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Introduccin

Bienvenidos al mdulo de Gestin de Polticas Pblicas del Diplomado en Gerencia
Pblica de la Escuela Superior de Administracin Pblica - ESAP.

Este mdulo persigue dos objetivos generales. Reflexionar sobre los conceptos
bsicos que explican el proceso de las polticas pblicas en cualquiera de sus
momentos: agendacin, formulacin, implementacin, evaluacin; y propiciar la
comprensin y el desarrollo de las competencias necesarias para gerenciar a las
polticas pblicas, y convertirlas en eficaces mecanismos de las autoridades pblicas
para la prevencin y/o solucin de los problemas de su competencia.

De estos dos objetivos se desprenden una serie de objetivos especficos los cuales
se cumplirn a travs del estudio y prctica de las seis unidades que integran el
modulo. Veamos rpidamente los contenidos y objetivos de cada una de estas
unidades.
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La primera unidad se denomina marco conceptual para el estudio, el anlisis y la
gestin de las polticas pblicas y en ella se profundizar en el concepto de la
poltica pblica sus elementos y tipologas, en el anlisis de las polticas pblicas
como campo multidisciplinario y metodologa para el estudio del proceso de las
polticas pblicas, y en la gerencia de polticas pblicas como un tipo especial de
anlisis, de carcter profesional, encaminado a la identificacin, prescripcin,
priorizacin y resolucin de los asuntos pblicos.

La segunda unidad ha sido titulada Competencias generales para la gestin de
las polticas pblicas. Con ella se persigue desarrollar tres competencias bsicas y
generales a todo el proceso de la poltica pblica y que debe ostentar todo gerente

1
Este contenido responde a los criterios bsicos suministrados por la ESAP en el documento
especialmente elaborado para el Programa de Capacitacin para la Gerencia Pblica, a las
sugerencias realizadas por la Subdireccin de la Escuela de Alto Gobierno, y a los conceptos
formulados por los pares acadmicos que revisaron la primera versin del mdulo.
2
de las polticas. Por un lado la comprensin del ambiente de la poltica pblica y de
los diversos elementos que lo comprenden, como las instituciones, organizaciones,
sistemas de gestin y actores. Por otra parte, el desarrollo de competencias para
construccin el mapa de actores involucrados en la poltica, con sus intereses,
expectativas y recursos para incidir en cualquiera de los momentos de la poltica.
Finalmente, y muy en consonancia con lo anterior, el desarrollo de competencias
para movilizar, persuadir o neutralizar a los actores involucrados en la poltica
pblica, segn sea el caso, y garantizar el xito de la poltica.

La tercera unidad se refiere a la agenda de gobierno, y tiene como objetivo principal
que el estudiante comprenda el proceso mediante el cual se definen los problemas y
se llega movilizar las estructuras y los agentes del gobierno para la toma de
decisiones y la produccin de la poltica pblica. El componente prctico de la unidad
busca que el participante comprenda y desarrolle competencias para definir
adecuadamente problemas, establecer la causalidad y el grado de incidencia de las
variables que afectan el problema, y lograr la insercin de las polticas en la agenda
del gobierno.

La unidad cuatro se denomina formulacin de polticas, programas y proyectos
pblicos y persigue que el estudiante comprenda el marco conceptual y
metodolgico para la priorizacin de asuntos pblicos a travs de dos formas
caractersticas para especificar a las polticas pblicas: los programas y los proyectos
pblicos. El contenido prctico de esta unidad se refiere al desarrollo de
competencias para definir objetivos y alternativas de intervencin.

En la quinta unidad nos concentraremos en el estudio de la implementacin de las
polticas pblicas con el propsito de que el estudiante comprenda la naturaleza
especial de este momento de las polticas pblicas, las variables que inciden en ella,
y las competencias que demanda de los gerentes de las polticas pblicas para
controlar el proceso de implementacin, generar los consensos entre los actores, y
en general ganar la legitimidad del gobierno a travs de la calidad de los resultados
3
de la poltica.

La unidad seis del mdulo se concentra en la evaluacin de las polticas pblicas
cubriendo cuatro temas fundamentales: la importancia de este momento dentro del
proceso de las polticas pblicas, los diferentes tipos de evaluacin que se les aplica
a las polticas pblicas, las diferentes perspectivas para enfrentar un proceso de
evaluacin, y finalmente, las distintas formas para evaluar una poltica pblica.

Como estrategia pedaggica para el aprendizaje, cada una de las seis unidades de
este mdulo incluye una gua de aprendizaje. Con estas se persigue suscitar un
proceso de reflexin-accin, accin-reflexin, para que el estudiante avance de
manera autnoma en el cumplimiento de los objetivos especficos propuestos. El
participante podr escoger temas de inters nacional y aprovechar el conocimiento y
la experiencia derivados de su puesto de trabajo, pudiendo incluso vincular a sus
colegas de para el mejor cumplimiento de las guas.

Las seis unidades en las que se ha divido el mdulo tienen dos ejes transversales y
de gran importancia para este Diplomado ofrecido por la Escuela Superior de
Administracin Pblica.

El primero se refiere a una visin tica de la gerencia de las polticas pblicas, que
por una parte nos invita a gerenciar polticas pblicas con el nimo de satisfacer el
inters general, evitando que su proceso se vea capturado por personas o grupos de
inters que amenacen el cumplimiento de los fines del Estado; y por otra parte,
reconoce un gran valor en las tendencias contemporneas de la hechura de las
polticas pblicas que resaltan la importancia de la participacin de los ciudadanos en
el proceso de las polticas pblicas y la generacin de un dilogo de saberes entre
los polticos, los tcnicos y los beneficiarios de la intervencin estatal que permita
4
una ms adecuada construccin de los problemas y las soluciones.
2


El segundo eje transversal es el de la prospectiva, una actitud y tcnica que implica
primero un acto imaginativo y de creacin de un futuro probable y deseable. Luego
una reflexin sobre el contexto actual, y por ltimo un proceso de articulacin y
convergencia de las expectativas, deseos, intereses y capacidad de la sociedad para
alcanzar ese porvenir que se perfila como deseable.
3


La prospectiva reconoce que el futuro no sucede ciegamente, sino que depende
solamente de la accin del hombre
4
que debe pensar y actuar de manera
estratgica, contemplando la factibilidad tcnica y poltica de sus intervenciones,
pensando en posibles escenarios que le permitan anticiparse a las consecuencias de
las polticas pblicas durante sus momentos futuros. Finalmente, esta visin
reconoce la complejidad de los fenmenos sociales y polticos y por ello el gerente
de las polticas debe desarrollar competencias para enfrentar la incertidumbre e
introducir el cambio oportuno.
5


Tradicionalmente el enfoque de las polticas pblicas ha partido ms del presente
que del futuro, pues las recomendaciones para la hechura de las polticas sugieren
definir primero el problema a solucionar o prevenir, para luego si ocuparse de los
objetivos y los instrumentos para su solucin. Cuando la prospectiva motiva a
concebir primero un futuro posible y deseable, introduce elementos importantes al

2
Para la evolucin sobre la forma de hacer las polticas pblicas y los modelos contemporneos que
reconocen la importancia de la comunicacin entre los diversos actores ver Douglas Torgerson,
Entre el conocimiento y la poltica: tres caras de anlisis de polticas, en L.F. Aguilar Villanueva, (ed.),
El Estudio de las Polticas Pblicas, Coleccin Antologas de Poltica Publica, Primera Antologa,
Madrid, 1994, pp. 197-237. Para la aplicacin de la accin comunicativa de Habermas a la hechura de
las polticas pblicas ver Andr-Nol Roth, Polticas Pblicas: Formulacin, Implementacin y
Evaluacin, Bogot: Ediciones Aurora, 2002, pp. 101-105.
3
Toms Miklos y Ma. Elena Tello, Planeacin Prospectiva: Una Estrategia para el Desarrollo del
Futuro, Mxico, Noriega Editores, 2003, p. 56.
4
Francisco Mojica Sastoque, La prospectiva: Tcnicas para visualizar el futuro, Bogot: Legis, 1991,
p. ix.
5
Jordi Sierra Imagina el maana en http://www.ciencia.vanguardia.es/ciencia/portada/p371.html.
Vase tambin Juango Gabia, Prospectiva y planificacin territorial: Hacia un proyecto de futuro,
Bogot: Alfaomega, 1999.
5
quehacer de las polticas pblicas. Como veremos en la unidad cuatro de este
mdulo, cuando un gerente formula una poltica pblica no solo debe concentrarse
en definir y diagnosticar problemas concretos, sino que tambin debe vislumbrar un
futuro alcanzable mediante objetivos y metas concretas. La prospectiva nos refuerza
la necesidad de no quedarnos solamente en definir los problema sino dedicarle
especial atencin a las soluciones y el futuro al que queremos llegar con la poltica
pblica.

Este escrito no pretende agotar el estudio de las polticas pblicas. Por un lado,
existen comprensibles limites de espacio y de tiempo dentro del formato establecido
por la Escuela Superior de Administracin Pblica para su Diplomado en Gerencia
Pblica. Por otra parte, el estudio de las polticas pblicas es un campo de
conocimiento todava joven con temas y relaciones an por investigar y profundizar,
por ejemplo hay que avanzar ms en las conexiones entre el anlisis de la polticas
pblicas y la prospectiva misma.

Pese a estas comprensibles limitaciones, el autor confa que el contenido del mdulo
permitir el entendimiento de los principales conceptos sobre las polticas pblicas,
estimular en los participantes el desarrollo de competencias para gerenciar a las
polticas hacia la consecucin de un pas ms incluyente y justo, y propiciar
elementos de discusin para que tanto los profesores de los diferentes mdulos del
Diplomado, como los participantes, avancen en los objetivos del programa.
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6
Cualquier inquietud ser bienvenida a travs de la direccin velmurc@yahoo.com o a travs de la
Subdireccin de la Escuela de Alto Gobierno de la Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP.
6
Unidad Uno
Marco conceptual para el estudio, el anlisis
y la gestin de las polticas pblicas


En esta primera unidad demarcaremos las fronteras del Mdulo en Gestin de las
Polticas Pblicas refirindonos a tres temas en particular. En primer lugar nos
referiremos al concepto de poltica pblica, los elementos que los constituyen y
algunos de los principales tipos de polticas pblicas que podemos encontrar en un
estado como el colombiano. Posteriormente reflexionaremos sobre el anlisis de las
polticas pblicas como un enfoque particular que aporta al entendimiento y a la
mejora de la accin del Estado, haciendo alusin a su origen, objetivos y principales
fundamentos metodolgicos y tericos. Finalmente, concluiremos con una alusin a
la dimensin profesional del anlisis de las polticas pblicas, es decir a aquella que
se refiere al desarrollo de competencias para la gestin de las polticas pblicas en la
identificacin, prescripcin, priorizacin y resolucin de los asuntos pblicos.

Aunque esta unidad tiene un importante componente conceptual, la parte prctica
tendr su lugar en la gua de aprendizaje, pues con ella se pretende el desarrollo de
competencias para la correcta identificacin de las polticas pblicas y sus
elementos. Por otra parte, al enunciar los conceptos y tipos de anlisis, en particular
la dimensin profesional del analista, se abre el campo para que en las siguientes
unidades se persiga el desarrollo de competencias gerenciales.

Comencemos entonces definiendo lo que se entiende por poltica pblica. Hay varias
definiciones de poltica pblica. Algunas son muy sencillas y se alejan de nuestro
propsito de demarcar el mbito de estudio de este mdulo, por ejemplo la de
Thomas Dye, quien ha definido a la poltica pblica como cualquier cosa que un
7
gobierno escoja hacer o no hacer.
7
Otras definiciones son mucho ms completas,
sin embargo tienden confundir entre lo pblico y lo privado pudindonos conducir al
error de considerar a las acciones privadas como polticas pblicas. Este es el caso
del concepto propuesto por Jos Antonio Ocampo y que define a la polticas pblicas
como toda forma de accin organizada, encaminada al logro de objetivos de inters
comn, ms que exclusivamente como acciones estatales... el mbito de lo pblico
debe concebirse como el punto de encuentro de los intereses colectivos ms que
como un sinnimo de las actividades del Estado.
8


Las decisiones, acuerdos y acciones que tomen los miembros de una organizacin
comunitaria, por ms encaminadas a beneficiar a la colectividad de un barrio, no
llegan a ser pblicas si algn tipo de autoridad pblica no participan de alguna forma
o en algn momento de ellas. Por ello tenemos que dejar de lado la definicin de
Ocampo y explorar una definicin ms adecuada a nuestro deseo de delimitar el
mbito este mdulo.

Sin desconocer que hay autores que tienen definiciones muy pertinentes al ejercicio
de delimitacin que se busca en esta unidad, voy a compartir una definicin propia
que he venido construyendo a lo largo de los ltimos cinco aos con el apoyo de mis
estudiantes.
9
Esta dice:

Entiendo por poltica pblica el conjunto de decisiones, acuerdos y acciones
realizadas por un grupo de autoridades pblicas, con o sin la participacin de los
particulares, encaminadas a solucionar o evitar un problema definido como relevante,

7
Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 1972, p. 2. Est
definicin es una traduccin de la citada textualmente en Michael Howlett y M. Ramesh, Studying
Public Policy: Policy cicles and policy subsystems, Ontario: Oxford University Press, 1995, p. 4.
8
Jos Antonio Ocampo, Reconstruir el futuro. Globalizacin, desarrollo y democracia en Amrica
Latina, Bogot: Editorial Norma, 2004, p. 171.
9
Para profundizar esta definicin vase Ral Velsquez, Proponiendo una definicin de poltica
pblica, artculo en proceso de publicacin en la Revista Universitas. Para otras definiciones vase
Alejo Vargas Velsquez, Notas sobre el estado y las polticas pblicas, Bogot, Almudena Editores,
1999, p. 57; Andr-Nol Roth Deubel, Polticas Pblicas: Formulacin, Implementacin y Evaluacin,
Bogot: Ediciones Aurora, 2002, p. 27; y Jean Pierre Nioche, Ciencia administrativa, management
pblico y anlisis de polticas pblicas, en Tecnologa Administrativa, no. 23, 1997.
8
y a seleccionar, disear e implementar los instrumentos que permitan cumplir sus
objetivos. La poltica pblica hace parte de un ambiente determinado, busca
modificar o mantener ese ambiente, y puede producir o no los resultados esperados.

Aclaremos algunos aspectos relacionados con esta definicin.

En primer lugar, esta definicin propuesta no es normativa pues no busca reflejar el
deber ser de la poltica pblica o la poltica pblica ideal. Por el contrario, es una
definicin descriptiva que reconoce a las polticas que se surten en cualquier rgimen
poltico, sean stas exitosas o defectuosas, democrticas o no.

Producir en un mdulo de polticas pblicas una definicin normativa implicara dejar
de lado muchas de las polticas pblicas que se han tomado en el pasado, o que se
estn surtiendo en el presente, y que son defectuosas por circunstancias imputables
a sus agentes o por eventos fortuitos que no los hacen responsables. Pensemos en
polticas que no lograron reducir los niveles de pobreza en el campo, o en polticas
que no han logrado duplicar el nmero de viviendas de inters social en un
municipio. Entre las causas de su fracaso pueden estar los errores en su diseo, el
poco apoyo poltico para cumplir los objetivos, o circunstancias no atribuibles a sus
agentes como la escasez de recursos ante la necesidad de atender una calamidad
social.

Seguramente los practicantes de este mdulo han lidiado, o tendrn que hacerlo, con
polticas pblicas defectuosas y por ello una definicin descriptiva nos aterriza a la
realidad. Gracias a la visin tica que acompaa de manera transversal a este
mdulo, la invitacin al participante es a gestionar la poltica pblica mediante la
introduccin de los ajustes necesarios para la materializacin del inters colectivo.

Una segunda aclaracin se refiere a la palabra poltica. Mientras que en la lengua
inglesa encontramos la palabra policy, para referirse a la poltica pblica, y la
palabra politics, para aludir a la bsqueda o ejercicio del poder, en nuestra lengua
9
castellana la misma palabra poltica se refiere a los dos fenmenos. Por ello hay
que ser cuidadosos y determinar frente a qu acepcin nos encontramos cuando
escuchamos, o leemos o argumentamos con la palabra poltica.

Incluso la invitacin al participante es a hilar ms delgado y determinar en qu
medida una decisin, accin o acuerdo es poltica pblica, y en que grado tambin
implica lucha por el poder, pues las dos acepciones de la palabra poltica pueden
presentarse simultneamente. Pensemos por ejemplo en gobiernos que formulan e
implementan polticas pblicas para legitimarse o ganar el apoyo de un sector de la
poblacin mediante la solucin o prevencin de sus problemas.

En tercer lugar, debemos precisar que si bien puede pasar que de un plan de
desarrollo se desprendan las polticas de un gobierno, y que de ellas se deriven
programas y proyectos, esta secuencia no es absoluta en la vida real. Por un lado,
hay polticas pblicas que surgen por fuera de los planes de desarrollo, como por
ejemplo la de la reeleccin presidencial del gobierno Uribe. Por otra parte, los
programas y proyectos pblicos pueden ser considerados como polticas pblicas en
la medida que renan los elementos de la definicin propuesta en esta unidad. Cosa
distinta es que las polticas pblicas pueden perfectamente hacer parte de polticas
pblicas mayores que les dan origen y sustento.

Para entender esta situacin, acudamos a las famosas muecas rusas o
matrioscas, y visualicemos a las polticas pblicas, llmense planes, polticas,
programas o proyectos, unas dentro de otras, pero al fin y al cabo todas reuniendo
los elementos de la definicin de poltica pblica, es decir conjuntos de decisiones,
acuerdos y acciones de autoridades pblicas, con o sin la participacin de
particulares, que pretenden la solucin o prevencin de problemas definidos como
relevantes.

En cuarto lugar, no podemos llegar a confundir a la poltica pblica con la ley. La ley
es un instrumento del que se valen las autoridades pblicas para materializar los
10
objetivos de la poltica pblica. Pero no es el nico de los instrumentos que permiten
el cumplimiento de los objetivos; hay muchos otros, como los impuestos, los
subsidios, las concesiones, las empresas del estado. Volveremos en la unidad cuatro
sobre el tema de los instrumentos cuando profundicemos en la formulacin de las
polticas pblicas y el anlisis de opciones.

Finalmente, y no menos importante, una aclaracin sobre el ciclo y las fases de las
polticas pblicas. Tradicionalmente se ha dicho que la poltica pblica es un ciclo
comprendido por las fases de agendacin, formulacin, implementacin, evaluacin y
terminacin. Esta es una construccin terica que no se aplica en la vida real como
si pasa en otros ciclos como el del agua (evaporacin, condensacin, precipitacin).
En el ciclo de las polticas pblicas, al cual prefiero llamar proceso, una fase, o mejor
momento, no conduce necesariamente a otro. A veces las polticas pueden quedarse
formuladas en el papel y nunca alcanzar la agenda del gobierno. Otras veces, las
polticas pblicas escasamente se formulan y se terminan implementando de manera
prematura con grandes problemas para los implementadores por las pocas
previsiones que se tomaron en el momento de su diseo.

Por otra parte, y como veremos en la unidad sexta de este mdulo, la evaluacin no
es un momento que acaece exclusivamente al final de la poltica para determinar sus
resultados e impactos. Por el contrario, la evaluacin es una actividad que puede
hacerse cuando se elabora el diagnstico del problema que pretende solucionar o
prevenir la poltica, cuando se disea la poltica y se revisan varias alternativas de
solucin, y cuando se implementa la poltica para monitorear su progreso y
determinar la necesidad de ajustes.

