AMARO CAVALCANTI

REGIMEN FEDERATIVO
A REPUBLICA BRAZILEIRA

RIO DE JANEIRO

IMPRENSA NACIONAL
1900
2283 99

SO DO MESMO AUTOR

Resenha Financeira do Ex-Imperio Rio, 1890 (premiada na "Exposio Internacional de Trabalhos Juridicos", rcalisada na Rio do Janeiro cm 1894). A Reforma MonetariaRio, 1891 (idem, idem). Politica e FinanasRio, 1892 (idem, idem). 0 Meio Circulante NacionalRio, 1893 (idem, idem). Elementos de Finanas Rio, 1896 E diversas outras sobre assumptos litterariosm economicos e politicos.

AO LEITOR

Praticado, muito embora, o systema politico da Federao no Brazil desde 1889, cousa sabida que ainda hoje predomina grande ignorncia do mesmo para a mor-parte do nosso publico. Muitos dos principaes actos e assumptos das novas instituies tm sido, muitas vezes, resolvidos ou praticados, podia-se dizer, por simples outiva... Entretanto todos, que acompanham mais de perto os factos da vida publica nacional, no podem deixar de estar convencidos da necessidade de firmar, emquanto tempo, a boa regra e doutrina contra certas idas preconcebidas e a continuao de praticas abusivas, cujos effcitos, no se ignora, j tem assas contribuido, no s, para apreciaes desfavorveis dos governos, mas ainda, para duvidar-se da prpria excellencia do regimen institudo. O presente trabalho significa o nosso sincero empenho de concorrer para a satisfao da necessidade apontada. Consta elle: de uma " Parte Geral " e de uma " Parte Especial".

VIII Na primeira exposta a theoria do regimen federativo, to completa quanto possvel nos limites traados, servindo-nos, para isso, da melhor lio dos autQres, que no estudo da matria so reputados os mais proficientes e abalisados. Na segunda exposta a organisao da Republica Federativa Brasileira na sua estructura geral, e bem assim,! analysadas as praticas gera es e especiaes do seu funccionamento no decennio decorrido, afim de que, aferidas com os princpios consagrados e os precedentes de outras unies federativas existentes, possamos aquilatar dos erros e abusos que, por ventura, j tenhamos commettido sob a bandeira da Federao. I Para dar a esta parte do nosso trabalho uma utilidade pratica maior *, estudamos algumas questes, taes como, as dos impostos e da invalidao das leis e actos administrativos, nos prprios factos e decises aelles concernentes, comparando, juntamente, a jurisprudncia de nosso paiz com a jurisprudncia das cortes americanas sobre casos anlogos. As relaes dos poderes pblicos federaes, entre si, o as destes com os poderes estadoaes, mereceram-nos tambm attenao muito especial, por entendermos que, das boas normas adoptadas e seguidas a respeito , que depende, muito principalmente, o successo ou insucesso do regimerfoderativo. Sem preferencia pela obra deste ou d'aquelle partido politico, que mais tenha influido nos destinos da nossa vida
* No mesmo ponsamonto ajuntamos em " Annexos " ~o Projecto de Constituio promulgado pelo Governo Provisrio, o Parecer da Commisso dos vinte e um, e a Constituio de 24 de fevereiro, cm sua integra.

n
publica, e sem a menor preocupao de hostilidade contra os governos da Republica ou os indivduos que os tenham exercido no decennio, no temos outro intento, ao mencionar determinados actos e factos, sino tirar delles adver-jtencia e ensinamento proveitosos contra a continuao de males, que, com o descrdito do paiz, podero tornar-se fataes sorte da Federao. K E' muito possivel, que o nosso modo de ver particular ou alguns dos conceitos emittidos no paream os melhores aos olhos de vrios leitores. Nada, certamente, mais I natural. Entretanto, admittindo mesmo qne sejamos increpados do defeito de m comprehenso dos assumptos, ainda assim, no poderiamos razoar de modo diverso daquelle, por que o fizemos, tal o juizo assentado, que temos sobre a gravidade da nossa situao... A linguagem franca, talvez mesmo, rude ou ie era, que empregamos, obedece, apenas, a dous sentimentos da maior sinceridade: o amor, que consagramos s instituies vigentes, e o receio, de que, pela m f ou incapacidade dos indivduos, se mostrem ellas, menos dignas da confiana de todos. O que deveras queremos, cumprir um dever de lealdade e franqueza, confessando os grandes males exis- j tentes, e insistindo pela urgncia de remzdio effica\ contra os seus damnosos effeitos. Por nossa parte, acreditamos que no ha desacertos, por maiores que sejam, que o patriotismo no possa reparar ou corrigir effcazmente.

Si, por acaso, as difficuldades occorrentes provm de certas disposiSes da prpria Constituio Federal, antes reformal-as para salvar e engrandecer a instituio que ella creou, do que deixal-a desacreditar-se ou perecer^ por um respeito supersticioso e injustificvel para com o instrumento orgnico da mesma. No nos illudamos, porm, com a simples esperana de melhoras futuras, quando estas tem o seu fundamento real n'um presente, cheio de males e incertezas. E porque no dizel-o abertamente ? A verdade do facto, que se nos antepe no momento e no pde ser seriamente contestada, : o que se tem feito e como se tem feito, at agora, no bastam ainda para garantirnos a satisfao imprescindvel destas duas necessidades: a prosperidade commum dopaiz e a integridade estvel da Unio Brazileira. Em vez de estarmos a repetir que " no era esta a Republica que sonhvamos ", devemos todos, os amigos e crentes sinceros do regimen,dar-lhe o melhor do nosso saber e esforos, para que a mesma se torne, quanto antes, verdadeiramente digna, verdadeiramente grande, verdadeiramente prospera. Republica, que inspire f e segurana a todos, e que, como governo institudo da Nao, seja garantia certa do direito e da liberdade em qualquer parte do territrio nacional. Rio, i5 de novembro de I8QQ.

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EXPLICAO DAS PALAVRAS ABREVIADAS

Acc. Accordam ; Am. Americana ; Ali. Al lema : Arg. Argentina ; Br. Brazileira ; Cap. Capitulo; Const.Constituio; Cf.Confere ; dec decreto ; Imp. Imprio ; E. U Estadoa-TJnidos ; //te aqui, neste livro ; i. e.~ isto ; Rep.Republica ; S. T. F. Supremo Tribunal Federal : Bd. ou vol. volume ou tomo de uma obra.

PARTE GERAL
CAPITULO I
NOES" PRELIMINARES

I Estado
1 A theoria do Estado , antes de tudo, uma resultante do concreto, que se conhece sob este nome; e como aquelle tem, historicamente, apresentado typos, os mais diversos na sua forma e elementos constitutivos, no muito para admirar que, ainda hoje, os autores discordem, no s quanto sua origem, mais tambm, quanto esphera e limites do seu prprio objecto e fins. No temos, porm, que entrar em discusso, larga ou de rigor scientifico, a respeito desces pontos do direito publico. Para os intuitos do presente trabalho, baata-nos dar entidade Estado uma definio clara e preciza, que, consoante com a sua natureza e objecto, seja. capaz de bem cara* |cterizal-o ou distinguil-o das outras collectividades publicas existentes .

2 Estado, diz E. de Laveieye, um grupo, mais ou menos numeroso ds homens unidos por instituies e sob um mesmo soberano ; ou como j o havia bem definido o orador-philosopho romano : Estigitur Respublica respopuli;populus autemnon omnis hominum cts tus guocumque modo congregatus, sed catas multi-\ tudinis, jris consensu et utilitatis communione congregatus *. ( Cie. De Rep. I, 25 ). Associao politica, a mais elevada, e a nica comprehensiva de todos os fins da sociedade humana, o Estadotpossue, na sua qualidade de fora moral e material organisada, a auetoridade suprema sobre os indivduos e as demais associaes, quaesquer que ellas sejam, em determinado territrio. I Egual em direitos, e, no todo, independente diante das outras entidades do mesmo gnero, elle no tem, absolutamente, superior; o regulador e mantenedor do direito em seu territrio, e, conseguintemente, a pessoa juridica por excel-lencia e o arbitro soberano da sua prpria competncia * | A' sua naturesa moral, diz Haenel, desdobrada (entfallet) em um poder supremo (oberslen Herrschaft) sobre a conectividade humana, corresponde a faculdade juridica (die Rechts-macht) de determinar a prpria competncia... E nesta faculdade juridica do Estado, quanto sua competncia, est a qualidade essencial da sua propria-sufficiencia (Selbst-genugsatnkeit) e a razo-de-ser (Kernpunkt) da sua soberania 3 . Este ultimo predicado a soberania basta por si s para distinguir o Estado, da maneira inequvoca, de quaesquer outras associaes ou collectividades publicas, natural e justificadamente, privadas daquella faculdade. E' a unidade da soberania, como mais adiante veremos, que constitue a unidade politica de um povo, quaesquer que sejam
1 Le Gouvornoment dans la Democratie p. 19.Na definio supra, que adoptamos como boa, falta, todavia, indicar um elemento, indispensvel ao Estado concreto, o territrio. 1 lllunlschli * Le Droil International Codifi p. 64 seg. 3 Mberl Haenel Studiem zum deutseben Staatrechte cit. por Georg Zi&e Staatsrechtliche Studien , I, p. 9. Der Statist die vollltonimeno und slbstgenugsame Gemeinschaft, die in sich selbsb die Macht nd Rechtsmittel zu Be-hauptung ihrer Existenz und Wirkfamkeit besitz Zorn, Staatsrechet, p. 63, nota.

3 as suas differenas de raa, de lingoagem, de religio, de leis e de cusluraes, cujos exemplos, tantos houve no passado, e no faltam no presente. E' tambm por ella que o Estado, alis, o composto de tantas associaes particulares, as mais importantes, tem, no D3tants, a sua personalidade prpria, distincta, e capaz de fazer-se sempre obedecer por todas ellas e pelos indivduos, que por sua vez as compem. E' caracterstico do Estado, diz Haenel, que elle, para tudo quanto for fim do Estado (Staatszwcck ) no tolera, no seu interior, outra autoridade, que no seja a sua ; que somente elle, com excluso de qualquer poder estranho, no dependente de si, se impe aos seus constituintes (Angehrigen), e de maneira que, como fora nica, realize os fins do Estado, e conserve os sbditos e os cidados, na3 relaes de dever e de direito, im-mediatamente dependentes do seu imprio > * S Entretanto, muito embora o Estado seja o arbitro supremo na determinao da prpria competncia, cumpre, desde logo, advertir que essa sua faculdade no pde ser praticada d: maneira incondicional ou arbitraria; ao menos, pelo que respeita ao Estado constitucional moderno, a sua competncia no deve exorbitar os limites e fins, que so reconhecidos ao Estado, como instituio de direito (Rechts-staat )'ia. Por outro lado, ainda que no se tenha at agora encerrado, como se disse, a discusso sobre a natureza e o complexo dos fins do Estado, , todavia, certo que os seus pontos capitae3 se acham definitivamente assentados, fora e acima de ioda controvrsia. Assim que, reconhecida a existncia do Estado, como um facto legitimo e indispensvel aos intuitos da humanidade 3, tem-se egualmente, como theses irrecusveis, as seguintes: i) que o seu organismo c essencialmente coercitivo, isto , compete-lhe o
* A. Haenel Deuts:h-s Staatsrecht, p. 801. * Ibidem, p. 118. * Nada ha de arbitrrio na existncia do Estado. B' uma ordem esspneio 1,| uma ordem superior e divina, a qual nenhum povo jdo subtrahir-so, sem dissolver- e cessar de existir ; a anarchia 6 o suicdio das naes, porquo o Estado a condio do sen desenvolvimento, de seu aperfeioamento, em outros termos, de sua vida_. g, Laboulaj/e, "Questiona Constitutionnelles", p. SI. Paria 1S72.

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direito de mandar e ser obedecido ; a ) que elle o determinador da sua prpria competncia ; 3) que os servios da defesa no, exterior e da ordem publica e da justia no interior (Rechtszwecke) so ES duas funces essenciaes irreductiveis do Estado; 4 .) d[ que, alm disto, lhe incumbe contribuir, segundo as suas foras, para o aperfeioamento da vida nacional, para o desenvolvimento da riqueza e bem estar, da moralidade e da intellectualidade, que os modernos chamam o progresso 6. Todas estas qualidades ou attribuies do Estado se incluem na sua qualidade, mxima e exclusiva, a soberania, da qual nos occupamos em seguida. II Soberania do Estado & Em vista do assumpto principal que temos de tratar, somente precizamos occupar-nos de dous pontos, concernentes a matria da soberania do Estado: 1) fixar bem o que se deve entender por esta expresso; a) verificar si a soberania , ou no, uma qualidade essencial do Estado. Por soberania entende-se, theorica e praticamente, e isto, ha mais de trs sculos, a plenitude' do poder, possuda pelo Estado: , diziam os autores mais antigos, como Bodin7 e H.
6 Levoy-Beaulieii "IV Etat moderue et ses fontions", pig. 30 o seg. . La fonction essentiello et permanente de 1'Etat est la proclamation et lo raintien du droit. L'lat est, comino t'a bien dit (juesnay, LA FORCE MISE au service da la jusTiCB. Sa fonction transi toiro, maii non moins importante, ost de fsyoriser 1'avancement de la ci vilisalion. Ilest Svant tout lo jugt et le gendarme. Mais il est anssi le constructeur de routes et le maitre d'ecole Oh. cit., pag. 24, Personificao viva da ptria, instrumento de sua foia no interior o no exterior, autor e executor da lei; arbitro supremo dos interesses, protector dos fracos, juiz da paz e tia guerra, representante do tudo o que ha de geral nas necessidades da sciedade, que manifestase nelle com seus ins ti netos, suas vontades e lua previdncia, rgo, a um s tempo, da razo (Ommum e da fora collectiva; tal appareee o Estado no seu poder o magestade, offerecendo ao respeito da sociedade a imagem imponente da tudo, quanto ella mesma lhe tem confiado, de escellente o de temvel Henri Battdrillarl, veruum Etat no "Dictionnairo General de la Politique" por Alauric* Moelt Paris, 1S63. ' Bodin -"De la Republique", publicada em Paria em J576.

5 Grotius 8, suminum imperiutn, summa pateslas , que os mais modernos, como Bluntschli 9, Zorn, e outros definem, o poder na sua accepo a mais elevada10. <4 Muito embora, em todos os tempos, a historia tenha offerecido exemplos, mais ou menos numerosos, de Estados vas-\ saltos, tributrios, protectorados, etc, aos quaes no seria lgico applicar o qualificativo de soberanos, a verdade , que a doutrina da soberania, como caracter distinttivo do Estado, tornou-se geralmente acceita, e de modo, a constituir uma das regras tradicionaes do direito publico. Estado e soberania ficaram sendo ileias, correlatamente, condicionaes. " Nos ltimos tempos, porm, procurou-se rever, si na concepo do Estado continha-se, necessariamente, a soberania, como um elemento formal do mesmo... Influra, por certo, para esta nova pesquiza nos domnios da sciencia do direito publico, o facto de frequentes formaes de Estados compostos, sob o regimen federal, neste sculo. Aos olhos do politico, como do homem da sciencia, tornou-se inevitvel a questo de determinar, sob o ponto de vista jurdico, qual a verdadeira posio dos Estados de uma Unio federal, j entre si, e j entre elles e a nova entidade ;> .ltica, que surge, como poder distincto, ao-seio dos mesmos. Fora mister, antes de tudo, assentar, r si os Estados de uma Unio federal so, ou | no, soberanos, ou em termos differentes, a quem no Estado composto deforma federativa pertence a soberania, si Unio, si aos Estadosmmhros desta, ou si quella e a estes, partilha-damente. Para resolver essa importante questo, uns intentaram demonstrar que a distinco entre os fins nacionaes e os fins locaes , que nos devia fornecer o criterium da entidade collectiva Estado " ; e" outros, que a natureza- universal do fim do Estado o
//. Grolius "De Jure belli et pacto". Paris, 1024. jBiw/CW "L Droit inlt-rnaeiovil codifl", jiag. 88 '. *C*U U pouvoir. la pu* hoaU puiitaiie*. I ' Zorn Haatsrocbt, I, -pag. 05: Souvera*>i!iiPl itthicdutti Geicall. 1 ' K'IS>I Sauvnrdonrlaot Slaat,Gomeinda, SelbttverwaUung , pag. 27 a trg.
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6 elemento principal da noo do Estado, o trao caracterstico, que o distingue de todas as outras coilectividades humanas **. Negou-se egualmente que a soberania seja urna qualidade essencial (ein wesentliches Esfordernis jedes Staates ) o Estado, pretendendo-se, ao contrario, que o conjuncto destas trs ideas Territrio, Sbditos e Poder Supremo o que constitue o Estado". > Ainda outras razes ou pretenes theoricas tm sido aventadas e sustentadas por autores, sem duvida, notveis, como Laband e Jellinek, no empenho de distinguir o Estado das demais coilectividades politicas, abstraco feita do critrio tradicional da soberania. Segundo Laband **, o critrio que distingue o Estado das coilectividades inferiores no deve ser procurado na noo da soberania, mas na do direito prprio, em opposio ao direito delegado: o Estado, soberano ou no, exerce os seus poderes jure prprio , ao passo que a communa e a provncia no exercem os seus, sino jure delegato; ellas differem, igualmente nisto f dos membros do Estado-federal, os quaes, tanto como o prprio Estadofederal, possuem o caracter de Estado 4V Segundo Jellinek1G, como o Estado soberano se caracterisa pela faculdade de regular a sua prpria competncia, quando se quizer saber si um ente juridico-politico , ou no., Estado,
" S. Brie Thoorta der Staatcnverbiudungen ,. pag. 5.: ,, Di* Ollteilig erganzsndo Noiur des SiaaisswecTies ist das fiir den Bigriff des Stoatesprincipal* Saj ment, vmdurch Sich insbesondere ancli sine Eigenarl gegeiiber alen anclwili^l memchlichtn Qemtimcesen besiimmi." 13 O. Liebe Staatsreclitliche Studien ,I, pag.31 j Sonder os sina fiir ihn wesenilich arei anere Begrift~e: Tarrilorium, Vnlerthane, Iioholtsrechle. Jeder WH** sallen-Slaal tind jeder Gliedslual im Btmdesslaate isl aher Slaat . . A palavra Hoheilsrechl no tem correspondente exacto em porluguez, 6;- direito ou poder upremo queo autor citado reconhece ao Estado, mas, como distincto, e de grau inferior & soberania. '* Laband Das Staatsrecht des deutschen Koiclies , pag. 62,.sog. 18 L. is Fur Elat Federal et Confdralion d'Etat"f*, pag. 378. D "entre as obras, a que nos toccorreraos ao escrever o presente trabalho, devemos nomear especialmente esta de /,. Le Fur, o qual, pela escolha dos conceitos, e muito principalmente, pela condensatn que fes de quanto outros haviam ja escripto sobre o assumpto, levou-no, em certos casos, a trasladar, por assim dizer, a sua prpria exposio a conceitos. Alam disto, tendo ns seguido da perto a vrios dos autores, nos quaes elle tambm se apoia, quanto stheoriase factos que invoca ou aprecia, natural que, at mesmo, coineidUtemat, nio raro, na enunciao de muitas das nossas proposies. 18 Js/linrt "Dio Lehre von Staatenverbindungen'", pag. 31 e scg.

devemos indagar, si elle est em condio de crear, por vontade prpria e com poder seu prprio, o direito. E' certo, diz elle,que no Estado podem haver entes, aos quaes se reconhea faculdade semelhante; mas estes ltimos a exercitam soba fiscalisao directa do Estado, ou ao menos, em seu nome, e dentro dos limites assegurados sua autonomia. Ao envez, um Estado, mesmo no soberano, pde determinar, em seu prprio nome e por direito prprio, normas jurdicas, e, portanto, conservar o seu caracter distinctivo. Pde succeder tambm, que um Estado no tenha tal faculdade de maneira illimitada, e to somente, dentro de limites determinados; mas, na hypothese, o Estado, que tem a verdadeira soberania sobre o mesmo, deve, egualmente, respeitar os limites postos 17. E' de vr, que essas e outras innovaes, acerca da ida fundamental do Estado, obedecem, antes de tudo, preconcepo de que os membros da moderna Federao so verdadeiros Estados, no obstante a subordinao innegavel, em que se acham para com o poder central. Mas todas ellas, apezar do esforo intellectual dos seus autores e defensores, mostram-se incapazes de uma soluo jurdica satisfactoria para o fim que se propem. Nenhuma das novas theorias tera, realmente, conseguido impr-se: submettidas s exigncias da lgica, umas revelam-se, por demais, insufficientes, e outras, manifestamente contradictoras. No cabe em nosso escopo reproduzir aqui os argumento que assim o demonstram e convencem; adduziremos, porm, que taes argumentos se encontram, cabaes, na prpria refutao que os diversos autores se tem feito mutuamente, ao sustentar cada um a theoria, que, no seu ponto de vista individual, devera ser a prefervel *8. A este respeito diz L. Le Fur : Todas as tentativas feitas para tirar a soberania ao Estado desfazem-se diante da impossibilidade de achar um outro, critrio da noo do Estado.
" A. BntnlaUi. Vnioni o Combinzioni fra gli Slali , pag.xxvin. i8 Vide:- Autores e obra* citadas a pag. 5-6, notas, e sobre todo, Le Fur, ob. ', ctt, pag. 354 seg., o qual faz uma analyse completa dessas diversas theorias.

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Nem a organisao dos poderes pblicos, nem a generalidade do fim, nem a posse exclusiva dos direitos prprios, permittem estabelecer uma differena, de natureza, entre o Estado no-so-berano e as outras collectividades inferiores > w. A soberania, diz Zorn, o primeiro e o mais elevado caracterstico ideal do Estado (das erste und oberste begriffliche merkmal des Staates). Uma entidade, dotada de soberania sobre uma poro territorial, um Estado; si lhe faltar a soberania, j no Estado 20. H E por sua vez, Albert Haenel accenta: A soberania do Estado a sua qualidade distinctiva, no s em comparao com as outras formas de organisao social, como, particular mente, em comparao com quaesquer outras associaes corpo rativas(Korporativen Verbandecollectividades politicas ); ella que manifesta a propriedade do ente Estado ( die Eigenart seines Wesens) ". \* > Com o mesmo pensamento<de conservar aos membros da Federao o seu caracter de Estado, foi tambm aventada a doutrina da diviso da soberania; e esta, mais feliz, talvez pela sua simplicidade conciliatria, chegou a ser realmente acceita nos moldes, em que fora exposta e sustentada por G. Waitz. Ensina este autor: Na Federao a soberania no pertence nem a um nem a outro Estado, mas a ambos, isto , ao Estado collectivo (ao poder central) e a cada Estado particular, respectivamente sua prpria esphera. 22 Semelhante proposio , porm, no todo insustentvel diante da lgica. Com effeito, ou se entenda por soberania a unidade completa dos poderes do Estado (Die unumschraenkte Einheit der gesammtenHerrschaftrechte) como ensina Zorn'3 ; ou o summum imperium unum ac per se indivisum, como dizia Grotius *4;
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0b. cit. pag. 395. Staatsrecht pag, 65. II Obr. cit. p. 113. " Grundzlige der Politik , p. 166, citado por G. Liebe, ob. cit, p. 14 seg. ** Ob. cit. pag. 62. ** Ob. cit. II, cap. pag, 5.

,9| ou o direito exclusivo de determinar a prpria competncia como opina Rosin "*; ou simplesmente, o Poder mais e/evado do Estado, como dizia Mejer 2f>; sempre verdade, que a ida da partilha da soberania evidentemente inadmissivel. u Plenitude de poder ou poder mais elevado sobre um povo e territrio, ou elle no realmente, ou ento presuppe desde logo a sua unidade absoluta naquelle que o possue 2". No comprehensivel, certamente, que sobre um poder soberano haja uin outro que possa impor-se-lhe; porque, neste caso, o ultimo que seria o soberano; nem to pouco, racionalmente possvel, que a soberania seja cousa partilhavel, porque tambm, nesta hypothese, deixaria de haver um poder supremo, para existir, ento, dous poderes superiores, com a possibilidade! de collises entre si, mas, sem haver uma instancia jurdica, qual competisse dar uma deciso definitiva entre os mesmos88. O A procedncia destas razes de inteira evidencia. A menos que no se queira desnaturar a prpria significao do vocbulo, soberania, quer dizer o poder supremo, e, consegui ntemente, uno na accepo rigorosa deste termo '9. Cumpre-nos, entretanto, accrescentar: Por esta definio da soberania, como qualidade essencial ou caracterstica do Estado, no se quer dizer, que elle pode, ao seu arbtrio, crear o direito, ou que no possa soffrer limitaes no exerccio da sua soberania. Semelhante induco seria grave erro, e at em oon-tradico com a razo fundamental do prprio Estado, o qual , antes de tudo, um sujeito e rgo do direito. O Estado, pelo facto de ser soberano, isto , de possuir a autoridade suprema em seu territrio e ahi determinar a sua prpria competncia,
Citado por ITaenel, ob. cit. p. 117. Cit. por /orna p. 63 da oh. cit. " Soberania do Estado, di* Cooley, significa o poder supremo, absoluto, inauperintendivel ( tincoitlrollabU), pelo qual um Estadogovernado. Um Estado s soberano, quando este poder supremo resida nelle, quer permanea oin um, individuo singular, quer em certo numero de indivduos, quer em todo o corpo da Nao (in Ih i vhole body ufthepettplf ) > Con$t, Limitatious , p. 1. ** Zom, loc. cit. * Adiante teremos occasio de demonstrar, de maneira precisa, a inadmissibilidade da soberania dos Estados membros da Federao jmr/i/fcidume/*, ou no, com o Governo central da Unio.
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10 no pode ter acima delle nenhum outro poder humano j mas dahi no se deve concluir, que o mesmo possa exercer um poder, de maneira arbitraria, ou no todo illimitado : a necessidade do direito objectivo se lhe impe tanto, quanto aos seres, que pela sua reunio o constituem. * Encarada a questo pelo prisma das suas relaes exte- j riores, a mesma necessidade se lhe impe, e agora, de forma imperativa, inevitvel. Um Estado, diz Bluntschli, no pode pretender, seno a independncia e a liberdade, compatveis com a organisao necessria da humanidade, com a independncia dos outros Estados, e com os laos que unem os Estados" entre si. 31 H E, pois, excluida a theoria, de que a soberania significa poder omnipotente do Estado, isto , que o direito no outra cousa mais, do que a prpria vontade deste, como pretendia Rousseau, 3i por incompatvel com a razo-de-ser do Estado e com a ida fundamental do direito, que lhe logicamente an~ \ terior e superior; mas, por outro lado, conservando soberania o caracterstico, que distingue o Estado de qualquer outra organisao social e, em particular, de qualquer outra collecti-vidade politica 3' ; achmos que a definio explicita da soberania devera ser; a qualidade do Estado, segundo a gual, elle tem o supremo poder e deciso nos negcios ou relaes jri' dicas de ordem interna e externa do paiz 3 *, Pelas palavras relaes jurdicas deixa-se ver, que trata-se de uma organiao de direito, e conseguintemente, fica excluida a supposio de um poder arbitrrio, absoluto, omnipotente, como attributodo Estado soberano. Ainda que elle s seja obrigado ou determinado pela prpria vontade; comtudo, os actos desta devem respeitar os
L. Le Fur, ob. cit. pag. 485. " Bluntschli Le Droit Intern. Godifl, p, 89. a "Contrat Social", liv. II, oap. IV e V. " Albert Haenel, ob. cit. p. 113. v L. Le Fur_ profere a seguinte definio; La louverainet cst la qua-tii fie tEtat den'tre oblig ou determine que par ia propre volont, iant les limites &u pcincip* superietir du roit, et cnfonnemcnt au 6M cotleciif qu'il eu appel a realiser.
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limites do principio superior do direito e o fim coliectivo, qud ao Estado incumbe realizar. No se ignora que o Estado ultrapassa, as vezes, taes limites J arvorando a sua simples vontade em lei suprema ; e quando assim o faz, invoca, quasi sempre, o pretexto de usar da sua soberania... Ma hypothese, porm, o que realmente se d, um acto da fora ou de poder arbitrrio, e no, o uso de uma attri-buio legitima, sanccionada pela razo jurdica; a velha formula do despotismo : Sic volo, sic,jubco; si/, pro ratone, volunlas , e nada mais.

III Unitarismo e Federalismo

y A ida ou concepo primeira, que se nos offerece, da organisaco politica de um povo em determinado territrio a de um governo geral, nico, com autoridade exclusiva sobre o todo ; e tal , realmente, o caracter distmctivo do que se chama o Estado unitrio ou Estado simples. D-se, porm, que. o Estado simples pde ligar-se a um outro ou a vrios outros, eJ ento, sem perder cada um a sua personalidade jurdica, estipularem clausulas, de cuja acceitao mutua resulte uma nova \ entidade governamental com direitos prprios independentes, no s, vis--vis dos governos dos Estados unidos, como tambm, em relao a quaesquer outros Estados estranhos. A theoria, que se realisa no primeiro facto, constituo o unitarismo, e a realisao do segundo o que se entende por \vinculo federativo. , A ligao, efectuada por este, de Estados ou governos Idi versos, cumpre notar, no , entretanto, uma perfeita fuso ; porque, neste caso, teramos apenas um novo Estado unitrio, embora de propores mais vastas. Ao contrario, em virtude da

associao origina-se a dualidade de governos, que coexistem "jml mesmo territrio e nas relaes dos membros associados. Tal , em poucas palavras, o que theoricamente se | chama federalismo; este, porm, poder apresentar formas praticas j differentes, segundo as clausulas do instrumento orgnico da. unio ou liga dos respectivos Estados, O S Exemplos de associaes da espcie encontram-se desde a antiguidade. Mas, ou porque muitas delias, consideradas como ligas temporrias, no offerecessem azado ensejo para indagaes de natureza especulativa, ou porque as mais importantes fossem | de qualidade e condies, em que continuava a predominar o Principio unitrio em sua inteira feio e rigor 35 ; a verdade que, s no presente sculo, foi emprehendido, de modo ccentuado, I o estudo e a classificao das unies de Estados ou do Estado composto, como parte integrante da sciencia do direito publico. A historia offerece diversos typos destas unies ou ligas de Estados, conforme o seu contedo real ou os intuitos polticos das mesmas. No presente trabalho s temos em vista occupar-nos das suas duas espcies, melhor caracterisadas e mais importantes,a Confederao e a Federao 3ti. E' tambm de data relativamente recente a distinco das entidades politicas, que taes vocbulos indicam; tendo sido, durante sculos, empregados, como expresses idnticas ou synonimas. Referindo-se ao governo federativo, diz Montesquieu : Ceife forme de gouvernement est une convention, par laquelle piusieurs corps politiques consentcnt a devenir itoyens d'un Etat plus gr and qu'ils veulenl forme r. O est une societ de societs, qui en font une nouvelle qui peut s'agrandir par de nouveaux associes, jusqu'a ce que sa puissance suffise la surt de ceux qui se sont unis W'.l
3 * E' o que se d na Confederao, propriamente dita, como adiante teremos occasio de verificar. 38 Alm das simples allicmrat ou ligas, de fins mais ou menos amplos, e de du- " rao temporria ou perpetua, so de nomear ; a Vnio-petsoal, a Uflto-real, a Su-lerania e o protectorado, a respeito das quaes se pde lr, entre outros : JBtiinlechli, ' Droit Intern. Codifl, 64 o segs. ; Jellineji, obr. cit. p. 88 esogs. ; Brit't ; obr. cit. ; Brunialli, obr. cit. ; Le Fur, obr. cit. p. 406. 37 Montesquieu lie 1'Bsprit des Lois Hv. 9o, p. 120. Paris, 1871.

