se por uma teoria da anormalidade', na qual o inesperado e o possvel so to importantes quanto o comum e o provvel. Nessa abordagem ganham relevo decisivo na determinao desses processos a atuao e a habilidade das elites polticas e de suas lideranas (a virt dos atores) e os eventos inesperados (a fortuna). Do ponto de vista metodolgico, a investigao poltica orientou-se para o individualismo metodolgico, a teoria das escolhas racionais e a interao estratgica. Por seu turno, Linz & Stepan (1995) apontam que o maior risco das anlises centradas em escolhas e aes dos atores consiste na racionalizao retrospectiva e na tendncia finalista das tentativas de reconstruo do passado. Segundo os autores, os atores polticos agem, na realidade, quase sempre imersos na incerteza sobre o contexto de suas aes e sobre o efeito e reaes que elas produziro nos outros atores, sobretudo nos processos de transio nos quais no podem contar com as referncias polticas habituais e estveis. A anlise no pode, portanto, subestimar o sentimento de risco e as dificuldades em que eles incorrem quando agem em "conjunturas fluidas". As insuficincias das abordagens "macroestruturais" e da

"micropoltica" levou Terry Karl (1991) a propor um enfoque que pudesse privilegiar os dois eixos analticos, que nos parecem bem mais promissores para a compreenso dos processos de transio democracia. A autora elaborou a noo de "contingncia" para escapar do dilema "determinismo das estruturas versus liberdade do ator" e capturar os vnculos entre os fatores macroestruturais, a tradio institucional do pas e a opes dos atores polticos. preciso demonstrar como, em dado momento, o leque de opes disponveis funo das estruturas criadas em perodo anterior e como essas

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19 decises esto condicionadas pelas instituies estabelecidas no passado (Karl, 1991). Nessa perspectiva, as instituies polticas pr-existentes realizam a mediao entre a estrutura scio-econmica e as aes dos atores polticos, pois elas fornecem os parmetros do espao poltico e os recursos institucionais disponveis para a ao dos atores (Badie & Hermet, 1990). A adoo da perspectiva analtica de Terry Karl nos ajuda a compreender que no caso brasileiro a conduo do projeto de liberalizao poltica atravs do processo eleitoral no foi propriamente uma "escolha" do governo Geisel, como se este o tivesse implementado para este fim com clareza dos objetivos a atingir. Na realidade, sua utilizao deu-se basicamente pelo fato de que um sistema partidrio e um calendrio eleitoral estarem disponveis e em funcionamento. A existncia de eleies e a sobrevivncia de instituies polticas liberais, mesmo durante o perodo mais ditatorial do regime autoritrio, deve-se a uma caracterstica tradicional do sistema poltico brasileiro, desde a independncia do pas, qual seja, a competio intraelites pelo poder poltico atravs de eleies, como vimos na primeira seo. Em suma, a interao entre as estruturas econmicas, sociais e polticas pr-existentes e a estratgia dos atores polticos permitiu arranjos institucionais e comportamentais que condicionam as possibilidades de uma consolidao democrtica. Nesse sentido, ganham importncia as escolhas e decises realizadas anteriormente para o resultado dos processos de transio, por menor que seja sua significao no momento em que foram tomadas, pois elas podem incidir de maneira decisiva nas etapas posteriores da democratizao, facilitando ou no o xito desses processos. Por exemplo, os acordos entre os militares e a oposio, estabelecidos na fase de liberalizao poltica, podem persistir longamente, originando uma democracia com "defeitos de nascena" (Karl & Shimitter, 1991, p. 286). Dessa maneira, traos da cultura poltica de um pas, comportamentos historicamente arraigados e constrangimentos estruturais podem, ou no, ser reforados pelas escolhas e ao dos atores polticos em uma determinada conjuntura. A persistncia da conjuntura de crise econmica e a adoo de planos de estabilizao econmica, muitas vezes sem discusso prvia com a sociedade e com o Congresso, agravam aspectos centrais das "democracias

