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AMITA DHANDA Professora de Direito na Universidade de Direito da NALSAR (Academia Nacional de Estudos e Pesquisas Jurdicas), Hyderabad, ndia.

Endereo: NALSAR University of Law, Justice City, Shameerpet, Rangareddy District Hyderabad 500012, AP, India e-mail: amitadhanda@gmail.com

RESUMO O artigo examina a Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincias, que o primeiro instrumento de direitos humanos do milnio a entender como o discurso dos direitos das pessoas com deficincias tem sido alterado e a contribuir para a jurisprudncia sobre direitos humanos. Isso ocorre porque a Conveno altera o lxico dos direitos das pessoas com deficincias e oferece um novo insight sobre o modo de resolver alguns dilemas perenes dos direitos humanos. Original em ingls. Traduzido por Pedro Maia Soares. PALAVRAS-CHAVE Pessoas com deficincias Assistncia social Discriminao Autonomia Indivisibilidade Participao Este artigo publicado sob a licena de creative commons. Este artigo est disponvel online em <www.surjournal.org>.

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CONSTRUINDO UM NOVO LXICO DOS DIREITOS HUMANOS: CONVENO SOBRE OS DIREITOS DAS PESSOAS COM DEFICINCIAS

Amita Dhanda

I. Introduo
A emergncia de um mundo unipolar resultou numa contestao da compreenso tradicional do direito internacional. Essa contestao incluiu a apresentao de indagaes sobre a relevncia do Sistema das Naes Unidas, que estava fundado na dinmica de poder do mundo do ps-guerra. Sustentouse que a ONU no est em harmonia com as esperanas e aspiraes do hemisfrio sul e funciona muito mais como uma ferramenta dos pases do Primeiro Mundo.1 A promoo dos instrumentos de direitos humanos, que eram um mecanismo para obter accountability dos Estados, produziu escassos benefcios para o povo; ao contrrio, esses tratados de valores universais se tornaram uma vara conveniente nas mos do Primeiro Mundo para bater no Terceiro Mundo. Essas crticas, ao lado de outras, conduziram a alguns dos esforos de reforma estrutural nos quais se engajou a ONU. Entre essas reformas, esto a reformulao da constituio do Conselho de Segurana e seus membros permanentes e a tentativa de reestruturar e reformar os rgos de implementao de tratados.2 nesse contexto de ceticismo crescente, que os esforos reformistas no contiveram de forma alguma, que a ONU adotou a Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincias (CDPD). Uma nova conveno sobre direitos humanos talvez no provoque otimismo, especialmente quando trata das preocupaes de um grupo especfico, como o caso desta, adotada pela Assemblia Geral no dia 13 de dezembro de 2006, e aberta assinatura dos
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Estados-psartes em 30 de maro de 2007. Eram necessrias vinte ratificaes para que a CDPD ganhasse vigncia e o ltimo desses instrumentos foi entregue ao Secretariado da ONU em 3 de abril de 2008. Desse modo, ela entrou em vigncia no dia 3 de maio de 2008.3 Em termos de legislao internacional sobre direitos humanos, o processo de negociao, redao, adoo e implementao da CDPD foi relativamente rpido. Apesar disso, as pessoas com deficincias continuam sendo informadas de que suas expectativas em relao ao sistema das Naes Unidas eram ingnuas e irreais.4 Estudos que documentam o impacto da Conveno sobre as Mulheres5 e a dos Direitos das Crianas so mencionados com freqncia para confirmar isso. Como j mencionamos, a CDPD recebeu h pouco a ltima das ratificaes necessrias para p-la em vigncia. Nessa circunstncia, no empiricamente possvel nem normativamente desejvel avaliar se ela mudar ou no a situao das pessoas com deficincias. importante observar que a CDPD um instrumento de direitos humanos e, portanto, uma lei universal. Embora as provises explcitas da CDPD enunciem os direitos de pessoas com deficincias, a filosofia que informa esses direitos, assim como o procedimento seguido para se chegar ao texto da conveno, no podem se limitar apenas deficincia. Desse modo, a CPDP pode ser apresentada como o membro mais recente da famlia do direito internacional dos direitos humanos. Nesse sentido, necessrio obter familiaridade com ela no somente para compreender o que ela promete s pessoas com deficincias, mas tambm compreender sua contribuio para a jurisprudncia dos direitos humanos em geral. Em conseqncia, examino neste artigo a CDPD, a fim de destacar e descrever analiticamente o que ela faz pelos direitos das pessoas com deficincias e como ela contribui para essa jurisprudncia. Antes de empreender essa anlise, principalmente para oferecer um contexto sociopoltico ao texto adotado, descrevo brevemente os acontecimentos que informaram o movimento por uma conveno especial para as pessoas com deficincias. O movimento atual para persuadir a ONU a adotar uma conveno de direitos humanos para pessoas com deficincias no foi o primeiro desse tipo. Anteriormente, Sucia e Itlia tentaram obter, sem sucesso, uma conveno nesse sentido. As iniciativas anteriores foram rejeitadas sob o pretexto de que a deficincia no estava excluda dos instrumentos gerais de direitos humanos e, em conseqncia, no havia necessidade de adotar uma conveno especial. Apesar dessas alegaes de incluso normativa, a experincia concreta das pessoas com deficincias era de privao. Com efeito, essas rejeies inviabilizavam tanto as pessoas com deficincias como a experincia da deficincia. Como a experincia vivida pelas pessoas com deficincias no se adequava ao raciocnio usado para derrubar uma conveno especial, um novo esforo para persuadir o organismo mundial foi feito pelo Mxico.