,'&'*

A primeira parte da definio parece significar o Estado federal ou a Federao, propriamente dita, qual se entende em linguagem moderna; mas, pelos seus termos finaes, deixa-se ver o que o illustre publicista teve em mente a Confederao de Estados, encarando-a, particularmente, como meio temporrio de segurana e defesa commum dos membros confederados, e| cuja excellencia elle no duvidou affirmar, dadas as circumstancias, que o mesmo enumera 3". Mas na sua exposio, alis, pouco desenvolvida da matria, Montesquieu empregara as expresses confederao,. membros confederadas, republica federativa, constituio federaativa, etc, indiferentemente, como significando ou referindo-se, todas ellas, a uma mesma entidade politica; de onde licito concluir que, perspiccia do autor, ainda ento, no occorrera a possibilidade das duas, organisaes, formalmente dis tine tas, dentro do systema federativo. A linguagem, empregada por Montesquieu, continuou a ser a mesma de quantos depois delle se oceuparam do assumpto, at que um estudo mais detido do mesmo veio demonstrar a necessidade de exprimir, com preciso, as modalidades diversas do referido systema. E com toda razo: porquanto, apezar da consonncia dos vocbulos e da similitude dos caracteres e dos actos, que offerecem primeira vista, o facto , que confederao e federao, no actual momento, significam cousas sabidamente distinctas, ou mesmo regimens polticos differenteS, \ assim considerados, no direito publico dos povos modernos. Coube rica terminologia da lngua allem e s condies histricas da vida politica desse povo occasio memorvel para o emprego de vocbulos, *que fixassem a significao especial do que se devia entender por confederao e federao; desi-gnandose a primeira pela expresso Staalenbund , e a segunda por Bundesstaat. Segund affirma A. Haenel, esse facto deu-se, de modo autbentico e solemne, a 5 de novembro de 1816, ao ser aberta
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*' Do Lvttlej/t Lo GouvcTiiement dans la Deuioer.iUo --, lom. I, p. SI.Pari, 1890.

14 a primeira sesso da Assembla Federal sob a presidncia do Representante do Imprio d'ustria 30. I O Entretanto, apezar da assignalada distinco que, emj tbeoria se admitte, e que os alludidos vocbulos indicam, na pratica no cessou ainda a confuso de linguagem por parte de miujosj que tratam da matria, devido, sem duvida, falta de definies, que precisem as caracteres essenciues de cada uma das espcies, de maneira especificamente inequvoca. Quando Estados soberanos se ligam para a defesa de seus territrios ou fronteiras, para um fim de ordem publica, ou parai a gesto de certos interesses communs, conservando no obstante, cada um delles inteira autonomia administrativa, militar, judiciaria e diplomtica, isto , a soberania prpria, a unio effectuada uma confederao. O objecto ou fins desta so os determinados no pacto federai, e o conselho ou assembla dos delegados doo, diversos Estados no tem outra competncia, sino, quanto s matrias especificadas no referido pacto. As suas decises so apenas consideradas, como a expresso da vontade dos Estados confederados, ou da maioria destes ( si o pacto assim o declara); porque o conselho no tem um poder prprio. D'onde se deve tambm inferir, que a confederao no tem, como tal, um governo na accepo real deste termo. Quando, porm, os Estados soberanos, que se ligam, .querem dar-se uma coheso e homogeneidade, renunciando em favor do 1 poder federal a maior ou melhor parte das suas prerogativas, a unio, ora instituda, uma federao ou Estado-federal. Este presuppe, no, um simples pacto, mas uma constituio federal, com um governo, dotado de todos os poderes, legislativo, executivo e judicirio, cuja aco estende-se, em maior ou menor escala, sobre Os prprios negcios e interesses de cada um dos Estados federados. O limite desta interveno vae at onde reclamem, no s, a independncia da unio e a ordem publica geral, mas, igualmente, os interesses geraes da crvilisao, da prosperidade publica, da garantia dos direitos dos cidados ou
Haenel, obr. Cit. p. 103.

15 de cada membro da Federao, em uma palavra, os direitos e deveres de governo nacional soberano, tanto no que respeita aos negcios internos, como s relaes externas do paiz. No sendo possvel sujeitar os Estados, que se ligam federativamente, s clausulas de um typo normal, conforme tenham elles em vista a formao de uma confederao ou a de um Estadofederal, succede que, nos instrumentos orgnicos de uma e de outro "encontram-se, no raro, disposies, que no se ajustam bem s noes theoricas, pelas quaes se procura distinguir as duas espcies. Como trao fundamental das mesmas pde-se, todavia, accentuar desde j: que a confederao origina-se e subsiste em virtude de um pacto de Estados independentes, que, conservando a sua soberania, somente reconhecem ao poder central o uso dos poderes que lhe forem attribuidos no mesmo pacto-; ao passo que a federao s definitivamente instituda e subsiste | em virtude de uma constituio federal, a qual, como lei fundamental da Nao, , que fixa os prprios direitos que aos Estados federados compete exercer, como dependentes, que so, em maior ou_ menor latitude, do poder central, o nico soberano 40. Por ora, limitamo-nos a estas linhas geraes do assumpto; vista como, mais adiante, teremos melhor ensejo de discutir e elucidar a questo sob os seus differentes aspectos.
* Para evitar possvel confuso no estado da matria, advertimos que empre- *\ gamos indiferentemente no presente trabalho as expresses it/ilema federativo, regimen federativo ou federal, e bem assim, unio federal ou federatiea, para significar, o gnero de Estado composto, em cuja organisao se encontra o elemento federativo, em contraposio ao Estado simples ou unitrio; a as expresses federao e confederao de Estados, ou simplesmente confederao, para significar as duas espcies prin-cipaes do gnero, que na lngua ai lema a denominam, respectivamente, Bunde>etaat i e Slaalenbund, como acabamos de dizer acima. Tratando dos membros da Unio federativa, diremos semelhantemente Estados federado ou Estados confederados, segundo for a espcie, a que tivermos de rcferir-nos. Cumpre, finalmente, attendcr que, trvando de determinada federao ou confederao, a palavra Unio, segundo for a espcie, ser empregada para designar a entidade central, em contradistineo dos Estados-mombros.

CAlTfULO II
INDICAES HISTRICAS

Federalismo na antiguidade
1 Organizaes politicas, possuindo os caracteres, s vezes, de uma simples alliana ou liga temporria, e outras vezes, as condies de uma verdadeira confederao de Cidades ou Estados, so factos, pde-se dizer, communs ou frequentes na rris[toria dos diversos povos antigos. No querendo remontar alm do bero da nossa civilizao a Grcia, s esta offerece numerosas provas * do nosso asserto ; e, nomeadamente, a Amphycionia , composta dos doze povos principaes da raa grega, podia talvez ser mesmo invocada, como uma das origens histricas das unies federativas dos Estados modernos. 5 Com effeito, si admittirmos, como verdadeiras, as informaes subsistentes acerca dessa associao, ver-se-ha que ella apresenta o aspecto de uma verdadeira confederao.
1 Alm da Amphyelionla, ia podem nomear muitas outras unies ou liga* fedtra-tivtu. Bastar ler, a este respeito, La Orando Encyclopodie , vorbum Conft(UraUon.

17 Cada membro da Unio conservava o caracter de Estado independente e soberano, e todos tinham igual numero de votos no I Grande Conselho Federal. I - Este, por sua vez, tinha o poder illitnitado de propor e resolver sobre tudo quanto lhe parecesse necessrio para a felicidade commum da Grcia: podia declarar e fazer a guerra; decidia em ultima instancia todas as contendas que se levantavam entre os membros confederados ; impunha penas aos aggressores; reunia todas as' foras da Unio contra os refractrios ; podia admittir novos membros em seu seio; etc, etc. * E' de notar que estas ultimas attribuies, conferidas ao poder central, tanto po-lem ser admissveis ou convenientes em uma federao, como em uma simples confederao, segundo os fins que se tenham em vista; e na Grcia, o que realmente existia sob o titulo de Ampkjfctionia, era uma liga politica da segunda espcie. A_ semelhana das attribuies conferidas no importa, por si s, a identidade do poder, que as posse ou tenha de ex-ecutal-as, nem to pouco, a dos modos e meios correlativos. I O Conselho dos Amphycties, como, em regra geral, as distas ou assembleas dos Estados confederados, exercia a sua autoridade sobre os Estados ou cidades, representadas no mesmo, mas no, sobre os indivduos de cada uma das partes associadas; estes se consideravam estranhos, sino is vezes, at inimigos dentro das respectivas circumscripea territoriaes, no atten-dendo ou obedecendo s deliberaes de outro poder, que no fosse o prprio, isto , o local ou estadoal. As resolues da Amphyctionia podiam levar em si a autoridade suprema da confederao; mas no era encarada, de maneira alguma, como a lei geral de uma nao. Alm disto, sendo cila de caracter e fim, essencialmente religioso, o que lhe competia em especial, era velar sobre os thesouros immensos do templo de Delphos, a guarda de suas tradies e a defesa de seus orculos, muito embora tirasse ella, mesmo de taes factos, pre'.ezto ou razo para impor as suas decises politicas em dadas circumstancias.
>_* O Pudarlbta , trarf. port. tomo I, pg. 44 o Mg. Kio, 18*0. 2253

118' Mas, sabido o seu prprio objecto e fim, no ser mister descer a detalhes para aflirmar, que a celebre Amphyctionia es-tava muito longe de ser um governo federativo no sentido technlco do( termo; e at no pensar de alguns, a sua autori- j dade foi to nulla que, em todo o curso da sua historia, Thu-cydides apenas a nomoa uma nica vez. Klla no deu signal de vida durante a guerra do Polop- 1 neso; durante vinte e oito annos da mais terrvel guerra civil j no abrio a bocca, siquer, para apaziguar os combatentes; nem to pouco, se fez ouvir na guerra de Sparta contra os Enios, o Melesios e 03 Dolopos, ou quando Argos combateu os Epidaurios, | apezar da primeira dessas luctas interessar aos Amphycties, e ; a segunda ter sido uma guerra sagrada "*. ' Deixamos de indicar outras ligas politicas dos povos an- | tigos, em que o elemento federativo apparece, ainda que na sua forma rudimentar, porque isso, pouco ou nada, aproveitaria | aos intuitos do presente trabalho; fallareraos, da preferencia, daquellas que no s subsistem, como ainda, dizem respeito vida dos povos modernos*

n
Confederao Suissa I 3 No dizer dos seus historiado *.-a, o regimen federativa"" j na Suissa remonta, nada menos, que o anno de 1291 da nossa era, isto , poca, em que os cantes de Uri, Unterwalden e Schwytz ligaram-se para sustentar a sua independncia e liberdade contra o principe Alberto, archiduque d'ustria, o qual, subindo ao Imprio, pretendeu que os mesmos reconhecessem a soberania da sua Casa, sob a forma de Principado, investido j em um dos seus filhos. A principio, foram apenas ligados por tempo determinado para o fim" da luta e defesa commum; mas, |
* J. Firfati HUtolte de la RaUou d'fHat. Paris, 1860.

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depois da batalha de Morgarten (1315"), foi celebrad 1 uma liga perpetua entre os cantes referidos (liga de Brunnen), a qual, de facto, perdurou, e ficou sendo considerada a origem bsica do systema federativo no paiz. Outros cantes adheriram depois liga de Brunnen, de maneira que em 1353 j eram em numero de oito os cantes confederados, tendo Berne por Capital; esse numero subsistiu sem augmento at ao anno de 1481. Os documentos, maia importantes dessa poca, sob o ponto de vista do direito constitucional, foram: o chamado Carta dos padres (Pfaffenbrief) de 1370,a Conveno de Sempach de 1393, indicada pelo titulo de Sempackerbrief, e o Pacto de Stanz (Stanzer Verkommnis) de 1481,o qual, tendo confirmado as clausulas da Conveno de Sempach, operou a pacificao geral dos confederados, e tornou-se o ponto de partida para um novo perodo da vida politica da Confederao. 4 De 1481 a 1513 deu-se a adheso por parte de mais cinco cantes, e a Confederao, agora, dos treze cantes, subsistiu, com as suas bases constitucionaes anteriores at ao anuo de * 1797, quando, em virtude de graves perturbaes intestinas, teve de sujeitar-se interveno da Frana, e, em resultado, foi destruida a velha organizao, e instituda a Republica Helvtica, uma e indivisvel, pela Constituio de 12 de abril de 1798. Affirmam os autores que essa Constituio fora de grande vantagem para a Suissa, considerada sob o ponto de vista de nacionalidade' mas, por isto mesmo, tendo restringido ou annul-lado diversas regalias ou privilgios dos cantes, dahi tiraram motivo para novas perturbaes e a guerra civil, e em consequncia, deu-se uma segunda interveno por parte do Governo de Frana, Napoleo Bonaparte, na qualidade de mediador, impz nova Constituio Confederao Helvtica ( Acto de mediao de 19 de fevereiro de 1803) e esta, bem aceita ou no, subsistiu at 1815. Neste anno, guardados os princpios do Congresso de Vi' enna, e sob as garantias das potencias europeas, os cantes da Suissa adoptaram o pacto federativo te 7 de agosto ( Bimdesver-trag) , cujo art. i declarara expressamente: que os 22 cantes

20 soberanos se uniam pela presente alliana para a manuteno da sua liberdade, sua independncia e segurana contra qualquer j ataque de potencia estrangeira. No caso de necessidade de modificaes constitucionaes, ficou igualmente estatuido, que essas s podiam effectuar-se por j meio de tratados entre os referidos cantes. ^; Nestes termos permaneceu a Confederao Suissa, apezar de grandes dissenses e lutas intestinas, de que foi talvez a principal, o movimento separatista ( Sonderbun.), at ao anno de | 1848 ; quando a maioria dos cantes, cedendo a aspirao popular, j resolveu transformar a Confederao existente em uma Unio, verdadeiramente nacional, debaixo do titulo Die Shwei-zerische Eidgenossenschaft. '* Tal foi a reforma realizada pela Constituio de 12 de se-i tembro de 1848, a qual, ampliada ou melhor* definida em seus I termos, subsiste na Constituio de 29 de maio de 1874, que a j vigente. Muito embora o titulo adoptado signifique, semelhantemente, Confederao Suissa , a verdade , que, em virtude das duas ultimas constituies, a Unio estabelecida passou a ser um verdadeiro Estado-federal, semelhana dos Estados-Unidos da Norte-America, e d'outras organizaes da mesma natureza *.

III Estados-Unidos da America

J Posteriormente Suissa, como Confederao, e anteriormente a ella, servindo-lhe mesmo de modelo, como Fede- \ rao, de citar os Estados-Unidos da America ( UnitedStates of America ), organisados em fins do sculo passado.
* Huenel, ob. cit., i>. 197. Vido; Const. cit. do 29 de maio do 1874. Esta ji tem tido posteriormente algumas emendas, mas, sem alterar a forma fundamental iolla estabelecida.

21 Desattendidas as colnias inglezas da America pelo governo da metrpole, nas suas justas reclamaes que fossem reconhecidos aos seus habitantes as mesmas garantias constitucionaes e direitos da lei commum ( Common Law), de que gosavam os cidados inglezes em geral; resolveram ellas tratar de to importante assumpto de maneira formal e positiva. Neste intuito reunio-se, a 5 de setembro de 1774 em Philadelphia, o primeiro congresso colonial, sob o titulo de Continental Con-\gress, composto de delegados de quasi todas as colnias, e pelo mesmo foram -"tomadas as deliberaes, que pareceram aconselhadas pelas circumstancias. No anno seguinte retmiu-se de novo o Congresso Continental, e resolveu continuar, d'ora em diante,- as suas sesses, segundo as necessidades do interesse commum. J a esse tempo era| manifesta a attitude hostil das colnias contra o governo da Gran-Bretanha; mas, s em data de 4 de julho de 1776, , que ellas romperam definitivamente todos os laos de submisso ou fidelidade, fazendo publicar, pela voz do Congresso Continental a Declarao de sua independncia, na qual os delegados das treze colnias americanas dizem : Apellando para o Juiz Supremo do Universo sobre a rectido de nossos intuitos, ns,. em nome e por autoridade do bom povo destas Colnias, solemnemente publicamos e declaramos que estas Colnias- Unidas so, e de direito devem ser, Estados livres e independentes; que ellas esto dispensadas de toda fidelidade (absolved from ali alle-geance) para com a Coroa Britnica, e que todo o lao politico entre ellas e o Estado da GranBretanha est, ou deve estar totalmente dissolvido ; e qu, como Estados livres e independentes, tem todo o poder para fazer a guerra, ajustar a paz, contrahir allianas, estabelecer o commercio, e praticar quaesquer outros actos e factos, que os Estados independentes podem fazer 3 . 6 Ainda que sem forma bem definida, as colnias se haviam adoptado o governo federativo, desde a primeira reunio do Congresso Continental, que era a ouctoridade central,
' Th. Cooley "The Ge ti. Principies of Const. Law" p. 2. Botton 1891.

22 encarregada dos negcios de geral interesse. Reconhecida, porm, a insuficincia da organiso existente, sobretudo, em vista da guerra da independncia, que cumpria sustentar e dirigir com o mximo empenho; reSolveu-se estabelecer, desde logo, uma verdadeira confederao, que correspondesse \ s suas aspiraes e necessidades. Neste pensamento foi preparado um projecto pelo Congresso Continental, logo em seguida Declarao da independncia^com a data de 12 de julho ), o qual, aps longa discusso, foi. adoptado a 15 de novembro de 1777, e, depois, ratificado" por delegados especiaes dos respectivos Estados ( de 1778-1781 ). Os Artigos da Confederao ( Articles of Confederation and Perpetuai Union ) declaravam : Cada Estado conserva a sua soberania, liberdade, e independncia e todo poder, jurisdico e direito, no expressamente delegados por esta Constituio aos Estados-Unidos, reunidos em Congresso; Os ditos Estados dest'arte distinctos, (kereby severally) entram em uma firme liga de amisade, um com outro, para a sua commum defesa, a segurana de suas liberdades, e o seu bem estar mutuo e geral, obrigando-se a auxiliar um ao Outro Contra qualquer violncia ou ataque feito a todos, ou a algum delles, por motivo de religio, soberania, commercio ou outro pretexto qualquer; e para a melhor administrao ( nta-nagement) dos interesses geraes dos stados-Unidos, os delegados dos diversos Estados se reuniro em um Congresso, no qual cada um ter egual direito de voto. Taes foram 03 termos formaes do pacto federativo. Competia aos Estados-Unidos, reunidos em Congresso (in Congress assembled), o direito e poder exclusivo de resolver sobre a paz e a guerra, de enviar embaixadores, e fazer tratados e allianas, bem como, o de decidir, em nica instancia, s disputas entre os Estados confederados. Por outras clausulas foram tambm especificados os demais direitos e faculdades da Confederao. No obstante os defeitos desta, entre os quaes muito para notar a carncia de um poder executivo, distinctamente or-

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ganizado, o governo da Confederao sustentou eom vantagem toda a guerra da independncia at a victoria final, e continuou subsequentemente a ser o lao commum da Unio. Mas, na marcha regular ds negcios e interesses pblicos, tornou-se, cada dia, to incapaz de bem servir, que aos Estados pareceu indispensaval uma reviso completa dos Artigos da Confederao, sob pena de mina inevitvel da mesma. *7 Depois de tentativas e actos diversos, praticados pelos representantes de alguns dos Estados neste intuito, reunio-se a 25 de maio de 1787 o Congresso dos delegados de todos elles (exceptuando Rhode-Island) em Philadelphia, na celebre Inde4endence Hall, sob a presidncia de George Washington, delegado da Virgnia, e encetaram a sua grande obra. Esta era, nada mais, nada menos, do que, no dizer de um escriptor, salvar os Estados confederados da bancarrota, da desordem e da anarchia, e dar a todos uma existncia nacional. A tarefa era por demais difficil, em vista dos interesses encontrados dos Estados, que, antes d* tudo, no queriam abrir mo dos seus antigos privilgios e direitos soberanos, mantidos na Confederao. Triumphou, no entanto, o querer patritico e a habilidade de alguns chefes proeminentes da Conveno; e a 17 de setembro do mesmo anno, foi adoptada a Constituio federal da Republica Americana. Pela Constituio adoptada na Conveno, e depois ratificada pelos Estados e pelos representantes do prprio povo, foi a Confederao transformada em um verdadeiro Estado-federal, com os seus ramos do poder publico, completos e bem definidos. O poder legislativo foi confiado a um Congresso, composto da Camar dos Representantes e do Senado; os membros daquella so eleitos biennalmente pelo povo dos Estados, em numero proporcional respectiva populao, no podendo haver mais de um Representante para 30.000 habitantes; e os membros do Senado so eleitos pelas assemblas legislativas dos mesmos Estados, na razo de dous por Estado, para servir durante seis annos 6.
Conit. Am. art. I in, 8 o 3o.

24 O poder, executivo foi confiado ao Presidente dos EstadosUnidos , eleito para um periodo de quatro annos, pelo povo, medi ante suffragio dedous gros, isto , o povo de cada Estado elege os eleitores presidenciaes, e estes o Presidente da Republica. Conjunctamentecom o Presidente tambm eleito um vice-presidente, para servir-lhe de substituto ; e tanto um como outro podem ser reeleitos. O Presidente dos Estados -Unidos-, alm das suas attribuies rigorosamente executivas, tem de commum com o Congresso a sanco e promulgao das leis, ou o veto das mesmas, quando assim lhe parecer de razo para o bem publico 7". O poder judicirio foi confiado a uma Corte Suprema\ e s cortes inferiores, que por lei forem creadas 8. Os membros deste poder so nomeados pelo Presidente da Republica, mediante assentimento do Senado, e so conservados nos seus logares, emquanto bem servirem (uringgood behaviour ).\ A Constituio federal investio os trs poderes ditos de todas as attribuies e faculdades necessrias, de modo a constituir o governo federal a^autoridade soberana da Nao, tanto nos negcios interiores, como nas relaes exteriores da Republica. Quanto aos Estados federados, conservaram, elles, sem duvida, a mais completa autonomia, nas matrias de legislao, administrao e justia local; mas, em todo o caso, dependentes do poder central, segundo os princpios da nova organizao feita. O primeiro Congresso, eleito em virtude da Constituio federal, reuniu-se a 4 de maro de 1789 e encetou os seus tra balhos no dia 1 de abril seguinte. A trinta deste mez, tambm prestou juramento e entrou em funces o primeiro presidente eleito George Washington. E desta sorte, comeou a ter effectiva vigor esse documento memorvel que, sob o titulo de " Constitution of tke United States of America"subsiste, ha mais de sculo, fazendo a prosperidade de um grande povo, e provocando a admirao dos estadistas do mundo inteiro 9.
' Const. Am. art. II. * Const. cit. art. III. * A Constituio federal da America ja tem tido varias emendas; mas sem alterar e, o contrario, para melhor armar, os pontos bsicos da sua construoao.

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rv
Republica Argentina I

8 Quando em 9 de julho de 1816 foi proclamada definitivamente a sua independncia, as Provindas Unidas do Praia j se achavam regidas por um Statulo Provisional, em que predominavam as idas federativas. Em 1819 chegaram mesmo a adoptar uma Constituio; mas, devido discrdia e s perturbaes intestinas, ou dizendo melhor, anarchia geral do pai, as referidas Provncias viveram, de 1820 a 1825, efectivamente separadas, sem um governo commum, do qual dependessem ,0. Todavia, em dezembro de 1824, tendo-se conseguido a reunio de um Copgresso Constituinte, este procurou estabelecer a unidade nacional pela creao indispensvel desse governo. Neste sentido foi em janeiro de 1825 votada uma lei fundamental que entrou logo em vigor, sendo, depois, substituda pela Constituio de 24 de dezembro de 1826. Esta Constituio,.que organisara todo o paiz debaixo do titulo de Republica Argentina , continha disposies de caracter unitrio em demasia, e, alm disto, havia reconhecido em favor de Buenos-Ayres a supremacia em matria de governo central. Foi quanto bastou, para que, consultadas as provncias a respeito, a mr parte delias repellissem-na, como attentatoria da sua independncia e igualdade politica. H Em consequncia, accentuou-se logo a discrdia e a luta entre unitrios e federalistas, e este estado de cousas privou, ainda por annos, o paiz de ter um governe* inteiramente nacional, como seriado seu interesse, ea garantia indispensvel para o progresso e bem-estar das prprias provncias.
* jV, A. Calvo Docisiones Constitucionaloa, Iiilrotluccion, p. LVIII.9

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Afinal, em 1835, D. Juan M. Rosas, governador de BuenosAyres, valendo-se do prestigio, que havia sabido adquirir em torno de sua pessoa, tomou o titulo de Chefe Supremo dal Confederao Argentina, e, neste caracter, governou o paiz con\ la suma dei Poder publico y las facultades extraordinrias at o anno de 1S52 I*. Ainda que elevado ao governo pelos federalistas^ elle no fez o menor caso das regalias provinciaes, ordenando e dispondo em tudo, como simples dictador e tyranno. O Vencido, porm, na memorvel batalha de Monte-Caseros ( 3 de fevereiro de 1852 ), o seu vencedor, General Urquiza, partidrio das idas federalistas, reunio logo em S. Nicolas de los Arroyos uma junta dos governadores das provncias, que se consideravam independentes, e nella foi resolvido, que se devia convocar um Congresso Nacional, para dar uma Constituio Republica. Reunido o Congresso em Santa-F ( 20 de novembro de 1852 ), foi por elle votada a Constituio da Confederao Argentina em data de 1 de maio de 1853. Entretanto a provncia de Buenos-Ayres, j a esse tempo, em luta armada contra o General Urquiza, manteve-se; como governo separado, e portanto, fora da Confederao, at 11 de novembro de 1859. Depois de negociaes preliminares acerca das condies, em que se podia dar a incorporao desta ultima provncia, foi convocado um novo Congresso Nacional, o qual, reunido em Santa-F, adoptou, segunda vez, em data de 25 de setembro de. 1860, a Constituio de 1853, feitas, muito embora, as reformas propostas ou exigidas por Buenos-Ayres. A referida Constituio foi solemnemente proclamada em 21 de outubro seguinte, e desde ento, tem estado em vigor at o presente. A Constituio de 1853 havia sido" moldada, segundo declaraes explicitas dos prprios legisladores constituintes, sobre a Constituio da Republica Norte-Americana, e assim se veri' l 0lVO. 01). Cir. p. L1X.

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tica, certamente, da forma e disposies, que foram transportadas para a de 1860, de que vimos de fallar. Todavia de notar, que na elaboaro da primeira se tinha ainda viva a ideia da independncia e soberania das provincias confederadas, o que, de certo, no Se pde mais admittir, era vista do conjuncto das disposies geraes e especiaes da segunda (de 1860 ), que instituio um verdadeiro Estado federal. Com effeito, ao ser aberta a discusso do projecto constitucional de 1853, se disse cathsgoricamente, que a natureza da Constituio, que se ia adoptar, j estava determinada pelo tratado (entre as provincias) de 4 de janeiro de 1831 e pelo accordo de 31 de maio de 1852;e referindose aos trabalhos da respectiva Commissq, accentuara egualmente um dos constituintes, mais conspcuos: La Commission ha observado extri* ctamente esta base, organisando um gobierno general Para la Republica, dejando subsistentes la SOBERANIA INDEPENDNCIA
DE LAS PROVNCIAS.

Alm disto, os prprios titulos e prembulos offerecem argumento para esta presumpo. O instrumento de 1853 de-nomina-se Constitucion de la Confcdcracion Argentina*, e o"de 1.860 Constitucion de la Republica Argentina; comeando a primeiraNos los REPRESENTANTES DE LAS PROVNCIAS de la Con/ederacion Argentina, reunidos em Congresso General Constituyente... , emquanto que a ultima diz Nos
OtrOS los REPRESENTANTES DEL PyEBLO DE LA NACION ARGENTINA,

reunidos em Congresso General Constituyente... i2. A organisao da Unio. federativa da Republica Argentina em geral, bem como, a do poder federal, em particular, dividido nos trs ramos, legislativo, executivo e judicirio, , em tudo, calcada sobre o modelo da Federao Americana, de que j tivemos occasio de fallar anteriormente; por isso, nos dispensamos de dar outras informaes especiaes no momento.
i% N. A. Calvo. Digesto dei dorecho feitorai, tomoII, pags. 1-2 o 10-11 Vide: Constituio Argentina de 1800.