En el mismo sentido, la naturaleza de la implementacin tambin nos destruye la
idea del ciclo de la poltica y nos invita a hablar ms de proceso y momentos de la
poltica. La implementacin es un momento con identidad propia que no se explica
solamente por el diseo de la poltica sino tambin por otras variables que redundan
en el xito o el fracaso de la poltica. Y la implementacin es un momento que se
11
compone de mltiples y pequeos sub-procesos de agendacin, formulacin e
implementacin de reformas y ajustes, pudiendo con el tiempo desvanecerse los
diseos y consideraciones que tuvieron los primeros formuladores de la poltica.

Por ello decimos que la poltica pblica es un proceso con mltiples momentos de
agendacin, formulacin, implementacin, evaluacin, y en ocasiones de
terminacin, que se repiten y se afectan recprocamente. Es un fenmeno que se
construyen da a da; que est en continua formacin, en palabras de Carlos
Gerardo Molina.
10


La tradicional alusin a un ciclo de la poltica hay que entenderla ms como una
construccin acadmica de tipo ideal, que por la va del contraste nos facilita la
comprensin de la complejidad del proceso de las polticas pblicas, la interaccin de
sus momentos y su permanente estado de formacin.

Hechas estas precisiones, revisemos los siete elementos que constituyen a la poltica
pblica:

1. Conjunto de decisiones, acuerdos y acciones. De donde se evidencia la nocin
de que la poltica se trata de un proceso que se extiende en el tiempo y que los
actores tienen que llegar muchas veces a acuerdos para poder cumplir sus objetivos.

2. Realizadas por un grupo de autoridades pblicas. Las polticas pblicas no se
producen por una sola autoridad sino por varias de ellas que interactan segn el
rgimen jurdico de un pas. El Presidente, el Congreso, los ministros y los
ministerios son diferentes autoridades pblicas que interactan a lo largo del proceso
de la poltica pblica. Este elemento tambin significa que siempre debe estar
presente una autoridad pblica para poder hablar de poltica pblica, de lo contrario

10
Molina Carlos Gerardo, Modelo de formacin de polticas y programas sociales, Notas de clase,
Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES),
Diseo y gerencia de polticas y programas sociales, 2002.
12
estaremos frente a una poltica, o decisin, del sector privado.

3. Con o sin la participacin de los particulares. Este elemento significa varias cosas.
Por una parte, que los particulares pueden participar en alguno de los momentos de
la poltica pblica pero su participacin no es un requisito esencial para hablar de
poltica pblica. Segundo, que la participacin de particulares no necesariamente es
siempre democrtica sino que puede ser de grupos que estn cerca de los centros
de poder y pueden llegar a beneficiarse con los resultados de la poltica en contra del
inters general. Finalmente, que una autntica participacin democrtica puede
enriquecer el proceso de la poltica pblica y que por ello hay espacios que de ser
bien utilizados pueden causar un impacto positivo en las polticas pblicas como los
ejercicios de la planeacin territorial participativa, los plebiscitos y las consultas
populares. Este ltimo comentario es consecuente con la visin tica que atraviesa
todo el mdulo pues permite el dilogo de saberes para el mejor entendimiento y
solucin de los problemas pblicos. As mismo es coherente con la prospectiva,
enfoque que reconoce la importancia de la participacin ciudadana en la
construccin de los escenarios probables y posibles.
11


4. Encaminadas a solucionar o evitar un problema definido como relevante. Este
elemento implica que el problema debe ser reconocido y definido por las autoridades
pblicas como relevante pues de lo contrario no llegar a capturar la atencin del
estado. Esto nos pone en contacto con una dimensin poltica de las polticas
pblicas por que lo que para unos puede ser problema para otros no lo es; y quienes
ostenten el poder o estn cercanos a l tendrn mayores posibilidades de incidir en
la definicin de los problemas y beneficiarse con las polticas pblicas. Este
elemento denota tambin que hay diferentes tipos de polticas pblicas en cuanto a
lo que buscan respecto de los problemas. Algunas tratan de buscar soluciones a un
problema ya existente; otro tipo de polticas persiguen evitar que un problema ocurra.


11
Toms Miklos y Ma. Elena Tello, Planeacin Prospectiva: Una Estrategia para el Desarrollo del
Futuro, Mxico, Noriega Editores, 2003, pp. 74-75.
13
5. Las polticas pblicas tambin estn encaminadas a seleccionar, disear e
implementar los instrumentos que permitan cumplir sus objetivos. Una poltica no
solo consiste de objetivos sino de medios para cumplir stos. Y como veremos ms
adelante hay varias clases de instrumentos para cumplir esos objetivos.

6. La poltica pblica hace parte de un ambiente determinado al que busca modificar
o mantener. No podemos olvidar el contexto de la poltica y que no siempre se busca
cambiar ese contexto. En ocasiones las autoridades pblicas pueden adoptar
polticas para mantener el estatus quo, por ejemplo intervenciones econmicas para
mantener una tasa de cambio que se considera ideal. Esto se relaciona con la
prospectiva: cuando se considera que el futuro probable es el deseable, los actores
de las polticas pueden plantear una continuacin de las actuales tendencias.
12


7. La poltica pblica puede producir o no los resultados esperados. Finalmente, para
reconocer una poltica pblica no se requiere que las decisiones, acuerdos y
acciones de las autoridades pblicas sean exitosa. No hay que olvidar que la
definicin propuesta en este mdulo no es normativa sino descriptiva, y que por ello
el xito no es un elemento esencial de la poltica pblica.

Planteada la definicin de poltica pblica, y sus elementos constitutivos, veamos
unos ejemplos de polticas pblicas a travs de la revisin de algunas de las
tipologas de polticas pblicas que se han producido por los estudiosos del tema con
el fin de entender la diversidad de temas y propsitos que puede comprender el
estado al producir las polticas pblicas.
13



12
Francisco Mojica Sastoque, La prospectiva: Tcnicas para visualizar el futuro, Bogot: Legis, 1991,,
p. 5.
13
Son bastantes las tipologas y por lmites de espacio nos referiremos solamente a cinco de ellas
aqu. Quienes deseen profundizar en ms tipologas pueden consultar Alejo Vargas Velsquez, Notas
sobre el estado y las polticas pblicas, Bogot, Almudena Editores, 1999; y Carlos Salazar Vargas,
Las Polticas Pblicas: actualizada y complementada con los think tanks, Bogot: Javegraf, 1999.
14
Alejo Vargas nos trae en su texto dos tipologas bsicas. La primera es la de Donald
Watson quien presenta cuatro categoras generales segn el tema al que se refiere
la poltica
14
:

Poltica de defensa nacional, orden pblico interno y seguridad externa.
Poltica exterior, comprendidas todas las medidas en el campo internacional
y asociadas con las relaciones entre los estados o entre stos y los
organismos internacionales.
Poltica econmica. Podemos citar aqu las de crecimiento econmico,
fomento a la empresa, distribucin de bienes y servicios dentro de la
economa, fomento al turismo. Tambin estaran las polticas fiscales,
monetarias y cambiarias.
Poltica social. Entendiendo por poltica social aquella que persigue el
mejoramiento de la calidad de vida de una comunidad especfica a travs de
la materializacin de los derechos sociales, econmicos y culturales, la
proteccin de las poblaciones en condiciones de vulnerabilidad, y la reduccin
de pobreza mediante la redistribucin, la inclusin social y la generacin de
oportunidades. La poltica social ataca las fallas del mercado y de la
democracia con el propsito de lograr el bienestar y la igualdad.

La segunda tipologa citada por Vargas es la de Jorge Vianna Monteiro, quien
enuncia categoras de polticas pblicas segn varios criterios, por ejemplo:
15


Segn la jurisdiccin poltico-administrativa encontramos polticas
nacionales, regionales, departamentales, distritales, municipales, locales.
Segn las clientelas a quienes se dirigen las polticas encontramos polticas
para los industriales, para los exportadores, para los obreros, para los
guerrilleros.

14
Vases, Alejo Vargas, Notas sobre el estado y las polticas pblicas, Bogot, Almudena Editores,
1999, p. 66.
15
Vase Alejo Vargas, op cit., p. 66.
15
Segn el rea sustantiva que atiende la poltica encontramos polticas
urbanas, agrarias, de educacin, de salud, empleo, etc.

Theodoro Lowi clasifica las polticas segn su impacto en la sociedad y la relacin
entre los sujetos que tienen que ver con la formulacin de la poltica.
16


Redistributivas: Son aquellas polticas que buscan conferir beneficios a
algunos grupos mediante la imposicin de una carga a otros grupos. Se trata
de poltica que distribuyen recursos ya existentes. Por esta razn las polticas
redistributivas estn acompaadas en un alto nivel de conflicto durante su
existencia, en especial durante su aprobacin, pues el grupo que se ve
afectado intentar por todos los medios evitar el gravmen. Un buen ejemplo
es la poltica que busca la reforma agrara.
Distributivas: Son aquellas polticas pblicas que reparte recursos frescos y
que no estn concediendo beneficios a costa de un grupo en particular d de la
sociedad. Por su naturaleza su aprobacin tendr un menor grado de
oposicin con excepcin de la cantidad de aportes que se den a los
beneficiarios. Ejemplo de este tipo son las polticas de ciencia y tecnologa
que buscan el fomento de la investigacin mediante la concesin de recursos
a los mejores proyectos.
Regulatorias: Son aquellas polticas que imponen restricciones y control a las
actividades y recursos de las personas. Por esta razn su aprobacin est
acompaada de la oposicin de los grupos que se ven o vern afectados. Un
ejemplo son las polticas de ordenamiento territorial cuando determinan el uso
del suelo.
Polticas constituyentes: Son aquellas que organizan o reorganizan a la
entidades pblicas para el adecuado cumplimiento de sus funciones. Por

16
T.J. Lowi, Polticas pblicas, estudios de caso y teora poltica, en L.F. Aguilar Villanueva, (ed.) La
Hechura de las polticas, Coleccin Antologas de Poltica Publica, Segunda Antologa, Madrid, 1992,
pp. 89-117.
16
ejemplo las polticas de reforma del estado y las de distribucin de
competencias mediante la descentralizacin.

James Anderson, por su parte, clasifica a las polticas en substantivas y de
procedimiento.
17


Las polticas substantivas son aquellas que se refieren a lo que el gobierno
intenta hacer y proveen a individuos ventajas, desventajas, costos y
beneficios, como la poltica fiscal o las polticas tarifarias.
Las polticas procedimentales son aquellas que se refieren a cmo hacer algo
y a quin lo har. Son similares a las polticas pblicas constituyentes de
Lowi y a las que ya hicimos referencias. Por ejemplo las polticas de
descentralizacin tienen mucho de procedimentales cuando se refiere a
distribuir competencias, crear oficinas, procedimientos claros. Luego esos
gobierno locales tendrn que cumplir polticas substantivas. Tambin las
polticas encaminadas a la reforma del estado y la mejora de la gerencia
pblica.
18


Carlos Salazar Vargas nos cita una cuarta tipologa acudiendo al enfoque
estructuralista,
19


Hegemnicas: Aquellas que reflejan con claridad los intereses del proyecto
poltico dominante en cada momento. Tambin son conocidas como
megapolticas o polticas bsicas... llevan toda la importancia, la mayor
cantidad de recursos y sobre las cules es difcil negociar.

17
Tipologa tomada y traducida de Stella Theodoulou, The Nature of Public Policy, en S.Z.
Theodoulou y M.A. Chan, Public Policy: The Essential Readings, Englewood Cliffs: Prentice Hall,
1995, p. 7.
18
Volveremos sobre las polticas para la gestin pblica en la segunda unidad de este mdulo cuando
nos ocupemos de la gestin y organizacin de los asuntos pblicos.
19
Vase Carlos Salazar, op cit, pp. 47-48.
17
Transaccionales: Aquellas que son producto de negociaciones entre sectores
con poder e inclusive con sectores subordinados de la sociedad.
De dominacin: Aquellas que van desde la figura de la cooptacin hasta los
intentos de represin. Dentro de este rango se encuentran las polticas de
marginacin y las de neutralizacin.


Habiendo precisado el concepto de poltica pblica, sus elementos y tipologas,
ocupmonos ahora del anlisis de las polticas pblicas y su relacin con la gestin
de las polticas pblicas.

De un tiempo para ac ha cobrado importancia la actividad multidisciplinaria que se
denomina anlisis de polticas pblicas y la cual se puede definir como la actividad
acadmica o profesional que aborda de manera sistemtica el estudio de la accin
de las autoridades pblicas.
20


Este enfoque se origin como una necesidad a considerar la accin del estado como
un elemento independiente capaz de incidir y producir efectos en los sistemas
poltico, social y econmico de los pueblos. De esta forma, se dejaron de ver a las
polticas pblicas como simples producto del Estado, y se generan metodologas e
instrumentos para entender el efecto de las polticas y sugerir la mejor manera de
lograr con ellas las transformaciones que busca un Estado. Como lo indica Roth, este
cambio de inters hacia la accin del Estado visibiliza actores polticos que antes no
eran considerados.
21


Como campo de conocimiento, el anlisis de polticas pblicas tiene una naturaleza
mixta, en el sentido de que se ocupa de formular recomendaciones para mejorar la
produccin de las polticas pblicas, pero tambin busca explicar el acontecer de las

20
Basada en la definicin de Andr-Nol Roth Deubel, Polticas Pblicas: Formulacin,
Implementacin y Evaluacin, Bogot: Ediciones Aurora, 2002, p. 15, pero enriquecida con los tipos
de anlisis que se exponen a continuacin.
21
Ibid., pp 14-15.
18
polticas pblicas. Y como toda disciplina, existen diferentes tendencias en su
desarrollo y aplicacin, desde aquellas de corte ms positivista que fundan sus
estudios en la aplicacin de mtodos cuantitativos y le dan un papel preponderante a
la economa, a otras posiciones que reconocen la importancia de las variables
polticas y sociolgicas, cuestionan la neutralidad del analista de polticas, y
fomentan el uso de metodologas de corte ms cualitativo. Otros predican una fusin
de las dos tendencias. El debate todava est vigente y por ello, como lo advierte
Douglas Torgerson, es mejor hablar de caras o facetas del anlisis de polticas
pblicas, que de etapas o momentos superados.
22


Hay dos principales formas de hacer anlisis de polticas pblicas. La primera se
refiere al anlisis en abstracto de las polticas pblicas, o meta-anlisis, el cual se
ocupa del estudio de los temas ms generales de las polticas pblicas sin hacer
alusin a polticas pblicas en particular. Ejemplos de meta-anlisis son los textos
que hacen del anlisis de las polticas pblicas su objeto de estudio, o aquellos que
estudian la definicin o naturaleza de la poltica pblica, el papel del analista de las
polticas pblicas, o pretenden definir si existe o no un ciclo de las polticas.
23


El segundo tipo de anlisis es el anlisis en concreto de las polticas pblicas, es
decir aquel que prefiere el estudio de las polticas pblicas en particular mediante el
empleo de metodologas de investigacin social. Este anlisis en concreto se divide a
su vez en dos sub-tipos: el retrospectivo y el prospectivo.

22
Torgerson, Douglas, Entre el conocimiento y la poltica: tres caras de anlisis de polticas, en L.F.
Aguilar Villanueva, (ed.), El Estudio de las Polticas Pblicas, Coleccin Antologas de Poltica Publica,
Primera Antologa, Madrid, 1994, pp. 197-237.
23
Aqu encontramos textos clsicos como: Harold Lasswell, La orientacin hacia las polticas, en
L.F. Aguilar Villanueva, (ed.) El Estudio de las polticas, Coleccin Antologas de Poltica Publica,
Primera Antologa, Madrid, 1992, pp. 79-103; C.E. Lindblom, La ciencia de salir del paso, en L.F.
Aguilar Villanueva, (ed.) La Hechura de las polticas, Coleccin Antologas de Poltica Publica,
Segunda Antologa, Madrid, 1992, pp. 201-225; W. Parsons, Public Policy: An Introduction to the
Theory and Practice of Policy Analysis, Aldershot, 1995; y Y. Dror, Salir del Paso, ciencia o
inercia?, en L.F. Aguilar Villanueva, (ed.) La Hechura de las polticas, Coleccin Antologas de
Poltica Publica, Segunda Antologa, Madrid, 1992, pp. 255-264. Tambin encontramos algunos textos
colombianos como Andr-Nol Roth Deubel, Polticas Pblicas: Formulacin, Implementacin y
Evaluacin, Bogot: Ediciones Aurora, 2002; Alejo Vargas Velsquez, Notas sobre el estado y las
polticas pblicas, Bogot, Almudena Editores, 1999; Carlos Salazar Vargas, Las Polticas Pblicas:
actualizada y complementada con los think tanks, Bogot: Javegraf, 1999.
19

El anlisis retrospectivo miran el pasado de una poltica pblica particular. Puede ser
hecho por los acadmicos en desarrollo de sus lneas y proyectos de investigacin
para generar conocimientos, por ejemplo, sobre la historia de la poltica, las causas
que la originaron, el papel de sus actores, el efecto de las instrucciones formales e
informales en su formacin.
24
Anlisis retrospectivos tambin son realizados por
evaluadores profesionales de diversas organizaciones para determinar si la poltica
pblica cumpli o no sus objetivos. Estos anlisis requerirn metodologas de
investigacin social aplicada para llegar a sus conclusiones.
25


El anlisis prospectivo, por otra parte, es aquel que hacen los profesionales al frente
de la produccin de las polticas pblicas para cumplir alguno de los siguientes fines:
definir problemas que requieren ser solucionados o prevenidos mediante polticas
pblicas (elaboracin de diagnsticos); proponer nuevas polticas pblicas o reformar
las polticas pblicas existentes; seleccionar y disear los instrumentos de poltica
para los objetivos propuestos; lograr la aprobacin de la poltica, implementarla y
cumplir sus objetivos; y evaluar a la poltica pblica para determinar si stas debe
mantenerse, mejorarse o terminarse. Para cumplir estos fines prospectivos los
profesionales se valdrn de metodologas de investigacin social aplicada.

El anlisis prospectivo es el tipo de anlisis propio de los gerentes de las polticas
pblicas. Es decir, es el tipo de anlisis que persigue fomentarse con este modulo en
particular para el desarrollo de competencias y la aplicacin de metodologas que

24
Ejemplos de anlisis retrospectivos de ndole acadmica son Jean-Franois Jolly, Algunos aportes
para la conceptualizacin de la poltica pblica de vivienda de inters social-VIS, en Papel Poltico, no.
16, 2004, pp. 77-102; y Ral Velsquez et al, El acuerdo 13 y su incidencia en la planeacin y
presupuestacin local en Bogot: recomendaciones de poltica pblica en Revista Universitas, no.
108, 2004, pp. 449-599.
25
Ejemplos de organizaciones que hacen este tipo de anlisis son agencias especializadas del
gobierno, organismos de control, grupos de inters, partidos polticos, organizaciones denominadas
think tanks, y organismos de prstamo multilateral como el Banco Mundial o el Banco Interamericano
de Desarrollo cuando le hacen seguimiento a los proyectos que se desarrollan con sus desembolsos.
Un ejemplo de una evaluacin sera el de la oficina Internacional del Trabajo, Anlisis de la poltica
nacional frente al trabajo infantil en Colombia 1995-2002, Serie Documentos de Trabajo, no. 159,
Bogot: OIT/IPEC, 2003.
20
contribuyan a la exitosa identificacin, prescripcin, priorizacin y resolucin de los
asuntos pblicos.

Algunas de estas competencias y metodologas son especficas para ciertos
momentos de la poltica, como las del rbol de problemas durante la agendacin, o el
anlisis de alternativas durante la formulacin de la poltica. Otras competencias y
metodologas son de corte ms general, pues se aplican durante cualquiera de los
momentos de la poltica pblica; este es el caso de los anlisis del entorno y de los
actores involucrados. Sobre las competencias y metodologas que aplica el gerente o
analista de las polticas pblicas para conducir un exitoso proceso de formacin de la
poltica pblica versarn las unidades del mdulo que siguen a continuacin.