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significativo observar que embora no cedesse aos apelos das pessoas com deficincias por uma conveno especial, a comunidade internacional admitiu as dificuldades encontradas por essas pessoas ao adotar as Normas Uniformes sobre Igualdade de Oportunidades para Pessoas com Deficincias6 e o Programa Mundial de Ao. Antes da adoo desses documentos de apoio implementao, a ONU tambm proclamou as declaraes sobre os Direitos das Pessoas com Deficincias Mentais,7 sobre os Direitos das Pessoas Deficientes8 e os Princpios para a Proteo das Pessoas com Doenas Mentais e para a Melhoria do Atendimento da Sade Mental.9 Esses instrumentos juridicamente no vinculantes (soft law) , adotados sem a participao das pessoas com deficincias, significam como o mundo dos no-deficientes percebe as deficincias e em decorrncia, cria um padro inferior de direitos para as pessoas nessa situao. significativo que, embora reconhea os esforos feitos atravs do Programa Mundial de Ao e das Normas de Igualdade,10 a CDPD mantm um silncio total sobre as duas declaraes e o princpios acima citados. Esse silncio foi mantido porque as pessoas com deficincias criticaram muito o tom pejorativo e paternalista desses instrumentos legais juridicamente no vinculantes (soft law). Uma comparao deles com a CDPD, que no o objetivo deste artigo, ilumina as diferenas entre a abordagem centrada na assistncia e nos direitos.11 Esses instrumentos que no tinham fora jurdica vinculante so mencionados aqui principalmente para enfatizar a mudana de paradigma que a CDPD efetua ao enunciar os direitos das pessoas com deficincias. dessas mudanas de concepo que trataremos agora.

II. O que a CDPD fez pelas pessoas com deficincias?


Em minha opinio, a CDPD fez o seguinte pelas pessoas com deficincia: assinalou a mudana da assistncia para os direitos; introduziu o idioma da igualdade para conceder o mesmo e o diferente a pessoas com deficincias; reconheceu a autonomia com apoio para pessoas com deficincias e, sobretudo, tornou a deficincia uma parte da experincia humana.

Da assistncia aos direitos


A CDPD no o primeiro instrumento internacional a tratar da questo da deficincia. As Declaraes e Normas sobre Igualdade j foram mencionadas. Um exame dos instrumentos juridicamente no vinculantes (soft law) e, em especial, das Normas sobre Igualdade mostra como elas tratam quase exclusivamente de direitos sociais e econmicos. Assim, nas pr-condies para a participao igual, a CDPD menciona conscientizao,12 assistncia mdica,13 reabilitao 14 e servios de apoio. 15 Nas reas visadas para a participao

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igualitria, as Normas se referem a acessibilidade, 16 educao, 17 emprego, 18 manuteno da renda e seguridade social,19 cultura,20 recreao e esportes21 e religio.22 Com exceo da norma 9, que fala de vida em famlia e integridade pessoal, as Normas sobre Igualdade tratam apenas de direitos relacionados a polticas 23 que compensam os dficits de desenvolvimento enfrentados por pessoas com deficincias. Em todos esses instrumentos, h um silncio sinistro sobre os direitos polticos e civis. Desse modo, no se sentiu nenhuma necessidade de garantir a essas pessoas o direito vida, o direito liberdade e segurana, liberdade de manifestao e expresso ou participao poltica. A ausncia de um regime de direitos polticos e civis para pessoas com deficincias contribuiu de modo significativo para a abordagem assistencialista, porque a jurisprudncia internacional sobre direitos humanos conferiu as qualidades de disponibilidade imediata e justiciabilidade aos direitos polticos e civis. Os direitos sociais e econmicos so implementados progressivamente, sujeitos disponibilidade dos recursos. Esse carter gradual os torna constantemente negociveis. As caractersticas de disponibilidade imediata e justiciabilidade contribuem para a aparncia nonegocivel dos direitos polticos e civis e permite que os detentores desses direitos os afirmem sem ficar na defensiva ou sentir vergonha. 24 Na ausncia de um regime de direitos polticos e civis, as pessoas com deficincias no tm condies de reivindicar de forma assertiva seus direitos e precisam negociar continuamente pelas mesmas coisas. A CDPD reconhece que as pessoas com deficincia tm o direito vida em p de igualdade com os outros seres humanos.25 Essa afirmao, em si mesma, contesta a crena de que uma vida com deficincia menos valiosa e, portanto, no precisa ser protegida. O direito vida uma afirmao de que a diferena por deficincia contribui para a riqueza e a diversidade da condio humana e no um dficit que precisa ser eliminado. O valor da perspectiva da deficincia reforado por outros direitos polticos e civis, tais como o direito liberdade e segurana,26 a liberdade de manifestao e expresso, 27 a integridade fsica e mental. 28 O direito participao poltica um reconhecimento de que a vida das pessoas com deficincias no pode ser organizada pelos que no tm deficincias29 e que h uma dimenso de deficincia em todas as leis e polticas; desse modo, essas leis e polticas no devem ser decididas sem a participao plena das pessoas com deficincias. 30

Igualdade e no-discriminao
A CDPD est comprometida com o objetivo da no-discriminao evidenciado na direito igualdade. Porm, o reconhecimento desse direito fez com que

