Politicas-Migratorias Del Mercosur

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR
Cristina Zurbriggen Lenin Mondol
Coordinacin
LOGOS
Ilustracin de la cubierta: Diagramacin: Augusto Giussi Ttulo de la obra: Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR
Edicin en espaol FLACSO Uruguay 2010 Paysand 935-941 Oficina 303 Correo Postal 11200 Montevideo, Uruguay Telfono: (598-2) 901 86 61 www.flacso.edu.uy DERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEY Impreso y hecho en Uruguay Printed and made in Uruguay Queda hecho el depsito que ordena la ley Impreso en Uruguay - 2010 Tradinco S.A. Minas 1367 - Montevideo. ISBN: Depsito Legal: Impresin: Queda prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra sin previo consentimiento por escrito de FLACSO Uruguay.
ndice
Prefacio................................................................................................................11 Julio Carranza Valds Presentacin.........................................................................................................15 Cristina Zurbriggen Polticas pblicas migratorias: consideraciones preliminares para su discusin..........................................................................................................17 Lenin Mondol Lpez I. Importancia de la migracin . ...........................................................................17 II. Entre luces y sombras: La poltica pblica migratoria subregional....................................................................................19 III. Las respuestas pendientes...............................................................................21 IV. A modo de conclusin ...................................................................................22 Referencia bibliogrfica........................................................................................23 Polticas migratorias en la Argentina: experiencias del pasado, reformas actuales y expectativas futuras.....................................................25 Susana Novick 1. Introduccin.....................................................................................................25 2. Experiencias del pasado....................................................................................27 3. Reformas actuales.............................................................................................34 4. Expectativas futuras..........................................................................................45 5. A modo de cierre .............................................................................................50 Referencia bibliogrfica........................................................................................52 Brasil: Estado actual de las polticas migratorias....................................................55 Helion Pvoa Neto - Marcia Anita Sprandel 1. Introduccin y descripcin del contexto migratorio..........................................55 2. Lneas estratgicas............................................................................................60 Referencias...........................................................................................................72 La migracin en Bolivia........................................................................................75 Carmen Ledo Garca 1. Introduccin y descripcin del contexto migratorio en Bolivia......................................................................................75 2. La situacin de Bolivia......................................................................................76 3. La emigracin internacional de bolivianos........................................................94 4. Lneas estratgicas- Reflexionar sobre los siguientes aspectos:..................................................................................100 5. Ejes de tensin y dilogo. ................................................................................103 6. Conclusiones. ..................................................................................................107 Referencia bibliogrfica......................................................................................110
Poltica Migratoria en Chile................................................................................ 109 Carolina Stefoni 1. Introduccin...................................................................................................109 2. Caractersticas de la migracin actual en Chile...............................................111 3. Principales problemas que enfrenta la poblacin migrante.............................114 4. Instructivo presidencial...................................................................................125 Referencia Bibliogrfica......................................................................................127 Aspectos polticos de la inmigracin y emigracin internacionales en Paraguay al principio del siglo XXI. ......................................... 129 Sylvain Souchaud 1. Introduccin...................................................................................................129 2. Las migraciones internacionales en Paraguay: tendencias histricas.....................................................................................129 3. Caractersticas recientes de la inmigracin internacional en Paraguay. ..................................................................................................132 4. La emigracin paraguaya actual......................................................................135 5. La poltica migratoria de Paraguay.................................................................137 6. Conclusin: las nuevas modalidades migratorias y sus implicancias polticas....................................................................................139 Referencia bibliogrfica......................................................................................143 Antecedentes y desafos de las polticas de migracin en Uruguay......................... 151 Javier Taks 1. Introduccin...................................................................................................151 2. Antecedentes de los flujos migratorios en Uruguay........................................153 3. Pasado y presente de las polticas migratorias.. ................................................162 4. Desafos para el MERCOSUR peregrino.......................................................170 5. Comentario final.............................................................................................174 Referencia bibliogrfica......................................................................................175 Conclusin.........................................................................................................179 El desafo de la innovar en la gestin pblica........................................................ 179 Cristina Zurbriggen 1. Las polticas migratorias: multidimensional, multinivel y multiactoral................................................................................................180 2. Conceptualizando la transversalidad ..............................................................181 3. Gestionando la transversalidad: Gestionando en Red . ..................................183 4. Desafos pendientes........................................................................................185 Referencia Bibliogrfica......................................................................................187
NDICE DE ILUSTRACIONES
CUADROS
Polticas migratorias en la Argentina: experiencias del pasado, reformas actuales y expectativas futuras Cuadro No. 1....................................................................................... 32 Estrategias de desarrollo, polticas pblicas, polticas de poblacin y polticas migratorias. Cuadro No. 2....................................................................................... 37 Cantidad de ciudadanos extranjeros presentados al Decreto 1169/2004, ordenados por continente y regin. Cuadro No. 3....................................................................................... 38 Patria Grande - Mercosur. Cuadro No. 4....................................................................................... 39 Radicaciones por trmite ordinario. Cuadro No. 5 ...................................................................................... 39 Total de Radicaciones 2006-2009 (al primer cuatrimestre) Trmites Ordinarios y Patria Grande. Cuadro No. 6....................................................................................... 44 Participacin de argentinos residiendo en el exterior, en los procesos electorales (1993-2005). Cuadro No. 7...................................................................................... 46 Poblacion Inmigrante (no nativa) en Argentina 1869-2001. Cuadro No. 8....................................................................................... 47 Nacidos en los paises limitrofes, censados en Argentina por pas de nacimiento. 1869-2001. Cuadro No. 9.....................................................................................47 Entradas y salidas de pasajeros argentinos por el aeropuerto internacional de Ezeiza (Buenos Aires), 1999-2006. La migracin en Bolivia Cuadro No. 1....................................................................................... 78 Bolivia: Poblacin Total Segn Condicin Migratoria 1992 2001.
Cuadro No. 2....................................................................................... 80 Bolivia: Condicin Migratoria de la Poblacin Segn Grado de Urbanizacin y Contextos Ecolgicos, 1992 2001. Cuadro No. 3....................................................................................... 82 Bolivia: Distribucin de los Migrantes Segn Regin Ecolgica de Nacimiento. Por Contexto Ecolgico de Destino, 1992 2001. Cuadro No. 4....................................................................................... 84 Bolivia: Distribucin de los ndices de Masculinidad de los Migrantes Segn Regin Ecolgica de Nacimiento Por Contextos Ecolgicos de Destino, 2001. Cuadro No. 5...................................................................................... 85 Bolivia: Distribucin de la Poblacin Inmigrante en Edad de Trabajar (PET). Segn Grado de Urbanizacin por Regin Ecolgica de Residencia y Sexo, 1992 2001. Cuadro No. 6...................................................................................... 86 Bolivia: Distribucin de la Poblacin Inmigrante de 5 a 14 Aos de Edad. Segn Grado de Urbanizacin por Regin Ecolgica de Residencia y Sexo, 1992 2001. Cuadro No. 7....................................................................................... 88 Bolivia: Distribucin de la Poblacin Inmigrante Reciente. Segn Grado de Urbanizacin y Grandes Grupos de Edad por Regin Ecolgica de Destino, 2001. Cuadro No. 8....................................................................................... 93 Saldo Neto Migratorio por Municipios de Residencia y Sexo, 1996 2001*. Antecedentes y desafos de las polticas de migracin en Uruguay Cuadro No. 1 .....................................................................................155 Uruguay: Migracin neta, 1950-2006. Cuadro No. 2......................................................................................158 Uruguayos en el MERCOSUR ampliado.
Cuadro No. 3 .....................................................................................163 Uruguay: Poblacin nacida en otros pases del MERCOSUR, 1975-1996. El desafo de la innovar en la gestin pblica Cuadro 1............................................................................................186 Polticas migratorias. Requerimientos de la gestin transversal.
GRFICOS
La migracin en Bolivia Grafico No. 1...................................................................................... 77 Bolivia: Poblacin Migrantes de 5 aos y mas, 1976-2001. Grafico No. 2...................................................................................... 95 Inmigrantes segn Pas de nacimiento, 2001. Grafico No. 3...................................................................................... 97 Poblacin nacida en Bolivia, censada en Argentina. Periodo 1868-2001. Grafico No. 4...................................................................................... 99 Variaciones residenciales de Migrantes Bolivianos en Espaa, 1995-2008. Aspectos polticos de la inmigracin y emigracin internacionales en Paraguay al principio del siglo XXI Grfico No. 1.....................................................................................147 Pirmides de los nacidos en Brasil residentes en Paraguay, segundo los censos de 1992 y 2002. Antecedentes y desafos de las polticas de migracin en Uruguay Grfico No. 1 ....................................................................................160 Stock de retornantes por ao (en porcentaje). Localidades de 5000 y ms habitantes. Grfico No. 2.....................................................................................162 Mapa esquemtico de distribucin espacial de los principales grupos de inmigrantes por nacionalidad.
MAPAS
La migracin en Bolivia Mapa No. 1............................................................................................91 Saldo Neto Migratorio por sexo, 1996-2001. Aspectos polticos de la inmigracin y emigracin internacionales en Paraguay al principio del siglo XXI Mapa No. 1............................................................................................148 Inmigrantes brasileos y argentinos segn distrito de residencia en 2000. Mapa No. 2............................................................................................149 Poblacin nacida en Brasil segn distrito de residencia en 2002. Mapa No.3............................................................................................150 Poblacin nacida en Argentina. Segn distrito de residencia en 2002. Mapa No. 4............................................................................................151 Poblacin retornada de Paraguay segn municpio de residencia en 2000. Mapa No. 5............................................................................................152 Poblacin nacida en Paraguay. Segn municpio de residencia en 2000.
Prefacio
Julio Carranza Valds1
travs de la historia, las migraciones han sido una actividad constante de la sociedad, motivaciones diversas han incentivado a los hombres a moverse ms all de sus fronteras en busca de nuevos horizontes, ms motivados por razones de carcter econmico o poltico que por el espritu de aventura y de exploracin que tambin ha sido parte esencial de la naturaleza humana. Como todo fenmeno social, las migraciones han dado lugar a fuertes conflictos y nuevas contradicciones, sobre todo cuando han sido motivas por las ambiciones de expansin o dominacin de las naciones ms poderosas del planeta sobre otros territorios, pero tambin han sido fuente del mayor enriquecimiento cultural y la mayor integracin de pueblos con orgenes diferentes que por diversas razones han coincidido en el mismo espacio en el mismo tiempo. El impacto cultural de este proceso ha sido enorme, las culturas de muchos pueblos hoy son el resultado de la mezcla de civilizaciones distintas, sometidas a ese enriquecedor proceso que el gran historiador cubano, Fernando Ortiz, llam transculturacin. Inspirado en una vieja frase se pudiera decir que la historia de la humanidad ha sido tambin la historia de las migraciones. Durante la etapa actual de la as llamada globalizacin, muchos fenmenos han adquirido nuevas dimensiones e implicaciones, entre ellos el
1 Doctor en Economa, Consejero Regional de Ciencias Sociales y Humanas en Amrica Latina y el Caribe UNESCO.
11
de las migraciones. Los avances en la tecnologa de las comunicaciones y el transporte han facilitado la movilidad internacional y han estimulado la migracin como solucin a situaciones difciles que por razones econmicas o polticas enfrentan las personas en sus pases de origen. Paralelamente la acentuada divisin del mundo en pases ricos y pases pobres, enfatiza las presiones migratorias cuyo signo fundamental no es el movimiento de personas de un rgimen poltico a otro sino el movimiento desde pases menos desarrollados a pases altamente desarrollados donde suponen encontrar mayores posibilidades de insercin laboral. Los refugiados polticos, a veces de manera masiva, han caracterizado tambin los movimientos migratorios de nuestra poca en la mayora de las regiones del mundo. Tambin, como un fenmeno ms reciente y menos estudiado, aparecen los desplazados por el efecto del cambio climtico y la crisis medioambiental que afecta al planeta. La globalizacin, impulsada fundamentalmente por las naciones ms desarrolladas, ha promovido la libre movilidad de mercancas y capitales por el mundo pero no la libre movilidad de personas. Quizs las regulaciones y restricciones legales a la migracin son hoy ms fuertes que nunca antes en la historia. Muchas fronteras se calientan y no aparecen soluciones suficientes a los conflictos que all se presentan cotidianamente. Obviamente, ms all de soluciones parciales que pudieran contribuir favorablemente a aliviar este problema, como la reforma migratoria que se demanda con fuerza en los Estados unidos, la solucin definitiva pasa por reducir las desigualdades entre las naciones y avanzar en la lucha contra la pobreza y la marginalidad, lo cual supone importantes cambios en el actual orden internacional. En la coyuntura de hoy estos problemas lejos de aliviarse parecen agudizarse, dado el impacto que sobre los pases centrales tiene la actual crisis financiera internacional con fuertes reducciones en el empleo, tendencias a la desregulacin de los mercados laborales y disminucin de los recursos disponibles para gasto social. Situacin que, como ha demostrado la historia, es caldo de cultivo para la xenofobia, el racismo y la discriminacin. Los estados miembros de la UNESCO han considerado el tema de las migraciones, as como el del racismo la discriminacin y la xenofobia, como temas relevantes que deben ser incluidos en su programa regular. Diversos proyectos se desarrollan.
12
Prefacio
Dado que se trata de fenmenos complejos, las ciencias sociales tienen una contribucin importante que hacer para conocer mejor sus causas, sus manifestaciones, sus caractersticas especificas en cada regin y proponer diferentes opciones para contribuir al diseo y la implementacin de polticas efectivas que contribuyan a aliviar las consecuencias negativas de las migraciones y estimulen sus consecuencias positivas referidas al encuentro de culturas, al enriquecimiento mutuo y al reforzamiento positivo de la diversidad que integra a la sociedad contempornea. Una de estas actividades, organizada conjuntamente con FLACSOUruguay, fue la realizacin de un seminario que tratara sobre la situacin actual y perspectivas de las migraciones en los pases que integran el MERCOSUR. Se revisan los casos de los pases miembros de este tratado (Uruguay, Brasil, Paraguay y Argentina), as como los casos de los pases vecinos Chile y Bolivia que tienen un impacto importante en la subregin. El seminario realiz un abordaje integral de esta problemtica para contribuir a comprender mejor este fenmeno en toda su complejidad. Hacindose particular nfasis en las polticas migratorias de los estados miembros del MERCOSUR. Se ha afirmado, con razn, que el MERCOSUR ha avanzado ms en sus dimensiones econmicas y comerciales que en su dimensin social, de la cual el movimiento libre de ciudadanos forma parte esencial. Esta cuestin es tratada cada vez con mayor acento por los gobiernos y por las ms diversas organizaciones de la sociedad civil en la regin. La relevancia del tema demanda tambin el aporte de la comunidad acadmica que con sus anlisis y propuestas deben contribuir al mayor conocimiento para el diseo e implementacin de polticas ms adecuadas. El presente volumen, que recoge los principales trabajos presentados en el seminario, tiene el propsito de servir a estos fines.
13
Presentacin
Cristina Zurbriggen2
os desplazamientos migratorios en Amrica Latina y el Caribe han sido una constante socio-histrica que ha contribuido a la configuracin de una base endgena plural para la innovacin, la transformacin y el desarrollo de nuestros territorios.
En las ltimas dcadas, las transformaciones polticas y econmicas han generado un aceleramiento de la movilidad de personas en la regin sudamericana. Esta dinmica condujo a su vez a nuevas formas y estructuras de las sociedades, repercutiendo directamente en los procesos de desarrollo de cada uno de los pases y la regin en su conjunto. A partir de las transformaciones planteadas surge la necesidad de contar con polticas migratorias activas y coordinadas a nivel regional. Se trata, en definitiva, de construir iniciativas en la materia consistentes con la promocin de los derechos humanos y el desarrollo integral. Sin embargo, y a pesar de la evidente repercusin que el fenmeno migratorio ha tenido en las diferentes dimensiones de vida contempornea, hay una brecha cada vez mayor entre el conocimiento de estas dinmicas y las decisiones expresadas en polticas pblicas en el espacio geogrfico continental. Atendiendo la problemtica planteada y, particularmente, aquella que hace referencia a las dificultades de articulacin entre los encargados de
2 Doctora en Ciencia Poltica por la Universidad Eberhard-Karls (Tubingen, Alemania). Se desempea como docente e investigadora en el rea de Estado y Polticas Pblicas en la Universidad de la Repblica (Uruguay), y es Directora de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en Uruguay.
15
generar conocimiento cientfico social sobre el tema migratorio y las acciones que realizan los tomadores de decisin sobre poltica migratoria, es que FLACSO-Uruguay incorpora un rea de investigacin que enfatiza sobre procesos migratorios nacionales y regionales, con miras a fortalecer un conocimiento aplicado y contribuir a la participacin de actores relevantes. El presente libro es resultado de ese esfuerzo acadmico, expresado en el seminario-taller Estado Actual y Perspectivas de las Polticas de Migracin en el MERCOSUR (Montevideo, 12 y 13 de noviembre de 2009), una instancia organizada por FLACSO Uruguay en conjunto con UNESCO que tuvo por objetivo central contribuir al diseo de polticas en el espacio MERCOSUR sobre el abordaje integral de la migracin. A partir de la promocin, comunicacin y la reflexin conjunta sobre las transformaciones institucionales y polticas, el taller busc promover un debate entre acadmicos, especialistas, tomadores de decisin, y grupos organizados vinculados al fenmeno migratorio, para ensayar respuestas integrales a la problemtica migratoria y repensar las nuevas formas de gestionar las polticas pblicas complejas. Esperamos que esta publicacin contribuya tambin a un mejor conocimiento de nuestra realidad y, en definitiva, a la construccin de sociedades ms justas, diversas y libres.
16
Polticas pblicas migratorias: consideraciones preliminares para su discusin
Lenin Mondol Lpez3
la luz del aporte realizado por expertos nacionales en el marco del primer seminario- taller sobre polticas pblicas migratorias del MERCOSUR, y el cual fue organizado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales en el Uruguay (FLACSOUruguay) conjuntamente con la Consejera de Ciencias Sociales y Humanas para Amrica Latina de la UNESCO4, el presente artculo pretende introducir algunas lneas generales para la discusin sobre la temtica de la migracin, las polticas pblicas migratorias y su vinculacin inexorable con el tema del desarrollo.
I. Importancia de la migracin
Quizs como nunca antes en la historia moderna, los procesos de migracin humana han sido tan fundamentales para el sostenimiento del sistema econmico capitalista. Nos encontramos en un mundo cada vez ms signado por la desigualdad y exclusin en sus ms variadas formas, que denota repetidamente asimetras en la distribucin de los recursos capitales y una lgica de acumulacin que finalmente termina por degradar al ser humano, abstrayndolo de sus
3 4 Socilogo costarricense, investigador adjunto del programa de Migracin y Desarrollo de FLACSOURUGUAY. Dicho seminario, que a la vez da nombre al presente libro, se llev a cabo los das 12 y 13 de noviembre del ao 2009 en la ciudad de Montevideo.
17
condiciones histricas y sociales. Estamos pues, frente a la ms depurada y racional cosificacin de lo que hemos denominado condicin humana, y es precisamente en este contexto que se desenvuelven las dinmicas migratorias. Muchos son los factores que se le atribuyen al aumento de las migraciones en el siglo XX5, -particularmente de aquellas regiones a las cuales se les ha denominado como sub-desarrolladas- que van desde aquellas que comprenden las mismas como un fenmeno sociocultural, producto de una larga interaccin entre pueblos ms all de las fronteras nacionales, hasta aquellas que tienen como impronta las situaciones coyunturales de poltica usualmente fuera de un contexto democrtico y las que enfatizan en los cambios econmicos que en el corto y mediano plazo favorecen nuevas configuraciones de mercados laborales. Particularmente, Amrica Latina registra variaciones demogrficas por migracin aunadas a todas las anteriores causas6, sin embargo, en estas tres ltimas dcadas los procesos migratorios obedecen fundamentalmente a desequilibrios y crisis econmicas que han causado desempleo, bajos ingresos percibidos y la bsqueda de mejores condiciones de vida. De esta manera, contingentes de familias latinoamericanas se han dado a la tarea de buscar los mejores destinos posibles para vender su fuerza de trabajo. En este sentido, los flujos migratorios en la subregin del Cono Sur, se han acelerado en correlacin a la profundizacin de la crisis econmica de inicios del presente siglo, siendo que la actual migracin intrasubregional se basa mayoritariamente en dinmicas de atraccin y expulsin de fuerza de trabajo caracterizada por una mayor proporcin de personas con edad productiva7 y una acelerada incorporacin de la mujer a estas dinmicas8. Asimismo, en lo concerniente a aquellos pases que comparten una misma agenda poltica de integracin subregional con la denominada plataforma MERCOSUR, observamos una clara distincin entre aquellos pases que en mayor medida son receptores de migracin (Argentina, Brasil, Chile), y aquellos que son expulsores (Bolivia, Paraguay, Uruguay)9.
5 Investigadores como Csar Aguiar sealan cifras importantes que respaldan la importancia del tema migratorio a nivel global: estimaciones de la Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas apoyadas centralmente en censos de poblacin, se indica que el nmero total de migrantes internacionales aument de 75 000 000 en 1965 a 120 000 000 en 1990, a una tasa del 1,9% (Aguiar, 2007:119) En el contexto actual estadsticas de organismos internacionales sealan que alrededor de 25 millones de latinoamericanos se encuentran en situacin de migrantes alrededor del mundo. Nos referimos en su mayora al grupo etreo que va de los 18 a los 44 aos de edad. Esta tendencia a la feminizacin de la migracin ha sido observada en el aumento paulatino de la fuerza de trabajo de la mujer en los servicios domsticos y de la maquila principalmente. Desde nuestro punto de vista las migraciones han demostrado afectar ms por su dimensin cualitativa que cuantitativa, por lo que no necesariamente aquellos pases que reciben menos migrantes son
6 7 8 9
18
Polticas pblicas migratorias
Es claro que los retos y problemticas de la migracin son diferentes para cada pas10, pero tambin es fundamental sealar que las medidas domsticas de poltica no son suficientes en tanto no estn insertas en una lgica de desarrollo subregional, que permita finalmente alcanzar las condiciones bsicas que potencien a sus habitantes como sociedades con mayor bienestar econmico y equidad social.
II. Entre luces y sombras: La poltica pblica migratoria subregional

En los ltimos aos son mltiples las iniciativas bilaterales que promueven mecanismos intermedios para la solucin de problemas domsticos y transfronterizos en materia migratoria. Iniciativas de regularizacin ciudadana entre Bolivia- Brasil (2005, 2006, 2007), Argentina- Brasil (2005), Brasil- Uruguay (2002, 2006) Paraguay y Brasil, as como los procesos de regularizacin implementados por el gobierno Chileno (2007, 2008), se podran citar, entre muchas otras, como esfuerzos importantes que buscan resolver con urgencia el tema de la libre circulacin. Otros programas a nivel social buscan complementar la falta de legislacin migratoria que proteja a la niez, a las mujeres y trabajadores en general. Programas de educacin bilinge entre Brasil y Paraguay, la flexibilizacin de las medidas de acceso a los servicios de salud y educacin en Argentina y Uruguay son tambin ejemplos de acciones parciales que intentan salvaguardar derechos sociales fundamentales. Paralelamente a estas iniciativas y programas, algunos gobiernos han ido un poco ms lejos y han impulsado la creacin de nuevas leyes migratorias que subsanen las carencias de perspectiva de derechos que arrastraban en su entramado. Citamos como ejemplo las recientes leyes de Argentina y Uruguay, las cuales incluyen adems mecanismos para la inclusin ciudadana, ya sea a travs de programas de vinculacin o retorno dirigidos hacia compatriotas que se encuentran en el exterior11 Tal y como se ha podido observar, las propuestas bilaterales, y nacionales en algunos casos, buscan remediar la falta de un consenso efectivo por
los menos afectados. Citamos a modo de ejemplo la importancia cualitativa que ha tenido la migracin brasilea al Paraguay, entre otras. 10 Aunque cualquiera de los temas a tratar sobre migracin son vlidos para todos los pases que integran el MERCOSUR, se debe sealar que los temas sobre remesas, emigracin calificada, desplazamientos familiares, desarraigo sociocultural, migracin por asuntos comerciales, entre otros, tienen un rango de importancia muy diferente para cada uno de los pases. 11 Dichas leyes incluyen mecanismos para la promocin de medidas de vinculacin y estrategias de retorno a travs del denominado Departamento 20 en Uruguay la Provincia 25 en Argentina.
19
parte de los estados miembros del MERCOSUR y asociados12, que no han encontrado punto de encuentro en temas prioritarios. Ahora bien, estas soluciones coyunturales, atomizadas si se quiere, pueden remediar una situacin estructural que afecta a todos los pases del bloque? La respuesta no es fragmentaria, pero s se disemina. La respuesta la tienen las fuerzas sociales a nivel subregional. Los actores en el tema de migracin son mltiples, y trascienden gobiernos. Sin lugar a dudas todas estas iniciativas anteriormente sealadas, vienen en conjunto a connotar la fuerza propositiva de diversos actores sociales que buscan decididamente colocar en la agenda poltica subregional el tema de la migracin, ya no solo como un tema vinculado a la creacin de capital, sino a la fundamentacin de los derechos humanos y sociales. A medida que el avance de la globalizacin econmica ha alcanzado parmetros cada vez ms utilitarios y deshumanizantes, las demandas ciudadanas tambin se han venido globalizando sin importar nacionalidad o pas de origen. Es en este sentido que el MERCOSUR, como instancia poltica supranacional, refleja las demandas y contradicciones de mltiples actores a nivel subregional, y comienza a ser una respuesta legtima en la medida que avanza consustancialmente hacia una mayor democratizacin e inclusin de los diversos sectores sociales. Dentro de esta perspectiva, podramos decir que los acuerdos multilaterales de seguridad social del MERCOSUR (2006) as como de residencia del MERCOSUR ampliado (2009), son dos ejemplos del acervo de luchas ciudadanas y laborales por incluir mecanismos transnacionales para la vigencia de derechos fundamentales de los migrantes. El devenir de otras iniciativas para la implementacin de mecanismos vlidos de legislacin y de poltica pblica migratoria a travs del MERCOSUR depender, desde luego, de todos estos actores que se niegan a desfallecer en sus demandas. Los mismos migrantes, ONGs, centrales sindicales y organizaciones de derechos humanitarios ya se estn sumando a la bsqueda de soluciones consensuadas13, y se colocan como los principa12 Para cada caso de los pases miembros del MERCOSUR se observarn medidas tendientes a buscar amnistas en materia laboral o de procesos de regularizacin con la figura de Residencia Temporaria, y que han tenido que reeditarse continuamente a falta de una legislacin subregional. Al respecto vanse los casos de Brasil, Bolivia y Chile tratados con mayor detalle en los subsiguientes captulos. 13 El profesor Javier Taks hace referencia a la importante participacin de diversos sectores de la sociedad civil en la lucha por los derechos de los migrantes, as como de la ltima reunin subregional de
20
les crticos de los programas sociales y laborales complementarios, que no ahondan en el problema de raz y que denuncian una falsa inclusin migratoria que finalmente ha terminado por transgredir normativas internacionales con obligacin, como lo son la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, la Convencin sobre los Derechos del Nio y la Convencin internacional sobre la proteccin de los derechos de los trabajadores migrantes14.
III. Las respuestas pendientes

Finalmente, qu falta por hacer?, hacia dnde debemos ir en materia migratoria?, a qu tipo de retos nos enfrentamos para que pueda lograrse una efectiva implementacin de los acuerdos de poltica pblica migratoria en la subregin?, qu rol pueden tener los diversos actores sociales en este proceso? La siguiente puntuacin expresa sucintamente algunos de los principales nodos retos identificados con relacin a la problemtica de la poltica pblica migratoria en la subregin, y que de manera ampliada y con mayor detalle abordan los especialistas que aportan su criterio en cada uno de los apartados que contiene el presente libro. Superar la atomizacin: la poltica migratoria se mantiene latente en diversos programas y acciones que no dejan de ser paliativos. Una verdadera profundizacin en el tema migratorio implica una perspectiva comn desde la administracin pblica y ms an desde las instituciones encargadas de ejecutar las polticas respectivas. Acceder a la transversalizacin: Se hace necesaria la interseccin y correlacin de las diversas polticas pblicas con la poltica migratoria. Superar la falsa dicotoma externo-interno: A diferencia de otro tipo de polticas pblicas, la poltica pblica migratoria al estar armonizada con un sistema regional de polticas pblicas de migracin posee un alcance que supera lo domstico.
sindicatos a raz de la Declaracin de Montevideo. Ver el caso de Uruguay. 14 Al respecto recomendamos leer el artculo de Carolina Stefoni, para el caso de Chile.
21
Fomentar un orden de la poltica: La poltica migratoria es un asunto prioritario en la subregin que debe ser agendada como tal por los gobiernos, y ms an, ser operativa a travs de reglamentaciones y programas. Armonizacin y profundizacin: La implementacin de la poltica migratoria no solo corre a nivel de pases sino fundamentalmente a travs de los gobiernos locales y provinciales. Para lograr una efectiva profundizacin de la poltica se debe avanzar en la participacin multinivel incorporando a todos los sectores de la sociedad civil. Incorporar la lgica cultural: la poltica migratoria tiene el reto de incorporar las especificidades culturales, solo de esta manera puede conducir a una lgica de desarrollo generalizable.
IV. A modo de conclusin

Ms all de cualquier disenso suscitado alrededor de los diversos enfoques sobre el tipo de poltica y gestin de la misma, no cabe duda que el tratamiento de la poltica migratoria pasa inexorablemente por la discusin sobre la estrategia de desarrollo a la cual se adscribe un pas un grupo de ellos. De tal manera que para la subregin es imprescindible considerar y poner sobre la mesa la discusin sobre el tipo de sociedades que queremos construir, con quines y con qu recursos podremos lograrlo. Esperemos que en el marco del MERCOSUR se avizoren tiempos polticos y sociales de inclusin, en donde la connotacin de lo migratorio sea la que nos signe no como errantes, sino como todo un pueblo que reencontr finalmente su camino.
22
Referencia bibliogrfica
Aguiar, Csar (2007): Inmigracin. Perspectivas y oportunidades para una poltica inmigratoria. en: Calvo, Juan Jos; Mieres, Pablo (comp.) Importante pero urgente. Polticas de poblacin en Uruguay. Montevideo: UNFPA/Rumbos. Castles, Stephen; Miller, Mark J. (2004): La era de la migracin. Movimientos internacionales de poblacin en el mundo entero, UAZ/Porra. Delgado Wise, Ral; Marquez Covarrubias, Humberto; Moctezuma Longoria, Miguel (2006): Dimensiones crticas de la problemtica de la migracin y el desarrollo en Mxico. Revista Theomai, nmero 14, segundo semestre. En http://www.revista-theomai. unq.edu.ar/numero 14/ArtLongoria.pdf Mrmora, Lelio (2002): Las Polticas de Migracin Internacional, Buenos Aires, OIM, Editorial Paids. Portes, Alejandro (2007): Migracin y desarrollo: una revisin conceptual de la evidencia. En Castels, S. y Delgado, R., coordinadores: Migracin y desarrollo: perspectivas desde el Sur. Mxico: Universidad Autnoma de Zacatecas / Organizacin Internacional para las Migraciones.
23
Polticas migratorias en la Argentina: experiencias del pasado, reformas actuales y expectativas futuras
Susana Novick1
E
1
1. Introduccin
ste artculo tiene por objetivo realizar una sntesis de la evolucin de las polticas migratorias argentinas desde fines del siglo XIX hasta la actualidad, analizada a partir de la produccin normativa del Estado. Asimismo, se reflexiona acerca del futuro de las mismas, relacionando las tendencias de los flujos, el panorama poltico argentino y la evolucin del proceso de integracin regional. Desde hace tiempo nos interesamos por indagar acerca de los aspectos poltico-sociales e ideolgicos de los fenmenos poblacionales. Hemos utilizado la perspectiva histrica de largo plazo y con los aos hemos podido apreciar la fertilidad de este campo de estudio; fertilidad no exenta de inconvenientes, pues como afirman Funtowicz y Ravetz no es fcil comprender los problemas complejos, novedosos y variables. El tema de las migraciones es uno de ellos. La complejidad esencial de esta temtica abre el camino para una nueva concepcin de la ciencia, en la que el conocimiento y la ignorancia siempre interactan de manera creativa. Y en el caso especfico del estudio de las polticas migratorias el horizonte se empaa an ms. Los mismos autores dicen: ...el estatus cientfico de la investigacin
Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas CONICET-, Instituto de Investigaciones Gino Germani, Universidad de Buenos Aires. Esta ponencia resume algunos hallazgos del proyecto UBACYT titulado: Dos dimensiones de la Argentina migratoria contempornea: inmigrantes mercosureos y emigrantes argentinos. Aspectos demogrficos, polticos y sociales.
25
sobre los problemas relacionados con la toma de decisiones pblicas es, en el mejor de los casos, dudoso (Funtowicz y Ravetz, 1993). En efecto, trabajar sobre textos - los jurdicos incluidos- no constituye una prctica obvia e inocente. El anlisis del discurso tiene grandes dificultades para dominar su objeto, pues un discurso no es una realidad evidente, un objeto concreto ofrecido a la intuicin, sino el resultado de una construccin (Mengueneau, 1980). El lenguaje y su uso no son neutros o transparentes, ni indiferentes al lugar desde el cual son realizados. Vasilachis de Gialdino, nos advierte sobre las posibilidades de los textos polticos, incluidos los jurdicos. La autora dice: ...dar cuenta de la capacidad de dichos textos tanto para construir la realidad social como adems y fundamentalmente, para proveer a los actores sociales de los modelos interpretativos con los que comprender esa realidad social, interrogarse acerca de la posibilidad de modificarla y, consecuentemente, orientar la propia accin (Vasilachis de Gialdino, 1997). Por su parte, la teora crtica alude al derecho como una prctica social especfica y como un discurso de poder, de all que lo ideolgico es considerado condicin de produccin necesaria del discurso jurdico (Ruiz, 1991; Crcova, 1991). Adherimos a las teoras alternativas del derecho que afirman que las contradicciones profundas del sistema jurdico pueden servir a una praxis emancipadora (Barcellona y Coturri, 1976; Tygar y Levy, 1981). La legislacin, como parte del derecho, constituye un objeto de estudio apto para la comprensin de las relaciones sociales y los cambios producidos en la sociedad. El estudio de la norma jurdica nos resulta un camino adecuado para responder a ciertos interrogantes: Cul es el conflicto social?, Quines pujan por resolverlo? Cmo logran hacerlo? La ley es un fruto social, un hecho pblico, el punto final de un camino que podemos recorrer y estudiar. La norma configura para nosotros un relevante objeto de anlisis pues ella resume y transparenta -hace ms visibles- aquellos factores llamados genricamente ideolgicos, de manera que nos permite aprehender la riqueza y sustancia de la dimensin jurdica de lo social. Nuestra perspectiva considera al sistema jurdico como un sistema parcialmente incoherente, relativamente autnomo y paradjicamente contradictorio. En la actualidad, las polticas migratorias se presentan con un fenmeno ms complejo, dado que la Argentina, pas tradicionalmente receptor de flujos migratorios, se ha venido perfilando desde la dcada de 1990 como pas de emigracin, un flujo compuesto mayoritariamente por jvenes con alta calificacin educativa. La coexistencia de ambas tendencias as como la participacin de nuevos flujos y el desarrollo del espacio de integracin regional -que fue lentamente avanzando desde lo estrictamente comercial
26
Polticas migratorias en la Argentina
hacia cuestiones sociales y culturales, incluidas las temticas poblacionales -se reflejan en la poltica reciente. Pensar en las polticas migratorias en la Argentina, es pensar en uno de los temas esenciales de su historia como nacin. Las migraciones constituyeron un fenmeno que marc a nuestra sociedad desde aun antes del proceso de consolidacin institucional. El Estado, por su parte, comenz muy tempranamente a preocuparse por los problemas poblacionales, y dentro de su estrategia las migraciones fueron prioritarias: se necesitaba poblar rpidamente el pas, modernizarlo y traer mano de obra indispensable para poner en marcha el proyecto dominante. Las migraciones internacionales constituyen as, uno de los procesos ms importantes de nuestra historia y por ello uno de los ms debatidos.
2. Experiencias del pasado

Partiendo de la hiptesis de que la evolucin de los fenmenos demogrficos es una variable dependiente de los procesos polticos, desde hace tiempo venimos analizado las polticas migratorias en Argentina, en cinco dimensiones: a) Legislacin referida a fenmenos demogrficos: migracin, colonizacin, aborgenes, tierras fiscales; b) Constitucin Nacional (1853, 1949, 1994); c) Convenios internacionales relacionados con la mujer y los inmigrantes; d) Planes Nacionales de Desarrollo; e) Documentos, informes oficiales y discursos de funcionarios pblicos. Nos interesamos por explorar el tratamiento que los diferentes gobiernos le dieron a la temtica migratoria. Nuestro objetivo consisti en analizar la relacin entre las polticas pblicas, las polticas migratorias, las estrategias de desarrollo y los procesos polticos tal como se presentan en el mbito normativo leyes- del Estado2. 1. Durante la etapa agroexportadora (1870-1930) si bien no existi una poltica de poblacin global y expresa, s existi una poltica implcita que tiene correlacin con un fenmeno destacado: la inmigracin europea de
2 Las limitaciones de nuestro trabajo son varias: a) las recopilacin de normas no ha sido total; b) se analizaron bsicamente leyes a nivel nacional; c) el anlisis no ha sido exhaustivo, pues un texto -los jurdicos incluidos- ofrecen siempre muchas y no solo una lectura posible; d) se identifica leyes con polticas, decisin que claramente reduce y recorta el anlisis de un fenmeno mucho ms complejo; e) se trabaja en un plano jurdico formal.
27
caractersticas masivas. Estos inmigrantes produjeron cambios importantes e irreversibles en la sociedad; y simultneamente fueron influidos por fenmenos de ndole econmico, cultural, social y poltico. La poltica de puertas abiertas se estableci mediante la emblemtica Ley Avellaneda, de1876, que impulsaba el ingreso de europeos que llegaban a transformar en agrcolas nuestras extensas tierras. Ella define por primera vez qu es un inmigrante, especificando los derechos y deberes que ese estatus generaba. A nivel normativo coexisten en el perodo dos imgenes del extranjero: el civilizador y el subversivo. En relacin con los derechos humanos, la ley de Residencia de Extranjeros (1902) puede ser considerada como la primera norma que legitim un accionar discrecional por parte de las autoridades, y la Ley de Defensa Social (1910) tuvo un claro carcter represivo hacia la poblacin migrante en general. 2. Primera Fase Estrategia industrializadora sustitutiva de importaciones. Gobiernos conservadores (1930-1945). A lo largo de esta etapa no existi una poltica de poblacin expresa. S observamos algunos fenmenos: declinacin del flujo migratorio europeo y aumento de las migraciones internas. La poltica migratoria se torna restrictiva -en el plano normativo-; pero la disminucin del flujo parece ser ms el resultado de la nueva situacin econmica internacional que consecuencia del cambio legal apuntado. Sin embargo, la crisis no afect la ideologa que asociaba inmigracin europea con progreso nacional, an fuertemente arraigada en la sociedad argentina. En relacin a los derechos humanos, las restricciones impuestas asociadas a la seleccin de inmigrantes implic dejar de lado el rgimen absolutamente liberal de ingreso propuesto por la ley Avellaneda. 3. Primera Fase estrategia industrializadora sustitutiva de importaciones. Gobiernos peronistas (1946-1955). La experiencia planificadora del perodo (Primer y Segundo Plan Quinquenal) realiz diagnsticos previos acerca de los problemas demogrficos del pas, pretendindose actuar sobre la totalidad de los fenmenos. Asimismo, la variable poblacin fue percibida como parte integrante de la poltica global de desarrollo, y como un elemento clave para la concrecin del proyecto poltico. La Constitucin Nacional sancionada por el peronismo -vigente a partir de 1949 hasta 1956- contena referencias explcitas a algunos fenmenos demogrficos. En relacin con las migraciones- su artculo 17 estableca que el gobierno federal fomentar la inmigracin europea. Por su parte, el artculo 31 dispona que los que entren al pas sin violar las leyes gozan de todos los derechos civiles de los argentinos, y tambin de los derechos polticos luego de cinco aos de haber obtenido la ciudadana. El artculo 68 inciso 16 estipulaba como atribuciones del Congreso promover la inmigracin. En
28
relacin con la poltica migratoria, la idea de integracin latinoamericana es uno de los argumentos que legitiman la poltica de amnistas iniciada por los gobiernos peronistas3. Las ideas de seleccin y encauzamiento orientan la nueva poltica. 4. Segunda Fase estrategia industrializadora sustitutiva de importaciones. Etapa concentradora. Gobiernos militares (1955-1962 y 1966-1973). Durante este perodo, que muestra una profunda crisis y un clima de protesta social creciente, las normas elaboradas poseen una visin de los inmigrantes como actores peligrosos para la sociedad, normas que implican un aumento de la violencia contra los extranjeros, facultndose al Poder Ejecutivo a expulsarlos. La disminucin y fluctuacin del flujo migratorio desde los pases limtrofes observada durante esta etapa es el resultado de varias circunstancias: la poltica restrictiva ejecutada, la disminucin de los salarios, la recesin econmica y la exclusin y represin de los migrantes limtrofes indocumentados. 5. Segunda Fase estrategia industrializadora (1963-1966 y 1973-1976). Etapa distribuidora. Gobiernos democrticos. Esta etapa se caracteriza por una poltica generosa con los inmigrantes latinoamericanos (sendas amnistas), por una posicin progresista en los mbitos internacionales (Conferencia Mundial de Poblacin de Bucarest, 1974) donde el fenmeno migratorio es considerado un factor de progreso y desarrollo; y por la creacin de nuevos espacios institucionales. La experiencia planificadora del peronismo (Plan Trienal para la Reconstruccin y la Liberacin Nacional, 1973) formula cuatro proyectos bsicos: a) orientacin de las migraciones internas; b) recuperacin de la emigracin argentina a otros pases; c) integracin de la inmigracin latinoamericana; y d) promocin de la inmigracin de ultramar4. 6. Estrategia de apertura y liberalizacin de la economa (1976-1999). Comprende tres etapas. La primera de inicio y penetracin (1976-1983) llevada a cabo por el gobierno militar del general Videla, acompaado de su Ministro Martnez de Hoz, la ms enrgica y sangrienta; la segunda de transicin (1984-1989) durante el gobierno del Dr. Ral Alfonsn, donde algunos sectores an resisten la desregularizacin y apertura, generando
3 4 Se dictaron decretos de amnista en los siguientes aos: 1949, 1951, 1958, 1964, 1965, 1974, 1984 y 1992. El Embajador Benito Llamb, entonces Ministro del Interior, pronunci un discurso donde expresamente sostuvo que era necesario modificar las condiciones de una escasa inmigracin europea. No es exagerado entonces afirmar que la Argentina cuenta con tierras que, con los debidos trabajos de incorporacin, pueden dar asentamiento a quince millones de habitantes adicionales en los prximos treinta aos.
29
un cierto impasse; y por ltimo la tercera, de consolidacin (1989-1999) durante el gobierno del Dr. Carlos S. Menem, donde ya no existe grupo alguno socialmente organizado, que pueda oponerse al nuevo proyecto neoliberal instrumentado. Durante la primera etapa, el gobierno militar sanciona en 1981 una nueva ley de migraciones (Ley 22439), -derogando la histrica Ley Avellaneda-, mediante la cual persiste en incentivar la inmigracin europea asociada al proceso colonizador, dentro del objetivo de acelerar el crecimiento poblacional. La norma enuncia una poltica restrictiva, amplindose las actividades de control y expulsin. En la nueva legislacin subyace la doctrina de seguridad nacional, observndose el fenmeno migratorio desde una ptica casi exclusivamente policial. Durante la segunda etapa, gobierno del Dr. Alfonsn, si bien se dict un decreto de amnista, tanto la normativa elaborada desde la Direccin Nacional de Migraciones, as como la reglamentacin de la ley militar, nos muestran una posicin ambivalente, poco respetuosa de los derechos de los inmigrantes limtrofes y que no coincida con las expectativas generadas con el advenimiento de la democracia. Por otra parte, se formul una poltica expresa tendiente a lograr el retorno de los argentinos exiliados5. Durante este perodo varias legislaciones provinciales otorgan el derecho al voto a los extranjeros en las elecciones municipales y/o provinciales, debindose cumplir algunos requisitos (mayora de edad, saber leer y escribir en idioma nacional, aos de residencia, poseer documento de identidad argentino, inscripcin en un registro especial, etc.)6. Durante la tercera etapa, gobierno del Dr. Menem, la temtica aparece reiteradamente en la agenda pblica: un decreto de amnista, un nuevo reglamento de la ley militar, firma de convenios con pases vecinos (Bolivia, Per y Paraguay) y creacin de nuevos espacios institucionales (Consejo Federal de Poblacin y Comisiones de Poblacin en las Cmaras de Sena5 Mediante el Decreto 1798/84, se crea la Comisin Nacional para el retorno de los argentinos en el exterior como rgano asesor del Poder Ejecutivo. En diciembre de 1984 se publican algunas instrucciones con el objeto de proporcionar informacin til para quienes desean volver al pas referida a: documentacin, estudios, transportes, aduana, trabajo y otros tpicos relacionados con el regreso y reinsercin en el pas . Se citan dos programas especiales administrados y financiados por organismos internacionales: (a) de asistencia para la repatriacin voluntaria de refugiados argentinos, coordinado por el ACNUR; y (b) programa ROT (Retorno de talentos), argentinos refugiados o exiliados que por sus calificaciones profesionales podran tener posibilidad de ocupacin inmediata, a cargo del Comit Intergubernamental para las Migraciones (CIM). Los residentes extranjeros no pueden votar en elecciones nacionales (presidente, vicepresidente y legisladores), pero les est permitido sufragar en las provincias cuya legislacin as lo dispone: Buenos Aires (1994), Ciudad de Buenos Aires (1996),Catamarca (1988), Misiones (1999), Neuquen (1994), Crdoba (1987), Corrientes (1993); Chaco (1995); Chubut (1994); Formosa (2003); Jujuy (1986); La Pampa (1989); Mendoza (1997); Ro Negro (1988); Salta (1997); Santa Fe (1985); Santiago del Estero (1987); San Juan (1986); San Luis (1987); Tucumn (1983) y Tierra del Fuego (1991).
30
dores y Diputados). Si bien se presentaron numerosos proyectos de leyes7 sobre migraciones algunos de ideologa muy xenfoba- , los resultados fueron poco fructferos en cuanto a la derogacin de la ley sancionada por el rgimen militar. En relacin con los emigrados, al igual que otros pases latinoamericanos8 que poseen un creciente flujo emigratorio, en 1991 se aprueba la Ley 24.007 que concede el derecho al voto a los argentinos que viven en el exterior, previa inscripcin en un Registro de Electores. La primera vez que se aplic esta norma fue en las elecciones legislativas de 1993, habindose empadronado 8.823 argentinos, de los cuales vot el 62%, dado que la ley establece un derecho voluntario9. El Cuadro N 1 que agregamos, resume y sintetiza las polticas migratorias elaboradas por el aparato estatal, desde fines del siglo XIX hasta el gobierno del Dr. Menem.
Estas experiencias legislativas fueron analizadas en: NOVICK, S. Inmigrantes y refugiados, Co-autor: Enrique Oteiza, en: Derechos Humanos en Argentina. Informe Anual 2000. Eudeba, CELS, Buenos Aires, 2000, pginas 287 a 342; NOVICK, S. Inmigrantes. Capitulo VII, en :Derechos Humanos en la Argentina. Informe anual enero-diciembre 1998, Eudeba, CELS, Buenos Aires, 1999, pginas 287 a 322; NOVICK, S. Cambios en la poltica migratoria en el parlamento argentino,en: CELS, Informe sobre la situacin de los Derechos Humanos en Argentina, 1997, CELS, Eudeba, Buenos Aires, 1998, pginas 227 a 233; NOVICK, S. Poltica inmigratoria. Inmigracin real y derechos humanos en la Argentina. Captulo VI, en: Informe Anual sobre la situacin de los derechos humanos en la Argentina. 1995, CELS, Buenos Aires, 1996. Parte II de mi autora, pginas 182 a 203. Bolivia (2009), Brasil (1965), Colombia (1961), Ecuador (2002), Honduras (2001), Mxico (2005), Panam (2009), Per (1979), Republica Dominicana (1997), Venezuela (1993), Puerto Rico (1977) y Belice (slo para los diplomticos) tambin han otorgado el voto a sus ciudadanos que residen en el extranjero. El artculo 1 establece que los ciudadanos argentinos que, residiendo en forma efectiva y permanente fuera del territorio de la Repblica Argentina, sean electores nacionales de acuerdo a lo dispuesto en el Cdigo Electoral Nacional y se inscriban en el Registro de Electores Residentes en el Exterior [...] podrn votar en las elecciones nacionales. La ley fue reglamentada por Decreto 1138/93, con las modificaciones introducidas por el Decreto 2010/93.
31
Cuadro No. 1 Estrategias de desarrollo, polticas pblicas, polticas de poblacin y polticas migratorias
Estilo o estrategia de desarrollo Perodo Gobiernos Caracterstica General Caracterstica del Estado Poltica Econmica - Exportaciones agropecuarias - Apertura inversin extranjera (ferrocarriles, frigorficos, servicios) - Acumulacin - Inversin en EE.UU. (Industria textil y alimentos) - Acumulacin - Inversin Pblica (servicios pblicos, empresas) - Distribucin - Empresas Multinacionales Monoplicas. Extranjerizacin Concentracin - Acumulacin -Inversin Pblica. Control capital extranjero - Distribucin - Desindustrializ. Concentracin Extranjerizacin - Acumulacin - Exportaciones no tradicionales - Acumulacin - Extranjerizacin - Concentracin econmica - Vertiginosas privatizaciones - Acumulacin
Agroexportador
1870 a 1929
Conservadores Radicales
Capitalista Dependiente
Oligrquico liberal
I Fase Industrializacin Sustitutiva de Importaciones
1930 a 1945 1946 a 1955
Conser vador
Oligrquico Intervencionista
Peronista
Capitalista Independiente
Benefactor
II Fase Industrializacin Sustitutiva de Importaciones
1955-1962 1966-1972 1963-1966 1973-1975
Militar
Burocrtico Autoritario
Radical Peronista
Capitalista Independiente Capitalista Dependiente Capitalista Dependiente
Benefactor
1976-1983
Militar
Liberal Represivo Democrtico Liberal
Apertura Econmica y Liberalizacin de la Economa
1983-1989
Radical
1989-1995
Peronista
Conservador
Democrtico
32
Contina Cuadro No. 1