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20 delegativas" da regio (O'Donnell, 1994). Essa caracterstica refere-se aos regimes da "terceira onda" de democratizaes que so, segundo O'Donnell, "intrinsecamente hostis aos padres de representao normal das democracias estabelecidas, criao e consolidao das instituies polticas e, especialmente, 'prestao de contas horizontais' [accountability]" (O'Donnell, 1993). Esses regimes democrticos no-institucionalizados caracterizam-se pela delegao aos governantes eleitos da possibilidade de realizarem tudo que lhes parea adequado para minorarem a crise econmica aguda. Os elementos plebiscitrio e personalista das "democracias delegativas" teriam suas origens no estilo populista e na baixa institucionalizao que marcaram o passado poltico. Segundo Bermeo (1992), um processo de democratizao totalmente finalizado envolve genericamente trs etapas: o incio da dissoluo do regime autoritrio, a criao da democracia e a consolidao do novo regime. Em nosso trabalho adotaremos a periodizao feita por Arturi (2001), baseado nas trs etapas sugeridas acima, na qual a primeira etapa vai de maro de 1974 a maro de 1985, e abrangem os dois ltimos governos militares, as presidncias dos generais Geisel (1974-1979) e Figueiredo (1979-1985). A segunda etapa a construo da democracia - desenvolve-se durante o governo civil de Jos Sarney (1985-1990). Quanto ao processo de consolidao do novo regime democrtico, uma espcie de segunda transio, ela inicia-se com a presidncia de Fernando Collor de Mello em maro de 1990 (eleito por sufrgio universal e afastado do poder por um processo de impeachment em dezembro de 1992), e encontra-se ainda em andamento. Uma particularidade a ser ressaltada, que diferencia a autocracia brasileira de regimes similares na regio, o fato de apresentar a mais longa durao dentre todos, de ser o mais bem sucedido do ponto de vista econmico, o menos repressivo entre seus congneres e aquele no qual "os militares como corporao, e no um militar, assumiram a responsabilidade pelo poder e adaptaram as instituies polticas nova ordem autoritria" (Soares 1994). De fato, seus dirigentes sempre consideraram o autoritarismo como formato poltico transitrio e mantiveram, praticamente durante todo o perodo, a existncia de partidos polticos, um calendrio eleitoral e o

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21 Congresso em funcionamento, embora com restries polticas importantes. Essa ambigidade institucional da ditadura no Brasil revela-se extremamente importante para a anlise, pois as caractersticas do regime autoritrio precedente podem ser, de fato, consideradas como uma macro varivel poltica fundamental para a determinao do modo de transio e do tipo de democracia que resultar. O processo de democratizao brasileiro apresenta, tambm, como j dissemos anteriormente, como uma de suas caractersticas centrais, o fato de ter se desenvolvido atravs de negociaes sob forte controle dos dirigentes autoritrios. Esta caracterstica revela a centralidade do problema do controle do poder poltico democrtico como fundamental para a consolidao da democracia no Brasil (Aguero, 1992), sobretudo, graas ao extremo gradualismo e o enorme grau de continuidade das lideranas do antigo e do novo regime democrtico brasileiro, que problematizam sobremaneira sua consolidao (Lessa, 1989). Acreditamos que uma anlise centrada na segunda etapa do processo de redemocratizao ser mister para o entendimento das continuidades do autoritarismo, principalmente no que concerne ao conflito poltico, ocorrido no perodo, em torno da questo da segurana pblica. O General Figueiredo assumiu a Presidncia da Repblica em maro de 1979, apregoando a democracia como objetivo final da "abertura poltica" que promoveria durante seu governo. Entretanto, a ausncia da principal legislao autoritria (AI-5), abolida meses antes de sua posse, a recesso econmica e o surgimento de movimentos sociais, como o "novo sindicalismo", aceleraram fortemente o processo poltico, tornando a tentativa de sua conduo pelo governo cada vez mais problemtica. Apesar desses constrangimentos, o governo Figueiredo prosseguiu com a estratgia gradual das reformas polticas. No final de 1979, o regime props e fez aprovar pelo Congresso uma anistia ampla e politicamente inteligente, pois seu alcance concernia tanto aos prisioneiros e exilados de esquerda como, preventivamente, a todos aqueles indivduos ligados aos rgos de segurana do regime que cometeram crimes durante as atividades repressivas. Todavia, o surgimento de um vigoroso movimento sindical, que teve seu marco inicial nas grandes greves dos operrios metalrgicos paulistas