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viessem tona as velhas questes em torno do discurso da igualdade. O que as pessoas com deficincia querem? Querem o mesmo que o mundo no-deficiente, ou querem algo diferente? Todas as pessoas com deficincias querem o mesmo, ou querem diferente? Esse enigma da uniformidade e da diferena assombrou todos os grupos excludos em sua jornada para a incluso. A CDPD evitou esse debate interminvel ao buscar ambos, o mesmo e o diferente. Assim, enquanto tm direito ao mesmo respeito e dignidade do resto da humanidade,31 as pessoas com deficincia tm direito tambm a um ajustamento razovel 32 de sua diferena a fim de obter incluso e plena participao.33 A questo da uniformidade e da diferena no relevante apenas no contexto do mundo deficiente e no-deficiente. Ela importante tambm na determinao da relao entre diferentes segmentos do mundo deficiente. Por exemplo: como deve ser tratada a questo da incluso na educao, quando h desvantagens em separar as pessoas com deficincias em escolas especiais, ao mesmo tempo em que h habilidades especiais que essas pessoas precisam aprender para o desenvolvimento de suas capacidades? A conveno, uma vez mais, no optou por um ou outro, mas decidiu permitir tanto o mesmo como o diferente. Assim, por exemplo, o artigo 24(3) exige que os Estados-partes devero assegurar s pessoas com deficincia a possibilidade de aprender as habilidades necessrias vida e ao desenvolvimento social, a fim de facilitarlhes a plena e igual participao na educao e como membros da comunidade. E o mesmo artigo 24(3) (c) requer que os Estados-partes assegurem que a educao de pessoas, inclusive crianas cegas, surdocegas e surdas, seja ministrada nas lnguas e nos modos e meios de comunicao mais adequados s pessoas e em ambientes que favoream ao mximo seu desenvolvimento acadmico e social. 34

Autonomia e apoio
A terceira questo qual a CDPD d uma contribuio significativa para alterar a nfase dos direitos das pessoas com deficincias a da autonomia e apoio. Um exame dos sistemas jurdicos em todo o mundo mostra que se existe um classe de pessoas que no so reconhecidas como capazes de gerir suas vidas, so aquelas com deficincias intelectuais e psicossociais. 35 Essa crena na incapacidade dessas pessoas tem recebido reconhecimento legislativo por meio de leis que negam capacidade legal a pessoas com deficincias. Essas leis as desqualificam e impedem que tomem decises prprias em questes de tratamento, casamento ou residncia, bem como administrem seus negcios mediante uma negao geral da capacidade contratual. A CDPD tentou remediar essa profunda discriminao reconhecendo, em primeiro lugar, que todos os indivduos com deficincias so pessoas perante a lei. 36 Porm, esse

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reconhecimento no se resume a reafirmar a identidade legal de pessoas com deficincias como sujeitos do direito. A Conveno tambm confere a essas pessoas o poder de gerir seus prprios assuntos.37 Esse poder no est baseado no paradigma da independncia, mas no da interdependncia, que estabelece que capacidade e apoio podem ser contguos. Uma pessoa com deficincia no precisa se declarar incapaz para obter apoio. Em conseqncia, a CDPD reconhece que uma pessoa com deficincia pode precisar de apoio para exercer sua capacidade legal,38 mas a obteno de apoio no motivo para concluir que a capacidade no existe. Esse paradigma da interdependncia que permite a coexistncia de autonomia e apoio um avano importante que a Conveno fez ao estabelecer um regime de direitos para as pessoas com deficincias. Ao reconhecer a autonomia com apoio, a CDPD deu voz s pessoas com deficincias, fez delas parte integrante da sociedade e assim concedeu espao a um ponto de vista da deficincia sobre o mundo.

III. Contribuio da CDPD jurisprudncia sobre direitos humanos


A CDPD a primeira conveno sobre direitos humanos do novo milnio. Nesse sentido, sua jurisprudncia normativa no relevante apenas para as pessoas com deficincias, mas tambm para todos os defensores dos direitos humanos. Ela exige ateno especial porque tem o que eu chamo de sabedoria do atrasado. Com isso, quero dizer que a CDPD ganha com os erros cometidos ou com os obstculos descobertos no funcionamento das outras convenes sobre direitos humanos. importante examinar essa conveno pela perspectiva nova que oferece sobre os dilemas bsicos da defesa dos direitos humanos.

Indivisibilidade dos direitos humanos


H muito tempo se reconhece que a jurisprudncia internacional sobre direitos humanos criou uma falsa dicotomia entre direitos polticos e civis, de um lado, e direitos sociais e econmicos, do outro. A Declarao Universal dos Direitos Humanos foi um documento compsito que incorporava direitos civis, polticos, sociais e econmicos. Porm, as convenes posteriores39 introduziram uma diviso entre dois conjuntos de direitos e definiram que enquanto os direitos civis e polticos deveriam ser de acesso imediato, os direitos sociais e econmicos seriam alcanados progressivamente. A lgica para essa diferena de implementao estava no modo como os dois conjuntos eram classificados. Os direitos polticos e civis eram chamados de negativos, ao passo que os sociais e econmicos eram considerados positivos em seu contedo. Por trs disso estava a suposio de que os Estados precisam expandir seus recursos para sustentar