Produccin para Ideologa dominante Evolucin Demogrfica - Inmigracin masiva europea - Declina mortalidad por desarrollo econmico y social - Se inicia declinacin fecundidad - Pirmide: poblacin joven - Temprana y rpida urbanizacin - Concentracin poblacin urbana zona Metropolitana - Aumento constante migraciones internas - Comienza proceso de vaciamiento de las provincias - Contina declinacin mortalidad - Contina declinacin fecundidad - Pirmide: poblacin transicin - Aumento poblacin en la zona Metropolitana - Inmigracin limtrofe numerosa - Leve declinacin mortalidad - Contina declinacin fecundidad - Pirmide: poblacin transicin - Aumento migrantes internos - Aumento constante migracin interna - Aumento constante poblacin zona Metropolitana - Contina descenso fecundidad - Pirmide: estrechamiento por la base; ensanchamiento a partir grupo 55-59 aos - Mortalidad estancada, Luego breve decrecimiento - Emigracin de argentinos - Erraticidad flujo migratorio migrantes limtrofes Poltica Migratoria
Mercado Externo
Liberalismo
- Promocin inmigracin europea asociada a proceso colonizador - Exterminio poblacin aborigen
Mercado Interno Coyunturalmente
Liberalismo intervencionista
- Restricciones entrada migrantes europeos - Puesta en duda poltica de puertas abiertas - Aparece problema migrantes limtrofes
Mercado Interno
Nacionalismo Popular
- Seleccin y encauzamiento migracin europea - Amnista migrantes limtrofes - Restricciones migrantes limtrofes - Represin migrantes ilegales - Amnistas migrantes limtrofes - Promocin migracin
Mercado Interno
Liberalismo Autoritario
Mercado Interno
Nacionalismo Popular
33
Mercado Externo
Neoliberalismo Represivo
Mercado Externo
Liberalismo Democrtico
- Leve reduccin migracin interna - Probable leve repunte fecundidad de momento - Pirmide: envejecimiento de la poblacin - Estancamiento descenso mortalidad - Emigracin de argentinos - Probable aumento de emigracin de argentinos - Contina envejecimiento poblacin - Desaceleracin crecimiento de la poblacin total - Tendencia declinante crecimiento migratorio
- Restricciones migrantes limtrofes - Preferencia inmigracin extranjera - Amnista limtrofes -Restricciones limtrofes -Retorno exiliados
Mercado Externo
Liberalismo Conservador
- Amnista migrantes limtrofes - Restricciones migrantes limtrofes
Fuente: Novick, S. 1992, 1997, 2000.
3. Reformas actuales
El gobierno del Dr. de la Ra (alianza del Partido Radical y Frepaso) accede al gobierno mediante elecciones libre en diciembre de 1999. A partir de la profundizacin de la crisis econmica y del creciente endeudamiento externo, la protesta social aumenta de tal forma que en diciembre de 2001 el presidente se ve obligado a renunciar a su cargo10. En relacin con el tema migratorio, la ley sancionada por los militares en 1981, tena ya ms de 20 aos y no resultaba fcil lograr su derogacin. Fue el proyecto unificado consensuado en diciembre de 1999 en la Comisin de Poblacin y Recursos Humanos de la Cmara de Diputados, la base que tuvo en cuenta el Diputado Giustiniani al redactar su proyecto, presentado en el Congreso en diciembre del 2001 y nuevamente en marzo de 2003. Luego de diferentes avatares, como ya no daban los tiempos para obtener los dictmenes de todas las comisiones y los plazos legislativos se acortaban, se acord el tratamiento del proyecto sobre tablas en la ltima sesin ordinaria del ao 2003. All todos los diputados la votaron sin objeciones. Pocos das despus -en diciembre- fue aprobada en la Cmara de Senadores, bajo el nmero 25.871. De la lectura de los Principios Generales de la nueva ley surge que la norma apunta a formular una nueva poltica demogrfica nacional, a
10 Caracterizan el perodo: altas tasas de desempleo, escasez de recursos estatales para polticas sociales, mayor dependencia de los centros financieros internacionales, sucesivos planes de ajuste econmico, retroceso de la participacin del Estado en reas vitales de la sociedad, crecimiento de la pobreza, etc. Un nuevo actor social, los desocupados -piqueteros- comienzan a movilizarse en reclamo de sus derechos.
34
fortalecer el tejido sociocultural del pas, y a promover la integracin sociolaboral de los inmigrantes, manteniendo en alto la tradicin humanitaria y abierta de la Argentina con relacin a los migrantes y sus familias. Una de las ms importantes reformas introducidas por la ley, es el reconocimiento del derecho humano a migrar. El artculo 4 dice: El derecho a la migracin es esencial e inalienable de la persona y la Repblica Argentina lo garantiza sobre la base de los principios de igualdad y universalidad. Este artculo no slo reconoce e introduce en el derecho interno lo establecido en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, sino que establece la obligacin del Estado de garantizar ese derecho. Esta circunstancia determina un lmite fundamental en las polticas migratorias a nivel general e individual (Ceriani Cernadas, 2004). La nueva ley, a diferencia de la normativa militar, consagra diferentes derechos a los inmigrantes. El esquema que se observa los resume:
Derecho a la migracin Derecho a la educacin Derecho a la salud Derechos iguales para nacionales y extranjeros Derecho al debido proceso en situaciones de detencin y expulsin Derecho a la asistencia jurdica gratuita Derecho a la asistencia de un intrprete Derecho a la participacin en las decisiones relativas a la vida pblica y a la administracin de las comunidades locales Derecho a la reunificacin familiar Artculo 4 Artculo 7 Artculo 8 Artculo 6 Artculo 61 y 70 Artculo 86 Artculo 86 Artculo 11 Artculo 10
Asimismo, se introduce el principio del control judicial eficaz de todos los actos administrativos emanados de la autoridad de aplicacin, poniendo punto final a una situacin denigrante para la condicin humana, como era la anterior ley, doblemente inconstitucional dado que traicionaba los principios de nuestra Constitucin Nacional y de los textos internacionales de proteccin de los derechos fundamentales (Chausovsky, 2004)11. Por otra parte, el artculo 17 invierte el criterio relacionado con la radicacin de extranjeros. Mientras en la legislacin militar el nfasis estaba
11 Con la nueva normativa, en el caso de expulsin, el inmigrante puede interponer recurso administrativo y por va judicial. As, la detencin a los efectos de su expulsin solo puede ser decidida por el juez competente. Segn la ley militar la Direccin Nacional de Migraciones (DNM) y la Polica Auxiliar podan detener y expulsar inmigrantes sin intervencin alguna del Poder judicial.
35
colocado en el control policial de los inmigrantes indocumentados e incluso se los empujaba a la irregularidad al obstaculizar trmites, en la nueva ley se propende a su regularizacin. En relacin con el Mercosur, la nueva norma cita, por primera vez en la historia de la legislacin migratoria en la Argentina, un proceso de integracin regional, y otorga a los ciudadanos de los pases miembros de la regin un trato diferenciado. Esta nueva perspectiva queda confirmada en el decreto de amnista elaborado por el Poder Ejecutivo12, mediante el cual se otorga a los extranjeros nativos de pases fuera de la rbita del Mercosur, que al 30 de junio de 2004 residan de hecho en el territorio de la Argentina, la posibilidad de regularizar su situacin migratoria en un plazo de 180 das. As, se otorga la posibilidad de obtener una residencia temporaria por dos aos, que luego puede convertirse en residencia permanente. Igualmente, las expulsiones para hacer abandono del pas quedan suspendidas para aquellos extranjeros que puedan encuadrarse en los beneficios otorgados por este decreto. Se cita a la nueva ley migratoria como fundamento jurdico en el sentido de que el Estado debe proveer lo conducente para lograr la regularizacin de los extranjeros. El Cuadro No.2 que a continuacin agregamos, muestra que 12.065 personas se acogieron a los beneficios de esta amnista. Obsrvese que la mayora proviene del continente asitico, seguida por los latinoamericanos. Efectivamente, el grupo ms numeroso est formado por personas originarias de China, al que siguen en importancia los ciudadanos coreanos y luego los colombianos y dominicanos.
12 En los Considerandos del Decreto 1169/2004, -publicado en el Boletn Oficial el 13 de septiembre de 2004-, se manifiesta que la nueva ley de migraciones -Ley N 25.871-, crea los mecanismos de solucin a los nativos de pases parte del Mercosur ampliado; pero que existe un considerable nmero de extranjeros, -nativos de pases fuera del espacio integrado-, que se encuentran residiendo de manera irregular en nuestro pas, y que resulta un imperativo tico normalizar esa situacin dado que ellos realizan actividades tiles y se encuentran arraigados desde hace largo tiempo. Por otra parte, la norma instaura una medida de carcter excepcional pues expresamente pretende elaborar una nueva poltica migratoria realista que evite la generacin de bolsones de irregularidad migratoria, encontrando el equilibrio entre control y facilitacin en los controles fronterizos.
36
Cuadro No. 2 Cantidad de ciudadanos extranjeros presentados al Decreto 1169/2004, ordenados por continente y regin
Continente Regin Sudeste asitico Asia Medio Oriente Resto de Asia Amrica Latina y el Caribe Amrica del Norte Europa Continental Europa del Este Gran Bretaa e Irlanda Pases Nrdicos frica Oceana Total Fuente: Direccin Nacional de Migraciones, octubre 2005. Cantidad 9932 47 115 1025 185 398 135 86 27 98 17 12065
Amrica
Europa
Posteriormente, la Direccin Nacional de Migraciones (DNM) cre el Programa Nacional de Normalizacin Documentaria Migratoria el que tiene como objetivos: a) la regularizacin de la situacin de los inmigrantes; y b) la creacin de nuevas polticas tendientes a la insercin e integracin de la poblacin inmigrante (Decreto 836/2004). En junio de 2005, un nuevo decreto prorroga la emergencia administrativa de la DNM y se dispone la regularizacin migratoria de los extranjeros nacionales del Mercosur y pases asociados (Decreto 578/2005). Este proceso implementado a partir de abril de 2006, conocido como Decreto Patria Grande, le posibilita a las personas provenientes de pases del Mercosur obtener, con requisitos simplificados, una radicacin temporaria por el plazo de dos aos. Luego
37
de transcurrido ese plazo, las personas pueden optar por solicitar una radicacin permanente en la Argentina si acreditan medios de vida lcitos (Cels, 2007). Entre el 17 de abril de 2006 y 30 de abril de 2009, mediante el Programa Patria Grande han accedido a la residencia legal 423.712 inmigrantes. Como se observa, son los ciudadanos paraguayos la colectividad ms activa, seguidos por los bolivianos y los peruanos.
Cuadro No. 3 Patria Grande - Mercosur.
Programa Nacional de Normalizacin Documentaria Migratoria Estado de Trmites de la Primera Etapa - Perodo 16/02/2006 hasta 30/04/2009 Aplicable a migrantes ingresados al pas con anterioridad al 17 de Abril de 2006 NACIONALIDAD BOLIVIA BRASIL CHILE COLOMBIA ECUADOR PARAGUAY PERU URUGUAY VENEZUELA PANAMA TOTAL GRAL INICIADOS 105.017 4.600 5.360 1.247 930 248.086 47.464 10.790 217 1 423.712
Fuente: Elaborado por Oficina Temas Internacionales. Direccin Nacional de Migraciones, septiembre 2009.
Segn se desprende del Cuadro No.4, los inmigrantes radicados por trmite de nacionalidad, ascienden a 257.123, pero aqu son los bolivianos los ms activos, seguidos por los paraguayos y peruanos.
38
Cuadro No. 4 Radicaciones por trmite ordinario

Perodo 2006-2009 (excluye trmites por Patria Grande) NACIONALIDAD BOLIVIA BRASIL CHILE COLOMBIA ECUADOR PARAGUAY PERU URUGUAY VENEZUELA TOTAL Perodo 2006-2009 (excluye trmites por Patria Grande) 97.790 9.727 12.311 13.538 4.495 55.519 53.625 7.003 3.115 257.123
Finalmente, la sumatoria de ambos procesos nos da un total de 680.834 inmigrantes regularizados, constituyendo los paraguayos la primer colectividad, seguidos por los bolivianos y peruanos.
Cuadro No. 5 Total de Radicaciones 2006-2009 (al primer cuatrimestre) Trmites Ordinarios y Patria Grande
NACIONALIDAD BOLIVIA BRASIL CHILE COLOMBIA ECUADOR PARAGUAY PERU URUGUAY VENEZUELA TOTAL T. Iniciados 202.807 14.327 17.671 14.785 5.425 303.605 101.089 17.793 3.332 680.834
39
A diferencia de los decretos de amnista que se fueron dictando en la Argentina desde 1949 por todos los gobiernos democrticos, este Programa plantea la regularizacin permanente de inmigrantes. Ha sido un plan ideado por el gobierno con la colaboracin, por primera vez en este tipo de trmites, de organismos municipales, asociaciones de inmigrantes y de la sociedad civil. El gobierno enfatiza el xito de la iniciativa13 y lo exhibe como un modelo en Amrica Latina. Sin embargo, existen crticas sobre la implementacin del mismo, as como sobre su contradictorio fundamento ideolgico (Nejamkis y Rivero Sierra, 2007; Domnech, 2009). Por nuestra parte consideramos que el Programa es un paso hacia adelante, a pesar de los obstculos y problemas acaecidos. No obstante resulta esencial sealar que oculta una omisin que el propio Poder Ejecutivo se resiste a cumplir: reglamentar la nueva ley migratoria. Ya han pasado ms de cinco aos desde su sancin, y an est pendiente esta tarea. Con el Programa Patria Grande el Ministerio del Interior a travs de la DNMse reserva un poder concentrado que lo convierte en actor principal de la poltica migratoria. La maduracin en el proceso de integracin regional influy para que en el ao 2002 se firmara entre los cuatro pases del Mercosur, ms Bolivia y Chile, un acuerdo sobre la regularizacin permanente de nacionales, que tenda a procurar en instrumentos jurdicos de cooperacin la facilitacin de los trmites migratorios, en el sentido de permitir su regularizacin sin la necesidad de regresar a su pas de origen (Acta No. 02/02-Anexo IV, octubre del 2002). Unos meses despus, el 6 de diciembre del 2002, se firma en Brasilia un acuerdo sobre residencia para nacionales de los Estados partes del Mercosur ampliado. Este instrumento fue aprobado por la Argentina el 9 de junio de 2004, mediante la Ley 25.902. Dicho acuerdo reafirma el deseo de los Estados Partes y Asociados del Mercosur de fortalecer y profundi13 El programa tiene como pilar fundamental la intervencin directa en la toma de las inscripciones a tres organismos sociales, las provincias, los municipios y las organizaciones sociales, quienes los remiten a la Direccin Nacional de Migraciones. Hoy interactan con el gobierno 98 bocas de tomas de datos directamente en contacto con el inmigrante. Es de destacar que para que ello sucediera fue necesario una convocatoria gubernamental y la respuesta colaborativa de la Iglesia, sindicatos, organizaciones representativas de los inmigrantes y ONG nacionales que dejaron de actuar como meros denunciantes o defensores de los derechos de los inmigrantes para pasar a ser actores fundamentales del proceso. Sin la intervencin de las instituciones mencionadas en el prrafo anterior la Direccin Nacional de Migraciones no hubiera podido legalizar en 60 das a las 184.351 personas ya regularizadas bajo el Programa Patria Grande, hubiera necesitado aproximadamente 667 das. Discurso del Director de la DNM en el Encuentro Iberoamericano sobre Migraciones y Desarrollo, Madrid, julio 2006. Disponible: http://www.mininterior.gov.ar/migraciones/Patria_Grande; 12 de octubre de 2007.
3.1. Acuerdos Mercosur
40
zar el proceso de integracin as como los fraternales vnculos existentes entre ellos. Y sostiene que la implementacin de una poltica de libre circulacin de personas en la regin es esencial para la consecucin de esos objetivos. Asimismo, se pretende solucionar la situacin migratoria de los nacionales de los Estados Partes y Asociados en la regin a fin de fortalecer los lazos que unen a la comunidad regional. El acuerdo procura establecer reglas comunes para la tramitacin de la autorizacin de residencia de los nacionales de los diferentes pases citados. Se permite a los ciudadanos de un Estado parte que se encuentra en su pas, o ya viviendo en otro Estado, solicitar una residencia temporaria por dos aos, cumpliendo algunos requisitos (presentacin de pasaporte vlido, partida de nacimiento, certificado que acredite la carencia de antecedentes judiciales, penales o policiales, certificado mdico y pago de una tasa). La residencia temporaria podr transformarse en permanente mediante la presentacin del peticionante ante la autoridad migratoria del pas de recepcin, dentro de los noventa das anteriores al vencimiento de la temporaria. El 20 de mayo de 2004 el Congreso Brasilero aprob este histrico Acuerdo14. El Acuerdo excede la simple libre circulacin de bienes e inicia una trayectoria rumbo a la libre circulacin de personas, y busca asimismo ampliar el concepto de derechos humanos. Se intenta simplificar trmites para alentar un intercambio entre los pases a fin de crear una real formacin comunitaria, facilitando la entrada y garantizando los derechos fundamentales de los migrantes de un pas a otro. Aparte de las libertades cvicas derecho de ir y venir, de trabajo, de asociacin, de cultos, etc.- se consagra el derecho a la reunificacin familiar y a la transferencia de recursos. En el caso del derecho de los trabajadores, se define claramente la igualdad en la aplicacin del derecho laboral, adems del compromiso de acuerdos recprocos en relacin con la legislacin previsional. Asimismo, los hijos de los inmigrantes gozarn de idnticas condiciones respecto de la educacin. La misma garanta que un Estado otorga a sus ciudadanos deber extenderla a cualquier ciudadano perteneciente a los pases del Mercosur que habiten su pas. El artculo 11 incluye un criterio de interpretacin general: ante la duda, siempre se aplicar la norma ms favorable para el inmigrante15. Finalmente, el acuerdo est vigente desde agosto de 2008. Fue aprobado en Argentina 2004; Brasil 2004; Bolivia 2004; Uruguay 2005; Chile 2005 y Paraguay 200816.
14 Decreto Legislativo N 210, de 2004, que aprueba el Acuerdo fue publicado en el Diario Oficial el 24 de mayo de 2004, Seccin 1, pgina 1, columna 3. 15 Joo Paulo Santos O Brasil firma compromisso pela integrao humana no MERCOSUL, Instituto Migraes e Direitos Humanos IMDH, Brasilia, www.migrante.org.br 16 Asimismo, por Ley N 25.900 sancionada el 9 de junio de 2004 y promulgada de hecho el 13 de julio de ese mismo ao, se aprueba el Acuerdo sobre exencin de la traduccin de documentos administrativos
41
En octubre de 2003, en el mbito del Ministerio de Educacin, se elabor un programa denominado R@ICES (Red de Argentinos Investigadores y Cientficos en el Exterior), con el propsito de impulsar polticas de vinculacin con investigadores argentinos en el exterior, as como acciones destinadas a promover su permanencia en el pas y el retorno de aquellos interesados en desarrollar sus actividades en la Argentina. En noviembre de 2008, mediante la Ley 26.421, dicho programa adquiere el estatus de poltica de Estado, ubicado ahora en el recientemente creado Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva17 Desde su inicio se repatriaron aproximadamente 600 investigadores mayoritariamente de las ciencias exactas por medio de los Subsidios de Retorno y las Becas de Reinsercin del CONICET. Francia, Estados Unidos de Norteamrica y Gran Bretaa son los principales pases desde donde regresan, siguindoles en importancia Italia, Alemania y Canad18. Desde haca tiempo el ACNUR y las ONG relacionadas con la proteccin de los inmigrantes y los refugiados solicitaban la aprobacin de una ley sobre refugio, puntualizando la necesidad de un marco normativo claro y concreto que site legalmente a los refugiados y los peticionantes. La sancin de la nueva Ley General de Reconocimiento y Proteccin al Refugiado, la N* 26.165, aprobada por el Congreso Nacional el 8-11-2006, legisla generosamente acerca del refugio, basndose en el derecho internacional
para efectos de inmigracin entre los Estados partes del Mercosur y las Repblicas de Bolivia y Chile, suscripto en Florianpolis el 15 de diciembre de 2000. 17 El artculo 2 de la Ley 26421, dice: El Programa RAICES, en su carcter de poltica de Estado, tendr los siguientes objetivos principales: a) Desarrollar redes de vinculacin con investigadores argentinos residentes en el exterior, incrementando as la vinculacin con los investigadores residentes en el pas; b) Difundir las actividades cientficas y tecnolgicas del pas en el exterior; c) Mejorar la calidad y disponibilidad de la informacin acerca de los investigadores y profesionales argentinos altamente capacitados que residen en el exterior; d) Integrar a investigadores argentinos, residentes en el exterior a las actividades de investigacin cientfica, desarrollo tecnolgico e innovacin promovidas por el Gobierno nacional a travs del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva, la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica, el CONICET y los restantes organismos pblicos de promocin cientfica y tecnolgica; e) Facilitar el retorno al pas de aquellos investigadores, tecnlogos y profesionales altamente capacitados que deseen reintegrarse y continuar su actividad profesional en instituciones del pas; f) Involucrar al sector productivo del pas, fundaciones y ONG en las acciones del Programa. 18 El Programa ha realizado seminarios y conferencias, convocatoria para la conformacin de redes, contactos con fundaciones de empresas privadas, llamados a concursos, publicacin de un Boletn, vinculaciones con las embajadas y consulados argentinos en el exterior, etc. Fuente: http://www.secyt. gov.ar/noti_raices.htm
3.2. Programa Races
3.3. Nueva ley de refugiados
42
de los derechos humanos. Asimismo, crea en el mbito del Ministerio del Interior, la Comisin Nacional para los Refugiados, organismo de aplicacin de la ley. Resulta interesante sealar que si bien esta institucin estar formada por 5 miembros pertenecientes al gobierno nacional19, tambin estarn all -con voz pero sin voto- un miembro del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y otro de las asociaciones (ONG) de refugiados. Un hecho trascendente, ha sido la reciente aprobacin el 13 de diciembre de 2006, mediante la Ley 26.202 de la Convencin Internacional sobre la Proteccin de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares20. Culmina as un largo proceso en que el Estado argentino busca coherencia ideolgica con la consagracin del derecho a migrar como un derecho humano esencial. En cuanto a los alcances internacionales de la convencin, debemos aclarar que en la actualidad 57 pases la ratificaron, pero los industrializados, receptores de inmigrantes an no la han hecho. No obstante, en Amrica Latina, son 15 pases los que la han ratificado y resulta significativa la adhesin de Chile y Argentina, dado que an son pases receptores21. El 12 de marzo de 2007, por Resolucin 452, se crea en el mbito del Ministerio del Interior un ambicioso Programa, denominado Provincia 25 - a cargo de la Secretara de Provincias- , con el objeto de fortalecer los vnculos y la comunicacin del Estado con los argentinos residentes en el exterior, asistindolos en todo lo relacionado con el ejercicio de sus derechos polticos, con la generacin de espacios de representacin poltica sectorial y con la optimizacin de los trmites y gestiones que le corresponden a este Ministerio. La normativa se legitima en el incremento de este flujo, que
19 Ellos son: un representante del Ministerio del Interior, un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, un representante del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, un representante del Ministerio de Desarrollo Social y un representante del Instituto Nacional Contra la Discriminacin y Xenofobia. Ejercern sus funciones en el mbito del Ministerio del Interior. Todos los integrantes de la Comisin Nacional para los Refugiados debern ser personas de alta autoridad moral y reconocida idoneidad en la materia (artculo 18). 20 Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolucin 45/158 del 18 de diciembre de 1990. El proyecto de ley solicitando esta adhesin fue presentado en julio de 2004 por los senadores Rubn H. Giustiniani, perteneciente al Partido Socialista (Santa Fe) y los senadores radicales Miriam B. Curletti (Chaco) y Carlos Prades (Santa Cruz). 21 Hasta el 2009 la haban ratificado los siguientes pases latinoamericanos: Argentina, Belice, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per y Uruguay.
3.4. Convencin internacional
3.5. Iniciativas del Ministerio del Interior
43
calcula -segn estimaciones de la Direccin Nacional de Migraciones- en 1.053.000 personas cifra muy superior al padrn electoral de varias provincias argentinas. Sin embargo, la participacin electoral de stos ha sido escasa y decreciente como se percibe en el siguiente cuadro:
Cuadro No. 6 Participacin de argentinos residiendo en el exterior, en los procesos electorales (1993-2005)
Ao 1993 1995 1997 1999 1999 2001 2003 2005 Tipo de eleccin Diputados nacionales Presidenciales Diputados nacionales Presidenciales Diputados nacionales Diputados nacionales Presidenciales Diputados nacionales Ciudadanos inscriptos 8.814 18.118 23.405 26.013 25.138 28.158 29.293 35.704 Votos emitidos 5.337 9.576 5.737 8.824 7.862 3.589 6.420 2.992 % de concurrencia 60,55% 52,85% 24,51% 33,92% 31,28% 12,75% 21,92% 8,38%
Fuente: Resolucin 452/07, Ministerio del Interior
Por otra parte, la Resolucin sostiene que el sistema, como est planteado, representa un alto costo operativo para el Estado, retrasos en el cmputo electoral y a la vez, implica un significativo esfuerzo para los electores. Por ello, se sostiene la necesidad de crear la institucionalidad poltica que los represente y d cuenta de los intereses que le son propios. Coincidente con esta perspectiva, en agosto de 2009, se present a la Cmara de Diputados un Proyecto de Ley de Creacin del Distrito Exterior y Representacin Parlamentaria22. La iniciativa establece que los ciudadanos argentinos residentes en el exterior tienen derecho a elegir 5 diputados para ser representados en la Cmara. Los partidos polticos que cuenten con la personera jurdica como partido nacional, podrn presentar candidatos por el Distrito Exterior. De esta forma, los argentinos no solo pueden votar en las elecciones, sino que tambin tienen representacin en el Parlamento. En los fundamentos, se citan las legislaciones europeas (Francia, Italia y Suiza) y latinoamericanas (Colombia y Ecuador) que ya han otorgado este derecho a sus emigrados, como experiencias positivas. Y asimismo, se manifiesta que si bien se ha reconocido el derecho al voto en la dcada de 1990, en la prctica tuvo un carcter casi testimonial dado la
22 Expediente 3841-D-2009.
44
poca cantidad de ciudadanos que efectivamente ejercieron ese derecho. La causa, entre otras, residira en la falta de una representacin propia de aquellos ciudadanos; carencia que el proyecto de ley intenta enmendar. En la actualidad, la iniciativa se encuentra en trmite ante las Comisiones de Asuntos Constitucionales y Relaciones Exteriores y Culto. Para nosotros constituye un paso notable en el reconocimiento de derechos polticos.
4. Expectativas futuras
Cmo evolucionarn los flujos migratorios? Continuar siendo la Argentina un foco de atraccin para los ciudadanos de pases vecinos? Seguir creciendo el flujo de emigrados argentinos? La legislacin referida a migraciones extender su proteccin y amparo de los derechos de los inmigrantes? Antes de contestar, resulta necesario recurrir a la perspectiva demogrfica, que nos permite observar un panorama de la evolucin a largo plazo. Los estudios sostienen que la actual dinmica demogrfica argentina se caracteriza por: un crecimiento total bajo, una temprana reduccin de la fecundidad, un temprano envejecimiento de la poblacin, un estancamiento en el descenso de la mortalidad, una declinacin del aporte inmigratorio (Mazzeo, 1993), un incremento de la emigracin de poblacin joven y una fuerte concentracin urbana. Si bien esta descripcin presenta profundas diferencias por regiones y clase social, nos da una idea sobre la importancia que las migraciones han tenido y an tienen en nuestro pas. La variable migratoria puede constituir en el futuro un recurso asociado al desarrollo del pas. Obsrvese el Cuadro No.7, donde se consigna el porcentaje de extranjeros sobre el total de la poblacin, profundizndose en la actualidad la tendencia decreciente. En efecto, la poblacin extranjera disminuye censo a censo a partir de 1914, de forma continua, hasta llegar a un 4,2 % en el 2001. Esto es consecuencia de la interrupcin del flujo europeo -a pesar del leve repunte observado en la postguerra-, su envejecimiento y muerte. En relacin con los extranjeros provenientes de pases limtrofes, su aporte ha sido estable, pero no han podido compensar la prdida citada. Su peso sobre el total de la poblacin extranjera alcanza hoy a un 60%
45
Cuadro No. 7 Poblacion Inmigrante (no nativa) en Argentina 1869-2001