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22 no final da dcada de setenta, foi fundamental para acelerar a "abertura poltica" do governo Figueiredo. No que concerne utilizao do processo eleitoral para pautar a transio, esse recurso praticamente se esgotou com a ltima reforma institucional do regime autoritrio: a extino dos dois partidos existentes (ARENA e MDB) e a implementao do multipartidarismo, em 1979. A anistia e a reforma partidria se inscreviam na estratgia do regime de dividir a oposio para acabar com o carter plebiscitrio crescentemente desfavorvel ao regime, das eleies bipartidrias. Esta manobra foi parcialmente vitoriosa, pois a oposio dividiu-se, com efeito, entre vrios partidos e os quadros do regime permaneceram majoritariamente no novo partido governista, o PDS (Partido Democrtico Social). A oposio, por sua vez, percebeu que diminuam as possibilidades de profundas alteraes na ordem institucional e acomodou-se s regras vigentes, com a ateno voltada para as eleies de 1982 para governadores de estado, a serem realizadas pela primeira vez desde 1966. A estratgia das diversas correntes oposicionistas orientou-se, desde ento, para a consolidao dos novos partidos e para a disputa eleitoral, colocando em um plano secundrio outras questes polticas que no se referissem aos temas exclusivamente partidrios e eleitorais, como a convocao de uma Assemblia Constituinte, por exemplo. A diviso da oposio em vrios partidos antes mesmo do final do regime autoritrio facilitou a reacomodao das elites polticas, permitindo que a transio "pactuada" se realizasse exclusivamente em termos institucionais, sem pactos explcitos e substantivos entre os atores polticos. Essa caracterstica foi responsvel pela sobrecarga da agenda poltica no perodo posterior, principalmente durante os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte (Lessa, 1989). Os resultados das eleies para Governador de estado e para deputados estaduais e federais em 1982 deram uma vitria poltica expressiva s oposies e foram diretamente responsveis pela perda do controle do processo de transio pelo regime. Graas aos senadores escolhidos indiretamente em 1978, o partido governamental manteve ainda a maioria no Congresso e no Colgio Eleitoral que se reuniu em janeiro de 1985 para eleger

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23 o Presidente da Repblica seguinte. Mas, a partir da eleio de 1982, quando os partidos de oposio conquistaram dez governos estaduais entre os mais importantes do pas e a maioria das cadeiras na Cmara dos Deputados, o governo teve que administrar o pas negociando diretamente com poderosos governadores da oposio e fazer face ao crescente desgaste poltico. Essa situao marcou o retorno de uma das caractersticas mais duradouras do sistema poltico nacional: o poder dos governadores de estado e a centralidade da poltica regional na formao de alianas no Congresso (Abrucio & Samuels, 1997). A oposio partidria e a sociedade civil organizada comearam, assim, a tolher gradativamente a margem de manobra do regime e a inverter o domnio poltico da transio, sempre na estrita observncia da legislao poltica-eleitoral imposta pelos governos militares. Foi nesse contexto que surgiu a surpreendente mobilizao pelas eleies diretas Presidncia da Repblica em 1984, conhecida como movimento "Diretas-J". Ela foi a reivindicao mais forte e concreta pela democratizao do pas aps 1964 e ps em xeque, momentaneamente, a estratgia poltica do regime e os planos das lideranas oposicionistas mais conservadoras, que j negociavam possveis alianas com setores do partido governista. O movimento pelas eleies diretas para Presidente da Repblica mobilizou milhes de pessoas por todo o pas, mas no conseguiu impedir a rejeio, em abril de 1984, do projeto de emenda constitucional que a implantaria. Entretanto, esse movimento foi fundamental para estimular e justificar o apoio da Frente Liberal, ao candidato do PMDB presidncia, Tancredo Neves. A grande campanha pelas "Diretas-J", e sua impotncia para alterar as regras impostas pelo regime autoritrio, foi paradigmtica da liberalizao "pelo alto" atravs de acordos e cises no seio das elites polticas no Congresso; pois, se por um lado ela facilitou a dissidncia governista e impediu um hipottico recuo poltico-institucional, por outro lado ela foi incapaz de dar um desfecho verdadeiramente democrtico ao processo de transio, pelo simples fato de que a maioria das lideranas oposicionistas e do prprio governo estavam, naquela conjuntura, satisfeitos com a "legalidade autoritria" e com os ganhos polticos.