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direitos sociais e econmicos, ao passo que para respeitar os direitos polticos e civis no h necessidade disso. Henry Shue, em seu estudo sobre os direitos bsicos, destruiu esse mito.40 Segundo ele, incorreto classificar os direitos como positivos ou negativos. Shue demonstra, de forma convincente, que tanto os direitos polticos e civis como os sociais e econmicos do origem a deveres positivos e negativos. O direito segurana, por exemplo, no garantido apenas porque o Estado observa seu dever de no privar arbitrariamente os cidados do direito vida e liberdade. O reconhecimento desse direito civil requer tambm que o Estado cumpra deveres ativos de proteo. E se falhar na proviso de proteo, precisar estender sua ajuda a vtimas de tumultos ou vtimas civis de guerra. O direito segurana, por exemplo, no pode ser garantido aos cidados se o Estado no criar uma infraestrutura adequada para proteg-lo. Em conseqncia, Shue afirma que os direitos subsistncia e segurana deveriam ser garantidos a todas as pessoas sem tergiversaes sobre a disponibilidade de recursos, pois sem esses direitos bsicos, no possvel garantir qualquer dos outros direitos, sejam civis, polticos, sociais ou econmicos. Infelizmente, apesar de sua grande coerncia lgica e moral, a tese de Shue no se imps no direito internacional e a dicotomia artificial entre os dois conjuntos de direitos continua sendo reiterada. A CDPD propicia aos advogados dos direitos humanos uma oportunidade para rever essa falsa diviso e defender a indivisibilidade dos direitos. O processo de reconhecimento dos direitos das pessoas com deficincias determinou a criao de direitos hbridos. Por exemplo, ao reconhecer o direito de manifestao e expresso para essas pessoas, preciso tomar medidas para haver modos de comunicao alternativos e aumentativos, pois sem isso, esse direito no faz sentido. Essa conexo que a CDPD faz entre direitos polticos e civis e desenvolvimento de infra-estrutura no exclusiva das pessoas com deficincias, ela necessria para todas as pessoas. Porm, em virtude das necessidades especiais das pessoas com deficincias, foi preciso deixar essa conexo explcita na CDPD. E como os direitos civis e polticos so imediatamente disponveis, esse desenvolvimento de infra-estrutura teria de ser oferecido de imediato, e no progressivamente. Os defensores dos direitos humanos, em especial nos pases em desenvolvimento, deveriam estar atentos a esse novo desdobramento no direito internacional que pode fortalecer o movimento de base em defesa da criao de uma infra-estrutura. A indivisibilidade dos dois conjuntos de direitos precisa ser reafirmada no somente quando se trata de direitos polticos e civis, mas tambm quando se tomam medidas em favor dos direitos sociais e econmicos.41 Por exemplo, um programa estatal de fomento do direito alimentao pode ser planejado e executado sem a participao de seus beneficirios. Essa defesa de um direito sem consulta mina a dignidade e nega o direito de escolha do beneficirio.

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Assim, ao mesmo tempo em que o programa traz estampado o rtulo de direitos, os beneficirios no podem afirmar esses direitos como reivindicaes sem recorrer a um advogado ou sem passar vergonha. Na verdade, programas desse tipo constituem uma afronta contnua ao auto-respeito dos beneficirios. A CDPD traz lies teis sobre o direito de participao, na medida em que o torna uma obrigao geral dos Estados. Exige-se que eles consultem as pessoas com deficincias sobre todas as polticas e leis que as afetem. Essa incorporao transformou o slogan nada em relao a ns sem ns de um hino de campanha num princpio no-negocivel dos direitos das pessoas com deficincias. Contudo, seria novamente recomendvel que os defensores dos direitos humanos aprendessem com a CDPD e estendessem analogicamente as lies da conveno a outros setores alm dos direitos das pessoas com deficincias.

Interdependncia humana
A CDPD no somente reabriu a questo da indivisibilidade dos direitos, como reviu a construo do ser humano. Um exame dos instrumentos dos direitos humanos mostra que o ser humano foi construdo como um ser autoconfiante e auto-suficiente que no precisa de ningum mais. A teoria feminista demonstrou de forma convincente que essa percepo de autoconfiana e independncia um mito patriarcal, 42 isso porque o apoio que obtido pelas assim chamadas pessoas autoconfiantes pode ser conseguido sem reconhec-lo ou admiti-lo de nenhuma maneira. A diviso pblico/privado permite que os homens aleguem uma autoconfiana no domnio pblico enquanto contam com as mulheres, nos bastidores, para cuidar de suas carncias humanas. Alm disso, as pessoas com deficincia, devido possivelmente a suas debilidades, precisam buscar apoio de uma maneira mais aberta e direta. Essa busca explcita de apoio torna possvel o reconhecimento da interdependncia humana, o qual no uma declarao de incapacidade, mas uma admisso honesta de que as pessoas com deficincias podem precisar de apoio para exercer suas capacidades. Esse modelo emancipatrio porque permite que uma pessoa admita dficits sem se sentir diminuda. O modelo reconhece o fato de que ns, animais humanos, precisamos uns dos outros. 43 A veracidade dessa proposio confirmada se adotarmos uma viso da vida humana que leve em conta o curso da existncia. H poucos estgios da vida que sustentam o mito da autoconfiana. Infncia, adolescncia, velhice e doena so exemplos bvios da vulnerabilidade e carncia humanas. Os seres humanos devem e precisam continuamente apoiar uns aos outros de vrias maneiras, mas esse apoio mtuo na vida real no encontra reconhecimento jurdico. Em conseqncia, nossa jurisprudncia continua a falar de independncia. Ao estabelecer o paradigma da tomada de decises com apoio, a CDPD declara de modo inequvoco que

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possvel obter apoio sem ser rebaixado ou diminudo. Esse paradigma da interdependncia deveria ser empoderador e emancipatrio para toda a humanidade e no apenas para as pessoas com deficincias.