Resumen de los tipo de anlisis y ubicacin del anlisis del gerente de las polticas

Anlisis en abstracto
(meta-anlisis)
H. Laswell, C. Lindblom, W. Parsons,
A.N. Roth, C. Salazar, A. Vargas.
Disciplinar o de acadmicos. J.F., Jolly,
R. Velsquez, et.al.
Retrospectivo Profesionalizante o de evaluadores.
OIT.



Anlisis en concreto

Prospectivo
El del gerente de las polticas pblicas.
Tipo de anlisis que se fomenta con
este mdulo.
21
Gua de aprendizaje de la unidad uno
Marco conceptual para el estudio, el anlisis y la gestin
de las polticas pblicas


Objetivo: Desarrollar competencias para el reconocimiento de la poltica pblica y de
sus elementos.

Actividades a desarrollar:
1. Repase la unidad uno
2. Busque un documento en medio fsico o magntico que se refiera de manera
integral a una poltica pblica concreta, y que permita encontrar en l todos
los elementos vistos de la definicin de poltica pblica.
3. De manera creativa seale en el documento mismo, o a travs de otro medio,
los diversos elementos de la definicin.
4. Diferencie muy bien a los agentes de la poltica, tratando de establecer las
autoridades pblicas responsables de la poltica de los otros agentes que sin
ser responsables llegan o pueden incidir en alguno de los momentos de la
poltica.
5. Liste de la manera ms completa posible los diferentes instrumentos con los
que se pretenden cumplir los objetivos de la poltica.
6. Clasifique la poltica dentro de las cinco tipologas enunciadas en esta unidad.
7. Entregue este ejercicio a su profesor en un documento que no exceda las 7
pginas.
22
Unidad Dos
Competencias generales para
la gestin de las polticas pblicas

Esta unidad persigue alertar al participante y generar en l tres competencias
generales para la gestin de las de las polticas pblicas. Decimos que son generales
pues son tiles en cualquiera de los momentos del proceso de la poltica pblica.
Esta son la comprensin del ambiente de la poltica pblica, sus elementos, y las
formas como stos pueden incidir en el proceso de la poltica pblica; la construccin
del mapa de actores involucrados en la poltica, con sus intereses, expectativas y
recursos para incidir en la poltica; y el desarrollo de competencias para movilizar,
persuadir o neutralizar a los actores involucrados en la poltica pblica, segn sea el
caso, y garantizar el xito de la poltica.

Esta unidad por lo tanto estar dividida en tres partes para aludir a cada una de las
competencias, y est acompaada por su gua de aprendizaje con la que el
participante podr aplicar los conceptos y profundizar en las tres competencias
generales.

Anlisis del entorno de la poltica. Para desarrollar esta primera competencia
encaminada a la compresin del ambiente de la poltica pblica, sus elementos y
manera como stos inciden en el proceso de la poltica pblica, utilizaremos un
modelo que he venido construyendo especficamente para explicar los factores que
inciden en el proceso de las polticas pblicas. Se trata del modelo integrador, el cual
se expresa en cuatro proposiciones. Veamos cada proposicin por separado.
26


Primera proposicin del modelo: La poltica pblica se surte en un subsistema

26
Este modelo lo he desarrollado en varias etapas, primero en Ral Velsquez, Bogot: Polticas
Pblicas de gobierno local, CEJA: 2003 y luego en desarrollo de un proceso de investigacin que
concluy con Ral Velsquez et al, El acuerdo 13 y su incidencia en la planeacin y presupuestacin
local en Bogot: recomendaciones de poltica pblica en Revista Universitas, no. 108, 2004, pp. 449-
599.
23
especfico, el cual, a su vez, hace parte de un sistema poltico y otra serie de
sistemas (social, econmico, ambiental, etc.) El subsistema de la poltica pblica
tambin se puede relacionar con otros subsistemas de poltica o sistemas generales
de los cuales no necesariamente hace parte.
27
A esta proposicin la denominamos
sistmica y se puede explicar de la siguiente manera.



Los subsistemas de cada poltica pblica estn conformados por diversos elementos
que en trminos generales podemos agrupar en dos categoras:

los agentes de las polticas, es decir las personas y organizaciones que de
alguna manera estructuran o afectan a la poltica pblica. Ntese que este
elemento comprende un componente esencial: la agencia poltica, es decir la
accin libre y responsable de las personas para participar en la vida de la
poltica, algo sobre lo que volveremos ms tarde pues toca directamente con la
visin tica transversal a este mdulo.
las instituciones formales e informales las cuales son externas a los individuos
agentes de las polticas, y

Por su puesto, los elementos de los subsistemas varan segn el contenido de cada
poltica pblica y el tipo de autoridades que la producen. Pensemos por ejemplo en
las diferencias que pueden existir en los subsistemas de la poltica de seguridad
democrtica del gobierno nacional y de la poltica de Bogot sin hambre. Para ilustrar
este planteamiento sistmico refirmonos a la poltica distrital Bogot sin hambre,
del alcalde Garzn.

Esta poltica tiene su propio subsistema con sus propios elementos, a saber: las
personas encarnadas en el Alcalde Mayor, directora del Departamento Administrativo
de Bienestar Social, de los concejales, los funcionarios de la responsables de la

27
Para mayor informacin del enfoque sistmico vase David Easton, Esquema para le anlisis
poltico, Buenos Aires: Amorrortu Editores, 1979. En el terreno de las polticas pblicas vase Michael
Howlett y M. Ramesh, Studying Public Policy: Policy cicles and policy subsystems, Ontario: Oxford
University Press, 1995.
24
implementacin administracin, los proveedores, los beneficiarios, etc., y las
organizaciones de las que ellos hacen parte. Y las instituciones formales e
informales que acompaan a las poltica, como la normatividad legal que permite la
gestin de la poltica pblica, las reglas de juego, la cultura organizacional, la cultura
poltica de los ciudadanos que son beneficiarios de los programas.

El subsistema de la poltica pblica Bogot sin Hambre hace parte del sistema
poltico distrital. Y tanto el subsistema de la poltica como el sistema poltico distrital
se relacionan con otros sistemas del distrito, como el social y el econmico. Por ello,
en la medida que haya menos pobreza y ms empleo es factible que se reduzca el
nmero de beneficiarios y viceversa.

De la misma manera, la poltica Bogot sin Hambre se afectar seguramente por
otras polticas distritales como la fiscal. Entre ms tributacin logre recaudar el
distrito el Acalde podr destinar ms recursos para atender sus programas para
mitigar el hambre de los bogotanos.

Segunda proposicin del modelo: Tanto las instituciones como los agentes afectan
a las polticas pblicas. A esta proposicin la denominamos mixta pues reconoce que
no solo el ambiente sino la accin libre y responsable de los agentes tienen la
capacidad de incidir en la vida de las polticas. En este sentido, el modelo integrador
rechaza una posicin determinista frente a la poltica pblica y reafirma la posibilidad
de gerenciar a la poltica. Recordemos nuevamente la visin tica del mdulo y el
llamado a buscar el inters comn. Cuando el agente de la poltica pblica logra una
buena poltica pblica ejerce su agencia poltica positiva. Cuando por el contrario el
agente interpone sus intereses personales, consolida una agencia poltica negativa.
28

Asimismo, este reconocimiento de la posibilidad de gerencia a la poltica pblica e
introducir con ella cambios en el ambiente estn relacionado con la prospectiva en
los terminos explicados por Sastoque: La prospectiva es la identificacin de un

28
Para ms desarrollos del concepto de agencia poltica y sus dos variantes vase el captulo 5 de
Ral Velsquez, Bogot: polticas pblicas de gobierno local, CEJA, 2003.
25
futuro probable y de un futuro deseable, diferente de la fatalidad y que depende
nicamente del conocimiento que tenemos sobre las acciones que el hombre quiera
emprender.
29


Tercera proposicin del modelo: En ciertos momentos de la vida de una poltica
pblica, las instituciones pueden incidir ms que la accin de los agentes; pero en
otros momentos, la agencia poltica puede ser el factor fundamental en la produccin
de la poltica. A esta proposicin la llamamos dinmica e invita al gerente de la
poltica pblica a determinar los momentos en los que puede sobreponerse o utilizar
al ambiente para la gestin de la poltica pblica.

Cuarta proposicin del modelo: Las poltica pblicas pueden ser afectadas por el
azar y las consecuencias no pretendidas. Con esta proposicin se reconoce que
pueden haber cambios en las polticas que no dependen de la voluntad de sus
actores o del efecto de las instituciones de su subsistema, sino por eventos no
previstos ni pretendidos. Ilustremos esta proposicin con el siguiente ejemplo. Una
poltica cultural que pretenda fomentar determinada actividad artstica en una ciudad
colombiana debe ser terminada ante la ocurrencia de un desastre natural que
obligada a utilizar los recursos en la atencin de los damnificados.

Esbozadas las cuatro proposiciones del modelo integrador, profundicemos un poco
en los elementos del subsistema: las instituciones y los agentes y la manera como
ellos inciden en la poltica pblica.
30


Las instituciones inciden en la organizacin y gerencia de los asuntos pblicos.
Estas pueden ser definidas como aquellos elementos externos a las personas y que
afectan tanto a la poltica pblica como a sus agentes responsables e incidentes.
31


29
Francisco Mojica Sastoque, eLa prospectiva: Tcnicas para visualizar el futuro, Bogot: Legis, 1991.
Op. cit. p. 1.
30
Esta parte la tomo de Ral Velsquez, conferencias de clase en polticas pblicas, 2005.
31
Esta concepcin que va ms all de la definicin de Douglas North que solo considera como
instituciones a las reglas de juego formales e informales, ha sido trabajada por el autor y otros
26

Las instituciones afectan a los agentes de dos formas: Por un lado, permitindoles o
facilitndoles su actuar y el cumplimiento de sus propsitos. Por esta razn los
polticos aspiran a acceder a cargos como la presidencia o la alcalda o a ocupar una
curul en el congreso, pues desde estas posiciones podrn influir en las decisiones
del gobierno, en particular en el diseo e implementacin de polticas. Pero las
instituciones tambin pueden constreir o limitar el accionar de los agentes, e incluso
forzarlos a hacer algo en contra de su deseo o voluntad. Pensemos en una ley o
decisin judicial que obliga a una autoridad a realizar acciones en contra de su
voluntad, como desalojar a personas de escasos recursos de una invasin. O
pensemos en el ejemplo extremo de un presidente que se ve imposibilitado para
establecer la pena de muerte por falta de competencias.

Las instituciones se clasifican en formales e informales. Las instituciones formales
son aquellos elementos materiales, y por lo tanto tangibles, que afectan a las
polticas pblicas y a sus agentes. Ejemplos de instituciones formales son: el marco
jurdico del pas y del cual se desprenden otras instituciones como la forma de
estado, el sistema de gobierno, las formas de elegir o nombrar a las autoridades, la
existencia o no de una oposicin, el papel de los jueces. Otros ejemplos de
instituciones formales son la estructura econmica del pas o de una entidad
territorial, el tipo y fuentes de empleo, la forma como se estructura la sociedad, como
el grado de cohesin o fragmentacin de sus organizaciones.

Las instituciones informales, por otra parte, son aquellos elementos o procedimientos
intangibles pero generales que afectan a las polticas pblicas y a sus agentes.
Veamos algunos ejemplos: las ideologas, como el neoliberalismo, los mitos como el
de la raza aria, las costumbres o modos de conducta generalizados en una
colectividad o en una organizacin como el clientelismo o las prcticas burocrticas

estudiosos y se puede profundizar en Ral Velsquez, et al, Reeleccin inmediata de alcaldes y
gobernadores: Ventajas, riesgos y recomendaciones de poltica, Revista Universitas, no. 109, Bogot:
Facultad de Ciencias Jurdicas de la Pontificia Universidad Javeriana, junio de 2005, pp. 533-582.
27
de gastar como sean los recursos al final del ao para no perderlos, la cultura
poltica, las representaciones, los imaginarios, los smbolos que existen en la
sociedad, y finalmente, el capital social o bien pblico que surge de asociaciones
horizontales entre individuos y de la capacidad de desarrollar densas redes de
interdependencia, la cuales se reflejan en normas culturales y de confianza
interpersonal, que facilitan la coordinacin y cooperacin para el beneficio mutuo.
32


No siempre es fcil distinguir a las instituciones formales de las informales. Por una
parte porque estas se pueden afectar recprocamente. Por ejemplo la ley con su
interpretacin colectiva; o la estructura econmica (firmas, sociedades, industrias) y
el grado de cohesin social (grupos, asociaciones) con la existencia de altos niveles
de confianza y capital social. Pero vale la pena entender estas dos modalidades y
hacer el esfuerzo de identificarlas para gestionar a las polticas pblicas de manera
exitosa, e incluso para promover el desarrollo de instituciones adecuadas, como la
generacin de cultura democrtica.

En este sentido, el gerente de las polticas debe cultivar un sano escepticismo y
tratar de determinar cuando est preso por elementos institucionales, formales e
informales, que lo constrien y le restringe su libertad y capacidad de innovacin. As
mismo, el gerente debe identificar las instituciones que le posibilitan, e incluso le
potencian su capacidad para cumplir sus objetivos y desarrollar polticas pblicas
exitosas.

Los agentes. Entendemos por agentes aquellas personas u organizaciones que
gestionan o afectan a la poltica pblica en cualquiera de sus momentos. Podemos
acudir a dos dimensiones para reconocer la diversidad de personas y organizaciones
que pueden ser consideradas agentes de polticas pblicas.

La primera es una dimensin esttica y descriptiva e implica determinar cuales de los

32
Robert Putnam, Making Democracy Work, Princeton: Princeton University Press, 1993, pp. 167.
28
agentes son responsables de la poltica pblica y cuales de ellos son incidentes en la
poltica. Entendemos por agentes responsables aquellos que tienen la competencia
responsabilidad legal de participar en alguno de los momentos del proceso de
formacin de la poltica pblica. Y entendemos por agentes incidentes aquellos que
sin tener la competencia legal frente a la produccin de la poltica logran afectarla de
alguna forma.

Esta dimensin esttica se agota clasificando a los agentes de cada poltica pblica
en particular en sus diferentes momentos, entendiendo que un agente puede ser
responsable del diseo de una poltica pero puede pasar a hacer incidente durante
su implementacin o evaluacin en la medida que otros ganan la competencia. Este
ejercicio de clasificacin de agentes en responsables e incidentes ser aplicado a un
caso particular por los participantes de este mdulo durante el ejercicio prctico
ubicado al final de esta unidad. Por el momento nos limitaremos a esbozar un listado
de posibles agentes responsables e incidentes que se convertir en insumo para
ste ejercicio.


1. Los funcionarios electos que dirigen la rama ejecutiva o sus afines a nivel
territorial: el presidente, el gobernador, el alcalde a nivel territorial.
2. Los funcionarios del nivel directivo que hacen parte del gobierno central:
ministros, jefes de departamento, secretarios, directores, y los funcionarios del
nivel directivo de las organizaciones adscritas y vinculadas (lo mismo a nivel
territorial con los secretarios y directores y entidades pblicas).
3. Ciertos organismos de la administracin en la medida que tengan expresas
competencias para la produccin de la poltica pblica: como el Consejo
Nacional de Poltica Econmica y Social, las autoridades e instancia de la
planeacin como el Consejo Nacional de Planeacin, los Consejos de
Planeacin Local de las localidades de Bogota y los encuentros ciudadanos.
4. La rama legislativa o corporaciones de eleccin popular pertenecientes a los
distintos niveles territoriales y las personas que las integran.
29
5. Los organismos de la rama judicial (Corte Constitucional, Corte Suprema de
Justicia, Consejo de Estado, Consejo Superior de la Judicatura, Fliscala
General de la Nacin, Tribunales y los juzgados y las personas que la
integran.
6. Otros organismos del Estado y las personas que los integran como el
Consejo Nacional Electoral, la Registradura Nacional del Estado Civil, la
Contralora General de la Repblica, la Procuradura General de la Nacin, la
Defensora del Pueblo, la Comisin Nacional de Televisin, y las entidades
afines a estas del orden territorial.
7. La Banca Central y las personas que la integran.
8. Las fuerzas militares y de polica.
9. Otros agentes que pueden ser responsables e incidentes, aunque por lo
general son incidentes: los partidos y movimientos polticos, los movimientos
sociales, los ciudadanos (sern responsables en eventos especiales como
consultas populares, referendos, plebiscitos), los grupos de inters, los
centros de investigacin, los think tanks o tanques de pensamiento, los
medios de comunicacin, y los grupos armados ilegales.

Al momento de decidir si las personas y organizaciones de este listado son
responsables o incidentes de una poltica en particular, tengamos en cuenta tres
posibilidades: La primera es que un mismo agente puede llegar a ser responsable e
incidente de una misma poltica en momentos diferentes, por ejemplo, cuando un
funcionario particip en el diseo de una poltica o un programa y luego busca incidir
durante la implementacin que de ella hace otra organizacin. La segunda
posibilidad se trata de advertir que un mismo agente u organizacin puede ser
responsable e incidente respecto de diferentes polticas. Pensemos en la Ministra del
Ambiente respecto del diseo y aprobacin de la poltica forestal y respecto de la
poltica de cultura cuando en un consejo de ministros formula unos comentarios a
sus colegas. Finalmente, estos listados no son definitivos y en cada poltica
encontraremos nuevos ejemplos, e incluso podramos llegar a considerar como
responsables a agentes tradicionalmente considerados como incidentes.
30

Veamos ahora la segunda dimensin para el entendimiento de los agentes de la
poltica pblica: la dimensin dinmica que considera a los agentes en movimiento y
en su relacin con otros agentes para la produccin o afectacin de la poltica. Esta
nos sugiere tres nuevos elementos que podemos encontrar en algunos subsistemas
de poltica pblica: los sistemas de gestin, los tringulos de hierro, las coaliciones
propugnadoras y las redes.

Un sistema puede ser definido como la forma y el espacio de coordinacin,
complementariedad y cooperacin para la integracin entre las autoridades pblicas,
sus diversas instancias e incluso los particulares, con el fin de abordar
articuladamente el desarrollo y construccin de la gerencia pblica de un particular
sector, desde la elaboracin y ejecucin de planes y polticas hasta la ejecucin de
los mismos y el respectivo control social.
33
Un ejemplo lo encontramos en el Sistema
de Desarrollo Administrativo definido por la Ley 496 de 1998 que lo define como el
conjunto de polticas, estrategias, metodologas, tcnicas y mecanismos de carcter
administrativo y organizacional para la gestin y manejo de los recursos humanos,
tcnicos, materiales, fsicos, y financieros de las entidades de la Administracin
Pblica, orientado a fortalecer la capacidad administrativa y el desempeo
institucional, de conformidad con la reglamentacin que para tal efecto expida el
Gobierno Nacional.
34


Los tringulos de hierro, o subgobiernos, han sido definidos como agrupaciones de
actores de la sociedad y del estado que interactan de una manera rutinaria en la

33
Me baso en una definicin dada por la Secretaria de Gobierno de Bogot, sobre el Sistema Distirital
de Participacin Ciudadana en el documento Secretara de Gobierno, Poltica de Descentralizacin
para Bogot, octubre 2005, mimeo, p. 23.
34
Para mayor informacin sobre los sistemas ver Katz, Daniel y Kahn, Robert L., Las organizaciones
y el concepto de sistema, en Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde, Clsicos de la Administracin Pblica,
Serie Nuevas Lecturas de Poltica y Gobierno, Primera edicin en espaol, Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, 1999, pp. 423-442. Y para detalles de la aplicacin de la teora de sistemas al sector
pblico, vase Rodrigo Nuez, La Gestin Pblica en la Regin Metropolitana de Santiago de Chile:
aproximacin a travs del caso ambiental, Documento no. 39 de la Serie Gestin Pblica, Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planeacin Econmica y Social (ILPES), Santiago de Chile, Octubre
de 2003.
31
toma de decisiones. Este concepto surgi cuando estudiosos de las polticas
pblicas determinaron la existencia de tres tipos de actores (grupos de inters,
comits del Congreso y agencias del gobierno de los Estados Unidos) desarrollando
un sistema de apoyo mutuo sobre materias legislativas y reguladoras en los sectores
de la agricultura, transporte educacin. Los tringulos de hierro han sido criticados
por ser poco democrticos y muy propensos a capturar las polticas por el grupo
cerrado que las maneja.
35


Las coaliciones propugnadoras o un grupo de actores de una variedad de
instituciones publicas y privadas a todos los niveles del gobierno, nacional, sub-
nacional, o local, que comparten un conjunto de creencias y objetivos y que buscan
manipular las reglas, presupuestos, y funcionarios del gobierno con el propsito de
alcanzar sus objetivos. La habilidad para triunfar depender de factores internos
como el dinero, la experiencia, el numero de miembros, la autoridad legal.. y
factores externos como la naturaleza del problema, los valores culturales, principios
constitucionales, la opinin pblica, la tecnologa, los niveles de inflacin.
36


Finalmente encontramos a las redes, las cuales han sido definidas como estructuras
de interdependencia que involucran a mltiples organizaciones o partes de ellas y en
las cuales cada unidad no es una subordinada formal de las otras en arreglos
jerrquicos. Estas exhiben algn grado de estabilidad estructural y se extienden ms
all de los vnculos formalmente establecidos y de los lazos legtimos de polticas.
37

Podemos encontrar varios tipos de redes, desde las ms estructuradas que cuentan
con cierto tipo de financiacin y aquellas que son muy difusas, que se forman de
manera coyuntural, con miembros que entran y salen segn sus posibilidades, y a
veces son difciles de distinguir de la sociedad.


