El Cdigo de los Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente: el conservacionismo utilitarista y el ambientalismo Manuel Rodrguez Becerra1 En:

Universidad Externado de Colombia. 2004. Evaluacin y Perspectivas del Cdigo Nacional de Recursos Naturales de Colombia en sus 30 aos de vigencia. Pgs 155-177 Este ensayo tiene como propsito examinar las relaciones entre las visiones predominantes sobre la relacin sociedad medio ambiente que existan a finales de la dcada del sesenta y principios de la dcada del setenta, y la normatividad establecida en el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin del Medio Ambiente de Colombia, expedido en 1974. Para ello se ubica la aparicin del Cdigo en el contexto latinoamericano y se exploran los orgenes de esas visiones, su evolucin y las concepciones que las conforman. El Cdigo como respuesta a la Conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano La expedicin del en 1974 del Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin del Medio Ambiente, fue la principal respuesta de Colombia a los acuerdos alcanzados en la Conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano realizada dos aos antes. Se constituy en la primera Ley General o Marco promulgada en Amrica Latina y el Caribe, y seal el inicio de un movimiento de incorporacin de este tipo de legislacin en el orden jurdico de los pases de la regin que desde entonces no se ha detenido. La creacin de las leyes marco hicieron parte del gran impulso generado por los acuerdos alcanzados en la Conferencia de Estocolmo, al proceso de institucionalizacin de la gestin ambiental en la regin. Fue un proceso que adems de expresarse en significativas modificaciones en los sistemas jurdicos, incluyendo la promulgacin de Leyes Generales, conllev reformas en las estructuras de la administracin pblica con el fin de adecuarlas a las exigencias de la gestin del medio ambiente, as como la expedicin o fortalecimiento de polticas pblicas ambientales. As, en 1973, Brasil cre la Secretara Especial del Medio Ambiente y Mxico estableci la Subsecretara para el Mejoramiento del Medio Ambiente, inicindose un proceso de construccin y fortalecimiento de agencias ambientales a nivel nacional y subnacional. En 1976 Venezuela estableci el Ministerio del Medio Ambiente, el primero de su gnero en la regin. En el mismo ao, Colombia reform el Instituto Nacional para el Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables, creado en 1968 y orientado prioritariamente al aprovechamiento de estos recursos, para darle la funcin de la proteccin del medio ambiente; cambi entonces su denominacin por la de Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente y mantuvo su sigla de INDERENA. Las nuevas agencias pblicas para la gestin ambiental jugaron un papel crtico en la definicin y puesta en marcha de polticas, planes y programas ambientales en los mbitos nacionales, subnacionales y locales en las dcadas de los setenta y ochentas. La agenda verde registr notorios avances, siendo los parques nacionales y los programas de reforestacin para la proteccin de cuencas hidrogrficas dos de los principales legados de la gestin ambiental del perodo. El manejo integrado de cuencas se fue abriendo paso como enfoque integrador de la gestin
1 Manuel Rodrguez Becerra, Profesor Titular, Facultad de Administracin, Universidad de los Andes.

ambiental de los diversos recursos naturales que componen esta unidad, incluyendo el suelo, la flora, la fauna y los cultivos agrcolas, y el agua. Esta ltima aproximacin sirvi a las agencias ambientales para enfrentar la agenda azul, que en Colombia, como en muchos de los pases de la regin, estaba desde los sesenta dominada por la construccin de grandes obras para el riego, la adecuacin de tierras y la construccin de hidroelctricas, a partir del modelo de represas de uso multipropsito. Las agencias ambientales comenzaron a contribuir tambin a la solucin de los problemas de la calidad de agua en los centros urbanos; en particular, los referentes a suministro de agua potable y disposicin de aguas servidas generados por la rpida urbanizacin registrada por la regin en las dos dcadas siguientes a la Segunda Guerra Mundial, un fenmeno sin precedentes en la conformacin de los asentamientos humanos en la historia contempornea. Los problemas de la contaminacin, o la denominada agenda carmelita (o brown), comenzaron a ser enfrentados mediante la adopcin de programas basados en el comando y control, con una fuerte influencia de los modelos establecidos para el efecto por las agencias ambientales de los Estados Unidos y de Europa. En Colombia, a similitud de otros pases de la regin, esta agenda tuvo una gran influencia de la Agencia de Proteccin Ambiental estadinense (EPA, por sus siglas en ingls). Y, con frecuencia, se adoptaron estndares y normas de calidad ambiental procedentes de estas sociedades sin la necesaria adaptacin al medio. En efecto, las agencias ambientales nacionales de la regin jugaron, desde su creacin en los aos setenta, un papel de significacin en la generacin de un movimiento encaminado a crear normas con el propsito de proteger el medio ambiente el cual ha trado consigo la paulatina actualizacin de aspectos sustantivos de aquellas referentes a los recursos naturales renovables que, en su mayora, enfatizaban temas como su aprovechamiento y se ocupaban menos de su conservacin, planificacin, ordenacin, manejo y proteccin. La regla general era la existencia de normas fragmentadas y dispersas en diversos textos legales que regulaban directa o indirectamente algunos aspectos concretos relacionados con su aprovechamiento, incluyendo aquellas explcitamente dirigidas a su proteccin, pero sin que se pudiera hablar de la existencia de una legislacin ambiental propiamente dicha. Diecisiete de los veinte pases de la regin con tradicin latina (portuguesa, espaola, francesa), contaban en 2002 con una ley general del medio ambiente. Nueve pases de ellos promulgaron leyes generales durante los veinte aos siguientes a la celebracin de la Conferencia de Estocolmo, y ocho lo hicieron despus de la Cumbre de la Tierra en 1992. En los restantes tres pases (Argentina, Hait, Paraguay) se ha estado trabajando desde tiempo atrs en este tipo de leyes. Adems, en el ltimo perodo se adelantaron significativos procesos legislativos en Colombia, Cuba y Mxico referentes a las leyes generales, as como la actualizacin de la normatividad ambiental en la totalidad de pases. El contenido de esas leyes marco es ms o menos similar: poltica nacional ambiental e instrumentos jurdicos para su aplicacin; en muchos casos, esas mismas leyes regulan la proteccin del medio ambiente desde la perspectiva de las proteccin de ciertos recursos naturales: el suelo, el agua y la atmsfera, as como la vida silvestre y su hbitat. Las normas sobre la materia se ocupan tanto de la conservacin y el uso recreacional de esos recursos, como de las actividades humanas que pudieran afectarlos, incluyendo la contaminacin. En algunos casos las leyes marco incorporan previsiones sobre los arreglos institucionales de la administracin pblica para la gestin ambiental. Como se ha sealado: "Las leyes generales o marco han incidido en el desarrollo de la legislacin ambiental mediante la generacin de una amplio nmero de reglamentaciones y normas tcnicas y en las reformas efectuadas a la legislacin sectorial de relevancia ambiental. Algunos de estos cambios han llegado hasta la legislacin penal, pero rara vez a la legislacin civil" (Braes, 2001).