Dupla discriminao
Outra questo que tem perseguido constantemente a jurisprudncia sobre direitos humanos gira em torno da dupla discriminao. Como tratar da vulnerabilidade daqueles que esto em desvantagem em mais de um parmetro? Seja gnero combinado com raa, ou deficincia combinada com etnia, idade ou gnero. possvel apresentar mltiplas formaes de grupos discriminados.44 A questo como essa dupla ou mltipla discriminao deve ser enfrentada. O problema veio baila quando a Conveno sobre a Eliminao de Todas as formas de Discriminao Contra as Mulheres (CEDCM ou CEDAW) foi negociada. Porm, naquela ocasio, achou-se que qualquer reconhecimento da mltipla discriminao diluiria a condenao da discriminao por sexo da CEDAW. Em conseqncia, exceto por uma meno abstrata das mulheres rurais,45 essa conveno fez das mulheres uma categoria universal, com o suposto de que as questes da dupla discriminao deveriam ser tratadas no momento da implementao.46 Mesmo quando o Comit das Mulheres divulgou um Comentrio Geral sobre os direitos das mulheres com deficincias,47 essas promessas relegadas para o campo da implementao ficaram longe de ser cumpridas. A Conveno sobre os Direitos da Criana (CDC) respondeu de modo levemente distinto essa questo, na medida em que incluiu um artigo sobre crianas com deficincias.48 Essa incluso foi feita sob a suposio de que as crianas com deficincia teriam todos os direitos garantidos pela CDC, mas seus interesses especiais seriam cuidados por um artigo especial. Infelizmente, as preocupaes dessas crianas foram isoladas no artigo pertinente. 49 A CDPD tambm deveria tratar da questo da discriminao mltipla. Porm, graas possivelmente s lies da CEDAW e da CDC, ela arquitetou uma nova estratgia para tratar dessa questo, a qual pode ser chamada de abordagem de via dupla. Essa abordagem garante s mulheres e crianas tanto o mesmo como o diferente. Assim, ao mesmo tempo em que foram includos na conveno artigos especiais para tratar das preocupaes das mulheres 50 e das crianas com deficincias,51 as preocupaes de gnero e idade tambm foram incorporadas a vrios artigos gerais da CDPD que tratam de questes que dizem respeito a essas pessoas. Por exemplo, o artigo sobre liberdade de movimento e nacionalidade menciona explicitamente que as crianas com deficincia devero ser registradas imediatamente aps o nascimento e devero ter, desde o nascimento, o direito a um nome, o direito de adquirir nacionalidade e, tanto quanto possvel, o direito de conhecerem seus pais e de serem cuidadas por

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eles. 52 E o direito sade requer expressamente que os Estados-partes forneam os servios de sade sensveis s questes de gnero.53 Com a adoo da abordagem de via dupla, a CDPD arquitetou uma estratgia nova para tratar da questo da discriminao mltipla. Essa abordagem requer que a preocupao especial do grupo vulnervel seja tratada num artigo especfico e, ao mesmo tempo, que os artigos gerais tambm incluam as distintas preocupaes de grupos especiais. Desse modo, o duplamente discriminado deve ser duplamente compensado. Na medida em que no so apenas as pessoas com deficincias que sofrem essa discriminao, seria apropriado que os defensores dos direitos humanos se familiarizassem com esse novo precedente na jurisprudncia internacional sobre direitos humanos.

Direito participao
O direito internacional um acordo entre Estados-partes e, portanto, o povo tem um papel pequeno na sua criao. Em anos mais recentes, fizeram-se esforos para aumentar a participao popular, a fim de diminuir essa bvia desvantagem do direito internacional. Por ironia, essa introduo da perspectiva do povo controlada, em larga medida, pela vontade do Estado. As negociaes da CDPD, assim como o texto que surgiu delas, estabeleceram um novo paradigma para a participao popular. A resoluo da Assemblia Geral que criou o Comit Ad Hoc para negociar a CDPD exigia expressamente que os Estados-partes chegassem ao texto da Conveno consultando a sociedade civil, isto , as pessoas com deficincias, organizaes de pessoas com deficincias, instituies de direitos humanos e outras associaes da sociedade civil. 54 Essa resoluo da Assemblia Geral recebeu a interpretao mais generosa dos variados membros do Comit Ad Hoc. Resoluo, interpretao e prtica estabeleceram um novo precedente sobre a participao popular na elaborao do direito internacional. Embora isso tenha ocorrido no campo dos direitos das pessoas com deficincias, sua aplicao no precisa ficar confinada a eles. Para uma aplicao mais ampla e uso analgico, importante que os defensores dos direitos humanos estudem atentamente o modo como a participao da sociedade civil foi garantida durante a negociao da CDPD. Fao aqui uma breve narrao para estimular o apetite dos advogados. 55 A criao de um grupo de trabalho para produzir um texto preliminar foi uma das primeiras decises do Comit Ad Hoc a fim de cumprir sua tarefa de chegar a um texto final da CDPD. Na medida em que os Estados como um todo iriam reagir ao texto do grupo de trabalho, esse texto preliminar formaria a base para a Conveno proposta. significativo que organizaes de pessoas com deficincias, ao lado de instituies de direitos humanos, eram membros