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24 O pacto poltico, que certamente ocorreu, entre o candidato oposicionista e os militares, para impedir qualquer turbulncia poltica na reta final da liberalizao, garantindo quelas ltimas prerrogativas e salvaguardas polticas, foi facilitado pelo gradualismo e pela longa durao do processo, o que permitiu o transformismo poltico de muitos atores. Assim, nos ltimos anos do governo Figueiredo, praticamente j no mais existiam nem os radicais da oposio, nem a "linha-dura" do regime, os quais os moderados de ambos os lados deveriam teoricamente isolar para levar a bom termo a transio. O continusmo e o excesso de "garantismo" tornaram-se as marcas da democratizao outorgada brasileira, cujo xito deve-se combinao entre a estratgia voluntarista do regime autoritrio e o auto-enquadramento da maioria da oposio na lgica e nas regras impostas pelo regime autoritrio. A lentido, o gradualismo e o controle exercido nesse perodo pelos detentores do poder legaram "resduos autoritrios" e reforaram prticas polticas tradicionais do pas que problematizaram fortemente a fase seguinte de democratizao, sob o governo Sarney, e constrangeram o processo de consolidao do novo regime democrtico a partir de 1990. A literatura especializada destacou a forte afinidade que existiria entre o tipo de regime anterior, o modo de transio e os constrangimentos consolidao da democracia. As caractersticas do regime autoritrio, a tradio poltica e o padro institucional adotado configuram e delimitam o processo de transio. Por sua vez, embora no sejam imutveis, os comportamentos polticos e o padro institucional estabelecido ou reafirmado durante esses processos so responsveis por uma herana durvel que afeta o novo regime democrtico e as chances de sua consolidao (Munck & Leff, 1997). Esses efeitos do modo de transio sobre o novo regime incidem, sobretudo, sobre o padro de competio e interao entre as elites e sobre as regras institucionais e os limites que so postos mudana poltica, isto , afetam as condies iniciais do novo regime democrtico. No que concerne s fases do processo de transio, nos casos em que elas podem ser distinguidas, fenmeno semelhante tambm ocorre. Nesse sentido, a fase de liberalizao do regime autoritrio brasileiro, desenvolvida gradualmente atravs de eleies e

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25 acordos no-pblicos entre os principais atores, legou uma srie de constrangimentos polticos que dificultariam a consolidao da democracia.

2.2 O Poder Militar na Nova Ordem

Uma das tarefas mais importantes e difceis na mudana da frmula poltica foi o desengajamento gradual das Foras Armadas da conduo cotidiana dos negcios de Estado e seu retorno condio usual de guardi da ordem externa e, em segundo plano, interna. Um dos principais ingredientes dessa poltica foi o fortalecimento do Presidente da Repblica e a afirmao de sua autoridade sobre os vrios grupos e faces da prpria corporao militar, em especial daqueles que controlavam os rgos de segurana e que haviam conquistado ampla liberdade nos governos anteriores (ou, como se dizia, "autonomia operacional"), agindo como um poder paralelo dentro do Estado (Quartim de Moraes, 1982). Segundo Zaverucha (2001), a transio do autoritarismo para a democracia no Brasil deveria procurar minimizar o poder militar uma vez que na Amrica Latina, com exceo do Mxico, no havia controle civil nem democrtico sobre os militares. Desse modo, as transies latino-americanas deveriam procurar desmilitarizar1 a poltica, tentando levar os militares a se concentrar em sua atividade profissional extroversa, ou seja, defesa das fronteiras do Estado. O golpe de 1964 assinalou uma modificao decisiva na funo poltica dos militares no Brasil. A ao final contra a "democracia populista" (1946-1964) trouxe novidades: no se tratava mais de uma operao intermitente das Foras Armadas com um objetivo preciso, quase sempre o de combater a "desordem" (a poltica de massas) ou o "comunismo" (a poltica social) ou a "corrupo" (a poltica propriamente dita), mas de uma interveno permanente. Segundo Zaverucha (op. cit.), a garantia poltica que
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Entenda-se por militarizao o processo de adoo e uso de modelos militares, conceitos, doutrinas, procedimentos e pessoal em atividades de natureza civil, dentre elas a segurana pblica (Cerqueira, 1998).

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26 as Foras Armadas emprestaram aos governos civis, notadamente no ps1930, convertia-se agora num governo militar. H, segundo o autor, uma mudana de regime poltico. Da mesma forma, no mais se tratava de um pronunciamento, em que um chefe militar de prestgio ou um grupo de oficiais se recusava a obedecer ao governo, mas de um movimento institucional das Foras Armadas (O'Donnell, 1975; Cardoso 1982). Foi o aparelho militar, e no um lder poltico militar, que passou a controlar primeiramente o governo (o Executivo), depois o Estado (e seus vrios aparelhos) e, em seguida, a cena poltica (as instituies representativas). Se essa ao est na origem da autonomia do aparelho militar sobre o "mundo civil" depois de 1964, recorde-se que a presena dos oficiais na cena poltica nacional nunca foi novidade, principalmente depois da Revoluo de 1930. Contudo, as intervenes militares de 1937 (o golpe do Estado Novo) ou de 1945 (o golpe que pe fim ao Estado Novo) nada tm a ver com um suposto "padro moderador" que as Foras Armadas desempenhariam em todas as crises polticas nacionais, mediando conflitos entre polticos civis desde a Repblica (Stepan, 1971). Na verdade, correspondem a uma srie especfica de determinaes histricas, que so a fonte da autonomia poltica e da singularidade ideolgica exibidas pelo estabelecimento militar, que segundo Quartim de Moraes (1985), se devem basicamente: 1) centralizao do poder militar (em dois sentidos: da base para o topo do aparelho burocrtico; da periferia para o centro do sistema poltico); 2) oscilao ideolgica das cpulas das Foras Armadas, entre o getulismo em 1937 (o autoritarismo) e o antigetulismo em 1945 e 1964 (o anti-populismo); 3) averso dos oficiais poltica de massas, representada, no caso, pelo incentivo mobilizao sindical e exaltao nacionalista (o que explicaria a oscilao anterior); e 4) atitude dos militares em relao democracia ou, mais exatamente, sua recusa no do princpio do sufrgio universal, mas de suas conseqncias prticas: os resultados eleitorais "errados" do perodo 1945-1964. So precisamente essas determinaes histricas, esse elitismo em sentido amplo, que esto na base da interveno das cpulas das Foras Armadas no processo poltico em 1964. Cpulas que legitimam, ou melhor, justificam seu papel dirigente em funo da crise poltica na dcada de 1960,