DESPUS DE ESTOCOLMO Y RO: PROMULGACIN DE LEYES GENERALES SOBRE MEDIO AMBIENTE Pases de Latinoamrica y el Caribe, excluyendo los de habla inglesa* Colombia, 1974: Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente Ley Orgnica del Ambiente Ley para la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental Ley num. 33 Ley de Proteccin del Medio Ambiente y el Uso de los Recursos Naturales (sustituida en 1997) Ley num. 638 que dispone sobre Poltica Nacional del Medio Ambiente; sus afines y mecnaimos de formulacin y aplicacin y establece otras providencias Ley para la Proteccin y Mejoramiento del Medio Ambiente Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (que sustituy a la Ley Federal de Proteccin del Medio Ambiente de 1982) Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Ley General del Medio Ambiente Ley General del Ambiente Ley num. 19300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente Ley Orgnica del Ambiente Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Ley del Medio Ambiente Ley General del Ambiente Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales Ley General de Proteccin Ambiental

Venezuela, 1976: Ecuador, 1976:

Cuba, 1981:

Brasil, 1981:

Guatemala, 1986:

Mxico, 1988:

Per, 1990: Bolivia 1992: Honduras, 1993: Chile, 1994: Costa Rica, 1995: Nicaragua, 1996: El Salvador, 1998: Panam, 1998: Repblica Dominicana, 2000: Uruguay, 2000:

Pases del Caribe de Habla Inglesa** San Cristbal y Nevis, 1987: Ley de Conservacin y Proteccin Nacional (reformada, 1996) Ley de Conservacin de los Recursos Naturales Ley de Proteccin Ambiental Ley de Gestin Ambiental (sustituida, 2000) Ley de Proteccin Ambiental Ley de Autoridad Nacional de Conservacin

Jamaica, 1991: Belice, 1992: Trinidad y Tobago, 1995: Guyana, 1996: Santa Luca, 1999 * Braes, 2001 **Anderson, 2002

En el caso del Caribe de habla inglesa el desarrollo de leyes generales o marco ha sido ms lento como se evidencia en la misma tabla. Seis de los trece pases cuentan hoy con leyes generales, habindose iniciado su incorporacin en 1987, quince aos despus de Estocolmo. Ello no signific que en los aos previos a la Conferencia de Ro no se hubiesen efectuado avances en la legislacin sobre temas especficos del medio ambiente y los recursos naturales, aunque en ocasiones estuvieron caracterizados por su insuficiente foco ambiental y de conservacin. En la actualidad se considera que las legislaciones marco ms avanzadas y comprehensivas del Caribe de habla inglesa son las correspondientes a Guyana y Trinidad y Tobago y "se podra razonablemente esperar que las jurisdicciones Caribeas que an no las han aprobado eventualmente lo hagan a partir de las lneas bsicas adoptadas por estos dos Estados" (Anderson, 2002). El Cdigo: una legislacin ambiental y una legislacin por recursos El cdigo colombiano contiene fundamentalmente dos tipos de normas jurdicas: la legislacin propiamente ambiental, integrada por las normas jurdicas expedidas con arreglo a la moderna concepcin que visualiza al medio ambiente como un todo organizado a la manera de un sistema (Braes, 2001); y la legislacin sectorial de relevancia ambiental integrada por las normas jurdicas expedidas para la proteccin de ciertos elementos ambientales o para proteger el medio ambiente de los efectos de algunas actividades que es propia de las primeras dcadas del siglo XX (Braes, 2001). Solamente 70 artculos de los 340 del Cdigo se refieren al medio ambiente en forma integrada. En particular, los 40 artculos correspondientes al Ttulo Preliminar y el Libro I, Del Ambiente, y al final del Libro 2, los 30 artculos referidos a las reas de Manejo Especial, entre las cuales distingue los distritos de manejo integrado y de las reas de recreacin, las cuencas hidrogrficas, los distritos de conservacin de suelos y el sistema de parques nacionales. En los 70 artculos en cuestin estamos ante la presencia de un conjunto de artculos que se vinculan con diversos elementos de la visin ambientalista que surgi en los aos sesenta, y que fue impulsada en la Conferencia de Estocolmo. Entre las concepciones ambientalistas

subyacentes en estas partes del Cdigo sobresalen, entre otras, las referentes a la interdependencia de los elementos del medio ambiente; el desarrollo armnico del hombre y de los recursos naturales renovables; los recursos naturales como base para la el bienestar y salud intrageneracional e intergeneracional; la calidad ambiental y el combate a la contaminacin producto de la actividad econmica; el imperativo de proteger, conservar y restaurar reas naturales del territorio nacional de especial valor ecolgico; y el reconocimiento de la naturaleza transfronteriza de muchos de los problemas ambientales. Se subraya que el Libro del Ambiente se inicia estableciendo que toda persona tiene derecho a disfrutar de ambiente sano (Art. 7) un elemento esencial del ambientalismo contemporneo, que sera consagrado posteriormente en la Constitucin de 1991. En el Cdigo predominan las normas que regulan los recursos naturales renovables, o lo que se ha denominado aqu como legislacin sectorial de relevancia ambiental. De sus 340 artculos aproximadamente 270 artculos -contenidos en el Libro 2, De la propiedad, uso e influencia ambiental de los recursos naturales renovables-, regulan las siguientes materias: la atmsfera y el espacio areo nacional; las aguas en cualquiera de sus estados; la tierra, el suelo y el sub-suelo; la flora; la fauna; las fuentes primarias de energa no agotables; las pendientes topogrficas con potencial energtico; los recursos geotrmicos; los recursos biolgicos de las aguas y el suelo y el subsuelo del mar territorial y de la zona econmica de dominio continental e insular de la Repblica; y los recursos del paisaje. Subyacente a estas 270 normas predominan las concepciones correspondientes a la visin conocida como de conservacin y uso racional de los recursos naturales renovables. Esta aproximacin surgida a principios del Siglo XX principalmente en Norteamrica y Europa, se incorpor paulatinamente en Latinoamrica a lo largo de ese perodo.