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plenos desse grupo de trabalho e utilizaram ao mximo essa oportunidade para educar os Estados-partes sobre questes e preocupaes das pessoas com deficincias. Mais significativo ainda, o texto preliminar que surgiu desse processo trazia a marca indelvel da participao da sociedade civil. Essa vantagem obtida no texto de base pelas organizaes das pessoas com deficincias influenciou muito o teor e o tom das negociaes no Comit Ad Hoc . Essas organizaes arrebataram o direito de participao no grupo de trabalho e no renunciaram a ele em nenhum momento das negociaes subseqentes. As negociaes usuais dos textos jurdicos internacionais so feitas em sesses informais e para ajudar na flexibilidade no consenso, no so mantidos registros formais das deliberaes nessas sesses. Logo no incio das negociaes da CDPD, foi decidido que as organizaes da sociedade civil no teriam o direito de se manifestar em sesses informais. Essas sesses aconteciam na mesma sala destinada reunio formal do Comit. Desse modo, embora elas no tivessem o direito de falar, as organizaes tiveram permisso para permanecer durante as deliberaes informais entre Estados-partes. Alm disso, quando se conclua a deliberao sobre qualquer artigo importante nas sesses informais, eram convocadas sesses formais a fim de proporcionar as organizaes da sociedade civil uma oportunidade de expressar suas opinies sobre o artigo em discusso. Essa passagem quase inconstil do informal para o formal permitiu que as idias das pessoas com deficincias pudessem ser plenamente manifestadas. Sobre algumas das questes controvertidas, criaram-se grupos temticos, nos quais se buscaram e se obtiveram, em geral, as opinies das pessoas com deficincias e de suas organizaes. No passado, mesmo quando a participao da sociedade civil era encorajada durante a elaborao de leis internacionais, a negociao dos textos finais sempre ocorria entre os Estados-partes. A opinio da sociedade civil no era determinante do processo. As negociaes da CDPD alteraram essa prtica do direito internacional. Como j mencionamos, a diretriz da Assemblia Nacional foi generosa a fim de obter inputs de pessoas com deficincias e de suas organizaes. Para possibilitar a introduo da perspectiva dessas organizaes, pessoas com deficincias comearam a transmitir suas opinies ao Comit Ad Hoc por meio de uma reunio internacional. O International Disability Caucus era uma rede frouxa formada nas Naes Unidas por mais de setenta organizaes internacionais, nacionais e regionais de pessoas com deficincias que estavam registradas no Departamento de Assuntos Econmicos e Sociais da ONU. A unificao da voz das pessoas com deficincias contribuiu substancialmente para a influncia dessas organizaes nas negociaes da Conveno. somente essa influncia que explica porque os Estados-partes, perto do final do processo, no estavam dispostos a discutir qualquer proposta textual sem obter a aprovao prvia das pessoas com deficincias e suas organizaes. O direito de participao

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tal como construdo durante as negociaes da CDPD constitui um precedente no direito internacional que merece um estudo atento e reproduo.

O caminho em frente
A CDPD foi aberta assinatura em 30 de maro de 2007. O documento recebeu um recorde de 82 assinaturas no primeiro dia. Agora que j obteve as vinte ratificaes necessrias e logo entrar em vigor, a Conveno tornou-se lei internacional operativa para os pases que a ratificaram. A situao internacional atual pode ser descrita assim: h pases que assinaram, h pases que assinaram e ratificaram e h pases que no assinaram nem ratificaram a CDPD. Essa brecha entre assinatura e ratificao subsiste tambm porque os pases tm abordagens diferentes da ratificao e do procedimento pelo qual introduzem normas do direito internacional no direito local. Vrios pases no ratificam uma conveno enquanto no modificarem todas as leis e polticas nacionais para p-las em conformidade com a conveno internacional. Para esses pases, a entrega do instrumento de ratificao no passa de uma formalidade, pois j teriam cumprido todos os compromissos que emanam dos instrumentos internacionais. Outros pases avaliam a situao interna e se acreditarem que no h nenhum desacordo com o instrumento internacional, seguem em frente e ratificam o documento. importante que as organizaes da sociedade civil faam a distino entre os dois processos de ratificao e planejem suas estratgias conforme o caso. uma proposio estabelecida no direito internacional que um Estado deve se submeter s provises de um tratado internacional somente depois que entrega o instrumento de ratificao. essa proposio que faz com que as organizaes das pessoas com deficincias pressionem pela ratificao rpida de seus respectivos pases. Ainda que a impacincia dessas pessoas e organizaes seja compreensvel, seria lamentvel se ela as fizesse sacrificar a vantagem obtida com a assinatura da Conveno. Quando assina uma conveno internacional, o Estado-parte se compromete a no realizar qualquer atividade que se oponha ao mandato da conveno. Assim, enquanto a ratificao traz uma obrigao positiva, a assinatura acarreta um dever negativo. Seria tolice no atribuir significao a esse dever negativo. No mnimo, esse dever impede outras leis e polticas que diminuam os direitos das pessoas com deficincias. Para concluir, gostaria de me referir s aes que os ativistas dos direitos das pessoas com deficincias podem realizar para garantir que as promessas da CDPD sejam de fato cumpridas. Chega-se jurisprudncia internacional sobre direitos humanos por consenso, e na busca por esse consenso, os Estados-partes forosamente aceitam e concordam com uma linguagem de urdidura aberta. Essa linguagem tende ento a criar a impresso de que as demandas da