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27 informam a estratgia de modificao do regime ditatorial nos anos 1970, modelam a forma de governo desejada ao final dessa modificao na dcada de 1980 e preservam sua autonomia poltica e institucional nos anos 1990. Segundo Zaverucha (2001), o pressuposto mais geral para a anlise do movimento de abertura poltica no Brasil consiste em que a revogao dos regimes polticos ditatoriais e o restabelecimento de formas de governo democrticas, no so alcanadas necessariamente por sua derrubada ou mediante um golpe de Estado, ou ainda pela ascenso do movimento popular. Ela pode resultar tambm e, no caso do Brasil, principalmente, de processos evolutivos de mudana. O'Donnell & Schmitter (1988) sugerem que, desse modo, a transio para a democracia implica duas possibilidades: 1) ou h uma "transferncia de poder" dos militares para os polticos aliados ao regime; 2) ou h uma "submisso" (negociada) dos militares aos polticos da oposio moderada ao regime. No caso do Brasil, houve um pouco das duas coisas, sem que houvesse realmente uma delas. Os militares no transferiram todo o poder ao partido do governo (Arena, depois PDS). Eles conservaram posies estratgicas no aparelho do Estado e sua capacidade de vetar certas iniciativas dos polticos civis em temas constitucionais e institucionais, como se viu na dcada de 1980 (a comparao com o caso argentino fala por si). A conciliao promovida pela elite poltica foi to ampla que, uma vez derrotada a alternativa para a transformao do modelo poltico pela via eleitoral, em 1984, tanto representantes do regime quanto opositores do regime formaram o primeiro governo civil, aps a aprovao das Foras Armadas. O projeto original da faco militar que passou a controlar o processo poltico aps 1974, representada pelas figuras dos Generais Ernesto Geisel e Golbery do Couto e Silva, foi muito mais de "mudana poltica" que de "transformao poltica". A variante adotada deveria comportar uma liberalizao do regime ditatorial, mas no necessariamente a democratizao do sistema poltico (Stepan, 1988, p. 12-13). A via da mudana poltica foi seqencial: certos direitos liberais clssicos foram reintroduzidos de acordo com uma estratgia incremental e moderada, sob a direo do governo e com a colaborao da oposio "responsvel", a fim de se evitarem os riscos de uma regresso autoritria (Skidmore, 1988, p. 323-325).