La visin de la conservacin y aprovechamiento racional de los recursos naturales Como se ha sugerido en los prrafos anteriores, en este artculo se afirma que una adecuada comprensin de la conformacin del Cdigo colombiano, debe basarse en el examen de las principales concepciones constitutivas de las visiones de la relacin sociedad naturaleza que subyacen en l. En particular de un examen del origen y evolucin de la visin de la conservacin y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables, construida en las primeras seis dcadas del Siglo XX, y de la visin ambientalista surgida en los aos sesenta, pero entre cuyos antecedentes ms significativos se identifican en la visin conservacionista construida tambin desde los albores del siglo pasado. Despus de la segunda guerra mundial la aproximacin conocida como de conservacin y aprovechamiento racional de los recursos naturales tom una gran vigencia en los pases de Latinoamrica, incluyendo a Colombia. El trmino conservacin adquiere una connotacin especial puesto que sirve para describir las nuevas perspectivas de la administracin y aprovechamiento de los recursos que incorporan la aplicacin de la ciencia, la tecnologa y la planeacin en su desarrollo y uso. Sus races se encuentran principalmente en los Estados Unidos y en los pases ms avanzados de Europa occidental, y conceptualmente se vincula en forma estrecha con la prctica de la administracin cientfica surgida a principios del siglo XX. Se trata de administrar racionalmente los recursos naturales renovables como un medio para asegurar un flujo continuo de los productos de la naturaleza. La idea de la conservacin es, en este contexto, un instrumento para la produccin y no un fin en si mismo.

Esta aproximacin se puede considerar como un estadio cualitativamente superior de la visin de la conservacin utilitarista que se origin y se fue modelando en aquellos pases desde el siglo XIX, y que buscaba enfrentar los problemas generados por la sobre-explotacin de algunos recursos, en especial los bosques, las aguas, la pesca y la fauna terrestre. A esa concepcin corresponden las leyes para la conservacin de los bosques y las aguas expedidas por el Libertador Simn Bolvar para los pases de la Gran Colombia, entre 1825 y 1829. Y a ella tambin corresponden la primera Ley Forestal de Mxico de 1861, y las leyes de Argentina y Chile para la creacin reservas forestales de principios del siglo XX, estando su establecimiento primordialmente orientado a disminuir la deforestacin con el fin de garantizar la produccin de madera en el futuro. En Colombia, se expiden normas para la explotacin de los bosques en 1909. En forma similar, en los pases de la regin se expidieron normas para proteger la flora y algunas especies autctonas de fauna, con miras a garantizar su aprovechamiento, que paulatinamente se complementaron y afinaron durante las dcadas siguientes. Son los casos, por ejemplo, de las expedidas para la proteccin de la alpaca (1863) y la chinchilla (1906) en Bolivia, la vicua en Bolivia (1922) y Per (1922), el borrego cimarrn y el berrendo en Mxico (1922). La visin de la conservacin y aprovechamiento racional de los recursos naturales dio lugar a diferentes desarrollos que se reflejaron tanto en las legislaciones como en diferentes dimensiones de la vida de nuestras sociedades. En la actividad pesquera se estableci el sistema de cuotas para conservar la existencia de poblaciones que aseguraran nuevas cosechas. En la explotacin de bosques naturales se introdujeron tecnologas que permitieran su renovacin y una produccin de madera en forma permanente y constante en calidad y volumen. En el campo hdrico no slo se incorporaron sistemas de administracin que garantizaran una reparticin equitativa del recurso agua frente a diferentes demandas (para el consumo humano, los usos domsticos, la industria, la agricultura, la ganadera, etc); se incorpor tambin la nocin de proyectos multipropsito que se tradujeron en la construccin de las grandes represas con funciones simultneas de generacin elctrica, control de inundaciones, irrigacin, suministro de agua potable, y recreativas. Estos enfoques tcnicos reforzaron la existencia y desarrollo de normatividades que consideran la explotacin de cada uno de los recursos naturales renovables en forma relativamente aislada. En Amrica Latina, la aplicacin prctica de la conservacin utilitarista estuvo desde un principio en manos de tcnicos muchos de los cuales adelantaron sus estudios en centros de educacin superior del extranjero, o en universidades locales construidas a imagen y semejanza de aquellas. A nombre de la conservacin y uso racional de los recursos naturales renovables han actuado los contingentes de ingenieros forestales, de expertos en aprovechamiento pesquero y de ingenieros civiles especializados en la construccin de presas de agua con mltiples fines. As, en Colombia, se fundaron las primeras facultades de ingeniera forestal en la Universidad Nacional Seccional de Medellin (1951), la Universidad de Distrital Francisco Jos de Caldas (1951) y la Universidad del Tolima (1958), que a similitud de sus escuelas modelo del Reino Unido, Alemania y los Estados Unidos, se orientaron hacia el aprovechamiento de los recursos madereros de los bosques naturales y a la promocin de las plantaciones forestales. La prioridad concedida al bosque como recurso para la explotacin determin que estas escuelas se ocuparan muy poco del funcionamiento del bosque como unidad natural, tal como se expres hasta muy recientemente en sus programas de formacin profesional y en sus agendas de investigacin. Y, en la prctica, determin tambin que sus egresados, en el proceso de extraccin de los especimenes maderables, no se ocuparan del destino de las especies de flora y fauna sin significado comercial. Con frecuencia, se alejaron de la concepcin de la necesidad de asegurar la renovacin del recurso como elemento integrante de la visin racional, y practicaron la tala a tabula rasa como tcnica para optimizar las ganancias econmicas de la explotacin en el corto plazo, destruyendo para siempre valiosos ecosistemas boscosos. En el caso de las plantaciones