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jurisprudncia internacional dos direitos humanos so um tanto escassas. Um estudo minucioso dos documentos preparatrios mostrar as vrias alternativas que foram consideradas pelos Estados-partes, antes de chegarem ao consenso do texto final. A urdidura aberta do texto mascara esse processo. Portanto, importante que os ativistas dos direitos das pessoas com deficincias estejam a par das diversas alternativas que estavam na mesa e usem a essa informao para defender que a interpretao mais almejada seja introduzida no direito nacional. Desse modo, a sociedade civil pode ajudar a elevar o padro e evitar que o direito internacional seja apenas um acordo sobre o mnimo denominador comum. 56 Sob outro aspecto, a Conveno deu origem a direitos hbridos. Trata-se daqueles direitos que tm componentes civis e polticos, de um lado, e sociais e econmicos, de outro. A criao desses direitos fortaleceu a indivisibilidade do discurso na jurisprudncia sobre direitos humanos. A questo como eles devem ser interpretados: devem ser ditados pela jurisprudncia dos direitos polticos e civis? Ou devem ser guiados pelas teorias em torno dos direitos sociais e econmicos? A ambigidade do texto do Artigo 4 (2) da CDPD permite os dois tipos de interpretao.57 Portanto, necessrio que os ativistas dos direitos das pessoas com deficincias sejam rpidos e gerem uma literatura suficiente que venha a orientar o pensamento na rea jurdica e poltica sobre os direitos dessas pessoas. Por fim, a CDPD trouxe novas respostas para algumas das questes que perseguem a jurisprudncia sobre direitos humanos h muito tempo. Por exemplo, levantaram-se questes sobre os direitos de pessoas com deficincias psiquitricas no contexto da Conveno contra a Tortura. Seria apropriado que, ao invs de procurar respostas para essas questes somente nessa Conveno, fossem feitos esforos para estabelecer pontes entre ela e a CDPD, especialmente porque a CDPD cuida dos direitos liberdade, integridade e capacidade jurdica de todas as pessoas com deficincias. Esses direitos podem ser empregados para reforar o mandato da Conveno contra a Tortura. Essa estratgia no deve ser confinada a essa conveno: iniciativas semelhantes pode ser tomada para fortalecer a jurisprudncia da Conveno das Mulheres e a dos Direitos das Crianas. A implacvel militncia de pessoas com deficincias e suas organizaes resultou na adoo da CDPD pela ONU em tempo recorde. No preciso dizer que seu texto dever informar muito o discurso sobre direitos das pessoas com deficincias a partir de agora. Porm, seria lamentvel se suas inovaes normativas e institucionais se restringissem apenas s deficincias. A Conveno reconstri tanto o termo direitos quanto humanos e, portanto, apropriado que os defensores dos direitos humanos se familiarizem e se baseiem nas lies dessa primeira conveno sobre direitos humanos do novo milnio.

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CONSTRUINDO UM NOVO LXICO DOS DIREITOS HUMANOS: CONVENO SOBRE OS DIREITOS DAS PESSOAS COM DEFICINCIAS

NOTAS
1. Para uma bibliografia de textos sobre a reforma da ONU ver <http://www.un.org/Depts/dhl/ reform.htm>. ltima visita em: 12 de abril de 2008. 2. MORIJN, J. UN Human Rights Treaty Body Reform Towards a Permanent Unified Treaty Body. Disponvel em : <http://www.civitatis.org/pdf/untreatyreform.pdf>. ltima visita em: 12 de abril de 2008. 3. O artigo 45(1) da Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincias (CDPD) estabelece que a Conveno deve entrar em vigncia no trigsimo dia aps a entrega do vigsimo instrumento de ratificao ou adeso. A verso oficial em portugus do texto completo da CDPD pode ser acessada em www.bengalalegal.com/convencao.php. 4. BYRNES, A. Convention on Rights of Persons with Disabilities , apresentao feita na Conferncia de Estudos Jurdicos Crticos na NALSAR, Hyderabad, ndia, 1 a 3 de set. 2006. 5. Para uma anlise abrangente do envolvimento das mulheres nas Naes Unidas ver JAIN, D. Women

development and the UN - A sixty year quest for equality and justice . Hyderabad: Orient Longman
Hyderabad, 2005. 6. Adotadas pela Resoluo da Assemblia Geral 48/96 de 20 dez. 1993. 7. Proclamada pela Resoluo da Assemblia Geral 2856 (XXVI) de 20 dez. 1971. 8. Proclamada pela Resoluo da Assemblia Geral 3447 (XXX) de 9 dez. 1975. 9. Adotados pela Resoluo da Assemblia Geral 46/119 de 17 dez. 1991. 10. CDPD. Prembulo, pargrafo f. 11. O Pargrafo 5 da Declarao sobre Pessoas Mentalmente Retardadas declara que uma pessoa mentalmente retardada tem o direito a um guardio e o artigo 12 da Conveno fala de capacidade legal universal e apoio para exercer essa capacidade. 12. Normas Uniformes sobre a Igualdade de Oportunidades para Pessoas com Deficincias, norma 1. 13. Idem, norma 2. 14. Idem, norma 3. 15. Idem, norma 4. 16. Idem, norma 5. 17. Idem, norma 6. 18. Idem, norma 7. 19. Idem, norma 8. 20. Idem, norma 10. 21. Idem, norma 11. 22. Idem, norma 12. 23. Os tericos dos direitos fazem uma importante distino entre direitos ao respeito e direitos ligados a polticas. Enquanto os primeiros so absolutos e no-negociveis, os ltimos dependem de recursos e so sujeitos negociao. Os direitos sociais e econmicos so chamados geralmente de

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direitos polticos nessa classificao. Henry Shue, com sua tese sobre direitos bsicos, e Sen, A. Development as Capability Expansion, em Fukuda-Parr; S. & Shiva Kumar, A. K. (eds.), Readings