(Porcentaje de extranjeros sobre la poblacin total y de originarios de los pases limtrofes sobre el total de extranjeros) Ao del Censo Poblacin Total Porcentaje de Extranjeros sobre la Poblacin Total 12,1 25,4 29,9 15,3 13,0 9,5 6,8 5,0 4,2 Porcentaje de los pases limtrofes sobre la Poblacin Total 2,4 2,9 2,6 2,0 2,3 2,3 2,7 2,5 2,5 Porcentaje de los pases limtrofes sobre el total de extranjeros 19,7 11,5 8,6 12,9 17,9 24,2 39,6 50,2 60,3
1869 1895 1914 1947 1960 1970 1980 1991 2001
1.737.076 3.954.911 7.885.237 15.893.827 20.010.539 23.390.050 27.947.446 32.615.528 36.260.130
Fuente: Censos Nacionales de Argentina, INDEC
Obsrvese el Cuadro No.8, donde se consigna la evolucin de los diferentes pases limtrofes: los bolivianos han aumentado su aporte, posiblemente a causa de la grave crisis que vive su pas, mientras los chilenos, brasileos y uruguayos han disminuido su presencia. Los paraguayos, por su parte, continan representando el grupo ms numeroso.
46
Cuadro No. 8 Nacidos en los paises limitrofes, censados en Argentina por pas de nacimiento. 1869-2001
Aos Total nacidos en los pases limtrofes 1869 41.360 1895 115.892 1914 206.701 1947 313.264 1960 467.260 1970 533.850 1980 753.428 1991 841.697 2001 923.215
100,0 Bolivianos Brasileos Chilenos Paraguayos Uruguayos 15,0 14,3 26,3 7,9 36,5
100,0 6,4 21,3 17,8 12,6 42,0
100,0 8,8 17,7 16,7 13,8 42,9
100,0 15,3 15,0 16,5 29,8 23,5
100,0 19,1 10,4 25,3 33,2 12,0
100,0 17,3 8,4 24,9 39,7 9,6
100,0 15,7 5,7 28,6 34,9 15,1
100,0 17,8 4,2 30,3 31,1 16,6
100,0 25,3 3,8 23,0 35,2 12,7
Fuente: Censos Nacionales de Argentina, INDEC
En relacin con la emigracin, si bien a principios de la dcada de 1960 el flujo de emigrantes apareca relacionado a los avatares polticos de nuestro pas sucesivos golpes de Estado- y poda considerarse como un fenmeno meramente coyuntural, en la actualidad los movimientos migratorios de argentinos hacia el exterior parecen adquirir un carcter estructural. Una tendencia de este flujo se observa en el Cuadro No. 9 que agregamos.
Cuadro No. 9 Entradas y salidas de pasajeros argentinos por el aeropuerto internacional de Ezeiza (Buenos Aires), 1999-2006
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ao Entradas* 1.539.077 1.670.485 1.481.717 859.640 976.782 Salidas* 1.540.390 1.745.295 1.546.591 946.852 997.368 Diferencia* -1313
-74.810 -64.874 -87.212 -20.586 -159.695 -13.227 -29.821
1.066.398 1.234.639 1.336.231
1.096.219 1.394.334 1.349.458
Fuente: Instituto Nacional de Estadsticas y Censos, INDEC, Buenos Aires, 2004. Direccin Nacional de Migraciones, abril de 2006, abril 2007. *Cifra en cantidad de personas.
47
La incertidumbre del futuro nos lleva a preguntarnos si las transformaciones demogrficas que hemos detallado, han sido una consecuencia de las polticas aplicadas. Respecto del perodo 1900-1929, los historiadores nos han sealado que a pesar de existir legislacin restrictiva ley de Residencia y ley de Defensa Social- estas normas parecen no haber influido, dado que el flujo migratorio alcanza para esa poca sus cifras ms altas (Halpern Donghi, 1976). Durante la etapa posterior (1930-1945), si bien la poltica se vuelve restrictiva, -pero ya no contra las ideologas subversivas que portaban los inmigrantes, sino intentando defender el mercado interno caracterizado por una gran desocupacin-, la disminucin del flujo parece ser ms el resultado de la nueva situacin econmica internacional que consecuencia del cambio legal. Durante los dos primeros gobiernos peronistas (1945-1955), el incremento del flujo migratorio procedente de Europa se debi ms a la situacin blica internacional finalizaba a Segunda Guerra Mundial- que a la nueva poltica migratoria que dejaba de ser de puertas abiertas para convertirse en una poltica ms selectiva y dirigista. Durante los gobiernos militares posteriores, la disminucin y fluctuacin del flujo de inmigrantes ya claramente de origen latinoamericano- se debi en parte a la poltica aplicada control policial, expulsiones, etc.- pero tambin a la recesin econmica acaecida y a la disminucin de los salarios internos. Durante los gobiernos democrticos de Illia y Pern, las polticas hospitalarias de amnista y promocin migratoria parecen no haber afectado la tendencia del flujo que contina descendiendo. Durante la etapa de liberalizacin econmica, la poltica restrictiva formulada por los militares influy en el crecimiento de los migrantes indocumentados, pero no en la tendencia del flujo. Segn los demgrafos -dentro de los pases del Mercosur- la Argentina es la nica que en la dos ltimas dcadas no perdi poblacin, gracias al aporte de los migrantes latinoamericanos (Maguid, 2005). Circunstancia que se explicara por la mayor crisis socio-econmicas de los pases vecinos, mientras la aplicacin del plan econmico menemista (un peso argentino igual a un dlar) alentaba la migracin y el envo de remesas. Las poltica ms reciente, -a partir del 2004, con la sancin de la nueva ley migratoria- que consagra del derecho a migrar, no nos garantiza un incremento en el flujo. Por el contrario, los efectos de la mundializacin/ globalizacin traen como consecuencia que en la actualidad un nmero creciente de latinoamericanos migre hacia Europa, destino ms tentador que la Argentina. No obstante, las restricciones crecientes en las polticas migratorias europeas, podran ser un obstculo al incremento del flujo hacia ese destino; en forma coincidente hacia Estados Unidos de Norteamrica, a partir de 2001.
48
Por otra parte, a pesar de que las recientes transformaciones legislativas han avanzado en relacin a la proteccin y respeto de los derechos de los inmigrantes, estudios puntuales realizados nos muestran que los inmigrantes en la Argentina son discriminados y explotados; en muchos casos perseguidos y maltratados. Existen cuestiones culturales, econmicas e ideolgicas que explican ese fenmeno. Lo que an est en debate es en qu medida los inmigrantes sufren ese trato por ser extranjeros o por ser pobres. Seran necesarios nuevos estudios que profundizaran la relacin entre ambos aspectos y sus mutuas influencias. Asimismo, los cambios en la legislacin no se reflejan mecnicamente en los actores sociales que deben aplicar cotidianamente esas normas. Por el contrario, dcadas de ideologa autoritaria influyen en las contradicciones que a diario ocurre entre lo normado por la ley y las prcticas de la poltica. No obstante el extraordinario impulso que la nueva ley migratoria significa para nuestro pas, quedan an obstculos. El primero de ellos es obtener la sancin de un Reglamento de la ley el Director de la DNM ha enviado un proyecto de decreto, pero an no ha sido firmado -, que respete puntualmente el espritu amplio de la nueva norma. Asimismo, ser un reto para la sociedad toda transformar la mentalidad de los actores sociales encargados de aplicar cotidianamente la nueva ley. El Estado deber implementar programas de capacitacin laboral adecuados para los agentes de las DNM y su polica auxiliar, campaas de informacin y difusin. Asimismo, se debern eliminar obstculos legales derogando aquellas normas nacionales, provinciales y municipales que se contradicen con la nueva ley. Y el tercer reto lo constituye el convencer a algunos sectores de nuestra sociedad de las bondades de la nueva norma, y as neutralizar algunos proyectos de ley presentados ante la Cmara de Diputados que pretenden modificarla restringiendo derechos y garantas23.
23 Como antecedentes, el proyecto de ley presentado el 16 de junio de 2004. Solicita la modificacin de varios artculos de la ley 25871 -Expediente 3573-D-, firmado por los diputados: Roberto R. Iglesias, Ada Maldonado, Silvina Leonelli y Gracia Jaroslavsky. De la lectura de los fundamentos presentados por los legisladores se concluye que ellos entienden que la ley otorga demasiadas garantas y derechos a los inmigrantes, y que el Estado asume demasiados compromisos. Los autores citados en los fundamentos: Gordillo, Ekmekdjian, etc. poseen una clara perspectiva conservadora, que sostiene el tradicional peligro representado por los extranjeros: perturbar el orden pblico, competir con la mano de obra argentina, etc. Todo el proyecto de ley en cada una de las modificaciones propuestas- recorta y restringe derechos y garantas y nos remite a la ideologa militar que ha estado vigente por dcadas. El 12 de marzo de 2007, se presenta un proyecto de ley, firmado por el diputado Diego Horacio Sartori, -Expediente 0510-D-2007-, quien solicita se arancelen los servicios de salud que se prestan en los hospitales pblicos. Dice: Existe un alto porcentaje de extranjeros sin ningn tipo de recursos econmicos que ingresan al pas exclusivamente para acceder a su atencin mdica en nuestros hospitales pblicos generando por tal motivo no slo la situacin de dejar sin lugares a nuestros ciudadanos sino tambin el agotamiento de los recursos del gobierno destinados a la salud.
49
Sin embargo, ya hay avances concretos en la aplicacin de la nueva ley. Un ejemplo lo constituye la sentencia de la Cmara Federal de Apelaciones de la ciudad de Paran, Provincia de Entre Ros, que dispuso la inmediata libertad de tres ciudadanas chinas que haban sido detenidas en Concordia, en un operativo realizado por personal de la Subprefectura Naval Argentina 24.
5. A modo de cierre
La nueva ley migratoria aprobada por el Congreso Nacional en diciembre de 2003 representa una transformacin substancial en la poltica migratoria argentina y un logro histrico: derogar la ley de la dictadura militar despus de veinte aos de gobiernos democrticos. La aprobacin de la Convencin Internacional que protege los derechos de los trabajadores inmigrantes, la nueva ley de refugiados que viene a llenar un vaco legal largamente pedido por los organismos involucrados y las asociaciones de refugiados, la amnista a inmigrantes extra-Mercosur, la implementacin del programa de regularizacin permanente Patria Grande, la aprobacin del acuerdo sobre residencia en el Mercosur, la participacin de las asociaciones de inmigrantes y refugiados previstas en la nueva legislacin, los discursos de los funcionarios a cargo de la poltica migratoria, son todos referencias que nos muestran un giro ideolgico en el plano formal. No obstante, existe un panorama contradictorio que de algn modo erosiona esos logros apuntados. Una de las cuestiones es la tensin que existe entre el Ministerio del Interior y el Ministerio de Relaciones Exteriores en la formulacin y aplicacin de la poltica, especialmente la relacionada con los emigrados. Esta tensin, agudizada durante la dcada de 1990, refleja la posicin de cada uno de esos espacios y sus tradicionales posturas. Podemos apuntar, que con la sancin de la nueva ley, la balanza se ha inclinado hacia el Ministerio poltico. La norma incluye por primera vez la temtica emigratoria y como la autoridad de aplicacin de la ley es la DNM, pertene24 Sentencia de fecha 10 de diciembre de 2004, en autos caratulados ALI YUN, LINGYAN ZHENG Y YU JUNYUN S/HABEAS CORPUS, Expediente. N 4-15.201-14.318-2.004. La sentencia, basada en las disposiciones de la nueva ley dice: Tngase en cuenta que las ciudadanas chinas (que, cabe recordar, no son indocumentadas dado que portaban sus pasaportes aparentemente en regla)... No son delincuentes ni deben ser tratadas como tales. A todo evento, obsrvese la situacin paradojal que se produce, quienes estn involucrados en causa penal por delitos migratorios pueden ser excarcelados en la mayora de los supuestos tipificados (ver artculos. 116 a 121), mientras que a quienes a lo sumo puede achacrseles una infraccin puramente administrativa, se pretende retenerlas para su expulsin en base a un procedimiento administrativo con serios signos de estar viciado, apartado del cumplimiento de las reglas del debido proceso y derecho de defensa, sin causa alguna que justifique su retencin.
50
ciente a este ltimo ministerio, Cancillera se ve de algn modo afectado en un rea que era de su exclusiva competencia25. Esta circunstancia podra representar una puja coyuntural entre reas polticas dentro del Poder Ejecutivo o quiz una contradiccin estructural de la organizacin institucional. Nos inclinamos por la primera opcin, dado que muy recientes experiencias muestran una tendencia al trabajo en conjunto entre ellas. Asimismo, la poltica se ha vuelto ms compleja, en varios sentidos: a) en relacin al origen de los flujos, al regular procedente de pases vecinos y Corea, se suma ahora el de China, fantasma que agita la mente de los funcionarios; b) en relacin al doble carcter de pas receptor y expulsor que caracteriza hoy a la Argentina, circunstancia que implica una doble y novedosa mirada sobre el fenmeno; c) en relacin a los nuevos actores involucrados en la formulacin y aplicacin de las polticas: creciente participacin de sectores sociales organizaciones de la sociedad civil- y tambin de otros gobiernos de pases donde residen argentinos, de donde provienen los inmigrantes, o con los cuales se construye un espacio de integracin regional. El Estado y sus funcionarios especializados ya no son los nicos encargados de la cuestin. Por ltimo, sabemos que la poltica migratoria argentina ha sufrido los avatares de los gobiernos y su relacin con el poder. No existe una tradicin en la clase dirigente argentina que respete las polticas formuladas por los gobiernos que le antecedieron. Lo habitual es gestionar en sentido contrario. As, no resultar extrao que si accede al gobierno un grupo de diferente extraccin, se produzca un cambio en la poltica migratoria. La retrica de los derechos humanos y la regularizacin e integracin de los inmigrantes puede ser reemplazada.
25 El Ministerio se mostr activo para la resolucin de los problemas concretos de los argentinos en Espaa, no slo firmando convenios con otros ministerios, sino tambin llevando adelante gestiones diplomticas.
51
Barcellona P. y Cotturri, G. (1976) El Estado y los juristas. Espaa: Ediciones Fontanella. Crcova, C. M. (1991). Acerca de las funciones del derecho, en Mar, Enrique y otros. Materiales para una crtica del derecho. Buenos Aires: Editorial Abeledo Perrot. Ceriani Cernadas, P. (2004) Nueva ley: un paso hacia una concepcin distinta de la migracin, en Giustiniani, R. Migracin. Un derecho humano. Buenos Aires: Editorial Prometeo. CELS. (2007). Derechos Humanos en Argentina. Informe 2007, CELS. Buenos Aires: Siglo XXI, Editores de Argentina. Chausovsky, G. (2004) Apuntes jurdicos sobre la nueva ley de migraciones, en Giustiniani, R. Migracin: Un derecho humano. Buenos Aires: Editorial Prometeo. Funtowicz, S. y Ravetz, J. R. (1993) Epistemologa poltica. Ciencia con la gente. Buenos Aires: CEAL. Halperin Donghi, T. (1976) Para qu la inmigracin. Ideologa y poltica inmigratoria y aceleracin del proceso modernizador: el caso argentino (1810-1914), en Jahrbuch Fur Geschichte Von Staat Wirschaft und Gesellschaft Latinoamerikas. Koln, Wieu: Band 13, Bohlan Verlag. Maguid, A. (2005) La migracin internacional en el escenario del Mercosur: cambios recientes, asimetras socioeconmicas y polticas migratorias (indito). Maguid, A. (2001) Migracin e integracin en el cono sur: la coexistencia de patrones intra y extraregionales, en V Jornadas argentinas de estudios de poblacin: Universidad de Lujn, Provincia de Buenos Aires, 1999. Buenos Aires: Asociacin de Estudios de Poblacin de la Argentina. Marmora, L; Prez Vichich, N. (1997) Elementos de polticas migratorias para el Mercosur, en Informe Nacional de Desarrollo Humano. Buenos Aires: Honorable Senado de la Nacin. Mazzeo, V. (1993) Dinmica demogrfica de Argentina en el perodo 1947-1991. Anlisis de sucomponentes y diferenciales. Ponencia presentada a las II Jornadas Argentinas de Estudios de Poblacin, Buenos Aires, 4 al 6 de agosto de 1993. Mengueneau, D. (1980) Introduccin a los mtodos de anlisis del anlisis del discurso. Buenos Aires: Editorial Hachette. Nejamkis, L. y Rivero Sierra, F. (2007) Patria Grande: Consonancias y disonancias? entre polticas pblicas, prcticas polticas y discursos, en ponencia presentada a las IX Jornadas Argentinas de Estudios de Poblacin, AEPA, Huerta Grande, Crdoba, 31 de octubre al 2 de noviembre de 2007. Novick. S. (1992) Poltica y Poblacin. Argentina 1870-1989. Buenos Aires: CEAL.
52
Novick, S. (2000) Poltica migratoria en la Argentinas, en Oteiza, E. Novick, S. y Aruj, R. Inmigracin y discriminacin. Polticas y discursos. Buenos Aires: Trama Editorial/ Prometeo Libros (2 Edicin). Novick, S. (2004) Argentina: pas receptor? Aproximacin a un fenmeno migratorio reciente, en Studi Emigrazione, del Centro Estudi Emigrazione, Roma, Ao XLI, No. 154, junio 2004. Novick, S. (2004) Una nueva ley para un nuevo modelo de desarrollo en un contexto de crisis y consenso, en Giustiniani, Rubn (editor) La migracin: un derecho humano. Buenos Aires: Editorial Prometeo. Ruiz, A. (1991) Aspectos ideolgicos del discurso jurdico, en Enrique Mar y otros, Materiales para una crtica del derecho. Buenos Aires: Editorial Abeledo Perrot. Tygar E. M. y Levy M. (1981) El derecho y el ascenso del capitalismo. Mxico: Editorial Siglo XXI (2a edicin). Vasilachis de Gialdino, I. (1997) Discurso poltico y prensa escrita. Barcelona: Gedisa.
53
Brasil: Estado actual de las polticas migratorias1
Helion Pvoa Neto2 Marcia Anita Sprandel3
B
1 2 3
1. Introduccin y descripcin del contexto migratorio
rasil, tal como los dems pases vecinos del MERCOSUR, se constituye social, econmica y demogrficamente, a lo largo de su historia, con la contribucin de grandes flujos migratorios internacionales. Tales flujos fueron fuertemente apoyados y subsidiados por el gobierno, a lo largo de un perodo histrico que se extiende desde el siglo XIX hasta aproximadamente la Segunda Guerra. Durante el perodo llamado histrico de la inmigracin en el Brasil, este proceso cont con el apoyo oficial, con polticas de direccionamiento de los inmigrantes para el mercado de trabajo y para reas de colonizacin. Haba una directriz, muchas veces explcita, de promover la europeizacin de una sociedad salida de una situacin colonial donde se contara con el trabajo esclavo de africanos e indgenas.
Traduccin realizada por Jessieh Toledo. El anlisis contenido en este texto retoma muchas informaciones de Pvoa y Sprandel (2009), un texto de evaluacin de la poltica migratoria brasilera en los ltimos aos. Profesor del Instituto de Investigacin y Planificacin Urbana y Regional de la Universidad Federal de Rio de Janeiro (IPPUR-UFRJ); coordinador del Ncleo Interdisciplinario de Estudios Migratorios (Niem) y de GT de Migraciones Internacionales de la Asociacin Nacional de Pos-Graduacin e Investigacin en Ciencias Sociales (Anpocs). Consultora de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT); asesora tcnica en el Senado Federal; integrante de GT de Migraciones Internacionales de la Asociacin Brasilera de Antropologa (ABA).
55
La promocin de la inmigracin europea puede ser entendida, as, tambin desde una perspectiva de promocin de una mayor influencia de la civilizacin de elementos culturales tenidos como ms deseables en trminos de la composicin tnica y cultural de la poblacin brasilera. La nica excepcin importante de inmigracin no- europea promovida por el Estado fue la de la venida de inmigrantes japoneses, inicialmente para la labranza del caf y atendiendo a los problemas de carencia de fuerza de trabajo debido a la cada de otros flujos de inmigrantes europeos. Cerrada la etapa de las polticas explcitas de atraccin, promocin y regulacin de la venida de los inmigrantes, despus de la Segunda Guerra, las leyes dedicadas explcitamente a este proceso se redujeron en lo que se refera a la explicitacin de los objetivos especficos de la poltica inmigratoria. A partir de los aos 1950 y 1960, la inmigracin tendi a ser, cada vez ms, de carcter espontneo y direccionada para las reas urbanas. Tambin los inmigrantes llegados comienzan a tener, progresivamente, un predominio de trabajadores calificados, insertos en sectores especficos de la economa nacional, para los cuales haba todava carencias debido a los problemas de la formacin de la mano de obra nacional. Las modificaciones de la pos-Guerra en las reas tradicionales de emigracin para Brasil, sujetas a los nuevos procesos de desarrollo econmico, reducan sensiblemente la venida de inmigrantes. Al mismo tiempo, en el plano nacional, los flujos migratorios internos, en especial aquellos de la Regin Noreste para el Sureste, fueron paulatinamente suplantando la demanda de esta rap por fuerza de trabajo menos calificada. A partir de la segunda mitad del Siglo XX, la inmigracin dej de tener, para Brasil, el peso demogrfico y econmico que tuviera en el perodo anterior. Las polticas de Estado no apostaban ms a la venida de inmigrantes como estrategia de desarrollo o de atencin a las prioridades de la economa nacional. En la vigencia del rgimen autoritario militar, a partir de los aos 1960, la presencia del extranjero pas a ser preferentemente tomada como relacionada a la esfera de la seguridad nacional. En concordancia con tal situacin, la legislacin referente al inmigrante destac ms los aspectos relacionados a su organizacin como trabajador, y organizacin poltica, que a la atencin a sectores de la economa nacional donde su presencia pudiese representar un activo importante.
56
Brasil: Estado actual de las polticas migratorias
La preocupacin por la seguridad afect no solo a los llamados migrantes econmicos sino tambin a los exilados y solicitantes de asilo, en su mayora provenientes de otros pases del Cono Sur dirigidos por regmenes autoritarios. El refugio a los mismos fue hecho principalmente por organizaciones caritativas y religiosas, en sociedad con misiones del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Tal recepcin se dio, con la rebelda del rgimen militar brasilero, al menos con su omisin, ya que mantena relaciones de colaboracin y complicidad con los gobiernos vecinos. En la mayora de las veces, los necesitados de proteccin humanitaria no pudieron contar con el apoyo de las autoridades brasileras, sufriendo la hostilidad de las mismas. Posteriormente, la legislacin brasilera en cuanto a refugiados y solicitantes de asilo pas como se ver ms adelante- por importantes reformulaciones en referencia al refugio humanitario. El mismo no se dio, en la misma medida, que la legislacin que regula la venida de inmigrantes, la llamada Ley de los Extranjeros, la cual, todava hoy en vigor, es heredera del perodo autoritario, en la que la presencia del inmigrante, adems de no ser ms explcitamente estimulada, llegaba a ser objeto de preocupaciones en cuanto a la seguridad nacional. Tal ley se encuentra, en el momento, en proceso de reformulacin. Aproximadamente a partir de los aos 1980, tres cambios importantes se hacen sentir, en cuanto a la insercin de Brasil en el contexto migratorio internacional. Son ellos: nuevos flujos inmigratorios distintos geogrfica y culturalmente de la inmigracin histrica; la llegada de refugiados y solicitantes de asilo; el inicio y consolidacin de un indito movimiento migratorio de brasileros para el exterior. El primero de estos cambios se refiere a la creciente, en los ltimos treinta aos, inmigracin de latinoamericanos, asiticos y africanos. La llegada de trabajadores con perfil cultural diferenciado (comparado con la inmigracin europeos), originados geogrficamente en el llamado Sur del mundo, sugiere repensar los significados tradicionalmente atribuidos a la inmigracin en el pas, como a las polticas a ella volcadas. No se trata de una inmigracin de carcter supuestamente para civilizar, como postulado, desde el XIX, por los defensores de la venida de los europeos. La recepcin, por Brasil, de migrantes oriundos de pases fronterizos de Amrica, como la de asiticos y, en menor medida, de africanos, presenta un significado bastante diferente. Pues parece indicar, en primer
57
lugar, la creciente permeabilidad de las fronteras sudamericanas, asociada a la complementariedad de las economa de los pases del continente. Indica tambin, aparentemente, el ascenso, de una nueva escala de la inmigracin internacional sustentada por grandes redes familiares y comerciales, como sugiere el ascenso, en el pas, de la inmigracin china y coreana. Finalmente, la presencia africana apunta tanto a un fenmeno de ascenso de redes comerciales de la inmigracin en cuanto a la imbricacin con flujos de desplazamiento forzado asociado a guerras civiles y situaciones de conflicto tnico.4 El segundo cambio en los flujos recibidos por Brasil durante las tres ltimas dcadas representa una expresin numrica inferior a la inmigracin antes referida, pero merece destacarse por su carcter nuevo en trminos de la historia migratoria brasilera y de las medidas del gobierno que las acompaan. Se trata de la llegada de refugiados y solicitantes de asilo, con mayor expresin del continente africano y, con importancia creciente, de la propia Amrica Latina. La experiencia histrica brasilera cont con la llegada de desplazados, refugiados e inmigrantes forzados desde los aos treinta, casi exclusivamente desde el continente europeo. En la pos-Guerra, hubo una acentuacin de tales flujos, en consonancia con el contexto internacional. En los aos 1960 y 1970, el cierre poltico en diversos pases sudamericanos provoc nuevos flujos de exilados, para los cuales Brasil fue uno de los destinos, an padeciendo tambin de un rgimen polticamente autoritario. La aceptacin de la llegada de refugiados, con la opcin gubernamental por acogerlos, no solo de llegadas espontneas de pases limtrofes, sino igualmente de desplazados por conflictos localizados en otros continentes, parece representar cambios simblicamente significativos. El pas asume progresivamente, en la recepcin de desplazados por conflictos prximos y en el reasentamiento de refugiados venidos de otros continentes, un nuevo protagonismo condecente con su dimensin econmica y demogrfica5. El tercer y ltimo cambio aqu sealado en cuanto a la insercin de Brasil en la realidad migratoria internacional es el hecho de que el pas pas a
4 La bibliografa sobre los nuevos inmigrantes en Brasil ya cuenta con una produccin significativa, que viene creciendo en la misma medida que el fenmeno en s. Algunos ttulos pueden der citados, como los de Aydos (2009), Buechler (2004), Petrus (2001), Petrus (2005), Silva (2006), Souchaud &CArmo (2007). El anlisis de la llegada y recepcin de angolanes, el grupo numricamente mas significativo de refugiados en Brasil, pero tambin integrando el contingente de inmigrantes (documentados e indocumentados) se encuentra en Aydos, Baeninger y Dominguez (2008) y en las obras ya citadas de Petrus (2001,2005).
58
presentar, a partir de los aos 1980, una emigracin rumbo al exterior como elemento marcado de su dinmica poblacional. Al contrario de lo que ocurri en algunos pases sudamericanos durante los perodos autoritarios, en el caso brasilero el nmero de exiliados por razones polticas no lleg a constituir un contingente significativo en trminos de poblacin nacional. Mucho menos, dio origen a un movimiento que se articul con una migracin posterior de motivaciones migratorias. Brasil pas a tener una emigracin, en el perodo sealado, en volumen creciente, y definida claramente por razones ligadas a la perspectiva de aumento del desempleo y del deseo de ascenso social. Aunque se hable, genricamente, de brasileros en el exterior, es posible distinguir situaciones bastante diversificadas, tanto en trminos de las causas de la emigracin, como en cuanto al punto de vista de las modalidades concretas asumidas por cada movimiento, as como en lo que se refiere al carcter documentado o indocumentado. As, existe desde la emigracin que se articula con un mercado de trabajo en situacin de plena legalidad (aunque con problemas de otras naturalezas), como es el caso de los brasileros en Japn, hasta la emigracin con fuerte presencia y predominancia de individuos en situacin irregular, como el verificado en el caso norteamericano y en el de muchas comunidades en Europa Occidental. De la misma manera, cabe destacar la emigracin de escala transcontinental, dinamizada por las redes sociales (legalizadas o no) para el desplazamiento a larga distancia del movimiento migratorio que representa una prolongacin, ms all de la frontera terrestre, de los procesos de expansin poblacional situados en el interior mismo del territorio brasilero. Ese principio permite una clara distincin entre los procesos migratorios con destino a Amrica del Norte, Europa y Asia, por un lado, y aquellos que implican atravesar la frontera, como en los casos de la expansin brasilera para Paraguay, Bolivia y pases de la frontera norte amaznica6.
La lista de los trabajos ya publicados al respecto de la emigracin brasilera es extensa. Dos investigaciones inaugurales sobre los emigrantes en EUA son las de Margolis (1994) y Sales (1999). Sobre la emigracin transfronteriza, en el caso de los brasileros en Paraguay, est los trabajos de Souchad 82007) y Sprandel (2000). Para un anlisis de la promocin de la emigracin brasilera para la provincia canadiense de Qeubec, ver Accioly (2009).
59
2. Lneas estratgicas
2.1. Estado de situacin y rumbos estratgicos en materia de polticas de migracin
Las polticas migratorias son frecuentemente analizadas, en el plano internacional, en su aspecto de medidas de intervencin y control estatal en cuanto al ingreso de inmigrantes o ciudadanos extranjeros en los diversos territorios nacionales. Es ms comn su comprensin en cuanto a las polticas inmigratorias, no obstante del hecho de que numerosos Estados implementaran, en el pasado, pero con continuidad y algunas innovaciones en el presente, polticas de intervencin tambin en referencia a la salida de sus territorios nacionales, o sea, ms propiamente emigratorias que inmigratorias. Si se prefiere una comprensin menos restricta a los sentidos de los movimientos, y ms atenta a las realidades de trnsito por los territorios, habr que admitir tambin que las polticas de Estado pueden interferir en las migraciones internacionales mismo cuando stas no tienen como origen o destino un territorio en cuestin, sino que apenas hacen uso del mismo como punto de pasaje o estrategia para alcanzar otros espacios. El concepto de poltica migratoria, en un sentido amplio, se refiere a la prerrogativa estatal de ejercer control sobre los flujos que llegan a, se originan en, o atraviesan un determinado territorio. Coherentemente con la ausencia de correspondencia entre los derechos de emigracin y de inmigracin, afirmada en el prrafo anterior, son tambin asumidas como de diferentes grados de legitimidad las iniciativas estatales conforme intervengan al ingreso o a la salida de migrantes. En cuanto a esta ltima, aunque con el reconocimiento, de la mayora de los Estados, del derecho de dejar el territorio nacional y de a l retornar, caben acciones de poltica migratoria en trminos de apoyo a los ciudadanos en el exterior, de la defensa de sus derechos y del apoyo en el caso de su regreso a la sociedad de origen. Para los objetivos de este texto, se entiende como poltica migratoria, en su mbito internacional, como el conjunto de actividades del Estado que buscan intervenir en los flujos migratorios con origen o destino en un pas, en cuanto a la regulacin del ingreso, permanencia e integracin a la sociedad de inmigrantes, as como en el apoyo a los ciudadanos emigrantes en su permanencia en el exterior, o en los casos de retorno. Cabe observar que tambin las polticas no explcitamente volcadas al fenmeno migratorio pueden actuar para favorecer, direccionar o contex60
tualizar a los movimientos poblacionales. As, sera posible verificar qu polticas pueden buscar tanto objetivos especficos para la intervencin sobre las migraciones, como otros objetivos que menos inespecficos a la poltica migratoria, actan sobre las dinmicas y los procesos que acarrean efectos, deseados o no, en ese campo social7. De esa forma, polticas, como la de cambio, al intervenir en la convertibilidad de la moneda nacional (y, por lo tanto en la rentabilidad de las remesas de los inmigrantes en el pas o de los emigrantes en el exterior); la laboral, al intervenir sobre las condiciones de contratacin de la fuerza de trabajo, nacional o no; la de derechos humanos, al influir en el tratamiento de las minoras y grupos desfavorecidos, etc., an sin ser polticas migratorias stricto sensu, repercuten -ms o menos fuertemente- en la dinmica de la inmigracin, de la emigracin y de la migracin internacional de pasaje. Un desarrollo reciente de la poltica migratoria brasilera estuvo materializado en el seminario, realizado en 2008, titulado Dilogo Tripartita sobre Polticas Pblicas de Migracin y Trabajo, organizado por el Consejo Nacional de Inmigracin (CNIg) del Ministerio de Trabajo y Empleo y por la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), con la participacin de rganos del gobierno, sindicatos patronales y de trabajadores, representantes de asociaciones de apoyo a migrantes y acadmicos. De este encuentro, fue aprobado un documento con una serie de recomendaciones generales, orientadoras de las polticas pblicas para migraciones en procesos de construccin en el pas, las cuales enumeramos a continuacin: 1. Es urgente la adopcin de una nueva Ley que discipline la temtica migratoria de forme coherente con la actual Constitucin Federal brasilera, a la vista de que la norma no est pautada en los derechos humanos de las/los migrantes y tampoco contempla la temtica de la emigracin; 2. La legislacin brasilera, en especial el anteproyecto de ley que sustituir el actual Estatuto del Extranjero (Ley 6.815/1980), de ahora en adelante llamado APL Migraciones, necesita ser adecuada a los instrumento internacionales de proteccin a la trabajadora y al trabajador migrante y sus familias;
La distincin y el ltimo trmino destacado fueron sugeridos por Vainer (1986, p. 19-25), en un texto dedicado especficamente a las polticas migratorias internas en Brasil
61
3. Las polticas migratorias deben adoptar como paradigma la proteccin de las trabajadoras y de los trabajadores migrante y sus familias, con especial atencin a la situacin de la mujer, de los nios y de los adolescentes; 4. Es preciso considerar la centralidad de la temtica del trabajo en lo que concierne al fenmeno migratorio, bien como a la importancia del dilogo social en el establecimiento de polticas pblicas volcadas a las migraciones; 5. Es necesaria la simplificacin de los procedimientos burocrticos relativos a los migrantes y la calificacin de los servidores pblicos para una adecuada atencin a las trabajadoras y los trabajadores migrantes y sus familias; 6. Es necesario producir informaciones estadsticas y estudios calificados que aprehendan las especificidades de lo cotidiano de las trabajadoras y de los trabajadores migrantes y de las redes involucradas; 7. Los acuerdos del MERCOSUR en las reas migratorias y laboral deben ser ampliamente divulgados y conocidos, apuntando a fortalecer la integracin regional; 8. Las polticas pblicas volcadas a la insercin de inmigrantes en el mercado de trabajo, as como de brasileras/os que regresen del exterior, debe tener en consideracin la necesidad de programas que atiendan la multiplicidad y diversidad de los flujos migratorios; 9. Las polticas pblicas de trabajo, empleo y renta deben preveer estrategias especficas para las familias de brasileras/os que retornaron. 10. Es preciso ampliar el acceso a las polticas pblicas de trabajo, empleo y renta a los territorios donde haya una mayor emigracin de brasileras/os; 11. Es necesario realizar campaas informativas y de esclarecimiento sobre los derechos y deberes de inmigrantes, apuntando a favorecer la integracin en el Brasil, as como sobre las providencias necesarias para la migracin laboral de ciudadanas/nos brasileras/os al exterior.
62
12. Es necesario hacer reflexin, aclaracin y aplicacin del lenguaje adecuado en las discusiones sobre migraciones, evitando la utilizacin de trminos con connotacin de criminalizacin.8 Tambin desde el punto de vista de la poltica migratoria, tiene importancia la promocin de la adecuada disponibilidad de informaciones demogrficas en las que puedan basarse debidamente las acciones del gobierno. En lo que atae a la recoleccin y diseminacin de informaciones sobre migraciones, se destaca las iniciativas del Instituto Brasilero de Geografa y Estadstica (IBGE), responsable por el Censo y por la recoleccin de informaciones estadsticas en general, en el sentido de perfeccionar la percepcin de la diversidad tnica y de la presencia de inmigrantes en el pas, as como de aquilatar, incluso indirectamente, la presencia en el exterior de integrantes de las unidades familiares. An en el campo estadstico, con el apoyo de la Comisin Nacional de Poblacin y Desarrollo (CNPD) y de la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM), est siendo finalizado el Proyecto Perfiles Migratorios. La OIM ya apoy la realizacin del Perfil Migratorio de Argentina y de Ecuador, y la elaboracin del perfil migratorio brasilero tiene tambin el apoyo del Consejo Nacional de Inmigracin (CNIg) que lo sita como desdoblamiento de las recomendaciones del Dilogo Tripartito. Ser una primera tentativa de contabilizar y problematizar las informaciones disponibles sobre brasileros en el exterior y extranjeros en Brasil, polticas pblicas y remesas. 2.2 Principales compromisos en materia migratoria asumidos por Brasil en el nivel regional y global
Fue aprobado en el 2009, por los congresos nacionales de Brasil y de los dems pases del bloque, un acuerdo de Libre Residencia de Nacionales del Mercosur, as como diversos acuerdos bilaterales de regularizacin migratoria celebrados por Brasil con los pases fronterizos. Cabe, adems, hacer referencia a la falta de firma y ratificacin por parte de Brasil, hasta el presente momento, de la Convencin Internacional para la Proteccin de los Trabajadores Migrantes y Miembros de sus Familias, aprobada por la asamblea de ONU, el 18/12/1990. A pesar del parecer favorable del Consejo Nacional de Inmigracin, permanece pendiente, sien-
Brasil (2008), p. 3-5
63
do Brasil el nico Estado del Mercosur y pases asociados que no la ha ratificado hasta la fecha.9 Se sabe que la Convencin slo ser efectiva cuando un nmero significativo de pases de inmigracin la haya ratificado. En el momento actual, los pocos ms de 40 pases que la ratificaron (sumadas las firmas sin ratificacin), casi todos pases de emigracin, 10 no garantizan su aplicacin. Se puede argumentar, an, que la ratificacin de un pas con contingente significativo de emigrantes, como Brasil, y que tambin recibe inmigrantes, sera un hecho poltico importante en trminos de posicin del pas en el contexto internacional, inclusive en cuanto a la situacin de los brasileros en el exterior. 2.3 Prioridades definidas o estrategias nacionales de gestin gubernamental y diferencias jurdicas y administrativas para su implementacin en el pas Algunos desarrollos notables de la poltica migratoria internacional brasilera pueden ser buscados en las polticas recientes de apoyo a los brasileros en el exterior o en trnsito en las reas de frontera. Ejemplos en ese particular son las gestiones del Ministerio de Relaciones Exteriores en el sentido del reconocimiento de la presencia de expresivas comunidades de emigrantes fuera del pas, creando nuevos puestos consulares de atencin, estimulando el registro de brasileros indocumentados junto a los mismos y promoviendo foros de debate y organizacin de tales comunidades. En la estructura de la Cancillera existe una Divisin de las Comunidades Brasileras (DBR), ligada al Departamento Consular y de Brasileros en el Exterior, para de la Subsecretara General de las Comunidades Brasileras en el Exterior (SGEB). Las principales atribuciones de la DBR son: compilar y procesar datos sobre las comunidades brasileras en el Exterior; establecer canales de comunicacin entre ellas y con Itamaraty; ayudarlas a organizarse y asociarse, acompaar y negociar acuerdos internacionales que las beneficien, coordinar, junto a los dems rganos del gobierno brasilero, acciones y polticas en su apoyo. La DBR es divisin de la SGEB con la responsabilidad principal por la implementacin del sistema de Conferencias
9 Venezuela no est incluida en este elenco de pases. Para una lista actualizada de las firmas y ratificaciones en el mundo ver en: <http://www.december18.net/web/general/page.php?pageID=79&menuID=36&lang=EN#eleven>. 10 Hay todava, entre los que ratificaron, pases que se caracterizan por importante situaciones de trnsito de migrantes, como Mxico y Marruecos, y que no por eso dejaron de adherir a la Convencin.
2.3.1 Apoyo a ciudadanos emigrantes
64
Brasileros en el Mundo, que constituye uno de los principales canales de dilogo entre el gobierno de Brasil y sus nacionales en el exterior.11 2.3.2. Apoyo a medidas de proteccin para migrantes contra la explotacin laboral y trfico
Se ha destacado la necesidad de la proteccin de grupos como de las mujeres y los nios migrantes, frente a su particular vulnerabilidad, en cuanto a la proteccin de la unidad de la familia, por medio de polticas adecuadas de reunificacin familiar. Cabe aqu la referencia a la Poltica (2006) y al Plan Nacional de Enfrentamiento al Trfico de Personas - PNETP (2008), que establecieron un conjunto de directrices en cuanto a la prevencin y represin al trfico, con responsabilizacin de sus autores y apoyo a las vctimas. Tales acciones integran el proceso de implementacin de las recomendaciones del Protocolo resultante de la Convencin de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Transnacional, en Palermo, en el ao 2000. En la introduccin del documento de lanzamiento de la Poltica, el ministro de Justicia apuntaba a lo que debera ser enfrentado: No resta duda de que para enfrentar el trfico de personas, precisamos considerar el contexto ms amplio de prostitucin y de emigracin, muchas veces irregular, en el cual l est inserto. Pero, si quisiramos reducir el lucro y la atraccin del trfico de personas por parte de las redes criminales, precisamos entender en qu medida una poltica dura de contencin de la inmigracin, como aquella practicada por gran parte de los pases llamados de destino, contribuye para aumentar la vulnerabilidad de las vctimas. Pues, a medida que los Estados restringen cada vez ms las posibilidades de entrada regular en su territorio se ampla el abanico de negocios y servicios pasibles de ser ofertados por las redes criminales. Por eso, debemos tener la consciencia de que enfrentar el trfico de personas pasa por la proteccin integral a los derechos del trabajador migrante.12 El PNETP ha avanzado mucho en trminos de produccin de conocimientos, capacitacin y campaas de sensibilizacin. Uno de sus mayores desafos fue reunir en una sola poltica los tres aspectos del trfico de per11 La Divisin de las Comunidades Brasileras del Ministerio de Relaciones Exteriores presenta un portal en Internet, con datos la asistencia consular, organizaciones de brasileros en el exterior y un a recopilacin bibliogrfica sobre la produccin acadmica al respecto de la emigracin de brasileros (http:// www.brasileirosnomundo.mre.gov.br/). 12 Brasil, 2007, p. 7.
65
sonas previsto en los Protocolos de Palermo: trabajo forzado, explotacin sexual y emigracin. La ley de extranjeros vigente en Brasil se encuentra desfasada, est basada en los presupuestos de seguridad nacional de los tiempos del gobierno militar. Una actualizacin de la poltica migratoria brasilera ha sido posible en funcin de las decisiones del Consejo Nacional de Inmigracin (CNIg), unido al Ministerio de Trabajo. Sus decretos y recomendaciones vienen modernizando la cuestin y tuvieron un papel fundamental para que, en julio del 2009, el gobierno enviase al Congreso Nacional una nueva legislacin migratoria, basada en la defensa de los derechos humanos, resultado de consulta pblica y del amplio y extenso debate intergubernamental. La postura del gobierno brasilero en los foros internacionales ha sido la de defender el derecho de ir y de venir de los migrantes. Internamente, eso se traduce en el estmulo a los Acuerdos de Libre Residencia del Mercosur, Bolivia y Chile. El 31 de julio ltimo, el gobierno paraguayo, el nico del bloque que no ha ratificado an el acuerdo de residencia del Mercosur y pases asociados, remedi esta laguna, abriendo el camino para que estos pases pasen a tener reglas comunes en cuanto a los flujos migratorios. La demora de la entrada en vigor de los acuerdos de libre residencia llev a la bilateralizacin entre Brasil y algunos de los pases del bloque. En el caso especfico de los bolivianos, uno de los grupos ms numerosos y vulnerables de extranjeros en el Brasil, hubo un Acuerdo de Regularizacin Migratoria firmado el 15 de agosto del 2005, entre los gobiernos boliviano y brasilero, cuya vigencia fue ampliada hasta el 14 de setiembre de 2007, mediante el Ajuste Complementario firmado por Notas Reversales del 6 de setiembre de 2006. Posteriormente, hubo una prrroga del referido Acuerdo de Regularizacin Migratoria y de su Ajuste Complementario, por el perodo adicional de un ao, a partir del 15 de setiembre de 2007, con el objeto de alcanzar la regularizacin efectiva de nacionales en los territorios de ambos pases. En enero de 2009, el Decreto N 6.737 promulg el acuerdo entre los gobiernos de Brasil y Bolivia para el permiso de residencia, estudio y trabajo a nacionales fronterizos brasileros y bolivianos, celebrado en Santa Cruz de la Sierra, el 8 de Julio de 2004. La experiencia de acuerdo fronterizos comenz en el 2004, cuando el Decreto N 5.105 promulg el acuerdo entre los gobiernos brasilero y uruguayo para el permiso de residencia, estudio y trabajo a nacionales fronterizos brasileros y uruguayos, el 21de agosto
66
2.3.3. Apoyo a inmigrantes
de 2002. Un tercer acuerdo fronterizo se est tramitando en rgimen de urgente en el Congreso Nacional, celebrado en Puerto Iguaz, el 30 de noviembre de 2005, entre la Repblica Federativa de Brasil y la Repblica Argentina, sobre las localidades fronterizas vinculadas. En lo que refiere a la actuacin del CNIg, tenemos la resolucin 9/2008, para que el MRE promueva la firma por parte de Brasil de la Convencin Internacional para la Proteccin de los Trabajadores Migrantes y Miembros de sus Familias; la Resolucin Normativa 80/2008, que facilit la obtencin de visa permanente para pequeos emprendedores sudamericanos en el Brasil, el encaminar la ratificacin de la Convencin N 143 de la OIT (Trabajadores Migrantes Disposicin Complementaria); la recomendacin para la bilateralizacin del Acuerdo de Residencia entre Brasil y Bolivia; y el apoyo a la amnista para inmigrantes indocumentados. La amnista fue aprobada en julio de 2009, beneficiando potencialmente a todo extranjero que entr en el pas hasta febrero de 2009, con exencin de multas y tasas reducidas. La resolucin, defendida hace aos por grupos unidos a los derechos humanos y a los segmentos afectados, contribuye para que los inmigrantes tengan acceso al mercado de trabajo con las mismas garantas legales que los brasileros: carn de trabajo, salud pblica, educacin gratuita, acceso al sistema bancario y de crdito; y el derecho de ir y venir dentro del territorio. sta es la cuarta vez que Brasil concede el beneficio a extranjeros que ya viven en el pas hubo amnistas en 1980, 1988 y en la penltima, en 1998, casi 40 mil personas fueron legalizadas. En la Exposicin de Motivos, que acompaa el proyecto de legislacin que orientar la poltica nacional de migracin, enviada por el gobierno al Congreso en julio de 2009, la nueva ley es presentada como reflejo del esfuerzo para que Brasil pueda adecuarse a la realidad migratoria contempornea y a las expectativas mundiales, convergiendo para una nueva poltica de inmigracin que considere, en especial, el desarrollo econmico, cultural y social del pas. Si el Estatuto del Extranjero, todava vigente, tiene como foco la seguridad nacional, en la propuesta de la nueva ley la migracin es tratada como un derecho del hombre, al considerar que la regularizacin migratoria sea un camino ms viable para la insercin del inmigrante en la sociedad. La importancia de acoger bien a los inmigrantes por su destacada contribucin para el desarrollo del pas merece destacarse en el documento. En su artculo 2, se determina que la aplicacin de la ley deber orientarse por la poltica nacional de migracin, garanta de los derechos humanos, intereses nacionales, socioeconmicos y culturales, preservacin de las
67
instituciones democrticas y fortalecimiento de las relaciones internacionales. El art. 3 determina que la poltica nacional de migracin contemplar la adopcin de medidas para regular los flujos migratorios, de forma que proteja los derechos humanos de los migrantes, especialmente en razn de prcticas abusivas advenidas de situaciones migratorias irregulares. PL-5655/2009. Dispone sobre el ingreso, permanencia y salida de extranjeros en el territorio nacional, el instituto de naturalizacin, las medidas compulsivas, transforma el Consejo Nacional de inmigracin en Consejo Nacional de Migracin, define infracciones y da otras medidas previas. Dividido en nueve ttulos y 160 artculos, el proyecto trata, en lneas generales: (i) de la poltica nacional de migracin; (ii) de los derechos, deberes y garantas del extranjero; (iii) de los documentos de viaje, de las visas, de la residencia y de la condicin de asilado; (iv) de la entrada, del registro y de la salida de extranjeros; (v) de la naturalizacin, de la repatriacin, de la deportacin, de la expulsin y de la extradicin; (vi) de las infracciones y de las sanciones; y (vii) de la transformacin del Consejo Nacional de Inmigracin en Consejo Nacional de Migracin. Principales innovaciones: (i) la actuacin de extranjeros en regiones considerada estratgicas, como es el caso de las reas indgenas, homologadas o no, y de las reas ocupadas por quilombolas o comunidades tradicionales, solamente podrn ocurrir mediante previa autorizacin de los rganos competentes; (ii) ampliacin de cuatro para diez aos del plazo mnimo para la naturalizacin ordinaria, pudiendo ser reducido para cinco aos en situaciones especificas; (iii) regulacin de la naturalizacin extraordinaria; (iv) la incorporacin de la jurisprudencia del Supremo Tribunal Federal sobre la extradicin apuntando a solucionar controversias tales como la posibilidad de extradicin de un brasilero naturalizado, por involucramiento en el trfico ilcito de estupefacientes y drogas afines, cuando el crimen es caracterizado con prueba de materialidad e indicios de autora y la flexibilizacin de la exigencia de doble incriminacin, entre otros; (v) la transformacin del Consejo Nacional de Inmigracin en Consejo Nacional de Migracin, en la estructura bsica del Ministerio de Trabajo y Empleo, que permitir ampliar el foco y abarcar la situacin de grandes contingentes de brasileros en el exterior, de modo de proporcionar el establecimiento de una poltica nacional de migracin.13
13 El proyecto de Ley 5.6555/2009 est disponible en: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/674695. pdf. Su tramitacin en: <http://www2.camara.gov.br/proposicoes/loadFrame.html?link=http://www.camara.gov.br/internet/sileg/prop_lista.asp?fMode=1&btnPesquisar=OK&Ano=2009&Numero=5655&sigl a=PL
68
La orientacin general de las iniciativas del Consejo Nacional de Inmigracin viene siendo de, mismo en la vigencia de una Ley de los Extranjeros desfasada, extender a los inmigrantes, los mismos derechos humanos bsicos dispensados a los nacionales. En el anteproyecto de la nueva ley, el art. 5 presenta disposiciones especficamente en cuanto a los derechos de los extranjeros residentes en el pas: Art. 5. Al extranjero residente en Brasil, permanente o temporal, son asegurados los derechos y garantas fundamentales consagradas en la Constitucin, en especial: I la inviolabilidad del derecho a la vida, a la libertad, a la igualdad, a la seguridad y a la propiedad; II los derechos civiles y sociales reconocidos a los brasileros; III la libertad de circulacin en el territorio nacional; IV el derecho de reunirse pacficamente, sin armas, en locales abiertos al pblico, independientemente de la autorizacin, desde que no frustre otra reunin anteriormente convocada para el mismo lugar, siendo exigido previo aviso a la autoridad competente; V el derecho de asociacin para fines lcitos, en los trminos de la ley; VI el derecho a la educacin; VII el derecho a la salud pblica VIII los derechos al trabajo y a la sindicalizacin, en los trminos de la ley; y IX el acceso a la Justicia, inclusive la gratuita. Prrafo nico. Son extendidos a los extranjeros, independientemente de su situacin migratoria, observado lo dispuesto en al art. 5, cap. 14, de la Constitucin: I el acceso a la educacin y a la salud; II los beneficios derivados del cumplimiento de las obligaciones legales y contractuales concernientes a la relacin de trabajo, a cargo del empleador; y
14 Art.5 Todos son iguales ante la ley, sin distincin de cualquier naturaleza, garantizndose a los brasileros y a los extranjeros residente en el Pas la inviolabilidad del derecho a la vida, a la libertad, a la igualdad, a la seguridad y a la propiedad.
69
III las medidas de proteccin a las vctimas y a los testimonios del trfico de personas y del trfico de migrantes.15 15 An en relacin al apoyo a los inmigrantes, se resalta la proteccin especial a grupos vulnerables (mujeres y nios) y la proteccin de las familias inmigrantes (derecho a la reunificacin familiar). Entre las recomendaciones del Dilogo Tripartito sobre Polticas Pblicas de Migracin para el trabajo para un Plan de Accin orientador de las polticas migratorias del gobierno brasilero, consta que las polticas migratorias deben de adoptar como paradigma la proteccin a las trabajadoras y a los trabajadores migrantes y a sus familias, con especial atencin a la situacin de la mujer, de los nios y de los adolescentes.16 En el anteproyecto de la nueva ley migratoria, el art. 52 determina que la visa y la autorizacin de residencia son individuales, pudiendo, por reunin familiar, extenderse a los dependientes legales de su titular, en la forma del reglamento. La intervencin del Estado brasilero en cuanto a esos grupos debe ser enfocada, primeramente, en trminos de establecimiento, desde 1997, del Estatuto de los Refugiados (Ley 9.474/97), bien como del Comit Nacional para los Refugiados, rgano deliberativo tripartito, con representacin del gobierno, de la sociedad civil y del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR. El ACNUR se estableci, en bases regulares, a partir de 2004, en Brasilia, despus de un perodo de transferencia de su representacin local para Buenos Aires, Argentina, en 1998. Brasil es actualmente considerado pasllave, en el Cono Sur, para el desarrollo de una estrategia regional para el refugio de solicitantes de asilo y refugiados y para la implementacin de acciones de reasentamiento. La presencia de refugiados en Brasil es numricamente creciente desde la vigencia del Estatuto17, debiendo ser considerada, todava, una probable subnumeracin, principalmente en el caso de los desplazados por el conflicto colombiano que cruzan la frontera amaznica y no solicitan refugio.
15 Ibidem 16 Brasil (2008) 17 Eran 1.991 los refugiados reconocidos en 1998, ao inicial de vigencia de la Ley 9.474/97 (LEAO, 2007, p. 18), llegando en la actualidad a un nmero que pasa los 4.000, concentrados principalmente en Rio de Janeiro y en San Pablo
2.3.4. Apoyo a refugiados, solicitantes de asilo y desplazados
70
Los Estados latinoamericanos firmantes de la Convencin de 1951 y del Protocolo de 1967 de ACNUR, entre los cuales se incluyen los miembros del Mercosur y asociados, aprobaron, en 2004, la Declaracin y Plan de Accin de Mxico para Fortalecer la Proteccin Internacional de los Refugiados en Amrica Latina, habiendo Brasil en la ocasin propuesto el establecimiento de un programa regional de reasentamiento en el continente. El programa regional de Reasentamiento Solidario, idealizado a partir de una reunin preparatoria, en Brasilia, para el encuentro de Mxico, define que pases con programas emergentes de reasentamientos (como Brasil y Chile) se ofrecen para recibir refugiados localizados en otros pases de Amrica Latina. Simultneamente, apela a la comunidad internacional por el apoyo a tales iniciativas. El reasentamiento es encarado como solucin duradera y manifestacin de la solidaridad internacional, al mismo tiempo en que las mujeres en situacin de riesgo (jefes de familia, sobrevivientes de la violencia y de la tortura) constituyen un foco prioritario. Refugiados y refugiadas colombianos que estaban en otros pases estuvieron y estn entre los beneficiarios del programa. 18 Una iniciativa a ser destacada es la decisin del Consejo Nacional de Inmigracin, en Diciembre de 2006, de pasar a analizar procesos que no se encuadran en la Ley de Refugio. Segn la Resolucin Recomendada N 8/2006, casos no distinguibles como aplicables al Estatuto de Refugiado podrn ser autorizados como inmigrantes, posibilitando la permanencia legal de tales extranjeros en el pas.
18 ACNUR (2004); Leao (2007), p. 23.
71
Referencias
Accioly, T. A. (2009) A circulao internacional de mo-de-obra qualificada na atualidade: polticas imigratrias dos Estados Unidos e Canad, e o Escritrio de Imigrao do Quebec, em So Paulo. Dissertao (Mestrado em Geografia). Instituto de Geografia, Universidade do Estado do Rio de Janeiro. ACNUR. (2004) Declarao e Plano de Ao do Mxico para Fortalecer a Proteo Internacional dos Refugiados na Amrica Latina. Mxico D.F. Aydos, M. R. (2009) Os deslocamentos forados e as migraes internacionais. O caso dos Angolanos no Brasil, em XXVII Congreso ALAS, 2009, Buenos Aires. Memorias XXVII Congreso ALAS. Buenos Aires: Asociacin Latinoamericana de Sociologa. Aydos, M. R.; Baeninger, R. A.; Dominguez, J. A. (2008) Condies de vida da populao refugiada no Brasil: trajetrias migratrias e arranjos familiares, em III Congreso de La Asociacin Latino Americana de Poblacin ALAP, 2008. Argentina, Crdoba. Brasil. Ministrio da Justia. (2007) Poltica Nacional de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas. Braslia, fevereiro de 2007. Em <http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/ Cartilha_MJ_Trafico.pdf Brasil. CNIg, OIT, Ministrio do Trabalho e Emprego. (2008) Dilogo Tripartite sobre Polticas Pblicas de Migrao para o Trabalho. Contribuies para a construo de polticas pblicas voltadas migrao para o trabalho (documento final). Itapecerica da Serra, agosto de 2008. Buechler, S. (2004) Sweating it in the Brazilian garment industry: Korean and Bolivian Immigrants and global economic forces in Sao Paulo Latin American Perspectives. East Asian Migration to Latin America. Vol. 31, No. 3, May, 2004, pp. 99-119. Leo, R. Z. R. (Comp.). (2007) O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil. Decises comentadas do CONARE. Braslia: ACNUR. Em: <http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/5780. pdf>. Margolis, M. (1994) Little Brazil: Imigrantes brasileiros em Nova York. Campinas: Papirus. Margolis, M. Bibliography of Brazilian emigration. Brazilian Studies Association, s. d. Em http://www.brasa.org/portuguese/novidades Petrus. M. R. (2001) Emigrar de Angola e imigrar no Brasil. Jovens imigrantes angolanos no Rio de Janeiro: histria (s), trajetrias e redes sociais (Mestrado em Planejamento Urbano e Regional). Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR-UFRJ). Petrus. M. R. (2005) Jovens imigrantes angolanos no Rio de Janeiro: redes sociais, identidade, segregao e estigma, en Pvoa Neto, H.; Ferreira, A. P. (org.) Cruzando fronteiras disciplinares: um panorama dos estudos migratrios. Rio de Janeiro: Revan.
72
Pvoa Neto, H.; Sprandel, M. A. (2009) Os objetivos da Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento (Cairo, 1994) e a poltica migratria brasileira, em ABEP, UNFPA (orgs.) Brasil, 15 anos aps a Conferncia do Cairo. Campinas: Associao Brasileira de Estudos Populacionais, Fundo de Populao das Naes Unidas, 2009, p. 303-326. Sales, Teresa (1999) Brasileiros Longe de Casa. So Paulo: Cortez. Sprandel, M. A. (2000) Brasiguayos: una identidad de frontera y sus transformaciones, em Grimson, Alejandro (org.). Fronteras, naciones e identidades - la periferia como centro. Buenos Aires: Ciccus-La Cruja, 2000, v. 1, p. 321-332. (1 Edicin) Sasaki, E. M., Assis, G. O. (2001) Novos migrantes do e para o Brasil: um balano da produo bibliogrfica, en Castro, M. G. (org.). (Org.). Migraes Internacionais - contribuio para polticas, Brasil 2000. Brasilia D.F: Comisso Nacional de Populao e Desenvolvimento (CNPD), 2001, p. 615-669. Silva, S. A. (2006) Bolivianos em So Paulo: entre o sonho e a realidade, em Estudos Avanados, vol.20, n.57, 2006, pp. 157-170. Souchaud, Sylvain (2007). Geografa de la migracin brasilea en Paraguay. Asuncin: UNFPA-ADEPO, 382 p. Souchaud, Sylvain; Carmo, Roberto Luiz do ; Fusco, Wilson. (2007) Mobilidade populacional e migrao no Mercosul: A fronteira do Brasil com Bolvia e Paraguai, em Teoria & Pesquisa, v. XVI, p. 39-60. Vainer, C. (1986) Poltica migratria recente no Brasil. Notas para uma avaliao, em Cadernos PUR/UFRJ, v. 1, n. 1, jan./abr.
73
La migracin en Bolivia
Carmen Ledo Garca1
1. Introduccin y descripcin del contexto migratorio en Bolivia.
urante las ltimas cuatro dcadas, la investigacin sobre migraciones, las categoras de anlisis y los mtodos de investigacin han variado considerablemente; dichos cambios estn en relacin con la revolucin cientfica, tecnolgica, la globalizacin y los nuevos paradigmas del desarrollo; se ha puesto en evidencia que la movilidad territorial comprende todos los desplazamientos de las personas entre distintos lugares y que la migracin es, apenas, una de las formas de movilidad territorial. Es evidente que todava es una temtica en constante cambio: muchos hablan de migracin desde ngulos distintos y, a veces, opuestos. Se ha dividido este estudio en cuatro apartados. En el primero que se analiza la problemtica de la migracin interna en Bolivia, se busca aproximarse a la identificacin de los lugares que originan la migracin y el destino de la movilidad, se realiza una breve presentacin del perfil socio demogrfico de los migrantes. El segundo captulo est orientado al anlisis de la Migracin Internacional, debido a las carencias de informacin se intenta utilizar diversas fuentes para determinar la magnitud de la migracin internacional. El tercer apartado resume las principales lneas estratgicas definidas por Bolivia en relacin al fenmeno migratorio y finalmente se hace referencia a los posibles ejes de dialogo con objeto de generar incidencia en materia de poltica pblica luego se presentan las principales conclusiones del estudio.
1 Doctora en Planificacin Urbana-Regional, Mster en Estudios Sociales de la Poblacin y Economista. Directora del Centro de Planificacin y Gestin (CEPLAG-UMSS) Docente Titular de la Universidad Mayor de San Simn (UMSS) Cochabamba - Bolivia.
75
Para la realizacin del estudio, se han utilizado una variada gama de informacin primaria y secundaria, la misma que ha tenido que cuidadosamente ser reprocesada, debido a que los datos existentes no permitan visualizar las corrientes migratorias y diversos indicadores espaciales. En primer lugar, se ha obtenido listas discriminadas por sexo de una variada gama de variables de los Censos Nacionales de Poblacin y Vivienda de 1976, 1992 y 2001, respecto a los 327 municipios. Es importante resaltar que se ha realizado un tedioso trabajo de procesamiento de datos, para construir indicadores que permitan visualizar y caracterizar a de los hogares, debido a que las estadsticas convencionales no permiten un tratamiento gil de esta temtica. En el caso de la emigracin internacional se ha hecho uso de la informacin censal de los pases de destino de los emigrantes bolivianos. Por su cantidad, complejidad, composicin, novedad y diversidad, la migracin interna e internacional se convierte en una temtica de gran envergadura, para ser investigada, ante todo, por una serie de impactos generados en los lugares de origen y destino de dicha migracin; tales como la restructuracin familiar, cambios en los roles dentro y fuera de los hogares, ausencia de hijas, hijos y otros familiares, nuevos roles de cuidado delegados a hermanas y/o vecin@s, as las relaciones ntimas de las parejas. Esta compleja trama de acontecimientos, revela la gran diversidad de sus factores explicativos y, por ello, el surgimiento de diversos y nuevos paradigmas explicativos.
2. La situacin de Bolivia
En 1976, la poblacin boliviana de ms de cinco aos de edad que haba cambiado alguna vez de residencia, alcanzaba a 1 milln de personas (28,6% de la poblacin mayor a 5 aos). En 1992, casi se duplic el nmero de inmigrantes, aproximadamente 2 millones de personas y en el censo 2001 una magnitud superior a los 2 y medio millones de bolivianos declararon tener experiencia inmigratoria, pasando a representar a ms de una tercera parte de los bolivianos mayores de 5 aos (Grfico No.1). La movilidad espacial de la poblacin explica dos terceras partes del crecimiento demogrfico, ello se debe a que los flujos migratorios son atribuibles a la existencia de impor tantes desequilibrios econmicos entre las diferentes regiones del pas. En el contexto de sociedades como la boliviana, la movi lidad espacial de la poblacin se convierte en un proceso que implica desplazamientos masivos de poblacin. Este proceso se torna ms inten so 2.1 Descripcin del contexto migratorio boliviano
76
debido a los problemas estructurales de la economa boli viana acaecidos durante la dcada de los aos 80 y hasta fines del 2009 aun no han podido ser superados. Los importantes contingentes de poblacin que arriban a los lugares de destino de la migracin producen un acelerado cre cimiento urbano, con las consiguientes demandas de servi cios y una fuerte presin en el uso del suelo urbano, as como en el mercado laboral, las necesidades de hbitat mnimo tam bin se han incrementado con el crecimiento de la poblacin lo que se suma a la demanda insatisfecha acumulada.
Grafico No. 1 Bolivia: Poblacin Migrantes de 5 aos y mas, 1976-2001
Fuente: INE, Tabulados especiales Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, 1976, 1992 y 2001, La Paz, 2003. Nota.- No incluye personas que residen habitualmente en el Exterior
En Bolivia, existe un flujo de migrantes inter-departamental e interprovincial de 150 mil personas cada ao, por otra parte se conoce segn datos de los ltimos dos censos, que alrededor de dos terceras partes de los inmigrantes tenan ms de 5 aos viviendo en los lugares donde fueron censados, tanto en 1992 como en el ao 2001 (1.309.431 personas en 1992 y 1.721.108 inmigrantes el 2001), el 33% restante representa a los inmigran tes de retorno e inmigrantes recientes (Cuadro No.1). Notar el lector, que las tasas de crecimiento ms altas se haban producido entre los inmigrantes de retorno a las ciudades de tamao pequeo y a las zonas rurales.
77
Cuadro No. 1. Bolivia: Poblacin Total Segn Condicin Migratoria 1992 2001
Centros Centro Urbano Mayor Centro Urbano Intermedio Centro Urbano Menor Rural Disperso Rural Alto Retorno Centro Urbano Mayor Centro Urbano Intermedio Centro Urbano Menor Rural Disperso Rural Alto Antiguo Centro Urbano Mayor Centro Urbano Intermedio Centro Urbano Menor Rural Disperso Rural Alto Reciente Centro Urbano Mayor Centro Urbano Intermedio Centro Urbano Menor Rural Disperso Rural Alto Total 1992 36635 21635 9939 6047 15648 89904 534783 233918 117134 79826 343770 1309431 201451 109698 63489 44624 129276 548538 772869 365251 190562 130497 488694 1947873 2001 56412 35146 18520 9312 33468 152858 755464 336410 171530 72945 384759 1721108 283769 157668 86207 40714 149349 717707 1095645 529224 276257 122971 567576 2591673 Tasa 4,7 5,2 6,7 4,7 8,2 5,7 3,7 3,9 4,1 -1,0 1,2 3,0 3,7 3,9 3,3 -1,0 1,6 2,9 3,8 4,0 1,6 3,1 4,0
-0,6
Fuente: INE, Tabulados especiales Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, 1992 y 2001, La Paz, 2003. Nota.No incluye personas que residen habitualmente en el Exterior. Nota: Centro Urbano Mayor (4 ciudades con ms de medio milln de habitantes: La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz); Centro Urbano Intermedio (20 ciudades con 20 mil a medio milln de habitantes); Centro Urbano Menor (134 ciudades con 2 mil a 20 mil habitantes); Rural abarca a 29460 localidades de tamao inferior a 2000 habitantes.
Entre los inmigrantes, es elocuente la fuerte concentracin del flujo migratorio dirigido hacia los centros urbanos mayores (1 milln 96 mil inmigrantes), esta corriente representaba a 773 mil inmigrantes en 1992, pero es
78
interesante advertir que en ambos periodos tienen la misma representacin relativa, alrededor de cuatro de cada diez inmigrantes se fue a vivir a alguna de las ciudades de mayor tamao del pas. En 1992, la importancia relativa de la corriente inmigratoria que se fue a vivir en algn espacio rural era de una tercera parte del flujo, en trminos absolutos no ha sufrido grandes cambios, ya que existan alrededor de 617 mil en 1992 y 690 mil inmigrantes el ao 2001. Pero si se tiene un descenso en trminos relativos ya que dicha magnitud el 2001 solo representa un 27% hacia el 2001, lo que significa que se ha producido una reduccin relativa de casi 6 puntos porcentuales. . Es interesante anotar que alrededor de una quinta parte de los inmigrantes se trasladaron alguna ciudad intermedia, su magnitud cambio desde los 365 mil en 1992 hasta 529 mil el 2001, lo que permite evidenciar un incremento absoluto y relativo, situacin similar aunque en menor magnitud se advierte en la corriente de inmigrantes dirigidos a centros urbanos pequeos, pero lo que es interesante en estas dos agrupaciones (ciudades intermedias y ciudades pequeas) de destino de la inmigracin es que tienen una tasa de crecimiento migratoria del orden del 4% anual, lo que revela la importancia del flujo migratorio en sus estructuras demogrficas. La redistribucin espacial de la poblacin segn contextos espaciales no fue uniforme. En 1992 de los 581 mil inmigrantes dirigidos al Altiplano 346 mil (59%) se dirigi a la ciudad de La Paz y un 19% a las ciudades intermedias. En cambio el 2001, se advierte que aumento la magnitud de inmigrantes alrededor del 63% (453 mil inmigrantes) que se fueron a las ciudades de El Alto y La Paz, y de alrededor del 127 mil (18%) inmigraron a alguna ciudad intermedia.
79
Cuadro No. 2 Bolivia: Condicin Migratoria de la Poblacin Segn Grado de Urbanizacin y Contextos Ecolgicos, 1992 2001
ALTIPLANO BOLIVIA 39.7 18.8 9.8 6.7 25.1 100.0
1947873
Centro Urbano Mayor Centro Urbano Intermedio Centro Urbano Menor Rural Amanzanado Rural Alto 1992 Casos 1992 Centro Urbano Mayor Centro Urbano Intermedio Centro Urbano Menor Rural Amanzanado Rural Alto 2001 Casos 2001
61.1 18.8 7.0 4.9 8.2 100.0