35
Tomado y traducido de Michael Howlett y M. Ramesh, Studying Public Policy: Policy cicles and
policy subsystems, Ontario: Oxford University Press, 1995, p. 125.
36
Definicin de Sabatier y Jenkins-Smith citada por Michael Howlett y M. Ramesh, Studying Public
Policy: Policy cicles and policy subsystems, Ontario: Oxford University Press, 1995, pp. 126-127.
37
Jos Sulbrandt, Ricardo Lira y Amrico Ibarra, Redes interorganizacionales en la administracin
pblica Revista del Clad: Reforma y Democracia, no. 21, octubre 2001, p. 120.
32
Reflexionar sobre los agentes, en particular sobre las organizaciones que hacen
parte de la administracin pblica, nos invita a pensar sobre dos tipos de polticas
pblicas: las que tienen como objeto el diseo de adecuadas organizaciones,
sistemas de gestin y reglas de juego para la gestin exitosa de las polticas
pblicas, y las que buscan capacitacin a los funcionarios pblicos, e incluso a las
comunidades, para el mejor desempeo frente a las polticas pblicas y la gestin del
estado en general. Barzelay es quiz uno de los actores contemporneos ha tratado
de reflexionar ms sobre este tipo de polticas en el contexto del debate entre
fortalecer las estructuras burocrticas o acudir a los mecanismos del mercado y de la
administracin privada para la atencin de los asuntos pblicos.
38


Anlisis de actores involucrados. En esta seccin perseguiremos el desarrollo de
la segunda competencia para mejorar la gestin de la poltica pblica. Esta se ubica
ms en el terreno de lo poltico pues implica analizar y reaccionar ante los actores
involucrados en la poltica pblica, sus intereses y recursos. Una de las formas de
desarrollar esta competencia es travs del anlisis de involucrados el cual nos
permite la construccin del mapa de los actores, sus intereses, expectativas,
recursos y potencialidades, y saber quin est a favor y quin en contra de la
poltica.
39
Este ejercicio nos remite nuevamente a la prospectiva pues en la medida
que entendamos los recursos e intereses de los actores que giran en torno a una
poltica pblica ser ms fcil plantear un futuro probable y deseable.
40


Este tipo de anlisis es esencial para que el analista evite que la poltica que
gerencia, por ms bien formulada que se encuentre, termine ocupando los anaqueles

38
Michael Barzelay, La Nueva Gestin Pblica: Un acercamiento al a investigacin y al debate de las
polticas, Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 2003.
39
Para el desarrollo de esta segunda competencia, y la tercera competencia que se explicar luego,
me he basado en los materiales del clase suministrados por el Instituto Latinoamericano para el
Desarrollo Social del Banco Interamericano de Desarrollo, INDES, en particular del texto de Lus de
Sebastin Anlisis de Involucrados , las presentaciones del profesor Jos Jorge Saavedra y los
aportes de Arnold Meltsner, La factibilidad poltica y el anlisis de polticas, en L.F. Aguilar
Villanueva, (ed.) La Hechura de las polticas, Coleccin Antologas de Poltica Publica, Segunda
Antologa, Madrid, 1992, pp. 367-392.
40
Para un ejercicio de anlisis de actores aplicado especficamente la prospectiva vase Francisco
Mojica Sastoque, op. cit., pp. 69-88.
33
de las organizaciones, o que se desperdicien recursos de la administracin pblica
en debates y trmites que se hubieran podido evitar desde el comienzo.

Para adelantar el anlisis de involucrados tenemos, ante todo, que buscar la
informacin sobre los actores, teniendo como fuentes comunes: los mismos actores
involucrados, sus manifestaciones pblicas (conferencias, comunicados de prensa,
publicaciones, entrevistas), la observacin y el estudio de sus costrumbres, los
informes de la prensa especializada, las actas y reportajes de las sesiones
parlamentarias o de otras corporaciones pblicas que tomen decisiones de poltica
pblica, las investigaciones de los especialistas sociales, el contacto con los
destinatarios de la poltica, y el internet. Teniendo en clara esta multiplicidad de
fuentes pasemos ahora s a explicar los pasos de esta competencia de anlisis
poltico.

Primer paso: Familiarizarse con la matriz de actores involucrados, la cual se
presenta a continuacin, pues el anlisis se hace a travs del diligenciamiento y
continua revisin de este documento.



Matriz para el anlisis de involucrados
41

Columna 1 Columna 2 Columna 3 Columna 4 Columna 5 Columna 6
Actores
Involucrados
Subcategoras Intereses Problemas
percibidos
Recursos y
mandatos
Estrategias
Beneficiados
(apoyan)

1 (mas
poderoso)

2
3 (menos
poderoso)


Perjudicados

41
Adaptada de la suministrada por Jos Jorge Saavedra en sus clases en el Instituto Latinoamericano
para el Desarrollo Social.
34
(Se oponen)
1 (mas
poderoso)

2
3 (menos
poderoso)



Segundo paso: Elaborar una lista de todos los actores que se relacionan con la
poltica en el presente y que lo harn en sus momentos futuros. El listado que
presentamos en la primera parte de esta unidad puede resultar til para este
propsito, aunque con seguridad el listado ser diferente por las caractersticas
propias del subsistema de cada poltica.

Tercer paso: Clasificar a los actores en dos grandes categoras segn su posicin
frente a la poltica: actores beneficiados o que apoyan a la poltica, y actores
perjudicados o que se oponen a la poltica. Ntese que en la matriz estas dos
categoras hacen parte de la columna uno.

Cuarto paso: Jerarquizar a los actores segn sus grado de poder e importancia.
Esto se hace tanto con los actores beneficiados como con los perjudicados y en la
misma columna uno. Segn la jerarqua a los actores se los ubica en orden
descendiente siendo 1 el ms fuerte y dos el actor que le sigue, y as sucesivamente.

Quinto paso: Subclasificar a los actores en otras categoras, indicando el resultado
del ejercicio en la columna dos. Segn su responsabilidad en la produccin de la
poltica encontramos a agentes responsables e incidentes. Segn su deseo o inters
en movilizarse y producir un impacto en la poltica encontramos a actores activos y
pasivos. Segn como se perciben los actores y lo son en la vida real: encontramos a
agentes que se perciben como beneficiados pero que sern perjudicados, y agentes
que se perciben como perjudicados con la poltica pero en la realidad terminar
siendo beneficiados.

35
Sexto paso: Explorar los intereses, las motivaciones, creencias y valores de los
actores y diligenciar con esta informacin la columna tres.
42
Hay que tener en
cuenta, sin embargo, que los actores tienden a no hacer explicitas sus motivaciones
pues con la reserva ganan ms poder en la negociacin. Por otra parte, y como
sugiere Meltsner, es importante verificar si el marco de referencia del actor est
influido por la ideologa o por creencias inconexas. Dentro del anlisis de creencias
no hay que ignorar su intensidad pues entre ms arraigadas estn en el actor
involucrado variar la estrategia de negociacin, persuasin y movilizacin.

Sptimo paso: implica considerar los beneficios y perjuicios que se dan con la
poltica y que son percibidos por los actores. La informacin resultante del anlisis se
incluye en la columna cuatro de la matriz.


Ejemplos Beneficios y perjuicios percibidos por los actores
43

Categoras Tipos Ejemplos
Materiales Ingresos Salarios, ventas, subsidios, pagos, costos,
impuestos
Valor de activos Plusvalas, costo del capital, acumulacin.
Posicin mercado Capacidad para competir, posicin
dominantes, reduccin o incremento
competencia.
Ganancias futras Informacin privilegiada, acceso a materias
primas y a mercados.
Polticos Mantener, consolidar o no el poder Ganar o perder popularidad o apoyo.
Consolidar o no un partido o movimiento.
Ganar o perder electores.
Conquistar el poder Acercarse o alejarse de la posibilidad de
acceder al poder.
Organizativos Conseguir o perder ventajas en la
organizacin
Carrera del empleado o funcionario.
Ascensos, bonos.
Hacer avanzar o retroceder la
organizacin
Asignar o quitar papeles importantes o de
prestigio. Ascenso o descenso en la
jerarqua social.

42
Esta recomendacin la tomamos Arnold Meltsner, La factibilidad poltica y el anlisis de polticas,
en L.F. Aguilar Villanueva, (ed.) La Hechura de las polticas, Coleccin Antologas de Poltica Publica,
Segunda Antologa, Madrid, 1992, pp. 367-392.
43
Para ilustrar ejemplos de beneficios y perjuicios se adjunta una tabla que es la elaborada por Lus
de Sebastin en el documento ya citado del INDES, con algunas modificaciones.
36
No materiales Culturales Lengua propia, costumbres, forma de
gobiernos, relaciones familiares y sociales
Religiosos, creencias Fomento, expansin o no de la iglesia, culto.
Aumento o reduccin de fieles.
Recreacin, deporte, estilo de vida Mejora o detrimento de facilidades.

Octavo paso: Identificar los recursos y mandatos con que cuentan los actores y
diligenciar con esta informacin la columna cinco. Los recursos pueden ser diversos,
ejemplos son: materiales o econmicos (dinero, propiedades, remuneracin),
simblicos (como el poder y el rango), fsicos (la ubicacin geogrfica, la capacidad
para protestar y ejercer violencia en las calles), posicin (lugar dentro de la jerarqua
burocrtica), informacin (conocimientos, experiencia en cabildeo), habilidades y
carisma (sentido de la oportunidad, liderazgo, poder de movilizacin y capacidad
para generar coaliciones, administracin de redes sociales). Por mandatos
entendemos las competencias o atribuciones con que cuenta un actor involucrado
para prestar un servicio o cumplir una funcin. Ejemplos: representacin de la
organizacin, capacidad para tomar decisiones, capacidad para financiar proyectos,
poder de veto.

Movilizacin, persuasin y neutralizacin de agentes. La construccin de un
mapa de actores nos pone en lnea con la tercera competencia del gerente de la
poltica pblica que pretendemos desarrollar en esta unidad. Nos referimos a la
neutralizacin de los opositores, la persuasin y negociacin entre adversarios, la
movilizacin de los beneficiarios, la correccin de posturas de aquellos que se creen
equivocadamente perjudicados, e incluso la reforma de la poltica cuando se
desprenda que el cambio es posible y necesario para materializar el xito.

Para disear la estrategia de intervencin nos valdremos de dos esquemas
propuestos por Saavedra, los cuales juntan las categoras de actores descritas en los
pasos dos, tres y cuatro del anlisis de actores, y nos sugieren unas nuevas
37
categoras de actores segn su poder e inters en movilizarse.
44



Perjudicados (se oponen) Beneficiados (apoyan)

Obstaculiza-
dores

Enemigos

Alto poder


Aliados

Simpatizan
Tez

Crticos

Adversarios


Bajo poder

Apoyadores

Amigos
Bajo inters Alto inters Alto inters Bajo inters
en movilizarse en movilizarse


El segundo cuadro nos sugiere las estrategias a implementar segn los actores:


Perjudicados (se oponen) Beneficiados (apoyan)

Obstaculiza-
dores:
Monitorear muy
de cerca

Enemigos:
Controlar
muy de cerca

Alto poder


Aliados:
Controlar
muy de cerca

Simpatizantes:
Movilizar
intereses y
apoyos

Crticos:
Informar

Adversarios:
Persuadir


Bajo poder

Colaboradores:
Mantener
satisfechos

Amigos:
Mantener
informados
Bajo inters Alto inters Alto inters Bajo inters


44
Jos Jorge Saavedra, presentaciones de clase, Instituto Latinoamericano para el Desarrollo Social,
INDES, Washington, 2005.
38
La finalidad ideal de la estrategia sera persuadir a los obstaculizadores para que
pasen a ser simpatizantes, a los enemigos para que pasen a ser aliados, a los
crticos para que pasen a ser amigos, y los adversarios para que pasen a ser
colaboradores del futuro probable y deseable que estamos tratando de alcanzar con
la poltica pblica a la luz de la prospectiva.

En caso de no poderse lograr estos fines, o de considerarse que no son posibles, se
debe aspirar a neutralizar a los opositores, o lograr que se movilicen dentro de su
propia categora, de tal manera que los obstaculizadores, enemigos y adversarios
pasen a ser crticos.

Y dentro de la categora de los beneficiados se debe intentar que los simpatizantes,
amigos y colaboradores pasen a ser aliados para as lograr el cumplimiento de los
objetivos de la poltica.

Una sntesis de las estrategias se puede anotar en la sexta columna de la matriz del
anlisis de involucrados. Sobra recordar que estas estrategias de persuasin,
neutralizacin y movilizacin debern estar impregnadas de la visin tica que debe
acompaar al gerente de las polticas pblicas, eje transversal de este mdulo y del
diplomado que se est cursando.

Para terminar esta unidad, advertimos que el gerente puede complementar su
anlisis de involucrados, y las estrategias respectivas que de l se deriven con tres
acciones adicionales. La primera ser vista en la siguiente unidad cuando
reflexionemos sobre las habilidades del gerente para descubrir o crear la oportunidad
para agendar la decisin de poltica pblica, en este caso para determinar el
momento clave de aplicar su estrategia. Una segunda accin implica considerar los
sitios claves para lograr las coaliciones, las movilizaciones, las persuasiones; es
decir aquellos lugares en los que se toman las decisiones y se puede incidir
efectivamente. Un comit, el congreso de la repblica, son ejemplos de sitios y en el
pueden haber actores partidarios, opositores, indiferentes sobre los que se deban
39
trabajar.
45


Finalmente, la tercera accin implica que el gerente siempre tenga presente los
posibles intercambios, llamados a la cooperacin y ajustes que se le puedan
introducir a la poltica pblica pues cualquiera de estas tres posibilidades se pueden
presentar durante la aplicacin de la estrategia de persuasin, movilizacin y
neutralizacin.
46


Terminamos as nuestra reflexin sobre las tres competencias generales que le
permiten al gerente, en cualquiera de los momentos del proceso de la poltica pblica
entender el ambiente, los factores, la forma como los actores inciden y la posibilidad
de trabajar con ellos. Se trata de tres competencias muy relacionadas con la poltica
de las polticas pblicas. Para desarrollarlas y mirar su importancia en la prctica
realicemos la gua de aprendizaje que viene a continuacin.



45
Vase Arnold Meltsner, op.cit., pp. 367-392.
46
Ibid., p. 383.
40
Gua de aprendizaje de la unidad dos
Competencias generales para la gestin de las polticas pblicas

Objetivo: Desarrollar competencias para reconocer el subsistema de la poltica
pblica, los elementos que lo integran y las relaciones con otros sistemas. Aplicar el
anlisis de involucrados como una nueva competencia para la gerencia de las
polticas pblicas. Definir una estrategia de intervencin para la movilizacin,
persuasin y neutralizacin de los actores.

Actividades a desarrollar:
1. Escoja una de las polticas pblicas que se est implementando en la
dependencia donde usted trabaja e identifique y dibuje su subsistema. NOTA:
Sobre esta misma poltica se realizarn los ejercicios de las siguientes
unidades de este mdulo, por ello se recomienda ser muy cuidadosos en la
seleccin, procurando buscar una poltica pblica sobre la que el
participante posea suficiente informacin, o pueda acceder fcilmente a ella
con el apoyo de sus compaeros de oficina.
2. Para analizar el ambiente de la poltica y reconocer los elementos del sistema
conteste las siguientes preguntas:
Cules de los agentes que participan en la poltica son responsables y cules
son incidentes? Vara la clasificacin de los agentes segn los momentos de
la poltica pblica (agendacin, formulacin, implementacin, evaluacin)?
Hace la poltica pblica parte de un sistema de gestin?
Los agentes de la poltica pblica se han organizado en subgobiernos,
coaliciones, o redes? En caso afirmativo describa la conformacin y
caractersticas del subgobierno, coalicin o red.
Que instituciones formales e informales inciden en la poltica pblica y sus
agentes?
Cules de las instituciones han constreido y cules han habilitado a los
agentes para el cumplimiento de sus objetivos?
41
Que relaciones entre el subsistema otros sistemas (poltico, social, econmico,
ambiental) puede identificar?
3. Sobre la misma poltica aplique los nueve pasos del anlisis de actores,
diligenciado la matriz que recoge este ejercicio.
4. Finalmente, acompae la matriz de un documento mximo de 3 hojas tamao
carta y en el que explique:
a. la estrategia a seguir para consolidar el apoyo de los beneficiados y para
persuadir, movilizar o neutralizar a los actores que se oponen a la poltica.
b. Las oportunidades ideales para la estrategia.
c. Los sitios que se consideran ideales para ejercer las actividades de
persuasin, movilizacin, neutralizacin.
d. Los posibles intercambios que pueden efectuar, haciendo especial
referencia a los cambios que, como estrategia de negociacin y
persuasin, se le podran introducir a la poltica pblica.
e. En caso de haber detectado un error en la poltica pblica, indquelo en la
medida que la aceptacin del error y su correccin sean parte de la
estrategia de negociacin y persuasin.
5. Entregue este ejercicio a su profesor (documento analizando el ambiente de
mximo 5 hojas, matriz del anlisis de actores, y documento dando cuenta de la
estrategia a seguir frente a cada actor de mximo 3 hojas).
42
Unidad Tres
Agenda de gobierno y definicin de problemas

En esta unidad reflexionaremos sobre la manera como se definen e insertan los
problemas en la agenda del gobierno. Para el efecto definiremos agenda de gobierno
como la lista de temas o problemas a los cuales los agentes del gobierno, y
personas fuera del gobierno pero cercanas a ellos, estn ponindole atencin seria
en cierto momento.
47


Este listado se forma a travs de la agendacin, es decir de un proceso a travs del
cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atencin seria y activa del
gobierno como posibles asuntos de poltica pblica.
48
La agendacin no opera solo
para plantear problemas nuevos y polticas novedosas. Es un momento necesario
para posicionar las reformas que se requieran introducir a polticas ya existentes, e
incluso la decisin de terminarlas.