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Imprio Allemo
IO Ainda que os diversos povos da Allemanha tivessem sido sujeitos espada victoriosa de Carlos Magno, e, come taes, se tornassem parte do grande Imprio 4o Ocridente ( 800 an. p. Ch. ); a verdade , que a unificao dos mesmos, formando um Estado distincto, s teve logar, mais de um sculo depois ( 962 ), duraflte o reinado de Otto f o Grande, fundador do Santo Imprio Romano da Nao Allem ( heiliges r-misches Reich deutscher Nation) 13. A existncia deste, muito embora s vezes, simplesmente nominal, estendeu-se at ao anno de 1806. Nesse longo perodo, trabalhado por tantas guerras, umas originadas da interveno constante dos pontfices romanos na politica do Santo Imprio, outras, da rivalidade dos candidatos coroa imperial; estas, nascidas por motivos de religio, e aquellas por causas diversas; a historia do paiz offerece numerosos exemplos de pactos federativos, feitos e observados pelos principes dos Estados ou pelos governos das cidades livres, para objectos e fins diAferentes. Mas, deixando de parte essas allianas ou ligas de caracter, mais ou menos transitrio, e das quaes no temos os precisos documentos, o que sobreleva* dizer, , que na prpria organisao do Santo Imprio se encontra, sem duvida, o elemento federativo, no obstante a forma rudimentar, com que ento se apresenta. Com effeito; desde que a dignidade do Imperador era electiva, nada ha de admirar, si os eleitores, que eram os principes ou Estados independentes da Allemanha, tenham imposto ao seu exercido determinadas formulas, condies e limites. Foi realmente o que succedeu.
11

Weber.AVeltgeschiclito, pag. 150.

29 Ao -lado do Imperador, Chefe Supremo do Santo Imprio Romano da Nao Allem, funccionava uma Dieta ( Reichstag) e, mais tarde, uma Camar Imperial de Justia (Reichskammer-gericht). A Dieta, composta dos prncipes ou representantes das terras e cidades livres, sobretudo, a datar da Unio Eleitoral de Rentz (1332), cujas deliberaes foram convertidas em constituio do Imprio sob o titulo de sanc&o pragmtica de Francfort, e, depois da celebre Bulia de Ouro de Carlos IX, (1356), tornou-se, de mais a mais, preponderante, pelo theor das suas attribuies no governo imperial. E reunida, mais tarde, sob o imperador Maximiliano' I (1495 ), com o fim especial, depor termo s frequentes guerras entre os diversos Estados, foi por ella adoptada uma declarao de paz perpetua ( ewige Landfrieden), e para a sua effectividade e garantia, foi, ao mesmo tempo, creada a Camar Imperial de Justia ( Reichskammergericht) com autoridade suprema, para decidir todos e quaesquer conflictos sobrevindos entre os Estados do Imprio. Tambm por deliberaes posteriores da Dieta foi o Imprio dividido em dez circulas, tendo cada um o seu presidente e um corpo de tropas, destinadas a fazer respeitar as decises da Dieta e da Camar Imperial de Justia; e para occorrer s despezas communs do Imprio e do Exercito fora egualmente autorisada a arrecadao de um imposto especial der gemeine Pfennig . S destes poucos factos, manifesta a introduco do elemento federativo na vida do Imprio. Esse elemento porm, em vez de dar-lhe novo vigor, veio a ser mais uma razo do seu desprestigio e enfraquecimento. Os principaes eleitores, dispondo agora da politica Imperial segundo os prprios interesses, arrogaram-se a mais completa independncia em seus Estados, ~ contrahindo ligas e allianas, no s entre si, mas at com as naes estrangeiras, sem o consentimento ou sciencia do Imperador 13, e s vezes, at em hostilidade aos direitos e prerogativas do mesmo.
13

Weber ob. cit. pag. 190-91.

flRMRHHBMHMacxanzas. 30
Assim caminharam as cousas, at que, pelo 9><;- ' d* Westfalia, mais conhecido pelo nome de Pa* de West (1648), que poz termo celebre Guerra t trinta armes,\ pode-se dizer, que comeou para o Santo Imprio Germnico a sua phase de desappareci mento. Muito embora o nome do Imperador continue a figurar nas diversas rei s da ordem publica, a verdade , que a sua autoridade J no existe realmente, nem mesmo, como simples executor das deliberaes da Dieta. Esta havia-se tornado, d facto, a verdadeira autoridade do Imprio: exercia no s o poder legislativo, mas tambm, o de declarar a guerra e fazer a paz, ordenar a arrecadao de impostos, o levantamento de tropas, e diversas outras me de caracter puramente executivo., Alm disto, emquanto os membros da Dieta, assim entendiam e deli rayam, certos prncipes, Estados e corporaes, lambem sem guardar res] autoridade da Dieta, sei avam inteiramente soberanos, e | como taes, se. mantinham, e cresciam de poder e foras, custa d incapacidade, cada dia maior, d organisaao imperial. Esta, no obstante, continuara a subsistir at ao sculo passado; no correr do. qual, tanto o Imperador, como a Dieta, e a Camar Imperial de Justia raoatraram-se manifestamente in-1 capazes de exercer o poder ou de cumprir o dever, que a 1 um deHes, ou a todos reunidos, lhes incumbia > Imprio era um corpo em dissoluo *', e que tornou-se, de lacto, com-1 pleta pelo Tratado de Prezburg em - : ! mbro de 18 XI Onfedc,:. V Muno. Em < .nsequencia 4a disso luo do Imprio, foi ;. tus - a O <;:,> .4ot I's los * Rkeno {ts de julho de 1806 , < >mposta dos Estados allemes do do Sf e Oes; sob op>t > : \ do Napoleo, tendo 1 Imperader Ira IS > meia . '>/"-/<-' passando a d< .r-ee i rai >c I, 1 ' da Aos:. I . U-.i ;.., V. Bade, He5Stn-D.irfasU.lt, e Na: eram os Estados principeesda feJe> J# d* Rhen, ao* lesse ajuntaram outros de s* e 31 ordem, oUe too a
- ' BVyr.- O*. *., ***.

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tendncia do Grande Duque de Francfart, a quem, na qualidade de representante local de Napoleo, cabia a presidncia da Confederao ( Furst-Primas ). Os negcios da confederao eram administrados por uma Dieta, composta de representantes dos Estados particulares, qual competia decidir os conflictos entre seus membros; estes eram relativamente independentes, salvas as condies, sobre que assentava o protectorado de Napoleo, entre as quaes sobresahia a obrigao de fornecer a este soberano um certo numero de tropas, em caso de guerra. 1*3 Semelhante interveno do Imperador dos Francezes nos negcios da Allemanba no podia deixar de inquietar os outros Estados deste pau, muito principalmente, a Prssia. Para prevenir as ms consequncias possveis, procurou esta tambm formar uma Confederao dos Estados allemes do Norte, no que o prprio Napoleo havia apparentado convir... Entretanto, dando-se, logo depois, a guerra entre a Frana e a Prssia (outubro de 1806), cujos successos, foram, de mais a mais, tornando insubsistente o grande imprio napolenico; os prprios prncipes e Estados allemes da Confederao do Kheno no deixaram, agora, de descobrir razo uti pretexto para desobrigarem-se tambm dos laos contrahidos; e dahi a dissoluo inevitvel da mesma Confederao. Desde 1813, que esta fora assim considerada, no duvidando mesmo, os seus ex-membros entrar em ligas ou allianas differentes, Conforme o exclusivo interesse de cada um delles **. 13 Confederao Germnica. Do mesmo modo que deu-se com relao a outros povos, tambm dos actos do Congresso de Vienna (1815) resultou uma nova organisao politica para a Allcmanha, a confederao dos diversos Estados, que a compunham C. Da nova organisao fazianT parte, no s os Estados Allemes, propriamente ditos, mas at, reinos estrangeiros, como
. '- Weber. Ob. cit., pag. 37U e seguintes. 18 < Dtuttehtr Uitiul que uns traduzem Confederao Altemi*. 0 outros /OH federao Qermaniea,

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os Paizes-Baixos por Lauenburgo, e a Dinamarca pelos ducados de Jiolstein e Luxemburgo. A ustria, no s, fora considerada Estado Allemo, mas ainda? > o Estado superintendente da Confederao. A Confederao, tendo por fim manter a segurana interior e exterior da Allemanha, e a independncia e a inviolabilidade de seus membros, fora revestida dos poderes e faculdades que pareceram necessrias ou conveuientes, tanto no que respeitava administrao interna, como no que respeitava s relaes com as potencias estrangeiras. No tinha, porm, nem fora militar, nem o direito de arrecadar impostos, o que a tornava incapaz de fazer respeitar a prpria vontade A Para as suas despezas prprias ficara ella dependente da contribuio, que os Estados confederados, ( matrikular-beitrage) deviam fazer. Segundo o pacto federativo de 8 de junho de 1815 e a acta final de 15 de maio de 1820, ella tinha um rgo permanente, a Dieta Federal (Baudesversammlung) com sede em Francfort-sobre-o-Meno, e que funccionava sob a presidncia perpetua da ustria. A Dieta compunha-se dos delegados dos Estados reunidos em Congresso ; e a ella competia deliberar e decidir sobre todos os negcios federaes. Os Estados confederados continuavam soberanos, de facto e de direito. No interior, a restrico mais importante, que haviam admittido, era a de no recorrerem s armas para resolver os conflictos entre si; tinham, porm, o direito de manter exercito prprio e de praticar todos e quaesquer actos com a mais completa independncia. Mesmo as decises da Dieta s eram exequveis por meio das auctoridades estadoaes. Quanto ao exterior, salvo o direito de declarar a guerra, reservado Dieta, tinham elles attribuies as mais amplas: no s podiam exercer o direito de legao, activa e passivamente, mas tambm o de concluir tratados entre si ou com as naes estrangeiras, segundo as prprias convenincias e interesses. 14= Organisada sobre taes bases a Confederao, apenas entrou em funces, deixou logo vr os seus grandes defeitos: em vez de um forte Estado-feder ai ( Bundesstaat ) cora um go-

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verno central e uma Representao Nacional, como desejaram e por elle se esforaram os bons patriotas, a creao do Congresso de Vienna no passara de uma Confederao de Estados Soberanos, na qual o povo no estava representado, mas, to somente, os governos particulares dos Estados ,7. Dabi a primeira razo de descontentamento, com que foi geralmente recebida. E, depois, as lutas de rivalidade, sempre crescentes, entre a Prssia e a ustria, os dous Estados mais importantes da mesma, foram, por tal modo, enfranquecendo os elos dos listados confederados para com o poder central, que cada um delles comeou, sem demora, a considerar-se e a reger-se, como si fora um todo separado, procurando, neste caracter, obter por si s A fora c o prestigio, que faltavam Confederao no pai/, e no estrangeiro. < Do reconhecimento Ta incapacidade da Confederao Germnica surgiram novas aspiraes e planos para dar Allemanha a sua unidade nacional, com o vigor e importncia, que devia ter, como grande potencia europa. Um dos factos mais notveis neste intuito, foi a reunio de uma assembla nacional constituinte em Francfort (1848-1849), na qual cbegou-se mesmo a elaborar e adoptar uma Constituio federal do Imprio Allemo ( Frankfurter Reichsverfassuvg), que alis nunca entrou em vigor. So muitos e variados os suecessos, te dahi por diante se desencadeiaram na vida politica dos Estados allemes, para que delles faamos meno nesta breve noticia. Nos limitaremos a dizer que, como termo final dos mesmos, rompeu-se a guerra entre a ustria e a Prssia (junho de 1866), e, em consequncia delia, no s foi dissolvida a Confederao Germnica, mas, ao mesmo tempo, a ustria, vencida, foi obrigada a renunciar toda e qualquer unio politica com a Allemanha ( Tratado da paz de Praga, 23 de agosto de 1866). 1 Confederao d'Allemanha do Norte. O Estado da Prssia, inteiramente vencedor na guerra com a ustria, havia annunciado, no prprio tratado da paz, a formao de uma nova unio federal, debaixo da sua superintendncia (Fuhrung), comprehendendo os Estados do Norte e do Centro da Allemanha.
1

' Wbtr obr. clt., p. 390.

tm

34 Com effeito, anteriormente data do referido tratado, j a Prssia tinha assignado com diversos Estados Allemes ( 18 de agosto de 1866 ) pactos especiaes ( Augustbuudnisse), pelos quaes se obrigavam a formar uma federao, de accordo'com o projecto, pouco antes elaborado pela Prssia (to de junho ), e que devia dentro de um anno ser convertido em uma verdadeira' constituio federal. I A nova organisao, porm, no devia resultar dos simples tratados feitos pelos Estados: era indispensvel que ella fepra-1 sentasse tambm a vontade directa do povo, para ter o caracter fundamental de um Estado-feder ai, propriamente dito, segundo -o seu objecto e fins. Para isto, reunidos os delegados dos Estados particulares em Berlim ( dezembro de 1866 ) e por elles discutido e acceito o projecto constitucional da Federao da Allemanha do Norte, j (Norddeutscher Bund) foi em seguida (fevereiro a abril de 1867 ) o mesmo projecto sujeito deliberao e voto do Congresso dos Representantes do povo ( directamente eleitos ), que o approvou com diversas alteraes e emendas. Conforme a Constituio adoptada, e que entrou em vigor em todo o territrio da Federao a datar de i de julho de 1867, os Estados ao norte do rio Meno formaram um s Domnio-1 federal ( Bundesgebiet) com legislao commum, civil e militar. I Para os negcios da sua administrao havia um Conselho federal, composto dos Representantes dos Estados, ( Bundesrat) sob a presidncia de um Chanceller, nomeado pelo rei da Prssia ; e para os assumptos deliberativos ou de legislao havia a As-sembla geral, composta da Camar Nacional (Reichstag) e do Conselho federal referido. Cabia ao rei da Prssia o mando supremo de todas as foras militares da Federao, alm de outras [prerogativas reconhecidas a este Estado. Quaesquer connictos entre os Estados federados deviam ser decididos em ultima instancia por uma Corte Suprema instituda, como tal, pela Federao 1S.
'* Weber ol>r.. oit, p. 4S4.

35 Os Estados do Sul da Ailemanha Baviera, Wrtemberg, Baden e Hessem-Darmstadt no faziam parte da Unio federal ; mas tinham com esta tratados especiaes de alliana offensiva e defensiva, no intuito de unificar, o mais possvel, os interesses do povo allemo. I IO Tal era a situao de organisao politica da Ailemanha, quando sobreveio a guerra franco-prussiana de 1870. Nesta, no obstante ter cabido Prssia a primazia das responsabilidades e das glorias, , todavia, certo que toda a Ailemanha ahi concorreu com o seu valente e patritico exercito, na defesa dos direitos e da integridade nacional. E desde que os Estados diversos haviam mostrado, pelos feitos das armas, o valor da sua unificao no exterior, pareceu-lhes que deviam, agora, effectual-a, de modo mais completo, nas disposies constitucionaes da sua vida interna. W Daqui a fundao do Imprio Allemo, o qual , por assim dizer, a continuao da prpria Federao do Norte ( Nord deu-tscher Bund ), abrangendo tambm os demais Estados, que haviam sido excluidos da mesma pelo Tratado da paz de Praga. B? W Imprio Allemo. A prova de que o Imprio Allemo uma resultante mmediata da estrondosa victoria da Ailemanha na guerra franco-prussiana, manifesta-se no facto, que a sua formao teve origem em tratados, feitos ainda em Versalhes no mez de novembro de 1870, entre o Chanceller da Federao da Ailemanha do Norte e os Estados da Baviera, de Wrtemberg, Hesse e Baden ( Novembervertraege) 19. Estes tratados, completados por outros de Berlim, firmaram as bases e condies, em que os Estados do Sul entravam para a Federao existente. Em consequncia, foram feitas nas constituies desses Estados as revises necessrias, pelos respectivos parlamentos locaes. Do mesmo modo, tendo sido approvado pelo Conselho Federal ( Bundesrat) e pela Assembla Nacional (Reichstag) o tratado final, assignado pelo Rei da Prssia, como presidente da Federao, foi elle promulgado a 31 de dezembro de 1870, como
19

Zorn ob. cit., tomo Io, p. 44 e seg.

36 a lei fundamental da nova associao, ora organisada sob o titulo* de Imprio Allemo (Deutsckes Reich). A Constituio deste que nada mais era, do que a da Norddeu\tscher Bund, modificada em vista das circumstancias, entrou em vigor no dia ide janeiro de 1871, declarando o Rei da Prssia, em seguida, por manifesto de 18 do mesmo mez (Publicandum), que acceitava a dignidade e titulo de Imperador da Allemanha! com todos os direitos e deveres, que desse acto decorriam w. Ainda em 1871 teve logar uma reviso (nova redaco) da Constituio federal, que foi promulgada em 16 de abril, e entrou em vigor a 4 de maio seguinte. -"' . Depois desta ultima data outras modificaes teem sido feitas na referida Constituio, das quaes de considerar, como da maior importncia, a de 20 de dezembro de 1S73, que deu ao Imprio a competncia exclusiva sobre a legislao civil do paiz. IS Muito embora admittidas diversas excepes, consoantes s suas tradies histricas e natureza monarchica de suas instituies, o Imprio Allemo uma federao ou Estaddo-federal, no sentido prprio, que modernamente se d esta expr esso O poder federal representado por trs rgos: o Conselho Federal (Bundesrat), o Imperador (Kaiser) e a As-sembla Nacional (Reichstag), O primeiro destes rgos, si no por sua importncia real, ao menos, pela preferencia, que lhe d a Constituio, o \ Bundesrat. E' a assembica, onde se acham directamente representados os Estados AUemes, como taes, e por ella, que 03 mesmos tomam parte na gesto dos negcios do Imprio, nomeando os seus representantes na mesma, e dando-lhes as instruces, que julgam convenientes 21. A prssidencia do Bundesrat pertence ao Chanceller do Imprio (Reichskanzler), nomeado pelo Imperador. L O Bundesrat no s participa das funces legislativas com o Reichstag, como exerce igualmente as mais importantes funces da politica interna e externa.
\* Webnr ob. cil., p. 493 e aeg. 11Le Ftir ob. cit., p. 133.

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E' ao Rei da Prssia, na qualidade de Imperador da Alle-manha, a quem compete a presidncia da Federao (das Praesidium des Bundes) ; e, como tal, tambm elle o chefe supremo do poder executivo. Os seus actos devem ser todavia referendados pelo Chanceller do Imprio, para terem a devida validade. O Reichstag uma assembla, composta de membros eleitos por suffragio directo do povo, como j o era na Nordieutscher Bund; , precisamente, uma camar legislativa, cujo voto concorre com o do Bunesrat para a adopo das leis federaes. Tem tambm o Imprio Allemo um Tribunal Federal, ainda que de comptencia, a certos respeitos, mais limitada, do que a de outros existentes nas Republicas Federativas, como, por [exemplo, nos EstadosUnidos da America e do Brazil 22. Quanto ao3 Estados federados, estes conservam, em geral, poderes mais amplos, do que se costuma reconhecer aos membros das federaes republicanas. Este facto tem a sua natural explicao nos direitos tradicionaes dos Estados a liem fies, que no podiam ou no deviam deixar de ser attendidos nas circumstan-cias; alguns dos Estados, como a Baviera, teem mesmo, por chefes, reis ou prncipes, cujas regalias e privilgios importava, sem duvida, resguardar. Em todo caso, uma vez constitudos em Estado-federal, uno, sob o titulo deImprio Allemo, ficou sub-entendido que, como membros componentes do mesmo, todos elles renunciaram a sua qualidade de soberanos 23. VI Federao Brazileira IO - A Revoluo de 15 de novembro de 1S89 Pz termo ao governo monarchico-hereditario, constitucional e representativo, que existia no Brazil em virtude da Constituio Politica, outorgada pelo Imperador aos 25 de maro de 1824.
" PAdttn pag. 137. 33 Deste ponto especial, trataremos mais adeante; e quanto ao mais, que sa refere ao imprio Allemo, de ver, como lio, a citada obra do Zorn, a p. 46 o seguintes,

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38 Para authenticar de modo solemne e tornar devidamente conhecido e obrigatrio, o pensamento e fim da Revoluo, o Governo Provisrio, institudo em vista da mesma, elaborou e fez promulgar o seu primeiro decreto, declarando 24 : Fica proclamada provisoriamente e decretada, como a forma de Governo da Nao Brazileira, a Republica Federativa (art. 1).] As provncias do Brazil, reunidas pelo lao da federao, ficam constituindo os Estados-Unidos do Brazil ( art. 2 ). Cada um desses Estados, no exerccio de sua legitima soberania, decretar opportunamente a sua constituio definitiva, elegendo os seus corpos deliberantes e os seus governos locaes (art. 3). Em-quanto, pelos meios regulares, no se proceder eleio do Congresso Constituinte do Brazil, e bem assim, eleio das legislaturas de cada um dos Estados, ser regida a Nao Brazileira pelo Governo Provisrio da Republica; e os novos Estados pelos governos que hajam proclamado ou, na falta destes, pelos governadores delegados do Governo Provisrio ( art. 4 ). Os governos dos Estados federados adoptaro com urgncia todas as providencias necessrias para a manuteno da ordem e da segurana publica, defesa e garantia da liberdade e dos direitos dos cidados, quer nacionaes quer estrangeiros (art. 5o). Em qualquer dos Estados, onde a ordem publica fr perturbada, e onde faltem ao governo local meios efficazes para reprimir as desordens e assegurar* a paz e tranquillidade publica, efiectuar o Governo Provisrio a interveno necessria para, com o apoio da fora publica, assegurar o livre exerccio dos direitos dos cidados e a livre aco das auctori-dades constitudas (art. 6 o ). Sendo a Republica Federativa Brazileira a forma de governo proclamada, o Governo Provisrio no reconhece nem reconhecer nenhum governo local contrario forma republicana, aguardando, como lhe cumpre, o pronunciamento definitivo do voto da nao; livremente expresH ** Decroto do Governo Provisrio n. 1 de 15 da novembro de 1889, assignado por: Marechal Manoel Deodoro da Fonseca chefe do Governo Provisrio, o Ministrai Aristidetrj'i Silveira Lobo, Ruy Borbota, Quintino Bocayuva, Benjamin OontUmt, Eduardo Wandenltolk.

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sado pelo suffragio popular (art. y ). A forca publica regular, representada pelas trez armas do exercito, e pela armada nacional, de que existam guarnies ou contingentes nas diversas provncias, continuar subordinada e exclusivamente dependente do Governo Provisrio da Republica, podendo os governos locaes, pelos meios ao aeu alcance, decretar a organisaSb de uma guarda cvica, destinada ao policiamento do territrio de cada um dos novos Estados (art. 8o). Ficam igualmente dinados ao Governo Provisrio da Republica todas as ties civis e militares, at aqui subordinadas ao governo central da Nao Brazileira (art. 90). O territrio do Municpio Neutro fica provisoriamente sob a administrao im media ta do Governo Provisrio da Republica, e a cidade do Rio de Janeiro constituda, tambm provisoriamente, sede do poder federal (art. 10). Picam encarregados da execuo deste decreto, na parte que a cada um pertena, os Secretrios de Estado das diversas reparties ou ministrios do actual Governo Provisrio (art. 11 e ultimo). H O Como se v, tratava-se de um successo, essencialmente revolucionrio, e inteiramente novo para a historia do paiz. B Mas, acceito desde logo, como foi, pelas adheses geraes e inequvocas das diversas classes do povo brasileiro, sem que tivesse havido, siquer, um s protesto-conhecido em contrario, procurou o Governo Provisrio encaminhar desde logo os seus \ actos e providencias, de accordo com os intuitos e fins da nova instituio politica. I Ao primeiro decreto, acima transcripto, seguiram-se, conforme a marcha e as necessidades da publica administrao, vrios outros do mesmo governo, e todos com o fim manifesto de adaptar as condies e normas publicas existentes s do regimen federal, agora proclamado. Entre os actos do Governo Provisrio, que mais directamente obedeceram a este pensa* mento, no podem deixar de ser aqui mencionados : a) O decreto n. 7 de 20 de novembro de 1889, declarando dissolvidas e extinctas, as assembleas provinciaes, e fixando provisoriamente as attribuies dos governadores dos Esta

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dos 3. Por esse decreto se reconheceu a ditos governadores o poder necessrio para prover e regular os differentes servios da administrao local; mas, ficando prevenido por uma disposio final do mesmo: O Governo Provisrio reseftva-e o direito de restringir, ampliar e supprimir quaesquer das attribuies que pelo presente decreto so conferidas aos governadores provisrios dos Estados, podendo, outrosim, substituil-os, conforme melhor convenha, no actual periodo de reconstruco, ao bem publica e paz e direito dos povos (art. 30). 6) O decreto n. 802 de 4 de outubro de 1890, providenciando sobre a eleio e convocao das Assemblas Legislativas dos Estados, a qual devia ser feita pelos respectivos governadores, afim de approvarem as constituies, que elles houvessem promulgado em cada Estado, e satisfeita a sua misso constituinte, se occuparem dos misteres da legislao ordinria 25. c) Os decretos de n. 848 de n, e de n. 1030 de 14 de novembro da 1890, aquelle organisando a justia federal, e este a justia do Districto Federal, e ambos elles consagrando a dualidade de jurisdicces do poder judicial, uma federal e outra local, segundo a sua natureza e as espcies respectivas. No mister continuarmos na indicao dos numerosos actos promulgados pelo Governo Provisrio, para o fim acima dito. Mas, restringindo-nos aos limites, que nos temos traado, sobreleva ainda accrescentar: que o referido Governo, no patritico intento de ver, quanto antes, restabelecidas no Brazil as normas da sua vida constitucional, no descurou, um s instante, das medidas e providencias necessrias,- afim de ser solemnemente conhecido o voto soberano da Nao acerca da revoluo triumphante. 231 Decretados,, portanto, os convenientes actos, relativos ao processo eleitoral, segundo o qual deviam ser nomeados
15 Os decretos de ns. 12 de 23 de novembro, 12 A de 25 de novembro de 18S0, o n. 2J7 de 29 de maro de 1890 fizeram modificaes no decreto de 20 de novembro, acima dito, quanto nomeao, demisso, ele.., de empregados pblicos. O processo da eleio das Assemblas esladoaesfoi regulado- pelo decreto". 1IS9 de 20 de dezembro de 1890. *UJ

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03 representantes do primeiro Congresso Nacional da Republica S7, foi, ao mesmo tempo, promulgado o decreto n. 51o) de 22 de junho de 1890 28 , contendo o projecto da Constituio Federal, que devia ser sujeito deliberao da Nao Brazi-leira, reunida em Congresso Constituinte. H A eleio dos membros deste fora marcada para 15 de setembro, e a sua reunio para 15 de novembro seguinte, justamente um anno, a contar da proclamao da Republica. O Congresso Constituinte teve a sua abertura no dia marcado, e tratando immediatamente do objecto especial da sua convocao, depois de haver assaz discutido o projecto constitucional do Governo Provisrio, com as diversas emendas que foram apresentadas e acceitas, adoptou e promulgou a Constituio federal de 24 de fevereiro de 1891, que a consagrao completa e formal da Revoluo de 15 de novembro de 1889 a. Segundo os poderes recebidos do suffragio popular, aos membros do Congresso Nacional competia eleger o primeiro Presidente e VicePresidente da Republica, e bem assim, uma vez findos os trabalhos de Constituinte, devia aquelle passar a funccionar, como legislatura ordinria. Nessa conformidade, no dia inmediato ao da promulgao da .Constituio; foram eleitos: Presidente dos Estados-Unidos do Brazil o, at ento Chefe do Governo Provisrio Marechal M. Deodoro da Fonseca, e Vice-Presidente Marechal F. Peixoto, que tomaram posse no dia seguinte. E feito o que, foi encerrado o Congresso Constituinte. No dia 28 do mesmo mez fora tambm installado O Supremo Tribunal Federal30, rgo supremo do Poder Judicirio da Republica; e a 15 de junho seguinte o Congresso Nacional en17 Decretos n. SOO A da 8 ds fevereiro 1890, n. 511 de 23 de junho de 1860, e 08. 648 e 603 de 9 e 14 de agosto de 1S90. 8 Este decreto foi substituiJo pelo de n. 914 A de 23 do outubro de 1890, que promulgou o projecto submettido ao Congresso Nacional. "> Sobra a organisaco e atlribui5--s do Pjiler Federal, estatudas na Constituio, se dir em outra parte. ao o teto foi regulado pelo decreto n. 1 de 26 do fevereiro de 1891,

42 cetara os trabalhos da sua ia Legislatura ordinria, na forma da Constituio 3*. Desta sorte, ficou restabelecido, inteira e completamente, o governo legal da Nao Brazileira,dentro das formas federativas, que a mesma tinha resolvido livremente adoptar 31.
91 O dia marcado para a abertura dos trabalhos do Congresso ordinrio a 3 do maio de cada nnno. _ ** Os Estados federados tiveram de vencer diversas difficoldades para a sua organisao constitucional definitiva ; mas, ao termo fixado na Constituio ( art. 2 das Disposios Transitrias ), todos elles se achavam egualmente constitudos de accflrdo com as prescripes da mesma.

CAPITULO III
CONFEDERAO DE ESTADOS

I Caracter e Formao da Confederao

1 Confederao de Estados (Staatenbund) uma associao de Estados soberanos, na qual existe um poder central, dotada de personalidade jurdica, e servido por rgos permanentes *. Ella ,nao constitue uma nova entidade, superior aos seus membros; pelo contrario, embora seja um composto de Estados soberanos, no poasue, ella prpria, a soberania, e nem, por consequncia, o caracter de Estado 3. Que a confederao no possue a soberania, isto um resultado necessrio do facto, sobre o qual todo o mundo est de accordo, que os Estados confederados conservam a delles '.
1 Neste capitulo fazemos, por assim dizer, um resumo do que semelhantemente escreveram a respeito Jellinek, Brie, Laband, Haenel, Zorn, Brunialti o outros, cujas doutrinas foram condensadas por L. Lo Fur (Etat Federal et (7-1 federalion d'Etats, p. 495), a quem, por isto, tambm seguimos quasi sem discrepncia. I.e Fur ob. cit. p. 498. * Ibidtm.