forestales estas escuelas se orientaron a la importacin al pas de tecnologas para la siembra y explotacin de especies maderables exticas. Despus de cincuenta aos de fundadas, su contribucin al desarrollo de paquetes tecnolgicos para la plantacin comercial de especies nativas es prcticamente inexistente. Naturalmente, todas estas concepciones de los ingenieros forestales sobre los bosques naturales y plantados influyeron en forma sustancial en la construccin de las legislaciones que sobre la materia se expidieron en Colombia durante la segunda mitad del siglo XX. En forma similar, fueron las escuelas de ingeniera civil las que formaron los expertos que acometieron grandes obras para el riego, la adecuacin de tierras y la construccin de hidroelctricas, a partir del modelo de represas de uso multipropsito, que tuvieron un especial auge entre los aos sesenta y ochentas. As mismo, tuvieron gran responsabilidad en la construccin de acueductos municipales y sistemas de alcantarillado. A similitud de sus escuelas modelo en el exterior, la formacin de estos ingenieros en las universidades pblicas y privadas de Colombia tuvo poco, o nada que ver, con una educacin sobre el funcionamiento de los sistemas naturales. Como prescripcin para conservar las cuencas abastecedoras del agua de las represas se seal la cobertura boscosa, un propsito encomendado a los ingenieros forestales que con frecuencia lo acometieron a partir de especies exticas. La visin de la conservacin utilitarista se expres tambin en el establecimiento de estructuras administrativas. As lo evidencia la adopcin del modelo del uso de aguas de la Tennesee Valley Authority (TVA) en algunos pases de la Latinoamrica. En Colombia, la Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca (CVC) fue fundada en 1954 con asesora directa de la TVA. El modelo de la CVC fue adaptado en diferentes modalidades por las otras cinco corporaciones que surgieron en el perodo 1954-1968, sin que ellas asumieran la funcin de generacin elctrica. A la creacin de la CVC sigui el establecimiento de las corporaciones autnomas regionales de de los Valles del Magdalena y el Sin, CVM, la Sabana de Bogot y el Valle de Ubat, CAR, del Quindo, CRQ, de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB, la Coroporacin Nacional para el Desarrollo del Choc, y la Corporacin Autnoma Regional de Urab, creadas respectivamente en 1960, 1961, 1964, 1965 y 1968. As, por ejemplo, la CAR se fund en 1961 con el objetivo primordial de manejar los recursos naturales de la Sbana de Bogot y en especial los hdricos; en sus objetivos y funciones se observa una similitud a los de la CVC., enriquecidos con algunos elementos de las autoridades fluviales establecidas en Europa y de algunas corporaciones existentes en Amrica del Sur, en particular SUDENE del Brasil. La creacin de la Divisin de Recursos Naturales del Ministerio de Agricultura en 1952, es tambin una expresin de la visin de la conservacin utilitarista. Se estableci por recomendacin de la Misin de Administracin Pblica sobre la Reorganizacin de la Rama Ejecutiva del Gobierno de Colombia bajo la direccin del Profesor Launchlin Currie. Dicho documento sigui al informe de la Primera Misin Econmica del Banco Mundial a Colombia, tambin dirigida por Currie. Las funciones de la nueva divisin estaran principalmente relacionadas con el desarrollo racional de los recursos naturales tales como tierras, bosques y pesqueras con miras a su conservacin (1952). La nueva Divisin promovi la expedicin del decreto 2278 de 1953 mediante el cual se dictaron medidas para la conservacin y explotacin de bosques, se establecieron como zona forestal protectora los terrenos situados en las cabeceras de las cuencas de los ros, arroyos y quebradas. Adems, se previ que aquellos lugares caracterizados por una particular belleza escnica o riqueza de fauna y flora. En los decretos 376 de 1957 y 1875 de 1959 se establecieron normas

sobre pesca martima y continentales de uso pblico. La Ley 2 de 1959, sobre Economa Forestal de la Nacin y Conservacin de los Recursos Naturales Renovables, estableci siete grandes zonas de reserva forestal para proteccin de suelos, aguas y vida silvestre, contndose entre ellas la zona de reserva forestal de la Sierra Nevada de Santa Marta y la zona forestal de la Amazona. Tanto en la norma de 1953 como la de 1959 se previ tambin la proteccin de zonas de especial valor natural y escnico mediante la modalidad de parques nacionales. En estas normas se manifestaron simultneamente las visiones de la conservacin utilitarista y del conservacionismo, una situacin que aos ms tarde se dara tambin en el Cdigo de los Recursos Naturales, expedido en 1974.