Como hemos visto, diferentes tipos de autoridades pblicas participan en el proceso
de formacin de las polticas pblicas. Por ello, segn la autoridad de que se trate,
podemos hablar de diferentes tipos de agendas de gobierno. Encontramos por
ejemplo la agenda gubernamental, que se refiere al listado que manejan las
autoridades del nivel directivo de la administracin pblica (presidente, alcalde,
gobernador y sus respectivos gabinetes), las agenda legislativa, que se refiere a los
temas que estn siendo debatidos en el Congreso de la Repblica o en las
corporaciones territoriales de eleccin popular, y la agenda administrativa, que
comprende los temas que estn siendo atendidos por la burocracia de la nacin o de
los entes territoriales (ministerios, secretarias, organismos especiales de la

47
John Kingdon, Agendas, alternativas y public choice, Boston: Little, Brown and Company, 1984.
48
C.D. Elder y R.W. Cobb, Formacin de la Agenda: El caso de la poltica de los ancianos, en L.F.
Aguilar Villanueva, (ed.) Problemas Polticos y Agenda de Gobierno, Coleccin Antologas de Poltica
Publica, Tercera Antologa, Madrid, 1993, pp. 77-104.
43
administracin).
49


El gerente de las polticas pblicas debe buscar que sus iniciativas se posicionen en
la agenda del gobierno (en cualquiera de sus variantes) si quiere que stas se
conviertan en poltica pbica.

Pero la agenda de gobierno no es el nico listado que le debe interesarle a este
gerente. Hay otro listado que debe reconocer y aprender a manejar. Se trata de la
agenda pblica, es decir aquella que comprende los temas que son esenciales para
la sociedad de un pas o un territorio. Lograr posicionar un tema en la agenda pblica
puede ser un paso importante, ms no necesario, para luego alcanzar la agenda de
gobierno como veremos ms adelante cuando nos refirmaos a los modelos de
insercin de los temas en la agenda de gobierno.

Las consideraciones hechas hasta aqu nos ponen frente a la pregunta, Cmo se
forma la agenda de gobierno?

Elder y Cobb explican, en su artculo Formacin de la Agenda: El caso de la poltica
de los ancianos, que la agenda se forma cuando confluyen cuatro corrientes: las de
las personas, la de los problemas, la de las soluciones y la de las oportunidades.
Pese a que como advierten los autores, el modelo depende un poco del azar, esto se
matiza cuando aceptamos que cada poltica pblica tendr sus propios elementos y
corrientes y por lo tanto su propio proceso de agendacin. Por ello, algunos procesos
sern ms azarosos, otros ms predecibles.

Al respecto, estudiosos de las polticas pblicas nos hablan de cuatro modelos de

49
Roth nos alerta sobre otras agendas como la visible y la oculta, cuando hay temas que no son
conocidos o publicitados. Y tambin de la agenda coyuntural que incorpora problemas nuevos, y la
insitucional que se refiere a temas tradicionales que se repiten en el tiempo. Roth Deubel, Andr-Nol
Polticas Pblicas: Formulacin, Implementacin y Evaluacin, Bogot: Ediciones Aurora, 2002, pp.
57-58.
44
agendacin o insercin de temas en la agenda de gobierno:
50


El primero es el de iniciacin desde afuera, es decir los problemas surgen en grupos
por fuera del gobierno que alcanzan la agenda publica y luego la de gobierno. El
segundo modelo es el de la movilizacin: los que hacen la poltica al interior del
gobierno tratan de expandir un tema de la agenda de gobierno a la agenda pblica.
En este modelo si bien no se response a una reclamacin del pblico lo que se
quiere es lograr el apoyo popular pues sin ste la poltica puede fracasar.

El tercer modelo es el de iniciacin desde adentro. En este no se busca el apoyo del
pblico como en el de movilizacin. Los agentes del gobierno se limitan a explicar el
problema y la solucin, generalmente a pocos grupos o agencias con inters en el
tema. El problema entra a la agenda casi automticamente debido a la posicin
privilegiada de aquellos que desean la decisin y los que inician el proceso no les
interesa que el proceso sea pblico. Finalmente est el modelo de consolidacin, en
el que el gobierno inicia el proceso de solucionar un problema para el cual hay ya se
registra el apoyo ciudadano. Al ser el problema reconocido por la comunidad no hay
necesidad de movilizar al pblico.

Calificar a estos modelos en abstracto, por ejemplo el de iniciacin desde adentro
como antidemocrtico y el de iniciacin desde afuera como el ideal, sera prematuro.
Depender de las circunstancias de los problemas y las polticas, y de la postura
tica de los responsables de la agendacin. Una buena poltica puede resultar de
una insercin desde adentro y una mala poltica puede resultar de un proceso de
iniciacin desde afuera.

Es evidente por tanto, que si queremos gerenciar polticas pblicas exitosas, desde
el mismo momento de su agendacin, debemos desarrollar competencias para

50
Peter May desarrollo estos modelos haciendo algunos ajustes a los de Cobb, Ross y Ross. Sobre
la construccin de estos modelos vase Michael Howlett y M. Ramesh, Studying Public Policy: Policy
cicles and policy subsystems, Ontario: Oxford University Press, 1995, pp. 115-116.
45
definir adecuadamente los problemas y capturar la atencin y el apoyo de unas
autoridades pblicas y de otros agentes relevantes, como los ciudadanos, los grupos
de inters.

Definir bien el problema, cuya solucin o prevencin es buscada con la poltica
pblica es esencial. De la forma como se defina el problema depender el diseo de
la poltica, la seleccin de objetivos, las opciones de poltica y la determinacin de los
criterios para evaluar si la poltica est siendo exitosa.
51
Esto implica aceptar que los
problemas de poltica pblica no son simple hechos sino construcciones sociales. Y
es en el proceso de agendacin donde generalmente se construyen los problemas.
52


El gerente de las polticas debe tener las competencias y habilidades para rodearse
de expertos y aplicar mecanismos que le permitan la adecuada definicin el
problema.

De estas competencias nos ocuparemos a continuacin y para el efecto las
dividiremos en competencias tcnicas y polticas.

Las competencias tcnicas para la agendacin se refieren a las habilidades que
debe tener el gerente de las polticas al momento de definir el problema y elaborar el
diagnstico de la situacin problemtica.

Cmo se puede mejorar la definicin de los problemas? Por un lado hacindonos y
contestando una serie de preguntas como las sugeridas por Hogwood y Gunn:
Quin dice que hay un problema. Por qu? Qu intereses tiene el que lo define? Es
este un problema real? Es un problema susceptible de ser solucionado por el

51
Cobb y Elder ilustran muy bien esta relacin aludiendo a un caso particular de poltica social. Vase,
C.D. Elder y R.W. Cobb, Formacin de la Agenda: El caso de la poltica de los ancianos, en L.F.
Aguilar Villanueva, (ed.) Problemas Polticos y Agenda de Gobierno, Coleccin Antologas de Poltica
Publica, Tercera Antologa, Madrid, 1993, pp. 77-104.
52
Para un interesante anlisis sobre la naturaleza y construccin de los problemas, vase Wayne
Parsons, Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis, Aldershot:
Edgard Elgar Publising Limited, 1995, pp. 92-109.
46
gobierno? Es posible que exista acuerdo sobre el problema? Ser muy pronto para
intentar definir el problema? Tienen los que definen el problema un modelo de
anlisis particular? Hay modelos alternativos para definir el problema y su poltica?
Cul es el nivel apropiado de agregacin del problema? Se entiende la estructura
causal del problema? Cules son las causas? Cmo se clasifican? Se pueden
especificar las implicaciones del problema y cuantificarlas?
53


Este tipo de preguntas ayudan al gerente a entenderse a l mismo frente a los
hechos, y a ser conciente de las ideologas, teoras y juicios de valor que ostenta, y
la manera como estos elementos inciden en la definicin de los problemas. Ganando
conciencia, un gerente ser ms competente para definir un problema.

Una adecuada definicin de un problema debe describir muy bien, en lo posible con
indicadores cuantitativos y cualitativos, el problema, sus sntomas y su
comportamiento en el tiempo de no ser atendido. Con los indicadores y datos que se
tengan se debe aspirar a construir una lnea base que permita luego, al momento de
disear la poltica, fijar objetivos y metas y garantizar el monitorear y la evaluacin
para el xito de la poltica.

Este mdulo no es el espacio para generar competencias en la construccin y uso de
indicadores, pero si el lugar para alertar al gerente sobre la importancia de los
indicadores y la necesidad de ganar experiencia en este tema. Con solo comprender
su importancia, el gerente adquiere ms competencias para gerenciar las polticas.

Por otra parte, definir los problemas implica determinar sus verdaderas causas, y
entre ellas las ms relevantes, pues sobre ellas la poltica enfocar su intervencin. A
esto le apunta Richard Elmore cuando afirma que la etapa ms crtica del anlisis
sea la que se ocupa de descubrir y definir la relacin entre el problema y el punto de

53
B.W. Hogwood y L.A. Gunn, op. cit, pp. 115-127.
47
mayor contacto con l.
54


Como los problemas generalmente son explicados por ms de una causa y hay
jerarqua entre ellas el gerente de las polticas pblicas tiene que desarrollar
competencias y apoyarse en expertos en medicin de fenmenos sociales. Para los
efectos de este mdulo repasaremos la tcnica conocida como rbol de problemas,
la cual sirve para determinar las causas de un problema y las relaciones entre ella
mediante un dibujo que se construye de manera colectiva, y en el que el tronco del
rbol es el problema, las ramas los efectos del problema, y las races sus causas.

Revisemos los pasos para construir el rbol y desarrollar competencias en la
formulacin de problemas. Por su puesto estos pasos pueden ser modificaos segn
las necesidades del gerente de la poltica.
55


En una sesin de unas dos horas de duracin, o ms segn la complejidad del
problema, se invita a los participantes que conocen el problema desde distintas
perspectivas (ciudadanos, expertos, acadmicos, funcionarios, beneficiarios) a
trabajar en grupos y diligenciar unas tarjetas con frases muy cortas que indican
las causas del problema y los sntomas o efectos. A esto le llamamos lluvia de
ideas.
Posteriormente en una sesin plenaria se clasifican todas las tarjetas y se
agrupan las tarjetas que expresan causas y efectos comunes.
De manera participativa se procede a establecer una jerarqua entre las causas
determinando cuales dependen de otras, o si por el contrario las causas son
independientes entr si y afectan al problema de manera similar.
Luego de este ejercicio construimos el rbol del problema utilizar las tarjetas con

54
Richard Elmore, Diseo retrospectivo: La investigacin de la implementacin y las decisiones
polticas, en L.F,. Aguilar Villanueva, (ed.), La Implementacin de las Polticas, Coleccin Antologas
de Poltica Publica, Cuarta Antologa, Madrid, 1994, p. 271.
55
Para la descripcin de esta tcnica me baso en Karen Mokate, Definicin de Objetivos y
prioridades, conferencias de clase en el Instituto Latinoamericano para el Desarrollo Social, INDES,
Washington: marzo 2004, pp. 11-12.
48
las causas para dibujar las races del rbol. Aquellas que contienen las causas
ms mediatas se ubicarn ms cerca del tronco y sern las races ms gruesas.
Y aquellas que son causas de las causas se ubicarn debajo de las causas a las
que afectan.
Con los efectos se construirn las ramas del rbol y si es necesario se establece
causalidad entre los efectos. En la medida que se considere que un efecto es a
su vez causa del problema se dibuja de alguna manera este efecto circular.

El rbol del problema es una tcnica muy poderosa pues motiva un dilogo de
saberes en la definicin del problema, algo a lo que le apunta la visin tica de este
mdulo y la prospectiva como enfoque que valor la participacin ciudadana. Por su
puesto, el ejercicio ser ms til si cumple dos requisitos: un facilitador de la jornada
que propicie la comunicacin y estimule a los participantes a suministrar informacin
pertinente; y la asistencia de personas que conozcan bien el problema y que cuenten
con informacin de primera fuente para establecer las relaciones de causalidad. Por
su puesto, el gerente de las polticas podr contratar anlisis ms sofisticados en
aquellos casos en los que la causalidad no sea clara. Esto depender de la
complejidad el problema, del valor de los estudios, y del tiempo que tenga disponible
para ofrecer soluciones de poltica.

Luego de elaborar el rbol de problemas se recomienda profundizar ms en el
entendimiento de las variables que explican el problema y las relaciones que existen
entre ellas. Para este caso se recomienda emplear el mtodo de anlisis estructural
descrito en el captulo cuatro del texto de Francisco Mojica Sastoque, cuya lectura y
ejercicio se sugieren como materiales de clase del mdulo.

Las competencias polticas, por su parte, tienen que ver con las habilidades para
identificar la oportunidad de insercin del tema en la agenda, para crear la
oportunidad cuando sea necesario, para construir y manejar el mapa de actores con
sus posiciones, intereses y recursos, y para argumentar y persuadir a los actores
cuyo apoyo sea necesario para la agendacin. Refirmonos a estas competencias
49
con excepcin de la construccin y manejo del mapa de agentes, pues a esta
competencia le dedicaremos la prxima unidad de este mdulo.

Para la identificacin de oportunidades el gerente de las polticas pblicas debe
siempre estar alerta de tal forma que se entere cuando los actores, los recursos y
soluciones confluyen en un momento ideal. Actores como Hogwood y Gunn nos
ayudan a desarrollar esta competencia cuando sugieren un listado de oportunidades
ideales para la agendacin de un problema: que haya alcanzado el nivel de crisis, o
se perciba como una amenaza de crisis, y por ello no puede ser ignorado; que
alcance tal notoriedad que obligue al gobierno a hacer algo; que tenga un aspecto
emotivo o el ngulo humano que atrae atencin de los medios de comunicacin; que
parezca tener un impacto amplio en la poblacin; que envuelva temas de poder y
legitimidad; que se ponga de moda
56


Por otra parte hay otros momentos ideales para agendar polticas pblicas los cuales
estn relacionados con el periodo electoral o el periodo que tiene un candidato para
ejercer su cargo. Por ejemplo, los comienzos de gobierno de un presidente son
propicios para agendar polticas impopulares, como reformas tributarias, pues el
presidente registra altos nieles de popularidad. A medida que se avecinan las
elecciones pueden dificultarse la aprobacin de ciertas reformas por los intereses
que se avivan ante el posible cambio de un gobierno, o por las escasas mayoras en
un Congreso cuyos congresistas se encuentran en campaa electoral.

El gerente de las polticas pblicas debe contemplar las oportunidades mencionadas,
y los inconvenientes existentes en ciertos momentos. Y si hay urgencia para
introducir un tema en la agenda del gobierno y no se vislumbra una buen
oportunidad, el gerente de la poltica tendr que contemplar una estrategia para se
perciba la crisis, se vuelva notorio n problema, se despierten las emociones y los
medios de comunicacin faciliten la agendacin, etc.

56
B.W. Hogwood y L.A. Gunn, Policy Analysis for the Real World, Oxford, 1984, p. 68,
50

Esta competencia para generar oportunidades se relacionada con la segunda
competencia de orden poltico para la agendacin y la definicin de problemas: saber
argumentar y persuadir a los potenciales agentes que pueden apoyar la poltica
pblica, bajo el entendido de que estos actores a veces estn escasos de tiempo y
de dinero, y enfrenten multiplicidad de intereses.

Gian Domenico Majone ha contribuido notablemente a que los analistas o gerentes
de las polticas no slo hagan polticas buenas o satisfactorias sino que busquen
que stas se implanten y apliquen.
57
Para ello, el analista debe tener competencias
retricas que le permitan definir el problema desde diversos puntos de vista y
persuadir a sus colegas o adversarios de la necesidad del cambio. Como lo advierte
Majone, muchas restricciones de las polticas slo pueden flexibilizarse cambiando
las actitudes y los valores... sto involucra siempre cierto grado de persuacin.
58

Por su puesto, el desarrollo de estas competencias debe estar acompaado por una
postura tica del gerente de las polticas y as evitar su uso para manipular a los
agentes e implantar polticas que se alejan del inters general.

Cmo desarrollar estas competencias? Institucionalizando el dialogo ordenado entre
los actores que participan en la agendacin, e incluso en cualquier otro momento de
la poltica, de tal forma que se movilice el conocimiento, la experiencia y el inters e
incluso los actores se ilustren, lleguen a identificar un bien comn y acepten
modificar sus juicios de valor cuando sea necesario. Adems de fomentar el debate y
estar abierto a l, el gerente desarrolla sus competencias argumentativas cuando
prefiere callar sobre lo que no sabe, respeta los derechos del otro, y es coherente
entre lo que piensa y lo que dice.
59



57
Gian Domenico Majone, Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas,
Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1989, p. 10.
58
Ibid., p. 43.
59
Estas competencias refuerzan la visin tica, eje transversal de este mdulo y estn en
consonancia con la aplicacin de los principios de la accin comunicativa de Habermas y recogido por
Adela Cortina en La Etica de la Sociedad Civil, 3 ed, Madrid: Grupo Anaya S.A., 1997.
51
Finalmente, terminamos esta unidad resaltando la importancia de aumentar la
participacin de las personas al momento de definir el problema, algo ya insinuado
en las competencias tcnicas para definir problemas. Los enfoques contemporneos
para la hechura de la polticas pblica resaltan el efecto positivo de la apertura de
espacios para lograr, mediante la argumentacin y el debate, definir si existe un
problema, cules son sus causas y sus efectos.
60
Una buena definicin permitir un
mejor diseo de la poltica, con objetivos, metas e instrumentos ms acordes a la
realidad. Claro est, para sacar el mximo provecho de la participacin, el gerente
de las polticas debe afinar sus competencias para el anlisis poltico, algo que lo que
nos ocuparemos en la siguiente unidad.

60
Douglas Torgerson, Entre el conocimiento y la poltica: tres caras de anlisis de polticas, en L.F.
Aguilar Villanueva, (ed.), El Estudio de las Polticas Pblicas, Coleccin Antologas de Poltica Publica,
Primera Antologa, Madrid, 1994, pp. 197-237. Ver tambin el modelo pragmtico de Habermas
descrito por AndrNoel Roth, op. cit., pp. 101-105.

52
Gua de aprendizaje de la unidad tres
Agenda de gobierno y definicin de problemas

Objetivo: Reconocer como se forma una agenda y las competencias tcnicas y
polticas que pueden estar presentes en el proceso de agendacin.

Actividades a desarrollar:
1. Realice la lectura de C.D. Elder y R.W. Cobb, Formacin de la Agenda: El caso
de la poltica de los ancianos, citada en esta unidad tres.
2. Sobre la poltica escogida de su entorno de trabajo analice su proceso de
agendacin. Conteste las siguientes preguntas:
a. Se presentaron las cuatro corrientes descritas por Elder y Cobb. En caso
afirmativo describa cada corriente.
b. A qu modelo de insercin respondi el proceso de agendacin?
c. Qu competencias tcnicas demostraron las personas que lograron la
agendacin? Cmo efectu el diagnstico del problema, qu estudios
hicieron o contrataron? Realizaron un rbol del problema para establecer las
causas del problema y la jerarqua de estas causas?
d. Que competencias polticas demostraron las personas que lograron la
agendacin? Permitieron la participacin ciudadana en la definicin del
problema? Se evidencian ejercicios de dilogo y argumentacin para
persuadir a oros agentes de la poltica que tambin hicieron parte de la
agendacin?
3. Entregue este ejercicio a su profesor en un documento que no exceda 5 hojas
tamao carta.

53
Unidad Cuatro
Formulacin de polticas pblicas, programas y proyectos

Comencemos esta unidad recordando la diferencia entre formacin y formulacin de
polticas. La formacin de las polticas es el proceso cotidiano de la poltica que
ocurre por la constante interaccin de los momentos de agendacin, formulacin,
implementacin y evaluacin. La formulacin, o diseo de la poltica, es el momento
en el que los agentes responsables de la poltica, con el apoyo de otros agentes si es
el caso, toman decisiones sobre los problemas que se buscan solucionar o prevenir
con la poltica, sobre los objetivos de la poltica pblica y sobre los instrumentos con
los que cumplirn esos objetivos.