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28 O propsito do governo Geisel (1974-1979) foi o de promover um relaxamento dos controles polticos impostos sociedade. A censura prvia foi parcialmente suspensa, os resultados eleitorais, depois de algumas manipulaes das regras, foram admitidos; os protestos dos empresrios contra o "modelo econmico" foram, embora com reservas, tolerados; e as inesperadas reivindicaes operrias, surgidas a partir de 1978, foram um efeito no antecipado da ao liberalizante. Esse projeto foi mantido, no governo Figueiredo (1979-1985), sob o nome de "poltica de abertura", com lances controversos e sob oposio da extrema-direita militar. Concluda no fim do governo Sarney (1985-1990), a "transio poltica" (de 1974 a 1989) foi peculiar: ela durou, ironicamente, mais que o regime propriamente dito (1964-1974). Sua principal caracterstica foi o continusmo excepcional do autoritarismo (Martins, 1988) nas instituies do governo civil que deveria, afinal, ser "de transio". Stepan e Linz sugeriram que "a durao incomum da transio brasileira", quando comparada com a de outros pases, est relacionada ao fato de que o regime autoritrio [...] era hierarquicamente controlado por uma organizao militar que detinha poder suficiente para controlar o ritmo da transio e para extrair um alto preo por se retirar do poder (Linz & Stepan, 1999, p. 205). O projeto original de liberalizao do regime ditatorial, segundo Zaverucha (op. cit.), no foi idntico ao processo poltico que ele desencadeou. Uma vez iniciado, o movimento adquiriu lgica prpria e as vrias crises nos governos Geisel e Figueiredo dizem respeito tanto tentativa dos presidentes de reafirmar seu controle sobre o processo, quanto da oposio civil e militar de alterar o projeto (em direes diferentes). A complicao era mais ou menos a seguinte: se a "distenso poltica", sob a tutela dos militares, era a nica forma imaginada pela elite no poder para resolver as contradies do aparelho militar e do prprio "regime militar", a "abertura poltica" permitiu a interveno do empresariado nacional, das camadas mdias e dos trabalhadores no jogo poltico. Segundo Codato (1997), o sentido da mudana poltica da redemocratizao seria a institucionalizao do autoritarismo. O problema da institucionalizao de dispositivos autoritrios de controle do poder de Estado,

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29 diante da possibilidade de perda de comando do processo poltico em funo de um possvel, mas ainda incerto, relaxamento dos controles repressivos, estava na ordem do dia desde o incio da dcada de 1970. Quando assumiu o governo, o grupo do General Geisel j havia descartado tanto um regime corporativista, que os assessores de Mdici haviam defendido em 1970-1971, quanto transformao da Aliana Renovadora Nacional num partido dominante, (Skidmore, 1988, p. 321). A opo que prevaleceu foi a de implantar uma forma de governo mais estvel, previsvel e controlada, em que o sistema de partidos e a rotina eleitoral, que surpreendentemente haviam se convertido, na dcada de setenta, num meio poderoso de protesto contra o regime, no pusesse em xeque o autoritarismo; nem possibilitasse oportunidade aos "excessos" do perodo populista, representados pelo avano da mobilizao popular sob o comando de uma liderana "carismtica e demaggica". Segundo Codato (op. cit.), quando se consideram a natureza conservadora do processo de transio no Brasil, seus meios autoritrios e seus objetivos restritos, no surpreendem as razes do continusmo do mesmo grupo no poder aps 1985, ainda que s custas de seu transformismo poltico; nem o fato de que todo o processo de reforma tenha sido dirigido e executado pela mesma associao de polticos profissionais e generais autoritrios. A longevidade da trade Arena-PDS-PFL2 na cena poltica no nos deixa esquecer que no houve uma verdadeira substituio dos grupos ligados ditadura. O que pode ser observado uma reacomodao no universo das elites, tendo as Foras Armadas passado para o fundo do palco, sem, contudo perder suas prerrogativas, como o poder de veto, por exemplo. O governo Sarney (1985-1990) foi a expresso mxima desse crculo de ferro que, com sucesso, controlou a mudana poltica no Brasil. As palavras de ordem da Aliana Democrtica, "conciliao" e "pacto social", conseguiram neutralizar tanto os ensaios de oposio ao regime ditatorial surgidos na conjuntura 1977-1980 (greves operrias, movimentos sociais "de base" e protestos empresariais contra a "interveno do Estado na economia"), quanto a famosa campanha pelas eleies diretas para Presidente da Repblica, em
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Como j dissemos anteriormente, com a reforma partidria os quadros do regime permaneceram majoritariamente no novo partido governista, o PDS (Partido Democrtico Social) quando da dissoluo da Arena, posteriormente criaram o PFL (Partido da Frente Liberal)