44 E desde que no admissvel a coexistncia de dous Estados soberanos num mesmo territrio, e si, por outro lado, os Esta os continuam soberanos dentro da confederao, claro est, que o poder central no pde sel-o, egual e conjunctamente, com os mesmos. Neste ponto, a pratica ou o direito positivo corresponde perfeitamente aos princpios theoricos ; porquanto, nos pactos das unies politicas, consideradas, como confederaes de Estados, vem sempre a declarao expressa, de que os Estados confederados conservam a sua independncia e soberania 4. De facto, observa Louis Le Fur, o poder central no possue jamais, como succede no Estado-federal 5, o direito de alargar a sua prpria competncia vis--vis de seus membros; lhe vedado sahir do circulo de attribuies, que lhe foram confiadas pela livre vontada dos Estados confederados ; qualquer modificao da Constituio deve ser acceita pela unanimidade dos membros, e quando o contrario se estatua, o que muito raro, os Estados discordantes podem usar do direito de secesso e salvaguardar, desta sorte, a sua soberania 6. S E' certo que, em geral, se conferem s confederaes o tratamento e attributos das associaes, verdadeira* Confederao dos Estados-Unidos Nos artigos da Confederao (Arttelt of I Confeeration and perpetuai Union), de 15 de novembro de 1777 se diz : Cada Estado conserva a sua soberania, liberdade e independncia, e qualquer outro poder, iurisdico OH direito, que por esta confederao no expressamente delegado aos Estados-Unidos, reunidos em Congresso Confederao dos Estados Separatistas A Constituio dos Estados, que se separaram da Unio Norte-Americana, de 1861 1865 ( Constitution of lhe confeierate \Slales), de 11 de maro de 1861, comeava por este preambulo : Nos, o povo dos Estados confederados, cada Estado agindo no seu caracter soberano e independente, para formar um governo federal permanente, etc. etc. Confederao Germnica Tanto na Acta do Congresso de Tienna (ai-ts. unei.iv), come nos pactos especiaos das \ artes contractantos (Deutche Bundesacle de 8 de junho de 1815, e Schlussacle do l do maio de 1880), estas se declaram soberanas, e bem assim, que o fim da Confederao i a manuteno, a segurana interna eexterna da Allemanha e da independncia e inviolabilidade dos Estados particulares da mesma. F. O. Ohillany, Recueil des Traitis de paix europeent lei plus importanls. Noerdlipgue, 1856. Confederao Suissa No respectivo instrumento (Die Schweiserische Eidgenos\ienchaft, do 7 de agosto de 1815) declara-se: que os 22 cantes soberanos ae^aem pela presente Confederao para o fim do manter a sua liberdade, independncia o segurana contra qualquer ataque de potencias estrangeiras WeUerkamp, ob. cit., pag. 124; Jellinek, obr. ci'-., nota A pag. 174. Este autor emprega a expresso " Estad-i-federal " como synonimo de Federao' * Autor o ob. cits., pag. 501.

45 mente soberanas; mas essa soberania, attribjida conectividade doa Estados confederados, observa Jellinek, no , de maneira alguma, uma soberania, distincta da dos Estados particulares ; ella se confunde, ao contrario, com a delles, ou, melhor dizendo, ella designa os direitos de soberania, inher entes aos Estados particulares, os quaes, conforme ao pacto federal, devem ser exercidos pela Unio... Qualificar uma Confederao de Estados de soberana, , pois, empregar uma expresso inexacta para significar este facto fundamental, a saber : que certos direitos de soberania pio podem ser exercidos pelos Estados confederados, sino pela maneira previamente accordada, isto , devem aer exercidos em commum ~, pelo poder central, ao qual os mesmos Estados attribuiram a respectiva competncia . 9 E' uma verdadeira associao de Estados, creada por tratado ou estatuto contractual destes, com um rgo coUtcivo, dlstinctamente organisado, e, portanto, uma pessoa jurdica, capaz de agir, na forma e medida do mesmo estatuto; mas, nem por isso, constitue ella um Estado, por lhe faltar, como se disse, a qualidade essencial da soberania 8. A jurisdico, os fins e os meios da Confederao so delegaes recebidas; dependem, antes de tudo, da vontade dos seus membros componentes, expressa no instrumento orgnico da mesma; no havendo, entretanto, nenhum typo determinado das clausulas, que devam ser as nicas admissveis. Por isto mesmo, que se trata de Estados independentes e soberanos, elles podem entrar ou no na Confederao e estipular livremente as condies mutuas, que lhes aprouverem; podem fixar a durao do pacto federal por um perodo, maior ou menor; podem attribuir ao poder central institudo direitos e faculdades, mais amplas ou mais restrictas, da ordem externa ou interna; podem, finalmente, precisar e definir bem os limites e regras das obrigaes, a que se sub-meltem, etc.
* J$Uinsk Dl I.ehre von don Stailtanvcrbliulungeii, pag. 184. Vien, 1882. j 1 Le Fur ob. cit., pag. 501. Nau faltado caracter de Extado acha-so | Iam bom a razo da iillneto etpeelfiea entra a Confederao ( StaatcnbuiM) e a Federao (Bundcsslaai).Orie, ob. cit., pag. 83.

46 Mas, uma vez concludo o pacto da Unio, j no lhes li cito observar, ou no, os compromissos tomados; j no podem retirar-se, vontade, da Confederao ou negar o devido res peito s resolues do seu poder central. R Cada um dos Estados confederados, como qualquer pessoa physica ou moral, obrigado observao dos princpios do direito, isto , a cumprir o que livremente contractou. E no caso de possivel recusa, deve, sem duvida, competir ao podei central da Confederao o direito incontestvel de coagir, pelos meios da fora, o Estado recalcitrante ao cumprimento dos seus deveres para com a Unio 9. Para que a Confederao de Estados apresente perfeita contradistinco com as demais unies federativas, pretende-se em theoria, que o poder central no possa jamais agir directa' {mente sobre os indivduos, e que o faa, somente, por intermdio dos Estados, aos quaes taes indivduos so sujeitos ; porque diz-se, na Confederao no ha, por assim dizer, um povo commum,uma nacionalidade nica, mas, ao contrario, tantos povos e nacionalidades, quantos forem os membros da mesma 10. Com effeito, a Confederao sendo o resultado de um tratado entre Estados diversos, as relaes jurdicas, creadas pelo pacto federal, podiam muito bem limitar-se esphera do direito internacional; os factos, porm, deixam de corresponder essa pretenso theorica, vendo-se, alis, que ao poder central se attribue commummente o direito de intervir e executar, no s, actos de caracter internacional, como tambm, outros do direito publico interno. Em algumas confederaes nota-se mesmo, que a tendncia a de approximar, quanto possivel, as attribuies do seu poder central, daquellas que, justamente, se consideram, como peculiares da Federao, propriamente dita. E talvez por isto, que Haenel encara semelhantes confederaes, como sendo simples formas de transio **.
9 Le Ftir loc. cit. Le Fttr ob. cit.. pags. 505 a 510 ; Srie, ob. cit., p. 89 a seg. 11 tlvenel ob. cit. p. 195.

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3 No entender de um escriptor de incontestvel competencia no assumpto, os caracteres da Confederao se podem descrever brevemente nos seguintes termos: A Confederao a unio de vrios Estados soberanos mediante um vinculo tal, que obrigando cada um dos confederados a sujeitar-se s resolues tomadas em commum, conforme ao pacto federal, deixa-lhes, no obstante, a prpria soberania, salvas as restrices que foram admiltidas. A Confederao s organisada, como um poder central, em vista do escopo, para que os Estados se as> sociaram ; apenas organisada, como uma Societd di Stati ; mas no , ella prpria, tambm um Estado ; uma liga de Estados. As autoridades federaes somente representam os Governos, e os seus actos somente so obrigatrios por meio dos Governos, como taes. Cada Estado conserva a sua personalidade ; e todos unidos mediante o pacto federal formam a aggremiao de Estados, que chama-se Confederao . Os diversos Estados aggremiados conservam a sua soberania, e somente obedecem s decises do poder central, nos limites a que se submetteram. No ha um povo commum, mas um complexo de povos dos Estados confederados. As medidas de interesse geral decretadas pelo Corpo Federativo no se transformam em leis, nem se pem em execuo nos diversos Estados, sino mediante autorisao do Governo local. A pluralidade dos poderes soberanos impede que haja um poder nico legislativo. As finanas da Confederao so o resultado das contrituies dos Estados particulares ; e do mesmo modo, a fora militar a resultante dos contingentes fornecidos pelos Governos particulares. Qualquer dos Estados confederados e o Corpo federal, cada um na sua esphera, podem ser sujeitos de relaes diplomticas com os outros Estados do Mundo. A personalidade internacional da Confederao permanece distincla, e deve reconhecer e respeitar a perso-

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nulidade internacional dqs Estados associados. A Confe* derao, como poder central, no representa sino os interesses geraes e communs. A representao diplomtica incumbe aos Governos locaes; mas o poder central autorisado a fazer-se representar e a concluir tratados com as Potencias estrangeiras. A soberania dos Estados aggremiados, singularmente considerados, continua a existir diante do estrangeiro; as relaes diplomticas so de preferencia deixadas a cargo dos Estados particulares; mas nenhum destes, em tratando com uma Potencia estrangeira, pde impugnar os interesses de toda a Confederao... li. Como se v, a transcripo feita envolve a preteno de uma norma Jurdica geral para a entidade politica, denominada Confederao. Entretanto, no s j o dissemos, como ainda teremos ensejo de verificar, esses caracteres assignalados, ao menos na sua totalidade, no conferem com as disposies do direito positivo das principaes confederaes, assim consideradas 13.

II Pessoa jurdica da Confederao 4= Embora no revestida da qualidade de Estado sobe' ran,%& Confederao , e rjo pde deixar de ser, pessoa jurdica, , tanto nas relaes de ordem interna com os Estados confederados, como nas suas relaes externas do direito publico internacional. Os poderes conferidos e os "fins propostos nos instrumentos das principaes confederaes de Estados conhecidas autorisam a fazer esta affirmao de maneira categrica.
F. P. Coniuszi, cit. por Brunialti, na sua ob. cit. pag. cxxXvl. ' Vejam-so, de preferencia, os pactos fderaes ou artigos da Confederao Germnica, Confederao Suissa, e Confederao Americana, s quaes alludimos pag. 18 esegs. retro.
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49 Deixando de parte os factos de pocas mais remotas, podem ser apontadas, como verdadeiras Confederaes de Estados, as seguintes: a Republica das Provindas Unidas da Holianda, de 15791795 ; a Confederao Suissa, desde o seu primeiro pacto federai at 1798; a Confederao Helvtica, sob o acto de mediao, de 1803-18 r5 ; a Confederao Suissa, sob o pacto federal de 1815, e que subsistiu at a sua transformao em Es-tado-federal pela constituio de 1848; a Confederao do Rheno, de 1806-1813,; a Confederao Germnica, de 1815-1866; os Estados-Unidos da America, desde 1777 at a constituio federal de 1787; e a Confederao, formada pelos Estados do Sul, durante a guerra de secesso, sob o titulo de Estados Confederados da America, de 1861-1865. Todas estas unies federativas foram feitas por Estados ou corpos polticos, que se reputavam independentes e soberanos, e que, como taes, deliberaram, e assumiram a responsabilidade dos actos e obrigaes contrahidas. E si formos examinar as diferentes clausulas dos pactos federaes, por elles acceitos e concludos, veremos que a entu da de politica, resultante desses pactos, foi sempre, e intencionalmente, considerada um sujeito de direito, distincto dos membros, que lhe davam a prpria existncia. Em theoria, diz Westerkamp *-*, manifesto, que todo o ente, que possue direitos, uma vontade e rgos prprios para tornal-a conhecida, um sujeito de direito ; uma simples relao de direito vinculum jris, como alguns pretendem que seja a Confederao, no pde ter vontade; no pde dar ordens, nem fazer leis... > Duas so as objeces principaes, que se levantam contra a personalidade jurdica da Confederao, vis--vis dos Estados confederados: a primeira, tirada do facto, que ditos Estados continuam soberanos, .no obstante o pacto federal; a segunda, baseada na allegao de que a vontade e os direitos da Confederao no lhe pertencem, como cousa sua prpria, uma
* Autor idt."6W<Sit!>imd Ufld Bundsttat,'- pag. 484 ; C. Ltfiuf ob. olt/ pag. 515 e seguintes.
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50 vez que ella os exercita, to somente, em nome ou por delegao dos seus membros. Diz-se que, si a Confederao tivesse direitos prprios, com autoridade capaz de, respectivamente, exigir a obedincia ou a sujeio dos Estados particulares, a consequncia seria que estes deixavam de ser soberanos; porquanto, a dominao sobre Estados soberanos uma contradico Per se, isto , um impossvel, tanto em theoria como na pratica l. Semelhante augmento no tem, todavia, o valor que parece, desde que a questo fr encarada pelo seu verdadeiro aspecto. No se trata de nenhuma sujeio dos Estados confederados ao poder central da Confederao, como si esta lhes fosse superior, o que realmente seria incompatvel com a soberania dos mesmos; apenas, pretende-se, que a Confederao possue uma personalidade jurdica, distincta dos Estados particulares, e isto tambm, com toda certeza, facto incontestvel. Ora, a menos que no se sustente, o que jamais se fez, que em todo o tratado o Estado, que se compromette para com um Estado estrangeiro a renunciar, em favor deste, certos direitos de soberania, se submette, noa limites da obrigao contrahida, a] uma autoridade superior, e perde, por isto, a| soberania prpria, impossvel dizer, que um ou mais Estados no possam, sem perder a sua soberania, renunciar voluntariamente a alguns de seus direitos, para attribuil-os a um poder distincto do de cada um delles, ao qual elles do, por este modo, a qualidade de sujeito de direito... l\. Quando um Estado toma um compromisso, de livre e prpria vontade, a sua soberania fica illesa; pelo tratado, elle no submette-se a uma vontade estranha, mas, to somente, pe a sua vontade de accordo com aquella : no ha, portanto, uma subordinao, e, sim, restrices voluntrias de actos ou direitos, que todo soberano, como todo ente livre, pde acceitar.
. > jeitinek o Borel, citados por Lt Fur, & pag. 513 da sua ob. citada. li Lt l'tir, ob. olt. ibidem; Jellinek,^ ob. cit. pag. 53 seg.

51 E' precisamente o que se d com os Estados de uma confederao; elles se compromettendo, pelo tratado, a confiar certas attribuies a um poder central, no cream, de forma alguma, uma autoridade superior, no sentido rigoroso deste termo; porquanto esta uma creao do seu compromisso, livremente tomado e, conseguintemente, os mesmos conservam intacta a sua soberania. Logo, concle muito judiciosamente Le Fur, a existncia de um poder central no inconcilivel com a conservao da soberania dos Estados confederados . A outra objeco, de que a confederao no possue direitos prprios, e, apenas, exerce 03 que lhe so delegados pelos Estados particulares, e por orgas nomeados ou institudos por estes 1S, no tem maior valor, do que a primeira, que acabamos de refutar. De facto, as attribuies de caracter executivo e mesmo de caracter legislativo, confiadas ao poder central da Confederao, importam, ipso facto, o reconhecimento de uma vontade, prpria e distincta da dos Estados particulares. E uma vez que as ordens ou deliberaes daquelle poder, nos limites da sua competncia, obrigam aos mesmos Estados, inclusive os prprios recalcitrantes, de rigor concluir que a Confederao possue evidentemente uma vontade prpria, e direitos prprios distnctos dos de cada um dos seus membros ; cabendo, a propsito, repetir a mesma considerao, j feita, quanto supposta sujeio dos Estados confederados. Os Estados particulares, sendo soberanos, podiam deixar de conferir Confederao as attribuies que esta possue, ou pelas quaes a mesma se constitue pessoa jurdica distincta ; mas, renunciando a certos direitos em proveito da Confederao, e consentindo em considerar-se, relativamente a esses direitos, como ligados pela deciso da maioria d seus membros, representados na Unio,

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" Como aabe-sc, em regra, o poder central da Confedera;o i exercido por timo Dila ou Asstmbla, composta de delegados ou representantas dos prprios Estados confederados.

52 elles teem, por este modo, reconhecido Confederao o direito de exercel-os em seu prprio nome, isto ,jure prprio i9J O facto, de os rgos do poder central serem ordinariamente nomeados pelos Estados particulares, no prova absolu-tnente nada contra o caracter de pessoa jurdica da Confederao. Alm de que, em regra, essa nomeao no se d de maneira completa, accresce que o facto arguido prova simplesmente a participao dos Estados confederados na formao da vontade federal, o que , precisamente, o trao caracterstico da forma federativa, lato sensu; mas, sem que isto importe a negao da personalidade distincta da-mesma 20. O Quanto Confedarao ser pessoa internacional, cousa, por si mesmo, da maior evidencia. Algumas confederaes ha ou teem existido, cujo objecto e fim principal so, justamente, a creao de uma entidade distincta, revestida de faculdades especiaes, para 09 misteres da vida exterior dos Estados confederados st. O argumento invocado contra a pessoa internacional da Confederao, diz Le Fur, a supposta impossibilidade da existncia, em direito internacional, de outras pessoas moraes que no sejam Estados, e, como j tivemos occaso de ver, a Confederao carece dos caracteres essenciaes do Estado. No ha mister negar que, em regra, as pessoas do direito internacional so, ou devem ser, outros tantos Estados soberanos. Mas, no obstante a constncia desta regra, tambm e facto patente, incontestvel, que collectividades, no soberanas Per se, figuram, como pessoas intemacionaes, deliberando e agindo, com esse caracter, nas relaes e limites das suas competncias. Para comproval-o, no faltam exemplos da maior importncia eauthenticidade. A Liga Hanseatica, que existio de 1241-1630, a Antiga Companhia das ndias occidcntacs, a Unio-Adua<* U Fm loc. t>. cit. pag. 517 o Hg> ^ Ibidem. * Br\e ob. cit., pag. 84.

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tuira allem (Zollverein) de 1866-1870, a prpria Santa S,\ depois dos successos de 1870, e tantas outras entidades politicas: conhecidas, apezar de carecerem das qualidades de Estado, teem sido, ou continuam a ser, pessoas do direito internacional. Ora, nas relaes deste direito, o que manifesta a existncia da pessoa jurdica, ser ella revestida do direito de guerra, do direito de legao e do de concluir tratados. E haver, porventura, a possibilidade de negar, que a CouA federao de Estados possue e exerce taes direitos? Certo que no. Para contestar esta proposio seria preciso affirmar que confederaes, como a Republica das Provncias Unidas, a Confederao Suissa, antes de 1848, a da Alleimnha, de 18151866, e a dos Estados-Unidos, antes de 1787, no foram pessoas do direito internacional! " Mas o facto histrico ahi est, para convencer-nos de que todas essas confederaes, no s, foram reconhecidas nessa qualidade pelos Estados estrangeiros, como tambm,-revestidas da mesma, mantiveram o direito de legao, activa e passivamente, fizeram a guerra, e concluram tratados, tudo em seu prprio nome, e no uso das attribuies que lhes competiam, segundo o respectivo pacto federal. E diante de testemunho to importante e irrecusvel, devem ser dispensados quaesquer outros argumentos, no intuito de demonstrar, que a Confederao , realmente, pessoa internacional, muito embora no seja, ella prpria, um Estado soberano. Agora, o que ainda sobreleva accrescentar, : que os membros da Confederao, sendo Estados soberanos, tambm lhes , em principio, igualmente applicavel o direito internacional, quer nas suas relaes, uns com os outros, quer nas suas relaes com os Estados estrangeiros. Todavia, o pacto federal, que regula, segundo os casos, o exerccio de taes direitos e relaes, e, conseguintemente, no possvel estabelecer regras geraes ou theoricas a respeito.
** Le Fur ob. cit., paga. 411-12. \ " Ibidem. E' manifesto, que os Estados estrangeiro*, nas suas relaes coro a Confederao, consideram-na, antos de tudo, o rtfrmwlfflttUai da soberania dos Estados particulares, que a formam.

54 Em concluso, pelo teor dos factos conhecidos, verifica-se que, muito embora os Estados confederados se reservem, em limites mais ou menos amplos, os attributos e funces da sua soberania quanto ao Exterior, sempre reconhecido Confederao o trplice direito, de guerra, de legao e de concluir tratados com os Estados estrangeiros, por ser isto indispensvel ao fim essencial da mesma, o qual, como regra mais geral, : a representao dos Estados confederados no Exterior e a defesa de qualquer ataque estrangeiro contra os membros Confederados8*.

in Condio jurdica dos Estados confederados

y Como j vimos, os membros da Confederao, e no esta, que so os Estados, osquaes, como taes, continuam na posse da soberania e de todos os seus direitos e attribuies, delimitados, apenas, quanto s restrices, por elles livremente feitas, em favor da Unio. Nessas restrices no se contm, em regra, sino as faculdades necessrias, para que a Confede-rao possa subsistir em accrdo com seus fins, e prover effi-cazmente segurana interna e externa dos seus membros ; conservando os Estados particulares, contra qualquer tentativa de usurpao de poderes por parte da mesma, os seguintes meios e garantias: i) A co-participao dos Estados confederados na formao da prpria vontade da Confederao. No se ignora que esta co-participao constitue trao fundamental do regimen federativo. Em geral, as attribuies das confederaes, de caracter executivo, legislativo ou judicirio so confiadas a uma dieta, conselho ou assembla federal,
* Le Fur ob. oit. pag. 759, segs. o notas ttidem.

>rr

55 composta de membros eleitos ou nomeados pelos Estados confederados, e, as mais das vezes, em numero igual, sem atteno importncia e cifra da populao de cada um, visto tratar-se de uma unio de direito internacional, segundo o qual, todos os Estados soberanos devem ser considerados iguaes nas suas relaes 23. Alm disto, em muitos casos, as prprias deliberaes ou attribuies da Confederao so executadas pelos Estados, simultnea ou alternadamente, ou mesmo, por um s delles, como prerogativa especial, e livremente acceita por todos elles. 2) O direito de nullificao e de secesso. Na Confederao, quer haja, ou no, clausula expressa neste sentido, sempre subentendido, que cada Estado se reserva o direito de ser o juiz supremo nos conflictos, que, porventura, sobrevenham entre elle e o poder central; e quando lhe parecer que este ultimo procede de modo contrario ou exorbitante do pacto federal, pde o Estado declarar o acto nullo, e como tal, sem fora obrigatria ao seu respeito, e, conforme fr a gravidade do abuso, poder, at mesmo, retirar-se da Confede rao. E' o que chama-se, na primeira hypothese, direito de nullificao, e na segunda, direito de secesso 6. Estes direitos so essenciaes, inalienveis dos Estados soberanos, que, como taes, no podem admittir uma autoridade que lhes seja superior, nem ser obrigados a fazer ou deixar de fazercousa alguma, a no ser nos limites do pacto federal, por elles prprios deliberado e acceito. Dado mesmo, que o pacto federal seja perpetuo, ou que contenha alguma clausula, prohibitiva do direito de secesso, isto no Impede que Estado confederado use delle, desde que entenda, que os actos da Confederao so attentatorios da sua existncia ou soberania ; porque, como bem ensinam os au tores, em todos os tratados ou obrigaes contrahidas por Es** te Furob. cit., pag. 524. Ha tambm exemplos do confederaes, nas quaos alguns dos Estados confederados toem um certo numero de votos, maior ou menor, relativamente a sua importncia singular, conforme o estipulado no pacto federal. *' Ibidem pag. 535 e sega.

56 tdos soberanos, fica sempre subentendida a condio sio rebus stantibus ...*' 3 ) O direito exclusivo de reviso por unanimidade. Garantia fundamental dos Estados particulares, diante do poder central da Confederao, sem duvida esta : que nenhuma reforma ou reviso poder fazer-se no pacto federal, sem o consenso unanime dos seus membros. Em regra, vem sempre expresso nos prprios instrumentos das confederaes esse direito dos Estados confederados;mas, quando assim no succeda, a omisso em nada prejudica, uma vez que, aos mesmos s obriga aquillo, que elles livremente prometteram cumprir, como restrices acceitas dos seus prprios direitos 28. Quanto s relaes dos Estados confederados entre si, no obstante conservarem elles inteira e completa independncia , essas relaes no so, precisamente, aquellas do direito internacional exclusivo. O pacto federal, que os liga, torna-os, antes de tudo, sujeitos do direito publico interno, isto , em vez de se dirigirem por tratados, elles regulam as suas relaes segundo as regras do pacto federal, e s em alguns casos, por meio de convenes especiaes, conforme os factos e c ircumstancias. Ainda, como restrices postas ao direito internacional, de notar o seguinte: Na Confederao no se reconhece o direito de guerra aos Estados particulares entre si; cabendo a deciso dos connictos entre os mesmos, ou autoridade central da Confederao, ou a rbitros ou commisses especiaes, nomeadas na forma prevista pelo pacto federal 29. Em principio, os Estados confederados conservam o seu
*' Ibidem. '8 Como excepo necessidade de voto unanime para o caso de reviso do pacto federal, cita-se o da Confederao dos Estados secesiion isls da America, que admittia & reviso por uma maioria de dous teros ; mas, como foi j observado, esta limitao no importava o desconhecimento da toberania dos Estados particulares, porque ao Estado vencido ficava sempre salvo o direito de retirar-se da Confederao, si assim o entendesse. Le Fur, obr. cit. p. 522 o note (ti, " No seria preciso dizer que a deciso proferida pelo rgo central da Confederao no tem o caracter de uma sentena judiciaria, propriamente dita ; mas, to somente, o de uma deciso de tribunal arbitral.

57 direito de legao ; mas, na pratica, desde que ha um poder central, para represental-os exteriormente no seu conjuncto, os referidos Estados, em geral, se absteem de usar de attribuio semelhante. Com relao ao direito de concluir tratados, a pratica mais commum restringir, em grande parte, o direito dos Estados particulares a esse respeito. Convenes sobre interesses eco nmicos e administrativos so, quasi totalmente, admittids; mas, tratados particulares de caracter politico, ou so expressa mente prohibidos, ou, ao menos, no podero ser feitos sem o consentimento do poder central da Unio 3o. E' fcil de comprehentler a inconvenincia, sino o perigo, para a Confederao, si os Estados delia tivessem, singularmente, o direito de fazer tratados desta ultima espcie entre si... Quanto is relaes dos Estados confederados com as Na es estrangeiras, nada precisamos dizer; porque, como j foi observado anteriormente, a capacidade jurdica dos mesmos Estados em taes relaes depende, antes de tudo, das clausulas da Confederao; e estas podem restringil-a, ou amplial-a, con forme aos intuitos do pacto federal nas circumstancias dadas.

IV

Defeitos da Confederao
Dos traos geraes caractersticos da Confederao e do teor da situao jurdica, em que respectivamente se mantm o poder central da mesma e os poderes ds Estados particulares, verinca-se que a Confederao uma forma muito imperfeita de governo. Do simples facto de os seus membros continuarem soberanos, e como taes, alm de copartecipantes na formao da sua vontade e na execuo delia, terem o direito de willificao e
"> LeFur ob. eit. ,pag, %$ t segs. c nota ibi. .

58 secesso, resulta fatalmente, que o poder central um poder demasiado fraco, sem as condies indispensveis de fazer-se obedecer e respeitar, em todos os casos e emergncias. Tudo depende da boa vontade dos prprios Estados confederados, por mais explicitas e amplas, que sejam as attribuies conferidas ao governo da Unio. Que importa, que esta tenha funces legislativas e executivas, e tambm s vezes, um Tribunal Federal Supremo para dirimir os conflictos e lutas sobrevindas dentro da Unio, si a mesma no pde impor a sua autoridade e as suas decises, seno, at onde e quando, os Estados particulares as julgarem compatveis com as suas prerogativas de soberanos ?... Alm disso, como regra mais geral, a Confederao carece de poder para provr-se, por si mesma, dos elementos mate-riaes indispensveis execuo das prprias ordens e resolues. Os seus recursos financeiros provem das contribuies (matrikular-beitrage) dos Estados particulares, e a sua fora militar a soturna dos contingentes, que os mesmos se compromettem a prestar segundo o pacto federal, mas que, nem sempre, fornecem com a devida convenincia... A experincia dos factos depe, com effeito, contra a boa efficacia de semelhante systema. Um dos exemplos mais frisantes a este respeito, o que offereceu-nos a America do Norte na sua Confederao de 1777-1787, e da qual falia Thomas Cooley nestes termos: Os defeitos na Confederao eram taes, que tornaram o seu insuccesso (failure) inevitvel. Ella satisfez a um fim tem-porario, mas era impossvel, que assim continuasse. A Confederao tinha autoridade para fazer leis sobre algumas matrias, mas carecia de poder para compellir obedincia; podia fazer tratados e allianas, mas os Estados e o povo podiam desrespeital-os in-punementej podia repartir as obrigaes pecunirias e militares entre os Estados, em stricto accordo com as clausulas do. pacto federal, mas o reconhecimento das obrigaes dependia da aco voluntria de taes Estados, mais ou menos ciumentos, um do outro, e todos elles dispostos a attender presso dos prprios dbitos e encargos, de preferencia, s obrigaes do pa-

Li!

59 triotismomais largo (broader), envolvido na sua fidelidade para com a Unio;podia contrahir dividas, mas no podia prover aos li. meios de satisfazel-as ; em resumo, ho tinha poder para lanar im postos, regular a industria e o commercio, ou impor uniformidade nos regulamentos dos Estados; as decises proferidas em de9 sempenho da sua limitada autoridade no eram respeitadas pelos Estados*; no tinha tribunaes para conhecer das infraces contra a sua autoridade, e nem ao menos, tinha um poder executivo. No mister, continua Cooley, fazer maior especificao' dos defeitos da Confederao; porque qualquer dos indicados teria sido capaz da sua ruina. , E' a obedincia, que faz o Governo, e no os nomes, pelos quaes elle chamado; e a Confederao no tinha nem obedi 31 ncia no interior nem credito ou respeito no exterior . 1 O que se deu na Confederao Norte-Americana tem-se dado igualmente em outras, em escala maior ou menor; e por isto, _|] o aviso unanime dos autores, e se pode hoje considerar , como uma opinio historicamente demonstrada, : que a Confederao de Estados uma forma de organisao, pouco satisfactoria, ou incapaz de garantir efficazmente aos Estados confederados a segurana interna e externa e quaesquer outras vantagens, que os mesmos possam ter tido em vista, ao congregarem-se em unio federativa 39. Como remdio de taes defeitos, o que a experincia tem, at agora, aconselhado de melhor, transformar a Confederao em verdadeiro Estado-federal, do qual vamos occupar-nos em seguida.
" Thomas M. Cooloy The General Principies of COM Lai. Boston, 1801. * t Fur ob. cit. p. 528 segs ; Bhmltehtt, La Politique, Paria,1883 ; Brie ob. cit. p. 94-95.

p.