La visin conservacionista como antecedente del ambientalismo La creacin de los primeros parques nacionales de Latinoamrica, as como en general las acciones dirigidas a proteger las especies de flora y fauna fueron influenciadas por el movimiento conservacionista iniciado en Europa y en los Estados Unidos en el siglo XIX. Este ltimo tuvo entre sus vertientes ideolgicas principales al romanticismo con su visin esttica de la naturaleza y el deslumbramiento frente a la vida silvestre, cuya apreciacin fue ubicada casi a un nivel de experiencia sacra por algunos de sus ms notables representantes. En los albores del siglo pasado se crearon los primeros parques nacionales de la regin, una estrategia de conservacin que se desarroll paulatinamente y que ha tenido consecuencias profundas y positivas. El movimiento para la creacin de las reas protegidas en Amrica Latina y el Caribe se inici en Argentina en 1904 con la creacin del Parque Nacional del Sud; en Mxico se cre el Parque de los Leones, en 1917, y el primer refugio de fauna silvestre en la isla de Guadalupe en 1922; en Chile se estableci el parque Benjamn Vicua Makenna en 1925, con una corta vida puesto que cuatro aos despus fue delimitado como una reserva forestal, y en 1926 se cre el rea protegida Vicente Prez Rosales, que hoy subsiste en la modalidad de parque nacional. A similitud de los parques pioneros de los Estados Unidos, los primeros parques de la regin tuvieron tanto propsitos recreativos como de proteccin. En algunos parques (ej. Argentina), se alent la introduccin y diseminacin de especies animales y vegetales exticas, con miras a embellecerlos an ms, una idea que con los aos habra de ser rechazada como inconveniente para los fines de conservacin. En efecto, en esa poca, conceptos como ecosistema o biodiversidad no hacan parte de la lgica de conservacin, y la seleccin de algunas de las primeras reas, as como su administracin, estuvo predominantemente guiada por el propsito de conservar valores escnicos y recreacionales. La creacin de parques nacionales en la regin estuvo inspirada principalmente en el modelo de conservacin del Parque Nacional de Yellowstone que comenz a gestarse en los Estados Unidos en 1872, cuando los conservacionistas de este pas alcanzaron su primera victoria en el Congreso, con la creacin de este paradigmtico parque nacional. Con l se dio inicio a la creacin del sistema de parques nacionales de los Estados Unidos que en 1916, al establecerse la agencia gubernamental especializada en su administracin, contaba ya con diecisis unidades. Y fue el presidente Theodore Roosevelt quien adopt el trmino conservacin para bautizar la ambiciosa poltica pblica de proteccin de la naturaleza que se adelantaba durante su mandato, y que tena como uno de sus puntales la creacin de los parques nacionales. El trmino conservacin, hasta entonces utilizado para referirse a las reservas indgenas norteamericanas, adquiri el nuevo significado que hoy le adjudicamos. En las dcadas de los aos treinta y cuarenta el movimiento de creacin de parques nacionales adquiri nuevamente impulso, siendo los casos de Argentina y Mxico los ms representativos. A

su vez, Venezuela, estableci su primer parque nacional, el Henry Pittier, en 1937, y Bolivia cre sus tres primeros parques entre 1942 y 1946. En esta ola de creacin de parques naturales en unos pocos pases de la regin tuvieron gran influencia las ambiciosas polticas de conservacin adelantadas por el gobierno de Franklin D. Roosevelt (1933-1945) en los Estados Unidos. Quiz el mayor impacto de esta poltica se encuentra en la Convencin del Hemisferio Occidental para la Proteccin de la Naturaleza y la Vida Silvestre, que fue adoptada, bajo los auspicios de la Unin Panamericana, en Washington D.C., en 1940. Entre 1942 y 1972 la Convencin fue ratificada por 17 pases. Colombia no la ratific pero los ecos de esta convencin son evidentes en el captulo correspondiente a parques nacionales del Cdigo de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente y su decreto reglamentario, as como en muchas de las polticas que se pusieron en marcha, incluyendo la creacin de las primeras unidades. La concepcin de la Convencin es profundamente preservacionista: los parques nacionales deben estar absolutamente protegidos contra la explotacin comercial con fines de lucro, prohibiendo la caza y captura de fauna, y la recoleccin de flora, con excepcin de aquellas autorizadas por las autoridades de los parques con fines de investigacin cientfica. Las reas silvestres de estricta preservacin deben ser mantenidas invioladas excepto, como en el caso anterior, para la investigacin. As mismo, se contempla la proteccin de las aves migratorias, y de las especies de flora y fauna que de acuerdo a las partes firmantes de la Convencin as lo requieran; y se acuerda el establecimiento de controles especiales sobre el comercio de la flora y la fauna protegidas. El movimiento para la creacin de parques nacionales en el mundo recibi un definitivo impulso en los aos sesenta particularmente en los Estados Unidos y Europa Occidental, cuando los ecologistas se preocuparon en forma creciente ante la conversin antropognica a gran escala de los habitats neotropicales y la eventualidad de que sus lugares de investigacin pudiesen pronto desaparecer. La extincin de muchas especies y habitats, antes de que fueran debidamente estudiados, era un fenmeno en incremento que deba ser detenido. A esa preocupacin se unieron las organizaciones no gubernamentales ambientales de naturaleza global que venan trabajando con una visin conservacionista de tiempo atrs. Dada la tradicin de los Estados Unidos en materia de creacin de parques para la conservacin de la naturaleza, su respuesta no se hizo esperar, y diversas organizaciones gubernamentales y no gubernamentales se propusieron promover la creacin de una red de reservas naturales en el planeta. Y para crearlas los cientficos de la ecologa buscaron disear esta red mediante la aplicacin de la teora de islas biogeogrficas, bajo el supuesto de que las reas protegidas son adecuadamente modeladas como islas viables en ocanos de habitat antropognicamente transformado. No obstante las crticas cientficas que se hicieran a este enfoque, l fue adoptado por agencias internacionales que, como la UICN fundada en 1948, contribuyeron en forma central al movimiento de creacin de parques en todos los pases del planeta. Un amplio nmero de pases slo habra de iniciar el establecimiento de los parques en los aos sesenta, como se tipifica en los casos de Colombia, Ecuador, Per y la mayor parte de pases centroamericanos y del Caribe. En Colombia, se declararon los Parques Naturales de la Macarena, Cueva de los Gucharos, Tayrona, Sierra Nevada de Santa Marta y Salamanca. La declaracin realizada por el INCORA, en 1964, de los tres ltimos, a solicitud de la Corporacin Autnoma del Valle del Magdalena, fue una de las mayores manifestaciones del surgimiento de la concepcin conservacionista en el pas. En ltimas, la visin conservacionista es un importante antecedente del ambientalismo contemporneo con ntidas consecuencias para Latinoamrica y para Colombia. Las polticas