268815
58.2 18.2 6.3 3.9 13.3 100.0

312310
59.5 18.5 6.6 4.4 11.0 100.0

581125
20.7 23.8 8.4 8.7 38.4 100.0

351914
22.5 25.7 8.3 8.1 35.3 100.0

366220
21.6 24.8 8.4 8.4 36.8 100.0

718134
39.0 11.7 14.2 7.1 27.9 100.0

332351
44.9 12.9 14.2 6.6 21.4 100.0

316263
100.0
648614
64.0 18.0 5.2 3.9 8.9 100.0

331758
62.9 17.6 4.7 3.3 11.4 100.0

382597
63.4 17.8 5.0 3.6 10.3 100.0

714355
18.3 31.0 11.4 6.8 32.5 100.0

509707
19.9 33.5 10.9 6.2 29.4 100.0

533338
19.1 32.3 11.2 6.5 30.9 100.0

1E+06
50.2 8.0 14.9 3.6 23.3 100.0

419685
56.7 7.7 15.1 3.3 17.3 100.0

410544
LLANOS 41.9 12.3 14.2 6.9 24.8 53.4 7.8 15.0 3.5 20.3 100.0
830229
Centros
VALLES
Hombre
Hombre
Hombre
Mujer
Mujer
Mujer
42.3 20.5 10.7 4.7 21.8 100.0

2587629
Fuente: INE, Tabulados especiales Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, resultados finales, 1992 y 2001, La Paz, 2003. Nota.- No incluye personas que residen habitualmente en el Exterior
80
En la regin de los Llanos, fue ms evidente la concentracin de inmigrantes dirigidos hacia la ciudad de Santa Cruz, su representatividad relativa ha subido desde 42% prevaleciente en 1992 hasta el 53% de inmigrantes dirigidos a la ciudad de Santa Cruz en el 2001. Adems se advierte que ha existido un 23% de inmigrantes dirigidos hacia alguna ciudad de tamao intermedio o centro urbano menor y existe alta representacin femenina en dicha corriente migratoria. En la zona de los Valles, cobra importancia la direccionalidad migratoria hacia tres contextos: Una tercera parte de los inmigrantes, fijo su residencia en algn poblado rural, otra tercera parte se dirigi a algn centro de tamao intermedio y cerca de una quinta parte de la corriente de inmigrantes fij su residencia en la ciudad capital de Cochabamba (Cuadro No. 2). En el contexto de sociedades como la boliviana la movi lidad espacial de la poblacin se convierte en un proceso que implica desplazamientos masivos de poblacin mucho ms inten sos debido a los desequilibrios econmicos regionales existentes en el pas. Aspecto que tiene su expresin no slo entre las grandes zonas ecolgicas consideradas, sino tambin al interior de ellas. 2.2 Condicin Migratoria, regiones de nacimiento y grado de urbanizacin
Ntese que hacia el ao 1992 exista alrededor de 980 mil inmigrantes nacidos en el Altiplano de los cuales alrededor de un 90% se movi slo a nivel intra-ecolgico y con alta concentracin de inmigrantes dirigidos a la ciudad de La Paz. En el Censo 2001, es menor la magnitud de la corriente nacida en algn contexto del Altiplano alrededor de 900 mil, pero la concentracin migratoria de inmigrantes nacidos en el Altiplano y dirigidos a su propio contexto ecolgico sigue siendo concentrada en ms del 50% del flujo migratorio.
81
Cuadro No. 3 Bolivia: Distribucin de los Migrantes Segn Regin Ecolgica de Nacimiento. Por Contexto Ecolgico de Destino, 1992 2001
REGION ECOLOGICA DE NACIMIENTO DE LOS INMIGRANTES ALTIPLANO ALTIPLANO LLANOS LLANOS 20252 VALLES VALLES REGION ECOLOGICA DESTINO ALTIPLANO VALLES CASOS LLANOS
1992
2001
718166 55333 16845
169901 294365 492111 27845
120358 370196
92486
980553 470056 414886
457002 285955 143838 886795
209612
589791 104955 1062608 486119 263205 360912
686866 980701 2435522 767955
790344
583040 1865495
Fuente: INE, Tabulados especiales Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, resultados finales, 2001, La Paz, 2003. Nota.- No incluye personas que residen habitualmente en el Exterior
Es ilustrativo observar que la corriente migratoria desde el Altiplano a los Valles se ha incrementado. Pero persiste al interior del Altiplano una mayor concentracin del movimiento de poblacin dirigida hacia la ciudad de La Paz, que se convierte en una zona receptora de grandes con tin gentes de poblacin migrante tanto de las otras provincias del propio departamento de La Paz, como, en menor medida, de poblacin nacida en los departamentos de Oruro y Potos. El proceso de movi lizacin de poblacin en esta zona es favorecido por la existencia de una red vial muy amplia, que articula todo el espacio minero oc cidental, as como por la importancia comercial de las zonas fron te rizas (Cuadro No.3). La magnitud de nacidos en los Valles se ha incrementado entre 1992 y 2001. En trminos relativos la modificacin no es significativa, de alrededor del 59% bajo a 56% del total de los vallunos que se movieron dentro de su regin ecolgica, un 24% fij nueva residencia en la regin de los Llanos y slo un 19% se fue alguna regin del Altiplano. Este hecho sugiere que se ha producido un cambio en la direccionalidad migratoria, de las corrientes de inmigrantes nacidos en el Valle, ya que el 2001 predomina la corriente dirigida a los Llanos y disminuye la fraccin de inmigrantes dirigidos al Altiplano. En la regin de los Llanos tambin se advierte una mayor movilidad intraecolgica de los migrantes nacidos en alguna regin de los Llanos que se movi slo en dicho territorio (Cuadro No.4). Pero es ilustrativo obser82
var que se incrementa la corriente de inmigrantes de los Llanos hacia los Valles. El anlisis de los flujos migratorios segn indicadores de gnero, refleja tambin un mensaje interesante. Las mujeres inmigrantes se encuentran ms concentradas en el destino de su migracin en las Ciudades de mayor tamao, en cambio los hombres son mayoritarios en las reas de menor urbanizacin y en las zonas rurales, este aspecto que se explica por los roles y por las caractersticas laborales a las que se inserta la poblacin inmigrante en los lugares de destino de su migracin. La poblacin se desplaza en bsqueda de mejores condiciones de vida y trabajo, de ah que el destino est concentrando en aquellas regiones que ofrecen directa o indirectamente mejores oportunidades. Este tipo de regiones en Bolivia estn representadas por las ciudades de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, son en estas ltimas donde se evidencia un proceso de mayor accionar de las polticas pblicas y mejores condiciones generales de su desarrollo. Tambin es importante indicar que las regiones del sur del pas en los departamentos que gozan de regalas petroleras se han beneficiado en los ltimos aos de una autonoma financiera aprecia ble. 2.3 Condicin Migratoria segn edad y sexo de los inmigrantes
83
Cuadro No. 4 Bolivia: Distribucin de los ndices de Masculinidad de los Migrantes Segn Regin Ecolgica de Nacimiento Por Contextos Ecolgicos de Destino, 2001
ndice Masculinidad Nacimiento Residencia Actual Centro Urbano Mayor Centro Urbano Intermedio Rural Altiplano 93 91 97 72 89 94 97 114 127 103 108 158 122 156 116 97 Valles 82 86 92 88 84 83 85 97 99 92 87 139 101 136 98 92 Llanos 67 91 92 99 72 74 84 129 100 82 95 132 101 99 98 99 Total 88 89 95 75 87 88 89 100 106 96 91 106 101 135 103 95 Poblacin Inmigrante 2001 Hombres 57642 16764 319456 86058 148673 189839 480374 193904 31253 104325 388917 1188747 59435 55804 40916 Mujeres 231122 64450 17643 367410 97298 167770 179690 500327 213562 29476 58610 379038 1246775 77390 55569 54195 Total 435256 122092 34407 686866 183356 316443 111373 369529 980701 407466 60729 118045 181715 2435522 767955 95111
204134
Centro Urbano Menor Altiplano
Centro Urbano Mayor Centro Urbano Intermedio Rural
Centro Urbano Menor Valles
Centro Urbano Mayor Centro Urbano Intermedio Rural
Centro Urbano Menor Llanos Total
Fuente: INE, Tabulados especiales Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, resultados finales, 2001, La Paz, 2003. Nota.- No incluye personas que residen habitualmente en el Exterior
Las migraciones internas han generado una concentracin poblacional en edades de mayor propensin de ingreso a la actividad econmica, tres de cada 4 inmigrantes est en edad de ingresar al mercado de trabajo, son potencialmente activos. De ah, que exista un rol importante de los inmigrantes, en la formacin de la poblacin en edades activas, particularmente en las ciudades de mayor tamao (en 1992 existan 624 mil inmigrantes en edad de trabajar de un flujo inmigratorio de 800 mil inmigrantes y en el Censo 2001 se han registrado alrededor de 900 mil inmigrantes en edad de trabajar de un milln de inmigrantes), del incremento de la magni tud de
84
la fuerza de trabajo y, de las condiciones econmicas y ocupacionales, en el crecimiento del excedente bruto de fuerza de trabajo (Cuadro No. 5).
Cuadro No. 5 Bolivia: Distribucin de la Poblacin Inmigrante en Edad de Trabajar (PET). Segn Grado de Urbanizacin por Regin Ecolgica de Residencia y Sexo, 1992 2001.
Aos CENTROS Altiplano Hombre Hombre Mujer PET Valles Hombre Mujer PET Llanos Mujer PET 80.2 80.1 71.0 71.5 66.0 65.9 66.6 62.7 64.0 60.0 Bolivia PET Total 77.9 78.5 71.2 72.6 65.5 65.8 67.7 64.4 64.4 62.6
1992 2001 1992 2001 1992 2001 1992 2001 1992 2001
Centro Urbano Mayor Centro Urbano Mayor Centro Urbano Intermedio Centro Urbano Intermedio Centro Urbano Menor Centro Urbano Menor Rural Alto Rural Alto Rural Amanzanado Rural Amanzanado
76.8 77.0 72.3 71.6 63.6 64.1 60.0 58.2 66.0 63.1
78.0 78.3 73.7 72.9 64.8 65.4 71.5 65.9 64.3 63.2
77.4 77.7 73.1 72.3 64.2 64.8 67.4 62.7 65.2 63.1
74.3 76.3 69.2 72.1 64.9 65.8 68.1 65.6 64.3 63.7
75.8 77.5 71.2 73.7 65.9 66.0 68.7 65.6 64.6 63.3
75.1 76.9 70.3 73.0 65.4 65.9 68.4 65.6 64.4 63.5
79.9 79.6 70.8 72.4 66.5 65.7 68.8 64.8 64.9 60.1
80.6 80.5 71.2 70.6 65.6 66.1 63.7 59.9 62.9 59.8
Nota: Los porcentajes son respecto al total de inmigrantes. Fuente: INE, Tabulados especiales Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, resultados finales, 1992, 2001, La Paz. Nota.- No incluye personas que residen habitualmente en el Exterior
Se trata del contingente poblacional que se inserta con mayor facilidad al aparato productivo, aspecto que refleja la selectividad existente en el flujo migratorio, la que incide sobre la dis tribucin por edad y sexo de la poblacin en el lugar de destino de la migracin.
85
Cuadro No. 6 Bolivia: Distribucin de la Poblacin Inmigrante de 5 a 14 Aos de Edad. Segn Grado de Urbanizacin por Regin Ecolgica de Residencia y Sexo, 1992 2001
Aos CENTROS Hombre Altiplano Hombre 5 14 Mujer Valles Hombre Mujer 5 - 14 Llanos 5 - 14 16.4 15.8 24.4 23.5 30.0 29.5 29.9 33.0 31.8 35.0 Mujer Bolivia 5 - 14 17.4 15.7 24.1 21.7 30.4 29.4 27.0 29.7 31.2 32.2
1992 2001 1992 2001 1992 2001 1992 2001 1992 2001
Centro Urbano Mayor Centro Urbano Mayor Centro Urbano Intermedio Centro Urbano Intermedio Centro Urbano Menor Centro Urbano Menor Rural Alto Rural Alto Rural Amanzanado Rural Amanzanado
18.0 16.6 23.4 23.3 32.5 31.2 33.3 35.9 30.7 32.9
16.4 14.4 20.5 19.7 29.8 27.5 18.1 23.8 29.9 30.4
17.2 15.4 21.8 21.4 31.1 29.3 23.5 28.8 30.3 31.6
20.6 17.4 26.9 22.9 31.2 29.9 26.8 28.8 31.5 31.7
18.5 15.0 24.1 20.3 29.6 28.8 25.4 27.4 30.6 30.8
19.5 16.1 25.4 21.6 30.4 29.3 26.1 28.1 31.0 31.3
16.9 16.4 24.7 22.8 29.5 29.7 27.5 30.8 30.8 34.8
16.0 15.2 24.1 24.2 30.6 29.4 33.1 36.0 32.9 35.2
Nota: Los porcentajes son respecto al total de inmigrantes. Fuente: INE, Tabulados especiales Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, resultados finales, 1992, 2001, La Paz. Nota.- No incluye personas que residen habitualmente en el Exterior
En efecto, dicha poblacin al momento de llegada tiende a asimilarse a la dis tribucin de una Poblacin Econmicamente Activa recortando la importancia de las edades menos productivas (menores de 15 y mayores de 40 aos) adems permite suponer un condicionamiento econmico en la decisin de migrar. En los lugares de destino de la migracin, los inmigrantes con tribuyen a disminuir la razn de dependencia econmica, debido a que la mayor parte de ellos son adultos(as) jvenes y que se incorporan en actividades de produccin de bienes y servicios. Si recordamos la estructura por edad de la poblacin boliviana, verificaremos que sta se concentra con mayor in ten sidad en los menores de 15 aos (con un peso relativo de 42% aproximada mente), en cambio, los
86
inmigrantes menores de 15 aos representan slo el 16% en los Centros Urbanos Mayores y llegan al 33% en los espacios de alta ruralidad. Un aspecto que debe ser resaltado es que en todos los casos la proporcin de nias y adolescentes inmigrantes ha aumentado, lo que significa que dicha poblacin tuvo que encontrar en la migracin una respuesta a las precarias condiciones de vida de sus contextos familiares. Ntese que a medida que cambia el contexto de urbano a rural los grupos de edades extremos tienden a incrementarse. Ello se explica, por factores de marcada emigracin de pobladores jvenes y de ah que en muchos pueblos rurales se quedaran nicamente nios y ancianos, la poblacin potencialmente activa tuvo que migrar. La distribucin por edades y sexo de la poblacin inmigran te reciente, refleja la llegada de familias con hijos menores as como la migracin de adolescentes solos; de ah la presencia de un 24% de menores de 18 aos y una casi nula representacin de pobladores de ms de 65 aos, ello refleja la concentracin inmigratoria en las edades de mayor insercin laboral. Es la regin de los Valles, la que mayor representatividad tiene en la recepcin de inmigrantes; es particularmente fuerte la corriente dirigida hacia las ciudades intermedias y a las zonas rurales, aspecto que parecera sugerir que an persisten en la zona posibilidades de subsis tencia a travs de la actividad agrcola que es la que domina la escena laboral de sus residentes.
87
Cuadro No. 7 Bolivia: Distribucin de la Poblacin Inmigrante Reciente. Segn Grado de Urbanizacin y Grandes Grupos de Edad por Regin Ecolgica de Destino, 2001
ALTIPLANO Hombre 15.5 32.7 14.5 9.3 28.0 47329 18.7 31.8 12.3 7.7 29.4 102676 22.4 34.1 94541 25.1 41.7 23.3 6.7 7.3 26.5 197217 23.9 38.2 11.7 12.0 36.8 34.2 8.8 14.0 3.4 26.8 87369 45.6 8.0 21.5 20.0 47.1 47014 94343 38453 22.6 25.3 26.8 20.5 40515 58.1 7.3 13.9 3.0 17.8 75763 58.8 6.9 7.8 8.5 4.2 3.7 14.5 14.5 17.3 16.5 16.9 4.0 23.6 78968 52.2 8.1 14.0 3.2 22.6 163132 52.3 7.4 36.9 34.8 8.3 8.1 8.2 18.2 16.9 43.3 51.2 47.4 Mujer VALLES Hombre Mujer LLANOS 53.8 23.4 7.9 6.0 8.9 50239 62.2 18.8 5.9 5.0 8.1 112966 62.8 20.3 36.0 22.8 13.9 6.4 21.0 223550 41.2 21.5 11.2 5.3 20.8 473315 43.0 24.2 BOLIVIA
Centros
Hombre
Mujer
Centro Urbano Mayor
51.1
56.6
Centro Urbano Intermedio
24.2
22.5
Centro Urbano Menor
8.5
7.2
Rural Amanzanado
6.9
5.1
Rural Alto
9.3
8.5
88
Menor 18
25113
25126
Centro Urbano Mayor
61.1
63.2
19.1
18.4
Centro Urbano Menor
6.2
5.7
Rural Amanzanado
5.7
4.4
Rural Alto
7.9
8.3
18 64
54985
57981
Centro Urbano Mayor
63.7
62.1
18.9
21.3
Fuente: INE, Tabulados especiales Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, resultados finales, 1992, 2001, La Paz. Nota.- No incluye personas que residen habitualmente en
Es interesante observar que en trminos de flujos migratorios, las corrientes se dirigen hacia las regiones de mayor dinamismo del pas. Un saldo neto migratorio positivo claramente predominante en la regin del oriente y del chaco boliviano, en especial en los municipios de El Alto, Santa Cruz, Sucre, Tarija, Quillacollo, Sacaba, Colcapirhua, San Ramn y Yacuiba. En cambio, un saldo negativo en Occidente, ocupando el primer lugar en la expulsin de sus pobladores la capital poltica de Bolivia, el municipio de La Paz, seguido de Potos, Oruro y Cochabamba, lo que revela que la magnitud de emigrantes fue mayor a la corriente de inmigrantes. El ndice de feminidad segn condicin migratoria es diferencial, es menor la presencia de hombres inmigrantes en los municipios El Alto, Santa Cruz, Quillacollo y Sacaba segn datos del ltimo censo, alrededor de 84 mujeres emigrantes por cada 100 hombres versus un relativo equilibrio entre los sexos entre los inmigrantes a la ciudad de El Alto y alta presencia inmigratoria de mujeres en Santa Cruz, Sacaba, Sucre, La Paz y Cochabamba, con el agravante que en la ciudad de Cochabamba son las mujeres las que llegaron con mayor fuerza en cambio la salida de hombres es alta. Este hecho refleja de manera indirecta, el impacto de la redistribucin espacial de la poblacin y la predominancia de la inmigracin femenina hacia centros de mayor tamao y
89
Rural Amanzanado
Centro Urbano Menor
Rural Alto
82431
2333
5.8
4.6
7.0
86316
3209
6.7
3.4
6.5
168747
5542
6.3
3.9
6.7
153953
3948
10.8
26.2
6.5
146230
4675
17.5
9.9
5.7
300183
8623
10.3
21.5
6.1
128732
2910
14.0
28.0
4.4
119239
2961
13.8
17.3
3.2
247971
5871
13.9
22.6
3.8
716901
20036
10.3
17.7
4.8
el Exterior
65 - +
Total
dinamismo. El comportamiento migratorio de l@s habitantes, revela una marcada predominancia femenina en el flujo migratorio a los municipios de mayor tamao, es la respuesta de las mujeres a sus carencias. En trminos absolutos, la mayor parte de la corriente migratoria se fue a vivir a la ciudad de El Alto, Santa Cruz, en Cochabamba a sus ciudades vecinas de Quillacollo, Sacaba y Colcapirhua debido posiblemente a las posibilidades de acceso a vivienda barata, a diferencia de las ciudades de La Paz y Cochabamba, donde el flujo femenino es ostensiblemente mayor al de los hombres, aspecto vinculado a la insercin laboral de las mujeres en actividades de servicios personales.
90
Mapa No. 1 Saldo Neto Migratorio por sexo, 1996-2001
91
Mujeres Saldo Neto Migratorio 1996 - 2001
Hombres Saldo Neto Migratorio 1996 - 2001
Es evidente, que la direccionalidad migratoria, es un indicador de dinamismo econmico, debido a la gran concentracin de unidades econmicas de bienes y servicios, tambin se concentran las inversiones pblicas y privadas en dichas ciudades. Las mujeres inmigran ms que los hombres a las ciudades mayores, es marcada su concentracin en las ciudades de El Alto, Santa Cruz, Cochabamba y La Paz. El deterioro de las condiciones de vida y de trabajo, obligo a las familias a realizar una serie de estrategias, entre las que se encuentran la salida de uno o ms miembros dentro o fuera del pas produciendo consecuencias en la familia y en la redistribucin de poblacin.
92
Cuadro No. 8 Saldo Neto Migratorio por Municipios de Residencia y Sexo, 1996 2001*.
Condicin Migratoria Mujer Inmigrante 36534 67605 6987 6326 3342 3959 15817 1043 1684 31947 11303 7076 27765 407806 31956 16555 13743 50448 407806 4156 3546 12868 1534 2425 2949 -2503 -2472 -9 -5252 -6667 -22683 0 502 2840 2652 3674 2229 4758 38645 28960 109 101 107 103 76 107 70 88 103 100 98 107 93 8284 28250 100 Emigrante Saldo Neto Inmigrante 26738 15831 4289 2874 2732 3119 2521 -2119 -2151 -4683 -5706 -6942 -32493 0 ndice de Feminidad por 100 Emigrante 86 84 84 87 96 73 105 98 102 90 97 97 86 93 Emigrante 9672 45985 2653 3057 524 2094 12204 3608 4067 35569 17025 14139 58481 437806 Saldo Neto
Municipio
Condicin Migratoria Hombre
Inmigrante
El Alto
36410
Santa Cruz
61816
Quillacollo
6942
Sacaba
5931
Colcapirhua
3256
San Ramn
5213
Sucre
14725
93
Achacachi
1489
Camiri
1916
Cochabamba
30886
Oruro
11319
Potos
7197
La Paz
25988
Total Nacional
437806
*Nota: Se han seleccionado los municipios que contaban con el menor y mayor saldo migratorio neto. Fuente: Tabulados especiales Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, resultados finales, 2001, INE.
Es probable que la migracin reciente, se explique por la primaca de los facto res de expul sin (ausencia de empleo y empo brecimiento cada vez mayor de la poblacin de grandes reas del pas), antes que por factores de atraccin. La proliferacin del empleo por cuenta propia en unidades econmicas de muy baja pro ductividad desarrolladas por impor tan tes grupos de poblacin hace pensar que las ciudades, pese al momento recesivo que atraviesa su economa, an brindan ciertos espacios ocupacionales a la poblacin, aunque stos slo permitan su sobre vivencia2. La masiva emigracin de los pobladores del Altiplano se explica, por problemas de tipo estructural vigentes en la economa boliviana durante la dcada de los aos 80, entre 1996 y 2001 han salido de la ciudad de La Paz alrededor de 109 mil personas. La ciudad de La Paz juega una doble funcin: por una parte es una ciudad altamente atractiva de inmigrantes de su propio contexto ecolgico y por otra es una ciudad que re-expulsa poblacin, fuerte es la corriente de emigrantes hacia los Valles y Llanos. Tanto en la corriente de antigua data como entre los migrantes recientes el predominio de mujeres es elocuente. Muchos pueblos y ciudades del Altiplano vieron descender bruscamente su poblacin, a veces en forma tan aguda que se convertan en pueblos fantasma, mientras contingentes numerosos inmigrantes deambulaban por la ciudad de La Paz, tratando de una nueva ocupacin, de ah que una fraccin de los inmigrantes que no tuvo suerte, volvi a re-emigrar, otros se fueron a vivir a la ciudad de El Alto y otros migraron a Santa Cruz, o a las ciudades prximas a Cochabamba. Ntese que a diferencia de la salida masiva de poblacin, la corriente de llegada (inmigrantes) slo fue del orden de las 53 mil personas, se van ms de los que llegan. Por ello, es que la predominancia de inmigrantes antiguos se produce en la ciudad de La Paz, en cambio en El Alto y Cochabamba, hay un predominio relativo de inmigrantes recientes y tambin de retorno.
3. La emigracin internacional de bolivianos

La migracin internacional en Bolivia fue una respuesta al modelo desigual del desarrollo. La migracin internacional fue un fenmeno creciente durante la segunda mitad del siglo XX y ha sufrido importantes cambios en su devenir histrico. Antes de la segunda guerra mundial, alta atraccin
2 El empleo cuenta propia en las ciudades principales, para las cuales se cuenta con informacin, no slo es desarro llado por inmigrantes, sino tambin por importantes sec to res poblacionales nativos. As, las caractersticas de las economas urbanas ms importantes se convierten en po tenciales expulsores de fuerza de trabajo.
94
migratoria, existi una fuerte inmigracin de ultramar; en la segunda mitad del siglo XX, se convirti en espacio de expulsin demogrfica. Durante el siglo XIX y principios del siglo XX, un importante flujo de inmigrantes procedente de Europa. La inmigracin europea, estuvo relacionada con la explotacin de minerales y de los recursos naturales, fenmeno explicado por las condiciones favorables de los circuitos econmicos internacionales. El agotamiento de las reservas de minerales hizo declinar su actividad y por ende redujeron su intensidad. A lo anterior se sumo la crisis de los precios de minerales en los mercados internacionales, aspecto que determin una reduccin sistemtica del flujo inmigratorio.
Grafico No. 2 Inmigrantes segn Pas de nacimiento, 2001
Fuente: Tabulados especiales Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, resultados finales, 2001, INE.
En Bolivia, la migracin internacional receptiva no es importante, pero una corriente de emigracin hacia el exterior (a pases limtro fes como la Argentina, y a pases ms lejanos como Estados Uni dos) ha ido cobrando tambin creciente significacin. Se estim con base a la informacin proveniente de los censos de poblacin realizados en algunos pases de Amrica Latina, Europa y Estados Unidos alrededor de 1980, exista aproximadamente 160 mil emigrantes bolivianos fuera del pas; de este volumen, el 73% hacia la Repblica Argentina; el segundo pas receptor, con un 9% a Estados Unidos de Norte Amrica. Brasil (8%), Chile (4%), Per (2%) y con pesos prximos al 1%: Venezuela y Repblica Federal Alemana, con pesos an menores Paraguay, Panam, Costa Rica y Guatemala; se trata de doce pases para los que se dispona informacin.
95
Existe una diversidad de cifras sobre la magnitud de bolivianos residentes en el exterior, desde los 2 a los 3 millones de emigrantes boli vianos fuera del pas, las mismas que revelan la urgente necesidad de lograr evidencias empricas en una temtica de gran envergadura. Es importante resaltar que al realizar los anlisis de los censos en la Argentina y Estados Unidos, se pudo constatar que los emigrantes bolivianos ms calificados tendieron a trasladarse a pases lejanos; en tanto que las corrientes migratorias establecidas hacia pases limtrofes incluyeron personas con menores niveles de escolaridad; ste fue el caso de los bolivianos en la Argentina y en los Estados Unidos (Ledo: 1985 y 2002); se trataba de migrantes que haba el momento de migrar, una vez finalizados sus estudios de postgrado; en s se trata de un nivel superior a la media de la poblacin extranjera. Pellegrino (Pellegrino, 2000), realiza una comparacin con la poblacin no extranjera de los Estados Unidos y concluye que, entre los pases que figuran como importantes expulsores de profesionales y tcnicos, se encuentran Bolivia. Esto indica que la emigracin de profesionales y tcnicos no est necesariamente vinculada a la sobreoferta, sino que la explicacin debe referirse, tanto a factores especficos de cada pas, como a las oportunidades que ofrecen los pases de recepcin y al tipo de redes establecidas entre los migrantes, que permiten una alimentacin continua de la migracin (Ledo, 1985; Ledo, 2002; Pellegrino, 2000:10). Como ya se adelanto, utilizando la informacin censal, se estim, que alrededor de 1980, exista aproximada mente 160 mil emigrantes boli vianos fuera del pas; de este volumen, el 73 por ciento corresponde al proceso migratorio hacia la Repblica Argentina; el segundo pas receptor, con un 9 por ciento aproximadamente, son los Estados Unidos de Norte Amrica. Luego se encuentran con menores pesos relativos, en orden de importancia: Brasil (8%), Chile (4%), Per (2%) y con pesos prximos al 1 por ciento: Venezuela y Repblica Federal Alemana, con pesos an menores Paraguay, Panam, Costa Rica y Guatemala; se trata de doce pases para los que se dispona informacin (Ledo, 1986). Utilizando la informacin oficial de los Censos Nacionales de Poblacin y Vivienda de la Repblica Argentina (Maccio y Elizalde, 1994) y, se puede observar que, desde el siglo pasado, exista presencia de bolivianos residiendo en dicho pas. En el Censo de Poblacin de 1869 fueron censados alrededor de 6 mil personas; en 1991 fueron censados alrededor de 143 mil personas dicha magnitud aument hasta alrededor de 234 mil emigrantes el 2001 (Ledo, 2002: Cuadro 2.20). El incremento de la corriente de bolivianos en la Argentina, en buena medida, se explica por la demanda esta96
cional de mano de obra para las actividades agrcolas, particularmente en el Norte Argentino. Este fue el origen y quizs uno de los factores explicativos de mayor relevancia, en primera instancia, el cultivo de la caa de azcar; posteriormente, las necesidades de mano de obra para la recoleccin de hojas de tabaco; las cosechas frutihorticolas y las actividades relacionadas con la vendimia, fueron los detonantes para la cada vez mayor emigracin de bolivianos hacia la Repblica Argentina3. Lo que resulta lamentable, es que la crisis econmica producida en la Repblica Argentina, tambin tuvo repercusiones en las reducciones de estas actividades, muchos de los bolas nombre que se da a los inmigrantes bolivianos en la Argentina, tuvieron que re emigrar del Norte Argentino hasta el Gran Buenos Aires, lugar donde se han generado las peores crisis de intolerancia frente a los emigrantes bolivianos en los ltimos aos.
Grafico No. 3 Poblacin nacida en Bolivia, censada en Argentina. Periodo 1868-2001
El segundo pas receptor de emigrantes bolivianos es los Estados Unidos; segn las estadsticas norteamericanas, la poblacin boliviana censada en 1980 ascenda a 14.468 bolivianos y, diez aos ms tarde, vale decir en el Censo de 1990, ascendieron a 31.303 y el ao 2000 a 53 mil bolivianos
3 Alejandro Grimson, Relatos de la Diferencia e Igualdad (Los bolivianos en Buenos Aires), en su estudio realizado entre 1994 y 1996, pag. 17 y 18, presenta, un detalle interesante de las etapas de la migracin de bolivianos hacia la Repblica Argentina.
97
residentes en dicho pas4, con una tasa de crecimiento del orden del 7.7% anual5, valor superior al promedio latinoamericano de migrantes dirigidos a dicho pas, del orden del 6.7% en el mismo periodo. Aspecto que revela la presencia de una tendencia creciente en la emigracin de bolivianos; en slo 10 aos, su tamao se duplic. Vale destacar que entre los emigrantes bolivianos hacia los Estados Unidos slo un 13% tiene menos de 12 aos de educacin formal y el 87% cuenta con estudios superiores. A diferencia de los emigrantes dirigidos a la Repblica Argentina, que slo cuenta con estudios superiores el 10% de los emigrantes. En el caso de emigrantes dirigidos a los Estados Unidos, Bolivia pierde poblacin activa con niveles superiores de calificacin, la misma que es asimilada en el pas de destino. En el segundo caso (bolivianos en la Argentina), se trata de agricultores y jornaleros que cumplen labores de baja remuneracin y, en muchos casos, inestables en la Repblica Argentina; de ah que el denominativo que se les dio de pen golondrina escenifique su constante movilidad espacial al interior de la Republica Argentina. La informacin presentada, refleja las condicionantes de tipo econmico en la emigracin internacional de bolivianos; es evidente que un nmero significativo de bolivianos y bolivianas estn integrados, productivamente, en la economa Argentina, as como en los EEUU. Muchos de stos emigrantes mantienen vnculos con el pas, a travs del envo de remesas a sus familias que permanecen en Bolivia; otros invierten sus ahorros en los lugares de origen de la migracin.
4 5
Vase http://www.flacsoandes.org/web/cms2.php?c=772 Lapham, sf. Cuadro II.6: Estados Unidos Poblacin Nacida en Pases de Amrica Latina y el Caribe censada en 1980 y 1990.
98
Grafico No. 4 Variaciones residenciales de Migrantes Bolivianos en Espaa, 1995-2008
Fuente: elaboracin a partir de www.ine.es
La emigracin al exterior (muy superior a la inmigracin que se recibe desde el extranjero) es un indicador de que el pas no ofrece a todos los bolivianos posibilidades de sosteni miento. De ah que, sera recomendable que se aproveche los procesos de globalizacin y de integracin econmica sub-regional (Pacto Andino y MERCOSUR), para garantizar que un nmero significativo de bolivianos(as) se integre productivamente en las economas de pases vecinos y de los EEUU, en la medida en que reciban trato digno y un pago justo, conforme a los acuerdos internacionales sobre la materia, y en la medida que ese trabajo les permita aprender nuevas habilidades (capital humano), ahorrar y enviar remesas a sus familias que permanecen en Bolivia. Los objetivos de la poltica, en este campo, ms que intervenir en el juego del mercado de trabajo, consistiran en asegurar el trato digno y justo a los migrantes, facilitar el ahorro y el envo de remesas, ofrecer oportunidades a los migrantes para invertir sus ahorros en Bolivia, y facilitar su reinsercin cuando decidan volver (validacin de ttulos, ingreso de bienes, traspaso de ahorros en sistemas de seguridad social, etc.). Las embajadas y consulados deberan, tambin, promover la organizacin de los bolivianos residentes en otros pases, tanto para defender sus derechos como para mantener viva su cultura y su sentido de pertenencia nacional. Durante la dcada de los noventas y con mayor fuerza luego del fracaso de la aplicacin de las reformas impartidas por el Programa de Ajuste Estructural (PAE) en Bolivia, se produjo un cambio en las corrientes migratorias de salida; aquel panorama que reinaba durante los aos ochenta, haba sido modificado: una mayor salida de migrantes con muy bajo logro educativo dirigidos hacia Italia y Espaa, rompa con las evidencias de la
99
migracin a larga distancia que se haba intentado construir en la dcada de los ochentas. Se estima, segn datos del censo 2001, que la cantidad de emigrantes internacionales es de uno y medio milln; segn cifras ofrecidas por la pastoral social de la movilidad humana, se estima alrededor de dos millones y medio de emigrantes internacionales hacia el ao 20066, si bien se indica que hay 2.5 millones de emigrantes y que hacia el ao 2009, el 70 por ciento de los emigrantes bolivianos tiene como destino a pases de Amrica Latina (PNUD, 2009)7, el 15 por ciento se va a Amrica del Norte; el 8 por ciento a pases europeos y el 4,9 por ciento a estados asiticos; sin embargo, no existe una informacin oficial, de ah la importancia de la cuantificacin con el prximo censo nacional a realizarse el ao 2012.
4. Lneas estratgicas- Reflexionar sobre los siguientes aspectos:

En Bolivia se advierte la presencia de un decreto Ley de 24 de mayo de 1826, dictada por el mariscal Sucre en Chuquisaca, donde se declar que los hombres de todos los pueblos y naciones son invitados a venir a Bolivia, donde su libertad civil tiene todas las garantas que dan las leyes bolivianas; se podra decir que es una poltica inmigratoria, luego se se constata que el 30 de julio de 1938 se firma 9 artculos sobre la reglamentacin de la emigracin en el Decreto Supremo donde se indica que se debe sancionar radicalmente la fuga de braceros nacionales, complementando as el Decreto Supremo de 5 de octubre de 1937. Luego de 20 aos, se dicta un decreto supremos el 12 de junio de 1958 debido a que se indica la prctica ha demostrado que numerosos extranjeros adquieren la nacionalidad boliviana con el fin de conseguir fcil ingreso a otros pases y que por tal razn es necesario modificar lo dispuesto en el Artculo 12 del Decreto Supremo 2708 de 31 de agosto de 1951 lo que significa que el ao 1951 se haba flexibilizado el ingreso de poblacin al pas. Si se analizan los decretos tambin se trata de una poltica inmigratoria de permanencia de al menos 5 aos para la Nacionalizacin y una serie de restricciones plasmadas en 3 artculos. Recin en 1976, se redactan 36 artculos, en realidad se pretendi generar una poltica inmigratoria de grandes alcances, por ello incluso se defini la creacin de un organismo especializado que dirija y planifique una poltica integral, canalizando en forma sistemtica, programas de inmigracin y de defensa de los recursos humanos del pas; es interesante analizar que el Estado Boliviano reconoce la inmigracin como un instrumento de poltica
6 7 En Captulo Boliviano de Derechos Humanos Democracia y Desarrollo en su Informe sobre La situacin de Migrantes en Bolivia (2006) y recogiendo datos de la Pastoral de Movilidad Humana, 2006. Segn establece el Informe sobre Desarrollo Humano (IDH) 2009, superando barreras: Movilidad y desarrollo humanos, elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
100
demogrfica, destinado especialmente a crear o impulsar proyectos de colonizacin, mediante la utilizacin de recursos humanos para cubrir el dficit poblacional y lograr el incremento de la produccin agropecuaria del pas. Durante el gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada se firma el Decreto Supremo 24423 del 29 de noviembre de 1996, justamente el titulo de dicho DS es el del Rgimen Legal de Migracin, si bien en el primer prrafo se da idea de una poltica migratoria (inmigrantes y emigrantes) sin embargo luego es mas direccionada a la inmigracin, aunque como se indico en el Artculo 1, se indica: el Estado boliviano reconoce que la migracin representa un factor importante para el pas. Que la migracin favorece al crecimiento demogrfico y debe constituirse en elemento coadyuvante del desarrollo social y econmico, a travs de la inversin real y del trabajo efectivo, siendo adems necesario evitar la emigracin de nacionales. Son 104 los artculos que son presentados en extenso en el anexo. En la carta que escribe el Presidente boliviano Evo Morales a la Unin Europea el 9 de junio del 2008, con motivo de la poltica de inmigracin y la directiva del retorno. Morales, reclama el derecho humano a la libre circulacin, y del respeto a los derechos humanos, surgen algunos elementos que podran articularse en una poltica migratoria similar a la preparada por el Presidente Correa para el Ecuador. Luego del anlisis de las polticas migratorias, se puede concluir que ha existido una fuerte direccionalidad en las polticas inmigratorias, que son inexistentes las acciones en relacin a los que se van, por ello histricamente las corrientes migratorias de bolivianos ha estado vulnerable a una serie de atropellos y falta de acciones de defensa como acontece con otros flujos migratorios. Se puede concluir que en Bolivia, histricamente no se ha brindado proteccin a los bolivianos que se encuentran en el extranjero, eludiendo el Estado su responsabilidad. Los atropellos incluso cuando un ciudadano boliviano solicita visa, son muy preocupantes, dentro del mismo pas, lo que hace suponer que el maltrato en el destino seguramente es dramtico, situacin que he podido evidenciar en diferentes instancias tanto dentro como fuera del territorio de Bolivia. No se ha diseado una poltica de proteccin del retorno, ningn mecanismo que permitan a los retornados a un regreso feliz, tales como brindar algunas facilidades de traslado del menaje de casa y equipo de trabajo, entre otras necesidades. La necesidad de integracin entre migracin y co-de101
sarrollo (OIM, 2003; Mrmora, 2002; Blanco Fernndez, 2008), requiere el concurso de al menos 4 tipo de actores: Un primer actor, los migrantes que podr ser de dos tipos: Econmica (remesas y financiamiento) y Social poltica cultural (participacin social) y acceso a salud, en los ltimos aos se ha incrementado la vulnerabilidad de los migrantes en cuanto a su acceso a la salud, especialmente cuando son irregulares en el pas de recepcin. La Segunda iniciativa pblica de los gobiernos de origen que incluya los siguientes tres tipos de proyectos: Proyectos e iniciativas de desarrollo econmico con y sin migrantes, Polticas migratorias y Proyectos de desarrollo. El tercero a iniciativa pblica de los gobiernos de destino: Polticas de cooperacin al desarrollo con ms protagonismo de Gobiernos de origen y de migrantes y con Polticas de inmigracin orientadas tambin a los intereses del pas de origen. Finalmente el cuarto a iniciativa privada: la articulacin de intereses de los empresarios de origen y los de destino. Este complejo engranaje, engloba mltiples aristas, por ello el margen de accin de las polticas pblicas, es inmenso, pueden ir desde la regulacin de los flujos migratorios legales, hasta el control del trfico ilegal de las personas. Hay algunos esfuerzos reflexivos sobre la necesidad de una correcta definicin de una poltica publica migratoria (Mrmora, 2002), nos sugiere el autor, que la poltica debera estar basada en los derechos humanos del migrantes y de su familia, es decir, convertirla en directriz central. Parece pertinente la recomendacin de Mrmora, ya que al observar los principios sobre los cuales debera construirse el andamiaje, surgen temas, como los de tolerancia, solidaridad, discriminacin, racismos y xenofobia, que sin lugar a dudas son sensibles en las dos puntas de la migracin. Uno de los puntos fuerza, en la implementacin de una poltica migratoria, es el respeto irrestricto a los derechos humanos, como elemento fundamental del derecho al movimiento, en su dimensin tica, es decir, el derecho a migrar, al del libre transito de las personas y del capital financiero, a los denominados derechos econmicos, sociales, polticos del migrante, a los derechos solidarios, los derechos de igualdad de oportunidades y trato laboral, derechos a la igualdad social y poltica y derecho a la identidad cultural, fortalecimiento institucional de las organizaciones de migrantes, entre otros posible.
102
5. Ejes de tensin y dilogo

Es interesante observar que existe en varios pases Polticas de recepcin migratoria, donde se intentan distintas miradas y diversos mecanismos de apoyo a los migrantes, en el caso de las Polticas Migratorias en Espaa e Italia, se intenta recuperar la multiculturalidad de los migrantes, de ah que tambin se advierte programas de asistencia y ayuda humanitaria, otros relacionados con el apoyo para los hijos en una serie de programas de insercin escolar: salud, educacin, redes de cuidado, se ha logrado detectar en algunos casos redes y programas de trabajo temporal con distintos pases (Codesarrollo Ecuador y Colombia) y finalmente programas de atencin a adultos mayores migrantes: salud, redes de cuidado, pensiones. Si bien se perciben acciones es importante que para la implementacin de la poltica migratoria, se debiera pensar en un marco institucional coordinado por todos los actores y los tomadores de decisiones involucrados, en una instancia comn donde se decida, promueva, siga y evale en forma permanente los objetivos, logros y avance de la poltica. Los riesgos de la no participacin de uno o varios actores claves es que termine por bloquear, voluntariamente o no, la implementacin de esta poltica. En el caso boliviano, es una tarea aun pendiente la definicin de una poltica migratoria real, como ya se ha podido advertir. Sin embargo, la toma de decisiones oportunas en una realidad migratoria elocuente, es una demanda sentida y urgente de acciones, ajustes e implementacin de polticas pblicas con enfoques de derecho y desarrollo. Considerando que Bolivia se caracteriza por una alta intensidad migratoria a escala nacional e internacional, situacin que no slo afecta los indicadores macroeconmicos sino tambin la vida familiar. Por ello se considera necesario sugerir, algunas lneas, polticas y programas de desarrollo en una perspectiva holstica y multidimensional, que podran ser insumo para la implementacin por las esferas pertinentes. Se debe aprovechar el potencial productivo de los migrantes, con un enfoque generacional y de gnero, en las polticas pblicas, buscando igualdad y equidad, la defensa de los derechos humanos de todos sus miembros, y las intervenciones orientadas a una mayor equidad e igualdad sociales (la funcin redistributiva del Estado). 1.1 Aprovechar el potencial productivo de los migrantes
103
El pas en sus diversos espacios de planificacin debe hacer alianzas con los agentes econmicos privados, para recuperar y potenciar la capacidad productiva de los migrantes y de este modo apalancar la generacin de empleos, situacin que podra permitir otorgar oportunidades de vida y de progreso para todos sus habitantes. Por ello existe la necesidad de generar programas de Inversin productiva de remesas para la generacin de empleo y tambin sera recomendable en los diversos espacios crear bases empricas e investigaciones del impacto de las migraciones en las distintas regiones de Bolivia- esfuerzo colectivo interinstitucional donde la Iglesia podra ser un eje de integracin social. Bolivia requiere con urgencia generar procesos de transformacin productiva, a travs del apoyo a los migrantes recuperando sus capacidades y potencialidades, de tal modo de crear actividades competitivas que mejoren la calidad de vida de los habitantes y contribuyan al desarrollo equilibrado y sostenible de las familias. Se considera que se podra aunar esfuerzos con diversos actores que se encuentran trabajando en la actualidad, de ah que el involucrar a todos los actores (ONGs, organizaciones gubernamentales, empresas de diferente tamao), para promover un plan de atraccin de capitales e inversionistas. Se deber promover nuevos modelos de cooperacin entre empresas y entre el sector pblico, el sector privado y la poblacin trabajadora de migrante y no migrantes. Promocionar y fomentar la pequea iniciativa econmica (microempresa), que debera constituirse en estrategia de apoyo a los migrantes, en el proceso de desarrollo y de este modo contribuir al crecimiento econmico, introduciendo una dinmica distributiva que asegure la equidad en sus resultados y genere acciones de alivio a la pobreza, sin recurrir a subsidios asistenciales que no tienen impacto en la capacidad de autogeneracin de ingresos. Dos estrategias pueden desarrollarse: Por una parte, apoyo en la consolidacin de empresas existentes, en gestin y administracin. Por otra, apoyar Programas y Proyectos de promocin y creacin de Empresas, aprovechando las potencialidades y destrezas existentes en materia de recursos humanos y naturales. Se podra realizar esta labor a travs extensin universitaria con las Universidades bolivianas. El programa debe apoyar en la vinculacin de los productores con los centros de consumo, contribuyendo a su insercin exitosa en los mercados nacionales e internacionales de modo dinmico, rpido y eficiente mediante el fortalecimiento de las redes de intermediacin comercial de la pequea produccin manufacturera y la prestacin de servicios de apoyo, de informacin, el diseo y puesta en marcha de canales de comercializacin
104
nacional e internacional y la bsqueda de mercados y asistencia comercial a los productores. Se debe impulsar el surgimiento, desarrollo y consolidacin de mecanismos privados de financiamiento de la microempresa, se debe fortalecer financiera, patrimonial e institucionalmente a las entidades financieras no bancarias de migrantes, promover la creacin de Fondos Financieros Privados de apoyo a los pequeos productores y la capacitacin de los agentes financieros a fin de hacer su actividad ms eficiente. Existe un alto nmero de experiencias exitosas de los microempresarios cochabambinos, la mayor parte de ellos ubicados en los barrios del Sur de la ciudad, que supieron aprovechar de la alta demanda de ropa en los mercados internacionales de Pocitos (limtrofe con la Argentina) y el desaguadero con el Per e incrementaron las chances de exportacin. De ah que el apoyo a la actividad de la pequea unidad econmica agropecuaria, artesanal, comercial, de construccin y de servicios, se puede constituir en un dinamizador con efectos multiplicadores en la viabilidad econmica y superacin de la precarizacin, inseguridad laboral y por ende de la pobreza. El accionar integral de estos programas podra generar las condiciones, de desarrollo de las fuerzas productivas, reducir la alta incidencia de la pobreza, generar mayor estabilidad laboral, brindar oportunidades para acceder a mejores condiciones materiales de vida, y por ende pautas peculiares de divisin (tcnica, social, sexual y espacial) del tra ba jo, que ayudaran a visualizar una nueva cara en el fenmeno urbano de Bolivia. 1.2 Estructuracin de acciones que brinde oportunidades a los migrantes
Hacer de Bolivia y de sus municipios, ciudades espacios que brinden oportunidades a los migrantes, sea ms justa y solidaria, menos excluyente y equitativa para todos los actores sociales como nica estrategia para estimular el pleno ejercicio de la ciudadana y enfrentar la pobreza Disminuir las tremendas brechas econmicas, sociales, culturales y polticas que caracterizan a nuestra sociedad y aumentar las oportunidades de educacin, salud, vivienda y dotacin de adecuados servicios bsicos. Debido a que el origen de la pobreza no est en la escasez de recursos sino en su mala distribucin. Acciones Estratgicas
105
Ampliacin de las oportunidades de la poblacin migrante y no migrante en las reas del empleo, educacin, salud, vivienda y saneamiento bsico, a travs del fortalecimiento de sus capacidades (Individuales, familiares, grupales, comunitaria, entre otros) que le permitir tener capacidad de decisin y eleccin para ejercer sus derechos, asumir sus obligaciones y definir sus prioridades. Mejorar las condiciones de habitabilidad tomando en cuenta las prcticas socio-econmicas de la poblacin y fortaleciendo la capacidad auto constructiva de la poblacin migrante y no migrante, a travs de procesos de capacitacin comunitaria tendientes a la mejora cualitativa de la calidad constructiva de la vivienda y de los servicios de saneamiento bsico. Disear e implementar una poltica de vivienda social (inclu yendo crdito, organizacin popular, asistencia tcnica para la auto cons truccin, apoyo en la creacin de un banco de materiales, entre otros) que permita reducir gradualmente el dficit cuantitativo y cualitativo habitacional. Un aspecto importante para el xito de estos programas es el crdito. Ello implica: (a) La existencia de fondos de crdito su ficientes; (b) la reglamentacin del crdito en forma tal que permita el acceso al crdito por parte de los sectores populares, y la aplicacin de modalidades factibles desde el punto de vista popular. Deber tomarse en cuenta que la vivienda no solo es un objeto fsico susceptible de ser evaluado tcnica y financieramente, sino que es la sntesis de la materializacin de valores sociales y culturales, de actitudes frente al desafo de sobrevivir que se traducen en hbitos de vida y en lgicas de comportamiento, que asignan valores distintos a los espacios habitables. Promover planes habitacionales y de servicios bsicos prioritarios para los sectores de ms bajos ingresos, implementando programas de construccin de viviendas de inters social, estudiando la flexibilizacin de normas que impiden el acceso a la vivienda, se debe hacer las gestiones para la regularizacin de lotes, mejoramiento y construccin de viviendas para los grupos ms pobres, atendiendo la generacin de empleo, la produccin de materiales de construccin de bajo costo, la obtencin de costos de vivienda adecuados al poder adquisitivo de los sectores populares. Fortalecer la capacidad constructiva de la poblacin y aprovechar su potencial organizativo, los aprendizajes de las modernas formas constructivas de los migrantes de retorno, tendiente a lograr mejoras cualitativas en la calidad constructiva de la vivienda y de los servicios de saneamiento bsico.
106
1.3 Mejoras de las Condiciones de Habitabilidad
Ya que hasta el presente se ha producido una proliferacin de viviendas sin servicios. En lo que concierne a saneamiento ambiental hay un vasto campo de acciones posibles, algunas de responsabilidad estatal o pblica y otras que podran enfrentarse mediante la organizacin de la comunidad. Entre las primeras, cabe mencionar: extender el tendido de las matrices de agua potable y alcantarillado, establecer zonas de depsito de desechos, controlar los focos de contaminacin, suministrar tabletas desinfectantes, tratamiento y control de la calidad de las aguas. Acerca de las segundas, pueden indicarse: construccin de estanques para almacenar agua, establecimiento de dispositivos de bombeo manual, construccin de letrinas y pozos spticos con adecuadas especificaciones tcnicas, recoleccin de basuras. Construir sistemas de provisin de agua potable con amplia cobertura, basados en el conocimiento y manejo de los balances y tendencias hdricas de la regin y en el marco de un proceso integral de manejo y aprovechamiento de los recursos naturales.
6. Conclusiones
La migracin, en el contexto de sociedades como la boliviana es un proceso que implica desplazamientos masivos de poblacin en el marco de su heterogeneidad histrica estructural, situacin que explica por las profundas brechas econmicas, sociales, polticas, ambientales, espaciales y culturales existentes al interior del territorio boliviano. El proceso redistributivo de la poblacin tiene consecuencias mltiples en el bienestar de las familias y en especial en los nios, nias y adolescentes, debido a que dependiendo del contexto en el que se hallen las respuestas a las que llegaron las familias han determinado una modificacin de la estructura familiar, la migracin ha a modificado el tradicional tipo de familia nuclear hacia formas ms complejas desde monoparentales hasta familias extensas. Las migraciones internas han contribuido en otorgar una imagen de diferenciaciones profundas, se ha producido desplazamiento de personas y familias desde contextos de reducidas oportunidades para su desarrollo humano hacia contextos con mayores oportunidades y donde la satisfaccin de necesidades bsicas mediante polticas pblicas es menos costosa. En consecuencia, las desigualdades econmicas re gionales y los procesos de diferenciacin social, producen cambios en la distri bucin espacial de la poblacin en la es tructura productiva prevale ciente en las ciudades bolivianas. Estos cambios tienden a expresar el profundo deterioro de las con diciones
107
de vida y reproduccin so cial de la mayor parte de la poblacin boliviana, tanto en el campo como en las ciudades. Las diferencias demogrficas prevalecientes obedecen a desigualdades sociales que, a su vez, se derivan de la posicin que los individuos tienen en relacin con los medios de produccin. Ahora bien, se supone que la desigualdad de los grupos sociales, cuya existencia es posibilitada por los factores de la estructura productiva, es lo que conduce a diferentes pautas de comportamiento demogrfico. En consecuencia, las desigualdades econmicas regionales y los procesos de diferenciacin social, producen cambios en la distribucin espacial de la poblacin en la estructura productiva prevaleciente en las ciudades bolivianas. Estos cambios tienden a expresar el profundo deterioro de las condiciones de vida y reproduccin social de la mayor parte de la poblacin boliviana, tanto en el campo como en las ciudades. La magnitud de los problemas existentes en Bolivia, son de carcter multidimensional, por ello, se requiere resolver los conflictos de manera integral y sistmica; no se puede imaginar un proceso de planificacin, que solo haga frente a aspectos sectoriales, ya que se requiere soluciones estructurales y de largo aliento, que permitan reducir las brechas de inequidad, exclusin social, vulnerabilidad y aumentar las oportunidades de los ciudadanos. Es urgente la implementacin e integracin en el marco nacional de las polticas, programas de apoyo a los migrantes, a travs de mecanismos innovadores de informacin y comunicacin. Si se propone generar el bienestar de los habitantes, ello solo es posible a travs de la ampliacin de sus capacidades y oportunidades, se requiere de una base productiva con una economa capaz de crecer sin poner en riesgo las oportunidades de las generaciones futuras, sin agotar los recursos naturales y el medio ambiente, con capacidad de traducir los logros econmicos en bienestar social e individual, la cantidad de recursos en calidad de vida, reduciendo las brechas generadas entre los espacios con una base moderna versus los espacios rurales y urbano-marginales. Adems ser necesario construir una cultura que admita las diferencias, que valorice la equidad y la solidaridad de gnero, generacional y la sostenibilidad ambiental. El incremento del flujo emigratorio, y en especial el internacional, plantean difciles desafos de poltica, situacin que necesa ria mente se debe enfrentar antes que los problemas se tornen crticos. Las soluciones a veces tardan varios aos en concre tarse, y si se espera hasta que los problemas se agudicen exis ti ra el peligro de que se generen situaciones inmanejables.
108
Las modificaciones de la estructura productiva y los cam bios econmicos tanto en las zonas rurales como en las ur ba nas, estn generando una nueva forma de redistribucin de la poblacin y de oportunidades de empleo. La falta de cono ci miento de stas modalidades de distribucin y redistribucin espacial de la poblacin se constituyen en un serio impedi mento para el diseo de planes, programas y proyectos, as como para la mejor comprensin de los determinantes y las consecuencias del proceso migratorio. Es imperioso que se profundice la descentralizacin poltica y administrativa, para avanzar en la construccin de la organizacin sostenible del territorio. Se deber generar una base econmica que modifique las condicionantes de la polarizacin y exclusin social. Es importante dejar de lado, las acciones de cosmtica de corto plazo, electoralistas, las prcticas asistencialistas que hoy predominan y democratizar la poltica econmica, liberndola de la tecnocracia e involucrando a toda la ciudadana en el diseo y defensa de la construccin del territorio y de sostenido proceso de construccin de los asentamientos humanos en miras a la edificacin de un del futuro ms sostenible (Coraggio, 1999: 12).
109
Blanco Fernndez de Valderrama, M Cristina (2008) La perspectiva transnacional en migraciones, Potencialidades para el desarrollo de los pases de origen (III Foro Social Mundial de la Migraciones, Madrid, Espaa: Universidad del Pas Vasco). En www.mastermigracionesupv.com Coraggio, Jos Luis (1999) Es Posible Pensar Alternativas a La Poltica Social Neoliberal?, en revista Nueva Sociedad, N 164, Caracas-Venezuela. Ledo, Carmen (1985) Las migraciones internacionales en Bolivia. Santiago: CELADE. Ledo, Carmen (2002) Urbanisation and Poverty in the Cities of the National Economic Corridor in Bolivia. Case Study: Cochabamba, en Delft University Press (DUP). Maccio, Guillermo y Diva Elizalde (1994) La Poblacin no Nativa de la Argentina, En Serie de Anlisis Demogrfico, Nmero 6, Buenos Aires: INDEC/ CELADE. Mrmora, Lelio (2002) Las Polticas de Migracin Internacional. OIM. Buenos Aires: Ed. Paidos, Buenos Aires-Argentina. OIM (2003) La migracin internacional: anlisis y perspectivas de la poltica migratoria Documento de trabajo nmero 2, Chile. Pellegrino, Adela (2000): Drenaje, Movilidad, Circulacin: Nuevas Modalidades de la Migracin Calificada. Simposio sobre Migracin Internacional en las Amricas. San Jos de Costa Rica. PNUD (2009) Informe sobre Desarrollo Humano 2009. Superando barreras: Movilidad y desarrollo humanos. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
110
Poltica Migratoria en Chile1
Carolina Stefoni2 1. Introduccin

Chile ha firmado y ratificado la mayora de los instrumentos internacionales de proteccin de los Derechos Humanos, incluida la Convencin Internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familias3. Pese a ello, el pas no cuenta con una ley que est acorde con dicho instrumento ni con las demandas que genera la realidad migratoria actual. Tampoco cuenta con una poltica explcita en materia migratoria. La ausencia de una poltica y de una nueva ley no ha imposibilitado la adopcin de diversos programas y medidas orientados a mejorar situaciones puntuales que aquejan a los migrantes. De hecho, en los ltimos aos, el pas ha implementado diversos programas sociales tendientes a mejorar situaciones especficas de vulnerabilidad que afectan a los migrantes y sus familias, como por ejemplo el Programa a mujeres embarazadas; la Iniciativa para asegurar el acceso al sistema escolar de nios y nias en condicin de irregularidad; el acuerdo para la atencin de todos los menores de 18 aos en los consultorios de salud y llev a cabo dos procesos de regularizacin. El problema es que estas iniciativas no estn ni han estado contenidas bajo una misma poltica, lo que dificulta la coordinacin interna por una parte y la adopcin de una perspectiva comn en la administracin pblica y en el pas, por otra. Si bien estos programas buscan mejorar el acceso a los sistemas sociales y asegurar con ello derechos que estaban siendo vulnerados, no resuelven uno de los problemas de fondo con
1 2 3 Versin preliminar de un estudio sobre poltica migratoria realizada en el marco del Proyecto sobre empoderamiento de mujeres inmirantes, IDRC, 2008-2010 y del Grupo de Trabajo de CLACSO sobre Migracin, poltica y cultura. Sociloga con estudios de posgrado en estudios culturales de la Universidad de Birmingham. Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1990. Firmada por Chile en septiembre 2003 y ratificada en marzo 2005
111
el que se encuentran los migrantes y que es precisamente una de las causas que dificulta el acceso a los servicios sociales. La condicin de irregularidad dificulta el acceso a los servicios y pone grandes problemas para el ejercicio pleno de sus derechos. Es cierto que algunas medidas adoptadas buscaron regularizar a determinados grupos que se encontraban sin una visa de residencia, pero no terminan por resuelven las causas que permiten que las personas caigan en situacin de irregularidad. Si se considera que la mayor parte de la irregularidad en Chile se produce por problemas administrativos vinculados con la normativa vigente, no se entiende que los esfuerzos no sean mayores para modificar dicha legislacin. En definitiva los programas e iniciativas impulsados buscan resolver los problemas que genera una normativa anquilosada, basada en principios de seguridad nacional y lejos de los principios de Derechos Humanos que debiera inspirarla, pero no mejoran la propia normativa. El primer argumento que busco desarrollar en este artculo es que esta conducta, lejos de ampararse en una ausencia de poltica en materia migratoria, constituye en si misma, una poltica, una forma de hacer las cosas, y que permite desarrollar iniciativas que resuelven urgencias migratorias en distintas reas sin modificar el fundamento de seguridad y control que sustenta a la legislacin actual. Estos programas, que se muestran ante la comunidad local e internacional como importantes avances, logran disminuir la presin para realizar cambios ms profundos y para adoptar un nuevo marco nacional con respecto a la migracin. Se trata de una poltica de la no poltica, algo extremadamente riesgoso, puesto que todas las buenas intenciones que estn detrs de la promocin de los programas especficos relativos a la migracin, y que han estado detrs de las administraciones de la Concertacin, pueden quedar anulados frente a una defensa ms frrea de la actual legislacin. De hecho, el electo Presidente de derecha, Sebastin Piera, ha indicado que lo que le corresponder a su gobierno en materia migratoria es respetar la legislacin vigente4. El segundo argumento que busco desarrollar es que la poltica de la no poltica se sustenta en una paradoja. De un lado, los programas y medidas implementadas estn orientados por principios anclados en la proteccin a los Derechos Humanos y por otro, la ley se fundamenta en principios de seguridad y control que no garantizan la proteccin de los derechos de los migrantes. Esta contradiccin dificulta el desarrollo de miradas comunes que permitan disear las mejores estrategias para lograr la integracin de los migrantes desde una perspectiva de respeto y promocin de la diversidad. Ms an, promueve medidas aisladas que buscan resolver problemticas
4 Declaraciones realizadas en Debate de cara a las elecciones Presidenciales de 2009.
112
Poltica Migratoria en Chile
puntuales que se generan en este grupo precisamente por la falta de mejores diseos y polticas migratorias. En este sentido, la vulnerabilidad social, la precariedad laboral, el hacinamiento, entre otras, son producto de las deficiencias en las polticas migratorias y no de condiciones particulares de los migrantes. Un caso paradigmtico han sido los dos procesos de regularizacin implementados en dos gobiernos de la Concertacin, en donde cada uno de estos procesos regulariz alrededor de 40 mil personas, sin embargo, no se modific el reglamento que contina produciendo parte importante de la irregularidad en Chile. Otro caso es el Convenio de colaboracin entre el Ministerio del Interior y el Ministerio de Salud, firmado el 2007 y que se sustenta ampliamente en acuerdos y convenios internacionales de Derechos Humanos. Si bien, este acuerdo es un avance significativo para la regularizacin de nios y nias menores de 18 aos, se sigue sin modificar la legislacin que provoca parte importante de esa irregularidad. Para fundamentar estas afirmaciones plantear en la primera parte algunas caractersticas de la migracin actual y en la segunda revisar algunos de los principales problemas que aquejan a la poblacin migrante. Mi inters es identificar las causas que generan estos problemas y analizar en qu medida las soluciones implementadas responde o no a las causas que los generan. Este anlisis permitir demostrar 1) que las medidas implementadas no resuelven los problemas de fondo y 2) que estas medidas no son aisladas, sino que constituyen una forma sistemtica de abordar la migracin, lo que da cuenta de la presencia de una poltica de la no poltica. La excepcin de esta ausencia de poltica fue el Instructivo Presidencial sobre Poltica Nacional Migratoria, firmado el 2 de septiembre de 2008 por la Presidenta Bachelet. Se trata de una iniciativa que busca aunar criterios y establecer ciertos principios respecto del rol que debe asumir el Estado en materia migratoria. Esta iniciativa logr encuadrar algunos de los programas implementados a nivel nacional, pero el problema es que no logr transformarse en una poltica nacional para la migracin y durante su administracin tampoco se modific la legislacin vigente. Es necesario sealar sin embargo, que durante su administracin si se logr modificar la ley sobre refugio.
2. Caractersticas de la migracin actual en Chile

Los diversos estudios realizados coinciden en sealar que a partir de los noventa la migracin en Chile experimenta transformaciones significativas (Martnez, 2003; Stefoni, 2009; Mora, 2008; Cano, Soffia y Martnez, 2009). Si bien la disminucin en el nmero de europeos en los flujos mi113
gratorios era un hecho que vena producindose desde mediados del siglo XX, a partir de los noventa y en forma sostenida, se increment la poblacin de origen latinoamericano. De acuerdo con el Censo de 2002, el total de inmigrantes en Chile es de 184.464 y de ellos, el 67,8% proviene de Amrica del Sur (125.161 personas). Del total de migrantes en el pas, el 26.1% corresponde a argentinos, el 20,5% a peruanos y el 5.92% a bolivianos lo que da cuenta de una alta concentracin de pases vecinos en el origen migratorio (Martnez, 2003). Datos ms actualizados entregados por el Departamento de Extranjera del Ministerio del Interior5, indican que la cifra total de inmigrantes habra alcanzado las 290.000 personas en 2008 y que en el caso de inmigrantes de nacionalidad peruana, estos habran alcanzado los 80.000, situacin que los dejara en el primer lugar de extranjeros en el pas, desplazando a los argentinos a un segundo lugar. La migracin peruana presenta un cambio notorio en su perfil. De estar asociada histricamente al norte del pas, desde los noventa comienza a concentrarse en Santiago y a mostrar una mayor presencia de mujeres. Hoy en da se caracteriza por ser una migracin laboral que participa en empleos de baja calificacin tales como el trabajo domstico, construccin y servicios (Stefoni, 2009; Cano, Soffia et.al, 2009; Mora, 2008). La migracin argentina por su parte, se ha concentrado histricamente en la regin de la Araucana y en la Patagonia (sur de ambos pases), sin embargo, durante los aos inmediatamente posteriores a la crisis econmica del 2001 que afect a la nacin trasandina, el nmero de personas que llegaron a Santiago aument significativamente (Stefoni, 2009). En relacin a su integracin en el mercado del trabajo, se observa una amplia dispersin en las categoras laborales, sin que exista una categora que concentre ms del 30% de los trabajadores argentinos. Destaca por otra parte, la presencia de argentinos en sectores directivos y gerenciales, siendo sta mayor que la observada en otros grupos migratorios (Stefoni, 2009). En el caso de la migracin ecuatoriana, el crecimiento intercensal fue de 314%, por lo que junto con la peruana, son las que ms crecieron en dicho perodo. Sin embargo, este grupo sigue representando un porcentaje relativamente bajo respecto del total de migrantes en Chile (5%). Se trata de una migracin reciente con un promedio de aos de residencia de 6.7. La migracin ecuatoriana presenta un patrn polarizado de insercin laboral. Destaca por un lado la alta concentracin de mujeres en trabajos de
5 Los datos entregados por el Departamento de Extranjera del Ministerio del Interior no son comparables con los del Censo, puesto que en el Ministerio los clculos los realizan en base a los registros de entradas y salidas as como en las solicitudes de visacin.
114
baja calificacin, (trabajo domstico, limpiadores de oficina y hoteles) y por otro, una alta concentracin en trabajos profesionales y directivos (50% de los hombres y 38% de las mujeres se encuentran en esta categora laboral) y profesionales de la salud (36% de los hombres y 27% de las mujeres se encuentran en ese sector) (Stefoni, 2008). La alta participacin en el sector de salud se explica por el convenio firmado en 1988 sobre mutuo reconocimiento de exmenes y ttulos profesionales6. Este convenio permite la convalidacin automtica de ttulos profesionales y por tanto el ejercicio en carreras liberales, entre ellas, medicina. A ello se agrega la alta demanda que hay en Chile por profesionales de la salud en el sistema pblico, debido a que muchos mdicos y enfermeras han emigrado al sector privado ya que all encuentran mejores condiciones econmicas. Esta situacin demuestra que la aplicacin de polticas especficas permite una efectiva integracin en sectores ms calificados del mercado laboral, revirtiendo la tendencia que se observa en el caso peruano, donde la mayora de los inmigrantes terminan trabajando en los sectores ms precarios, pese a tener un nivel de calificacin que les permitira integrarse en mejores condiciones7. De este modo, se constata que la migracin de origen latinoamericano no es homognea ni tampoco lo es su proceso de insercin laboral. Los problemas que los afectan, por tanto, no siempre son los mismos para los distintos grupos nacionales ni tampoco para las distintas clases sociales. Si bien la legislacin es la misma para todos, y por ende todos deben someterse al mismo proceso para regularizar sus papeles, el capital social y econmico con que cuentan los distintos grupos determina diferencias en la forma en como se resuelven los problemas y como se ejercitan los derechos. Incide tambin la forma en cmo son percibidos y recibidos los distintos grupos migratorios por parte de la sociedad de llegada. Considerando estos elementos, las mayores dificultades en la insercin social, econmica y cultural, se concentran en los grupos de inmigrantes que estn en condiciones de mayor pobreza y vulnerabilidad. En estos grupos, la condicin de indocumentados no slo es ms frecuente, sino que produce una vulnerabilidad mayor que afecta las distintas reas de la vida personal y familiar. En los sectores ms acomodados en cambio, existen recursos econmicos y redes sociales que facilitan todo el proceso de insercin, como por ejemplo la regularizacin de papeles, la obtencin de seguros de salud, matrculas en los colegios, arriendos de departamentos,
6 7 Biblioteca del Congreso Nacional www.bcn.cl La mayora de la poblacin migrante tiene ms aos de estudio que los chilenos. En los casos ecuatorianos y peruanos, el 77% tiene ms de 10 aos de estudios, mientras que en el caso de los chilenos, solo el 49% de la poblacin est en esa condicin (Cano, Soffia et.al. 2009).
115
etc. As lo demuestra la siguiente entrevistada perteneciente a un grupo acomodado:

Si, somos 4, mi marido trabaja para una empresa transnacional y fue trasladado aqu por un perodo de tres aos. De Lima a Santiago y viceversa, un compaero de l se ha ido a Lima desde ac. Llegamos el 3 de junio, al da siguiente mis hijos dieron el examen en el colegio, se demoraron 3, 4 das en darnos los resultados, el viernes nos dijeron que estaban aprobados los dos, y el da lunes a clases. Ellos venan de cortar el perodo y empalmaban ac, entonces no han perdido mucho tiempo (Apoderada peruana. Colegio privado).
Como mi esposo ya estaba trabajando aqu hace un ao, el trmite de ampliacin para su familia, todo fue tramitado por gente de la empresa donde l trabaja. Entonces eso nos ayud muchsimo porque solamente nosotros tuvimos que ir a sacar la foto, a poner las firmas, las huellas digitales y despus de una semana nos enviaron los carnet. O sea, no tuvimos que hacer personalmente el trmite de ir a preguntar qu se requera, porque obviamente en la empresa donde trabaja mi esposo ayudaron as a todos los extranjeros y tienen un tramitador que les facilitaba, y nos acompa l a todas las oficinas y nos dijo dnde tenamos que firmar. (Mujer boliviana, GSE alto) A continuacin se revisarn algunos de los problemas que afectan a los migrantes que se encuentran en condiciones de mayor precariedad.
3. Principales problemas que enfrenta la poblacin migrante