255

segs. QJ

CAPITULO IV
ESTADO-FEDERAL OU FEDEH4O

Caracter e Formao do Estado-federal

X A Federao, como regimen politico, qual se tem entendido e praticado no presente sculo, pde-se dizer, que carece de modelo nos annaes da antiguidade, e mesmo, nos de pocas menos remotas. A prpria unio federativa dos cantes da Suissa, apezar da sua existncia de data medieval, muito teve que reformar ou transformar-se para, afinal, poder ser considerada, como forma de governo nacional federativo '. A dizer, desde logo, toda a verdade sobre este ponto, o regimen da Federao ou Estado-federal appareceu, pela primeira vez, bem definido e caracterisado, nos Estados-Unidos da Norte America; e no, como talvez se pense, conjuntamente com a sua
1

Brunialii ob, cit. p. CLXIX.

61 independncia, proclamada a 4 de julho de 1776, ou ainda, como instituio resultante dos " Artigos da Confederao" adoptados pelo Congresso de 15 de novembro de 1777, mas, s e explicitamente, com a Constituio Federal de 17 de setembro de 1787, ento adoptada, no dizer dos seus autores, como o nico meio de "salvar os Estados confederados da banca-rota, da desordem da anarchia, e de dar a todos elles uma existncia na* cional...**. f Em theoria, j esto, sem duvida, fixados os pontos principaes, sobre que assenta a Federao, como espcie distincta e superior, das outras organisaes do regimen federativo; mas no que diz respeito aos caractersticos, prprios, exclusivos, dessa entidade em concreto, nota-se, que 03 autores esto infelizmente ainda longe de chegar a um accordo satisfactorio. Uns, como Calhoun e Seydel, amrmando a soberania dos Estados-fedrados, no fazem distinco entre a Federao e a Confederao de Estados e, conseguintemente, consideram-na um simples pacto, feito entre Estados independentes, perpetuo, ou ldissoluvel, segundo a vontade dos mesmos -; outros, como Tocqueville, Waitz e Westerkamp, talvez para illudir a dlfficuldade da existncia de Estados no-soberanos, admittem a possibilidade de partilha da soberania entre os Estados federados e a Unio,- sem attender, alis, que semelhante partilha repugna natureza da prpria soberania; e outros, finalmente, como Held, no vem na Federao mais do que um Estado-unitario, ainda que deste se destingua pela autonomia, maior ou maia completa, dos seus respectivos membros. Para os autores, como Held, a denominao de Estados federados nada mais significa, do que "provncias autnomas '." O assumpto tem sido ainda encarado e discutido por diversos outros aspectos e"razes, cuja apreciao ou analyse escapa ao nosso particular intuito. O que, antes de tudo, nos importa, dar uma definio do que devamos entender pela palavra '' Federao", conforme ao seu contedo, objecto e fins, no obstante
- BfunMtl ob. ciit. ci.Jixl * Lo Fm- oh. cit. P. 67 o sega.

62
as divergncias theoricas, que os autores assignalam em sua controvrsia *. L. Le Fur, depois de haver analysado, discutido e refutado as definies e argumentos, que lhe pareceram inadmissveis,
* A titulo de illustra da matria, damos aqui a parto principal do artigo, que se encontra na obra ' 'LA GRANDE EJCVCLOPEDIB" ao vocbulo Federal-isme. "Laband, Jellmlt, Qierke e E. Borel, como juristas de profisso, entre-garam-se ao estudo de consideraes lgicas, s vezes subtis, sobre a natureza das relaes que existem entre o Estado-collectivo federal e os Estados-membros. Admittem como ponto de partida comraum um postulato sobre a ida da soberania, que o maia radical d'entre elles formula nestes termos: " A soberania por essncia una, indivisvel, exclusiva, absoluta. " Em consequncia, todos professam que a soberania, sendo attributo do Estado federativo central, este no poderia partilhal-a comos seus membros, e julgam que "a doutrina, que funda o Estado-federal " sobre a partilha da soberania, uma contradico com as leis da lgica. " No Estado composto, assim como em todas as formas que possa adoptar uma associao de Estados, no ha outra alternativa, sino esta: ou a soberania pertence, em inteiro, aos membros, e, nesse caso, a conectividade no pde ser soberana, ou, ao contrario, ella pertence em inteiro collectlvidado, e ento, os membros no so soberanos i B. Borel). Conseguiu temen te, a&a d, JellineJt e fiierke, affirmaando a soberania^do Eslado-fedcrativo central e so accordes (contra Tocquevitle e contra os textos positivos das constituies ) em negar a de seus membros, lia, porm, quanto ao mais, entre as doutrinas desses autores, differenas notveis. Cada um dellts inventou artificio jurdicos diferentes para conciliar a sua ida theorica da soberania indivisvel com as constituies reaes, que sanecionam, com elfeito, a partilha da soberania legislativa entre o Estado-collectivo e os seus Estados-membros". '' Laband preopina, que a noo jurdica do Estado-federal, tal qual realizado pela Constituio do Imprio Allemo, , que este Estado uma Republicado Estados que exercem collectivamente a soberania federal. O Imprio Allemo uma Republicado 25 Estados; no um Imprio de 40.000 milhes de sbditos ; a fundao do Imprio foi, antes de tudo, a ereco de um poder publico acima dos Estados; estes ltimos so os membros do Imprio e formam a base da sua personalidade jurdica. Desta sorte, no existe, segundo Laband, nenhum lao directo entre o povo o o Estado-collectivo ; o Imprio Allemi no se apoia sobre o solo allemo ; como uma cupola posta sobre 25 Estados, que os abriga e religa. Esta theoria s se applica & Constituio Allem, porque si naAUemanha a soberania federal exercida realmente pela collectividade dos Estados confederados, na Suissa e na America, d a totalidade doa cidados de todos os Estados reunidos, que forma o supremo poder federal.... '' O Austraco Jellinek. a quem se devem excellentes consideraes sobre a gnese do Estado-federal, admittc a existncia de um lao directo entre o povo e o poder central, o a soberania exclusiva do Estado-collectivo. Mas ensina que os membros do Estado-federal so verdadeiramente Estados, ainda que no soberania, porquerecebom das projrias constituies federaes o caracter de poderes pblicos independentes. '' O Estado-federal, diz elle, em resumo, um Estado, no qusl o poder publico soberano estabelece, conforme Constituio, uma partilha de suas funees entre lie o os Estados particulares. '' o poder soberano se reserva uma quantidade determinada, e devolve as outras aos seus membros, deixando-lhes a liberdade de fixar as leis rotativas a estas funees e ao modo de executal-as. Esta liberdade no fica submettidaa nenhuma ilscalisao por parte do Estado-central que a concedeu, com tanto que os limites consiitucionaes sejam respeitados; e esta ausncia de flsealisao, que d as funees, attribudas pela Constituio federal aos Estado* particulares, a qualidade de poderes pblicos independentes. " '' Gierli* propoz-se mesmo a descobrir um subterfgio para conservar aos membros do Estado-federal a qualidade jurdica Cs Estados. ' Nos*- no podemos abandonar, diz elle, a noo geralmente admittida, que os membros do Estado-federal so elles prprio* tambm Estados. Portanto preciso achar alguma cousa, que os distinga, fofo genere, das communas e de outra* collectividades inferiore do direito

63 sobre to importante matria, conclue que a definio do Estado-feder ai deve ser formulada nestes termos : *E' um Estado que rene em si o duplo caracter de Estado e de federao de collectividades publicas de uma natureza
publico." Esta alguma cousa, que Oierke, preoceupado de conservar aos Estados do Imprio Allemo a sua dignidade tradicional de Estados, esfora-Be para achao absolutamente, olle. descobre numa distineo subtil entre ttub*tancia e o exercioir da soberania. Em substancia, a soberania pertence exclusivamente a commtiuid.ide formada pelo Estado-federal o seus membros ; o exerccio da soberania, pelo contrario, partilhado entre o Estado-collectivo e os Estados-federados que '' teem deste modo um poder publico procrio, que elles exercem de maneira independente." '' Alm disto, no Estado-fedoral, o poder central firma, com os seus membros, uma communidado que contm o poder publico supremo, e esta participao apropria substancia (no ao exercicio smente ) desse poder que, dando aos Estados particulares, assim como ao Estado-collectivo, o caracter jurdico de Estado, distingue os primeiros, tot genere, das commuoas, e explica as honras soberanas, reconhecidas aos seus monarchts (como na Ailemanha ) pelo direito internacional. " Quanto a E, Bortl, cuja obra ( Etnde sur la Sourerainet el VElal feeratif) 6 til em razo do resumo, que apresenta da litteratura anterior, a Ma doutrina, no todo coherente, leva ao extremo as consequncias da indivisibilidade theorica do direito da soberania. '' A soberania, diz elle, 4 indivisvel, e a noo de soberania essencial noo do Estado. No ha, portanto, Estados tuu>sobe>anos. Os Estados membros do Estado-federal no so maia Estados no sentido jurdico da palavra." ' Mas, diro sem duvida, si assim , qual a differena entro os Estados no soberanos do Estado-fedoral e as provncias, as coinmuuas, do Estado unitrio? Qual a differenii entre o Eslado-federal, como a Ailemanha, e o Estado unitrio, como a Itlia, ambos produzidos por grandes movimentos naciona.es ? ~ lt. Certos juristas (J. de Jlld, por exemplo) recusam, com effeito, ao Estado federal um logsr aparte nas suas classificaes entre o Estado unitrio e a Confederao de Estados. Tal no i, porm, o sentir de Borel. Segundo este autor, a distineo,entre o Estado unitrio e o Eslado-federal, dilticil em thera, hislor imente manifesta. 1 ' Nos Esta los-unitarios, por uma concesso graciosa do Estado, que as collectividades inferiores gozam hoje dos benefcios do self-government Nos Estadog-fedTaes, como a Suissa, o Estado no teve necessidade de crear-se um novo systema de collectividades inferiores ; porquanto elle j, encontrou-as, a, no smente, no todo organisadas, mas ainda, estabelecidas sobre uma velha tradio histrica, e repousando sobre a atfeic&odos seus constituintes (leurs ressorlissants). " 4 ' Demais, & unidade suissa e a unidade americana no foram, outr'ora, realizadas pela cooperao directa, effectiva, dos Estados ou cantes confederados; em-quanto que a unidade italiana e a unidade franceza foram operadas pr um Estado, que se annoxou outros, a despeito das resistncias dos seus governos. '' Digamos, pois, que no Estado-federal, os Estados, tendo servido, como rgos da nao, ao tempo drx creao do novo Estudo,-~- se lhes conservou esta qualidade d rgos da nao, em dando-se-lhes uma certa participao no exerccio do poder publico supremo, participao recusada as collectividades inferiores do Estado unitrio. iSto/' Esta participao dos Estados federados na vontade federal pde ser maior ou menor; mas todos devem delia participarem um gro qualquer. '' Cessa ella? O Estado-federal transforma-se, JJSO facto, em Estado unitrio. Contrariamente & opinio emittida por Laband, si o Eslado-federal despoja a um dos Estados federados de competncias., que elle reconhece aos outros, no ha nisto, sinao uma injustia material; elle no sahe dos limites de eu direito restricto ; mas, si subtrahe a um de seus membros a participao na vontade soberana, elle jwiva por esse facto a todos os outros igualmente da sua qualidade de colli-.ctividades publicas que como taes, cooperam a esta formao ; muda do natureza, e passa a ser um Estado unitrio. "La Grande Encyclopedie," vetbum Federalismo. Todas estas theorias sobre o Estado-federal se acham discutidas por Le Pur na sua citada obra " tat Federal et Confdration d'Etats," a que o leitor poder

1 1

64 particular; estas ultimas Participam ao mesmo tempo da natu\ reza da provncia autnoma e daquella do cidado de uma republica; tilas se distinguem das outras collectividades no soberanas, em Serem chamadas a tomar parte na formao da vontade do Estado, participando, desta sorte, da prpria subA st anci da soberania federal 3. Nesta definio o autor procura distinguir o festdo-federal da Confederao, no admittindo a soberania dos Estados particulares que o compem, e, das demais collectividades no soberanas, as provncias, 'por exemplo, declarando os Estados federados , coparticipantes na formao da vontade soberana do governo central da Federao , prerogativa, que as ultimas collectividades no tem no-Estado unitrio. A definio de L. Le Fur , nos seus traos geraes, acceitavel, como boa e verdadeira , menos, porm, nas suas palavras fnaes, participando, desta sorte,*da prpria substancia da soberania federal . Quanto a ns, a referida definio devia findar nas palavras vontade do Estado, accrescentando-se a este vocbulo o qualificativo federal. E' mesmo de estranhar, como em outra parte teremos de repetir, que, depois daquelle autor haver proficientemente combatido a possibilidade de Partilha da soberania entre a Unio e os Estados federados e, no visse a contradico patente, em que se pe, declarando : ora, que estes no coparticipam da soberania, por ser esta indivisvel; e ora, que participam da-\ substancia da prpria soberania federal, isto , da soberania, que, conforme elle prprio, s pertence ao Estado-federal ou Unio, como tal considerada '.
I recorrer com proveito,; o quanto ao valor /olativo de cada um deites, fcil sari. deprehendor-se doa princpios o concluses, que teremos de discutir ou de adoptar nos logares competentes do presente trabalho >
9

Obr. olt pag. 679.* O autor citado Indica outras dofinioDS, em notas ibidem.

Obr. clt., pag. 418 e sogs. ' Tambm, no obstante os argumentos em contrario de Le Fm\ no nos pareo to repugnante, como elle alllrma, a thooria, ou antes, a maneira de ver de Ileld, consiOerano os membro do Estado-federal iguae as provncia autnomas e, por

65
Antes, porm, de determo-nos na analyse dos caracteres^ I pelos quaes se manifesta a natureza jurdica do Estado-federal, vejamos o que a historia nos ensina acerca dos elementos mais apreciveis da sua formao. 3 Historicamente verifica-se, que a Federao pde ter origem de dous modos differentes: ella pde effctuar-se, sem que preceda tratado algum entre os Estados particulares nesse intuito ; ou pde originar-se de tratados ou convenes concludas por Estados soberanos, preexistentes Federao. D-se o primeiro modo de formao do Estado-federal: a) quando, ou pelo acto pacifico de uma reviso constitucional, ou por effeito de uma revoluo, as provncias de um Estado unitrio passam a constituir outros tantos Estados federados, do que temos exemplo nos Estados- Unidos do Mxico, e nos Estados-Unidos do Brasil-, b) quando, em consequncia de um movimento nacional, pacifico ou revolucionrio, os Estados soberanos existentes so levados a transformarem-se em um Estado-federal, sem haver tratado dos mesmos a este respeito. E' o que succedeu na Suissa, onde a transformao de 1848 effectuou-se, sem contrariar a vontade dos cantes, o movimento se tendo operado de uma maneira pacifica, os poderes pblicos dos antigos Estados subsistiam de facto e de direito, e o seu assentimento nova oxdem de cousas fora necessrio, mas, exclusivamente
conseguinte, o prprio Estado-fedoral cgual a um listado, untlafio dnscentralsada, | nem to pouco, a. de certos autores, qno com o lio no voem no Estado-federal, sino um Estado ordinrio? Uilvez em perodo de Iroiisini", 6 doslinadn a tornar-se, ora espao maia ou monos longo, ou um verdadeiro Estado unitrio, ou a desmembrar-se n tantos Estados soberanos distinctos, quantos so os membros da Federao. : l)o facto, denegada aos Estados federados a qualidade do soberanos, que mais lia, que deva impedir de n*o considoral-os, outras tantas provncias autnoma, c no mais. Catados ? Os seus direitos peculiares o as suas relaes lomam-so, desde ento, actos e presoripflSe o direito publico conelltiidonal, o no, matrias do direito internacional; o, como sabe-se, as frmulas daquelle so resolues da prpria Nao, quo.as pde Iterar, conforme s circumslancfes, o no, as clausulas de um pacto, estatudas pela j vontade soberana do Kstados diversos. Tal d, polo menos, a opinio de BliuUschli, manfsfestada no sou livro Slaalrechl, tomo II, cap. I, onde disse : No se podo fallar de uma soberania relativa dbg Estados particulares, sino, quando estes conti nuam organizados, como Estados; nos outros paizos, no passam do simples provncias. Le Fur, ob. cib., note a pag. 676. _^ Mais adiante veremos os fundamento o razos, por quu aos membros da Federaoj go da o nomo do Estados, o quaos so os. caraotores, que os distinguem.das provncias do Estado unitrio.

22S3

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delles (en dehors d'eux), pela vontade da nao inteira, sem que os mesmos cantes tivessem cooperado para isso, a no ser pela acceitao da nova constituio; e ainda, semelhante acceitao fora, apenas, tacita por parte decerto numero delles, os quaes, ao principio, se tinham opposto reviso 8. O segundo modo de formao do Estao-feerl igualmente comprovado por factos histricos conhecidos, e referentes s actuaes federaes, dos Estados- Unidos da Norte-America, da Republica-Argentina, e da Confederao da Allemanha do Norte (1866 ), depois, convertida no actual Imprio Allemo. a) A Republica Norte-americana, todos sabem, comeou por ser uma verdadeira confederao, cujos artigos foram ado ptados em 15 de novembro de 1777 e, depois, ratificados pelos Estados componentes da mesma. Conforme declarao expressa, os membros da Unio conservavam a sua soberania ; e fora justamente no uso desta, que os mesmos vendo, annos depois, o insuccesso da organisao politica que haviam realizado, resolveram reunir-se em conveno, por seus delegados, e nesta adoptaram a constituio de 17 de setembro de 1787, transfor-l mando por ella a Confederao existente no Estado-federal, que at agora subsiste. E, pois, sem entrar no detalhe dos actos e processos seguidos a respeito, incontestvel, que a actual Federao Norte-americana foi, antes de tudo, a obra convencional dos Estados confederados, que a precederam. Na Constituio federal no se fez declarao nenhuma explicita, quanto renuncia da soberania por parte dos Estados membros da nova organisao ; e dahi, opinio corrente entre] os autores, a razo primordial das lutas, que mais tarde se deram entre o governo da Unio e os de alguns Estados, que pretendiam conservar a sua soberania vis-a-vis do mesmo governo 9. b) Quanto Republica Argentina, a sua Constituio vigente (de 25 de setembro de 1860), certo, apresenta antes os ca racteres prprios de uma reforma do direito constitucional, do
I.e Fur _ ob. clt., pag. 568 e sogs. Jellineh - ob, cit., pags. 865, 269 o seg. '> Ainda taremos occasio de faltar deste ponto cm outro logar.

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que o resultado directo de um tratado ou pacto entre Estados soberanos preexistentes. Com efeito, os delegados das provncias, reunidos na Conveno de Santa-F de 1859, j no agem ahi, como outr'ora, os membros da Confederao Argentina de 1853, mas, conforme se declara no prprio instrumento, como representantes do povo da nao argentina, reunidos em congresso constituinte por vontade e eleio das provindas que a compem..., e nesta qualidade, que os mesmos delegados ordenaram, decretaram e estabeleceram a ,, Constituio para a Nao Argentina" *. Mas, uma vez sabido, que a organisao federal de 1860 foi precedida pela Confederao de 1853 e outras anteriores, e que o Congresso Constituinte, acima alludido, reunio-se " em cumprimento dos pactos preexistentes" **, feitos pelas provncias, como sendo pessoas soberanas '* ; no menos de razo, que tambm se considere a Republica Argentina, um Estado-federal, resultante da vontade de corpos polticos, anteriormente confederados. c) Com relao ao Imprio Allemo, ningum ignora, que a sua creao foi, sabidamente, o resultado mediato de tratados feitos entre Estados unitrios e o Governo da Federao anterior. De facto, em virtude de tratados concludos entre 16 Estados Allemes, , que foi organisada a Liga ou Confederao da Alle' manha do Norte, a 18 de agosto de 1866 (August-bundnisse). Esta organisao contractual, convertida, logo depois, em constituio federal (Bundesverfassung), e approvada pelos representantes do povo, reunidos em Congresso commum, tornou-se uma verdadeira Federao *, sob o titulo de "Nord-deutscher Bund."
i Vido preambulo da Constituio da Republica, Argentina, por ns indicado no Cap. 11 retro % > Ibidem. i No simples supposico o que acima se diz ; basta conhecer o earaetere teor dos tratados, que as provncias celebravam entre si, e com potencias estrangeiras, para coucluir-se, que ollas assim o faziam, na posse de direitos soberanos. Vide F. Sarmianlo, Argoropolis Santiago, 1850;Pereira Pinto " Apontamentos para o Direito Internacional." Rio, 1864-60.' * Vide- paga. 33 e segs. retro.

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s
Si bem que os Estados Allemes do Sul no fizessem parte da Norddeutscher Bund, tinham, todavia, com ella alUancaj offensiva e defensiva, em virtude da qual eram obrigados, em tempo de guerra, a pr as suas tropas sob o commando supremo do Rei da Prssia, e mesmo em tempo de paz, a organisarem a sua fora armada de maneira a assegurar a -unidade militar da Allemanha ; alm de que, como partes do Zolwerein (Unio aduaneira), regulado pela legislao federal, os mesmos Estados se acharam, desde 1867, inteiramente unidos com os Estados da Federao do Norte, e sujeitos s suas leis, com relao ao objecto e fins aduaneiros. Em taes circumstancias, terminada a guerra franco-prussiaria, entendeu-se, que no devia' ser mais adiada a unificao do direito publico nacional. E assim, logo em novembro e dezembro Ide 1870, foram concluidos diversos tratados entre a Federao dos Estados do Norte e os Estados do Sul (Grande Ducado de Bade, J/Ase, Wurtemberg e Baviera), segundo os quaes, elles se obrigavam a ser partes da referida Federao, partir de i da janeiro de iSfo, nas condies ento ajustadas. Nestas se comprehendia a modificao de algumas disposies da Constituio federal existente, o que foi efectivamente realisado.' O tratado dessas modificaes, assignado pelo Rei da Prssia, j como presidente da Federao, teve, no s, a approvao do Bnndesrat e do Reichslag, como tambm, a dos Parlamentos particulares dos Estados do Sul. Um dos artigos deste tratado (de 31 de dezembro de 1870), transformado agora em lei coiistitucional, fixara o dia 1 de janeiro de 1871 paia a entrada em vigor da nova constituio; e desta data, que a mesma comeou, com effeito, a esten-der-se a todos os Estados da Allemanha. Pareceu ainda aos Estados, federados, que a nova organisao politica devia ter ~uin titulo differente e mais conforme com as j suas tradies; e daqui, a sua denominao de Imprio AlIeino (Deutscher Reich), cabendo o titulo de Imperador ao Rei da Prssia, na sua qualidade de presidente da Federao 13.
1 vide Cap. 11 retro, pag. 37.

69 Do exposto de concluir, que o Imprio Federal , na sua origem, a prpria Federao da Allemanha do Norte de 1866, modificada, to somente, em suas disposies, para dar logar entrada de novos membros em seu seio; mas, tanto na orgamsao desta, como na organisao daquelle, occorreu, preliminarmente, o elemento contractual, isto , tratados entre os Estados particulares, no seu caracter de soberanos 14. Pretendem alguns, que o Imprio Allemo antes uma Confederao sde Estados, do que um Estado-federal, continuando os seus membros a considerr-se revestidos de soberania. Semelhante preteno, porm, nem tem o favor dos principaes publicistas allemes, nem "razo jurdica attendivel, em face da Constituio federal. Basta, decerto dizer que, nos termos desta, a lei do Imprio nullifica (bricht) qualquer lei dos Estados, desde que ella se achar em contradico com aquella, e que, em - caso de resistncia por parte de algum dos seus membros, cabe ao poder federal o direito de coagil-o por meio da fora, para que', se possa avaliar, a que se acha reduzida a supposta soberania estadoal na Federao Alleman... Em outra parte, teremos ensejo de tratar melhor dessa questo de soberania dos Estados federados.

II

Condio jurdica da Federao

<t- A espcie de unio federativa (Bundesstaaf), de que ora nos occupamos, sendo, ao mesmo tempo, uma Federao (Bund). L um Estado (Staat), deve conter, por isto mesmo, qualidades
* Sobre este ponto pode-ae vji Jelinek ob. cit., pags. 261 e 270 ; Bri* ob cit., pag. 119 o seguintes.

70 essenciaes, que s se encontrem na sua personalidade 15. E' uma communidade ( Gemeinwesen) de indivduos, dotada em principio de competncia universal para todos os fins da vida humana, como qualquer Estado simples ou ordinrio, e bem assim, uma reunio de collectividads publicas, nb soberanas, mas de gnero differente daquellas, de que se constitue o Estado unitrio *6 ; resultando deste duplo caracter duas ordens de relaes, nas quaes se manifesta, desde logo, o prprio conjuncto da prpria orgarf saco, e a sua condio jurdica. De um lado, ella possue, como verdadeiro Estado que , a qualidade essencial da soberania; de outro, como Federao *7, reconhece a subsistncia de seus membros-componentes os Estados-particulares e, em consequncia, a coparticipao destes, em escala maior ou menor, ao exerccio de attribuies sobe; ranas, o que, sem duvida alguma, lhe d um caracter difle-. rente do verdadeiro Estado unitrio 1S. Sobreleva tambm accrescentar, que este duplo aspectp, que a natureza da Federao apresenta, em nada absolutamente, prejudica sua organisao, considerada, como unidade nacional permanente. A unio federativa da espcie no , em um momento Federao, e em um outro Estado; mas, em toda a sua existncia, ella a unificao indissolvel dos caracteres essenciaes da Federao e do Estado, isto , Estado-federal (Bundes-taat). Justamente, por esta natureza dupla, diz Brie, que o Estadofederal se distingue, por um lado, da Confederao, que federao (Bund), mas no um Estado; e por outro lado, do Estado unitrio (Einkeitsstaat), que no pde igualmente ser uma federao, visto como os seus membros, em*
i Bri* b. cit., pag. 95 s seguintes. E' de advertir, que no perodo aoima tommos a palavra Federao na accepco geral de vinculo federativo ^ para corresponder ao termo da lngua allom Bund, ao passo que, na sua accepco especial, ns a empregamos, como synonymo de Estado-federal, 1. e. organisao contraposta a Confederao, Vide nota * a pag. 15. Brie ob. cit. ibidem. te Furob. cit., pag. 598. "A palavra federao ainda aqui empregada com o sentido declarado & nota '*. ia Bri* ibidem. La Fur loc. cit., pag. 590.

geral consistem, apenas, em uma unio e organisaco do prprio Estado ( nur eine staatliche vcreinigung und organisation) ". E5 Que ao Estado-federal cabe a soberania, na accepo lata deste vocbulo, these hoje incontroversa do direito pu-| blico moderno. Si ainda fosse mister comproval-o de maneira irrecusvel, bastaria attender para a historia politica das prin-cipaes Federaes, ora existentes, na Europa e na America. De certo ; pelo que existe e se observa das factos, a Federao, constituindo uma unidade politica nacional, a ella, que pertence logicamente o poder soberano da Nao, e a mesma exerce-o, no, em nome dos Estados federados, mas em seu prprio nome, ou per se, em virtude da Constituio ou lei fundamental da sua instituio. A competncia, que lhe resulta imtnediatamente da Constituio, fora e acima de toda e qualquer mediao ou superintendncia ; logo, ella, e somente ella, o Estado soberano do paiz. Pde-se mesmo dizer, que as razes procedentes desta theoria, cada dia melhor illustradas pelos textos do direito positivo, j no teem contradictores no dominio da sciencia politica; apenas, o ponto sobre o qual continua a controvrsia , o de saber, si os Estados federados compartilham, ou no, dessa soberania, que elles prprios so os primeiros a reconhecer, aos poderes pblicos da Unio 20. Como se vae ver, tambm esta controvrsia carece de verdadeiro fundamento, apezar do esforo, com que tem sido sustentada por publicistas de innegavel saber e competncia. Antes de tudo, pondera Le Fur, a theoria da partilha da soberania inconcilivel com a ida da mtidade do Estado. Este uno, pelo nico facto de ser uma pessoa jurdica; porquanto a unidade elemento essencial da personalidade, ou se trate de personalidade physica ou de personalidade jurdica s .

" Drie ob. cit. pag. 96. * Quando tratamos de distinguir entre os poderes do Estado-federal, empregaremos a palavra Unio, em contraposio entidade Estados federados. " LtFvr ob. Cit., pag. 488 e segs.

72 Desde a simples communa at ao Estado, toda collectivi- " dade publica, qualquer que seja o numero de seus membros, una; porque ella s constitue uma s pessoa jurdica. Com relao ao Estado, e s ao Estado, sua unidade se addiciona um caracter particular.a fosse da soberania. E attenda-se bem,no se pde fraccionar esta qualidade essencial ao Estado, sem fraccionar, por isto mesmo, o seu caracter de Estado e sem atentar, por consequncia, contra a sua unidade. A soberania indivisvel, insiste Le Fur, no porque ella seja o Poder Supremo, mas porque ella inseparvel do Estado, que necessariamente 0. Si o Estado dividisse a sua soberania com uma das collectividades, que o compem, cessaria forosamente de constituir um Estado completo, isto de possuir uma competncia universal em principio; existiria sobre o mesmo territrio, no mais, um Estado, e sim, dous ; mas, sem que nenhum delles fosse um Estado no sentido perfeito da palavra. S pela reunio dos dous, se poderia formar um Estado completo, isto , uma collectividade superior a todas as outras, nica capaz de bastar a si mesma, por possuir em si todos os meios, de direito e de facto, necessrios realizao do seu fim. Em concluso, num mesmo territrio no pde existir sina o um s Estado, cuja soberania abrange a totalidade das questes da ordem temporal, do mesmo modo, que o seu objecto abraa a totalidade dos fins particulares, no para absorver todos elles, mas para dirigil-os e constrangemos, si fr necessrio, a se conformarem com o fim collectivo supremo. E por isso, que Bluntschli disse com toda exactido, ,,a unidade um trao caracteristico da soberania, visto como a unidade do Estado, como pessoa collectiva, exige a do poder supremo. A co-existencia de dous soberanos, possuindo cada um uma vontade diffrente, e no obrigados a accrdo entre si, destruiria a unidade da dominao do Estado, do mesmo modo, que a existncia de dous proprietrios de uma mesma cousa destruiria a unidade da propriedade privada" ~2.
L* Fur loc. cit.