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30 1984. O resultado foi o aperfeioamento de um regime antipopulista e antipopular ou, como, ironicamente, o denominou Florestan Fernandes, uma "democracia forte", isto , uma forma poltica nem explicitamente ditatorial, a ponto de ser combatida como tal, nem plenamente democrtica e liberal (Fernandes, 1981, p. 10). A dcada de 1980 consumou assim os sonhos dos generais: uma "democracia relativa", na expresso de Geisel. Logo, seria mais correto caracterizar o governo Sarney no como um governo "de transio" para a democracia ou um governo "misto" (semidemocrtico ou semiditatorial), mas o ltimo governo, no caso, civil, do ciclo de governos no democrticos no Brasil. Uma srie de liberdades polticas ou instituies tipicamente democrticas podem estar presentes mesmo num regime ditatorial. A questo central a funo precisa que, por exemplo, o pluripartidarismo ou as eleies majoritrias desempenham. No governo Sarney, essas instituies cumpriram a funo de ocultar o carter em ltima instncia militarizado do processo decisrio estatal (Saes, 1988, p. 19). Zaverucha (1994), nessa mesma linha, demonstrou, de forma convincente, que o governo Sarney manteve as prerrogativas polticas dos militares e "os enclaves autoritrios dentro do aparelho de Estado", contribuindo para o estabelecimento de uma "democracia tutelada". Essa proposio tem duas implicaes analticas: no s a liberalizao do regime ditatorial no se confunde com a democratizao do sistema poltico, mas essa liberalizao imposta pelas cpulas militares foi "mais um fator de continuidade que um fator de colapso da ditadura" (Fernandes, 1981, p. 28). No houve propriamente uma ruptura com o autoritarismo, mas uma transformao lenta, segura e gradual da forma de governo. McSherry (1995) sustentou que as instituies militares latino-americanas conservaram a cultura organizacional da Guerra Fria e a ideologia da segurana nacional. Segundo Codato (2005), no Brasil, os princpios da Lei de Segurana Nacional

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31 ainda continuam em vigor e a Constituio Federal de 1988 assegurou as funes das Foras Armadas para manter "a lei e a ordem" no pas3.

2.3 O Autoritarismo e a Transio Democrtica

Procuramos demonstrar nas sees acima como o autoritarismo est presente na formao do Brasil e como o regime militar instaurado em 1964 revigorou a tradio autoritria e lhe deu novas coloraes. Data tambm do perodo de redemocratizao a dramatizao, pela mdia, da violncia urbana. Este problema, que j estava presente nos ltimos anos da ditadura militar, parece ter oferecido uma problemtica alternativa da revoluo armada a um regime militar enfraquecido, cujo aparelho policial estava em vias de tornar-se rfo da ditadura (Peralva Op. cit.). O tema da criminalidade era uma justificativa sob medida para explicar a resistncia oposta a qualquer veleidade de reforma tanto do aparelho policial, quanto das medidas de segurana pblica. Peralva (2000, p. 84) constata um novo tipo de conflito urbano que contribuiu para a gerao de um sentimento de medo e risco social, que alimentava a dinmica da violncia e reiterava o discurso da necessidade da manuteno da ordem a qualquer custo. Segundo ela, no caso brasileiro , sobretudo, a ausncia de mecanismos de regulao apropriados a um novo tipo de sociedade emergente, a democrtica, que explica a importncia dos fenmenos de violncia mais macios e mais espetaculares. O aumento da violncia durante a redemocratizao, na anlise de Teresa Caldeira (2000), ocorre sob a associao entre pobreza e crime, a autora explica que a desigualdade social um fator importante, no por estar relacionada diretamente com a criminalidade, mas sim por reproduzir a vitimizao e a criminalizao dos pobres, o desrespeito aos seus direitos e a
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De acordo com o Art. 142 da Constituio de 1988 da Repblica Federativa do Brasil, "As Foras Armadas, constitudas pela Marinha, pelo Exrcito e pela Aeronutica, so instituies nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da Repblica, e destinam-se defesa da Ptria, garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem" (BRASIL, 1988)

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32 sua falta de acesso justia. Afirma ainda que todos os dados indicam que o crime violento est distribudo desigualmente e afeta especialmente os pobres. A desigualdade e a pobreza sempre caracterizaram a sociedade brasileira e difcil argumentar que apenas elas expliquem o recente aumento da criminalidade violenta. A autora ainda atenta para o contexto sociocultural em que se d o apoio da populao ao uso da violncia como forma de punio e represso ao crime. As concepes do corpo que legitimam intervenes violentas, o status dos direitos individuais, a descrena no Judicirio em sua capacidade de mediar conflitos, o padro violento do desempenho da polcia e reaes consolidao do regime democrtico. (Caldeira 2000:134). A partir de anlises sobre as representaes sociais sobre a violncia, crime, punio e direitos no Brasil ps-redemocratizao, Caldeira (2000) formulou o conceito de corpo circunscrito. Segundo o qual, o corpo percebido no Brasil como o local em que o poder deixa suas marcas, em que a autoridade se faz presente atravs da dor, que atravs da tortura revela as verdades e tem capacidade purificadora conforme as tradies crists. Segundo a autora o corpo circunscrito no possui interdies sua manipulao e interveno dos outros, o corpo no est, portanto, protegido pelos direitos individuais. No Brasil, a punio dos corpos no cedeu lugar disciplina dos corpos, tal como ocorreu na Europa segundo Foucault, em sua obra Vigiar e Punir (Foucault, 1975). A autora afirma que a defesa da perpetrao de dor ao corpo funciona como um meio de garantir uma ordem hierrquica. Nesta ordem, a maioria da populao no tem seus direitos respeitados e a punio severa aos criminosos deve marcar sua condio inferior nesta hierarquia. A tradio de uma cultura autoritria, violenta, enraizada como costumeira, somada ao descompasso entre a lei e a cidadania, faz com que a democracia no se efetive para a maioria da populao, visto que no h razo para a falta de acesso aos instrumentos legais de defesa dos seus direitos, configurando-se naquilo que Tavares dos Santos (1993) denominou de cidadania dilacerada4.
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Para o autor a noo de cidadania dilacerada, evoca o dilaceramento do corpo, da carne, a crescente manifestao da violncia fsica na sociedade contempornea, que ameaa as prprias possibilidades da participao social. Fora, coero e dano, em relao ao outro, como ato de excesso presente nas relaes de poder do nvel macro, do Estado, ao nvel micro, entre os grupos sociais viriam configurar a violncia social contempornea.