originadas en esta visin, y su versin ms extrema el preservacionismo, muy pronto entraron en conflicto con aquellas surgidas de la visin de la conservacin utilitaria. En particular, la creacin de los parques nacionales, o su permanencia, fue motivo de abierta oposicin por parte de aquellos que vean, en las reas objeto de la proteccin especial, posibilidades del aprovechamiento forestal o de desarrollos mineros, urbansticos o tursticos. En Colombia, el gran debate sobre el Parque Tayrona que se dio a principios de la dcada del 70 tipifica el enfrentamiento de visiones diversas sobre la proteccin ambiental que no ha cesado desde entonces. De una parte estaban aquellos que conceban en el contexto de la conservacin y uso racional del parque, como deseable establecer un complejo hotelero. De otra parte estaban aquellos que, bajo el liderazgo de una coalicin de periodistas, congresistas y organizaciones no gubernamentales, consideraron esta actividad como incompatible con el objetivo de la conservacin de los valores naturales y paisajsticos de esta rea protegida. Sali triunfante esta ltima posicin, pero peridicamente se ha revivido la controversia de la utilizacin del Parque Tayrona para diferentes usos puerto carbonfero, centro de diversiones, grandes complejos tursticos-, olvidndose, o querindose olvidar, los avances que pudieron hacerse en su definicin en el pasado.

La visin ambientalista En los aos sesenta, el ambientalismo naci con particular fuerza en los Estados Unidos y algunos pases de Europa. La afluencia sin precedentes alcanzada por amplios ncleos de la poblacin de estos pases como consecuencia el auge econmico de la posguerra haba tenido como contrapartida la agudizacin de los problemas de contaminacin urbana y la destruccin y degradacin de valiosos ecosistemas naturales, con negativas consecuencias para la calidad de vida. Adems, como se mencion en la seccin anterior, algunos grupos ambientalistas pioneros de las sociedades altamente desarrolladas del norte comenzaron a construir o fortalecer visiones sobre el imperativo de proteger la naturaleza relativamente prstina an remanente en los pases neotropicales, en contraste con la de sus pases que prcticamente haba desaparecido. Se basaron para ello en la ya larga tradicin conservacionista que haba visto en los parques naturales una estrategia central para alcanzar sus propsitos. El aire, el agua, el suelo se comenzaron a concebir no como un bien para ser modelado en un producto material o como un recipiente para la disposicin de desperdicios, sino como el medio ambiente en el cual la gente vive, trabaja y obtiene placer. Surgi el trmino de calidad ambiental como elemento integrante del concepto de calidad de vida, y asociado con l se comenz a incorporar el imperativo de descontaminar, y de prever o mitigar los impactos ambientales producto de la actividad humana. En este perodo el trmino utilitario de la conservacin y uso racional de los recursos naturales, perdi terreno frente al ambientalismo con su fuerte connotacin de calidad en lugar del desarrollo econmico eficiente. Ecologa se fue tambin convirtiendo en un trmino de uso corriente, as quienes lo usaran no pudieran definirlo correctamente como el estudio cientfico de las interrelaciones entre los organismos y entre estos y todos los aspectos, vivientes y no vivientes, de su ambiente. Pero los activistas de la ecologa fueron surgiendo con muy diversas perspectivas. As, por ejemplo, en los aos setenta se lleg a contrastar al movimiento ecolgico hueco, con el movimiento ecolgico profundo. Al primero se le caracteriz como la lucha contra la polucin y la destruccin de los recursos en concordancia con el propsito central de asegurar la salud y la riqueza de los habitantes afluentes de las sociedades desarrolladas y en desarrollo. Al segundo se le caracteriz por avalar el igualitarismo biosfrico, o la visin segn la cual todos los seres vivos

son iguales al tener valor en su propio derecho, independiente de su utilidad para los propsitos humanos. Pero en todo caso, la orientacin de la ecologa como disciplina cientfica tuvo una influencia definitiva en la visin del medio ambiente como un todo organizado a la manera de un sistema. Esta ltima visin del medio ambiente muy rpidamente choc con polticas asociadas con la visin de la conservacin y uso racional de los recursos naturales renovables. As, por ejemplo, diversos estudios mostraron como las represas multipropsito haban generado daos a los ecosistemas, muchas veces de consideracin. Como consecuencia, la Tennesee Valley Authority (TVA), as como otras entidades de su gnero en los Estados Unidos, fueron objeto de un fuerte enjuiciamiento por parte de los ambientalistas. Ellos sealaron que la visin fragmentada del agua como recurso, sin considerar su interrelacin con los otros elementos del ambiente, haba sido una de las causas fundamentales de aquellas situaciones. En forma similar, en Colombia, la CVC y otras corporaciones autnomas regionales fueron objeto de duras crticas por sus polticas de corte del conservacionismo utilitarista que por su orientacin no haban considerado al medio ambiente como un todo. Lo cierto es que en el momento de la expedicin del Cdigo colombiano, en 1974, el ambientalismo contemporneo estaba en los primeros albores de su nacimiento. Entonces, como hoy, no haba uno sino muchos ambientalismos, y cada cual se nutra de una o ms ideologas originadas en diferentes perodos de la historia. Adems, los diversos ambientalismos tomaban como base para sus planteamientos y accin, en unos casos, los hallazgos de las ciencias biolgicas y sociales occidentales, y, en otros, los conocimientos tradicionales de los pueblos indgenas y de los campesinos, o la conjuncin de los dos. Diversas concepciones sobre el ambientalismo se marcaron tambin en la Conferencia de Estocolmo que se constituy en el primer esfuerzo global para enfrentar los problemas ambientales transfronterizos y domsticos. Uno de sus principales logros fue el de sealar las amenazas generadas por la contaminacin industrial y el desarrollo econmico sobre el medio ambiente natural, un reflejo de las preocupaciones de los pases desarrollados que convocaron la reunin. El problema, ms all de la comunidad cientfica, era entonces ampliamente percibido como de contaminacin fsica. Pero los pases en desarrollo, para quienes este tipo de problema era an relativamente irrelevante, arguyeron que la pobreza se cerna como una mayor amenaza para el bienestar humano y para el medio ambiente, y que el desarrollo econmico no era el problema sino la solucin. Como se ha dicho Estocolmo marc una polarizacin entre las prioridades del desarrollo econmico y la proteccin ambiental que ha dominado el debate entre los pases ricos y pobres, y entre los grupos de inters al interior de los pases, que se ha prolongado hasta el presente, y an no est plenamente resuelta (UN, 1997). Al mismo tiempo que la Conferencia de Estocolmo marcaba un nuevo rumbo en el inters pblico por el medio ambiente, en Colombia se adelantaban diversas actividades en las cuales se hicieron manifiestas algunas de las principales preocupaciones por la ecologa. En el marco del Grupo del Ao 2000, un grupo de prospectiva establecido por el Presidente Misael Pastrana a similitud de los creados en el extranjero, se instauraron los comits El Hombre y la Biosfera coordinado por el cientfico Sven Zethelios, y Los Nuevos Territorios, coordinado por Julio Carrizosa, Director del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, IGAC. Estos comits avizoraron que la presin sobre la Amazona y la Orinoqua se incrementara en la medida en que se acercara el nuevo milenio, y sealaron la necesidad de aumentar nuestro conocimiento sobre este complejo territorio antes de promover cualquier actividad de desarrollo en la regin. Ya para la poca, sin embargo, se haba emprendido la colonizacin de la subregin del Caquet, promovida, por el INCORA, proceso en el cual se abrieron tierras de poca aptitud para las faenas