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73
Si, agora, formos consultar ao direito positivo ou constitucional das Federaes, verdadeiramente taes, acharemos que, em vez de admittirem a partilha da soberania entre a Unio e os Estados, o mesmo direito estate realmente o contrario. De certo, pelas disposies constitucionaes das diversas federaes, o que se v , que os Estados federados se acham sujeitos, ora mais, ora menos, superintendncia do poder federal, ao qual compete, mesmo, o direito de constrangel-os pela fora execuo das leis e decises federaes, e, em dados casos, o de intervir na economia do prprio Estado particular, para ahi fazer cumprir a lei, ou restabelecer a ordem legal, contra qualquer opposio ou resistncia, ainda quando estas partam directamente do prprio governo estadoal. E no preciso observar, que faculdades to preponderantes, reconhecidas ao poder central, no se compadecem com a ida de soberania, erradamente attribuida aos Estados fede rados. Alm disto, ao Estado-federal ou Federao, como *\ governo nacional, que reconhecido o poder de determinar, nos limites do direito, a sua prpria competncia, estendendo o circulo de suas attribuies, segundo fr necessrio, e podendo, para isso, proceder, mesmo, reviao conveniente da prpria Constituio. Com effeito, muito embora aos Estados federados possa tambm caber parte da iniciativa nas reformas constitucionaes, e o seu consenso se manifeste na expresso do seu voto a esse respeito; a verdade , que qualquer modificao do direito constitucional sempre realisada por meio de legislao federal e nos termos marcados na Constituio federal. Os Estados concorrem ao facto, no, como poderes independentes, mas, apenas como rgos parciaes da prpria Federao, ou como partes integrantes da Nao. Como Estados, nada podem elles impor ou impedir ao Estado-federal, porque as attribuies deste vem directamente da vontade da Nao inteira, cuja soberania elle Personifica nas relaes internas e externas da mesma 23 .
" Cumpro advertir: no so ignora que, conformo aos princpios bsicos do direito publico da modorna democracia, a soberania perteno, originariamente, 40 povo ou Nao, Mas, como o KHo , em ultima analyse, o mesmo povo ou Nao, orgaBisada sob a forma do direito, livremente adoptada pela 'mesma, si-gue-so dalii, que

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74 Consequncia dessa soberania, exclusiva do stdo-federal,1 o principio, geralmente admittido, que a lei federal deroga ou annulla lei estadoal que porventura lhe fr contraria, mesmo, sem a necessidade de declarao expressa a este respeito (Bundesrecht bricht Landesrecht). Esta regra, que decorre necessariamente da soberania do Estado-federal, acenta notvel publicista, se acha expressamente formulada na maior parte das constituies federaes; mas a sua omisso no impor/a duvida nas raras constituies, que no a mencionam desta maneira a*. " Mais ainda : nos casos de conflicto entre os Estados e a Unio, sempre a lei federal ou uma autoridade federal, que tem a competncia de resolver o conflicto, o que, por certo, assim no seria, si os Estados federados conservassem a sua soberania. Admittida, porventura, a segunda hyppthese, o meio legitimo e regular devia ser o arbitramento<, como succede em geral entre Estados independentes, inclusive os membros da Confederao. E, pois, de quanto ficou dito, irrecusvel a concluso que, na Federao, s a Unio o Estado perfeito, e, conse-guintemente, tambm ella o nico soberano. 3 Dos fundamentos theoricos, com que se tem pretendido sustentar a soberania dos Estados particulares na Federao, um ha, que sobreleva ainda indicar nomeadamente : o argumento tirado da afirmao que a Constituio federal , mediata ou immediatamente, um simples contracto ou pacto celebrado entre os Estados federados, e que, consequentemente, os mesmos subsistem, no s soberanos, mas ainda superiores Unio, a qual podem, ao menos em principio, dissolver, si assim convier aos seus direitos particulares . Encarada sob a luz desta theoria, a Constituio federal no uma lei nacional, e nem existe, effectivamente,
quem diz sobtrania do Estado nada maia faz do que alludir implicitamente & prpria soberania do povo ou Nao. vt x,e Fw ob. cit., p. 593 Vide a organisaSo e faculdades dos poderos polticos nas Constituies federaes, da Republica Norte-Americana de 17 de setembro de 1787,da Republica Suissa de 29 de maio de 1874a 4a Republica .Argentina de 25 de setembro de 1860, do Imprio Allemo de 16 de abril de 4071, o da Republica Brasileira de 24 de fevereiro do 1891.

75 um s povo, mas, cidados dos diversos Estados da Federao as. Tal fora, como sabe-se, a doutrina, assaz debatida pelos partidos polticos da Republica Norte-Americana, o democrata e o republicano. O primeiro, tendo sua frente Jefferson e, mais, tarde, Calkoun, no duvidara affirmar, que os Estados federados, Continuando soberanos dentro da Unio, tinham, por isso, no Somente, o direito de nullificao de leis ou actos do poder federal, como tambm, o de retirar-se delia em dadas circum-. atancias 56 ; e o segundo, a que pertenceram Hamilton, Madison, Jay, Kent, Slory, e Webster, no obstante aceitar a theoria do Pacto federal, como ponto de partida, sustentara, ao contrario, que o mesmo pacto fora convertido em lei nacional, superior aospactu antes, e dahi, como consequncia, a existncia de um s povo, de uma s soberania, diante da qual os Estados particulares se deviam curvar, sem o direito de nullificao ou de secesso 27. A doutrina, que funda o Estado-federal sobre contracto, diz Brunialti, no resiste lgica do direito, nem critica histrica. Os Estados no podem, pelo simples concurso da vontade, crear um Estado, como os indivduos no podem, por esse modo, gerar um homem 28. Admittido, porventura, que o Estado-federal seja o resultado de um pacto, onde a autoridade, onde a vontade, capaz de manter o vinculo, quando algum dos Estados, que o compem, quizer dissolvei-o? A quem incumbiria resolver os possveis connictos entre os interesses locaes e os interesses nacio-naes? M > A consequncia inevitvel de semelhante doutrina, verdadeiramente anarchica, como a qualifica Brunialti, seria, sem duvida, a negao de um poder central independente na Federao, o que balias contra-affirmado, tanto pelas disposies expressas do
* flrunialli eh. cit., pag. CLXU : Jellttiek ob. oiti, pag. 254 e Mg. " JtUineh loc. cit, aT Ibidfm. Sobre a discusso importante dessa matria na Republica Americana, devir Slory < Cora uiont rios, 320 e seg. e notas ibi. 11 Brunialti loc. cit. bidtm.

BBBi

76 direito constitucional, como pelos factos histricos dos Estadosfederaes conhecidos.. Em verdade, dispensando-nos de demonstraes, alis, muito fceis a este respeito, no se pde deixar de reconhecer, que os Estados-federaes existentes, foram institudos e subsistem, no, em virtude de quaesquer pactos ou tratados, anteriores sua formao, mas, positivamente, em virtude de leis fun-amentaes (constituies federaes), votadas ou acceitas expressamente pelos legtimos representantes do povo ou nao30. E a deduco jurdica, que se deve tirar desta verdade incontestvel, sobre o assumpto, que, acceitando, de direito, ou somente de facto, a nova Constituio, os Estados particulares renunciam sua soberania, conservando apenas o exerccio de centos attributos delia nos casos, em que dita Constituio assim lhes permitte. E, desde que a Constituio pde ser modificada, no pela vontade dos Estados, mas na forma e meios, por ella determinados; at as mesmas attribuies, deixadas] aos Estados particulares, podem ser ainda augmentadas ou diminudas, conforme aos reclamos do interesse geral31. Por certo, que existem condies e limites, postos ao exerccio da soberania do poder federal, em vista dos direitos, re30 Vide Cap. n, Sobre a formao dos Estados-fedcracs, da Republica Americana, Republica Suissa, Republica Argentina, Imprio Allemo o Republica Bra-ziliera. B' da natureza e condio jurdica da espcie federativa, que se denomina Federao ou Estado-federal, o seguinte: 1) que ella tenha a sua formao definitiva numa Constituio (lei orgnica nacional); 2) (|e seja dotada do rgos prprios do poder publico (legislativo, executivo e judicirio)., tendo a suprema jurisdico e competncia immediata sobre os indivduos em todo o territrio do pais ; 3) que a dita Constituio tenha o voto expresso ou a acceitao dos repre-.^ sontantos legtimos da nao ou directamente do prprio povo ; 4) que na Constituio se reconhea a existncia de collectividades politicas, como sendo as parles componentes da Federao, dotadas tambm de attribuies peculiares' do poder publico, cuja posse e exerccio lhes caibam jure prprio, de modo a constituirem-so em governo local autnomo. pela expresso jure prprio [direito prprio, no se quer dizer que os membros da Federao tenham direitos ou um poder independente; capazes de impedir ou ante-pAi-se a aco do Kstado-federal, nico soberano; a expresso referida significa, apenas, faculdades o fanees, quo devem pertoncer aos Estados federados, como inho-rentes sua qualidade de membros da- Unio, reconhecidos na Constituio da mesma. " Srunialti ol>. cit-, pag. CLXXVI.

77 servadosaos Estados-membros da Federao; est, precisamente, nisto um caracterstico prprio, essencial, do systema; mas, tudo isto tem o seu assento e fundamento na Constituio federal, e no, como regra obrigatria, estatuda pela vontade commum dos Estados particulares. Assim como na Confederao, os Estados se podem impor livremente restrices em favor do poder central, sem que, por isso, deixem de ser soberanos ; assim tambm, em sentido inverso, 'nada impede que o Estado-federal admitta na sua Constituio clausulas e condies limitativas do seu poder, em favor dos Estados federados, sem que, por isso, deixe tambm elle de ser o nico sobeVano. Referindo-se questo da soberania da Unio, Campbell Black, com aquella clareza e preciso, prprias dos autores americanos, escreveu : Os Estados- Unidos 3i possuem o caracter de uma nao soberana. A Constituio confia ao Governo Geral poder completo (plenary central) sobre as relaes exteriores. O direito de fazer tratados, enviar embaixadores e cnsules, declarar a guerra, fazer a paz, regular o commercio estrangeiro, estabelecer uma regra uniforme de naturalisao. definir e punir offensas contra as leis das naes, manter exercito e armada, e agir em geral, como uma nao, no intercurso das naes, tudo (sto, confiado autoridade nacional somente. Alm de que, os -stados-Unidos, como communho politica, possuem egualmente poder absoluto e independente (uncontrolled) de legislao sobre todos os seus negcios internos. Que nenhuma potencia estranha ou os Estados, que compem a Unio, podem inter ferir no exercicio do poder desta, tambm cousa evidente. No se supponha, que uma objeco a este asserto, ter a Constituio, qual existe presentemente, limitado a esphera dos actos do Governo Nacional. Porquanto o mesmo poder, que adoptou a Constituio, a saber, o povo do Estados-Unidos, podia alteral-a vontade. No
11 Na America d-ae a ostft oxprogso '' ISstados-Unidos" o mesmo significado que aos demos 4 Unio, 4 pag. 71, nota *", retro.

78 ha uma derogao dos poderes da soberania no facto de o corpo j no qual reside originariamente o poder soberano (lhe uftimat sovereign power) ter preferido restringir o poder legislativo,' que o mesmo conferio aos seus representantes. Actualmente, certas matrias no esto confiadas deliberao do Congresso, e sim, so attribuidas aco dos Estados. No , porm, objecto de duvida, que todas essas matrias, si assim parecer bem ao povo, podem ser retiradas da aco estadoal para ser colocadas debaixo da autoridade exclusiva da Unio '(under\ the paramount conto/ of the Union), O poder supremo de legislar reside inherente no povo, o qual possue a soberania" dos Estados-Unidos 3l. Agora, no ser mister accrescentar, que nas organisaes politicas de outros povos, anlogas da Norte-America, o poder federal dotado das mesmas, ou semelhantes, attribuies e faculdades, que acima foram descriptas, com relao grande Federao Americana.

III

Caracter jurdico dos Estados federados

y Ainda que os Estados federados no possuam a soberania, como suppomos haver assaz demonstrado, todavia, certo que, definida a federao, com os caractersticos acima indicados ( pag. 64), no licito confundir os mesmos com as simples pro-\ vindas ou outras collectividades politicas inferiores do Estado unitrio. E' da prpria natureza da Unio federativa a diviso de attribuies politicas e competncias jurdicas entre o poder central (federal) e o poder local (estadoal); e si, na verdade, semelhante diviso no importa, de certo, uma partilha da sobera- \
1 Aut.cit. __ Haadbook of American Coast. L*w, pag. 18. St. Paul, Mina. 1896.

79
ttia, ella envolve, e nem podia deixar de envolver, a coparti-cipao dos Estados particulares no exercido da mesma. Nada ha de estranho neste facto: assim como o poder publico nacional, sendo necessariamente um, isto no impede que o seu exercido seja dividido e confiado a rgos differentes, em regra, chamados poderes supremos ou soberanos da Nao, legislativo, executivo e judicirio; assim como, no Estado unitrio, admitte-se que as suas provncias ou colnias autnomas exeram egualmente certos actos de soberania, a legislao local, por exemplo ; assim tambm, perfeitamente acceitavel, que os Estados federados, embora no soberanos, tenham funces da espcie, taes e quantas, lhes forem reservadas nos termos da Constituio federal e bastantes para caracterisal-os, como collecti-vidades distinctas, sob o ponto de vista de pessoas do direito publico 32. Por diversas razes e argumentos, pretendem mesmo 09 autores conservar aos membros da Federao a sua qualidade e caracter perfeito de Estado, no obstante a subordinao irrecusvel, em que elles se acham, e esses autores no o negam, diante do poder federal. No entender de Brie, os membros do Estado-federal so verdadeiros Estados (wirkliche Staaten), porque tambm teem, em principio, um fim e competncia prpria (cine principie 11... eigene Au/gabe und Kompetenz ), para todos os misteres da vida humana (alie Seiten des menschlichen Lebens umfassende ) 33. .. So Estados, diz G. Meyer, porque lhes compete preencher fins polticos, e regular a sua organisao conforme leis prprias; ou, porque lhes competem fins nacionaes, opina O. Mejer 3*. So Estados, embora no soberanos,' sustenta Liebe : porque Estado define-se uma reunio 35 de homens, dotada do poder supremo (Ho-heitsrechten) sobre um territrio determinado; e porque exercem
*' Le Fur ob. eit. pag. 596 e seg. " Ob. cit. pag. 90. No preciso repetir aqui, que, conforme Brit, o caracter fundamental do Estado no est na soberania, mas no seu fim universal em relao vida humana. Vide rttro, nota '* do Cap. i. ** Bri* ob. oit. pag. 97, notai ibi. ** iisfrs ob. cit. pag. 37. Vide nota " do Cap. .

80 faculdads e podar politico por direito prprio (zu eigenem Rechte) e sem alheia superintendncia (ohne Kontrole), conclue Jellineck M.| Posto que as razes ou opinies, acima indicadas, e outras semelhantes, no bastem para dar aos membros do Estado-federal a qualidade ds Estado, no sentido prprio deste vocbulo ; todavia, certo, que ellas concorrem, para que se reconhea aos mesmos uma categoria distincta, como sujeitos do direito publico 37. 8 Querendo dar aos membros da Federao um caracter superior, e accentuadamente distincto dos do Estado unitrio, L. Le Fur, seguindo neste ponto a Gierke38, a quem alis combate n'outras concluses, preopinara que os Estados federados se distinguem das demais collectividades politicas, no soberanas, por um caracter jurdico bem assignalado, que somente elles possuem, a saber: no s, como a provncia autnoma do Estado unitrio, participam do exerccio da soberania no seu territrio, mas ainda, na sua qualidade de membros do Estado-federal, coparticipam da prpria substancia da soberania na formao da vontade do Estado-federal, todo inteiro 39. Segundo o citado autor, a participao ao exercido da soberania, que alguns Estados, como a ustria ou a Inglaterra, conferem s suas provncias ou s suas colnias, de maneira mais ampla, do que possuem os prprios cantes federados da Suissa, no constitue, por siso, um caracterstico bastante do Estado federado; mister que este, graas uma organisao particular do poder publico, tenha parte no poder soberano, na sua qualidade de rgo do Estado-federal; porque accrescenta-se,'' nesta organisao particular do poder publico, que se deve vr o ca~ racteristico essencial do Estado-federal, aquelle, que o distingue do Estado unitrio, por mais descentralisado, que este o seja". *<>
Ob. ct. pags. 897 e 306. "' Vide Cap. i, pag. 6 e sega. * Li Fur ob. cit. png. 602, nota ibl, 39 Le Fur ob. cit. pag. 601.

* tbhlm.

81 No lia duvida, tambm pensamos ns, que na organisao ioda especial do poder publico, qua reside o caracter disLinctivo da Federao ou Es lado -federal, em confronto com o Estado simples ou unitrio; e egualmente de admittir, que o que ' d especialidade quella organisao, , precisamente, a participao dos Estados federados na formao da vontade soberana da Unio. At aqui nada ha a objectar contra semelhante these ; e, pelo contrario, j a acceitmos, como verdadeira, na definio do Estado federal (pag. 64). Mas partir dahi, para afnrniar, que os Estados federados participam, egualmente, da substancia 41 da soberania, qualidade exclusiva daquelle, uma deduco extensiva, que contradiz, alis, as prprias razes invocadas por Le Fur para bem caracterisar a prpria Federao. De facto, este mesmo autor que, pag. 596 do seu importante livro, se expressa nestes termos: " Deste modo, o Estado- federal o nico soberano ; mas, bem entendido, isto no quer dizer, que seja elle o nico a exercer a soberania. Em virtude da repartio das competncias, feita pela Constituio federal, 03 Estados particulares tomam parte no exerccio da soberania, mas, somente, no exerccio. A soberania no , portanto, mais partilhada entre o Estado-federal e seus membros, do que nlio o no Estado simples, entre o prprio Estado e tal provincia ou colnia, a que se tenha concedido uma certa autonomia. Neste caso, como naquelle do Estado-federal, a soberania uma s, e pertence unicamente ao Estado;achando-se, apenas, repartida, quanto ao seu exerccio, entre differentes poderes ou collectivi-dades. " Esta distinco entre a substancia da soberania, uma. nica e indivisvel, no podendo pertencer, sino a uma pessoa moral, tambm una e indivisvel, o Estado, e o exerccio da soberania, perfeitamente divisvel, essencial, para bem comprehender-se o funccionamento das instituies federaes. " E' uma distinco anloga que se deve fazer no Estado simples
V1 " La participation deS inembras de 1'Jilat federal la souvoraincle ( et 110H pas seulement d sou exereiee, mau d s subulanc mime) est donc bien un trait carilct>iristi<]uede 1'Etat federal, un criterium, qni perra et do le distinguir do l'I5tat unitaire". LeFur"Et*l Federal et Confedoraliou d'Etats", pag. 671, e pag. 601 e seg. 6 8283

-jnn
82 entre o poder e os rgos do poder. O poder necessariamente um; mas o seu exerccio divisvel, e pde ser confiado a differentes rgos, que, em geral, se reconhecem em numero de trs os poderes legislativo, executivo e judicirio*'. " Anteriormente aos trechos, ora mencionados, tendo Le Fur affirmado a unidade e indivisibilidade da soberania, ajuntou ao mesmo tempo, em nota, o que se segue ; " Bem entendido, trata-se da soberania em si mesma, considerada, como qualidade exclusiva do Estado pessoa moral, | e no, do exercicio da soberania pelos rgos do Estado. As diversas attribuies, que decorrem da noo de soberania, podem evidentemente e devem mesmo ser confiadas a rgos differentes ; maa, isso no prova que a prpria substancia da soberania seja divisvel, bem como, a repartio constitucional doa poderes do Estado entre trs poderes... nada prova contra a unidade lgica do poder". " No precisamos dizer mais, para deixar patente a flagrante contradico do autor. Mas apezar dessa contradico, o trecho ultimo citado contem, sem duvida, a verdadeira doutrina, quanto ao caracter jurdico dos Estados federados. Proficientemente demonstrado por E. Borel **, que os membros da Federao, no sendo soberanos, participam apenas do exercicio do poder soberano, tambm essa, a doutrina egual- ! mente acceita pelos diversos autores, que, para conservar-lhes o caracter de Estado, procuram, no obstante, demonstrar que a qualidade essencial deste no consiste na posse exclusiva da prpria soberania *5. No procede a allegao " que & participao na formao da vontade soberana implica participao na prpria substancia da soberania e, no, no seu exercicio somente " ; porquanto o
** Ob. cit. paga. 500-7. * Ibidtm pag. 477-8, nota. E' admirvel a contiadico de Le Fw I Nega, e com toda a razo, que os Estados federados tenham a soberania ; e no emtanto, entende depois, que o sou caracter distinctivo esta na sua participao & aubtlaneia, e no, ao exsrciciu somente, da soberania! Mas, como admittir que um sujeito, que tema substancia eoeaweeio de um poder, soja, no obstante, carecedor delle, 11.... * > Etude sur la Souvernalte et l'Etab fedratif " pag. i68. Borne, 1886. * Vide pag, 79 retro.

83
Estado federado tem esse to importante direito ex-vi da constituio federal, e no, em virtude da sua constituio estadoal, isto , exerce dita faculdade, no, como um poder independente, qual se d na Confederao, mas, como membro do prprio Estado-federal; ou, para usar das prprias palavras de Le Fur, ao combater a soberania dos Estados-membros, como a resulante dos seus direitos, garantidos ou reservados', "mas o Estado ou os Estados em questo s so chamados a dar o seu consentimento, na sua qualidade de membros do Estadofederal, que lhes attribue, desta sorte, a qualidade de rgos do poder federal" *. De certo ; , como rgos, devidamente reconhecidos ou autorisados pelos dispositivos da constituio federal, que elles tomam parte na formao" da vontade do Estado collectivo ou Estado-federal, e no, em virtude de outro poder ou direito, que lhes sejam essencialmente inherentes, como pessoas jurdicas independentes. T. O O que se d, relativamente participao na vontade soberana pelos Estados federados, d-se, igualmente, quanto aos demais direitos e attribuies dos mesmos em geral. O Estado-membro, diz Jellinek, dada a sua subordinao ao poder federal, entra logo em todos os direitos e deveres, que lhe ficam pertencendo conforme Constituio, recebendo-os, das mos do Estado soberano *7. Semelhantemente, se exprimira A. Lincoln, com relao aos Estados da Unio Americana: Our States have neither more, nor less power, than that reserved to them, in ihe Union by the Constilution, no one of them ever having been a State out of ihe Uniott. The Union is older, than any of the States and, in fact, it created them as States /iS. Juridicamente, , sem duvida, necessrio considerar os Estadosmembros, como creaes da Constituio federal, afim de
40

Le Fur ob. cit., pag. 462. " Jellinek oh.cit. pag:. 281. 48

ibidtm, nota a pag. 279.

84
guardar Federao o caracter de Estado e a unidade da sobfl rania 49. Quaes, e .quantos, sejam 03 direitos e faculdades, que devam constituir o poder dos Es Lados particulares, e at onde devam' os mesmos contribuir, como rgos do poder federal, no ha uma regra fixa ou padro obrigado ; tudo depende da Constituio federal, cujas disposies concernentes, para guardar a devida prudncia e critrio, devero ajustar-se, o melhor possvel, aos dados histricos, e .5 relaes existentes dos interesses e condies da vida politica local para com a nacional, e vice-vcrsa 50. Tambm no se pds estabelecer uma norma geral da ingerncia, que o poder federal possa ter, relativamente aos meios e modos da organisao dos Estados federados. Apenas cumpre dizer, que no coutra o caracter destes, que a Constituio federal prescreva uma determinada organisao, que lhe parea mais conveniente ; comtanto que deixe aos Estados, na organisao prescripta, espao bastante para o ssu livre movimento 51. No se ignora, de certo, que as constituies das principaes Federaes existentes teem, todas ellas, estatudo regras positivas a esse respeito 53. E este s facto c, no s, a prova manifesta, de que os Estadosmembros teem e exercem direi.os derivados do poder federal (Estadofederal), como tambm, serve de refutao doutrina da soberania dos mesmos, qualquer que seja a forma, pela qual se apresente. Com effeito, um Estado soberano, que se deixa prescrever ou vedar as regras fundamentaes da sua organisao, ou alteral-as, alm de um certo limite, uma hypothese tal, que nenhuma outra pde ser pensada, como mais contradictoria... 55. IO Diz-se, e no contestamos, que, recusando-se aos membros da Federao toda e qualquer participao subKt
50

lidem,
Jellinek ol>. ct. pags. 288 e 308.
S1

I
5i

Ob. cit., pag. 307.

*

Hic, pag. 90 e n<kt>& e *. 83 Aut., ob. cit., lag. 307.


85 stancia da soberania, tambm aos mesmos j no devera'caber o nome de Estados. Quid inde?... O erro ou o mal, porventura, dahi resultante, provem apenas, de que as cousas no so classificadas ou nomeadas, taes quaes, o so realmente. Sabe-se que nem todos os membros das Federaes arrogam-se realmente o qualificativo de Estados 5i d mas, quando assim o prefiram, ou como taes se reputem, embora sob denominaes differentes, a verdade, queiram ou no queiram, : que, nem em vista dos princpios theoricos, nem em vista do direito positivo, os membros de uma Federao podero jamais ser considerados Estados, na accepo rigorosa, que se deve dar a este vocbulo. Logo, si trata-se de mera denominao convencional, nada obsta, que o facto seja reconhecido e qualificado, como elle por sua natureza, apezar do nome dissonante, que o indica. Fica-se, porm, sabendo Estado federado no um Estado; 6 uma collectividade, que, debaixo daquelle appellativo, parte componente de um Estado-feder ai'. Este, e s este, personifica \a unidade soberana da Nao, e aquelle, tem por sua vez o> direitos e funees, que lhe so igualmente marcadas na Constituio federal, como membro e rgo da Unio. E nem de outro modo pensa o prprio Le Fur, o qual, de accordo com outros autores modernos, disse-o positivamente: Os membros do Estado-federal, no sendo soberanos, no teem o caracter de Estado, porque a soberania o elemento essencial do Estado. Si os autores, que recusam a essas collectividades publicas o caracter de Estado, continuam, no obstante, a chamal-as Estados particulares ou Estados federados (Einzel ou Gliedstaaten), unicamente, falta de outra expresso, e sem que, na verdade, se possa argui 1-os de conlradico pelo emprego deste termo ; porquanto, si as collectividades publicas designadas so realmente menos do que o importante qualificativo exprime,- , todavia, certo, que ellas representam mais, valem mais, do que a
"* Por exemplo, na Republica Argentina conservam o nome do provncias, e na Federao Suissa o de cantes, e no o de Estados.

nnn
86 simples provncia ou outro departamento inferior de um Estado unitrio. Effectivamente, dada a repartio das competncias na organisao do poder publico, entre as espcies federal e estadoal , v-se das diversas constituies federaes, que, em determinados objectos e casos, o Governo da Unio no possue somente direitos a exercer, mas assume egualmente obrigaes manifestas a cumprir, para com os Estados-membros da Unio. E si certo, que taes condies no importam uma delimitao da soberania da Unio em proveito dos Estados, porque so ellas resultantes das deliberaes consagradas por ella prpria na sua lei fundamental, a Constituio Federal ; comtudo tambm no menos certo, que o facto constitue, por si s, um caracterstico superior do Estado federado, relativamente provncia do Estado unitrio, qual, em regra, s cabe exercer direitos delegados e funees dahi decorrentes, mas no direitos prprios a exigir, como consequncia obrigada de uma repartio constitucional. No seria preciso adduzir que, mesmo nos Estados unitrios da maior descentralisao, os importantes direitos, reconhecidos s provncias, so reputados, como verdadeiras concesses ou delegaes do Estado, de que fazem parte, e nada mais. Entretanto no devemos, ainda agora, deixar de acerescentar, que o que caracterisa e distingue melhor o Estado federado, da provincia, , com certeza, a sua coparticipao na formao da vontade soberana da Unio. Na sua qualidade de Estado, esta o composto de todos os indivduos da Nao; mas, na sua qualidade de Federao, ella o composto das collectividades os Estados federados,- que subsistem, por fora e em virtude da prpria organisao politica, o Estado-federal. Este no existe, sino pela dualidade desta composio, e daqui suecede logicamente, que a mesma dualidade continua na formao da sua vontade. E assim, quer se trate de uma federao republicana, onde o povo o possuidor nico da soberania nacional, quer se trate de federao monarchica, onde se reconhece essa qualidade conjunctamente ao povo e ao monarcha ; o certo , que, na ex-

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87 presso da vontade do Estado-federal admitte-se sempre uma voz, qne indica a existncia intermdia dos Estados particulares, como membros componentes da Federao. Examinando, porventura, o direito positivo, quanto aos poderes politicos, propriamente ditos, verifica-se que, em regra, os orgas do Estado-federal republicano so:pela nao inteira, um Presidente w, ou Conselho federal 58f e uma Camar Nacional legislativa59; e pelos Estados federados, uma segunda Camar legislativa, chamada Senado ou Conselho dos Estados 60# No Estado-federal monarchico, do qual at agora s a Allemanha nos d exemplo, so: pela nao inteira, o monarcha e a Camar popular 61; pelos Estados federados, uma Camar especial, denominada Bundesrat 6'2. O modo de participao dos Estados federados na formao dos orgas da vontade soberana da Unio, bem como, a esphera da competncia daquelles, no exerccio de certas attribuies soberanas, depende, como se disse, das condies histricas ou especiaes da Federao, variando as disposies de cada constituio federal a esse respeito; mas a participao alludida se deve dar, desta ou daquella maneira, como essencial ao regimen federativo, em contraposio ao regimen do Estado simples ou unitrio 63. E ahi est, por que aos Estados federados cabe uma parte no exercido da soberania nacional, mas, sem que, por isso, possuam elles prprios esta qualidade *.
*' Aiaim nas Federaes, Americana, Brasileira o Argentina. Tal na Suissa. * Denominadas: Camar dos Deputados na Republica Brasileira e na Republica Argentina; Th House of Represcnlatives na Republica Americana; Nalionalralh ( Conselho Nacional ) na Republica Suissa. ao Senado, nas Republicas, Argentina, Brasileira, o Americana, o StSnderatk ( Conselho dos Estados ) na Republica Suissa. Denominada : Reichstag ( Assembloa do Imprio). si Litteralmente quer disor " Conselho da Federao ". <S3 sobre este ponto de ler com proveito a obra citada de Le Fur, paga. 614, segs. e notas ibi. s v Alguns consideram, como uma das razoas indicativas de que o Senado ou Conselho dos Estados representa, privativamente, os membros da Federao, a cii-cumstan-ia particular, que cada Kstsdo-faderal tem numero igual de representantes, na sua qualidade de elementos constitutivos do Bstado-federado, sem atteno a importncia relativa do seu territrio ou o numero de seus habitantes , o que, com o (leito, se verifica nas Federaes da America, da Suissa, da Argentina, e do Brasil,
18

88 Qualquer, porm, que seja a extenso de poderes ou func-es que se concedam aos Estados particulares, o "Estado-federal conserva sempre o seu caracter de Estado soberano, .porque os direitos do poder supremo ( Hoheitsrechte), mesmo os transferidos aos Estados-membros para o seu gozo particular ( zur\ selbsliidigen Jnnehabuvg ), continuam nelle; o Estado-membro, ao contrario, toma-se no soberano, porque o circulo de seus poderes, embora livre de fiscalisao (wetm auch nncontrolir-\barcr ), lhe outorgado pela Constituio do^stado-federal s.