in human development , 2003, e Nussbaum, M., Frontiers of justice disability, nationality species membership, Nova Delhi, Oxford University Press, 2006, com a abordagem baseada nas capacidades,
so duas tentativas de promover pelo menos alguns direitos sociais e econmicos de uma maneira mais inequvoca. 24. Henry Shue (SHUE, H. Basic rights subsistence affluence and US foreign policy . Princeton: University Press Princeton, 2 a ed., 1996) baseado em Joel Feinberg (Feinberg, J. Social Philosophy. Englewood Cliffs: Prentice Hall Inc., 1973) postula que a capacidade de demand-lo sem vergonha um componente integral de um direito reivindicatrio. E devido a essa dignidade que eles conferem ao seu detentor que esses direitos so considerados essenciais para promover o respeito inato dos seres humanos. 25. CDPD, artigo10. 26. Ibid, artigo 14. 27. Ibid, artigo 21. 28. Ibid, artigo 17. 29. Ibid, artigo 29. 30. Ibid, artigo 4(3). 31. Ibid, artigo 5(2) que diz que os Estados Partes devero proibir qualquer discriminao por motivo de deficincia e garantir s pessoas com deficincia igual e efetiva proteo legal contra a discriminao por qualquer motivo. 32. Ibid, artigo 2, que define ajustamento razovel como a modificao necessria e adequada e os ajustes que no acarretem um nus desproporcional ou indevido, quando necessrios em cada caso, a fim de assegurar que as pessoas com deficincia possam desfrutar ou exercitar, em igualdade de oportunidades com as demais pessoas, todos os direitos humanos e liberdades fundamentais. 33. Ibid, artigo 5(3). 34. Ibid, artigo 24 (3). 35. Para informaes sobre o estado da lei sobre capacidade legal ver Dhanda, A. Legal Capacity in the Disability Rights Convention: Stranglehold of the Past or Lodestar for the Future. Syracuse

Journal of International Law and Commerce. Nova York, v. 34, n.2, 2007, p. 429-462,
36. CDPD, artigo 12 (1). 37. O artigo 12 (2) declara que os Estados Partes devero reconhecer que as pessoas com deficincia tm capacidade legal em igualdade de condies com as demais pessoas em todos os aspectos da vida. 38. Artigo 12 (3) que determina que os Estados Partes devero tomar medidas apropriadas para prover o acesso de pessoas com deficincia ao apoio que necessitarem no exerccio de sua capacidade legal. 39. Trata-se do Convnio Internacional sobre Direitos Civis e Polticos adotado e aberto para assinatura, ratificao, e adeso pela Resoluo da Assemblia Geral 2200 A (XXI) de 16 de dezembro de 1966, e que entrou em vigor em 23 de maro de 1976; e do Convnio Internacional sobre Direitos

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CONSTRUINDO UM NOVO LXICO DOS DIREITOS HUMANOS: CONVENO SOBRE OS DIREITOS DAS PESSOAS COM DEFICINCIAS

Econmicos, Sociais e Culturais adotado e aberto para assinatura, ratificao, e adeso pela Resoluo da Assemblia Geral 2200 A (XXI) de 16 de dezembro de 1966, e que entrou em vigor em 3 de janeiro de 1976. 40. SHUE, nota 24 acima. 41. Sobre a importncia do direito dignidade ver Nussbaum, nota 23 acima. 42. Ver especialmente Young, I. M. Justice and the Politics of Difference. Princeton: Princeton University Press, 286 p., 1990. 43. Para um tratamento mais amplo dessa dimenso da humanidade ver Nussbaum. Frontiers of

Justice, nota 23 acima.


44. Sobre uma articulao complexa do fenmeno da dupla discriminao, ver Fraser, N. & Honeth, A. Redistribution or recognition: A political philosophical exchange . Verso, 2003. 45. Artigo 14 da Conveno sobre a Eliminao da Discriminao Contra as Mulheres. 46. JAIN, nota 5 acima. 47. O Comentrio Geral 18 foi dedicado pelo Comit das Mulheres s Mulheres com Deficincias. 48. Artigo 23 da Conveno sobre os Direitos das Crianas. 49. Testemunhos nesse sentido foram apresentados perante o Comit Ad Hoc sobre a CDPD por defensores dos direitos das crianas que participaram do Comit de Direitos das Crianas. ( Anotaes pessoais da autora). 50. CDPD, artigo 6. 51. Ibid, artigo 7. 52. Ibid, artigo 18 (2). 53. Ibid, artigo 25. 54. Assemblia Geral. Res 56/1681, 4 UN Doc A/RES/56/168 (26 de fev. de 2002). 55. A narrativa seguinte foi escrita com base nas anotaes que fiz quando fui delegada de uma ONG da terceira oitava reunio do Comit Ad Hoc de junho de 2004 a agosto de 2006. 56. interessante observar que artigo 4 (4) da CDPD permite expressamente que os Estados-partes reconheam mais do que a Conveno. 57. O artigo 4(2) explicita: Em relao aos direitos econmicos, sociais e culturais, todo EstadoParte se obriga a tomar medidas, tanto quanto permitirem os recursos disponveis e onde forem necessrias, no contexto da cooperao internacional, a fim de lograr progressivamente a plena realizao desses direitos, sem prejuzo das obrigaes decorrentes da presente Conveno que forem imediatamente aplicveis.

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ABSTRACT The Article examines the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, which is the first human rights instrument of the millennium to understand how the disability rights discourse has been altered, and to contribute to human rights jurisprudence. This is because the Convention alters the lexicon of disability rights and offers fresh insight on the way to resolve some perennial human rights dilemmas. KEYWORDS Persons with disabilities Welfare Discrimination Autonomy Indivisibility Participation RESUMEN Este artculo examina la Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que es el primer instrumento de derechos humanos del milenio que comprende como se ha modificado el discurso sobre los derechos de las personas con discapacidad, y a su vez contribuye a la consolidacin del derecho internacional de los derechos humanos. Esto se debe a que la Convencin modifica el lxico de derechos de discapacidad y ofrece un entendimiento novedoso sobre la manera de resolver algunos dilemas perennes de derechos humanos. PALABRAS CLAVES Personas con discapacidad Asistencia social Dicriminacin Autonoma Indivisibilidad Participacin

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