Los migrantes se ven enfrentados a un proceso de insercin que se despliega en distintas reas, como son los temas de visa, de vivienda, bsqueda de trabajo, acceso al sistema de salud y de educacin cuando hay nios y nias. En trminos generales, los problemas en estas reas afectan a la mayora de los migrantes que se encuentran en condicin de vulnerabilidad y pobreza. A continuacin revisar en qu consisten estos problemas y cules han sido algunas de las soluciones que se han implementado. Uno de los problemas centrales es el lento y burocrtico proceso de regularizacin. La legislacin actual establece una serie de condiciones que son difciles de cumplir para los migrantes que viven en condiciones de
116
3.1 Obtencin de residencia
precariedad, situacin que los lleva a perder sus visas y caer en irregularidad. El hecho de estar irregular significa que quedan despojados de sus derechos ciudadanos, mantenindolos en una condicin de extrema vulnerabilidad social y econmica. No tener los papeles al da les impide entre otras cosas, acceder a los servicios sociales (salud, subsidio habitacional, subsidios sociales, entre otros), viajar libremente por el territorio nacional y traer a sus hijos para una reunificacin de la familia. La legislacin actual establece que los extranjeros podrn ingresar al pas en calidad de turistas o residentes oficiales. Una vez dentro del territorio podrn solicitar residencia temporal. Para ello deben presentar en el Departamento de Migracin y Extranjera (DEM, dependiente del Ministerio del Interior) un contrato vigente de trabajo o bien acreditar vnculo con chilenos/as, embarazo o tratamiento mdico. La mayora de los inmigrantes utilizan el contrato laboral como mecanismo para la obtencin de una visa temporal. Esta visa temporal se entrega por un ao y es renovable por un segundo ao. Al cabo de ese perodo y si cumple con los requisitos establecidos en la ley, podr solicitar la residencia definitiva. El primer problema que tienen los migrantes para presentar el contrato de trabajo en el DEM, es la clusula que establece la ley donde el empleador debe comprometerse a pagar el pasaje de regreso al trabajador y toda su familia una vez que el contrato haya terminado. Esta condicin inhibe a empleadores a contratar a extranjeros y deja a los inmigrantes en desigualdad de condiciones frente a otros trabajadores chilenos. El problema de fondo sin embargo, es que para solicitar la residencia definitiva, el trabajador debe demostrar que ha estado durante los dos primeros aos trabajando con el mismo empleador. En otras palabras, la visa temporal est sujeta a un nico empleador y no constituye un permiso general para trabajar en el pas. Si el contrato se termina, el trabajador deber presentar en el DEM -y antes de 30 das- un nuevo contrato y solicitar una nueva visa temporal, de lo contrario, caer en situacin de irregularidad. En las entrevistas que hemos realizado8 existen casos de personas que llevan trabajando ms de 7 aos en Chile, pero an no pueden obtener la residencia definitiva, pues en ninguno de los trabajos han permanecido ms de dos aos seguidos. Esta situacin permite afirmar que la legislacin vigente no est adecuada a la realidad migratoria actual y que las disposiciones reglamentarias que establece, terminan por producir gran parte de la irregularidad en Chile. De acuerdo con los antecedentes, la inmensa mayora de extranjeros ingresa de manera regular (es decir como turistas),
8 Entrevistas realizadas en el marco del Proyecto Fondecyt 2007-2009.
117
pero las dificultades para conseguir un contrato y para mantenerlo durante dos aos, imposibilita el proceso de regularizacin. Las dificultades para obtener un contrato y para mantener el empleo por dos aos estn asociadas directamente a las condiciones laborales de los sectores de trabajo en los que se insertan los migrantes ms vulnerables. Esta situacin afecta de manera diferenciada a hombres y mujeres. Tal como se ha sealado ms arriba, las mujeres inmigrantes se concentran fuertemente en el sector de trabajo domstico (especialmente en el caso de inmigrantes peruanas), mientras que los hombres lo hacen en la construccin. En Chile ha habido un esfuerzo importante en formalizar el trabajo domstico, lo que se traduce en que a nivel nacional ms de la mitad de las trabajadoras en este sector cuenten con contrato laboral9. Por otra parte, las mujeres inmigrantes saben que requieren del contrato laboral para obtener la visa, por lo que suelen solicitarlo al momento de negociar las condiciones laborales. Las organizaciones sociales que trabajan con migrantes tambin promueven la importancia de que las trabajadoras firmen un contrato laboral. En este sentido, la obtencin del contrato no es particularmente difcil para las mujeres que se insertan en el trabajo domstico, sin embargo, la alta rotacin asociada a este sector, termina por afectarlas negativamente, pues complica la permanencia de dos aos. La rotacin laboral se produce por diversas causas, entre las que destacan, el despido, la renuncia voluntaria y la incorporacin de una prctica anual de trabajo intercalada con estadas largas en Per. Las causas para el despido son mltiples, y van desde el mal avenimiento entre el empleador y la trabajadora domstica, reduccin de presupuesto familiar de los empleadores, cambio de casa de los empleadores a una ms pequea, crecimiento de los hijos pequeos, viajes al extranjero, entre otras. La ley laboral establece el mes de aviso y el pago de indemnizacin, sin embargo, este derecho es fcilmente vulnerado, por lo que cuando las mujeres son despedidas, enfrentan diversas complicaciones. El no pago de imposiciones o la ausencia de finiquito suelen ser algunos de los derechos no cumplidos por parte del empleador y motivo de denuncias en la inspeccin del trabajo. La renuncia voluntaria, por otro lado, aparece como una estrategia utilizada por las mujeres inmigrantes para obtener trabajos con mejores sueldos y condiciones laborales. Algunas entrevistadas sealan que es difcil la negociacin de las condiciones laborales con las empleadoras. Incluso, si bien se puede haber pactado buenas condiciones en un inicio, por ejemplo,
9 Directora del Trabajo, Patricia Silva. Declaracin emitida en Seminario Construyendo redes. Mujeres latinoamericanas en las cadenas globales de cuidado. 18 noviembre 2009. Centro de Estudios de la Mujer.
118
horarios de salida, funciones del trabajo y salarios, con el correr del tiempo estas condiciones se van modificando en la prctica. Los horarios se hacen ms extensos, los das de salida se reducen, en ocasiones no se le cancelan los salarios, o bien no se firma el contrato en el tiempo indicado. As lo expresa la siguiente entrevistada: Entrevistada: [La empleadora] me dijo de lunes a viernes. Y despus, cuando estuve adentro, me pidi en dos oportunidades que me quedara el sbado, le dije que s, porque ella tena compromisos. Y despus a raz que yo le dije que s esos dos sbados, no me dej salir el siguiente, y as me tena todo el tiempo. seora, pero yo quiero salir los sbados, ya me deca, pero me haces todo y te vas. 6, 7, 8 de la noche recin, me iba.. [Cul era el rgimen de trabajo que tena ah?]Me levantaba a las 6 de la maana y me daba las 12 de la noche y no me acostaba.[No descansaba en ningn momento en el da?] No descansaba durante el da. (...)10 Frente a estas situaciones, las mujeres optan por buscar nuevos empleos donde las condiciones de trabajo sean mejores. Un caso frecuente es el cambio de trabajo puertas adentro a uno puertas afuera una vez que la familia y los hijos logran llegar a Chile. La tercera causa es que parte importante de las mujeres viajan a Per durante sus vacaciones para estar con sus familias e hijos. All se quedan por un tiempo ms largo que lo que les permite las vacaciones legales (15 das hbiles). Al regreso se encuentran con que han perdido su trabajo, y deben buscar uno nuevo. Estas causas llevan a que las mujeres trabajadoras no logren cumplir los dos aos que establece la ley para adquirir la visa definitiva. Por otro lado, esta misma ley puede obligar a las mujeres a aceptar condiciones laborales precarias en caso de que les falte poco tiempo para cumplir con el plazo de dos aos para la residencia definitiva. La situacin de los hombres presenta diferencias respecto de las mujeres. Al concentrarse en empleos como la construccin, resulta ms difcil obtener contratos laborales, lo que dificulta su regularizacin. En la construccin, adicionalmente, los contratos sueles ser por obras, lo que los deja en una situacin de alta rotacin.
10 Entrevista realizada para el estudio sobre Migracin, gnero y servicio domstico. OIT-Chile
119
La ley y su reglamentacin son por ende una de las principales causas de la irregularidad en Chile. Tanto es as que ha sido necesario realizar dos procesos de regularizacin. El segundo de estos procesos se llev a cabo entre octubre 2007 y febrero 2008. En esa ocasin el gobierno otorg una visa de residencia temporaria a ms de 50.000 inmigrantes que no contaban con sus papeles al da, provenientes de diversos pases de la regin. La convocatoria se realiz a todos aquellos que estuvieran como turistas irregulares, visas en trmite, indocumentados e incluso los del Convenio Arica-Tacna. El nico requisito era no tener antecedentes penales. La visa otorgada fue por un perodo de un ao (lo que facilitaba la bsqueda de un contrato laboral). Al cabo de ese ao las personas deban presentar un contrato de trabajo y los comprobantes del pago de las imposiciones para as obtener la residencia definitiva. Este proceso resultaba mucho ms rpido que el procedimiento habitual para la obtencin de visa definitiva (ya que la espera en el mejor de los casos duraba dos aos). La Directora del DEM, en el marco del informe de DDHH de la Universidad Diego Portales, seala que se recibieron en 2007 cerca de 55.000 solicitudes de las cuales 47.580 se resolvieron favorablemente. En la misma entrevista la directora seala que cerca de la mitad de las solicitudes provenan de personas que se encontraban con solicitudes en trmite, lo que confirma que incluso aquellos que estaban tramitando su visa, optaron por acogerse a la amnista pues entregaba ms garantas de resolver definitivamente su situacin legal. La mayora de los beneficiarios fueron peruanos (35.071), seguidos de bolivianos (6.145), colombianos (2.003), ecuatorianos (1.958) y 2.403 provenientes de otros pases (Informe Derechos humanos, UDP, 2009). Los argentinos, siendo un grupo importante de extranjeros en el pas, no se acogieron a este beneficio, pues ellos cuentan con un procedimiento especial que les permite tener la residencia definitiva de manera ms directa. Este proceso de regularizacin, tal como hemos visto, si bien resolvi la situacin de muchas personas, no se vincul con una transformacin de fondo de las condiciones que generan la irregularidad. Tampoco se basa en un principio de residencia, es decir, otorgar derechos ciudadanos por el solo hecho de vivir en el pas, puesto que de todas formas deban presentar un contrato de trabajo y el pago de imposiciones para poder obtener la residencia definitiva. Todos aquellos que han ingresado al pas con posterioridad al 2007, siguen enfrentando las mismas condiciones de ingreso que establece la ley, y las mismas dificultades para regularizar definitivamente sus papeles.
120
El proceso de reunificacin familiar en Chile ha sido lento y con alto costo para las familias de migrantes que viven en condiciones de precariedad. Uno de los primeros objetivos al llegar a Chile es encontrar un trabajo, pagar deudas de viaje cuando las hay y luego enviar dinero a sus familiares. En este tipo de migracin, la reunificacin toma un tiempo que puede ser de varios aos. Al menos tres razones confluyen y explican estos tiempos: a) los bajos sueldos que reciben producto del tipo de insercin segmentada que hay en el mercado laboral (Stefoni, 2008), b) parte importante de ese salario se enva en forma de remesas para cubrir los costos del mantenimiento de la familia en el lugar de origen. Esto significa que queda muy poco dinero para preparar las condiciones materiales de llegada de la familia (contar con una habitacin ms adecuada para recibir a los nios, por ejemplo) y tambin contar con el dinero suficiente para cubrir los costos del traslado de la familia (pasajes, certificados, legalizaciones, matrcula, tiles escolares, uniformes, etc) y c) las dificultades y demoras para la obtencin de la residencia temporal o definitiva. Aquellas personas que se encuentren en situacin irregular enfrentaran mayores problemas para traer a sus hijos, ya que la visa que se entrega a los hijos est vinculada con la que tienen sus padres. Si ellos estn irregular, sus hijos no podrn obtener carn de identidad. Para los migrantes que estn en condiciones de precariedad, la reunificacin familiar es un proyecto que comienza a gestarse cuando los padres sienten que tienen algn nivel de estabilidad econmica y tambin legal. La obtencin de esta estabilidad no es garanta sin embargo, de tener las condiciones materiales ms adecuadas para la llegada de los hijos. Los costos de la vida son altos, por lo que muchas veces sigue siendo ms rentable enviar el dinero a Per para mantener all a los hijos que traerlos a Chile. A ello se suma el hecho de que en el pas de llegada no cuentan con las redes familiares necesarias para cuidar a los hijos una vez que ellos estn en el pas. Con todo, una vez en Chile, comienza un arduo proceso de insercin de los nios que parte en primer lugar con la bsqueda de colegios. Hasta hace algunos aos los requisitos para obtener matrcula en un establecimiento educacional en Chile eran: i) tener carn de identidad, ii) tener algn tipo de visa vigente, iii) contar con el certificado de estudios del ltimo ao aprobado en el pas de origen. Este ltimo deba estar adems sellado por el Ministerio de Educacin del pas de origen, el Ministerio de Relaciones Exteriores del pas de origen y por el Consulado Chileno en pas de origen.
121
3.2 Acceso al sistema escolar de nios y nias inmigrantes
El procedimiento establecido era altamente excluyente, dado que las obtencin de los tres requisitos implica un lapso de tiempo donde un nio o nia inmigrante en Chile, quedaba en estricto rigor, fuera del sistema escolar. Este tiempo estaba en dependencia del curso regular de los trmites en Chile y en el pas de origen, pero tambin de las dificultades operativas y econmicas que los padres o tutores de los nios tuvieran para concretar los procesos. El mayor problema se produca en aquellos casos donde los padres estaban irregulares y por tanto el nio no tena posibilidad de regularizar su situacin. Sin visa, estableca la ley, no haba posibilidad de matrcula. A ello se suma la precariedad y/o inestabilidad econmica a la que muchas veces se ven sometidos los migrantes y a la dificultad operativa de realizar una serie de trmites a distancia, generalmente en las capitales de sus pases de origen. Esto en la prctica desembocaba en que los nios y nias quedaban por extensos periodos sin ir al colegio, con consecuencias tanto acadmicas, como psicosociales (Stefoni, Acosta, Gaymer, et.al, 2009). Como ejemplo de lo anterior, estn las situaciones de exclusin escolar detectadas por el Colectivo Sin Fronteras el ao 2003 en su trabajo con nios inmigrantes (Colectivo sin Fronteras, 2003): - Rechazo de matrcula en establecimientos pblicos con el argumento de que el Ministerio estara pasando multas a aquellos colegios que matriculen sin la documentacin solicitada. - Tiempos prolongados sin asistir al colegio con la consecuente permanencia de los nios en casa, sin cuidado de los padres, con efectos en su situacin psicoemocional (angustia, tristeza extrema, riesgos en su integracin social). - Peregrinaje de los apoderados por diversas oficinas gubernamentales (MINEDUC, Municipios) y establecimientos educacionales para poder conseguir matrcula. - Aceptacin de nia en calidad de oyente en un establecimiento particular subvencionado, pero pagando normalmente la mensualidad. - Prdida del ao escolar a causa de la demora en la llegada de los papeles. Este tipo de situaciones atentaba claramente contra todos los tratados internacionales en materia de derechos de la infancia y del migrante a los que Chile se adscribe y por lo tanto se haca prioritario realizar cambios que dieran coherencia a los planteamientos del pas en la materia.
122
Es en este contexto que naci la iniciativa ministerial el 2003 Por el derecho a la educacin: integracin, diversidad y no discriminacin la cual busca asegurar el acceso inmediato de los nios al sistema escolar independiente de la condicin migratoria de los padres e incluso del estado de legalizacin de su documentacin acadmica. Lamentablemente esta iniciativa careca de especificidad y difusin necesarias para su adecuada implementacin, por lo que el derecho a la educacin de los nios y nias inmigrantes, segua sin ser asegurado normativamente. Uno de los problemas ms importantes radicaba en que no estableca si estas nuevas matrculas provisorias reciban la subvencin estatal, lo cual constitua un desincentivo concreto para recibir a los nios extranjeros. En reaccin a estas carencias es que el ao 200511, el Ministerio de Educacin (MINEDUC) distribuye una comunicacin en la que Instruye sobre el Ingreso, permanencia y ejercicio de los derechos de los alumnos(as) inmigrantes en los establecimientos educacionales que cuentan con reconocimiento oficial. Se puede decir que es esta la norma que va a marcar verdaderos avances en materia de acceso escolar para los nios inmigrantes. En trminos generales establece que: - Las autoridades educacionales y los establecimientos debern otorgar todas las facilidades para que los alumnos inmigrantes puedan ingresar, a la brevedad, al sistema escolar. - Los alumnos deben ser aceptados y matriculados de manera provisoria, para lo cual slo ser necesaria la autorizacin del respectivo Departamento Provincial de Educacin y un documento que acredite su identidad y edad. - Esta autorizacin debe ser entregada de forma expedita para quien la requiera, para lo que ser suficiente que acompae la documentacin que acredite identidad, edad y ltimos estudios cursados en el pas de origen, no pudiendo constituir impedimento el hecho de que estos documentos no cuenten con el trmite de legalizacin. - Un alumno con matrcula provisoria es para todo efecto un alumno regular, es decir, tiene los mismos derechos que un alumno con matrcula definitiva. - Asimismo el sostenedor de establecimiento educacional subvencionado que matricule provisoriamente a un extranjero, tendr derecho a la subvencin correspondiente.
11 MINEDUC, Ord. N 07/1008, del 29 de julio de 2005.Instructivo sobre el ingreso, permanencia y ejercicio de los derechos de los alumnos(as) migrantes en los establecimientos educacionales que cuentan con reconocimiento oficial. Disponible en: http://www.600mineduc.cl/docs/resguardo/resg_disc/disc_inmi_circ.doc
123
En resumen, segn esta normativa, un nio o nia que no cuente con sus certificados de estudio legalizados no puede quedar fuera del sistema escolar y le garantiza desde un primer momento su ingreso a la escuela con los mismos beneficios de un nio o nia chileno, con el compromiso de que regularice su situacin migratoria. Esta normativa si bien se alinea con los principios de proteccin de los derechos de los nios y nias, no facilita ni permite la regularizacin de los menores, pues su visa sigue estando determinada por la condicin legal de los padres. Los padres deben primero regularizar su situacin migratoria para as poder regularizar la del hijo/a. La circular enviada por el Ministerio de Educacin, se sustenta jurdicamente en la Constitucin y en la Convencin de los Derechos del nio y reconoce como deber del estado implementar los mecanismos necesarios para garantizar el derecho a la educacin y la no discriminacin. La Constitucin poltica de la repblica de Chile y la Convencin de los Derechos del Nio, suscrita por el Estado de Chile con fecha 27 de septiembre de 1990, garantizan a todos los nios y jvenes el ejercicio del derecho a la educacin. Es prioridad del Gobierno otorgar oportunidades educativas, tanto a los chilenos como a los extranjeros que residen en nuestro pas, para ingresar y permanecer en el sistema educacional en igualdad de condiciones Es interesante que el fundamento sea los derechos del nio, pero no la Convencin de los Derechos de los trabajadores inmigrantes y sus familias. La razn probablemente se debe a que esta circular no estipula la posibilidad de regularizar a los nios una vez que hayan sido matriculados en algn colegio. Es decir, se garantiza el derecho a la educacin, pero no el derecho de los nios a residir legalmente en el pas. En este sentido, el Convenio suscrito en el rea de la salud (que se ver ms adelante) es ms completo y garantiza este tipo de derechos. En materia de salud nos encontramos, al igual que en educacin, con barreras en el acceso a los servicios y problemas en el tipo de servicio que reciben. La ley actual no facilita un acceso inmediato y por ello ha sido necesario elaborar programas especficos que resuelvan estas dificultades. 3.3 Salud
124
Uno de los primeros programas ha sido el de atencin a la mujer embarazada. Este programa consiste en que toda mujer embarazada, independiente de su condicin legal, tiene el derecho a recibir atencin mdica, control de su embarazo y atencin en el parto. El hijo/a de esa mujer ser chileno (por principio de ius solis que rige en Chile) y la madre podr obtener una visa temporal a travs de su hijo. En un principio este programa fue resistido, pues haba quienes pensaban que las mujeres inmigrantes se embarazaran con el nico propsito de regularizar su situacin, sin embargo, las visas otorgadas por este concepto entre 2004 y 2008 han sido slo 1.208, lo que echa por tierra ese tipo de temores (Cano y Soffia, 2009). Este programa, si bien permite que un grupo reducido de mujeres, logre regularizar su situacin, no plantea el principio de derecho a la residencia, pues an sigue siendo una visa temporal la que obtiene por esta va. Un segundo programa es el convenio de colaboracin entre Ministerio de Salud y el de Interior (suscrito en 2007) que proporciona a todos los nios y nias extranjeros menores de 18 aos, atencin de salud en establecimientos pblicos, en igualdad de condiciones que sus pares chilenos, independiente de su situacin migratoria en Chile y la de sus padres, tutores o representantes legales. Esta disposicin permite inscribir a los menores de 18 aos en los establecimientos de atencin primaria y con esta inscripcin, solicitar un permiso de residencia temporal. Es interesante notar que las consideraciones que sustentan a este convenio son la Convencin sobre los derechos del nio, la Convencin internacional sobre la proteccin de los derechos de los trabajadores migrantes, la XVI cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado, celebrada en Montevideo (2006), en donde se seala que la proteccin de los derechos de las personas menores de edad debe formar parte activa de los grandes debates sobre migraciones, as como de las polticas que sean llevadas adelante por los pases iberoamericanos. Es necesario incrementar esfuerzos para asegurar a los nios y nias adolescentes migrantes, el acceso a la educacin y salud en igualdad de condiciones con los menores de la sociedad de acogida. En el plano nacional, considera la propuesta del consejo asesor presidencial para la reforma de las polticas de infancia (julio 2006), que establece: El Consejo propone que los nios y nias extranjeros o hijos/as de padres y/o madres extranjeros, accedan a los mismos servicios y prestaciones propuestas para los nios y nias chilenos () y que se les resguarde
125
de cualquier discriminacin en este acceso, independiente de la situacin legal de migracin de sus padres y madres. La nica consideracin a la ley actual (N 1.094) es en relacin a que el Departamento de Extranjera del Ministerio del Interior, es el encargado de tramitar las solicitudes de residencia, y por tanto, ser ese organismo quien otorgar finalmente en este convenio, la visa temporaria. Por tanto este convenio, a diferencia de los anteriores, tiene mayor sustento los instrumentos internacionales y en principios de derechos humanos, siendo coherente con los acuerdos y compromisos que ha firmado Chile. Lo interesante es que permite la regularizacin de todos los nios menores de 18 aos, independientemente de la situacin de sus padres, lo que en teora significa que no debiera de haber nios/as en situacin irregular desde la fecha en que se suscribi el acuerdo en adelante. Uno de los problemas que enfrentan este tipo de iniciativas, sin embargo, es la difusin y conocimiento que tienen tanto los migrantes como los funcionarios de los servicios involucrados. En la medida en que los migrantes desconocen este tipo de informacin y los funcionarios no tienen claro los procedimientos, requisitos y derechos que tienen los migrantes, estas iniciativas dejan de tener todo el impacto que pudieran generar. Lamentablemente no ha habido campaas permanentes de difusin. Otro problema recurrente es el desconocimiento de los funcionarios y las contradicciones en la informacin solicitada en los distintos servicios. Un segundo problema que presenta este convenio es que no incluye a los mayores de 18 aos, por lo que podra darse el caso de que los nios puedan residir sin problemas en el pas, mientras que sus padres siguen en condicin irregular. Estos avances en materia de acceso a la salud son importantes en la medida en que facilitan el acceso al servicio y garantizan con ello el derecho a la salud. Pero, tal como sucede en las otras reas mencionadas, el establecimiento y garanta de un derecho, por si mismo, no resulta suficiente. Los estudios e investigaciones realizadas dan cuenta de una serie de dificultades que siguen enfrentando los migrantes en los consultorios, en las salas de clase y en los trabajos. Una poltica nacional permitira elaborar un discurso ms amplio con llegada a los distintos sectores sociales. Permitira enmarzar de mejor manera todas las iniciativas tendientes a mejorar el acceso a los servicios, y el ejercicio de los derechos. Pero la ausencia de esta poltica produce sospechas de hasta donde efectivamente se quiere avanzar en esta materia. Todas las buenas iniciativas terminan por tropezar con la ausencia de definiciones ms claras sobre qu
126
se espera de la migracin, cmo se busca integrar a esta poblacin y en qu medida se respeta la diversidad que ellos representan.
4. Instructivo presidencial
El gobierno de Michelle Bachelet es probablemente el gobierno de la Concertacin que ms avanz en la temtica migratoria. Se estableci un instructivo Presidencial, se firm un convenio que permite la regularizacin de todos los menores de 18 aos de edad y se formul la nueva ley de refugio. Adems, mientras eran candidata, fue la primera en incorporar en su programa de gobierno la necesidad de contar con una nueva legislacin migratoria, dadas las condiciones actuales de la migracin. Todas las iniciativas que se han desarrollado en su gobierno se encuentran fuertemente fundamentadas en los Derechos Humanos. Como una forma de avanzar hacia la formulacin de una nueva ley, el 2 de septiembre de 2008, la Presidenta dict un instructivo presidencial sobre poltica migratoria. Los principios de la poltica migratoria se fundamentan en el sistema internacional de derechos Humanos, y hace explcitamente referencia a la declaracin universal de DDHH, pacto internacional de derechos econmicos, sociales y culturales, pacto internacional de derechos civiles y polticos, la convencin internacional sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer, Convencin sobre los derechos del nio y la convencin de los derechos de los trabajadores inmigrantes, entre otras. Los principios que orientan esta poltica migratoria son: Residencia y libertad de circulacin; Libertad de pensamiento y de conciencia; Acceso a la residencia en condiciones igualitarias y debidamente informadas; Acceso a la justicia Integracin y proteccin social de los inmigrantes, especficamente en la educacin, salud y trabajo; Principio de no discriminacin; Regularidad de los flujos migratorios; Reunificacin familiar; Participacin ciudadana en la gestin migratoria. De este modo es posible sealar que el uso del sistema internacional de derechos humanos para la incorporacin de convenios internos o propuesta de poltica migratoria, fue utilizado de manera ms amplia y consistente durante el gobierno de la Presidenta Bachelet. Por qu entonces no se logr modificar la legislacin vigente?.
127
Probablemente las iniciativas impulsadas han sido comparativamente ms fciles de disear e implementar que lo que podra ser una nueva ley. Esta ltima tendra que pasar a discusin en comisin en el Congreso, lo que sin duda significara ampliar la discusin a la opinin pblica. Seguir el camino de implementar iniciativas y programas sectoriales, en cambio, permite resolver problemas puntuales, presentar avances a nivel de pas en los informes internacionales y evitar una discusin poltica en torno a la migracin. El camino escogido a sido quiz ms rentable en el corto plazo, sin embargo, no haberlo hecho en una administracin que logr enmarcar la temtica migratoria en la perspectiva de los derechos humanos, tendr un alto costo en el mediano y largo plazo.
128
Referencia Bibliogrfica
CENSO Nacional de Poblacin Chile. 1992 (2002). En www.ine.cl Colectivo Sin Fronteras (2007) Nios y nias migrantes. Polticas pblicas, integracin e interculturalidad. Chile, Santiago: Editorial Quimant. Colectivo Sin Fronteras (2004) Nios y nias inmigrantes en chile: derechos y realidades. Fundacin Anide y Colectivo Sin Fronteras. Cano, Soffia y Martinez (2009) Conocer para legislar y hacer poltica: los desafos de Chile ante un uevo escenario migratorio, en Serie de poblacin y Desarrollo. N 88. Chile, Santiago: CEPAL/CELADE. Gobierno de Chile (2008). Instructivo Presidencial sobre Poltica Migratoria (2 septiembre 2008) Gobierno de Chile (2003) Sobre ingreso, permanencia y ejercicio de los derechos de los alumnos (as) inmigrantes en los establecimientos educacionales que cuentan con reconocimiento oficial. Ministerio del Interior, Departamento de Extranjera y Migracin: Circular N 1179, 2003 Martnez, Jorge (1993) El encanto de los datos. Sociodemografa de la inmigracin en Chile segn censo 2002 Serie Poblacin y Desarrollo N 49. CEPAL/CELADE. Santiago Chile Mora, Claudia (2008) Estratificacin Social y Migracin Intrarregional: Algunas Caracterizaciones de la Experiencia Migratoria en Latinoamrica. Universum. Stefoni, Carolina; Acosta, Elaine, Marcia Gaymer (2009) Nios y Nias inmigranates en Santiago de Chile. Entre la integracin y la exclusin (En prensa) Stefoni, Carolina (2008) Gastronoma peruana en las calles de Santiago y la construccin de espacios transnacionales y territorios, en Novick, S. (comp.) Las migraciones en Amrica Latina. Polticas, culturas y estrategias. Buenos Aires: Editorial CatlogosClacso. Stefoni, Carolina (2008) Mujeres inmigrantes y trabajo domstico, en Valenzuela, M.E y Mora, Claudia (editoras) Trabajo Domstico y Equidad de Gnero en Latinoamrica: Desafos para el Trabajo Decente. Chile, Santiago: OIT-Chile.
129
Aspectos polticos de la inmigracin y emigracin internacionales en Paraguay al principio del siglo XXI
Sylvain Souchaud1
1. Introduccin
asta ahora son pocos los estudios que han considerado Paraguay como un pas de inmigracin y/o de emigracin, centrando el anlisis en este pas, y no en el pas al cual lo une un flujo migratorio. En este texto, intentamos adoptar la perspectiva paraguaya de las migraciones internacionales en Paraguay, como pas de salida y de destino, para poner de relieve el papel importante de Paraguay como pas no solamente de emigracin sino como de inmigracin, en la actualidad y en los ltimos decenios. Al intentar establecer este panorama aparece claramente una regionalizacin de la dinmica migratoria paraguaya, cuyos flujos, salientes y entrantes, se diversifican y contribuyen a una mayor integracin de los asuntos polticos en la regin.
2. Las migraciones internacionales en Paraguay: tendencias histricas.

Se tiene la idea de que Paraguay ha sido y es un pas de muy poca inmigracin, lo cual es cierto si se compara la inmigracin histrica en Paraguay con los flujos migratorios que alimentaron el crecimiento poblacional de los pases de la regin tales como Argentina, Brasil y Uruguay, desde fi1 Gegrafo, investigador del Institut de Recherche pour le Dveloppement (IRD-Francia) e investigador colaborador del Ncleo de estudos de populao (NEPO/Unicamp-Brasil)
131
nes del siglo XIX hasta los aos 40s. Sin embargo, aunque no importante numricamente, la inmigracin en Paraguay es una parte no despreciable de la historia demogrfica y poltica del pas, desde la segunda mitad del siglo XIX. Adems, siempre que se habla de inmigracin en Paraguay hay que distinguir dos periodos, antes y despus de 1960, ao a partir del cual Paraguay se volvi un polo migratorio importante en la regin. La inmigracin en Paraguay adquiere un respaldo poltico concreto a partir del 1854 con un contrato firmado entre el general Francisco Solano Lpez y un armador de Burdeos en Pars2. En 1855, llegaron los primeros colonos europeos no espaoles con el fin de aumentar la poblacin nacional y de desarrollar la agricultura. Unos cuatrocientos franceses llegaron a Paraguay y fundaron la colonia rural chaquea de Nueva Burdeos (Pastore, 1972). El proyecto fracas rpidamente, debido a varios motivos, geogrficos, econmicos y polticos (Pastore, 1972: 135-145). Despus de la Guerra contra la Triple Alianza (1864-1870), Paraguay, sumergido en una crisis poltica y econmica, y demogrficamente debilitado recordemos que la poblacin fue diezmada durante el conflicto, lo cual fue estimado en unos 300000 cuando termin el conflicto - necesitaba inmigrantes para fomentar el desarrollo de su territorio. En 1872 se crea el Departamento General de Inmigracin con el fin de apoyar la venida e instalacin de agricultores extranjeros. En junio de 1881, la primera Ley de Inmigracin y Colonizacin es promulgada (Fischer, Palau & Prez, 1997; Pastore, 1972). Con estas disposiciones el Estado paraguayo otorga beneficios a inmigrantes que se dedican a la agricultura en colonias de poblamiento. Estos beneficios corresponden a tierras, exoneracin de impuestos por 10 aos, liberacin de derecho de importacin a las pertenencias particulares y de trabajo, pasaje gratuito desde el lugar de embarque hasta la futura colonia, alimentacin y albergue durante 6 meses, prorrogable por otros 6 meses ms, herramientas de labranza, animales y semillas gratuitas por el mismo perodo de tiempo (Fischer & Palau, 1997:5). Gracias a esos incentivos se radicaron colonias francesas e italianas en algunas colonias rurales, pero la experiencia result en un nuevo fracaso y el retorno de los inmigrantes, debido principalmente a la falta de apoyo a los colonos aislados en colonias distantes. Sin embargo, los incentivos migratorios persisten en Paraguay mientras que se diversifican los orgenes de los inmigrantes, no solamente oriundos de Espaa, Italia o Alemania. A inicios de los aos veinte, llegan los inmigrantes menonitas, oriundos de Canad y despus de la Unin Sovitica (Pidoux de Drachenberg, 1975; Vzquez 2009) que se establecen en colonias en la regin occidental (el Chaco) y a los cuales el Estado paragua2 Los primeros contactos fueron establecidos con los espaoles, pero las negociaciones con el gobierno de Madrid relativas a migraciones de espaoles fracasaron.
132
Aspectos polticos de la inmigracin y emigracin en Paraguay
yo dio, entre otros favores, la libertad de culto, el derecho a establecer un sistema educacional religioso y en su lengua (dialecto alemn), as como la exoneracin del servicio militar. Instalados en el inhspito Chaco, estas colonias fueron sucedidas principalmente por los apoyos recibidos, no solamente financieros de parte de la dispora internacional menonita. Con los menonitas tambin emigraron al Paraguay algunos austracos. A partir de los aos 1930 empezaron a llegar colonos japoneses que fundaron colonias como La Colmena, en el Departamento de Paraguar, que hoy todava existe. A pesar del voluntarismo del Estado paraguayo en lo que se refiere a la poltica migratoria y de la diversificacin de los flujos inmigratorios, la inmigracin nunca fue muy importante numricamente ya que segn las estimaciones reunidas por Fischer, Palau y Prez (1997), se registraron la entrada de 50 000 a 60 000 extranjeros entre 1870 y 1959. Los autores insisten en el hecho de que estos datos excluyen a los inmigrantes espontneos, o sea, renen solamente a los que se beneficiaron del apoyo del Estado paraguayo, sea para el transporte, sea para la adquisicin de una tierra. El decenio en el cual entran ms inmigrantes al pas fue el de los aos veinte. En esos aos ingresaron un poco ms de 20000 extranjeros. Eso parece muy poco en comparacin con los millones de inmigrantes que llegaban a Argentina o a Brasil en la misma poca (Celton, 1995; Fausto, 2000). An as, los nacidos en el extranjero representaron un porcentaje importante de la poblacin paraguaya que, en los aos treinta, contaba con menos de un milln de habitantes. Por otro lado es importante sealar que la formulacin de polticas de incentivos migratorios revela una tradicin hospitalaria de Paraguay desde la segunda mitad del siglo XIX. Adems, es importante mencionar que los inmigrantes impactaron fuertemente la sociedad paraguaya desde el siglo XIX. Las colonias menonitas son un ejemplo elocuente de las influencias recprocas que histricamente se establecieron entre los grupos de inmigrantes y la sociedad paraguaya en la formacin del conjunto societal paraguayo hasta la actualidad. La presencia de migrantes nacidos en los pases limtrofes empieza a ser notable despus de la Guerra contra la Triple Alianza (1865-1870) cuando argentinos, principalmente aquellos provenientes de la provincia vecina de Misiones, se instalaron en la regin oriental del Paraguay para dedicarse a una agricultura en pequeas parcelas. Notemos tambin la actuacin de inversores argentinos, brasileos, norte americanos y europeos que adquirieron en esa misma poca grandes extensiones de tierras forestales en la regin oriental, en parte usadas para la produccin de yerba mate y ganado bovino, pero en su mayor extensin dejadas improductivas (Gaignard 1967, Kleinpenning 1987, Kohlhepp 1984, Souchaud 2007). Esa situacin fundacional que caracteriz el territorio oriental durante medio siglo impidi
133
la redistribucin de la poblacin paraguaya una vez que volvi a crecer y se agudiz la situacin de crisis del minifundio en la regin central cercana a Asuncin. La emigracin se plante como una cuestin importante ya en la segunda mitad del siglo XIX. Desde la Guerra de la Triple Alianza, contingentes importantes de paraguayos emigran a los pases vecinos, principalmente a la Argentina, huyendo de la guerra, la situacin de crisis econmica y poltica que el pas atraviesa de manera casi permanente durante ms de cincuenta aos, as como las persecuciones polticas, y los reclutamientos forzados en el ejrcito. En 1914 fueron censados 28 000 paraguayos en Argentina (Fischer, Palau & Prez, 1997). La emigracin apareci muy temprano como un problema agudo que limitaba la posibilidad de reconstruccin del pas, de modo que desde finales del siglo XIX, los gobiernos paraguayos se preocuparon en la repatriacin de sus compatriotas. La formulacin poltica de la cuestin migratoria se declinaba en sus dos vertientes, la inmigracin y la emigracin. Sin embargo, la emigracin, relacionada desde su inicio a la cuestin agraria, crece rpidamente durante el periodo de contrarreforma agraria de los aos cuarenta, cuando retrocede el proceso de distribucin de tierras, se defiende los intereses latifundistas, se limita el acceso a la tierra a los campesinos y vuelve a crecer la pobreza rural. Antes de la revolucin del ao 1947, aproximadamente 200000 paraguayos residan en Argentina. Al final de los aos cuarenta, se adiciona a la violencia poltica la crisis econmica y social con bases agrarias que aumenta a medida que el Paraguay empieza su transicin demogrfica. En efecto, el crecimiento acelerado de la poblacin que empieza a observarse contribuye a aguzar la crisis agraria que vive el pas. Recordemos que en aquel momento, en el fin de los aos cuarenta, la poblacin total era de 1300000 habitantes, de modo que la migracin a Argentina representa aproximadamente un 15% de la poblacin residente en Paraguay. De este modo, la emigracin estructural desde finales del siglo XIX adquiere a partir de los aos cuarenta un carcter slido y sostenido.
3. Caractersticas recientes de la inmigracin internacional en Paraguay

Fue solamente a partir de los aos 1960 que se empez a ocupar e integrar los territorios orientales fronterizos. Ese proceso ocurri con la inmigracin de brasileos que result ser el mayor flujo migratorio de la historia de Paraguay (Palau & Heikel 1987, Souchaud 2007). Asunto sobre el cual
134
volveremos ms adelante, antes precisaremos algunos elementos con relacin a este grupo poblacional. Los inmigrantes brasileos se instalaron en los departamentos orientales, principalmente y en una primera etapa en Alto Paran, Amambay y Canindey. Desarrollaron el monocultivo como actividad principal, pero rpidamente surgieron actividades diversificadas en los servicios, el comercio, y la construccin, lo cual aliment un crecimiento urbano en la zona colonizada. Estas ciudades cumplan un papel de apoyo a la difusin del monocultivo, esencialmente el de la soja. El flujo gana intensidad en los aos setenta. Ya para los aos noventa, se estima entre 250000 y 400000 brasileos en Paraguay. Esa inmigracin, que empez en la poca de Stroessner, pas por la fase de la transicin democrtica del final de los ochenta, y se mantiene en la actualidad. Inmigracin que por dems ha sido motivo de importantes tensiones no solamente en la sociedad paraguaya, sino tambin en la sociedad brasilea, as como objeto de negociaciones polticas en las relaciones internacionales entre Paraguay y su vecino oriental. El nombre que se les da, brasiguayos, adoptado en ambos lados de la frontera internacional, pone de relieve que no son individuos algenos comunes. Por supuesto, no son paraguayos, ni por la ley, ni en las representaciones de la poblacin paraguaya. El trmino los designa como extranjeros pero lo ms importante es que al dejar indefinido, impreciso su origen nacional, se les niega, de cierta manera, su cualidad tanto de inmigrante, cuando en Paraguay los denominan de esa manera, as como de emigrante, cuando en Brasil les asignan ese nombre. En el 2002, la presencia brasilea disminuy en relacin al censo de 1991, elemento que se percibe en el cambio de perfil de la pirmide (grfico no.1), cuya parte inflada va subiendo, demostrando la tendencia al envejecimiento de una poblacin que menos recibe contingentes ms jvenes que caracterizan las migraciones laborales. An as, los brasileos siguen siendo el principal colectivo de inmigrantes en Paraguay. Mantienen algunas caractersticas especficas, por ejemplo en lo que se refiere a su localizacin. Estn instalados en los departamentos del extremo Oriente (ver mapas 1 y 2) y son en gran parte rurales, atributos consecuentes de la modalidad migratoria en la que se insertan: la migracin pionera. Es importante intentar no limitar la percepcin de la migracin brasilea al estereotipo del agricultor empresario dueo de extensas tierras dedicadas al monocultivo de la soja. Esa visin limitante circula de los dos lados de la frontera, y se forma alrededor de lo que este actor alimenta: dos discursos opuestos e ideolgicamente marcados. Del lado brasileo, algunos peridicos y revistas insisten en la imagen del emprendedor valiente, smbolo de la modernidad que enfrenta los preconceptos y la discriminacin de la sociedad paraguaya, agraria y tradicional para construir una visin positiva pero sufrida de la inmigracin brasilea. Por el lado paraguayo, principalmente entre una cierta
135
elite asuncea, se borran estos elementos gloriosos y se resaltan a menudo los caracteres colonialistas y sus efectos destructores y depredadores sobre la sociedad paraguaya tradicional y agraria de los mismos actores. Si estas visiones pueden reflejar ocasionalmente la realidad de la convivencia en el Oriente paraguayo, hay que mencionar que la inmigracin brasilea se compone de una gran diversidad sociolgica3, sea por grupos de edad, por sus actividades, origen de clase social, orgenes geogrficos, que se combinan y se traducen en innumerables modalidades de convivencia en el cotidiano. A partir de los aos noventa se observa una presencia creciente de argentinos en el Paraguay. Los mapas 2 y 3 muestran donde se instalaron los inmigrantes, principalmente en los centros urbanos, Asuncin, Ciudad del Este y en la frontera (Souchaud, 2004). Pero subsiste una duda en relacin a este grupo. Esa migracin puede ser en gran parte consecuencia de la emigracin paraguaya a Argentina la cual se hizo importante ya desde los aos cuarenta. Entonces, existe una poblacin descendiente de inmigrantes paraguayos importante en Argentina que probablemente nutre esa corriente migratoria. Se tratara entonces de una especie de retorno postergado a las generaciones posteriores. A partir de las dcadas de los setentas y ochentas aumentan las corrientes de inmigracin extra regional. Entre ellos, hay que sealar a los coreanos (Corea del Sur), cuya presencia est relacionada al desarrollo del comercio internacional de productos manufacturados, principalmente electrnicos, oriundos de Asia. La actividad consiste en la importacin para reventa local de los productos en lugares especficos de las principales ciudades del pas o de la frontera internacional, sea en Ciudad del Este, en Guair, en Pedro Juan Caballero, donde se encuentran mltiples zonas comerciales con estatutos administrativos especficos, lo que les garantiza la posibilidad de mantener precios competitivos. A su vez, el desarrollo de la funcin formacin comercial en la frontera internacional permiti el desarrollo de movilidades transfronterizas importantes. Es el caso de lo que se llama el turismo comercial el cual involucra importantes contingentes de brasileos y argentinos que van a la frontera paraguaya para hacer compras de productos manufacturados (electrnicos, de informtica, perfumes, bebidas alcohlicas,) donde se quedan generalmente menos de un da. Los clientes pueden ser particulares que atienden las necesidades domsticas pero tambin comerciantes que se
3 Los perfiles de los agricultores son muy diversificados, se encuentran desde grandes propietarios exportadores de soja a jornaleros pasando por medieros que practican una agricultura diversificada para el consumo domstico y la venta. En las ciudades, mltiples actividades son representadas, notemos por ejemplo que el 7% de las inmigrantes ocupadas son empleadas domsticas (Censo, 2002).
136
abastecen para poder ejercer una actividad comercial detallista, ambulante o no, en otras ciudades de los pases vecinos. As muchos productos vendidos al por mayor en esta frontera sern vendidos en las ferias de los grandes centros urbanos de Brasil, desde el centro de So Paulo (en la calle 25 de maro o en la feria de la madrugada) hasta ciudades de estados del Nordeste de Brasil. Por otro lado aparece una movilidad laboral transfronteriza. El desarrollo comercial en la frontera permiti el crecimiento del mercado del empleo en el sector de los servicios relacionados al crecimiento del comercio donde se observa una importante presencia brasilea (en la venta en tiendas, por ejemplo). Esas trabajadoras y esos trabajadores salen diariamente de Foz do Igauu, Guara, Ponta Por y atraviesan la frontera para ir a trabajar en Ciudad del Este, en Salto del Guair y en Pedro Juan Caballero respectivamente.
4. La emigracin paraguaya actual

Argentina sigue siendo el destino privilegiado de los emigrantes paraguayos. Segn el censo argentino del 2001 (INDEC, 2004) cerca de 325000 nacidos en Paraguay vivan en Argentina en el 2001. Ese colectivo es el mayor grupo de inmigrantes radicados en Argentina, lo que ampla la importancia de la emigracin paraguaya, flujo importante tanto en el origen como en el destino. Inicialmente la mayora de los paraguayos residan en las provincias fronterizas, pero en el 2001, la migracin se concentraba en un 89% en Buenos Aires, la capital y la provincia. De acuerdo con este cambio geogrfico se alter tambin el perfil ocupacional de este colectivo. Inicialmente los empleos agrcolas eran mayoritarios en la poblacin ocupada, sin embargo, en el 2001 prevalecan los empleos en los servicios domsticos, la industria manufacturera, el comercio y la construccin. Pero el fuerte crecimiento de la inmigracin paraguaya en los aos noventa, en parte como consecuencia de la fuerte valorizacin del peso argentino, se ha detenido e incluso revertido, probablemente con el comienzo de la crisis a partir del 2001. Paralelamente a la emigracin hacia Argentina, otros flujos importantes se desarrollaron, principalmente a Brasil y a Espaa. La inmigracin en Brasil nunca adquiri la importancia que tiene en Argentina, sin embargo, recientes cambios podran demostrar una evolucin de la importancia de Brasil en el espacio migratorio internacional paraguayo. Los inmigrantes paraguayos en Brasil eran menos de 30000 en el ao 2000 segn el censo de poblacin de Brasil (IBGE, 2002). Esta poblacin
137
puede parecer poco importante si se compara con lo que es en Argentina, pero en Brasil representa el mayor contingente censado de latinoamericanos (en segunda posicin se encuentran los inmigrantes bolivianos). El mapa 4 muestra la distribucin geogrfica de los inmigrantes paraguayos en Brasil, segn el municipio de residencia en el ao 2000. Se nota una presencia muy fuerte en la frontera internacional, principalmente en la frontera del estado brasileo de Paran, resultado de una integracin territorial compleja de este espacio fronterizo, en gran parte como consecuencia del movimiento de colonizacin iniciado por los inmigrantes brasileos en los departamentos orientales de Paraguay (Souchaud 2007). Por otro lado, se nota una presencia en las ciudades capitales de la franja litoral de las regiones Sudeste y Sul, desde Rio de Janeiro hasta Porto Alegre. Esa polarizacin metropolitana es modesta y es una caracterstica interesante de la emigracin paraguaya a Brasil. A nivel global, los migrantes internacionales residen en su gran mayora en ciudades, y ciudades grandes. Esta tendencia se verifica en la migracin internacional en la regin e incluso en Brasil, con excepcin del caso de la inmigracin paraguaya para la cual el peso relativo de la poblacin radicada en las reas rurales es muy importante. El ejemplo de la migracin boliviana en Brasil mostrara una tendencia opuesta ya que un tercio de los inmigrantes bolivianos residen en la metrpoli de So Paulo y su gran mayora reside en ciudades grandes (Souchaud & Baeninger, 2009). Finalmente se destaca otra rea de inmigracin, en la llamada frontera agrcola, principalmente en los estados de Mato Grosso e Rondnia que corresponden a la parte meridional de la cuenca amaznica. En estas reas, los inmigrantes se dedican principalmente a las actividades agropecuarias (Sala, 2005). Al lado de este flujo hay otro de emigracin hacia Brasil que debemos considerar. Son los retornados de Paraguay. Ellos no aparecen como inmigrantes paraguayos en Brasil, porque generalmente se considera el migrante internacional en funcin del nacimiento en el exterior. Sin embrago ellos han residido en el exterior antes de ser censados en Brasil. Estos retornados, que definimos siguiendo dos variables del censo, nacieron en Brasil y han declarado a Paraguay como el lugar de residencia anterior en los ltimos diez aos, llegando a ser 29900. Su perfil ocupacional y residencial (mapa 5) es muy semejante al de los inmigrantes paraguayos en Brasil (Fusco & Souchaud, 2008). La emigracin de los paraguayos a Espaa es un fenmeno importante y reciente. En el 2001, fueron censados 1147 inmigrantes paraguayos en Espaa. Ya en el 2006, los datos del INE (Instituto Nacional de Estadstica de Espaa) sealaban que la situacin haba evolucionado mucho con el
138
registro de 19788 inmigrantes paraguayos (Vidal, 2006: 9). Esta migracin creci fuertemente a pesar de las restricciones crecientes que la Unin Europea y Espaa oponen a los migrantes internacionales. La emigracin paraguaya a Espaa tiene una importancia econmica notable para el Paraguay ya que se considera que el envo de remesas a Paraguay en los ltimos aos alcanzaba entre el 1,5 % y el 2,0% del PIB del pas. Segn el Banco interamericano de desarrollo (BID)4, en el 2008, Paraguay recibi 700 millones de dlares de remesas de parte de los emigrantes. Las remesas sumaban 506 millones de USD en 2004. En el 2005, las remesas corresponden aproximadamente al 7% del PIB paraguayo, y su valor equivale a la renta de la principal fuente de exportacin: la soja. Casi la mitad del valor total de las remesas a Paraguay viene de los pases europeos, el 22% de Amrica Latina (principalmente de Argentina y Brasil), y el 19% viene de EEUU. El valor medio de las remesas es de 340 USD en EEUU, 320 USD en Europa y 185 USD en Amrica Latina. Las remesas se concentran en los departamentos de Caaguaz, Asuncin (la capital que pertenece al departamento Central) y Itapa, reas caracterizadas por ser urbanizadas y/o de la regin sur-este del pas, cerca de la frontera argentina.
5. La poltica migratoria de Paraguay

Actualmente, la poltica migratoria del Presidente Lugo pone el nfasis en el apoyo a los emigrantes. Se est haciendo un esfuerzo para que los consulados de Paraguay se acerquen a los paraguayos emigrados con el fin de garantizarles informacin, conocimiento sobre sus derechos y fortalecer los lazos que mantienen con el pas, solicitando adems a los embajadores, cnsules asignados en el servicio en el exterior a construirse en verdaderos puentes a los connacionales con su patria (discurso del 15/10/2009). Es interesante mencionar que la emigracin es presentada antes de todo como un problema social (principalmente individual y familiar) y no como una solucin econmica; posicin que difiere bastante de las adoptadas comnmente y que privilegian una visin pragmtica de la emigracin, segn la cual al migrante se le atribuye un papel en la poltica de desarrollo nacional, pero desde el exterior. En consecuencia, no se enfatiza el emigrante como actor del desarrollo y no se prioriza el aprovechamiento de sus remesas cuya importancia en el crecimiento econmico hemos visto anteriormente. De manera general, el gobierno demuestra estar ms preocupado por la necesidad de favorecer el establecimiento en el Paraguay de un contexto social y econmico que limite la emigracin y permita el retorno de
4 http://www.iadb.org/mif/remittances/lac/remesas_pr.cfm
139
los emigrantes, preocupacin que demuestra la existencia y la importancia dada a la Secretara de Repatriados, creada en 1993. As, se considera todava que Paraguay carece de efectivos demogrficos y que la poblacin es ms til econmicamente5 al pas en el Paraguay que en el extranjero. En lo que se refiere a la vertiente inmigratoria de la poltica pblica, Paraguay, en la Constitucin de 1992 (Ministerio del Interior, 2006), asume unas restricciones dando preferencia en materia de empleo y reforma agraria al trabajador (Artculo 87 de la Constitucin de1992) y al campesino nacional (Artculo 115 de la Constitucin de 1992). Sin embargo, la ley de emigracin de 1996 (Ley N 978/96 (Ministerio del Interior, 2006)) enfatiza nuevamente (como cuando se considera la emigracin) el dficit demogrfico del Paraguay y en consecuencia valoriza el potencial de desarrollo y modernizacin econmico que el inmigrante representa. Entonces la Ley promueve la entrada de extranjeros para la creacin de empresas y sobre todo la colonizacin de tierras agrcolas y el desarrollo de tcnicas y rubros agrcolas y promoviendo adems el retorno de los expatriados que, en este caso, se asemejan a inmigrantes internacionales. La preocupacin por la colonizacin y el poblamiento con base a la inmigracin de extranjeros y/o nacionales existe desde finales del siglo XIX y en pos guerra (Guerra contra la Tiple Alianza), cuando Paraguay se encuentra con una poblacin diezmada, con un dficit demogrfico que persiste hasta, por lo menos, despus de la segunda guerra mundial, cuando la poblacin paraguaya se aproximaba a un milln de habitantes. Sin embargo, desde entonces, Paraguay inici una rpida transicin demogrfica, la cual hizo crecer la poblacin nacional, hasta los 6 millones de habitantes con que cuenta en la actualidad en su territorio. Mientras tanto, los colonos brasileos, en parte llamados por el general Stroessner, se instalaron en vastas reas rurales del sector oriental. De modo que a medida que creci de manera indita la poblacin nacional, creci paralelamente la oferta de mano de obra interna y la demanda interna por tierras. En esa nueva configuracin demogrfica interna ya no se haca tan necesario contar con una inmigracin internacional de colonos. En consecuencia, surgieron conflictos por la tierra entre la poblacin paraguaya y la poblacin brasilea. A partir de la democratizacin de finales de los ochenta, el tema migratorio, muy focalizado en la migracin brasilea, por la importancia no slo numrica que adquiri, se volvi un asunto poltico, nacional y regional y un
5 El fomento del retorno de paraguayos naturales emigrados, en razn de necesidades demogrficas, econmicas y sociales, y los que por sus altas calificaciones profesionales obtenidas se considera necesaria su incorporacin al pas (Artculo 2 de la Ley N 978/96 de migraciones).
140
tema electoral nacional. Aliment una retrica nacionalista que orient la redefinicin de una poltica de inmigracin internacional ms limitante, con miras a reducir el acceso a la tierra en las regiones de instalacin de los brasileos, es decir, cerca de la frontera internacional oriental. Hasta hace poco, Paraguay no tena una ley de fronteras, a diferencia de sus vecinos. Sin embargo, a partir del 2001, se restringe el acceso a tierras fronterizas para los extranjeros6. Y en 2005 se aprob una ley que establece en la frontera internacional una zona de seguridad fronteriza7. En realidad, estas distintas leyes son partes de una poltica de inmigracin destinada a limitar el acceso al territorio nacional de los brasileos y preservar la soberana del Paraguay. En los ltimos veinte aos, la irrupcin de la cuestin de la frontera y de la inmigracin brasilea en el marco poltico y electoral del debate nacional en el Paraguay contribuye a limitar la cooperacin del Paraguay en la elaboracin de polticas migratorias regionales hacia la libre circulacin y residencia de las personas.
6. Conclusin: las nuevas modalidades migratorias y sus implicancias polticas