El contenido de la formulacin varia segn la novedad de los objetivos y de los
instrumentos que se estn diseando. Si se trata de una nueva poltica que
responder a un problema antes no definido, la formulacin ser un momento
importante y dispendioso. Lo mismo ocurrir cuando estamos frente a una reforma
de una poltica existente con la que se pretenden introducir ajustes profundos.

Pero por lo general, las formulaciones responden a pequeos ajustes a polticas
existentes en desarrollo del proceso incremental de formacin de las polticas
pblicas y ante la imposibilidad de los agentes de preverlo todo durante el momento
de la formulacin inicial. Charles Lindblom fue quien introdujo el concepto
incrementalismo para describir esta particularidad del proceso de las polticas, y las
limitaciones de los agentes.
61


Estemos o no frente a una formulacin de una poltica novedosa o no, e
independientemente del contenido de una reforma, podemos ilustrar en el siguiente
cuadro los momentos bsicos de una formulacin.

61
Vase Charles E. Lindblom, La ciencia de salir del paso, en L.F. Aguilar Villanueva, (ed.) La
Hechura de las polticas, Coleccin Antologas de Poltica Publica, Segunda Antologa, Madrid, 1992,
pp. 201-225.
54

Momentos de la formulacin
Momento 1: Filtracin del problema

Momento 2: Definicin del problema (diagnstico, causalidad)

Momento 3: Definicin de objetivos

Momento 4: Anlisis y seleccin de instrumentos

M E T A P O L I T I C A

Realicemos algunas precisiones entorno a estos momentos de la formulacin.

a) Los momentos 1 y 2 se refieren a la definicin del problema, los momentos 3 y 4
se refieren a la solucin o manera de prevenir o enfrenar el problema.

b) Por llamarse momentos stos pueden ocurrir en cualquier orden. No se trata por lo
tanto de un ciclo como el del agua. El gerente puede incluso adelantar momentos en
paralelo o volver sobre alguno de ellos cuando posea ms informacin. Este
planteamiento permite la prospectiva, en la medida que si el gerente lo desea puede
iniciar su trabajo con la concepcin del futuro y el escenario deseable y probable, y
luego ocuparse de la situacin presente y de los instrumentos para alcanzar el
escenario que se plantea como deseable.
62


c) Ntese que el esquema tiene en la parte inferior la palabra metapoltica. Este es
un elemento a veces olvidado durante el proceso de formulacin y sobre el que
queremos que en este mdulo el practicante desarrolle especial conciencia.


62
Recordemos los planteamientos que sobre prospectiva se realizaron en la introduccin de este
mdulo siguiendo los planteamiento de Toms Miklos y Ma. Elena Tello, Planeacin Prospectiva: Una
Estrategia para el Desarrollo del Futuro, Mxico, Noriega Editores, 2003, p. 56. Explicar una
metodologa para plantear escenario desbordara los objetivos de este mdulo. Sin embargo, si el
gerente desea trabajar en los escenarios puede aplicar el sistema de impacto cruzado y la
construccin de escenarios en los trminos expuestos los captulo 6 y 7 del texto de Francisco Mojica
Sastoque en La prospectiva: Tcnicas para visualizar el futuro, Bogot: Legis, 1991.
55
En este sentido, la metapoltica es la estrategia que tienen, o deben tener, los
agentes responsables de la formulacin para que se cumpla la formulacin de una
poltica de manera exitosa. Es decir, se trata de una poltica pblica cuyo objetivo es
producir otra poltica y cuyos instrumentos estarn destinados a producir una
formulacin exitosa. Si los responsables de la formulacin carecen de una
metapoltica corrern el riesgo de producir una formulacin incompleta y defectuosa;
lo que seguramente redundar en problemas para los implementadores, en un
posible fracaso de la poltica, y en los consiguientes juicios de responsabilidad a los
formuladores.

d) Para los efectos de esta unidad no estableceremos diferencias entre la
formulacin de una poltica, un programa o un proyecto. Simplemente advertiremos
dos diferencias. La primera, que generalmente los proyectos hacen parte de los
programas, y los programas de las polticas. Pero como lo vimos en la primera
unidad de este mdulo con el ejemplo de las matrioscas, las polticas, los
programas y los proyectos responden a la misma definicin de la poltica pblica.

La segunda diferencia es que la prctica de la formulacin tendr un nivel
formulacin diferente en el caso de las macropolticas, pues sus agentes se
concentrarn en los grandes objetivos y en definir instrumentos generales, donde
seguramente encontraremos programas y proyectos, entre otros. Por el contrario, la
formulacin de cada programa y proyecto ser mucho ms precisa. Los programas
seguramente contemplaran proyectos entre sus instrumentos y los proyectos
contemplarn instrumentos mucho ms precisos, como subsidios, construccin de
obras, prestacin de servicios.

Hechas estas precisiones concentrmonos entonces en los momentos de la
formulacin.

El primer momento, o filtracin del problema, implica una toma de conciencia y una
apuesta por parte de los agentes responsables de la formulacin de la poltica, sobre
56
el tipo de racionalidad que van a emplear durante su diseo.

Van a ser los tcnicos, mediante la aplicacin de metodologas y tcnicas cientficas
quienes van a definir el problema, hacer el diagnstico, definir los objetivos y
seleccionar los instrumentos? (racionalidad tcnica); o por el contrario, sern estos
momentos de la formulacin decididos por la negociacin de intereses y
motivaciones, o por la imposicin de las personas que detentan el poder?
(racionalidad poltica); o ser la formulacin una oportunidad para establecer un
dilogo de saberes entre diferentes actores interesados por la poltica como los
tcnicos, los polticos, la comunidad, las universidades, los medios de comunicacin,
entre otros? (racionalidad pragmtica).

Cada poltica, segn la naturaleza de su problema, segn la voluntad de sus agentes
responsables, o las imposiciones del ordenamiento jurdico, tendr diferentes tipos y
niveles de racionalidad. Sin embargo recordemos que la tendencia contempornea
es hacia involucrar cada da ms la racionalidad pragmtica, pues es la que busca
impregnar a la poltica de los elementos democrticos.
63


El segundo momento, es decir el de la de definicin del problema, la elaboracin de
su diagnstico y la definicin de las causas que lo producen y la jerarqua de las
causas, ya fue visto en la unidad anterior sobre la agenda el gobierno. Adelantamos
este momento a la agendacin para evidenciar ms la importancia de la agendacin
y la necesidad de contar con gerentes que ejerzan competencias polticas y tcnicas
especiales para desde la agendacin misma avanzar en la definicin de los
problemas de la mejor posible misma.

Pero como ya lo hemos advertido, las polticas se forman diariamente, y la
agendacin no necesariamente antecede a la formulacin. Por ello no sera extrao

63
Este conceptos son tomado de Hogwood y Gunn y complementados por los aportes de Roth
cuando cita los tipos de decisiones elaborados por Jurgen Habermas. Vase, B.W. Hogwood y L.A.
Gunn, op. cit, pp. 88-107; y Andr-Nol Roth, op. cit., pp. 102-105.
57
encontrar una agendacin de corte ms poltico que no se concentr tanto en definir
y diagnosticar el problema sino en insertarlo de manera vaga en la agenda del
gobierno. Ser entonces en la formulacin cuando se d el momento de definir y
diagnosticar bien el problema.

En cualquier caso, el momento de definicin del problema ya fue abordado en la
unidad anterior y en esta unidad nos concentraremos en los dos momentos
relacionados con la formulacin de la solucin de la poltica, es decir la definicin de
objetivos y el anlisis de los instrumentos con los que se piensan cumplir esos
objetivos.

Definicin de objetivos. El gerente de la poltica pblica, cuando asume el
momento de la formulacin, debe esforzarse por definir lo mejor posible los objetivos
que se buscan con ella, pues stos sern los que en el futuro nos permitirn
establecer si se tuvo o no se tuvo xito.

Pero definir objetivos no es una actividad sencilla. Por un lado est la imposibilidad
de tener toda la informacin disponible al momento de formularlos; por otro lado es
normal que surjan conflictos en su definicin ante las diferentes formas de percibir la
realidad y ante los diferentes intereses que ostenten los formuladotes. No es extrao
entonces que los objetivos se contradigan; o que se formulen de manera ambigua
para evitar el conflicto entre los agentes de la formulacin.

El reto est en desarrollar competencias para formular objetivos que sean lo ms
armnicos posibles, de explicitar sus contradicciones y la forma de enfrentarlas
durante la implementacin, y de priorizar su ejecucin ante la escasez de recursos.
Recordemos que este momento de formular objetivos est relacionad con la
prospectiva y le apunta a la generacin de un escenario que sea probable y
deseable.

Para tratar de formular objetivos adecuados, Hogwood y Gunn nos ayudan cuando
58
plantean las siguientes preguntas.
64


a. Cul es la situacin presente?
b. A dnde queremos llegar?
c. Que me impide llegar a ese fin?
d. Qu necesito de otras agencias?
e. Que se requiere de cada uno en mi agencia?
f. Cmo enfrentar los mltiples objetivos. Identificar objetivos ltimos con
objetivos intermedios, objetivos compatibles y los incompatibles, objetivos que
se complementan y los que compiten entre s.
g. En caso de escasez de recursos o de objetivos que compiten cmo stos se
priorizarn?
h. Qu consideraremos como xito en la poltica?
i. Bajo qu condiciones el xito es contingente o puede verse amenazado.
Cules son los supuestos para el xito y qu tan seguros estamos de que
estas condiciones se den?
j. Por ltimo, qu haremos si los objetivos no son cumplidos? Es bueno desde
un comienzo contemplar el posible fracaso para contemplar ajustes o sistemas
de atencin de los problemas que puedan surgir durante la implementacin.

El gerente de la poltica debe formularse esta preguntas no slo al definir los
objetivos durante la formulacin, sino repetrselas durante la implementacin de la
poltica para determinar si ya no existe el problema y lleg el momento de la
terminacin de la poltica, o establecer la necesidad de introducirle ajustes a la
formulacin inicial.

Los objetivos deben priorizarse y jerarquizarse ante la necesidad, y la lgica, de
enfrentar las causas ms relevantes del problema. Para esta tarea ser muy til
volver a revisar el rbol de problemas que revisamos en la unidad tres. Las causas

64
Se trata de una traduccin y resumen de B.W. Hogwood y L.A. Gunn, op. cit., pp. 159-164.
59
ms importantes nos conducirn a los objetivos ms importantes.

Pero la priorizacin de los objetivos no es una accin que se realice solamente por la
necesidad de atender las causas ms significativas. Tambin es posible que se
tenga que realizar ante la escasez de los recursos con que se cuentan para
adelantar la poltica. El gerente de la poltica tambin debe estar preparado para
tomar este tipo de decisiones.
65


Los objetivos deben materializarse en metas, en lo posible con indicadores que
permitan luego monitorear y evaluar a la poltica. En una buena formulacin, las
metas parten de la lnea de base que se ha construido como parte de la definicin y
diagnstico del problema, como lo vimos en la unidad tres de este mdulo.

Finalmente, el gerente de las polticas pblicas debe estar preparados para formular
diferente tipos de objetivos segn los costos de negociacin que se determinen
durante la formulacin de la poltica. El gerente deber definir objetivos abiertos
cuando los costos de negociacin sean altos ante la diversidad de valores y la
ausencia de consensos sobre la solucin del problema. De esta forma los objetivos
no se convertirn en camisa de fuerza y obstculos durante la implementacin. Si por
el contrario, los costos de negociacin son bajos y hay acuerdo sobre la solucin, se
podr desde la misma formulacin establecer objetivos ms concretos o cerrados.
66


Anlisis de instrumentos. Durante la formulacin no slo precisamos los objetivos
de la poltica sino la manera como stos se materializarn. Esto nos ubica en el
terreno del anlisis de instrumentos u opciones de poltica, un momento de la
formulacin en el que se busca contestar las preguntas: Cmo cumpliremos los
objetivos? Con qu lo haremos? Cundo lo haremos? Y con quin lo haremos?; y en
el que tambin se pretende establecer varias alternativas de instrumentos, ya sea

65
Karen Mokate, Definicin de Objetivos y prioridades, Conferencias de clase en el Instituto
Latinoamericano para el Desarrollo Social, INDES, Washington: marzo 2004.
66
Andre-Nol Roth nos trae esta clasificacin de tipos objetivos citando a Helen Ingram, op. cit., pp.
128-130
60
para escoger entre ellas o plantear su fusin.

Howlett y Ramesh nos presentan tres tipos de instrumentos segn la participacin
que en ellos tenga el estado:

Instrumentos estatales: como las regulaciones, las agencias del gobierno, las
empresas pblicas, los monopolios del estado;
Instrumentos mixtos: como el uso de informacin, las campaas, la
exhortacin, los subsidios, los impuestos, las cargas, las organizaciones
mixtas; y
Instrumentos privados como la familia y la comunidad, las organizaciones
voluntarias, las organizaciones no gubernamentales, y el mercado.
67


Hay otros instrumentos que no responden al criterio anteriormente expuesto y que
tambin son empleados para cumplir los objetivos de las polticas pblicas, por
ejemplo las obras de infraestructura fsica (carreteras, hospitales, escuelas,
universidades, puertos, refineras, etc.), los recursos de capital (emprstitos, emisin
de bonos), los equipos y la tecnologa (computadoras, software, satlites, antenas,
etc.).

Los instrumentos de las polticas pblicas no se excluyen entre ellos y pueden ser
combinados a juicio de los formuladotes de la poltica pblica. Un gobierno puede
promover la salud otorgando subsidios, prestando directamente servicios de salud, o
dejando el tema al mercado y a los prestadores particulares.

Pero escoger entre los instrumentos al momento de formular la poltica no es un
asunto sencillo. El gerente de la formulacin tendr que mirar temas como
efectividad, eficiencia, equidad, legitimidad y apoyo popular. Aunque no siempre se
debe, o puede, hacer un anlisis de instrumentos, pues hay acuerdo o el tema es

67
Michael Howlett y M. Ramesh, Studying Public Policy: Policy cicles and policy subsystems, Ontario:
Oxford University Press, 1995.
61
tan poltico que la solucin ya est dada, es bastante posible que si se tenga que
efectuar algn tipo de anlisis para evitar luego un juicio de responsabilidad.

Pasos a seguir durante le anlisis de instrumentos:

a) Identificar y generar alternativas de intervencin del problema que ha sido
definido, o est en proceso de definicin. Por ejemplo en el tema de soluciones de
transporte masivo para una ciudad se presentan como instrumentos, el metro, los
buses con troncales y estaciones especiales tipo transmilenio, las rutas
alimentadoras, el tren de cercanas, el uso del vehculo particular, las ciclo vas, la
prestacin del servicio directamente por el estado, a travs de sociedades mixtas,
por concesin, o por el mercado, etc..

b) Definir cada opcin de manera cuidadosa y mirar su posibilidad. Determinar los
beneficios y consecuencias de adoptar cada una, quienes serian los beneficiarios,
quienes serian los perdedores. Cuanto tiempo tomara cada una en implementarse.
Pronosticar cmo cada solucin o instrumento contribuir a la solucin del problema.
Aqu el gerente deber ayudarse de personas especializadas para efectuar los
anlisis de costo-beneficio y las extrapolaciones necesarias para tomar una decisin.
Meltsner tambin nos aporta para el desarrollo de competencias al momento de
escoger entre objetivos cuando invita a hacer consideraciones no solo tcnicas sino
de factibilidad poltica indagacin acerca de las consecuencias polticas futuras de
las distintas opciones de poltica
68


c) Comparar las opciones con el apoyo de expertos.

d) Finalmente se debe escoger entre los instrumentos, y, si es el caso, plantear su
mezcla.


68
Arnold Meltsner, op.cit., p. 369.
62
El tema de instrumentos no se agota aqu. Escoger entre instrumentos implica
determinar quines sern los agentes que implementarn y reformularn la poltica,
quines la monitorearan para determinar si est cumpliendo o no sus objetivos, y
quienes la evaluarn despus de cierto periodo. As mismo, el anlisis de
instrumentos exige que se precisen los recursos y presupuestos con que contarn
los agentes para implementar la poltica, los procedimientos administrativos y los
mecanismos de coordinacin cuando varios agentes participen durante la
implementacin de la poltica.

En un terreno ms prctico, las advertencias de Peter May resultan bastante tiles
para el desarrollo de competencias al analizar instrumentos. Veamos un resumen de
algunas de ellas.
69


Evitar creer que existe una nica solucin a los problemas. Son pocas las
opciones que pasan la difcil prueba de incluir en su propuesta de solucin las
dimensiones polticas, legales, administrativas y econmicas de toda poltica.
El gerente no debe caer en la trampa de creer que los problemas definen las
soluciones y que por lo tanto hay que concentrarse exclusivamente en la
definicin y diagnstico del problema. Pese a la importancia de definir los
problemas se recomienda trabajar paralelamente en las soluciones, de lo
contrario se corre el riesgo de no encontrar soluciones.
Se debe evitar la aplicacin automtica de las soluciones existentes para
problemas parecidos, pues se puede generar soluciones que no le apunten a
las causas esenciales del problema.
Evitar tratar de hacerlo todo a la vez. Es mejor entender las limitaciones
existentes y acudir a la gradualidad en la obtencin de los resultados.
Hay que tener cuidado con creer que las soluciones que se aplican desde la
cspide son las ms eficaces, e ignorar que los funcionarios que implementan

69
Peter May, Claves para disear opciones de polticas, en L.F. Aguilar Villanueva, (ed.) Problemas
Polticos y Agenda de Gobierno, Coleccin Antologas de Poltica Publica, Tercera Antologa, Madrid,
1993, pp. 235-256.
63
la poltica, los beneficiarios y los afectados con ella, tienen mucho poder para
decidir si se someten o no a los controles. Por ello se sugiere un diseo
retrospectivo, es decir, hacer un esfuerzo desde la formulacin misma de
entender los comportamientos que se quieren modificar durante la
implementacin de la poltica para luego si establecer los objetivos, acciones y
responsabilidades.
70

Asumir una postura tica al momento de analizar alternativas. Por ello dice
que no se deben fingir alternativas y presentar alternativas imposibles frente a
la que preferimos fingiendo un anlisis de alternativas.
Finalmente, el gerente debe confrontar sus lmites cognoscitivos y entender
como estos inciden en la definicin de los problemas y sus soluciones.

Para terminar esta unidad, se resumirn una serie de recomendaciones que Sabatier
y Mazmanian han planteado dentro de su estudio de las variables que inciden en la
implementacin. Nos concentraremos aqu en las leyes y normas como variables
normativas, pues cuando ellas contienen a la poltica pblica, sus formuladores
deben procurarar la mejor de las redacciones posible.
71
Sabatier y Mazmanian
tambin analizan otras variables, distintas a las normatias, que igualmente inciden en
la implementacin, sobre estas volveremos en la siguiente unidad.