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Condies do poder estadoal Yi

11 De quanto se disse anteriormente v-se, que no possvel fixar uma norma geral das atribuies ou poderes, que devem constituir a espbera de competncia dos Estados federados. Todavia, tendo em vista as disposies concernentes do direito positivo das principaes Federaes existentes, pde-se affirmar, que, com relao ao poder estadoal 66, se observam geralmente as seguintes condies: a) O Estado-membro de uma Federao no tem o direito de declarar nulla ou inexequvel qualquer lei ou acto do poder federal;
o em outras. No Importo Allcmo, som duvida alguma, por motivos ponderosos das suas tradies politicas. os listados teom no Bundesrat representaro desigual (vido Constituio Allein, arts. 6 a 9 ). Outra rato, apontada no mesmo sentido, o modo da eleio dos senadores ou membros do Conselho dos Estados, que, om geral, di flore da dos membros da Cantara nacional. Em vez de ser feita pelo povo, attriliuida aos legisladores dos Estados particulares, isto , a membros de um poder estadoal. Assim succede, de facto, na Republica Americana, Suissa, e Argentina. No Brasil, porm, a Constituio manda eleger os senadores, pelJ mesmo modo por qro o forem os deputados. E no Imprio AllemSo os membros do Buneirot so nomeados pelos governos dos Estados, segundo as regras estabelecidas nas suas Constituies particulares. 65 JefJineft ob. cit., pag. 291. Para este autor, um dcs caractersticos, que conserva aos membros da Federao a qualidade de Estados, ombora no soberano*, \ esl. em terem ellos, nas cousas locaes, direitos livre de alheia flscalistio (i<ncon-\ irolirbaren ), ainda que taes direitos s lhes provenham da Constituio federal. 06. | cif., pag. 272, seg. o 277. 66 O termo esltuloal empregado, para significar cousa ou qualidade do Estado-1 membro da Federao,

89 ao contrario, seu dever irrecusvel respeitar a sua effectividade^ e execuo, ou mesmo, executai-os ou fazer executal-os, segundo fr o caso. E, ao envez, toda a lei ou acto do governo esladoal, em contrario Constituio e leis federaes, ipso facto con siderado nulloe insubsistente07, ) A nenhum Estado-membro da Federao assiste o direito de secesso, isto , de retirar-3e da mesma. A Federao j sempre considerada, uma organisao perpetua e indissolvel, ca bendo ao poder central o direito de mantel-a, como tal, empre-! gando, mesmo para isto, os meios de fora que forem necessrios. Neste ponto a situao do Estado federado no differente da da provinda do Estado-unitario08. B c) E' vedado aos Estados federados fazer pacto ou conveno de natureza politica entre si; e mesmo, quaesquer outros sobre matria administrativa, judiciaria e econmica de interesse local, s03 podem fazer, nos limites permittidos pela constituio federal 6tl. d) E' igualmente vedado aos mesmos Estados o direito de fazer guerra entre si ; devendo os conflicos, porventura, suscitados entre os mesmos, serem sujeitos e resolvidos pelos poderes federaes. Tambm no caso de qualquer conflicto, levantado por um Estado federado com a prpria Unio, aos poderes desta, que compete a soluo, e nunca autoridade estadoal70..
"' O todo prevaleo necessariamente sobro as suas partes, diz Weslerhamp, e por-1 tanto, os actos constitucionaes da Unio so obrigatrios para os Estados particulares. Das Game itehl n-ilhvendig innerhalb seimr Zusl/indiglu-it iiber seinfn Teilen; Miilier ftind dle verfoieungemielgen Aele. ffe Bunde /Vir dia Einselslaalen vn-bindlich. 06. cif., pag. 137. A supremacia dos acto* do poder federal lobre o estadoal no se\ limita sua legislao; ella il-se em toda o nclo do lxtado~federal (Au/, e ob. cit., pag. 138). Vide : Const. Arg., arts. 31 e 110; Const. Am., art. iv; Const. Br., art <>". n. 4", art. 7", 3", arts. 63 o 66; Const. do Imp. Allemo, arts. il o| iv ; Const. Suissa, arts. 113 o 114 K" lambam do ver Brieob. cit., pags. 109 e seguintes. 68 Const. Br. art. 1". Milito acertadamente, dissj Lincoln na sua colobro Mensagem do 4 de julho de 1861: The States havelheir STATUS in lhe Union and tliey have no olher legal STATUS . Jellineli. ob. cit., pag. 237; Le Fur, ob. cit., pag. 535 o seguintes, e6S3.
89 Const. Am. art. i, s 10 n. 3; Const. Arg., art. 107; Const. Br ..arts. 48, n. 16 e art. 65 n. 1"; Const. Suissa, art. 7". 70 Const. Arg. art. 109 ; Const. Br., art. 66 u. 3o; Const. Suissa, arts. 8o e 14 " Const. Am., art. i, S 10 n. 3. Cf. Le Fur, ob. cit., pag. 594; Brie, ob. cit., pag. 110 ; Jellineh, ob. cit., pag. 294.

90 ) A' Unio ou, melhor dizendo, aos poderes delia, cabe o direito institucional de fazer respeitar e obedecer as suas leis, actos e decises nos diversos Estados federados; intervindo pelos meios da fora, si assim entender, contra os individuos ou Estado, recalcitrantes. Precria, sino imposivel, seria uma organizao politica nacional, como o Estado-federal, si os Estados-membros pudessem desrespeitar os seus actos, ou subtrahir-se s obrigaes do seu instrumento orgnico a Constituio federal7*. No caso de resistncia armada, esta ser repellida, como uma revolta, rebellio ou sedio, mas nunca, como verdadeira guerra. Os que tomarem parte na resistncia armada sero passveis das penas do direito penal privado, e no, considerados como belligerantes sob a sanco do dyeito internacional "3. f) No havendo um typo ou padro uniforme das attribuies e competncia dos Estados federados, como acima se disse, aquellas sero taes e tantas, quantas lhes forem marcadas na Constituio federal. Em regra, pertence aos Estados federados inteira jurisdico sobre os negcios puramente locaes, tendo e exercendo 0 poder legislativo, executivo e judicirio, sem outras limitaes, alm das que forem postas na referida Constituio. Entre estas limitaes figura, talvez como primeira, a que impe aos Estados federados a obrigao de adoptar e manter, na sua organisao, determinada forma de geverno, em geral, da mesma natureza e espcie do governo da Unio ?3; podendo este intervir na economia do Estado, para impol-a ou garantil-a em sua effectividade 7*.

" Const. Br., art. 6 n. 4. Const. Suissa, art. 108; Cf. La Fur, ob. cit., pag. 503 e seguintes, o 685, o notas ibi. '* Assim procedou-so na America do Norte a respeito dos Estados rcbeUaos do Sol (1861-1865; o assim ja se fez no Brazil, por occasio da Revolta de 6 de setembro de 1893. Cf. Lt Fur, ob. cit., pag. 6S6.
73 Neste, como em outros pontos, a "Federao monarchica" da AHomanha, mantendo as tradies histricas do paiz, conssrva, excepcionalmente, em seu seio as " cidades livres" de Bremen, Lubek e Hamburgo, que se regem segundo as lormas republicanas.

1 n Const. Br. art. 6o n. 8o; Const. Arg., arts. 5o e 6"; Const. Suissa, art. 6; Const. Am., art. iv. i".

91 g) Com relao s attribuies e actos da competncia doa Estados federados, ou a certos direitos especiaes, porventura, \garantidos ou reservados aos mesmos, dever da Unio no s respeital-os, mas tambm, velar pela sua manuteno. Entendem certos autores, que nesse dever da Unio para os Estados est ura do3 caractersticos da Federao, e uma razo de superioridade distinctiva dos mesmos, em confronto com as provncias do Estado unitrio. Alm disto, dentro dos limites, e pela maneira estatuda na Constituio federal, ao poder federal incumbe prestar auxilio e proteco aos Estados federados para a sua segurana e defesa contra qualquer ataque ou aggresso de outro Estado ou do estrangeiro; bem como, para fazer manter a ordem e a tranquillidade publica no interior dos Estados, toda vez que assim se torne preciso 75. h) O facto de as collectividades publicas, que formam a Federao, terem ou conservarem a denominao de Estados, em nada altera a unidade do povo ou nao. So, por certo, entidades de um caracter politico-administrativo, todo especial; mas todas ellas constituindo um s povo ou nao, personificada na Unio ou Estado-federal. Constituo tambm isto um dos caracteres distinctivos entre a Federao e a Confederao, na segunda das quaes, podendo, ao contrario, haver tantas nacionalidades distinctas, quantos so os Estados soberanos, que a compem 76. E , precisamente por isso, que a Constituio e as leis federaes, sendo ellas prprias, a Constituio e as leis de toda a Nao, obrigam directamente a todos os indivduos e collectividades existentes no territrio nacional, sem haver mister de nenhuma dependncia eu intermediao dos Estados federados a respeito. i) Os Estados federados, sendo collectividades publicas, cujas attribuies se limitam esphera do direito constitucional,
7B Le Fur ob. cit. pag. 704. I '"Ibidem ob. cit., pag. 692; Srie ob. cit., pag. 100; JelHnrt ob. cit., pag. 282 e segs.

92
no devera ter entre si relaes do direito internacional, taesl como, o direito de guerra, de legao, e semelhantes. Quanto ao direito de guerra, j vimos, que lhes denegado sem excepo. Quanto ao de legao, observa-se a mesma regra, excepo somente feita para os Estados federados do Imprio Allemo, que o conservaram em obsequio s suas tradies; mas que, na pratica, tem sido considerado de pouca importncia, e por isio, a mr parte dos mesmos Estados o tem renunciado. Quanto ao direito de fazer tratados e convenes, no deve o mesmo ser considerado, como exclusivo da ordem internacional ; havendo, de certo, casos diversos, em que coltecti-vidades autnomas podero exercel-o entre si, embora apoiadas nas prescripes do direito interno somente. Todavia, excepo dos Estados federados allemes, pela razo j indicada, os membros das demais Federaes existentes s o tem para objectos e fins de interesse local, e isso mesmo, nos limites marcados pela Constituio federal, como anteriormente se disse 77. Taes so, em seus traos geraes, as condies mais communs, que, conforme o direito positivo, se reconhecem aos Estados particulares, membros da Federao.

V Relaes Internacionaes da Federao

1J3 Acceita a theoria, que na Federao s a Unio soberana, eque, por isso, somente ella tem o caracter de verdadeiro Estado; admittido egualmhte, ao menos em principio, que s os Estados podem ser pessoas do direito internacional', a concluso a tirar seria, sem necessidade de outra razo ou demon" Le Fu-r ob. cit., pag. 6S6 e segs. e notas ibi. Mais adiante, teremos ainda occa?iuo de fallar deste ponto.

93 strao ulterior, que os membros da Federao so inteiramente excludos das relaes jurdicas com os Estados ou Naes estrangeiras . Em boa theoria, no ha duvida, assim ou deveria ser. N, [precisamente, pela razo dita, de que aos membros da Federao falta o caracter de Estado ; porquanto, ainda que seja a regra que s os Estados podem ser pessoas do direito internacional , tambm facto, e j demonstrou-se antecedentemente, que nas relaes desse direito figuram igualmente outras personalidades jurdicas, que no te;m aquella qualidade 78, mas, principalmente, por motivos e razes resultantes da prpria situao jurdica, em que se acham os Estados federados, a qual, em certos casos, fal-os incapazes de tomar ou solver os compromissos do direito internacional, e em outros, a sua interferncia seria sabidamente intil ou prejudicial. Na verdade; dependentes, como so, de um autoridade su-peiior, a Unio ou o poder federal, nos termos expressos da Constituio, que espcie de direitos poderiam os Estados federados pretender na ordem internacional, com a autoridade e a convenincia desejveis ? Os direitos de guerra, de legao e de fazer tratados, que so os attributos principaes da soberania exterior de um Estado ? H Quanto ao direito de guerra, elle evidentemente inadmissvel Comprehende-se sem culto, que collectividades publicas, subordinadas a um poder superior, no podem empenhar-se em uma guerra, nem empregar nenhum outro modo de represso\ internacional. Si as circuinstancias reclamam, porventura, o emprego desse meio extremo, ao Estado soberano, do qual essas collectividades fazem parte, que compete deliberar e agir; o contrario disto seria a inverso da ordem na prpria Federao, sino, a prpria negao dos caracteres distinctivos delia. Neste ponto, o direito positivo est de accrdo com os princpios theoricos, sendo certo, que as diversas constituies
'* Vide: La Fur cAt, cil,, pag. 404 o segs. nola ibi. e pag. 746. Hic pags. 52 e 53 retro.

94 federaes no s reservam o direito de guerra, como attribuico exclusiva da Unio, como ainda,os-demais meios da defesa commura, taes como, a organisao e disposio do exercito, e armada nacional, a guarda das fronteiras, e outros, pelo modo que parecer mais conveniente. Apenas, dado b caso de ataque imminente ou sbito de um Estado federado por um Estado estrangeiro, permitte-se, que o atacado defenda-se por suas prprias foras, si no tiver tempo de levar o facto ao conhecimento do governo federal. Mas, na hypothese, no precisamos dizer, trata-se do simples exerccio do direito de defesa immediata, inadivel, e, em todo caso, sujeito posteriormente deliberao do poder central, segundo se deprehende das disposies constitucionaes, que assim autorisam 79. Da circumstancia, de algumas constituies no conterem disposio expressa, prohibindo aos'Estados federados o direito de guerra, pretendem alguns, notadamente, certos autores allemes, que os mesmos Estados, ao menos em principio, conservam semelhante direito. A pretenso descabida: em primeiro logar, por incompatvel com as condies jurdicas do prprio Estado federado, na sua qualidade de membro da Unio; e em segundo logar, porque todas as constituies, conferindo expressamente o direito de guerra ao poder central da Unio, deste s facto, se deve inferir, que os Estados particulares foram excludos do mesmo 80. 13 ^ O que acabamos de dizer com relao ao direito de guerra, tem egul applicao, ainda que menos rigorosa, ao direito de legao. A' Unio, como Estado soberano, que compete este direito, visto como, nas relaes exteriores, somente ella representa a nao inteira, em sua unidade de pessoa internacional. As collectividades publicas, em que ella se distingue, conforme as dispoies do seu direito publico interno, esto
,s Const. Am., art. i, g. 10, n. 3 ; Const. Mexicana, art. 112 ; Const. Br. art. 34, ns. 11 o 12; Const. rg., arts. 103 e 100, etc. o L J?M- ob. cit., pag. 770 o seg. e nota pag. 770.

95 egualmente representadas nessa unidade superior da soberania nacional. Alm disto, intuitivo que os Estados federados, no limitado de suas prerogativas locaes, carecem de competncia bastante para revestir o seu prprio Enviado, ou receber o Enviado estrangeiro, de uma maneira condigna, dispensando-o, porventura, dos impostos nacionaes, reconhecendo-lhe a exterrMortalidade, e outras honras e vantagens, que s o poder soberano de um paiz tem direito de outorgar e garantir. A existncia de uma representao internacional dupla, a do Estado-federal e a de seus membros, , pois, considerada, como uma complicao intil 81. Desta sorte, haja, ou no, disposies expressas a esse respeito, a theoria e a pratica dominante , que o direito de legao pertence tambm por completo Unio, com a excluso dos Estados particulares $2. 14- Agora, quanto ao direito de fazer tratados. Como os dous outros, de que j fallou-se, o direito de fazer tratados tambm, em principio, uma attribuio do Estado soberano. Entretanto, como nas espcies diversas da pratica desse direito se do modalidades restrictas, ou de interesse limitado, que, s vezes, envolvem antes os direitos peculiares de certas collectividades, do que os direitos interna-cionaes do prprio Estado, no se pde dizer, que o direito de fazer tratados seja inteiramente repugnante aos membros de uma Federao. Ha, de facto, exemplos comprobatrios do direito de membros da Federao a esse respeito; ficando, porm, subentendido que os tratados, porventura, celebrados pelos Estados federados s podero ser muito restrictos no seu objecto e fins. Porquanto, observa um autor competente, sendo elles privados do direito de guerra, j no podem, conseguintemente, concluir nenhum dos
" Ibidem. ** A excepo, que d-se com relao os membros do Imprio AUemo, consi-deraso tanto mais explicvel, quando sabe-se, que alguns Estados federados teem por chefes, prncipes e reis, aos quaos os usos e praticas iuternacionaes attri-buem certas prerogativas, como ioherentes a prpria dignidade pessoal, que se lhes reconhece. Haentl ob. cit. 80-93.

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tratados relativos mesma, taes como, os de alliana, de garantia, denautralidade.de paz, etc ; e por outro lado, dependentes, como se acham ds um poder superior, na sua qualidade de membros da Federao, qualquer tratado em geral, feito por \ elles, ser inoperativo ou nullo : a) si o tratado se achar em contradico com alguma disposio, lei ou acto do poder federal; b) si o tratado versar sobre matria, na qual a Unio tenha, como d presumir, competncia simultnea, e ella j tenha, porventura, feito uso da sua competncia, e de maneira a excluir, para o futuro, a competncia dos Estados parti--cuares 8J. E', alm disto, para attender: Si 03 Estados estrangeiros quizerem subtrahir-se ao cumprimento de qualquer tratado, celebrado com os Estados particulares da Federao, estes se acharo na impossibilidade de recorrer a um dos meios mais importantes de obrigal-os ao dever contrahido, o emprego das armas, de represlias, e de outros semelhantes ; porquanto, como sabe-se, no lhes licito praticar nenhum acto, que se inclua no direito de guerra. A' vista, pois, destas consideraes e d'outras, que facilmente occorrem ao espirito, a melhor theoria sobre a matria seria a de excluso completa dos Estados federados, do direito de fazer tratados com as naes estrangeiras ; e por isso, os diversos autores ensinam, que, sem declarao expressa na Constituio federal, reconhecendo-lhes esse 'direito, os referidos Estados devem ser julgados, como carecedores do mesmo, por ser, evidentemente, o mais consentneo com os principios, que regulam , a Federao. As Constituies dos Estados-federaes so, pde-se dizer, uniformes em reservar Unio o direito de fazer tratados com as naes estrangeiras, ajuntando, mesmo, algumas delias a declarao expressa, de que os Estados particulares ficam privados do alludido direito. Ha, porem, ainda neste ponto, mais uma excepo para o Imprio Allemo, cujos membros teem, sem duvida, o direito
83

JellhieU ob. cit.jpag. 292 ; LeFur ob. clt. psg. 732 o sogs.

97 de fazer tratados, simultaneamente com -o Governo da Federao. No , que a Constituio federal assim o declare por algum dos seus textos; ao contrario, ella somente estatue na matria, com relao competncia do Imperador e dos Corpos federaes deliberativos (Bundesrat e Rcichstag); mas , que os Estados particulares, continuando a considerar-se no uso de um direito, que anteriormente tinham, conseguiram, que o silencio da Constituio fosse interpretado em seu favor, e os (actos confirmaram a admissibilidade dessa interpretao 8i. Conseguintemente, na Federao do Imprio Allemo ha dous modos de proceder na matria de tratados com as naes estrangeiras : i ) os Estados federados podem directamente fazel-os, excludos os objectos da competncia privativa do Governo federal; a) os Estados podem, renunciando o seu direito, fazel-os por intermdio do Governo federal, no obstante versarem sobre objectos de particular interesse dos mesmos M. X Ainda uma razo especial, pela qual no se deve reconhecer ao3 membros da Federao a qualidade de pessoa distincta do direito internacional, : que os Estados estrangeiros, no se preoccupando das particularidades do direito constitucional, em regra, somente conhecem nas suas relaes a Unio, ou a nao inteira, representada pela Governo federal, E' com este, e directamente com este, que elles se entendem, acerca dos diffe-rentes actos e relaes, que cahem sob as regras do direito internacional, publico e privado. Tratando-se, porventura, de reclamaes, relativas a actos e factos, que affectem os direitos do estrangeiro, as potencias interessadas no se dirigem aos Estados federados, muito embora, provenha das autoridades destes a oflensa ou o damno, contra o qual se reclama. O direito discutido, pleiteado e resolvido, de Nao a Nao, de poder soberano a poder soberano, e a responsabilidade apurada deve ser satisfeita do mesmo modo.
v WeMerhamp ob. cit. 8 13, I, 1 ; HOWMI ob. cit. pags. 531 a 562. 8 ibidem; Cf. Lo Fur ob., cit. pag. 785 o seguintes. 22S3

98 A Unio no poder excusar-se, nem lanando a culpa ou responsabilidade a um dos seus Estados particulares, nem allegando, que no pde intervir em\ vista ia autonomia do Estado federado. Porque, si o fizer, o Estado estrangeiro reclamante retorquir: que elle nada tem que ver com as particularidades do direito interno; que para elle s lia uma pessoa jurdica, o Estado soberano., nico conhecido neste caracter pelo seu Governo, e portanto, nico capaz e responsvel pelos direitos e obrigaes, em vista do direito internacional. A prpeedencia destas razes 6 evidente, e irrefutvel. I S em um caso, talvez seja licito A Unio eximir-se de responsabilidade para com o Estado estrangeiro, relativamente a actos, menos justos, dos Estados particulares: c, si o Estado estrangeiro fizer directamente tratado, ajuste ou conveno com um Estado federado, a despeito da Constituio s reconhecer esse direito ao Governo federal... Nesta hypothese, dundo.se,I porventura, a uo execuo das obrigaes contrahidas, e prejuzo ou damno resultantes ao Estado estrangeiro,ao mesmo no deveria caber direito algum contra a Unio. A responsabilidade da Unio parece, no todo, sem razo, ou descabida. Mas, ainda assim, si fosse provado que o Estado federado em questo procedera fraudulentamente, no se podia recusar ao Estado estrangeiro o direito de pleitear e exigir a reparao da fraude sofTrida. E como, dadas estas condies, era ao Governo Federal, a quem o Estado interessado deyia dirigir-se, por se tratar de um membro da Unio, segue-se, que, mesmo na hypothese formulada, ella teria de apparecer, como parte no incidente, no sendo-lhe licito recusar-se a intervir, para obrigar a fazer a devida justia ao Estado reclamante. Em concluso, desde que n Federao s a Unio \ soberana, isto , s ella constitue o Estado, e, como tal, pessoa jurdica perfeita conforme ao direito internacional; em boa theoria, tambm s a Unio deveria apparecer e figurar nas relaes do mesmo direito; e examinando as praticas sobre este

I
99
ponto especial, verifica-se, com effeito, que a regia geral estabelecida, em vista dos casos, at agora suscitados e decididos, realmente esta:que no existe responsabilidade directa dos" Estados-membros da Federao para com os Estados estrangeiros ; e que, ao contrario, o Estadojfederal o nico responsvel para com os mesmos, tanto em razo de seus prprios ; ctos, como por motivo daquelles dos Estados particulares, que 8G o compem
Sobro oito ponto iwpicial ai ml a 'lo l-r com proveito IJUU ae encontra oui La Fur ob. cil., pag. 7z o seg., a pag. 815.

CAPITULO V
QUESTES COMPLEMENTARES

I Confronto das duas formas federativas

1 Depois de havermos apreciado separadamente, ainda que sem grandes desenvolvimentos, os caracteres mais importantes da Confederao e da Federao, parece-nos conveniente fazer agora um resumo indicativo das semelhanas e differenas', que se manifestam nessas duas categorias principaes do regimen federativo. Consultando aos diversos autores, que teem tratado modernamente do assumpto, acharemos que todos elles so accordes em reconhecer, na Confederao e Federao, duas entidades politicas, inteiramente distinctas, ou manifestamente differentes, muito embora ambas apresentem caracteres de grande semelhana . E' uma verdade fcil de verificar, em face dos princpios do direito e dos factos concernentes. Entretanto, si procurarmos nos mesmos autores, ou nos textos do direito positivo, em que elles se apoiam, um critrio

101 de geral acceitao, que assignale a diferena especifica das referidas organisaes, verificaremos, egualmente, que a divergncia e a contradico, mesmo, ainda dominam, por muito, em to importante ramo da sciencia politica. Quanto s semelhanas da Federao e Confederao, cousa intuitiva, ellas resultam da natureza commum, de que ambas participam. Na formao de uma e de outra entra um mesmo elemento, o elemento federativo, o qual, como se sabe, consiste principalmente na coparticipao, que os Estados particulares teem Toa formao da vontade do poder central da Unio. A medida ou extenso, em que os Estados-membros da organisao federativa participam da formao dessa vontade, no tem uma regra fixa ou um padro obrigado ; ella maior ou menor, segundo se estatue no pacto federativo ou constituio federal, de que se origina a nova entidade politica a Unio l; e, conseguintemenle, no seria preciso accrescentar que as semelhanas das duas organisaes politicas podem tambm .ser maiores ou menores, em accrdo com as clausulas ou disposies do instrumento orgnico de uma ou de outra. Confederaes ha, que se approximam em muito da Federao pelo teor das clausulas, que adoptam; e, vue-versa. Federaes ha, que contm disposies, que, conforme aos princpios, mais geralmente admittidos, somente deviam ter cabimento numa Confederao. A maior difnculdade de um critrio constante, para distinguir as duas espcies, mais notveis, do regimen federativo, vem talvez da circumstancia histrica, de que a Confederao de Estados um facto de ordem juridico-politica, que data de grande antiguidade, com caracteres bem assignalados e admittidos por todas as Naes e Estados; emquanto que a Federao s teve o seu apparecimento no mundo politico em fins do sculo passado, na organisao particular de um nico povo 2, e,
l chamam os pncio federativo ao instrumento orgnico da Confederao, e _ consfiwiffiTo federal ao instrumento orgnico d* Federao. O povo Norte Amerirano. pela sua Constituio federal de 17o7.

102 ainda ento, como a* resultante da evoluo histrica da forma federativa anterior, isto , da Confederaoi M Deu-se, por assim dizer, o momento preciso, em que uma nova espcie politica destacara-se dos elementos, trabalhados pelos sculos, para constituir uma entidade jurdica, distincta, dentro do gnero federativo; mas, s com o tempo, com a experincia e a j lio dos factos, que a nova entidade creada poude mani-festar-se com os seus caracteres, prprios, peculiares, e bastantes para, sempre e em tudo, contra-distivgnir-se da espcie geral ou nica, at ento predominante* j Hoje assignalam-se os grandes defeitos da Confederao de Estados, fazendo-se o seu confronto com a Federao; mas, antes do presente sculo, ningum pensaria em fazel-o, falta dessa razo ou base comparativa. "] Isto posto, vejamos quaes so os factos ou princpios, a que os autores teem dado preferencia, como outros tantos criteriums da Federao em si, ou na sua comparao com a Confederao de Estados. 3 Pretendem alguns que, da enumerao das faculdades, feita em favor do poder central, ou do poder esiadoal 3, se pde inferir, si, no caso, trata-se de um Estao-federal ( Federao) ou de uma Confederao de Estados ; isto : a enumerao dos direitos do poder central significaria a competncia superior dos Estados particulares, por serella extensiva a todos os demais direitos no enumerados, e, nesta hypothese, o que existe a Confederao; e, vice-versa, a enumerao dos direitos do poder estadoal importaria o reconhecimento da competncia su-\ perior da Unio, e, conseguintemente, o que existe o Estado-federal ou a Federao. Esta razo de differena, assentando sobre uma circumstaneja meramente extrnseca, com certeza, no satisfaz. Alm de que a enumerao pde incluir direitos, no todo, superiores aos noenumerados, e, era consequncia, -levar a uma concluso contraria daquella, que, pelo facto da enumerao, se pretende ;
3 Como j disse em outra parte, usamos do qualificativo estadoal, para significai! cousa ou qualidade dos Estados-membros de uma vntio federativa, seja ella ConfoH derao ou Federao.

103 accresce, que nas constituies das principaes federaes, ora existentes, o que precisamente se encontra expresso, o elenco dos direitos da Unio, e as vezes, s de maneira geral, o que diz respeito ao poder dos Estados federados 4. Mais ainda: em algumas dessas constituies se faz mesmo a declarao positiva, de que pertencem aos referidos Estados todo poder ou direito, que no lhe tiver sido denegado, expressa ou implicitamente, pelas clausulas da Constituio8; e no entanto, no seria licito, s por isto, recusar-lhes o qualificativo de verdadeiras federaes, quaes-.so, realmente, a Republicada America do Norte, e as da Suissa, Argentina, Brazil, e outras 0 I Logo, no se pde attribuir ao alludido critrio nenhum valor theorico ou pratico 6. H 3 Entendem outros, que, na organisao differente das duas espcies de unio federal, que se deve procurar a dis-tinco real entre as mesmas. A differena do organismo consiste: em que a Confederao s possue por rgo, uma Dieta, Congresso ou Conselho dos representantes dos Estados confederados, ao passo que o Esta-dofederal tem em regra o poder publico, completamente organi-sado, sob a trplicefunco, legislativa, executiva e-judiciaria7. Esta razo de diferena, no ha duvida, podia constituir o critrio que se tem em vista obter, si, porventura, no tivesse elle de esbarrar-se com o desmentido formal dos factos.

r ..' * Tal o quo aa v nas Constituies das Republicas Americana, Suissa, Argentina o Brazileira. H * Vida : Const. Am. entenda 10 ; Const. Suissa, art. 3 ; Const, Arg. art. 104 ; Const. Mexicana, art. 117 ; e Const. Br. art. 65 n. 8". te Fur ob. cit., i>ag. 720; JellineU ob. cit., pag. 291 e 297. Wexlerkamp, depois de ter refutado a preteno de dar ao caracter distinctivo, acima indicado, um .tfor ttiihisili; em vista das disposies concernentes das prirw cipaes unies federativas, concilie deste modo." " A distineo da Confederao o do Estadofedei-al, sob o ponto de vista das suas faculdades de governo (lerichaftrecMe )\ i qnaiitiMiea, a no ijiKi.iifii.iiM ". Em geral, coslnma-se reconhecer faculdades mais importantes, tanto de direito internacional, como constitucional, a Federao, do que a Confederao. E' mesmo, o que Se nota na passagem ou transformao da Confederao em Federao,, como se deu no* Estados-Unulos da America, na Suissa e no Imprio Allomo " ( Staalinbund iind Bundisslaal, pag. 451-34.) ' Ha exemplos de Confederaes com outros rgos, alm de uma DU-ta ou Congresso de rvpre^onlanlas esladoaes ; mas, isto no obstante, a Representao dos Estados 6 sempre considerada a autoridade suprema da Confederao.