Al cabo de este breve panorama de la naturaleza y las tendencias de los movimientos migratorios, tanto salientes como entrantes, varias cuestiones se plantean: Consideremos primero la situacin de Paraguay como pas de inmigracin. Hemos visto que el aporte de los inmigrantes brasileos le otorgaba al pas el estatuto de polo migratorio regional. Sin embargo, la presencia brasilea disminuye rpidamente. Esa disminucin es compensada en parte por la llegada creciente de emigrantes argentinos; evolucin doble, referente a los flujos brasileos y argentinos, que pone de relieve dos aspectos. Primero, se podra pensar que estamos frente a un posible cambio de paradigma en lo que se refiere a la inmigracin. Cambi no solamente el origen de los inmigrantes (de Brasil hacia Argentina) sino que tambin cambi la naturaleza de la inmigracin en Paraguay. El modelo migratorio brasileo en Paraguay es de tipo pionero, es decir asociado a la expansin de la frontera. La frontera a la cual nos referimos no es solamente agrcola, es ms bien
6 LEY N 1.863/01, que establece el Estatuto Agrario: () en las colonizaciones privadas que se creen a partir de la promulgacin de la presente ley en tierras de frontera, consideradas las mismas como la franja del territorio nacional que se extiende a partir de sus lmites hasta una profundidad de 50 kilmetros, los lotes resultantes sern adjudicados en una proporcin no menor del 50% (cincuenta por ciento) a ciudadanos paraguayos.. LEY N 2.532/05.
141
una frontera de poblamiento, trmino que incluye las distintas dimensiones territoriales de la instalacin y consolidacin de grupos humanos en un determinado espacio. La inmigracin brasilea en Paraguay, por causa de sus importantes impactos, sociales, econmicos, polticos y culturales, rurales y urbanos, gener en la sociedad de destino debates polmicos en torno a los trastornos sociales (segregacin rural), culturales (xodo rural, prdida de referencias culturales guaranes y campesinas), y econmicos (modelo agro-exportador dependiente del mercado internacional y del pas vecino) y a la prdida de soberana que implicara, de tal modo, que se difundi una visin negativa de la inmigracin brasilea que nutri la oposicin a ella en la sociedad y sobre todo en las lites paraguayas8. Este paradigma influenci la poltica migratoria y las relaciones internacionales entre Paraguay y Brasil a lo largo de los ltimos 40 aos. Con el declinar del flujo de inmigracin brasilea, se puede imaginar que la expansin de la frontera deje de ser poco a poco el cuadro nico de percibir la cuestin migratoria en Paraguay9. La segunda observacin se refiere a la necesidad de mejor tener en cuenta la diversidad de las categoras migratorias que ganan importancia, especialmente las que tienen que ver con un retorno, ms o menos explcito. Como lo sealamos anteriormente, es posible que parte de los actuales inmigrantes argentinos en Paraguay sean descendientes de emigrantes paraguayos hacia Argentina, de tal modo que la inmigracin en Paraguay estara actualmente vinculada a la emigracin. Adems, esta modalidad de la inmigracin internacional, que de cierta forma aparenta un retorno, asume caractersticas distintas de las de un flujo inmigratorio clsico (relativas a las relaciones del migrante con el pas de origen y de destino). Las polticas pblicas tienen que tomar en cuenta dichas dinmicas. Por ejemplo, los inmigrados en los pases de sus antepasados tienen un estatuto distinto del
8 Nos parece importante mencionar que los temas relacionados a la gestin poltica de los flujos migratorios tambin evolucionan. Si todava se opone a los migrantes brasileos su impacto social, principalmente en el hecho de que contribuyen en excluir a los campesinos de las tierras y de la agricultura, por ocupacin directa de las tierras o por la valorizacin excesiva de las tierras agrcolas que el modelo territorial que importaron implica, tambin vemos emerger reivindicaciones ambientales que alimentan un discurso de rechazo. Cada vez ms la censura de la inmigracin brasilea hacia Paraguay se hace con el argumento segundo, el cual dice que los agricultores brasileos provocan impactos ambientales graves, cuando desmontan reservas naturales (como en el Chaco) o cuando usan de manera descontrolada agro-qumicos (llegando a tener hasta consecuencias sanitarias serias) por ejemplo. Independientemente de la veracidad de estos argumentos, aparece claramente que una parte de la clase poltica, adoptando una postura populista, usa el tema de la migracin para, con base en una retrica que asocia el rechazo al inmigrante con la defensa de los derechos (sociales, ambientales) del pueblo cristalizada en el debate pblico, amplia y fortalece su respaldo en la opinin pblica. No significa que las cuestiones especficamente asociadas a la expansin de la frontera no se plantean ms, porque la frontera aunque a un ritmo ms lento, sigue avanzando, pero el inmigrante brasileo dej de ser el actor principal de reproduccin de este modelo.
142
de los dems inmigrantes, especialmente cuando se trata del ingreso al pas, de la adquisicin de la ciudadana, del acceso a un trabajo y a los servicios pblicos de salud y educacin. Esta configuracin migratoria particular que une Paraguay y Argentina en la actualidad es parecida con la que Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay conocen con Italia, Espaa, Portugal, Japn, en la cual se hace una diferencia entre los inmigrantes descendientes de emigrantes y los dems inmigrantes, diferencia que fundamenta matices en la definicin de polticas migratorias. La diversificacin de los intensos lazos migratorios entre Paraguay y sus dos vecinos orientales, que el caso anterior ilustra, tambin se verifica en lo que hemos observado sobre el retorno a Brasil de inmigrantes brasileos en Paraguay. En este caso, Paraguay aade un tipo de emigracin a su perfil migratorio y en el caso de Brasil, este flujo corresponde al mayor flujo internacional de poblacin identificado por el ltimo censo en los diez aos anteriores (1990-2000). El retorno de los brasileos emigrados a Paraguay no tiene ms la dimensin dramtica que tena en el final de los aos ochenta, cuando provoc una crisis poltica y social en la frontera, llegando hasta tener repercusiones nacionales10, pero es un ejemplo ms de la creciente integracin de los territorios entre Brasil y Paraguay. Otro aspecto migratorio de lo que acerca Paraguay a Brasil es la emigracin paraguaya a Brasil. A pesar de ser relativamente antigua y creciente, es objeto de muy poca investigacin. Una duda importante sigue existiendo respecto a su composicin, la misma que sealamos respecto a la inmigracin argentina en Paraguay. En el 2000, fecha del ltimo censo de poblacin brasilea, muchos de los hijos de inmigrantes brasileos (en Paraguay) nacidos en Paraguay se registran como mayores de edad y es probable que una parte de ellos haya emigrado a Brasil. Hasta hoy no se ha considerado con seriedad esta posible dimensin de la inmigracin paraguaya en Brasil, lo que no le quitara su estatuto de inmigracin, pero modificara su percepcin y trato poltico, al perder parte de su estatuto de inmigracin de individuos algenos y asemejndola al retorno, categora de migracin hoy da tan importante pero generalmente considerada como emigracin y no como inmigracin.
10 En los aos 1980, muchas familias de agricultores brasileos volvieron a Brasil iludidos por la democratizacin y la esperanza de conseguir tierras agrcolas. Muchos no fueron aceptados en Brasil y tampoco fueron acogidos de vuelta en Paraguay, luego vivieron clandestinamente en la frontera, en Mundo Novo (en el Estado brasileo de Mato Grosso do Sul) por ejemplo donde un acampamiento volvi famoso. En base a esa prdida de ciudadana, o de esa indefinicin, se les dio el nombre de brasiguayos (Cortz, 1993; Sprandel, 1993; Wagner, 1990).
143
Ms recientemente, los flujos migratorios en Paraguay evolucionaron en funcin de los cambios polticos y econmicos que ocurrieron en la Unin Europea, los cuales en retorno podran influir sobre los flujos migratorios intrarregionales. Primero, en consecuencia por las restricciones que Espaa opuso a la entrada de los Bolivianos, que a partir del 2007 tuvieron que presentar un visado para entrar a Espaa (incluso para hacer turismo), aument fuertemente la emigracin de paraguayos a Espaa, los cuales no necesitan de un visado para entrar a Espaa. Existen sospechas de que se haya desarrollado un mercado de pasaportes paraguayos falsos vendidos a bolivianos para que puedan, saliendo de Paraguay, emigrar a Espaa con menos dificultades (El Peridico.com, 21/05/2007). Estas medidas que visan a reducir los flujos migratorios tienen consecuencias en la reorganizacin de las trayectorias migratorias en la regin; en el caso generara una migracin de trnsito en Paraguay, adems de circuitos de contrabando. Por otro lado, la crisis econmica y social que desde el 2008 los pases del Norte enfrentan, y especialmente Espaa y Estados Unidos (destinos privilegiados de los emigrantes paraguayos, al alcanzar ms fuertemente los ms vulnerables), tendr consecuencias importantes en la reversibilidad de los flujos migratorios. Esos retornos pueden tener impactos sociales y econmicos importantes en Paraguay, pas donde segn el BID, el 10% de los adultos recibe remesas unas 11 veces al ao, se prev una baja del 11% del valor de la remesas en el 2009. Adems, podemos imaginar que el cierre de Europa, por la edificacin de barreras administrativas y policiales o por la prdida de atraccin debida a la crisis econmica, contribuya en el desarrollo de flujos intrarregionales de sustitucin. Al final de este panorama de lo que es en la actualidad la dinmica de las migraciones internacionales en Paraguay, observamos no tanto un aumento de los volmenes de los migrantes internacionales, sino una diversificacin de los flujos migratorios, demostrando una mayor insercin regional de las corrientes migratorias y la consolidacin de un sistema migratorio que junta los pases del Cono Sur (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay). En consecuencia, los impactos econmicos, polticos y sociales de la migracin internacional tambin adquieren una creciente dimensin regional e imponen que se considere polticamente y en un nivel tanto nacional como supranacional la cuestin migratoria, la circulacin y la instalacin de los migrantes y sus diversos impactos socio-econmicos en los territorios relacionados con estos movimientos.
144
Celton, Dora (1995) Plus dun sicle dimmigration internationale en Argentine, en Revue Europenne des Migrations Internationales, 11 (2), Poitiers, REMI, pp. 145-165. Cortz, Ccia (1993) Brasiguaios, os refugiados desconhecidos. Brasil, So Paulo: Agora. Direccin General de Estadsticas Encuestas y Censos (2005) Censo 2002. Resultados definitivos. Asuncin: DGEEC / www.dgeec.gov.py. Fausto, Boris (Ed). (2000) Fazer a Amrica (2eme ed.). So Paulo: USP. Fischer, Sara; Palau, Toms; Noemia, Prez (1997) Inmigracin y Emigracin en el Paraguay 1870-1960. Asuncin: BASE-IS/Clacso. Fusco, Wilson; Souchaud, Sylvain (2008) La continuit migratoire partir de lexamen de la distribution gographique des retours brsiliens, en Caravelle (91), Ipealt, pp. 17-36. Toulouse. Gaignard, Romain (1967) Sous dveloppement et dsquilibres rgionaux au Paraguay, en Revista Geogrfica (12). Mjico: IPGH. Gil Araujo, Sandra (2004) Inmigracin latinoamericana en Espaa. Estado de la cuestin. Madrid: Instituto Universitario de Estudios Norteamericanos-Universidad de Alcal / International Florida University. IBGE (2003) Censo demogrfico 2000. Ro de Janeiro: FIBGE. INDEC (2004) Censo nacional de poblacin, hogares y viviendas 2001. Buenos Aires: INDEC. Kleinpenning, J. M. G. (1987) Man and land in Paraguay. Amsterdam: CEDLA. Kohlhepp, Gerd (1984) Colonizacin y desarrollo dependiente en el Oriente paraguayo, en Revista Geogrfica (99). Mjico: I.P.G.H. Ministerio del Interior; Direccin General de Migraciones (2006) Digesto Normativo de Migraciones. Asuncin: Ministerio del Interior / OIM. Palau, Toms Viladesau; Heikel, Mara Vitoria (1987) Los campesinos, el Estado y las empresas en la frontera agrcola. Asuncin: Base/Pipsal. Pastore, Carlos (1972) La lucha por la tierra en el Paraguay. Montevideo: Antequera. Pidoux de Drachenberg, Lyra (1975) Inmigracin y colonizacin en el Paraguay 18701970, en Revista Paraguaya de Sociologa, 12 (34). Asuncin: Centro Paraguayo de Estudios Sociolgico (CEPES). Sala, Gabriela Adriana (2005) Caractersticas demogrficas e scio-ocupacionais dos migrantes nascidos nos pases do Cone Sul residentes no Brasil, tese dotourado em demografa. Minas Gerais: Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte. Souchaud, Sylvain; Baeninger, Rosana (2009) Etudier les liens entre les migrations intrieures et internationales en suivant les trajectoires migratoires des Boliviens au
145
Brsil , en Revue Europenne des Migrations Internationales, 25 (1). CNRS, (pp. 195-213): Poitiers Souchaud, Sylvain (2007) Geografa de la migracin brasilea en Paraguay. Asuncin: UNFPA ADEPO. En http://hal.ird.fr/ird-00323354/fr/ Souchaud, Sylvain (2004) Tendances de limmigration au Paraguay. Premiers rsultats du Recensement 2002 , en Revue Europenne des Migrations Internationales, 3 (20), Poitiers (pp. 179-184). Sprandel, Mrcia Anita (1992) Brasiguaios: conflito e identidade em fronteiras internacionais, Dissertao de mestrado em Antropologia. Ro de Janeiro: UFRJ. Vzquez, Fabricio (2009) Dune priphrie oublie des multi-territorialits actives : nouvelles configurations spatiales et conomiques dans le Chaco paraguayen, thse de doctorat en gographie, Toulouse II Le Mirail, 466 p.: Toulouse. Vidal, Marcelo de Oliveira (2008) Migrao e Remessas Espanha / Brasil: Implicaes, vantagens e desvantagens, in XVI encontro brasileiro de estudos populacionais, Caxambu-Minas Gerais. Brasil, Minas Gerais. Wagner, Carlos (1990) Brasiguaios, homens sem patria. En Vozes : Petrpolis. Peridicos El Peridico de Catalunya, 21/05/2007 Paraguay y Venezuela relevan a Bolivia en la llegada desin papeles por Maurcio bernal, http://www.elperiodico.com, 21/05/2007
146
Grfico No. 1 Pirmides de los nacidos en Brasil residentes en Paraguay, segundo los censos de 1992 y 2002.
Fuente: Censo 2002, DGEEC, Asuncin.
147
Mapa No. 1 Inmigrantes brasileos y argentinos segn distrito de residencia en 2000.
148
Mapa No. 2 Poblacin nacida en Brasil segn distrito de residencia en 2002.
149
Mapa No.3 Poblacin nacida en Argentina. Segn distrito de residencia en 2002
150
Mapa No. 4 Poblacin retornada de Paraguay segn municpio de residencia en 2000.
151
Mapa No. 5 Poblacin nacida en Paraguay. Segn municpio de residencia en 2000
152
Antecedentes y desafos de las polticas de migracin en Uruguay
Javier Taks1
E
1 2
1. Introduccin
n la primera dcada del siglo XXI Uruguay experimenta un momento de mayor atencin a la problemtica de las migraciones internacionales en comparacin con los ltimos 50 aos.
Por un lado, por la toma de conciencia de estar experimentando una bomba demogrfica donde se combina baja fecundidad, baja mortandad y alta emigracin que determina estar en el lmite de la tasa de reemplazo de la poblacin (Calvo y Mieres 2007; Pellegrino 2008). Los demgrafos coinciden en que los movimientos migratorios son en Uruguay la variable demogrfica ms maleable a la hora de plantearse seriamente una poltica de poblacin activa en el marco de los derechos humanos (Pellegrino y Calvo 2007). Por otro lado, este aumento de atencin hacia el fenmeno de las migraciones internacionales se debi a la intencin de los ltimos dos gobiernos, en particular la administracin Vzquez (2005-2010) - en coincidencia de objetivos con la movilizacin social- para extender los derechos polticos a los uruguayos en el exterior.2 As mismo se ha promovido desde el estado (tanto nacional como algunos departamentales) una mayor vinculacin
Doctor (PhD) en Antropologa Social de la Universidad de Manchester, Gran Bretaa, y con Postdoctorado de la Universidad Autnoma de Zacatecas, Mxico. En la actualidad se dedica a labores de investigacin y docencia en la Universidad de la Repblica (UDELAR), Uruguay. En otras etapas histricas, como a la salida de la dictadura cvico-militar en la primera mitad de los 80s, la agenda migratoria del gobierno y sociedad civil se focaliz en el retorno de los exiliados, dejando en un segundo plano otras dimensiones de las migraciones internacionales.
153
cultural, cientfica y econmica con los emigrantes uruguayos, que se ha convertido en el ms visible componente de lo que se dio por llamar en este perodo de gobierno la nueva poltica migratoria. La reciente sancin parlamentaria de la Ley de Migracin N18.250 (27 de diciembre de 2007) es el resultado ms concreto al respecto, incluyendo en su articulado cuestiones sobre la inmigracin, la emigracin, el retorno y la vinculacin considerando a los migrantes, de cualquier nacionalidad, como sujetos de derechos inalienables ms all de su condicin legal (VV.AA. 2009: 227). Las dificultades para su reglamentacin manifiestan los impulsos y los frenos para elaborar y llevar a la prctica una poltica migratoria integral en el pas. Se fue reglamentando de forma parcial y completada en agosto 2009, estando ahora a la espera de que se convoque a la Junta Nacional de Migracin, el nuevo rgano coordinador de las migraciones, Mientras la migracin de uruguayos se mantiene vigente como tema de anlisis y movilizacin ciudadana, va creciendo la conciencia de los fenmenos inmigratorios recientes desde otros pases sudamericanos (Aguiar ,2007 y 2008; PIDHDD, 2009). La regin del MERCOSUR ampliado es, ciertamente, un rea geogrfica y social de la mayor significacin para la comprensin de las migraciones que atraviesan el territorio uruguayo. Mientras para la insercin comercial internacional hay quienes se animan an a discutir las virtudes y dificultades de la integracin regional, para la realidad de las migraciones internacionales Uruguay est necesariamente entramado con sus cercanos vecinos. Este artculo sintetiza la informacin demogrfica y sociolgica de las migraciones en Uruguay en las ltimas cuatro dcadas, con nfasis en la situacin de los uruguayos que emigran, circulan o retornan, puesto que el alto porcentaje de uruguayos y sus descendientes residiendo fuera del territorio de origen es la principal novedad del perodo. Luego, pasa revista a las polticas migratorias que, gradualmente y no sin contradicciones, parecen ir transitando de enfoques instrumentalistas y de seguridad nacional a una mirada desde los derechos humanos, ms coherente con la discusin internacional en un contexto de desarrollo geogrfico desigual (Harvey, 2004) de las relaciones econmicas y sociales. Ciertamente, las polticas pblicas nacionales no explican de forma exclusiva los flujos migratorios histricos, pero su anlisis muestra que existe terreno para decisiones colectivas en contra de un dominante fatalismo demogrfico asociado a un modelo de desarrollo liberal. Finalmente, el texto intenta abordar los principales desafos para una poltica migratoria en y desde Uruguay en articulacin con el territorio del MERCOSUR, que est orientada hacia la mayor libertad de circulacin de las personas en este espacio experimental de integracin regional.
154
2. Antecedentes de los flujos migratorios en Uruguay

La creacin de Uruguay como estado independiente en la dcada del 30 del siglo XIX, demarc un territorio con una muy baja densidad poblacional, que si bien desde la segunda mitad de ese mismo siglo hubo perodos que podramos llamar de afluencia de aluviones inmigratorios, lo cierto es que no pueden ocultar una caracterstica de la formacin socioeconmica uruguaya: la dificultad de retener su poblacin en los territorios. Incluso, segn Aguiar (2007: 124), durante casi todos los perodos de saldo migratorio positivo que llegaron hasta los aos 60 del siglo XX, hubo simultneamente una salida definitiva muy significativa de nacionales y extranjeros. Lo mismo podr suceder en el futuro, incluso con coyunturas de saldo migratorio positivo como el que se celebr en 2009.3
Cuadro No. 1 Uruguay: Migracin neta, 1950-2006
Perodo 1950-1955 1955-1960 1960-1964 1965-1969 1970-1974 1975-1979 1980-1984 1985-1996 1996-2006 Balance migratorio (en miles) 10 20 -6 % de poblacin 0.89 -0.47 -10.49 -9.11 -2.90 - 3.70 -1.30 -2.25 1.69
2.1. Emigracin
-147 -128 -42 -39
-30
-126
Fuentes: Pellegrino y Vigorito (2005) para el perodo 1950 - 1996 y Pellegrino (2008) para el perodo 19962006.
Las cifras de trnsito a travs del aeropuerto internacional de Carrasco muestran un excepcional saldo positivo de 811 pasajeros en 2009, en un contexto de cada del nmero de viajes areos (Direccin Nacional de Migraciones, Anuario 2009 http://www.dnm.minterior.gub.uy/estadisticas_anuario09.php. (Accesado 25 de enero 2010). Informacin de prensa de mediados de ao pronosticaba este resultado que manifiesta un freno en la salida de uruguayos y el retorno, principalmente desde Espaa y Estados Unidos, por la recesin, crisis de desempleo y campaas anti-inmigracin. A lo cual se suma el crecimiento econmico y la mejora de indicadores laborales y sociales en Uruguay en el ltimo quinquenio. Tambin ver semanario Bsqueda del 16/7/2009. http://www.bbc.co.uk/mundo/economia/2009/09/090903_esp_crisis_migracion_uruguay_mes.shtml (Accesado 5/11/09).
155
El cuadro 1, muestra el cambio de sentido a mediados del siglo XX. Surge as una primera idea-fuerza del actual contexto migratorio: desde los aos 60 del siglo pasado Uruguay es un pas netamente expulsor o emisor de personas de su territorio y al mismo tiempo no tiene polticas de poblacin explcitas que busquen orientar las migraciones. A partir de 1973 comienza el gradual desarrollo de la segunda globalizacin, entendida como una etapa de desarrollo capitalista de escala mundial basada en la liberacin de la circulacin de capitales y mercancas y una creciente, aunque mucho ms limitada, circulacin del trabajo. Una forma de acumulacin que aprovecha crecientemente las heterogeneidades de los espacios nacionales y subnacionales para insertarlos en cadenas de valorizacin descentralizadas, que conlleva generalmente movimientos de trabajadores (empleados y desempleados) dentro y fuera de las fronteras nacionales. El pico de la emigracin uruguaya en la dcada del 70 fue provocada por la conjuncin de la crisis econmica y poltica de nuestro pas. Esta situacin redund en la construccin de redes migrantes y un conocimiento colectivo de los procesos de la migracin internacional regional y de larga distancia, que sent las bases para que la sociedad uruguaya se insertara en la globalizacin neoliberal exportando fuerza de trabajo (calificada y no calificada) a relativo bajo costo para las economas receptoras.4 El stock de emigrantes se estima en 15% de la poblacin uruguaya actual (Pellegrino y Koolhaas 2008: 115), uno de los ms altos de Amrica Latina y con impacto preocupante en la estructura demogrfica del pas, especialmente en su estructura de edades. En cuanto a la edad de los emigrantes, siguiendo a Pellegrino y Vigorito (2005), el 60% de los emigrantes que partieron entre 1998 y 2003, tiene entre 30 y 60 aos. Se verifica tambin un alto porcentaje de poblacin mayor que podra responder a fenmenos de reunificacin familiar, que ayudan asimismo a la insercin de los jvenes adultos al mercado laboral del pas de residencia facilitando el cuidado de los nios (ibid). En un estudio ms reciente, Macadar y Pellegrino (2007) basado en la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada (ENHA) 2006, sealan que la mitad de los emigrantes recientes (2001-2006) tienen entre 20 y 30 aos, predominando los hombres sobre las mujeres.
4 Fernando Lema, director de cooperacin de la Administracin Nacional de Educacin Pblica, estima en 2008 que Uruguay tiene un 11% de su poblacin graduada fuera del pas y por cada individuo formado en el nivel terciario el estado invierte entre U$S 30.000 y U$S 50.000 cuyos beneficios quedan principalmente en los pases desarrollados receptores de estos migrantes. http://www.presidencia.gub. uy/_web/noticias/2008/10/2008103009.htm. (Accesado 25 de enero 2010).
156
En cuanto al nivel educativo, los emigrantes continan mostrando mayor cantidad de aos de educacin formal que quienes quedan en el pas, aunque la diferencia tiende a disminuir, igual que el estatus de sus ocupaciones (Macadar y Pellegrino, 2007). A su vez, el nivel educativo es distinto segn el pas de destino, como se ver ms adelante. Existe coincidencia entre la mayora de los autores nacionales (Aguiar, 1982; Aguiar et al. 1990; Cabella y Pellegrino, 2005) que las migraciones internacionales que han involucrado a ciudadanos uruguayos durante el ltimo tercio del siglo XX al presente, son motivadas principalmente, por aspectos de trabajo y empleo, es decir se inscriben en las llamadas migraciones laborales. Tanto en las etapas de saldo migratorio positivo como en las ms recientes de neto predominio emigratorio, los principales factores de atraccin o expulsin de migrantes en Uruguay son la presencia o ausencia de oportunidades de trabajo y empleo, el aumento o cada de los salarios reales y los mayores o menores niveles de vida, los principales factores de atraccin o expulsin de migrantes en Uruguay. Como ya se dijo hubo momentos donde los aspectos polticos adquirieron mayor relevancia explicativa, como por ejemplo cuando salieron miles de exiliados perseguidos o potencialmente vctimas del terrorismo de Estado durante la ltima dictadura cvico-militar (1973-1984). Desde distintas miradas disciplinarias se plantea que existe entre los uruguayos una alta propensin migratoria (Moreira y Pellegrino, 2001) y/o cultura de la migracin (De Souza, 2007)5, lo cual no quiere decir que todos aquellos que dicen desear en algn momento salir del pas y probar suerte en otras latitudes, lo hagan realmente (Viera Cherro, 2007). Dicho esto, el ltimo pico de emigracin de uruguayos y uruguayas entre 1998 y 2003
5 Entendemos por propensin migratoria al fenmeno estudiado a partir de la correlacin entre alguna variable socio-econmica y el hecho de que algn miembro del hogar haya emigrado, que se generaliza luego en trminos de tendencias para la sociedad objeto de estudio o distintos grupos sociales. Por cultura de la migracin entendemos una categora ms general que representa un fenmeno de sntesis de la experiencia, los discursos pblicos, las leyes y desarrollo de redes sociales y comunicacionales, por la cual migrar (temporal o definitivamente) se vuelve una conducta y actitud naturalizada, no cuestionada en sus causas y consecuencias ms all de los grupos primarios y trasmitida entre pares y a las siguientes generaciones como algo existente, posible y positivo. Existe relacin entre ambos fenmenos. En teora, podra existir una cultura de la migracin sin una propensin migratoria (es decir, que exista un imaginario de la migracin no manifestado en un flujo real migratorio). Difcilmente lo contrario.
2.1.1. Causas, razones y destinos
157
mostr que frente a un empuje de la crisis econmica y social, nuevamente el irse del pas estaba en el men de opciones escogidas por individuos y familias como haba sucedido en 1982-1983 cuando la gran devaluacin que impuls el fin de la dictadura cvico-militar y su proyecto de desarrollo. Parece claro que la decisin de emigrar no es simplemente una decisin personal en base a una racionalidad maximizadora, sino que existe un contexto familiar y comunal que propicia (o no) cruzar la frontera internacional, moverse entre pases de destino y/o retornar al origen (Goycoechea, 2004). Lamentablemente, el conocimiento sobre las redes migrantes de uruguayos avanza muy lentamente (Trigo 2003; Diconca y Campodnico, 2007). Los destinos de la ltima ola de emigracin internacional son principalmente de larga distancia y a pases que ofrecan mejores oportunidades de insercin laboral o estudio. A partir de datos censales publicados en los pases receptores, y sealando las dificultades metodolgicas respecto de la confiabilidad de los datos, Cabella y Pellegrino (2005: 13) estiman un claro aumento de uruguayos en Estados Unidos (70.000) y Espaa (40.000), aunque la colonia residente en Argentina sigue siendo la ms numerosa (117.000) pero descendiendo en trminos absolutos. A estos tres destinos principales, le siguen en importancia Brasil, Australia e Israel. El siguiente cuadro muestra los nacidos en Uruguay que residan en los pases del MERCOSUR segn su ltimo censo disponible.
Cuadro No. 2 Uruguayos en el MERCOSUR ampliado.
Pas Argentina Brasil Paraguay Chile Bolivia Ao del censo 2001 2000 2002 2001 2001 Nacidos en Uruguay 116.676 28.822 3.155 2.467 461
2.1.2. Emigrantes uruguayos en el MERCOSUR
Fuente: Elaboracin propia en base a Pellegrino (2008).
La emigracin fronteriza desde Uruguay, especialmente a la Argentina, ha sido histricamente la ms voluminosa. En la actualidad alcanza a 117.000 migrantes (sin contar los descendientes). En el perodo 1963 1985, el 50% de los emigrados uruguayos cruzaron a Argentina, mientras que 7% se dirigi hacia Brasil (Pellegrino, 1995: 19). Para el perodo ms
158
reciente (1996-2006) se estima que Argentina recibi un 11,9% y Brasil el 4,7% de la emigracin (Macadar y Pellegrino, 2007). La presencia de uruguayos en Paraguay, Chile y Bolivia es pequea.6 Por las facilidades de comunicacin y semejanzas culturales, la movilidad desde Uruguay a la Argentina se asemeja ms a una migracin interna que a una trasnacional (Pellegrino y Koolhas, 2008: 125). Segn estos autores, el porcentaje de uruguayos que han regresado de visita a su pas por lo menos una vez al ao es el mayor entre todas las colectividades uruguayas (66%). Asimismo, por el perfil socioeconmico, se dice que es una emigracin no selectiva y desde hogares ms pobres, con menor educacin y relativa menor calificacin que la que se dirige a otros destinos. Quiz porque su situacin es ms precaria tienden a no enviar remesas a los hogares de origen (ibid). Entre 2006 y 2009, se regularizaron en Argentina de forma ordinaria y en el marco del programa Patria Grande unos 17.793 uruguayos (7.003 y 10.790 respectivamente, ver artculo de Susana Novick en esta publicacin). En cuanto a organizaciones de migrantes, en Argentina se han formado hasta el momento cuatro Concejos Consultivos de uruguayos residentes en el extranjero (Buenos Aires, Crdoba, Mar del Plata y Rosario) que se suman a las ya establecidas asociaciones de uruguayos. Mientras que en Brasil, a pesar de ser mucho menor el nmero de uruguayos residentes, existen seis Concejos Consultivos (Bag, Florianpolis, Pelotas, Porto Alegre, Rio de Janeiro y Vale dos Sinos e Sierra). En Chile y Paraguay se form uno en cada pas y dos en Venezuela (Vacotti, 2009). El retorno de uruguayos ha sido constante desde el regreso a la democracia a mediados de los aos 80, ms de lo comnmente percibido, alcanzando entre 1,25% y 1,85 % anual, con respecto a la poblacin nacional (Ver Grfico 1).8 Debemos entender que en los primeros aos despus de la dictadura, unos 20 mil exiliados polticos volvieron al pas, apoyados por una serie de programas e instituciones. La continuidad del ascenso o mantenimiento en la curva de retornados, ms all de ese perodo que dur unos cinco aos, no sorprende ya que es un fenmeno comn cuando la emigra6 7 8 Cabe notar que Venezuela an no es miembro pleno del MERCOSUR, por lo que no se lo incluye generalmente en la literatura migratoria sobre el bloque regional. De ah que no lo hemos podido considerar en estas descripciones basadas en informacin secundaria. Esta seccin se basa en el trabajo del demgrafo Martn Koolhas (2007). Estos porcentajes se refieren a los retornantes cuyo ltimo domicilio antes de ser encuestados era en el extranjero.
2.2. Retorno de uruguayos7
159
cin se ha vuelto estructural y no hay impedimentos extra-econmicos para regresar al pas.

Grfico No. 1 Stock de retornantes por ao (en porcentaje). Localidades de 5000 y ms habitantes.
Fuente: Koolhas (2007) en base a microdatos de la Encuesta Continua de Hogares 1986-2000 y la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada de 2006.
La mayora de los retornados vienen de la Argentina, principal destino histrico de la emigracin uruguaya. Sin embargo, su peso relativo ha comenzado a disminuir para los retornados recientes, mientras aumentan los retornos de destinos ms lejanos. Las cifras de retornados desde Brasil, por mencionar el otro pas del MERCOSUR con una comunidad uruguaya numerosa, muestran una evolucin irregular en el perodo. El perfil sociodemogrfico de los retornados, en general, muestra que mantienen mayor nivel educativo, que tienen mejores ingresos y se dedican a trabajos ms calificados que el promedio nacional. Asimismo, se observa que estn en edades productivas, que viven en hogares menos pobres y tienden a emplearse de forma independiente. Se verifica as, a pesar de las limitaciones metodolgicas del caso, que existe un retorno selectivo a favor de los emigrados exitosos. Sin embargo, cabe diferenciar a los retornados de los pases limtrofes, especialmente Argentina, que tienden a ser menos educados, ms pobres y a emplearse en sectores menos calificados que
160
aquellos que han regresado de Estados Unidos, Europa o pases latinoamericanos ms lejanos como Mxico o Venezuela. 2.3. Inmigracin
Segn el ltimo censo en el pas el nmero de inmigrantes alcanzaba a 176.811 personas, representando el 5,6% de la poblacin. La ausencia de datos censales o estimados ms recientes llevaron a Ana Varela (2007) del Servicio Ecumnico de Derechos Humanos del Uruguay (SEDHU), a expresar en un seminario universitario sobre la temtica que en general los uruguayos no tenemos nocin de cuntas personas vienen a Uruguay en busca de un futuro mejor pero son ms de las que intuimos, por eso creemos que sera importante investigar esta situacin desde la academia. Desde hace algunos aos, Moreira y Pellegrino (2001: 134) advertan que si bien el fenmeno emigratorio en Uruguay es estructural y evidente, la sociedad deba reconocer que el pas es y ser, simultneamente, receptor de inmigrantes. Seguramente, no sern los europeos bajando de los barcos, sino que sern de origen latino y de la regin. Siguiendo a Aguiar (2007; 2008), se constata que la mayora de los inmigrantes proviene del sistema migratorio del Cono Sur, siendo su origen nacional en orden de importancia numrica: argentinos, brasileos y peruanos. El siguiente mapa pretende mostrar esquemticamente su distribucin espacial.
161
Grfico N o. 2 Mapa esquemtico de distribucin espacial de los principales grupos de inmigrantes por nacionalidad
Fuente: elaboracin propia en base a Aguiar (2007).
Se estima entre 26.000 y 30.000 argentinos residentes (ver tambin Baer, 2006: 33), caracterizados como de clase media y media-alta, muchos de los cuales han venido desde la ciudad de Buenos Aires a residir en la zona de Punta del Este, donde tenan su casa de veraneo, buscando un espacio urbano con mayor calidad ambiental y social para las familias. Los brasileos en Uruguay seran entre 13.500 y 15.000 (Baer, 2006: 33; Aguiar, 2007). Muchos de ellos asentados en la frontera, en su mayora trabajadores asalariados rurales (asociado al fenmeno de la extranjerizacin de la propiedad de la tierra fronteriza) y estudiantes. Trabajadores zafrales del pas norteo llegan para laborar en la construccin en los principales balnearios del este (Falero, 2002). El tercer grupo en magnitud lo conforman unos 2.000 peruanos, en su mayora de bajos recursos y empleados en trabajos de baja calificacin.
162
Existe una divisin tnica del trabajo, siendo los peruanos reconocidos como trabajadores del mar embarcndose en flotas pesqueras industriales. La proximidad con el puerto hace que este grupo se haya ubicado en el Centro y en Ciudad Vieja. Tambin se los encuentra en el sector de la construccin. En el caso de las mujeres peruanas, la gran mayora se emplea como trabajadoras domsticas. Otros grupos de migrantes residentes, de menor cuanta, son europeos y estadounidenses que viven en el pas con sus jubilaciones y pensiones. Tambin han llegado a nuestras costas paraguayos (1.500 aproximadamente) y en menor medida colombianos, bolivianos, ecuatorianos, coreanos, chinos, indonesios y migrantes de Africa subsahariana, algunos en calidad de refugiados. El siguiente cuadro resume la evolucin de la poblacin residente en Uruguay nacida en otros pases del MERCOSUR ampliado, donde se ve que slo los argentinos muestran un aumento en trminos absolutos de cierta significacin en el ltimo perodo intercensal:
Cuadro No. 3 Uruguay: Poblacin nacida en otros pases del MERCOSUR, 1975-1996.
Pas de origen Argentina Brasil Paraguay Chile Bolivia Fuente: Pellegrino (2009: 24) Censos de Uruguay 1975 19051 14315 1593 1006 247 1985 19671 12332 1421 1439 211 1996 26256 13531 1512 1726 376 Crecimiento porcentual 1975-85 3,3 -13,9 -10,8 43,0 -14,6 1985-96 33,5 9,7 6,4 19,9 78,2
163
3. Pasado y presente de las polticas migratorias.

Las polticas migratorias en Uruguay desde la modernizacin del pas (c1875) hasta mediados del siglo XX se focalizaron en la inmigracin europea. Esas polticas tenan objetivos poblacionales (aumento de habitantes, asociado a una mejora racial de corte evolucionista y eurocntrica), econmicos (convocar a colonos agrcolas y personal altamente calificado) y/o polticos (controlar el ingreso y egreso de grupos contra-hegemnicos). En perspectiva histrica podemos decir que esos objetivos se cumplieron slo parcialmente, mostrando la gran ausencia o debilidad de la intervencin estatal en la promocin de polticas de migracin explcita, tanto general como focalizadas (Taks, 2006). El inicio de la gran emigracin uruguaya a fines de los 60 no motiv grandes cambios en este sentido. La represin durante la dictadura gener el exilio poltico que se sum al exilio econmico iniciado con anterioridad. Fue hacia fines de la dictadura, entre 1982 y 1984, que se comienza a elaborar una poltica que estimula el retorno, cristalizada en 1985 mediante la creacin de la Comisin Nacional de Repatriacin, con el objetivo de coordinar los esfuerzos de organismos pblicos y ONG con miras a reinsertar a los uruguayos que retornaban al pas en la post-dictadura, logrando el retorno de unos 20.000 connacionales. Al evaluar la experiencia en ese momento, los especialistas pronosticaron el mantenimiento de un flujo continuo de migracin de retorno en el resto de los 80 y los 90, en la medida en que la emigracin de uruguayos aumentara por razones estructurales. En este sentido la sociedad uruguaya tendra que tomar alguna decisin: considerar al flujo migratorio de uruguayos como un fenmeno coyuntural o como una constante de los prximos veinte aos. Entonces la definicin de una poltica respecto al tema se convierte en un aspecto prioritario, con miras a salvaguardar la identidad nacional y a aprovechar de la mejor manera posible los escasos recursos disponibles (Notaro et al. 1990: 60). Recin una dcada ms tarde se inicia un proceso que inclina la balanza por la segunda de las opciones arriba mencionadas: se pone en marcha el Programa de Vinculacin con Uruguayos Altamente Calificados residentes en el Exterior que dio lugar a la creacin en 2001 de una Comisin Na9 Esta seccin se basa en Taks (2006) donde se desarrollan las relaciones entre polticas poblacionales y modelos de desarrollo socioeconmico en Uruguay, con la premisa de que otras polticas pblicas pueden tener mayor incidencia en los flujos migratorios que las polticas migratorias propiamente dichas. No obstante, aqu nos concentramos en la evolucin de las polticas o programas focalizados en las migraciones de forma ms o menos explcita.
3.1. Polticas migratorias en el siglo XX y XXI9
164
cional para la Vinculacin con los Uruguayos Residentes en el Extranjero. De esta manera la dispora uruguaya comenzaba a ser construida desde el estado y ser converta en objeto de atencin oficial. La llegada al gobierno del Frente Amplio en 2005, dio un nuevo impulso al programa de vinculacin desde el Ministerio de Relaciones Exteriores, con algunos cambios burocrticos y administrativos, creando la Direccin de Servicios Consulares y de Vinculacin con los Uruguayos en el Exterior, conocida tambin como Departamento 20.10 Ms an, en 2008 un decreto crea en su seno la oficina de Retorno y Bienvenida, con la finalidad de facilitar el regreso de ciudadanos uruguayos. No tanto como una poltica planificada de poblacin o de desarrollo, sino ms bien como respuesta reactiva a partir de la demanda real de los migrantes. Tambin se aprob durante este gobierno la nueva Ley de Migracin N 18250 que entr en vigencia en enero de 2008. Es probablemente el avance ms significativo en el intento de institucionalizar una poltica migratoria, si bien no incluye objetivos, metas ni instrumentos de evaluacin de sus logros. Incluye s principios y aspectos prcticos relativos tanto a la inmigracin, la emigracin, la vinculacin y el retorno, lo cual es un reconocimiento de la simultaneidad de las varias caras de la movilidad internacional que atraviesa el pas. Por otra parte, actualiza la normativa nacional desde una visin de los derechos en consonancia con los acuerdos internacionales ratificados por el pas.11 Propone la creacin de la Junta Nacional de Migracin, nuevo rgano asesor del Poder Ejecutivo y coordinador de las futuras polticas migratorias, as como el Consejo Consultivo Asesor de Migracin con posible integracin de las organizaciones de migrantes y de derechos humanos. El 24 de agosto de 2009 se aprob el decreto reglamentando las partes de la Ley de Migracin que estaban pendientes, con lo cual queda convocar a la Junta Nacional de Migracin para que comience a trabajar. En referencia a los principales compromisos en materia migratoria asumidos por el estado uruguayo a nivel regional y global, remito a la reciente
10 La simblica denominacin de Departamento 20 hace referencia a la divisin administrativa territorial de Uruguay en 19 departamentos y que la creacin del vigsimo muestra el inters del nuevo gobierno en promover canales oficiales para la comunicacin y vinculacin entre los uruguayos emigrados y el gobierno central. 11 Entre los ms importantes mencionamos: Declaracin Universal de Derechos Humanos; Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; Convencin Internacional para la Proteccin de los Derechos de los Trabajadores Migratorios y sus Familiares; Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Internacional; Convenio N 97 de la Organizacin Internacional del Trabajo y el Acuerdo de Libre Residencia para los nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR, Bolivia y Chile. Una lista ms completa en VV.AA. (2009: 229-231)
165
compilacin normativa del Observatorio de Polticas Pblicas de Derechos Humanos del MERCOSUR (VV.AA 2009: 225-231 y 275-280). Siguiendo esa publicacin se concluye que Uruguay ha dado pasos muy importantes de incorporacin a su legislacin nacional de las normas del Derecho Internacional ms avanzadas de defensa de los derechos de los migrantes y sus familiares. Por otro lado, se encuentra an limitado por una concepcin de seguridad en cuanto a la normativa sobre trata y trfico de personas, mientras que a nivel regional avanzan las polticas orientadas a la prevencin del delito. Ms all de estos momentos que por excepcionales fueron remarcados, la persistencia de una realidad del laissez-faire estatal en materia migratoria, a pesar de la alternancia de gobiernos ms o menos liberales, conservadores y progresistas merecera mayores estudios. Luego de esta breve referencia a las polticas migratorias del siglo XX y comienzos del XXI, se describirn con mayor detalle algunas estrategias y programas de vinculacin y retorno que se desarrollaron en los ltimos aos y que, previa evaluacin, podran constituirse en la base de una futura poltica migratoria integral y razonable. Las propuestas pre-electorales del nuevamente victorioso Frente Amplio no son claras al respecto, como se analiza en el ltimo apartado de esta prxima seccin. 3.2. Estrategias de vinculacin y retorno en el perodo 2005-2009. El nfasis de la poltica de vinculacin impulsada desde el Departamento 20 estuvo dado, inicialmente, por fortalecer el vnculo poltico de los migrantes con el estado y una mayor participacin ciudadana a travs de, por un lado, la creacin de los Consejos Consultivos de uruguayos residentes en el extranjero y por otro, una reformulacin de las funciones del servicio consular12. Segn la nueva Ley de Migracin (Artculo 74), los Consejos Consultivos son organizaciones representativas de los uruguayos residentes en el exterior cuyo cometido central es la vinculacin con el pas en sus ms diversas manifestaciones. Deben funcionar segn principios democrticos (cargos electivos), con una reglamentacin--que an no ha sido consensuada-- y son reconocidos por las embajadas y consulados como contrapartes, tanto para apoyarlos en sus actividades como para recibir las
12 Una prctica novedosa en varios pases es la realizacin de Consulados Mviles acercndose los cnsules a diversas localidades o ciudades para realizar trmites o para informar a los uruguayos.
3.2.1. Organizacin de la comunidad en el exterior
166
sugerencias de estos Consejos para planificar, programar y ejecutar la poltica de vinculacin y retorno de los uruguayos. Varios cambios en la conduccin del Departamento 20 a los dos aos de iniciadas sus tareas en 2006, motivaron entre los migrantes serias incertidumbres sobre la continuidad del proyecto. Adems, la falta de recursos presupuestales ha fragilizado la accin desde Uruguay. Dicho esto, se realizaron en el perodo tres encuentros de representantes de Consejos Consultivos. Como se transcribi arriba, la apuesta por los Consejos Consultivos qued plasmada en la Ley de Migracin, con lo cual una iniciativa gubernamental tiende a convertirse en una poltica de Estado. En el exterior existen unos 43 Concejos Consultivos que se suman (y a veces entran en conflicto) a las ms de 150 asociaciones de uruguayos registradas en el exterior. La reglamentacin del funcionamiento de los Consejos Consultivos ha motivado debates con el gobierno, en relacin a su real autonoma e independencia (Schroeder Orozco, 2009). En Uruguay, votar en las elecciones nacionales y municipales ha sido siempre motivo de cierto orgullo cvico, reconocido como un derecho adems de ser obligatorio desde 1971. En el caso de los uruguayos en el extranjero el ejercicio de este derecho es una de las principales reivindicaciones desde la salida de la dictadura militar (Pellegrino, 2003b). Durante la campaa electoral de 2004, el an gobernante Partido Colorado fue enftico en negar el voto de los ciudadanos uruguayos fuera del territorio. Los argumentos eran por un lado las dificultades para la recepcin del voto en condiciones que no habilitaran el fraude y por otro, la visin de que el voto obligatorio en el territorio acenta claramente el refuerzo de un vnculo que se desea preservar. Seguramente esta negativa histrica del antiguo partido en el gobierno (directamente o en forma de coalicin) provoc que los tres proyectos de ley presentados por la oposicin en el Parlamento desde 1985 no tuvieran xito (Moreira y Pellegrino, 2001: 136). Por lo contrario, en esa misma campaa el Frente Amplio se comprometi a ampliar el campo de reconocimiento de los derechos civiles y sociales para todos los ciudadanos uruguayos dentro y fuera del pas. Luego de asumir el gobierno, los parlamentarios oficialistas intentaron aprobar el voto extraterritorial en el Parlamento, pero no contaron con el apoyo de la oposicin para lograr la mayora especial que permitiera modificar la Constitucin. Por lo tanto, la bancada parlamentaria promovi un plebiscito coincidente con la primera vuelta de las pasadas elecciones nacionales (25 de octubre de 2009), con el objetivo de aprobar el voto epistolar desde el extranjero. Slo un 37,5% de la ciudadana acompa la reforma constitucional, un porcen167
3.2.2. Extensin de derechos polticos
taje menor a los votantes del partido de gobierno, dejando abiertas muchas interrogantes sobre el carcter conservador de la definicin de ciudadana de los votantes, las divisiones existentes en el seno de los partidos polticos en cuanto a este tema y la pertinencia de las estrategias comunicativas de las organizaciones de migrantes y otros colectivos que apoyaban el SI a la reforma. Uruguay se mantuvo as, junto con Chile y Paraguay, como los nicos pases en Sudamrica que an no admiten el voto extra-territorial. Sin duda este resultado configura un fuerte revs a la poltica de vinculacin del primer gobierno de izquierda, al menos con los emigrados ms politizados y existen expectativas sobre si se avanzar en este sentido durante la prxima administracin. En Uruguay, el impacto de las remesas en la economa nacional es muy reducido, apenas un 0,3 de PBI y salvo para algunas pocas familias, la recepcin de remesas no parece significar una diferencia sustancial en su calidad de vida (Pellegrino y Koolhas, 2008: 131-4). No obstante, una de las medidas que ms esfuerzo oficial demand fue implementar mecanismos para el abaratamiento en el envo de remesas a travs de convenios con el correo nacional (ie. Espaa y Chile) y el banco oficial BROU; este ltimo convenio ha dejado de funcionar. En cuanto a la canalizacin del ahorro de los migrantes hacia inversiones productivas, hubo a comienzos del perodo un relevamiento de posibles proyectos de privados y de los gobiernos municipales que, a travs de un catlogo en Internet, seran ofrecidos a los migrantes con garantas de transparencia y respaldo oficial. Resurge en el ltimo ao la idea de aplicar una versin uruguaya del 3x1 mexicano para los departamentos de Montevideo y Canelones, pero an sin resultados a la vista. La circulacin monetaria se da tambin desde adentro hacia afuera. Una parte de la emigracin est compuesta por personas mayores, que acompaaron o se reunieron con sus hijos y nietos. Para este tipo de ciudadanos no econmicamente activos, se intent avanzar en un sistema de cobro de jubilaciones y pensiones en el extranjero, a travs de una tarjeta de crdito del BROU, con lo cual se abarataran los costos de la transaccin. Por ahora slo un plan. 3.2.3. Promocin de remesas e inversiones
168
Las medidas simblicas son aquellas cuyo objetivo pretende promover el sentido de pertenencia de los migrantes a su comunidad de origen y potenciar un nacionalismo a distancia que fortalezca los vnculos con el pas. (Moraes et al. 2009) Para el perodo en estudio se pueden enumerar: la organizacin de los encuentros en Uruguay de representantes de Concejos Consultivos (2006, 2007, 2009); el lanzamiento de programas en la televisin y radios oficiales sobre la emigracin uruguaya; y el otorgamiento de beneficios en telecomunicaciones a los familiares a travs de la empresa estatal ANTEL. Tambin el apoyo institucional del sistema consular a la organizacin de eventos vinculados con las costumbres y valores uruguayos, informacin que circula a travs de un boletn electrnico elaborado por la Direccin de Vinculacin. En el perodo 2005 2009 se realizaron una veintena de Operativos Celestes para emitir cdulas de identidad a emigrantes en Buenos Aires, Asuncin y Porto Alegre, llegando a una pequea porcin de los potenciales beneficiarios. La obtencin de la cdula de identidad no es slo un gesto simblico de reafirmacin identitaria, sino que es un documento necesario para viajar o para realizar trmites administrativos en el pas de origen y de residencia. Lo mismo se puede decir acerca de la accin consular del envo gratuito de partidas de nacimiento, emitidas en Montevideo. Los intentos para vincular a uruguayos con formacin terciaria o con habilidades especiales en el campo de las artes y el sector empresario, ha sido una preocupacin desde inicios del programa de vinculacin. Este grupo de elite ha sido objeto de acciones desde diversos mbitos pblicos y acadmicos, muchas veces descoordinados entre s. En este sentido, recientemente se ha dado inicio formal del programa Red de Circulacin de Uruguayos Altamente Calificados (CUAC), instalado en el Departamento 20, con auspicio de la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM). Por un lado, una funcionaria est actualizando los datos registrados de una Red de Calificados de casi 1000 personas. 13 Por otro lado, se est motivando la creacin de una Red de Socios en Uruguay que pueda aprovechar la presencia de alguno de estos emigrados
13 Al parecer existe otra base de informacin creada y mantenida en la Administracin Nacional de Educacin Pblica, en su rea de cooperacin internacional.
3.2.4. Medidas simblicas para la fidelidad nacional
3.2.5. Circulacin de migrantes calificados.
169
calificados en el pas. El CUAC pretende relacionarse y lograr sinergias con la Agencia Nacional de Innovacin e Investigacin a travs de un convenio con el Ministerio de Relaciones Exteriores y con la Comisin Sectorial de Investigacin Cientfica de la Universidad de la Repblica. En el segundo semestre de 2009 el programa ha organizado un par de tertulias con personas calificadas que llegaron de visita en Uruguay.14 En cuanto al retorno de uruguayos, como ya se mencion, no existi en el perodo una poltica regular y pro-activa, aunque aument la demanda por repatriacin en vista de la crisis financiera y econmica internacional. En la actualidad, la medida institucional ms importante ha consistido en la creacin y puesta en funcionamiento de la Oficina de Retorno y Bienvenida, financiada por un proyecto de la cooperacin internacional (OIM). Segn su actual coordinadora, la idea es poder brindar informacin a todos aquellos uruguayos que estn pensando en regresar al Uruguay15, para evitar falsas expectativas o por el contrario ampliar el conocimiento sobre las posibilidades legales, econmicas y sociales que brinda el pas. Entre agosto y octubre de 2009 se registraron unas 100 consultas presenciales de personas que ya retornaron o piensan hacerlo. Uno de los principales inconvenientes que han surgido con los retornados, ha sido la confusin sobre la importacinexenta de impuestosde instrumentos de trabajo, enseres domsticos y un automvil, segn las reglamentaciones parciales de la Ley de Migracin. Es que adems de algunas dificultades burocrticas en el puerto para el ingreso de los vehculos, no rige la reglamentacin para el caso de entrar al pas por tierra desde Argentina o Brasil; o sea que el beneficio es slo para quienes hacen llegar sus bienes por barco y desde otros pases no limtrofes, una divisin absurda entre los potenciales retornantes. En paralelo, aunque a veces articulando con el Estado, algunas ONG crean tambin sus propios mecanismos de vinculacin, trabajando principalmente en los casos extremos de pobreza o violacin de derechos en la sociedad de destino y, en menor medida, frente a un retorno en situacin de vulnerabilidad econmica y psicolgica. Una reciente propuesta, an sin concretar, es la creacin de un asilo temporal para recin retornados que 3.2.6. Prevencin del retorno
14 Comunicacin personal Mara Pa DAndrea, funcionaria del programa CUAC. Octubre 2009. 15 Comunicacin personal Ana Mara Sosa Gonzlez, encargada de la Oficina de Retorno y Bienvenida. Octubre 2009.
170
no tienen posibilidades de pagar un alquiler o no tienen redes sociales de sostn.16 3.3. Hacia una poltica migratoria integral?
A fines de noviembre de 2009, el candidato presidencial del Frente Amplio, Jos Mujica, obtuvo la victoria en el balotaje. Al igual que en el perodo anterior, el partido de gobierno tendr tambin mayora parlamentaria en ambas cmaras legislativas. Parece pertinente, entonces, una breve referencia a cul es el tratamiento del tema migratorio en sus documentos programticos. La plataforma electoral del Frente Amplio menciona tres veces a los compatriotas en el exterior y es todo lo referente a procesos migratorios: i)en el eje temtico Ms desarrollo sostiene que la creacin de nuevos empleos servir para recibir con oportunidades laborales a los retornantes: ii) en el eje Ms integracin, reconoce entre los logros del actual gobierno la creacin del Departamento 20 y los Consejos Consultivos, con lo cual se interpreta que dar continuidad a esta lnea de accin; iii). en el eje Ms transparencia, se anuncia el apoyo al voto de los compatriotas en el exterior, sin especificar la modalidad. De manera fragmentaria retoma los tres puntos de la discusin desarrollada en su ltimo congreso partidario bajo el ttulo Uruguayos en el exterior: vinculacin, propiciar el retorno de la dispora y buscar los mecanismos para extender el derecho al voto extraterritorial, lo cual quiere decir una continuacin de lo realizado en el perodo 2005-2009, con mayor nfasis en el regreso de los uruguayos de forma no selectiva.17 Las estrategias futuras de vinculacin planteadas desde el Departamento 2018 en base a la experiencia de cinco aos, resultan coherentes con la importancia relativa que la cuestin migratoria tiene en el oficialismo: a) mantener las autonomas entre asociaciones de migrantes, Consejos Consultivos y cuerpo diplomtico, definiendo claramente sus funciones y alcances; b) crear conciencia sobre la significacin de la emigracin para Uruguay, a travs de la inclusin de la temtica en los programas de la educacin formal; c) promover el anclaje cultural de los descendientes de uruguayos en el extranjero para mantener los lazos con la nacionalidad; y d) introducir la temtica de la vinculacin con los migrantes uruguayos en las negociaciones diplomticas bilaterales.
16 Comunicacin personal de Hendrina Rinche Roodenburg de la organizacin Idas & Vueltas. Setiembre 2009. 17 A consultar en: http://www.frenteamplio.org.uy/files/Programa%202010-2015.pdf (citado 2009 1101) 18 Segn intervencin del Director General para Asuntos Consulares y Vinculacin, Embajador Carlos Flanagan. A consultar en: www.mrree.gub.uy (citado 2009 11 01)
171
Dado que los temas migratorios tuvieron poca presencia en las propuestas de los dems partidos polticos que obtuvieron representacin parlamentaria, existen incertidumbres acerca de si se podr avanzar realmente hacia polticas migratorias explcitas y con algn grado de consenso poltico. Por ejemplo, el Partido Colorado retom el tema de las emigraciones bajo el diagnstico de exclusin y marginacin. Sus propuestas en la materia se concentraron bajo el objetivo de Fortalecimiento de la clase media y plantearon medidas de polticas de poblacin, entre las que sobresalen: revertir la migracin interna a las zonas urbanas ms densamente pobladas, desalentar la emigracin de uruguayos con criterios combinados de empleo, insercin familiar y acceso a los servicios pblicos en forma adecuada; identificar a los jvenes en el exterior para reintegrarlos al mercado laboral y concretar planes de inmigracin a partir de la creacin de oportunidades en el campo de la produccin y los servicios.19. En el programa nico del Partido Nacional no encontramos menciones sobre el tema.20 Tampoco en el documento programtico del Partido Independiente21, lo cual llama la atencin, pues su lder y ex - candidato presidencial, ha sido uno de los principales promotores de los ms serios y recientes debates sobre la necesidad de polticas nacionales de poblacin (Mieres y Calvo, 2007 y 2008). En conclusin, la temtica de las migraciones internacionales no se encuentra en el centro de las preocupaciones de las elites poltico-partidarias, y las escasas veces que se menciona en los documentos programticos se la relaciona con los uruguayos residentes en el extranjero, la llamada patria peregrina. El problema migratorio se agota en s mismo, sin que se logre una clara articulacin con otros ejes prioritarios, por ejemplo la insercin internacional del pas.
4. Desafos para el MERCOSUR peregrino