En este sentido, Sabatier y Mazmanian recomiendan que toda norma debe
procurar:
72


1. Formular objetivos claros, coherentes y bien jerarquizados.

70
Al respecto Peter May cita a Richard Elmore, Diseo retrospectivo: La investigacin de la
implementacin y las decisiones polticas, en L.F,. Aguilar Villanueva, (ed.), La Implementacin de las
Polticas, Coleccin Antologas de Poltica Publica, Cuarta Antologa, Madrid, 1994, pp.251-280.
71
Sabatier y Mazmanian parecen confundir a la norma o ley con la poltica pblica misma. Sin
embargo, como lo vimos en la primera unidad de este mdulo, para nosotros una cosa es la poltica
pblica y otra cosa son las normas que la pueden consagrar y desarrollar. Las normas son
instrumentos de la poltica pblica y por lo tanto la poltica pblica antecede y explica a la norma.
72
Este listado es tomado, con algunas adaptaciones del que figura en P.A. Sabatier y D. A.
Mazmanian, La implementacin de la poltica pblica, en L.F. Aguilar Villanueva, (ed.), La
Implementacin de las Polticas, Coleccin Antologas de Poltica Publica, Cuarta Antologa, Madrid,
1994, pp. 366-368.
64
2. Incorporar una teora causal valida que conecte de manera eficaz los objetivos de
la poltica y sus instrumentos con las causas reales del problema.
3. Aportar recursos financieros suficientes para atender lo que demanda la
implementacin de la poltica.
4. Minimizar el nmero de instancias de veto en y entre las instituciones encargadas
de la implementacin.
5. Ofrecer suficientes sanciones e incentivos a los operadores y grupos objetivo de la
poltica.
6. Buscar una concordancia entre las decisiones que prev la norma con los
objetivos normativos.
7. Asignar la responsabilidad de la implantacin a instituciones o entidades que
apoyen y estn dispuestas a darle prioridad a la poltica. En caso de no existir tales
instituciones se debe considerar la creacin de una nueva entidad.
8. Dotar a aquellos funcionarios encargados de la implementacin de habilidades de
gestin y de manejo poltico superiores al promedio.
8. Maximizar la participacin de los partidarios de la poltica que no hacen parte del
gobierno.
9. Prever posibles cambios en las condiciones socioeconmicas o tecnolgicas que
debiliten el apoyo a los objetivos de la poltica y establecer medidas para enfrentar
estos escenarios.
10. Establecer medidas para que los partidarios en potencia cuenten con personal y
recurso para participar en la implementacin de la poltica.
11. Contemplar incentivos para que los medios de comunicacin no presten una
atencin fragmentario y de corto plazo a la poltica sino permanente.
12. Abrir espacios para que los miembros del ejecutivo y del legislativo que apoyan la
poltica supervisen e intervengan activamente a lo largo de la implementacin.

Hasta aqu las consideraciones sobre el momento de la formulacin de las polticas
pblicas. Ocupmonos ahora de la gua de aprendizaje de este mdulo para luego
profundizar en el momento de la implementacin de las polticas pblicas.
65
Gua de aprendizaje de la unidad cuatro
Formulacin de polticas, programas y proyectos pblicos


Objetivo: Reconocer en la prctica las competencias para definir objetivos y escoger
instrumentos de poltica.

Actividades a desarrollar:
1. Sobre la poltica escogida para trabajar en las guas de trabajo de las unidades
dos y tres conteste las siguientes preguntas:
a. Se puede identificar en la poltica pblica una formulacin inicial y
posteriores reformulaciones. Explique brevemente su respuesta?
b. Cules son los objetivos de la poltica? Han evolucionado a lo largo de la
formacin de la poltica? Se evidencian contradicciones o ambigedades en
los objetivos actuales de la poltica? En caso afirmativo, cmo se podran
solucionar los problemas que se presentan? Existe una jerarqua oficial en
los objetivos? En case negativo, se puede establecer una jerarqua? Cul
sera esta jerarqua?
c. Enuncie los diferentes instrumentos de que se vale la poltica pblica para
cumplir sus objetivos.
d. Al revisar la historia de la formulacin de la poltica se puede determinar que
en algn momento se efecto un anlisis de los instrumentos posibles que
condujo a la existencia de los finalmente adoptados? En caso afirmativo
cules fueron las alternativas contempladas y por qu se lleg a los
instrumentos escogidos? En caso negativo, intente plantear instrumentos
diferentes o complementarios para cumplir los objetivos de la poltica.
e. Qu tipo de racionalidad (poltica, tcnica, pragmtica) se aplic durante el
proceso de formulacin?
2. Entregue este ejercicio a su profesor en un documento que no exceda 7 hojas
tamao carta.

66
Unidad Cinco
Implementacin de polticas pblicas

En el campo del estudio y la hechura de las polticas pblicas ha existido una
tendencia a considerar al diseo o formulacin de la poltica pblica como el
momento ms importante para su xito y a la implementacin como el simple
desarrollo de un plan ya formulado.
73


Sin embargo, la realidad se ha encargado de desvirtuar esta visin mecanicista de la
implementacin, hasta el punto que la mayora de los analistas contemporneos
reconocen a la implementacin como un momento en donde mucho de lo que ocurre
no es explicado por el diseo, sino por otras variables como los procesos, las rutinas
y las interacciones entre los agentes de la poltica. Es decir, las polticas no se
hacen o forman solamente en el escritorio de los formuladores, sino en los
eslabones ubicados al final de la cadena, precisamente donde se encuentran las
causas del problema que se quiere prevenir o solucionar con los funcionarios y
operadores de la poltica y los ciudadanos que se vean afectados o beneficiados por
ella.

Por ello, el gerente de las polticas pblicas necesita manejar competencias
especiales para enfrentar los desafos propios de la implementacin.
74


El auge por el estudio de la implementacin comenz a cobrar importancia en los
Estados Unidos en la dcada de los 70s cuando muchas de las grandes polticas
diseadas en los 60s bajo el auge del cientificismo fallaron en producir los resultados

73
Sobre las diferentes concepciones acerca de la implementacin y sus relaciones con la formulacin,
vase Aaron Wildavsky y Giandomenico Majone, Implementacin as Evolution, en Pressman, Jefrey
y Wildavsky, Aaron, Implementation: How great expectations in Washington are dashed in Oakland,
London: University of California Press, 1984, pp. 163-180.
74
Cortazar es uno de los autores contemporneos que redimensionan el estudio de la implementacin
como lo veremos en esta unidad, vase Juan Carlos Cortazar, "Una mirada estratgica y gerencial de
la implementacin de los programas sociales", apuntes de clase INDES, Washington, 2005.
67
esperados.
75
Basados en la literatura que le ha otorgado a la implementacin la
importancia que se merece, en esta unidad se expondrn dos enfoques
complementarios que permiten profundizar en el entendimiento de la implementacin
y alertar al participante sobre las competencias que se requieren durante esta fase.

Me refiero al enfoque sistmico de Sabatier y Mazmanian, al cual aludimos de
manera parcial en la unidad anterior, y a la mirada estratgica y gerencial de la
implementacin propuesta por Juan Carlos Cortazar.
76


Estos dos enfoques responden a un deseo contemporneo de entender a las
polticas pblicas como un proceso en continua formacin, y de analizar a la
implementacin como un momento muy particular en el que el gerente debe
esforzarse por entender lo que pasa en cada uno de los espacios donde se
implementa la poltica pblica, llegando incluso a valorar y considerar la importancia
del funcionario de la ventanilla, la relacin los beneficiarios o afectados con la
polticas, y las concepciones y sus rutinas que se gestan en las organizaciones.

Por ir ms all de la cspide de las organizaciones, y procurar una visin ms
integral de la implementacin, estos enfoques hacen parte de la tendencia de
considerar a la implementacin de abajo hacia arriba (bottom-up); por oposicin a
tendencias antiguas, denominadas top-down, en las que se entenda a la
implementacin como un asunto de jerarquas, y en las que los problemas que se
presentaban durante esta fase se enfrentaban desde las altas esferas de las
organizaciones, generando nuevos diseos para ser cumplidos por unos ejecutores
neutros y apolticos.


75
Un libro pionero que pone a la implementacin en su lugar es el de Jefrey Pressman y Aaron
Wildavsky, Implementacin: cmo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en
Oakland, Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1998.
76
P.A. Sabatier y D. A. Mazmanian, La implementacin de la poltica pblica, en L.F. Aguilar
Villanueva, (ed.), La Implementacin de las Polticas, Coleccin Antologas de Poltica Publica, Cuarta
Antologa, Madrid, 1994, pp. 323-372; y Juan Carlos Cortazar, "Una mirada estratgica y gerencial de
la implemenacin de los programas sociales", apuntes de clase INDES, Washington, 2005.
68
Hecha esta consideracin, revisemos los dos enfoques seleccionados, que por ser
de la tendencia bottom-up nos permiten entender de manera ms integral el
momento de la implementacin.

El enfoque sistmico de Sabatier y Mazmanian se concentra en explicar las
diferentes variables que condicionan la implementacin, para lo cual las clasifican en
tres grupos: variables relacionadas con la tratabilidad del problema que busca ser
atendido por la poltica, variables no normativas que condicionan la implementacin,
y variables normativas que estructuran el proceso de implementacin. En esta unidad
nos concentraremos en los dos primero grupos, pues las variables normativas fueron
referidas en la unidad anterior cuando aludimos a la capacidad de la ley para incidir
en la implementacin y la necesidad de concentrase en su completa redaccin.

Veamos entonces el primer grupo de variables, las relacionadas con la tratabilidad
del problema. Es evidente que hay problemas que son ms fciles de enfrentar que
otros. Esto depender de cuatro factores.
77


La disponibilidad de teoras causales vlidas y/o de tecnologas probadas
hacen que un problema sea tratable. En la medida que haya fallas o
ausencias de teoras y tecnologas se presentarn serias dificultades durante
la implementacin. Por ejemplo una poltica con ausencia de teora causal
vlida es aquella que pretenda construir edificios para que vendedores
ambulantes se instalen en un quinto piso a arrendar un local y ejercer su
actividad est condenada al fracaso durante la implementacin por que un
vendedor ambulante vende productos que se demandan en la calle; un
ciudadano no acudir a un tercer piso a compraros. Otra poltica condenada
al fracaso durante la implementacin es la que pretende objetivos muy
avanzados carecindose de los equipos y las tecnologas adecuadas para
cumplirlos.

77
P.A. Sabatier y D.A. Mazmanian, op cit., pp. 331-335
69
La diversidad del comportamiento prohibido. Entre ms diverso y complejo el
comportamiento que una poltica busque regular ms compleja ser su
implementacin.
El porcentaje del grupo objetivo en la poblacin total. Entre ms personas
pretenda afectar la poltica ms compleja ser su implementacin.
Finalmente, la magnitud de las modificaciones comportamentales requeridas.
Entre ms cambios al comportamiento pretenda la poltica ms compleja ser
su implementacin. Por ello, las polticas que busquen la paz, o el cambio en
la cultura democrtica de un pueblo sern ms difciles de implementar que
aquellas que busquen poner un satlite en la rbita geostacionaria.

El segundo grupo de variables que inciden en la implementacin son las no
normativas. Al respecto Sabatier y Mazmanian enuncian los siguientes seis ejemplos,
cuya variacin negativa pondr en peligro el cumplimiento de los objetivos de la
poltica durante la implementacin.

Transformacin de las condiciones sociales, econmicas y tecnolgicas que
influyen en la realizacin de los objetivos de la poltica.
El nivel y continuidad de atencin que los medios de comunicacin prestan al
problema.
Variaciones en el apoyo pblico a los objetivos de la poltica.
Cambios en los recursos y actitudes de los grupos ciudadanos frente a los
objetivos de la poltica y las decisiones polticas de las instituciones
responsables.
Apoyo a los objetivos por parte de las autoridades encargadas de la
implementacin.
Compromiso y calidad de liderazgo de los funcionarios responsables de la
implementacin de la poltica.
78



78
Ibid, pp. 348-356
70
Los planteamientos de Sabatier y Mazmanian alertan al gerente de las polticas para
enfrentar la implementacin desde diferentes momentos. Durante la formulacin de
las normas que contienen la poltica, el gerente tendr que incorporar una serie de
elementos cuya ausencia dificultar la implementacin. Durante la implementacin
de la poltica, el gerente deber mantener un nivel positivo de las variables no
normativas. El mapa de actores involucrados visto y construido en la unidad dos se
convierte sin duda en un instrumento valioso para prever y reaccionar ante las
variaciones negativas de los factores ambientales, y para estimular una variacin
positiva.

El segundo enfoque que emplearemos para entender la naturaleza propia del
momento de la implementacin y la necesidad de competencias especiales es el de
Juan Carlos Cortazar, quien nos propone una mirada estratgica y gerencial de la
implementacin.
79


La mirada gerencial considera el efecto de las rutinas, las actividades, e
interacciones de los agentes de una poltica durante su implementacin, e invita al
gerente de las polticas a contribuir al xito de la implementacin mediante el
cumplimiento de tres funciones gerenciales: la gestin de operaciones, el control de
gestin y desarrollo de capacidades.

La gestin de operaciones profundiza en la naturaleza y el papel de las operaciones
y rutinas, entendiendo por operaciones el conjunto de actividades que transforman y
aplican determinados recursos (capital, materiales, tecnologa, habilidades y
conocimientos) para generar productos o servicios que, mediante dicho proceso,
adquieren valor adicional,
80
y por rutinas los patrones que establecen un repertorio
limitado de comportamientos, que permiten a los individuos y grupos poner reiteradas
veces en movimiento una secuencia fluida de acciones, mediante la cual se espera

79
Juan Carlos Cortazar, "Una mirada estratgica y gerencial de la implemenacin de los programas
sociales", apuntes de clase INDES, Washington, 2005.
80
Citado por Juan Carlos Cortazar, op. cit., p. 12.
71
general resultados deseados.
81


Siguiendo a Cortazar, las rutinas tienen las siguientes caractersticas:

contienen un conocimiento implcito difcil e expresar y transmitir mediante el
lenguaje,
incluyen un nmero limitado de opciones para el operador y por ello el operador
acta de manera rpida,
se ejecutan dentro del marco de un conjunto de reglas (normas de conducta,
regulaciones de procedimientos, o estndares operativos),
pueden funcionar como instrumentos de tregua que reflejan acuerdos y
equilibrios entre las distintas visiones e intereses de los operadores,
manteniendo delicados equilibrios de poder, y por ello son difciles muchas
veces de cambiar.

El gerente de la poltica, durante el momento de la implementacin, est llamado a
identificar las rutinas y su efectos sobre los productos de la poltica; y en la medida
de lo posible deber establecer rutinas positivas, sobre todo sobre actividades
operativas, para dejar tiempo libre para pensar otros aspectos ms complejos de la
poltica.

La manera de establecer las rutinas importantes es a travs del diseo de los
puestos de trabajo y de la consagracin de las funciones de los agentes encargados
de la implementacin. Sin embargo, el gerente deber prever aquellos casos en los
que es ms pertinente dejar que las personas, en particular los operadores de la
poltica, manejen un considerable grado de discrecionalidad en la cotidianeidad de la
implementacin, o formacin de la poltica, y garanticen el cumplimiento de los
objetivos.


81
Juan Carlos Cortazar, op. cit., p. 13.
72
La segunda funcin a cumplir durante la implementacin, bajo la mirada gerencial
propuesta por Cortazar es la del control de gestin. A travs de esta funcin, el
gerente logra mantener o cambiar el rumbo de las actividades operativas,
procurando que guarden coherencia con la perspectiva estratgica que orienta la
organizacin... [o de mantenerlas abiertas] a los cambios que la creacin de valor
exija.
82


Los gerentes logran el control de gestin a travs de cuatro tipos de acciones: a) la
promocin de la bsqueda de nuevas oportunidades; b) el control para evitar que
dicha bsqueda se disperse en reas poco prometedoras o riesgosas; c) la
promocin para la obtencin de los objetivos y resultados trazados; y d) el estmulo
de nuevas estrategias.
83
Estas acciones se logran a travs del establecimiento de
sistemas de control, definidos como una serie de rutinas formales, basadas en
informacin, que utilizan los gerentes para mantener o alterar los patrones de
actividad organizacional.
84


Finalmente encontramos la tercera funcin del gerente para lograr el xito de la
poltica durante su implementacin: el desarrollo de capacidades organizacionales,
entendiendo por ellas las actitudes o cualidades que se poseen para el buen
desempeo de alguna actividad. Ejemplos de capacidades a desarrollar para una
exitosa implementacin son: las competencias individuales, los sistemas tcnicos
(como los procedimientos, los sistemas de informacin y las tecnologas), los
sistemas gerenciales (como los de finanzas o de recursos humanos), y los valores
que en ltimas determinan cules habilidades y conocimientos son valiosos y
legtimos en la organizacin.
85


82
Ibid, p. 18.
83
Ibid, pp. 18-22.
84
Ibidem. El texto empleado por Cortazar para explicar esta funcin de control de gestin es el de de
Robert Simons, Levers of Contol. How Managers Use Innovative Control Systems to Drive Srategical
Renewal, Boston, Massachusets: Harvard Business Press, 1995. Por razones de espacio no
profundizaremos sobre estos sistemas aqu, sino que aprovecharemos la gua de aprendizaje para
volver sobre este tema.
85
Ibid. p. 23.
73

El gerente debe entonces tratar de desarrollar aquellas capacidades que le permitan
a la organizacin el cumplimiento de su misin y en particular que permitan el
cumplimiento de la poltica pblica que se est implementando. As mismo, el
gerente deber evitar que las capacidades que existen se tornen en obstculos.

Cmo desarrollar capacidades? Cortazar sugiere las siguientes acciones: resolucin
compartida de problemas, experimentacin natural o mediante pruebas piloto, la
importacin de conocimientos, y la implementacin misma de la poltica pblica
cuando sta promueve el aprendizaje y el desarrollo de capacidades.
86


Dejemos aqu la primera mirada, la gerencial, de la implementacin que propone
Cortazar, y ocupmonos de la segunda, es decir de la mirada estratgica.

Esta mirada se relaciona con el manejo de los procesos operativos y de control de
gestin para aadir valor a la poltica pblica. Bajo esta mirada, el gerente de la
poltica debe desarrollar competencias para convertir los problemas y crisis en
oportunidades para la creacin de valor pblico, enfrentar los problemas que van
ms all del ciclo de la poltica pblica y lograr el xito de la misma.
87


Se crea valor pblico a travs de la implementacin de una poltica pblica cuando
su agentes responsables logran dos cosas: el cumplimiento de los objetivos de la
poltica pblica y la satisfaccin del inters pblico.
88
Y para crear este valor pblico
se requiere de una estrategia, y de all el nombre de la segunda mirada de la
implementacin que nos aporta Cortazar.

86
Ibid. p. 24. Para el efecto Cortazar se basa en Dorothy Leonard-Barton, Wellsprings of Knowledge:
Building and Sustaining the Sources of Innovations, Boston, Massachusses: Harvard Business School
Press, 1995.
87
Juan Carlos Cortazar, op. cit., pp. 5-10.
88
Siguiendo a Moore, la satisfaccin del inters pblico no considera la opinin de los afectados o
beneficiados con la poltica que se implementa, sino la de los ciudadanos y sus representantes
polticos. Para una interesante discusin sobre el sentido de valor pblico y la manera de definirlo y
alcanzarlo vase Mark Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Goverment,
Cambridge, Massachussets, Harvard University Press, 1995, pp. 27-56.
74

Los agentes responsables e incidentes de una poltica pblica, sea el superior
jerrquico, el funcionario de mando medio, el operador, el que atiende en la
ventanilla, o los beneficiarios o afectados con la poltica pblica, interactan entre s
durante el momento de la implementacin. Cada uno de ellos tiene sus intereses,
motivos, recursos que incidirn en sus estrategias y negociaciones para sacar el
mximo provecho posible durante este momento. El gerente de la poltica pblica
debe valerse de instrumentos como el anlisis e involucrados, que vimos en la
unidad segunda de este mdulo, para disear una estrategia encaminada a la
generacin de valor pblico durante la implementacin, acudiendo a la persuasin,
movilizacin y neutralizacin, segn sea el caso.
89


En la gua de aprendizaje que sigue a continuacin, el participante de este mdulo
ser motivado a desarrollar sus competencias para entender las variables que
inciden en la implementacin de la poltica pblica, y a aplicar las miradas gerencial y
estratgicas sugeridas por Cortazar. Se espera con ello convertir a la implementacin
en una gran oportunidad para alcanzar los objetivos de la poltica y satisfacer el
inters colectivo; en otras palabras, generar valor pblico y producir un gobierno ms
legtimo y democrtico.