agropecuarias, y se talaron bosques de especial valor, antes de que se conocieran en su completa dimensin. En este ltimo Instituto predominara por muchas dcadas una visin extrema de la conservacin utilitaria; como se recordar, la definicin de predio bien explotado, como condicin para titular un baldo de la nacin ocupado por un particular, incorporaba la nocin segn la cual se deba comprobar que en el mismo no existiera rastro alguno de bosque natural. El IGAC recogi la recomendacin relacionada con la necesidad de investigar los territorios de frontera colombianos y efectu el levantamiento de 350.000 km de la Amazona y la Orinoqua como base para elaborar el inventario integral de la regin. No era la primera vez que el IGAC realizaba actividades en el campo de la ecologa, puesto que a principios de la dcada del sesenta haba publicado el primer mapa ecolgico del pas, con la colaboracin del Instituto de Ciencias de la Universidad Nacional, y de expertos como el Hermano Daniel que hicieron uso de la nueva metodologa desarrollada por L.A. Holdridge para identificar regiones mediante el anlisis de factores de ndole ecolgica. En el primer semestre de 1971 se reunieron en forma simultnea la V Mesa Redonda Panamericana sobre Recursos Naturales y el Primer Congreso Nacional sobre Recursos Naturales, organizados por Enrique Prez Arbelez y Julio Carrizosa, en los cuales se conocieron los avances cientficos a nivel regional y nacional. A finales de ese ao se reuni el Primer Foro Nacional sobre el Medio Ambiente, organizado por la Universidad de los Andes, bajo la coordinacin de Germn Garca, y que se concentr en los problemas de la contaminacin industrial y urbana; all se hizo patente la escasa accin y conocimiento con referencia a los problemas ambientales urbanos. Estas actividades se nutrieron, entre otros, de los aportes de los departamentos modernos de Biologa creados en las universidades de los Andes (1954), la Nacional (1960), y del Valle (1964); la Facultad de Ciencias Marinas de la Universidad Jorge Tadeo Lozano (1962), y el Instituto Colombo Alemn de Investigaciones Marinas de Punta Betn (1962), un esfuerzo conjunto de las universidades de Giessen y los Andes. Y a finales de la dcada de los setentas se haban fundado los programas de ingeniera sanitaria en las universidades del Valle y Pontificia Universidad Bolivariana de Medelln, y el Centro Gaviotas, para la investigacin sobre tecnologas apropiadas. Las preocupaciones ecolgicas presentes en estos grupos de acadmicos, funcionarios pblicos y ciudadanos, tuvieron sus antecedentes ms prximos en los trabajos pioneros de un grupo de cientficos que iniciaron sus trabajos en los aos treintas y cuarentas del siglo pasado. Entre otros: Enrique Prez Arbelez, Federico Carlos Lehman Valencia, Gerardo Reichel-Dolmatoff, Jos Cuatrecasas, Ernesto Guhl, Jorge Hernndez, Jess Idrobo, Federico Medem, Thomas van der Hammen y Richard Evans Schultes. La mayor parte de ellos adelantaron sus actividades investigativas y educativas en el Instituto de Ciencias de la Universidad Nacional. Organizaciones de la sociedad civil adelantaron tambin innovativas acciones para la proteccin de los recursos naturales, entre las cuales se mencionan las realizadas por los grupos ecolgicos incentivados de la Universidad del Tolima, las jornadas ecolgicas universitarias lideradas por el profesor de la Universidad del Valle, Anbal Patio, y la creacin de la Sociedad Colombiana de Ecologa , promovida por el profesor y fundador del departamento de Biologa de la Universidad Nacional, Jess Hidrobo, y por el congresista Mariano Ospina Hernndez. Pero en Colombia, a similitud de lo ocurrido en el exterior, las concepciones del naciente ambientalismo obedecan a diferentes vertientes cientficas e ideolgicas. As, por ejemplo, mientras la Sociedad Colombiana de Ecologa naci con una visin conservacionista centrada en

la naturaleza, los grupos ecolgicos inspirados por el profesor Anibal Patio nacieron con un profundo compromiso social. El profesor Patio ha expresado su posicin en diversos

escritos, en uno de los cuales subraya: he asumido la ecologa no slo como una ciencia sino como una prctica social, una actitud frente a la naturaleza y una sensibildad ante la vida. Sobra decir que como cientfico no neutral he tomado partida por las vctimas del ecocidio y la explotacin capitalista (Patio, 1991).
Pero la existencia de diversos ambientalismos no debe hacernos perder de vista del hecho de la existencia de una tica ambientalista que, en su discurso y en su prctica, intenta corregir las formas destructivas de relacin entre la accin humana y su ambiente natural. Este es el comn denominador de los ambientalismos y esa su gran virtud: la capacidad de activar la cooperacin entre grupos de inters diferentes en funcin de una preocupacin comn por el presente y el futuro del medio ambiente que se asume ligado en forma ineluctable al destino mismo de la especie humana.