La conformacin de un bloque de integracin regional en el Cono Sur a comienzos de los aos 90 respondi a tendencias propias de la globalizacin neoliberal que buscaba la liberalizacin del comercio de mercancas y la circulacin del capital. A partir de su institucionalizacin como MERCOSUR, en 1991, existi una lucha entre, por un lado, una visin puramente comercial al servicio de los intereses de los empresarios trasnacionales, que en el mejor de los casos derramara riqueza y bienestar hacia
19 A consultar en: http://descarga.vamosuruguay.com.uy/programa_de_gobierno_PC.pdf (citado 2009 11 04) 20 A consultar en: http://www.lacalle.com.uy/programa/ (citado 2009 - 11 04) 21 A consultar en: www.partidoindependiente.org (citado 2009 - 11 04)
172
otros grupos sociales que veran entonces la integracin como positiva. Por otro, una visin ms social y politizada, donde los objetivos de la integracin deberan estar motivados por la cooperacin y la solidaridad entre los pueblos (asociada con la complementariedad productiva), con miras a un desarrollo sustentable compartido y donde el bloque regional actuara como defensa frente a los actores globalizantes (ie. las empresas trasnacionales y las instituciones financieras internacionales), as como espacio experimental de construccin permanente de mejores relaciones econmicas, sociales, culturales y polticas. En Uruguay, donde el MERCOSUR ha sido siempre un tema en debate como quiz no lo sea en ningn otro pas del bloque, esta puja de visiones no incluy con demasiado nfasis la cuestin migratoria. A partir de los antecedentes descriptos en las secciones previas, queda claro que la dinmica migratoria reciente fue mayor en la direccin Norte-Sur en comparacin con la orientacin Sur-Sur, lo cual llev a un segundo plano de la opinin pblica y acadmica las migraciones transfronterizas y regionales. Pellegrino (2009: 25) afirma: La existencia del MERCOSUR no ha tenido consecuencias importantes sobre los flujos migratorios [regionales], ni en su orientacin ni en su ritmo, y su situacin parece estar ms bien relacionada con las asimetras econmicas de los procesos de desarrollo y con los avatares econmicos y polticos de cada uno de los pases. Por ello, pueden resultar extraos o directamente ignorados, los avances existentes en materia legal en los distintos Estados, legislacin promovida desde la frgil institucionalidad del MERCOSUR. En particular, el Acuerdo sobre residencia para nacionales de los Estados partes del MERCOSUR, Chile y Bolivia, vigente desde julio de 2009, que junto con programas unilaterales y binacionales colocan a Sudamrica como lder en el concierto mundial en materia de libre circulacin y respeto a los derechos de los migrantes. Sin embargo, la distancia entre acuerdos, normas, reglamentaciones y su verdadera implementacin en fronteras, aduanas, fbricas, comercios, instituciones educativas y de la salud, barrios urbanos y predios agrcolas resulta an muy grande. El cierre desde hace ms de dos aos del libre paso en el puente internacional San Martn entre Fray Bentos (ROU) y Gualeguaych (RA) simboliza las contradicciones entre integracin regional y libre circulacin de personas, ocultando otras situaciones mucho ms problemticas para los migrantes. Por ejemplo, los temas sobre legislacin laboral no son conocidos y debatidos, en particular la Declaracin Sociolaboral (1998) o el Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del MERCOSUR (2005). Segn Ermida Uriarte, el MERCOSUR no es una regin de libre circulacin de
173
trabajadores porque se discrimina a los trabajadores extra-mercosureos, y porque las normas aprobadas facilitan trmites sin llegar a garantizar una plena libertad de circulacin (Ermida Uriarte, 2009: 32). En este campo, empresarios y trabajadores organizados tienen fuertes diferencias sobre cul debera ser el alcance de la regulacin y flexibilizacin laboral en la regin, tensiones que adems de mostrar intereses econmicos y polticos divergentes, hacen emerger borrosas concepciones acerca del trabajador migrante como simple portador de un factor econmico (ie. trabajo) y/o sujeto de derechos. Los propios sindicatos nacionales, ms all de sus discursos internacionalistas, no logran neutralizar la discriminacin y xenofobia que se construye en torno al temor de la competencia intra-clase que representaran los trabajadores migrantes dispuestos a trabajar en inferiores condiciones laborales (Ermida Uriarte, 2009: 33). No obstante, se observan algunos avances. La reciente reunin de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, en diciembre pasado, reconoce en su Declaracin Poltica de Montevideo la importancia de la libre residencia de los trabajadores migrantes en el MERCOSUR. En su plan de accin promueve los acuerdos entre pases para el reconocimiento de los derechos de la seguridad social de las/los trabajadoras/es migrantes22; en consonancia con la puesta en vigencia -desde junio 2006, luego de nueve aos-, del Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del MERCOSUR. Mientras tanto, las empresas translatinas (ie. Petrobrs) parecen preocupadas por una mayor flexibilidad en las migraciones circulares de sus cuadros tcnicos y gerenciales en la regin (Braga y Sprandel, 2008: 94). Las organizaciones de la sociedad civil han tenido escasa incidencia en las lneas de trabajo a nivel regional. En Uruguay, no proliferan las ONG y redes que consideren al MERCOSUR como territorio ampliado de su pensamiento y accionar. Son menos an las que trabajan sobre la problemtica de las migraciones humanas. Vale la pena mencionar en este sentido el trabajo histrico del Servicio Ecumnico para la Dignidad Humana (SEDHU), y las ms recientes acciones de estudios y campaas de la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo (ver PIDHDD, 2008; 2009). Otras pequeas organizaciones, con cierta visibilidad y audiencia en el pas, como la Asociacin de Familiares y Amigos de Migrantes Idas y Vueltas, la Asociacin Cultural y Casa de los Inmigrantes Csar Vallejo, y el programa Departamento 20 de la radio y televisin nacional, organizan circunstancialmente movilizaciones o eventos23. El Parlamento del MERCOSUR, que inici su actuacin en 2007,
22 A consultar en: http://www.ccscs.org/noticias/ (citado 2010 01 25) 23 Por ejemplo, a fines de 2009 se realiz en Montevideo el evento internacional Vaiven09, organizado por El Colletero de Espaa para su proyecto comunicativo Entre Soles y Lunes, al cual estas organiza-
174
abri nuevas expectativas hacia una mayor influencia de las agendas sociales de estas redes de defensa de los derechos humanos y de los sindicatos, pero an sin resultados tangibles (ver VV.AA. 2009). En casi dos dcadas de MERCOSUR, slo la mitad de 31 acuerdos vinculados a las migraciones han entrado en vigencia (VV.AA. 2009: 264). Las dificultades para la adopcin simultnea en los pases del bloque de normativas nacionales y programas que acompaen los acuerdos alcanzados a nivel regional sobre libre circulacin y los derechos de los migrantes, ha llevado a buscar el atajo de los acuerdos bilaterales (o programas unilaterales), que aparecen como ms efectivos. Por ejemplo, en 2002 Uruguay y Brasil firmaron un acuerdo de residencia fronterizo, que luego se extendi, en 2006, a todo el territorio de ambos pases, como avanzada del Acuerdo sobre residencia del MERCOSUR, Bolivia y Chile que entr finalmente en vigencia en julio de 200924. La ausencia de informacin de calidad y en cantidad suficientes sobre las migraciones en el espacio MERCOSUR, ciertamente colabora en el lento avance de las metas planteadas en declaraciones y acuerdos de libre circulacin y en la generacin de un mercado de trabajo ampliado (Baer, 2006).25 En Uruguay, a nivel acadmico, el Programa de Poblacin de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica es donde se ha producido conocimiento sobre la materia, aunque no existe una lnea de trabajo permanente sobre migraciones e integracin regional. Finalmente, sigue habiendo una brecha importante entre la dinmica migratoria fronteriza y los esfuerzos de creacin de espacios de convergencia binacionales a nivel estatal, a pesar que en los ltimos aos se ha reconocido la especificidad de estos territorios. Por ejemplo, desde hace pocos aos existen mayores oportunidades en la frontera entre Uruguay y Brasil para acceder a servicios de salud en ambos pases sin importar la nacionalidad.
ciones se sumaron en la planificacin y realizacin. Lo mismo sucedi en 2006 cuando el II Encuentro Cvico Iberoamericano: Migracin y Desarrollo, organizado por la SEGIB en Piripolis en el marco de la XVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. 24 A consultar en: http://www.presidencia.gub.uy/_Web/noticias/2006/03/notas_uru_bras.pdf. (citado 2010 - 01 25). Esta visin es recogida por Daniel Etcheverry (2006:127) a travs de sus informantes de organizaciones mediadoras hacia los migrantes en Porto Alegre 25 Ver por ejemplo las conclusiones del 1er. Taller sobre libre circulacin de trabajadores y la integracin fronteriza en el MERCOSUR realizado en Buenos Aires en agosto 2008. A consultar en: http://www. cgtrainternacional.com.ar/edi41/noticias/noticia3.html (citado 2009 - 11 01)
175
5. Comentario final
La nueva Ley de Migracin de Uruguay, su reglamentacin y la futura convocatoria de la Junta Nacional de Migracin abren esperanzas de que se pueda definir y coordinar a mediano plazo en el pas una poltica migratoria integral y promotora de los derechos humanos. Los mayores riesgos son la inoperancia, el desconocimiento de las organizaciones de la sociedad civil y la toma de decisiones sin mayor conocimiento acadmico de las cambiantes caractersticas de los flujos migratorios. Asimismo, es necesario desnaturalizar la idea de la excepcionalidad uruguaya para entender la realidad en el contexto regional y global de las migraciones, con lo cual ser ms factible integrar la dimensin migratoria en los escenarios de desarrollo nacional planteados. La nueva coyuntura de un segundo gobierno del Frente Amplio, en apariencia ms proclive a profundizar la integracin regional lo cual no significa exclusivamente el MERCOSUR- puede representar un contexto favorable para que las migraciones regionales adquieran una mayor atencin por parte del Estado. Las organizaciones sociales y las instituciones acadmicas tienen la co-responsabilidad de mantener el tema en agenda y contribuir a un debate serio, centrado en los derechos humanos y laborales de los migrantes, as como en la discusin de los modelos de desarrollo inclusivos, a nivel nacional, que transformen en realidad el derecho a no emigrar, a emigrar, a retornar e inmigrar.
176
Aguiar, Csar (2007) Inmigracin. Perspectivas y oportunidades para una poltica inmigratoria., en Calvo, Juan Jos y Mieres, Pablo (comp.) Importante pero urgente. Polticas de poblacin en Uruguay. Montevideo: UNFPA/Rumbos. Aguiar, Csar (2008) Tesis preliminares para una poltica inmigratoria., en Calvo, Juan Jos y Mieres, Pablo (comp.) Sur, migracin y despus. Montevideo: UNFPA / Rumbos. Baer, Gladys. (2006) La informacin sociolaboral en el MERCOSUR: el observatorio del mercado de trabajo y la incorporacin de la variable migratoria., en MERCOSUR Parlamentario 6: (pp.29-34). Cabella, Wanda y Pellegrino, Adela (2007) Emigracin. Diagnstico y aportes para discutir polticas, en Calvo, Juan Jos y Mieres, Pablo (comp.) Importante pero urgente. Polticas de poblacin en Uruguay. Montevideo: UNFPA/Rumbos. Calvo, Juan Jos y Mieres, Pablo (comp.) (2007) Importante pero urgente. Polticas de poblacin en Uruguay. Montevideo: UNFPA/Rumbos. De Souza, Lidia (2007) Diluyendo las fronteras: cultura de emigracin en Uruguay en Diconca, Beatriz y Campodnico, Gabriela (comp.) (2007) Migracin uruguaya: un enfoque antropolgico. Montevideo: Universidad de la Repblica. Diconca, Beatriz y Campodnico, Gabriela (comp.) (2007) Migracin uruguaya: un enfoque antropolgico. Montevideo: Universidad de la Repblica. Ermida Uriarte, Oscar (2009) Derecho a migrar y derecho al trabajo, en VV.AA. Las migraciones humanas en el MERCOSUR. Una mirada desde los derechos humanos. Montevideo: Observatorio de Polticas Pblicas de Derechos Humanos en el MERCOSUR. Etcheverry, Daniel (2007) A documentao de estrangeiros no Brasil: seus caminhos e significados, en Fagundes Jardim, Denise (comp.) Cartografias da imigrao: interculturalidades e polticas pblicas. Porto Alegre: UFRGS. Falero, Alfredo (2002) Migracin laboral: un desafo para la sociedad civil, en Revista de Ciencias Sociales, Volumen XV, nmero 20, (pp. 50-62), Montevideo. Goycoechea, Alba (2004) Las recientes olas migratorias latinoamericanas: el caso uruguayo. Un estudio de los imaginarios migratorios de las familias de migrantes, en Informe del proyecto de iniciacin a la investigacin. Montevideo: Universidad de la Repblica / Comisin Sectorial de Investigacin Cientfica (mimeo) Harvey, David (2004) Espaos de Esperana. Sao Paulo: Loyola. Koolhas, Martn (2007) Magnitud y caractersticas de la migracin de retorno en Uruguay (1986-2006), Ponencia presentada en Seminario Uruguay en las migraciones internacionales, 2-4 octubre 2007. Universidad de la Repblica (mimeo)
177
Macadar, Daniel y Pellegrino, Adela (2007) Informe de migracin internacional en base a la ENHA 2006. (citado 2009-11-01) A consultar en www.ine.gub.uy. Braga, Ana Cristina y Sprandel, Marcia Anita (org.) (2008) MERCOSUR e as migraoes. Os movimentos nas fronteiras e a construo de polticas pblicas regionais de integrao. Brasilia: Conselho Nacional de Imigrao CNIg - Ministrio do Trabalho e Emprego. Moraes, Natalia; Bermdez; Anastacia; Escriv, ngeles y Padilla, Beatriz (2009) Estrategias de vinculacin de los estados latinoamericanos con sus disporas: Un anlisis de las iniciativas desarrolladas por Colombia, Per, Brasil y Uruguay, en Escriv, ngeles; Bermdez, Anastasia y Moraes, Natalia (org.) Migracin y participacin poltica. Estados, organizaciones y migrantes en perspectiva local-transnacional. Crdoba: Consejo Superior de Investigaciones Cientficas (CSIC). Pellegrino, Adela (comp.) (1995) Migracin e integracin. Nuevas formas de movilidad de la poblacin. Montevideo: Trilce. Pellegrino, Adela (2003) Uruguay y la ciudadana dispersa, en Caldern Chelius, Leticia (comp.) Votar en la distancia. La extensin de los derechos polticos a migrantes, experiencias comparadas. Mxico: Instituto Mora. Pellegrino, Adela (2008) La poblacin y el crecimiento, en Varela, Carmen (org.) Demografa de una sociedad en transicin: la poblacin uruguaya a inicios del siglo XXI. Montevideo: Programa de Poblacin / UNFPA. Pellegrino, Adela (2009) La migracin entre los pases del MERCOSUR: tendencias y caractersticas, en VV.AA. Las migraciones humanas en el MERCOSUR. Una mirada desde los derechos humanos. Montevideo: Observatorio de Polticas Pblicas de Derechos Humanos en el MERCOSUR. Pellegrino, Adela y Calvo, Juan Jos (2007) Qu hacer con la poblacin en Uruguay?, en Arocena, Rodrigo y Caetano, Gerardo (org.) Uruguay: Agenda 2020. Montevideo: Taurus. Pellegrino, Adela y Koolhaas, Martn (2008) Migracin internacional: los hogares de los emigrantes, en Varela, Carmen (org.) Demografa de una sociedad en transicin: la poblacin urugaya a inicios del siglo XXI. Montevideo: Programa de Poblacin / UNFPA. Pellegrino, Adela y Vigorito, Andrea (2005) Emigration and economic crisis: recent evidence from Uruguay, en Migraciones internacionales, 3(1):57-81.Tijuana. PIDHDD (2008) Migraciones y Derechos Humanos. Primer informe para la consulta permanente sobre migraciones y derechos humanos en Amrica Latina y el Caribe. Bogot: Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. PIDHDD Cartilla de derechos de las personas migrantes en Uruguay, en Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. Publicaciones pases (en lnea). 2009 (citado 2010-01-25).
178
A consultar en: http://www.pidhdd.org/component/option,com_jdownloads/Itemid,127/ task,view.download/cid,129/ Schroeder Orozco, G. (2009) Comentarios desde Francia acerca del decreto de reglamentacin de los Consejos Consultivos, en Sociedad Uruguaya 2009 (citado 2009 11 04). En: http://www.sociedaduruguaya.org/2009/01/comentarios-desde-francia-acerca-deldecreto-de-reglamentacion-de-los-consejos-consultivos.html. Taks, Javier (2006) Migraciones internacionales en Uruguay: de pueblo trasplantado a dispora vinculada, en Revista Theomai (en lnea) 14: 139-156. A consultar en: http://revista-theomai.unq.edu.ar/NUMERO14/ArtTaks.pdf Trigo, Abril (2003) Memorias migrantes. Testimonios y ensayos sobre la dispora uruguaya. Montevideo: Beatriz Viterbo Editora. Vaccoti, Luciana (2009) Consejos consultivos de uruguayos en el exterior. Anlisis de las caractersticas sociodemogrficas de los participantes, los motivos de la participacin y las acciones y propuestas de los consejos consultivos de Argentina, Brasil, Espaa y Estados Unidos en relacin al estado uruguayo. Proyecto de tesis para la obtencin del diploma en anlisis sociodemogrfico aplicado a la gestin Montevideo: Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica (mimeo) Viera Cherro, Mariana (2007) Ser emigrante. Nuevas formas de subjetividad en un pas vaco, en Diconca, Beatriz y Campodnico, Gabriela (comp.) (2007) Migracin uruguaya: un enfoque antropolgico. Montevideo: Universidad de la Repblica. VV.AA. (2009) Las migraciones humanas en el MERCOSUR. Una mirada desde los derechos humanos. Montevideo: Observatorio de Polticas Pblicas de Derechos Humanos en el MERCOSUR.
179
El desafo de la innovar en la gestin pblica
Conclusin
Cristina Zurbriggen1
n los ltimos aos, la realidad social del fenmeno migratorio plantea nuevos retos para el conjunto de las polticas pblicas. Los pases del Cono Sur deben atender no slo aspectos legales a nivel nacional, regional e internacional, sino avanzar hacia polticas migratorias que favorezcan la integracin y la convivencia ciudadana. Se trata de desarrollar acciones que aseguren la condicin de ciudadana de todas las personas migrantes, garantizando el respeto a sus derechos humanos y la igualdad de oportunidades y de acceso a los servicios sociales. La migracin se convierte as en uno de los temas crticos de la agenda pblica de los gobiernos de la regin. Las debilidades de la estructura estatal imponen serias limitaciones al diseo e implementacin de polticas, pues el modelo de organizacin de compartimentos estancos, excesivamente fragmentado, plantea importantes dificultades para armonizar y concretar las competencias propias y las compartidas, articular niveles de gobierno (local, nacional, regional e internacional), e integrar la participacin de las organizaciones de la sociedad civil. En este sentido, en hace necesario analizar los desafos de la gestin de la poltica migratoria en clave de desarrollo considerando las particularidades del subsistema migratorio del Cono Sur.
1 Doctora en Ciencia Poltica por la Universidad Eberhard-Karls (Tubingen, Alemania). Se desempea como docente e investigadora en el rea de Estado y Polticas Pblicas en la Universidad de la Repblica (Uruguay), y es Directora de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en Uruguay.
181
Ello implica repensar la problemtica desde un abordaje integrado que trasciende el campo de la especializacin estableciendo los grandes objetivos en cada uno de los pases y su articulacin institucional, insertndose en el dominio de la interdisciplinariedad, de la accin interinstitucional y multiactoral.
1. Las polticas migratorias: multidimensional, multinivel y multiactoral

La problemtica migratoria requiere, en primer lugar, del diseo de polticas migratorias activas por parte de los gobiernos. Ello demanda la definicin de objetivos claros, explcitos a travs de la generacin de espacios que permitan el diseo de polticas consensuadas y legtimas. La utilizacin del conocimiento experto para una mejor solucin a los problemas planteados es otro de los requisitos necesarios. Asimismo, se requiere una nueva institucionalidad y nuevos instrumentos de gestin para abordar la complejidad de la temtica. Deben desarrollarse, como un todo coherente, una serie de instrumentos: polticas de vinculacin, poltica internacional -que incluye una multiplicidad de acuerdos desplegados con otros pases que se deben gestionar-, control de flujos migratorios, polticas que hacen referencia a la regulacin de las situaciones administrativas de los inmigrantes presentes en el territorio, polticas vinculadas a la integracin social (salud, educacin, vivienda), sin olvidar la dimensin cultural. En consecuencia, la multiplicidad de temas involucra distintas unidades dentro del gobierno nacional (Ministerio del Relaciones Exteriores, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Ministerio de Educacin, Ministerio de Vivienda, Ministerio de Justicia, etc.), as como diferentes niveles de gobierno (local, nacional, regional e internacional). Asimismo, la poltica migratoria debe tomar en consideracin no slo los aspectos gubernamentales, sino tambin el papel desempeado por los actores vinculados a la sociedad civil, los cuales son centrales para informar y asesorar a los inmigrantes. En consecuencia, las polticas migratorias deben incluir objetivos claros y explcitos que, como toda decisin valrica, dependern de las prioridades establecidas por los gobiernos dentro de la multiplicidad de temas involucrados. En este sentido cobra sentido la incorporacin del saber experto
182
para su fundamentacin, adems del diseo claro de objetivos con indicadores que permitan evaluar y monitorear su desempeo. Dada las caractersticas sealadas, la bsqueda de una accin mnimamente eficaz por parte de los responsables pblicos obliga a articular, de manera ms o menos formal, las actividades que se desarrollan en los mbitos mencionados y, con ello, fuerza al establecimiento de relaciones entre agentes que prestan servicio en unidades pertenecientes a distintos niveles de gobierno y la incorporacin de la sociedad civil. Es as que la migracin posee dimensiones y mbitos multifacticos y que demanda de un tratamiento multidisciplinario e interestatal debido a los actores involucrados -organizaciones de la sociedad civil y gobiernos- lo que conlleva generar nuevos instrumentos, metodologas y mbitos de gestin. Ello demanda una institucionalidad para elaborar estratgicamente polticas pblicas activas que articulen diferentes organismos pblicos, niveles de gobierno y actores involucrados en el proceso decisional. En este contexto, ha tomado fuerza la concepcin de gestin transversal como forma de superar las limitaciones de la estructura organizativa jerrquica clsica o de la Nueva Gerencia Pblica, a travs del incremento de la coordinacin y cooperacin dentro y fuera de la estructura estatal, para alcanzar un mejor aprovechamiento de los recursos en la bsqueda de soluciones a los problemas colectivos. Lo que caracteriza la gestin transversal es la necesidad de trabajar colaborativamente y de apostar a la formulacin e implementacin de polticas integradas. De esta manera, la idea de transversalidad, de intersectorialidad multiactoral, se renen en torno a la nocin de gestin integrada en red.
2. Conceptualizando la transversalidad
La transversalidad puede ser comprendida como un concepto y un instrumento organizativo que tiene como funcin aportar capacidad de actuacin a las organizaciones con relacin a algunos temas por los que la organizacin clsica no resulta adecuada. La misma intenta dar respuestas organizativas a la necesidad de incorporar temas, visiones, enfoques, pblicos, problemas, objetivos, etc. a las tareas de la organizacin que no encajan en una sola de las estructuras organizativas verticales e intenta tambin, que TODAS estas estructuras verticales compartan sinrgicamente la consecucin de un objetivo comn que no es especfico de cada una de ellas en particular. (Serra, 2004; 4).
183
Adems, la transversalidad, no puede confundirse con la coordinacin lateral o interdepartamental, aunque tenga alguna relacin y, mucho menos, con la integracin organizativa ordinaria, ya que esta coordinacin e integracin vertical no presupone nuevos puntos de vista ni nuevas lneas de objetivos disociados de los objetivos corporativos, divisionales o sectoriales asignados a los rganos verticales en que se estructura la organizacin. Justamente, lo que es especfico de la transversalidad es introducir lneas de trabajo no asignadas ni asignables verticalmente. (Serra, 2004; 4). Lo caracterstico de esta nueva forma de gestin es la necesidad del dilogo entre las partes, como forma de dar respuestas a problemas complejos, en temticas que no son competencia de un solo sector de la estructura organizativa clsica sino que involucran a toda la estructura estatal, as como a actores no estatales. En la literatura se pueden observar diversas maneras de entender qu puede ser transversal. De todas maneras, se pueden distinguir una primera clasificacin donde: 1) La transversalidad es entendida como mainstreaming; 2) como estrategia corporativa o instrumental; 3) y finalmente, como atencin a grupos poblacionales. La transversalidad entendida como mainstreaming o corriente principal, pretende abordar proyectos orientados en torno a un contenido especfico que atraviesa a todas las polticas que se realicen al respecto. Los ejemplos mencionados en la literatura son los de gnero, los planes de igualdad y la sustentabilidad ambiental, entre otros. Cuando la transversalidad es aplicada como estrategia corporativa, o instrumental, hace referencia a la bsqueda de modificacin de reglas y hbitos de funcionamiento de una estructura organizativa para lo que desarrolla proyectos que atraviesan a la estructura cortndola horizontalmente. Ejemplos de este tipo de gestin son programas de participacin ciudadana, o modernizacin administrativa, polticas de recursos humanos y de las tecnologas de la informacin (Brugu, 2008; 17). Estos proyectos pueden diferenciarse por el nivel de autoridad con el que se desarrollan. Cuando son proyectos con autoridad, significa que las transformaciones se dan desde la obligacin a asumir determinadas reglas, procedimientos y criterios previamente determinados. Sin autoridad, son aquellos proyectos que no son impulsados por el establecimiento predeter-
184
minado de los criterios y reglas sino que las transformaciones se dan producto de la voluntad, conviccin y seduccin (Brugu, 2008; 17-18). Tambin se utiliza en la literatura la transversalidad para hacer referencia a polticas relacionadas a grupos poblacionales o target groups en funcin de que son objetivos de las polticas. Este enfoque pretende visualizar a las polticas pblicas desde el punto de vista de sus destinatarios (por lo que) cruza inevitablemente toda la estructura orgnica habitual de las organizaciones (Serra, 2004; 5). De todas maneras, opera distinto que la transversalidad comprendida como corriente principal: cuando apunta a target groups no necesariamente supone la incorporacin de una nueva dimensin poltica como si ocurre con el concepto de mainstreaming (igualdad de gnero, sostenibilidad medioambiental) o con los cross-cutting issues (Serra, 2004; 5). El enfoque de los grupos poblacionales significa la priorizacin de ciertos sectores de poblacin cuyos ejemplos tpicamente son los programas transversales para infancia, juventud, inmigrantes, mujeres. En este tipo de programas puede tener lugar un solapamiento con la transversalidad como corriente principal. La transversalidad sustantiva, tanto en el primer como el tercer caso de la anterior clasificacin, se diferencia entonces porque no pretende la mejora interna-administrativa sino que apuesta a articular una diversidad de acciones para abordar conjuntamente una determinada materia o grupo poblacional. En este caso se diferencia entre la sustantiva con contenido poltico de aquella que es de mayor contenido tcnico (Brugu, 2008; 19). Las polticas migratorias constituyen un claro ejemplo de la necesidad de un abordaje nuevo por parte de los gobiernos a la hora de gestionar asuntos pblicos.
3. Gestionando la transversalidad: Gestionando en Red

La elaboracin e implementacin de polticas de carcter transversal como las polticas migratorias necesita nuevos formatos de gestin. La gestin en red permite evitar fugas de coordinacin entre servicios, pues implica la articulacin de organizaciones para la instrumentacin de acciones pblicas conjuntas. As, desde hace ms de una dcada ha empezado a proliferar una extensa literatura acadmica sobre la governance (Pierre y Peters, 2000; Pierre, 2000). La utilizacin del trmino ha sido muy variada y se ha
185
aplicado para referirse a fenmenos tan diversos como las redes de polticas (Marsh y Rhodes, 1997) y las formas de la nueva gestin pblica. La gestin transversal en red depende en gran medida de los procesos de planificacin, seguimiento y evaluacin de las acciones y los productos logrados. A este proceso se le llama gestin estratgica. En general, se habla de una estrategia cuando las organizaciones de la red tienen una visin de cmo operar y lograr apoyo para implementar una serie de actividades a efectos de crear valor pblico. De esta forma, la estrategia permite que las diferentes organizaciones estn articuladas en su filosofa, recursos y acciones, actuando coordinadamente entre s y respecto a su entorno. En el caso de la poltica migratoria esta dimensin cobra gran relevancia para articular la multiplicidad de espacios en un solo objetivo estratgico general. Para esta modalidad de gestin transversal se parte de una intencionalidad primaria que remite a la voluntad de transformar las estructuras y comportamientos existentes en las organizaciones, incorporando visiones de conjunto y de colaboracin.
Cuadro 1 Polticas migratorias Requerimientos de la gestin transversal.
El conocimiento experto, profundo y global del tema asignado a la gestin transversal. La captura y el uso de informacin amplia sobre el tema con especial atencin en el estado de situacin. La fijacin de objetivos estratgicos explcitos y cuantificados para la poltica transversal correspondiente. La identificacin de lugares donde se sitan, en el conjunto de la sociedad y de las propias organizaciones pblicas, las barreras y las dificultades para alcanzar los objetivos. La colaboracin en el diseo de las estrategias y acciones sectoriales a implantar por los rganos verticales para conseguir los objetivos. La relacin permanente con las estructuras verticales que corresponda, asegurando una funcin catalizadora entre la dimensin transversal y los sectores y la organizacin, evitando, muy cuidadosamente, la apropiacin indebida del tema por parte de la dimensin transversal. La propia organizacin, ayudando a transferirle el mximo conocimiento que pueda asumir sobre la orientacin transversal trabajada y formando, en lo que se considere oportuno, a sus profesionales. El anlisis de los impactos y la evolucin de la situacin social respecto del tema transversal de que se trate y el replanteamiento de las estrategias de actuacin cuando corresponda. Fuente: Serra 2004
La gestin transversal implica lograr acciones a travs de organizaciones. Gestionar entonces implica establecer pautas de interdependencia entre organizaciones y fomentar cotidianamente una relacin asociativa entre ellas, de modo que puedan trabajar en conjunto en forma efectiva para enfrentar las preocupaciones comunes y aunar intereses.
186
De ah la importancia de la planificacin estratgica, as como la conduccin y el liderazgo estratgico para la administracin de conflictos e integracin cotidiana de los actores en la red. El desarrollo de los canales de comunicacin, as como de mecanismos de coordinacin y transparencia resulta fundamental para la construccin de una cultura de red mediante la identidad y el sentido de pertenencia. Un aspecto central de la estrategia es la propia definicin de cmo ser organizada y administrada la red, a efectos de implementar los programas y lograr los objetivos acordados entre los actores. Idealmente, la red debera contar con la capacidad organizacional de llevar adelante una gestin efectiva, eficiente y legtima. Esto nos lleva a pensar en las destrezas y capacidades que la organizacin requiere y los valores que definen su cultura, as como tambin en la estructura y los procesos de interaccin entre los actores. Instrumentos como la re-estructura organizacional, la descentralizacin, el gobierno electrnico, el trabajo en equipo y la rendicin de cuentas, conforman la gestin operativa de las redes en el marco de una planificacin estratgica. Ello implica fortalecer los instrumentos de gestin tales como la inclusin de los actores institucionales que tengan responsabilidades en esas temtica, as como la existencia de mecanismos de dilogo entre las partes. Este tipo de herramientas deberan tomarse en cuenta a la hora de disear e implementar polticas pblicas de gran complejidad como las migratorias.
4. Desafos pendientes
Los pases de la regin estn avanzando en esta direccin. En el caso de Uruguay, en forma innovadora se crean la Junta Nacional de Migracin y el Consejo Consultivo Asesor de Migracin. El primero es un rgano interinstitucional ejecutivo que asesora al Poder Ejecutivo en todo lo relativo a la materia, y el segundo integra a las organizaciones sociales y gremiales relacionadas, en un avance hacia el establecimiento de canales efectivos de participacin de la sociedad civil. Ello sin perjuicio de la competencia que en esta materia tienen los Ministerios del Interior, de Trabajo y Seguridad Social y de Relaciones Exteriores, a los que hemos hecho referencia en otras oportunidades.
187
En 2008 en Chile, por iniciativa del Ministerio de Relaciones Exteriores, se crea el Comit Interministerial para las Comunidades Chilenas en el Exterior, instancia asesora y de coordinacin entre los Ministerios con injerencia en la formulacin e implementacin de las polticas pblicas aplicadas a los nacionales residentes en el exterior. El carcter transversal e integral que caracteriza al Comit constituye uno de sus principales pilares, que se traduce en iniciativas de real trascendencia y alcance para los connacionales en el extranjero.
En este sentido, las pases de la regin tendran que evolucionar hacia un diseo de polticas migratorias activas con un abordaje integral y sistmico en clave regional, basadas en el conocimiento experto, legitimadas a travs de la inclusin de la multiplicidad de actores involucrados en el proceso, desarrollando nuevos objetivos claros y precisos, con indicadores que permitan evaluar y monitorear sus resultados. Definidos los objetivos es preciso avanzar en la construccin de una nueva institucionalidad con nuevos formatos de gestin. Sin embargo, no se trata solamente de un rediseo institucional, sino de un cambio cultural, de revisar organizaciones pensadas nicamente para desarrollar conversaciones verticales y a construir otras donde se produzcan conversaciones laterales. Quiz podramos ir incluso ms lejos ms al fondo- y referirnos a la necesidad de transformar aquellas organizaciones tradicionales donde cada parte hace aquello que le toca en silencio en unas nuevas organizaciones donde el dilogo entre las partes sirve para descubrir lo que hemos hacer. La especializacin y el silencio frente la colaboracin y la conversacin: aqu encontramos la autntica magnitud de las transformaciones propuestas y de las dificultades que enfrentarn (Brugu, 2009).
188
Referencia Bibliogrfica
Bouckaert, G., D. Ormond y B. G. Peters (2000). A Possible Governance Agenda for Finland, Helsinki, Ministry of Finance. Bouckaert, G., B. G. Peters y K. Verhoest (2009). The Coordination of Public Sector Organizations: Shifting Patterns of Public Management, Basingstoke, Palgrave. Brugu, Quim, (2009).Del tomo a la red: los retos de una nueva metfora en Zurbriggen C. gestin de Redes institucionales un nuevo modelo de gestin?, Editorial Porra, en prensa Peters, Guy (2009) Gobernanza, Meta-gobernanza y Cambio de Poltica, en Mariez F. y Zurbriggen C. Gestin de Redes institucionales un nuevo modelo de gestin?, Editorial Porra, en prensa.
189

Politicas-Migratorias Del Mercosur

Загружено:

Сведения о документе

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Politicas-Migratorias Del Mercosur

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR

Cristina Zurbriggen Lenin Mondol

Julio Carranza Valds1

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR

Polticas pblicas migratorias: consideraciones preliminares para su discusin

Lenin Mondol Lpez3

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR

Polticas pblicas migratorias

II. Entre luces y sombras: La poltica pblica migratoria subregional

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR

Polticas pblicas migratorias

III. Las respuestas pendientes

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR

IV. A modo de conclusin

Polticas pblicas migratorias

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR

Polticas migratorias en la Argentina

2. Experiencias del pasado

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR

Polticas migratorias en la Argentina

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR

Polticas migratorias en la Argentina

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR

I Fase Industrializacin Sustitutiva de Importaciones

1930 a 1945 1946 a 1955

II Fase Industrializacin Sustitutiva de Importaciones

1955-1962 1966-1972 1963-1966 1973-1975

Capitalista Independiente Capitalista Dependiente Capitalista Dependiente

Liberal Represivo Democrtico Liberal

Apertura Econmica y Liberalizacin de la Economa

Polticas migratorias en la Argentina

Contina Cuadro No. 1

- Promocin inmigracin europea asociada a proceso colonizador - Exterminio poblacin aborigen

Mercado Interno Coyunturalmente

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR

- Amnista migrantes limtrofes - Restricciones migrantes limtrofes

Fuente: Novick, S. 1992, 1997, 2000.

Polticas migratorias en la Argentina

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR

Polticas migratorias en la Argentina

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR

Polticas migratorias en la Argentina

Cuadro No. 4 Radicaciones por trmite ordinario

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR

3.1. Acuerdos Mercosur

Polticas migratorias en la Argentina

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR

3.2. Programa Races

3.3. Nueva ley de refugiados

Polticas migratorias en la Argentina

3.4. Convencin internacional

3.5. Iniciativas del Ministerio del Interior

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR

Fuente: Resolucin 452/07, Ministerio del Interior

Polticas migratorias en la Argentina

Estado actual y perspectivas de las polticas migratorias en el MERCOSUR

Cuadro No. 7 Poblacion Inmigrante (no nativa) en Argentina 1869-2001

1869 1895 1914 1947 1960 1970 1980 1991 2001

1.737.076 3.954.911 7.885.237 15.893.827 20.010.539 23.390.050 27.947.446 32.615.528 36.260.130

Fuente: Censos Nacionales de Argentina, INDEC

Polticas migratorias en la Argentina

100,0 6,4 21,3 17,8 12,6 42,0