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33 O trabalho de Crdia (1994), baseado em pesquisa de opinio, aponta que para uma parcela da populao, existem grupos sociais que so merecedores de agresso fsica ou mesmo de privao da vida. A autora caracteriza esta forma de pensamento como uma excluso moral do direito vida e dignidade que estaria relacionada com uma distino do outro como no pertencente comunidade moral. Desta forma, quaisquer danos ou maus tratos so justificados ou merecidos se atingem aqueles que esto fora desta comunidade e apresentam riscos a ela. No contexto de insegurana dos grandes centros urbanos, grupos vistos como constituintes de ameaa segurana so excludos da comunidade moral: principalmente presos e bandidos. Para defensores da pena de morte, por exemplo, os criminosos que cometeram um estupro ou um homicdio, pelo seu ato, perdem seu direito humanidade. Esta excluso ainda mais grave pela viso dos direitos como um recurso escasso na sociedade que ao ser distribudo deve premiar os cidados bem comportados e retirar os direitos e recursos dos criminosos e presidirios. Segundo a pesquisa de Crdia (Op. cit.), a excluso moral e o apoio s violaes dos Direitos Humanos so levados a cabo principalmente por indivduos que se sentem ameaados pela violncia criminal e que no acreditam na eficcia da punio e da regenerao. J a condenao a estas violaes tende a partir de pessoas que no se sentem ameaadas e j tm seus direitos garantidos e que, por isso, permitem que tais direitos sejam estendidos a demais pessoas. Em relao ao grupo que no apia as violaes aos Direitos Humanos, eles acreditam na justia e na eficcia de punio, acreditam tambm na regenerao dos transgressores e se preocupam com os inocentes que caem nas malhas da justia. Aps vinte e um anos de vigncia do regime autoritrio, a sociedade brasileira retornou normalidade democrtica e ao governo civil. No obstante os avanos democrticos, no se logrou uma efetiva instaurao do Estado Democrtico de Direito, persistiram graves violaes de Direitos Humanos, produtos de uma violncia endmica radicada nas estruturas sociais, enraizada nos costumes, manifesta, quer no comportamento dos grupos da sociedade civil, quer nos agentes incumbidos de preservar a ordem pblica. Mais do que

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34 isso, tudo indica que no curso do processo de transio democrtica recrudesceram as oportunidades de soluo violenta, dos conflitos sociais e de tenses das relaes inter-subjetivas. Sob a perspectiva sociolgica, explicar a persistncia desses fatos requer considerar, entre outros aspectos, as assimetrias entre os direitos polticos, sociais e civis, ausncia de mediaes funcionais polticas e pblicas capazes de assegurar a pacificao da sociedade, bem como as caractersticas da cultura poltica dominante que acenam no sentido de um autoritarismo socialmente dominante implantado. A violncia urbana e a criminalidade contriburam para justificar a permanncia dos militares no campo da segurana pblica sob o pretexto de manuteno da ordem por uma mo forte. Da mesma forma, como pudemos ver acima, contribuiu para a disseminao em meio da populao um apoio ao desrespeito pelos Direitos Humanos. No captulo seguinte veremos como a doutrina dos Direitos Humanos serviu de interface para aglutinar diversos setores da sociedade civil que encampavam diferentes bandeiras democrticas e como a segurana pblica e o sistema de justia criminal se mostraram resistentes, e at certo ponto, obstculos na promoo dos Direitos Fundamentais.

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