El ambientalismo y la conservacin utilitarista en el Cdigo La presencia en el Cdigo colombiano de normas que obedecen a concepciones propias de la visin del ambientalismo de los aos sesentas, as como de la visin de la conservacin y uso racional de los recursos naturales renovables, se trat de conciliar a partir del propsito de proteger el ambiente como un todo. En ltimas, se asumi el conservacionismo utilitarista como una va vlida para la proteccin ambiental, a partir de ciertas restricciones. En efecto, en el Cdigo se intentan establecer puentes entre aquellas dos visiones , tal como se expresa en diversos apartes del Cdigo, entre los cuales se subrayan los Artculos 48 y 49: al determinar las prioridades para el aprovechamiento de las diversas categoras de recursos naturales se tendrn en cuenta la conveniencia de la preservacin ambiental, la necesidad de mantener suficientes reservas de recursos cuya escasez fuere o pudiere llegar a ser crtica y la circunstancia de los beneficios y costos econmicos y sociales de cada proyecto. Las prioridades referentes a los diversos usos y al otorgamiento de permisos concesiones o autorizaciones sobre un mismo recurso, sern sealadas, previamente con carcter general y para cada regin del pas, segn las necesidades de orden ecolgico, econmico y social Pero como se ha ilustrado ese intento de conciliar las dos visiones en las normas no evit, en la prctica, enfrentamientos muchas veces irreconciliables entre grupos de inters que las encarnaban, como se evidenci en los casos del Parque Tayrona y de las polticas sobre los recursos hdricos que en su momento adelantara la CVC. Es muy amplio el inventario de situaciones de esa naturaleza a lo largo de la historia pasada y reciente de la gestin ambiental en Colombia. El predominio en el Cdigo colombiano de normas que regulan fundamentalmente los recursos naturales, antes que la proteccin ambiental en su conjunto, se explica, como se ha argido, en virtud del contexto histrico de su aparicin. Surgi muy tempranamente en 1974, cuando el ambientalismo en su acepcin moderna tena apenas unos pocos aos de historia. En el Cdigo se reflejaron las largas tradiciones normativas basadas tanto en la visin de la conservacin utilitarista como en la visin conservacionista. As mismo, se reflej en l la normatividad que surgi con las agendas del ambientalismo nacido en los sesenta, que adems le otorga un nuevo contexto discursivo a la tambin larga tradicin conservacionista.

Las leyes generales aparecidas con posterioridad en otros pases, y en particular las surgidas a finales de la dcada del ochenta y a lo largo de la dcada del noventa, estuvieron en posibilidad de adoptar un conjunto de normas ms integradoras de los elementos ambientales, al tener como fuentes los notables avances registrados en el desarrollo de conceptos e instrumentos. Baste recordar aqu que la biologa de la conservacin, en su versin moderna, slo se comenz a consolidar a mediados de los aos ochenta. A su vez la concepcin de desarrollo sostenible slo alcanz una elaboracin detallada, as como su lanzamiento global, con el Informe de la Comisin Bruntland en 1987. El enfoque ecosistmico y la planeacin bioregional, hoy con tanta vigencia, slo se abriran paso a mediados de los aos noventa. En ltimas, en la Conferencia de Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo no solamente se construyeron acuerdos fundamentales para la proteccin ambiental a partir de 1992; la realizacin de la Conferencia misma deton una amplio arsenal de conceptos e instrumentos que han marcado en forma profunda la arquitectura institucional en los mbito nacional, regional y global. Adems, se consagr al ms alto nivel poltico el trmino desarrollo sostenible. Si bien, el desarrollo sostenible no se defini en la Cumbre, algunos de sus elementos constitutivos se encuentran en la Declaracin de Ro y la Agenda 21. Qued claro que el desarrollo sostenible es mucho ms que la simple incorporacin de la dimensin ambiental en las polticas de desarrollo econmico y social y que encarna una nueva concepcin del desarrollo. Pero al mismo tiempo se debe subrayar que el desarrollo sostenible antes que conformar una visin homognea ha sido materia de diversas definiciones y teorizaciones. La Constitucin de Colombia de 1991, con cerca de sesenta artculos sobre el desarrollo sostenible y la proteccin ambiental, y Ley 99 de 1993 de creacin del Ministerio del Medio Ambiente , fueron la principal respuesta del pas a los acuerdos de la Cumbre de la Tierra en Ro. La nueva Constitucin consagr normas que desde 1974 se encontraban en el Cdigo, como la referente al derecho a un medio ambiente sano. Adems, la Ley 99 de 1993 actualiz y reform el Cdigo en diversas materias, e incorpor muchas de las concepciones e instrumentos que se desarrollaron a nivel internacional y nacional desde la expedicin de ste en 1974. Entre otros, adopt la Declaracin de Ro en el ttulo de principios, defini el desarrollo sostenible como eje articulador de la gestin ambiental, y seal la proteccin de la biodiversidad como una prioridad nacional. En sntesis, el Cdigo de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente marc el inicio de un proceso de construccin normativo que posteriormente se complement, si as pudiere afirmarse, con la Constitucin de 1991 y la Ley 99 de 1993. Estas tres normas superiores constituyen los ejes de la legislacin ambiental actual y ellas contienen hoy prcticamente todos los elementos que permiten proteger al medio ambiente en forma integrada como un sistema, a partir de la concepcin de desarrollo sostenible. En las tres se superponen elementos que en su concepcin, o en su interpretacin, obedecen a visiones diversas sobre la relacin sociedad medio ambiente que hemos examinado a lo largo de este escrito. Muchas veces a partir de esas visiones se han generado, y siguen generando, conflictos sobre el destino del medio ambiente en Colombia, un hecho que simplemente refleja una falta de consenso sobre asunto tan crtico para el pas. En su conjunto las normas ambientales de la Constitucin de 1991 y la Ley 99 de 1993 representan una positiva evolucin de nuestra normatividad ambiental cuyas races y gran parte de sus fundamentos se encuentran en el Cdigo de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente.

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