89
Juan Carlos Cortazar, op. cit., pp. 5-10.
75
Gua de aprendizaje de la unidad cinco
Implementacin de polticas pblicas

Objetivo: Reconociendo las variables que afectan la implementacin de la poltica
pblica y desarrollar una propuesta gerencial y estratgica para el xito de la poltica
durante la implementacin.

Actividades a realizar:

1. Sobre la poltica que ha venido trabajando en las guas anteriores conteste las
siguientes preguntas:
a. Cules de las variables de las mencionadas por Sabatier Mazmanian estn
afectando la poltica? No olvide revisar los tres grupos de variables (las de la
tratabilidad del problema, las no normativas y las normativas, teniendo que
revisar nuevamente la unidad cuatro pues all se estudiaron las normativas).
b. Aplicando la visin gerencial propuesta por Cortazar identifique dos rutinas
en la organizacin que implementa la poltica pblica; una de ellas debe
contribuir al xito de la poltica y la otra obstaculizar el cumplimiento de los
objetivos. Formule frente a la rutina que estn afectando negativamente la
implementacin una recomendacin para su mejora.
c. Actualice el mapa de actores involucrados que construy como ejercicio de
la unidad segunda de este mdulo, teniendo ahora en cuenta un problema
que se presente durante la implementacin de la poltica que se est
analizando. Luego de entender las posiciones de los actores en conflicto,
sus intereses, percepciones y recursos, formule una estrategia que permita
convertir al problema en una oportunidad para la creacin de valor pblico.
2. Entregue este ejercicio al profesor en un documento que no exceda las 5 hojas
tamao carta al cual deber. Adjunte la matriz de actores involucrados en la parte
que se refiera al problema que fue identificado para la construccin de la
estrategia.

76
Unidad Seis
Evaluacin de polticas pblicas

En esta unidad reflexionaremos sobre la importancia de la evaluacin como
momento dentro del proceso de las polticas pblicas, revisaremos los diversos tipos
de evaluacin que se le pueden aplicar a una poltica pblica, las diferentes
perspectivas que pueden asumir los evaluadores, y las distintas formas de
evaluacin administrativa, es decir, aquella que tradicionalmente realiza el gerente de
las polticas pblicas.

El significado que queremos difundir aqu de evaluacin tiene una connotacin
positiva. Es decir, se considera a la evaluacin como una actividad que le permite al
gerente de la poltica pblica aprender sobre los efectos y el funcionamiento de la
poltica pblica, con el fin de mejorarla o terminarla y no repetir los errores del
pasado cuando tenga que enfrentarse a nuevas polticas pblicas. Por ello nos
basamos en la definicin de la Real Academia de la Lengua y definimos evaluacin
como la accin y efecto de estimar, apreciar o calcular el valor de la poltica
pblica.
90


Claro est, no podemos desconocer que la evaluacin es realizada por agentes que
buscan distintos intereses al hacerla. En este sentido Gasc nos alerta sobre los dos
tipos de propsitos que se pueden pretender con una evaluacin: los propsitos
abiertos, cuando se busca determinar responsabilidades de los agentes, mejorar la
poltica, y promocionar el conocimiento bsico. Pero por el otro lado estn los
propsitos encubiertos de personas que emplean la evaluacin para apoyar una
gestin o desvirtuarla, e incluso para perjudicar a un adversario.
91
Aqu aparece
nuevamente la visin tica, eje transversal de este mdulo, y la invitacin al gerente
a hacer un uso responsable de la evaluacin, procurando con ella la creacin de

90
Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua Espaola, XXI edicin, Madrid: Editorial Espasa,
1998, p. 927.
91
Mila Gasc Hernndez, Hacia una sistematizacin de la evaluacin de programas y polticas
pblicas, en Gestin y anlisis de polticas pblicas, no. 23 Abril 2002, pp. 56-57.
77
valor pblico, en los trminos vistos en la unidad anterior. Asimismo, se alerta al
gerente a identificar claramente los objetivos de sus evaluadores, siendo la mejor
manera de hacerlo involucrando a estos agentes, junto con sus intereses,
percepciones y recursos, en la matriz del anlisis de involucrados que vimos en la
unidad dos de este mdulo y en la respectiva estrategia de persuasin, movilizacino
neutralizacin.

Hay tres tipos de evaluacin que se pueden hacer sobre las polticas pblicas: la
judicial, la poltica y la administrativa. Sin perjuicio de que en esta unidad nos
concentraremos en la evaluacin administrativa, veamos rpidamente los primero
dos tipos pues el gerente de las polticas con seguridad se enfrentar a ellos.

La evaluacin judicial es aquella en la que una autoridad de la rama judicial analiza si
una poltica pblica, y en particular los instrumentos reglamentarios que de ella se
derivan, como las leyes, los decretos y las resoluciones, estn cumpliendo con los
principios constitucionales y legales del ordenamiento jurdico. Un ejemplo de
evaluacin judicial lo encontramos cuando un juez, e incluso la Corte Constitucional,
se pronuncia sobre las decisiones que ha tomado un alcalde para desalojar a un
grupo de vendedores del espacio pblico, solicitndole abstenerse de hacerlo si no
cumple determinados requisitos encaminados a respetar el derecho al trabajo de los
vendedores.

En nuestro pas los actores involucrados en una poltica cuentan con una gran
variedad de acciones que permiten y fomentan la evaluacin judicial (incluyendo la
accin de tutela, la accin de grupos, la accin popular y la de cumplimiento). Por
ello el gerente de las polticas pblicas debe ser extremadamente cuidadoso al tomar
sus decisiones de poltica e incorporar un anlisis de factibilidad jurdica. Igualmente,
el agente debe contemplar las acciones judiciales dentro de sus anlisis de
involucrados, como recursos que podrn ser ostentados por los afectados de las
decisiones de poltica.

78
El segundo tipo de evaluacin es la poltica, es decir aquella que realiza una
persona u organizacin interesada en influir en la toma de decisiones y
eventualmente acceder al poder. En cierta forma ya aludimos a este tipo cuando nos
referimos a los propsitos encubiertos de la evaluacin. El gerente de las polticas
pblicas debe estar alerta para identificar cuando sus polticas son objeto de esta
evaluacin pues de ello depender su estrategia de comunicacin para enfrentar
crticas inexactas.

Los periodos de elecciones y de campaas polticas son los ms propicios para
efectuar este tipo de evaluaciones; no slo porqu los candidatos a una alcalda,
gobernacin o la presidencia de la Repblica, evalan el efecto que han tenido las
polticas del gobierno de turno para demostrar la necesidad de un cambio, sino
porque los ciudadanos, a veces no tan concientemente, votan por el mismo partido o
reeligen a un gobernante que ha tenido xito en sus polticas.
92


Finalmente encontramos la evaluacin administrativa, el tercer tipo de evaluacin y
sobre el que nos concentraremos en lo que queda de esta unidad.

La evaluacin administrativa es la que hace parte del proceso de formacin de la
poltica pblica. Esta puede ser efectuada por las entidades del gobierno que
tambin formulan e implementan la poltica pblica, o por agentes externos. Esto
ltimo ocurre cuando el mismo gobierno contrata a agentes externos, cuando la
evaluacin se desarrollada por los organismos de control, o cuando sta se
desarrolla por las entidades que han financiado a la poltica pblica en particular,
como el Banco Interamericano de Desarrollo o el Banco Mundial.

La evaluacin administrativa se divide a su vez en tres subtipos: ex- ante, durante y
ex post. La evaluacin ex ante es aquella que se realiza al momento de formular

92
Para el caso colombiano recientemente se introdujo la re-eleccin presidencial. En la medida que se
apruebe la reeleccin inmediata de alcaldes y gobernadores, se ampliarn los escenarios para realizar
evaluaciones de tipo poltico.
79
una poltica para seleccionar los instrumentos con los que se enfrentar el problema,
se pronostican sus efectos y se considera su factibilidad tcnica, poltica y jurdica.
Se trata entonces de una evaluacin prospectiva a la que ya aludimos en la unidad
cuatro de este mdulo cuando profundizamos en el momento de la formulacin de la
poltica.

La evaluacin durante, es aquella que se adelanta al mismo tiempo de la
implementacin de la poltica para determinar si los objetivos se estn cumpliendo, si
los instrumentos son los adecuados, y si la poltica esta siendo eficiente en trminos
econmicos. Algunos la llaman tambin monitoreo y para su xito es necesario que
se contemple desde la formulacin misma de la poltica pblica los agentes, recursos
e instrumentos necesarios para su realizacin. Si los diseadores olvidan establecer
claros objetivos y metas basadas en indicadores de cumplimiento, y no asignan al
agente responsable de evaluar a la poltica mediante el uso de instrumentos para la
captura y el anlisis de la informacin, ser muy probable que este subtipo de
evaluacin administrativa no se surta y se incrementen los riesgo de fracaso de la
poltica.

La evaluacin ex - post es la que se lleva a cabo cuando se ha agotado la
implementacin de una poltica pblica. Con este subtipo de evaluacin se busca
determinar si los objetivos se cumplieron, los cambios que se dieron, y los costos
incurridos. As como con la evaluacin durante, para el xito de la ex - post tambin
deben preverse en la formulacin los agentes, recursos e instrumentos para hacerse.
Los gerentes deben buscar que los resultados de este subtipo de evaluacin
alimenten sistemas de informacin que permitan la fcil construccin de lneas de
base para futuras intervenciones, suministren datos a otros formuladores que
enfrenten problemas similares, y racionalicen la administracin mediante una
reduccin de la incertidumbre.

Hay dos perspectivas para adelantar una evaluacin administrativa en cualquiera de
sus subtipos. Gasg identifica estas perspectivas como la evaluacin por objetivos y
80
la evaluacin pluralista.
93
El gerente de las polticas pblicas debe estar alerta a
estas perspectivas, pues en caso de optar por una de ellas, o decidir un empleo
conjunto, los objetivos e instrumentos para efectuar la evaluacin sern distintos.

La evaluacin por objetivos responde a la manera clsica de evaluar a las polticas.
Los evaluadores trabajan para establecer los efectos que puede producir o produjo la
poltica pblica, y para ello se valen, bajo una estructura lineal de un proyecto tpico
de investigacin cientfica, de instrumentos de medicin precisos con el empleo de la
estadstica.
94
El problema con este tipo de evaluacin, pese a la ortodoxia con que
se adelanta, radica en el excesivo hincapi que le pone a los objetivos para evaluar a
la poltica. Si los objetivos fueran concretos, bien jerarquizados e inmviles la
evaluacin sera muy exitosa. Pero como vimos en la unidad tercera, los objetivos
generalmente son ambiguos, contradictores y cambiantes. Por otra parte, como lo
anota Gasc, esta perspectiva de evaluar no se fija en los efectos inesperados o
consecuencias no pretendidas, eventos que en ocasiones son ms importantes que
los propios fines de la intervencin.
95


La segunda perspectiva para adelantar evaluaciones administrativas es la pluralista,
la cual reconoce la naturaleza poltica de la evaluacin. Por ello las opiniones,
intereses, valores de los actores que tienen que ver con el proceso son importantes y
se reconoce su pluralidad. Esta perspectiva para evaluar tambin tiene una
naturaleza poltica porque busca influir en el proceso de toma de decisiones. Si el
gerente la adopta no solo generar nuevos conocimientos para la toma de decisiones
sino que podr utilizarla como un instrumento de creacin de valor pblico.

El mtodo de esta perspectiva no ser el cientfico sino uno ms democrtico en
donde el evaluador no es un mentor sino un mediador que facilita que fluya la
informacin, se reconozca la pluralidad de intereses, y los actores lleguen a un

93
Mila Gasc Hernndez, Hacia una sistematizacion de la evaluacin de programas y polticas
pblicas, en Gestin y anlisis de polticas pblicas, no. 23 Abril 2002, pp. 57-59.
94
Ibid, p. 58.
95
Ibid., p. 59
81
acuerdo de criterios y prioridades.
96
El problema es que puede terminar siendo una
evaluacin de mala calidad ante la pobre estimacin de efectos y si se quiere hacer
bien se requerir de evaluadores expertos, tiempo y dinero.

Cul perspectiva deber acoger un gerente de las polticas? La recomendacin sera
intentar la mezcla de estas perspectivas para tomar lo mejor de cada uno. Pero
antes de adoptar esto como regla general, el gerente debe primero descartar si la
naturaleza de la poltica requiere necesariamente un enfoque especial de evaluacin.
Habrn polticas, cuya precisin de objetivos objetivos y contenidos demandarn el
uso de tcnicas cientficas para su evaluacin. Pensemos en polticas pblicas que
buscan mejorar la calidad de la educacin superior a partir de unos objetivos muy
bien formulados.

Pero con seguridad tambin el gerente se encontrar freten a otras polticas, o
contenidos, en los que prima lo poltico, siendo lo ms recomendable adoptar un
enfoque pluralista, por ejemplo la evaluacin de una poltica de negociacin con un
grupo armado insurgente.

Hemos visto los tipos de evaluacin explicando que la que ms nos interesa es la
administrativa. Dentro de este tipo de evaluacin hemos visto los momentos en los
que se puede aplicar, concentrndonos en la durante y ex post. Finalmente
revisamos las dos perspectivas para hacer evaluaciones que puede adoptar un
gerente. Pero el tema de la evaluacin no se agota aqu. Un gerente puede escoger
distintas formas para evaluar una poltica pblica. Veamos las principales formas
que se identifican.

La primera forma de evaluacin es la de esfuerzo, es decir aquella en la que el
evaluador mide la cantidad de recursos (o inputs) que el gobierno ha invrestido en la
poltica, tales como funcionarios, presupuesto, espacio, transporte. Todo se calcula

96
Ibidem.
82
en trminos econmicos y el propsito del evaluador es producir nueva informacin
para ser usada en el futuro y en otras de las formas de evaluacin que veremos a
continuacin. El evaluador no se concentra en los objetivos de la poltica.

La segunda forma es la evaluacin de la actuacin. El evaluador se concentra en los
los productos de la polticas, como numero de kilmetros pavimentados, camas en
los hospitales, nios alimentados o educados, subsidios otorgados. Como en la
evaluacin de esfuerzo, el evaluador tampoco tiene en cuenta los objetivos de la
poltica; su objetivo tambin es el de generar informacin til para otras formas de
evaluar, como las que veremos a continuacin.

Una tercera forma es la evaluacin de los procedimientos. El agente evaluador se
interesa en los mtodos, reglas y mecanismos que emplean las organizaciones para
implementar la poltica, y su preocupacin es determinar si se puede mejorar la
eficiencia, si se debe introducir otro instrumento para el cumplimiento de los
objetivos. Para adelantar una buena evaluacin el dilogo con los beneficiarios y
afectados de la poltica ser muy til. Como las dos formas expresadas
anteriormente, el problema con la evaluacin de procedimientos es que no se
consideran los objetivos sino su cumplimiento eficiente en trminos econmicos.

Este problema es suplido en la cuarta forma de evaluacin, la de la pertinencia de la
actuacin o impacto. Aqu el evaluador tiene como preocupacin central establecer
si la poltica esta haciendo lo que se supona deba hacer, en qu medida se han
logrado los objetivos, y que efectos secundarios previstos y nos previstos se han
presentado con ocasin de la implementacin de la poltica pblica. Esta forma de
evaluacin demanda por lo tanto objetivos claros y una lnea de base que pemia
valora el cambio efectivo.

Pese a la utilidad de la evaluacin de impacto, los gerentes de las polticas no suelen
hacerla fcilmente. Esta demanda mucha informacin y recursos econmicos
adicionales para el diseo, aplicacin y anlisis de sofisticados instrumentos de
83
recoleccin. Por otra parte, y reconociendo la crtica de Cohen y Franco, el problema
de hacer solo este tipo de evaluacin, en su versin pura, es que no se consideran
los costos en que se incurren para lograr los objetivos, pues lo que importa es el
impacto.
97


La quinta forma de evaluar una poltica es la de costo-beneficio. En esta se miran los
costos de la poltica y se trata de determinar si la poltica pblica se hubiera podido
cumplir a un costo ms bajo. En esta forma, los costos como los resultados se miden
en unidades monetarias. Por ejemplo en una poltica de nutricin se compararn los
costos de los alimentos, de las campaas, de las nutricionistas y de los funcionarios
que capacitan a las familias frente a los beneficios, medidos econmicamente, de
estar bien alimentado y ser saludable. La dificultad que surge, generalmente en
polticas sociales, es que no siempre se puede monetizar los beneficios.

Ante las dificultades para adelantar otro tipo de evaluaciones ms costosas, los
gerentes terminan limitndose a una evaluacin de costo-beneficio. El problema que
puede surgir es que al no considerar la pertinencia y el cumplimiento de los objetivos
terminan produciendo una evaluacin incompleta.
98


La ltima forma de evaluacin es la de costo-impacto. Esta forma surge de la
preocupacin de Cohen y Franco por las limitaciones de las formas de evaluacin
costo-beneficio y de impacto. Por ello plantean mezclarlas de tal forma que el
gerente de la poltica mire tanto la inversin que ha hecho el gobierno como el
cumplimiento de los objetivos. En este sentido, el resultado de la evaluacin no solo
dira, por ejemplo, que se compraron camas baratas para los hospitales sino que con
ellas se redujo el nmero de muertos.

La importancia en esta forma de evaluar es que motiva al gerente a mirar como logra

97
Ernesto Cohen y Rolando Franco, Racionalizando la Poltica Social: Evaluacin y viabilidad,
Revista de la Cepal, no. 47, Agosto 1992, pp. 177-186.
98
Ibid., p. 181.
84
un mejor impacto ms rpido y con menos recursos y permite superar las dificultades
de la evaluacin costo-beneficio, en el sentido de que a veces es imposible
determinar los efectos de una poltica pblica en trminos monetarios.
99


El gerente de las polticas pblicas, cuando enfrente el momento evaluador de la
poltica pblica, sea que lo tenga que asumir directamente o a travs de personas
especialmente designadas para ello, debe afinar su sentido para sugerir que
perspectiva asumir la entidad, y que forma de evaluar ser desarrollada. Es el
momento entonces de ocuparnos de la gua de aprendizaje de esta unidad y
profundizar sobre la prctica de esta decisiones relacionadas con el momento de la
evaluacin.





99
Ibid., 182-192.
85
Gua de aprendizaje de la unidad seis
Evaluacin de polticas pblicas

Objetivo: Reconocer los tipos perspectivas y formas de hacer la evaluacin de la
poltica pblica. Identificar las competencias e instrumentos a travs de un ejercicio
prctico.

Actividades a realizar:
1. Sobre la poltica que ha venido trabajando a lo largo de este mdulo conteste las
siguientes preguntas:
a. Se han presentado casos de evaluacin o revisin judicial? En caso
afirmativo, seleccione un ejemplo y explique como la decisin judicial afect
a la poltica pblica.
b. Se han presentado evaluaciones de tipo poltico respecto de la poltica? Cul
ha sido el inters de los agentes al ejercer este tipo de evaluacin? Qu
efecto produjo en la poltica pblica?
c. Con relacin a la evaluacin administrativa y sus subtipos: contemplaron o
establecieron los formuladores de la poltica una lnea de base del problema
a enfrenta y fijaron unas metas exactas fciles de considerar? Se encarg
desde ese momento a algn agente de monitorear el cumplimiento de los
objetivos durante la implementacin? Se establecieron instrumentos para la
captura de la informacin necesaria para hacer el monitoreo? Si no es as,
se le ha aplicado algn tipo de monitoreo o evaluacin durante a la
implementacin de la poltica?
d. Cules de las formas de evaluacin a las que se aludi en este mdulo han
sido aplicadas a la poltica pblica? Quines han sido las personas
encargadas y que efecto han tenido sus evaluaciones? Qu perspectiva (la
objetiva o la pluralista) fue adoptada por los evaluadores?
2. Entregue este ejercicio al profesor en un documento que no exceda las 5 hojas
tamao carta.