104 De um lado, ha exemplos de confederaes, com uma organisaco legislativa e executiva, e, s vezes mesmo, judiciaria, de maneira certa e definida 8 ; e de outro lado, ha eguaes exemplos de federaes, que no ..possuem semelhantes funces, de modo inteiramente completo, e nas quaes, ao contrario do que se pretende, o rgo supremo o Conselho da Federao, isto , a Representao dos Estados federados 9. So casos, talvez, excepcionaes; mas, uma vez que existem, dever tomal-os em considerao, para que possamos bem avaliar da relatividade de valor, que merece o critrio proposto, flj Trata-se da uma distinco de gro, e no de espcie, no dizer de Westerkamp (nur einen Gr a, nicht einen Artunterschied \ iwischen Staatenbund und Bundesstaat) 10; ainda que, cumpre accrescentar, distinco, alis, que deve ser considerada da maior importncia; porquanto, a no ser a mailograda Confederao dos Estados seccssionistas da America, durante a Guerra Civil de 186165, nenhuma outra teve jamais uma organisacoI completa do poder publico, nos seus ramos legislativo, executivo e judicirio, condio, que hoje se reputa como um dos verdadeiros caractersticos da Federao u. dk Tem-se tambm suggerido, que o trao distinctivo da Confederao a igualdade completa dos Estados confederados ; ao passo que na Federao pde dar-se o contrario disso, com relao aos membros da mesma. Semelhante critrio no pde certamente ssr acceito. Alm de que, em geral, a igualdade dos Estados federados o facto, que se observa commumente na Federao, accresce, que nada
8 Disto do exemplo as duas unies federativas '' As Provincias-Unidas " da Ilollanda, e os Estados Seccssionistas da America. Le Fur ob. cit., pag. 721 ! Westerkamp, ob. cit., pags. 434-58. 3 Na Suissa, s depois da reviso constitucional de 1874, que a organisaco judiciaria teve o devido desenvolvimento era correspondncia com a organisaco legislativa e executiva ; e o Impelia AUemno, somente a datar de 1877, possuo um Tribunal Federal. No Imprio dito o rgo supremo da Federao 6 o Bumesrai, isto , a Representao dos Estados, o que, j se sabe, antes um caracterstico da Confederao, do que de um Estado-federal, propriamente tal. 10 Ob. cit, pag. 456. o "Der wahre Unterscbied zwischen Staatenbundo und Bundesstaate ist in dom versebiedenen Orgamismus beider zu erkennen" (A verdadeira diferena entre Confederao o Federao est no organismo diverso de -uma e de outra) BhintschliA cit. por Weslerkatnp, loc. cit.

105
impede, que numa Confederao haja tambm clausulas de desi-\ gualdade relativa, acerca alguns dos seus membros. A este respeito, foi notado, e com toda razo: que a ustria, ao tempo em que a Allemanba era uma Confederao de Estados, e a Prssia, actualmente, quando o mesmo paiz con-stitue uma Federao, tem, cada uma por sua vez, occupado uma situao preponderante ou de primazia, na Unio federal;e, que em 1815, como agora, a Representao dos Estados particulares allemes na Assembla Federal tem sido desigual, e em propores assaz sensveis, segundo a importncia dos mesmos Estados 12. Certos autores so de parecer, que a differena entre a Confederao e a Federao consiste em que, na primeira, o poder central s age ou executa as suas resolues, por intermdio obrigado dos governos dos Estados confederados ao passo que, na segunda, o poder central age directamente sobre os prprios iudividuos, que formam o Estado federado 13. Allega-se, porm, e com razo, que isto importaria, apenas, uma differena de gro, mas no, uma differena de natureza, capaz de estabelecer uma distinco jurdica entre as duas formas de Unio l4. Na verdade, muito embora seja facto sabido, que na Confederao a aco do poder central, no que respeita ordem interna, muito mais limitada, do que na Fedei aco, comtudo nada impede que, conforme ao respectivo pacto, aquella tenha autoridade ou funces directas sobre as pessoas e cousas dos Estados confederados. Entretanto, a este propsito, nosso devfcr confessar, que si a razo da differena indicada no o critrio das duas organisaes federativas, ella tem, todavia, em seu favor, no s, a opinio do3 variosutores 1S, que sustentam que, em boa theoria, o poder central da Confederao s deve ter relaes com os indivduos por meio das autoridades dos respectivos Estados, como
'* t Fur ob. cil.. pg. 722. Zorn ob. cil-., pag. 72, nota 33; Wiwwftamp ob. cit., pag. 473 o seg. * Le Fur ob. cit., pag. 723. i vide Le Fur ob. cit., pag. 505 a 508 e notas ibi.
,a

108 ainda juntamente, o argumento tirado das restricces, mais ov^ menos rigorosas, que os pactos federativos conteem, effectiva mente, neste sentido *6. H a Outros autores , acceitando, como verdadeiro, o critrio de que vimos de fallar, completam-no, todavia, com' uma nova distinco, baseada sobre o direito ds relaes do poder central com as potencias estrangeiras. Quando o poder! central -possue exclusivemente os direitos de soberania exterior, isto , os direitos de guerra, de legao e de concluir tratados, tem-se um Estado-federal; quando, ao contrario, no existe essa unidade de direito, sob o ponto de vista internacional, o que ha uma Confederao de Estados 8. Ainda que seja verdade, que no Estado-federal o poder central, que possue a soberania, quer se trate das relaes internas, quer das externas, comtudo, esta circumstancia, por si, no) importa, ao menos de maneira completa, a distinco, que se pretende. Federaes ha, como a da Allemanha, na qual os Estados particulares, si no possuem a soberania, exercem, no obstante, relaes soberanas do direito internacional; e por outro lado, Confederaes tambm existem, cujos membros confiaram, quasi inteiramente, as attribuies da soberania exterior ao poder central; tal , por exemplo, o caso sabido dos Estados-Unidos na vigncia dos Artigos da Confederao , e o da "Confederao dos Estados Secessionistas da America," alm de outros ".
16 Wcsterltamp loe cit., nota ibi. *'Somente, com aco directa do poder federal nobre o povo, possvel a vida orgnica do Estado-federal". Jellinek ob. cit., fiag. 282 e segs. "O Estado-federal no repousa somente sobre os Estados particulares, como a Confederao, mas tambm, sobro todo o povo ( Gesamtvolke ) ; elle no se dirige aos cidados dos Estados, simplesmente por Intermdio destes, mas, immediatamtnte, nas suas relaes jurdicas. A faculdade de pr-se em contado directo com os homens, individualmente, e para o Estado-federal uma necessidade da prpria ida deite ; porque, do contrario, no seria uma communUo de homens, e, consoguintemoote, no seria um Estado. Praticamente, lhe tambm indispensvel esta faculdade; porquanto, si a sua aco jurdica smente se pudesse dar por meio dos Estados o na medida d vontade destes, a satisfacco dos seus importantes fins seria impossvel". JJrie -=-ob. cit,, pag. 113. 1 1 Ed. A. JTfcMiW ( History of Federal Government ); Calvo (hp Drolt International) ; Phillimore (Comm. upon International Law ), citados por Wettvrkamp, notas & pag. 470 e segs. da obra "Staalenbund mui Bmttlesslaat". 18 Ibidem, pag. 472 ; Cf. he Fur .ob. cit., pag. 724. U Fur cit. pag. 785 ; Hic, pag. 23 retro.y

107
'W Q>m bs naa relaes de djreito internacional ha ainda uma outra opinio aprecivel sobre o assumpto. Diz-se, Estado-federal toda unio, na qual o poder central se estende s questes da ordem interna ; e Confederao de Estados toda unio, na qual a competncia do poder central exclusivamente limitada s relaes com as potencias estrangeiras W, Esta razo de differena manifestamente inadmissvel. Em primeiro logar, no se pde pretender, que na Confederao o poder central seja inteiramente privado de qualquer attribuio ou ingerncia nos negcios internos, como condio intrnseca da prpria organisao; depois, ahi esto os factos para demonstrar, que nenhuma Confederao jamais existio, sem ter uma certa competncia interior, ao menos, bastante para fazer respeitar as suas prprias resolues pelos Estados confederados '. Tendo de pronunciar-se sobre o ponto em questo, escreveu o professor Zorn : As duas entidades Estado-federal e Confederao se distinguem por isto : que a primeira um Estado, e a segunda no j que a primeira uma-personalidade unificada (eine einkeitliche Persnlichkeit), e a segunda, a reunio de varias personalidades Estados independentes; que na primeira a soberania pertence ao poder central, e na segunda aos Estados particulares ; que a base jurdica do vinculo na primeira uma lei, e na segunda pde ser um contracto ; que a primeira um sujeito de direito, e a segunda uma simples relao de direito ( ein Rechtsverhltnis ) 3; que a segunda um numero de Governos, certamente ligados, mas soberanos, emquanto que a primeira apresenta um s Governo soberano, ainda que federativamente organisado 3B. No precisamos deter-nos paia analysar ou discutir os conceitos, acima emittidos; porquanto, em vista do que j se disse anteriormente sobre os caracteres das duas unies federativas,
I, Fur ob. cit.. pag. 725; Jellineh op. cit., pag. 201. nota. Ibidem obcit., pag, 726. 18 Sobre ..Confederao ser um rimples vinculo, a no, pessoa jurdica, rido pags. 49 e scg. retro. ja "pna Staatsrocht", vol. i", pag. 69.
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108 no ser difficil a cada um julgar da procedncia das mesmas>, em absoluto ou na sua relatividade. H Mais um caracterstico, que ainda no vimos indicado, mas que nos parece de certo valor para distinguir a Confederao da Federao encontra-se, sem duvida, no facto da cidadania dupla, que o individuo tem forosamente na ultima: elle , no s, cidado da Unio, mas tambm, de cada um dos Eatados-membrds da mesma, onde elle reside. Com effeito, ou a cidadania nacional ( federal) preceda estadoal, como succede, quando um Estado-unitario iransfor-ma-se em Federao 2*; ou a cidadania estadoal preceda nacional, como no caso, de uma Confederao existente ou de Estados separados se converterem naquella forma especial de unio federativa ; em qualquer das hypotheses, o individuo reveste o caracter de dupla cidadania, e, em vista delia, aclia-se, a um s tempo, sujeito ao poder federal e ao poder estadoal, segundo as regras que forem prescriptas nas Constituies 23. Em uma ou n'outra dessas hypotheses, o direito ou o dever decorrente da cidadania-federal deve prevalecer sobre a estadoal, como consequncia manifesta da soberania do Estado-federal; ainda que, a certos respeitos, se encontrem excepes no direito positivo das actuaes Federaes 26. Mas, encarada a matria sob o nosso ponto restricto, de caracter distinctivo da Federao, parece irrecusvel; porque, em verdade, nada ha de semelhante no organismo da Confederao. Por isto mesmo, que esta- um composto de Estados ou Naes independentes, no pde haver uma cidadania dupla; cada individuo conserva, apenas, a que tem no seu Estado particular. Logo, a cidadania-dupla pode ser considerada, como um dos signaes distinctivos entre a Federao e a Confederao 27.
,v O Brazil, por exemplo, em 1889. ' * Quanto aos direitos e obrigaes da dupla cidadania, o relaes jurdicas concernentes, de vr: -- Jirunialti ob. cit.. pag. ctxxxi e segs. ;Jellink loc. cit., pag. 378 o segs. 1 JellineJt ibidem; Le Fur ob cit., pag. 693. 17 Usando acima da expresso " cidadania dupla" quizemos mostrar-nos de accordo com a linguagem das constituies federaes, que empregam'o qualificativo Cidado de. Estados, applicando-lha, segundo os casos, certos direitos ou modalidade

109 O No entender de Westerkamp, verdadeira distinco entre a Confederao e a Federao (Estado-federal) no est na extenso (auf dem Gebiete) dos direitos governamentaes EM SI, nem to pouco, no modo da organisao do poder publico ou do funccionamento do governo federal EM SI; ella acha-se, ao contrario, no modo da reforma da constituio federal e nos meios de suas garantias 28. Quanto reforma ou alteraes da constituio federal, diz elle, verifica-se que as mais importantes Confederaes so todas accordes em firmar, que aquellas s podem ter logar, mediante o concurso de todos os membros da Confederao 29; ao passo que nos Estados-federaes mais importantes d-se justamente o contrario : em nenhum delles se requer o consenti, mento de todos os seus membros para as reformas constitu-cionaes; e bem assim, nenhum delles admitte que o consentimento de todos os seus membros seja bastante para effectuar-se uma reforma da Constituio. Variando, embora, na forma, os Estados-federaes admittem a reforma da Constituio, por deliberao da maioria; e no, por deliberao dos Estados federados somente, mas, mediante o voto da nao, ou dado dijuridicas distinctas, ( Constituio Brazileira, ai't. 60, lotra < , Constituio Suissaa arts. 43 e 44; Constituio Americana, art. m 2" ; Constituio Argentina, art. 8a-Constituio Allem, art. 3" ); porquanto, a dizer a verdade de facto, e o nosso modo d| ver particular sobre este ponto, a cidadania, verdadeiramente dita cu nica, na Ka dcrao, a nacional. No ha duvida, que o individuo, polo facto de ser habitante de um Estado determinado, deve ter direitos ou desempenhar funcos, que um outro, delle no-habitante, no poder gozar ; mas, 86 por isto, no 6 de concluir, que aquelle tenha uma cidadania estadoal, em contraposio ou cm confronto com a cidadania federal. O facto d-se idntico no Estado unitrio, com relao aos habitantes das provindas ou municpios, mesmo, quanto qualidade de eleitor, e ao exerccio de outros direitos civis e polticos ; e no emtanto, ningum se lembrou ainda de ver nisso uma razo de dupla cidadania no Estado unitrio. E", pois, manifesto que, em rigor, tambm na Federao, s ba uma cidadania nica, capaz de ser contraposta a dos indivduos de outras nacionalidades :-a cidadania federal ou a nacional. Apezar de certas disposies especiaes, talvez, menos explicitas, ou mesmo induetivas do contrario, as contituies modernas levam igualmente a concluso semelhante ; porque todas ellas reconhecem de maneira uniforme, que a matria relativa ;l acqui-sio e perda da nacionalidade perteno exclusivamente competncia federal ( Constituio Americana, art. i, 8, n. 4; Constituio Suissa, art. 44; Constituio Alloin, art. 4; Constituio Argentina, art. 67, n. 11 ; Constituio Brazileira, art.31, n. 84 ). ,a Ob. cil., pag. 458. > .idem.

110 rectamente pelo povo, como na Suissa, ou pelos seus representantes, como nas dermas Federaes modernas 30. Distinco, p menos accentuada, pensa o autor citado, tambm a que se d, com relao efTectividade das garantias da Constituio. No se ignora, que as principaes Confederaes,; como as Provincias-Unidas da Holanda, a Confederao Suissa at 1848, os Estados-Unidos da America antes de 1-787, e o antigo Imprio Allemo, no tinham em si mesmas, em suas faculdades governamentaes, ou no seu rgo e funces, os meios prprios de uma existncia independente e de segura efficacia; mas, notadamente, na ordem militar e financeira, ou, ao menos, nesta ultima, eram ellas dependentes da boa vontade de seus membros; podiam ordenar muitas cousas, mas, realmente, muito poucas podiam ellas prprias fazer 3 . Succede o contrario nos Estados-federaes modernos, os quaes teem em si mesmos, nas suas faculdades governamentaes, nos seus rgos e funces, os meios prprios de uma existncia independente e de segura efficacia; elles agem, pelo menos nos casos ordinrios, sem a menor dependncia de seus membros, quanto a prestaes ou fornecimentos provenientes dos mesmos 33. Logo, conclue Westerkamp, pde-se e deve-se estabelecer, como caracter dis-inctivo da Confederao e da Federao, a suficincia, subsistncia e independncia, prpria, da Unio diante de seus membros: so Federaes as que possuem taes qualidades;as outras so Confederaes 33. IO L. Le Fur, depois de haver analysado a inexactido ou insufhciencia dos diversos critrios, a que nos temos referido 34. M
10

WiSterkamp 06. cit.J pag- 400-. o egs. 31 Ibidem, pag. 462. "Jtfan wrtt ikff r7as TfnUvscJLMitiifismerkml o Slaatenfntitd uni BuHtfss-taat in Ate SebsliiemwnikeU. die SellisMiiiliglieit, die Unabhnphjkeit A funde* geffenr. ftbct siinr Milgliei.vn se&ondilrfen und" tiiis>; diejeniymi Blinde sina Blindei': slaalm, bei denen cliese Kigtnch*flm i>ib>)}den *it\iit f&rKpnd Slmlcnbiinde",- Ibidem ** Fizemol-o, guardando a mesma oi-dein, em que o aulor, acima dito, seguindo egualmeute a Westerkamp, os nomeia e aprecia na sua obra .''Etat Federal et Coufederatiou d'Etats" (pag. 717 a 737 ).

111
de parecer, que a mr parte delles repousa apenas sobre simples differenas de gro, e no, sobre differenas qualitativas entre a Confederao de Estados e o Estado-federal, e que, alm disto, quasi todos elles se acham em contradico com o prprio objecto, que pretendem explicar. Entende, portanto, que mister pr de lado essas differenas de ordem secundaria, que podem, ou no, existir em tal, ou* tal caso, e adoptar-se uma noo fundamental, inseparvel do Estado, e cuja ausncia importe, necessariamente, a ausncia do caracter do prprio Es-tado35. Ora, segundo j foi demonstrado, o caracter essencial do Estado a posse da soberania, qualidade nica, que por sua vez o distingue de todas as outras formas de associao humana. E dahi, observa o citado autor: 5i examinar-se, sob ~este ponto de vista, as diversas formas de unio federativa, ver-se-ha que a existncia simultnea de vrios Estados num mesmo territrio sendo impossvel, todas as formas possveis se reduzem, necessariamente, a uma das duas seguintes: a Unio de Estados soberanos, onde o poder central no pde, pela razo da soberania dos membros da Unio, possuir egualmente, a soberania, nem, conseguintemente, o caracter de Estado, e o Estado central] soberano, cujos membros no podem .ser, sino, collectivjdades publicas no-soberanas 36 . No primeiro caso, ajuntamos ns, existe a Confederao, perfeitamente caracterisada, pela soberania insepar.ivel dos Estados -particulares; no segundo, teremos a Federao ou o Estado-federal, egualmente caracterisado, pela posse exclusiva da mesma soberania. E, conseguintemente, , como aflirma Le Fur, na noo da soberania, que se acha o nico critrio de distinco, intrnseca e radical, entre as duas categorias do regimen federativo 3" ; ou, usando dos prprios -termos, com que elle procurou ref La Fur ob. cit., ibidem. ,'lIbUtemob. cit., pag. 728. *7 O autor trata neste ponto de definir o que s* deve entender por soberania de Estado, o direito de determinar livremente a sua compeUnci" ; depois da analyse conveniente da matria, concluo com uma lista das organizaes princlpaes, que, no

Ti - i

112 sumir o assumpto : '.^A*, duas noes de Estado-federal e de Confederao de Estados se distinguem, em que s a primeira destas duas formas de unio possue a soberania, manifestada pelo direito do poder central de determinar livremente a suai competncia, e, por consequncia, o caracter d* Estado. em-quanto que a segunda, a Confederao de Estados, ao contrario, no constitue um Estado, mas uma associao de Estados, e a soberania desta associao reside, no no poder central, mas nos Estados" confederadosr38 . E' o mesmo conceito que Jellinek formulara, por sua vez, nestas poucas palavras : alli, a soberania da Unio; aqui, a soberania dos membros delia 39t.

II

Defeitos do regimen federativo

11 - - Em outra parte j tivemos occasio de alludir aos defeitos da Confederao; por isso, devemos agora tratar, de preferencia, dos que se referem, mais directamente, ao Estadofederal ou Federao, ainda que, no raro, sejam os mesmos,
seu entender, so Confederaes ou Federaes, indicando, como da primeira espcie: a Rtpublica das Pruvincias-Vnirias, de 1579 (data da unio concluda cm Vlrecht entre sete provncias hollandezas ) a 1795; ^Confederao Suissa antes de 1798, Idem, depois de 1803 a 1815 sob o Acto da mediao, e cmfim, de 1815 a 1848;a| Confederao do Rheno (Rheinbund ) de 1808 a 1S13 j a Confederao Germanica\ ( friiherer deutscher Bund ) de 1815 a 1.886;.a Confederao dos Kstads-Unvlos | de 1778 a 1787; os Estados Confederados da America, durante a guerra da secesso, de 1861 a 1865; a ntr parti das Colnias Inglezas da Australasia, depois do Ac/o de iO de agosto de 1SS5, creando uin Conselho federal da Australasia ; e indicando, como da segunda espcie: a Sissa, depois de 1848 ; a Allemanha: do Norte, de 1866 a 1870 ( Norddeutscher Bund ), e a Allemanha inteira ( Neus deutscher Reich) depois de 1870; a Hongria-Croatia-SIavonia, depois do Compromisso de 1868; os Estados-Unvlos da America, depois da Constituio de 1-787; o Mxico ; a Republica Dominicana; a Venezuela ; a Republica Argentina; o os Estados Unidos do Brasil.
38

06. CU. pag. 734,

* Jellinek ob. eit. pag. 298.

113 tambm communs a todo o gnero federativo. Os principaes defeitos, que se costumam apontar, so os seguintes: a) A fraqueza do poder federal *" nos negcios internos i| do paiz. Este defeito attribuido em geral ao regimen federativo, e no, Federao somente. Presume-se que, dada a coexistncia de diversos governos locaes, devidamente organisados, sobre um mesmo territrio e povo,o poder central carea, em determinadas circums'.ancis, de prestigio ou fora bastante para impor-se de maneira efficaz. Por exemplo, na revolta de um ou mais membros da Unio na recusa destes ou de certa parte da populao, em obedecer a leis ou actos do poder federal, sob pretextos ou razes, mais ou menos plausveis; no ha duvida, que, ao menos primeira vista, o governo federativo parece \ dispor de menos elementos de ataque ou de resistncia do que o de um Estado unitrio. Na Confederafo o defeito pde mesmo tomar propores , enormes e at funestas; porquanto, os seus membros con-servandose soberanos, a Unio poder achar-se, pela recusa dos mesmos, sem foras e meios para se fazer respeitar, sino, para defender a prpria subsistncia. Mas, na Federao, propriamente dita, qual definimos nos captulos precedentes, no de re -ceiar, que as cousas ofeream semelhante aspecto, uma vez que ella di3pe por si mesma de meios efficazes da prpria subsistncia e defesa, cinjo autoridade suprema d; todo o paiz. ''' E para previn* uma tal continncia, bastaria talvez o em* prego destes dous meios : i, que o poder central, nas suas relaes ordinrias com os Estados federados e com o paiz, mantenha sempre pela lei e pelos actos administrativos a supremacia, que lhe compete, como governo nacional, no admittindo, sem prompta represso, o mais leve desacato sua soberania; 2, que o mesmo governo vela, para que os Estados federados, ' no exerccio da sua autonomia local, no ultrapassem os limites, que lhes cabem pela constituio federal.
Jft se sal, que la expresso empregada em contraposio ao poder esta-doal ou local. 22S3

114 Uma vez fundado, pelas boas normas, o respeito devido j autoridade nacional, esta, com o tempo, crescer de prestigio, eno deixar de mostrar-se bastante forte nas occasies criticas. A\ historia das Federaes Americana, Suissa e Argentina, no at| testa, de certo, a supposta fraqueza do poder federal; ao contrario, sempre que se tem feito necessrio, elle tem sabido impor-ae, I como autoridade suprema da Nao. Semelhantemente no Brazii, deixando de fallar de outros factos, de lembrar que, por occasio | da grande Revolta de 6 de Setembro (1893-1894) e da luta civil\ do Rio Grande do Sul, o Governo federal revelou a energia e poder necessrios para debellar as mais terrveis dificuldades. I Declarou o estado de sitio no Districto Federal e em seis Estados da Unio *l, e gio de modo, que deixou firmada a convico geral, de que a Unio possue todos os elementos de fora e prestigio, para impor-se contra quem quer que attentar contra a Constituio e as leis, dentro do terrjHJrt aa Republica. b) O precrio da existencial Ha 'unio federativa, pelas possibilidades manifestas de dissoluo. Este defeito pode, com effeito, ser imputado^ Confederao de Estados pelas razes, a que em outro logar tivemos de referir-nos **, mas, na Fede- j rao, a sua realizao muito difficil. A dissoluo pde ser directa, suppondo-se a separao (secession) dos Estados federados ; ou indirecta, admittindo-se, que uma parte delles formam entre si unia nova unio, muito embora, v ' romper abertamente o vinculo federativo geral, a que todos se acham sujeitos. Quanto ao direito de separao, a Federao no | reconhece absolutamente aos seus membros; e a regra /-damental desta espcie federativa. A Federao 6 uma unio indissolvel, indestructivel *>, e ao poder central incumbe mantel-a, usando dos meios de fora que forem precisos. Em regra, no se encontra expressamente declarado na Constituio do Estado*> Eslos EfUdoa foram: Rio Grande do Sal, Santa .aiuarlna, Paran, 8. Paulo, Rio do Janeiro p.rnambuco. Vido pag. Ma Mg. Ble paga. 80 00.

115 [federal, que os seus membros carecem do direito de separao, e, segundo sabe-se, foi em vista desta omisso, que os Estados do Sul, (na NorteAmerica) se considerando soberanos, resolveram retirar-se dos Estados-Unidos, para formar uma Confederao de Estados (Confederate States). O exemplo lembrado, ainda quede grande importncia, , todavia, o nico do pretenso direito de separao, exercido por Estados federados. No se ignora, porm, que semelhante pretenso foi repellida com a mxima energia, como sendo contraria Constituio dos Estados-Unidos ; e os Estados separatistas, tratados como simples rebeldes, foram, no s, submettidos, como ainda, reorganisados e mantidos na Unio, conforme as leis e as novas condies, estabelecidas pela mesma. H Quanto a unies, porventura, feitas pelos Estados par-ticulares dentro da prpria Federao, essas no podem ser permittidas, desde que tenham natureza ou caracter politico ; o r vinculo, que os liga ao Estadofederal, exclue, no todo, a possibilidade desse direito. As convenes ou ajustes, que os Estados federados podem razoavelmente celebrar, se restringem a interesses locaes da ordem economfe, commercial e financeira,-ou de espcie diversa, mas, nunca sobre objecto e fina polticos. Neste ponto, o direito positivo das Federaes tem sido sempre claro e expresso **. Logo, no tamanho, o allegado defeito de possvel dissoluo, ao menos, pelo que diz respeito prpria Federao. Os Estados desta podem um dia desaggregar-se, e dahi resultar a dissoluo, no se cmtesta. Mas o facto presuppe uma revoluo triumphante dos mesmos, e no, uma qualidade prejudicial ou uma consequncia prpria *do systema. c) A falta de uniformidade na legislao e admin3- j trao publica. Em uma Confederao, onde no ha um Estado ou povo, mas Estados independentes e povos differentes, a diversidade da lei e da administrao , ou deve ser, a regra; A~ na Federao, porm, cumpre distinguir, si trata-se de matria
4* VM; Oonat. Br., art. 65. n. Const. Am., art. II, 10. V j Coost. Ar., art. 10S; Const. Suissa, art. 7" ;

116 de interesse geral, u d cousas inteiramente peculiares vida] local. Na primeira hypothesa, a diversidade de legislao, sobretudo no que respeita moeda, pesos e medidas, educao nacional, ao direito civil, commercial, criminal e processual, seria, com certeza, de grande inconvenincia. Mas, na segunda hypothese, no se pde, ao'menos, como regra, afirmar, que a diversidade da lei e da administra' fo seja um mal; ao contrario, ds suppor, que semelhante facto corresponda melhor s con lies e circums .ancis especiaes diferentes, as quaes, sujeitas uniformidade, j no seriam capazes do bem ou fim, que porventura se pretenda. E, para obviar o defeito que. se allega, haveria meio fijs-L sivcl e certo: bastaria sujeitar legislao federal a maior somma de matrias e objectos que interessam vida nacional, e deixar ao poder estadoal o que for, real e somente, da economia local. Na pratica administrativa dar-se-ha talvez a dificuldade de L ' bem repartir as duas competncias ; muito importando no sacrificar a boa regra da descentralisao pelo desejo de ver guar-J dada maior uniformidade ft* mas, quanto a dar esphera mais lata legislao federal, ou mesmo a sua unidade, sobre assumptos de interesse geral, a dificuldade nenhuma. Nota-se, pelo contrario, que a tendncia geral das Fe-\ derae3 actuaes, para a centralisao legislativa, at mesmo nos pahes que, como a America do Norte e a Allemanba, conservaram o principio da legislao separada 43. d) A fraqueza na direco dos negcios e relaes exteriores do paiz. No se pde dizer, ao menos a priori, que a fraqueza na direco dos negcios externos seja um defeito congnito da unio federativa. Pelo contrario, a historia nos diz, que diversas orga* nisaes politicas do gnero teem sido realizadas, justamente, com o fim de se tornarem mais respeitveis e mais fortes nas suas relaes internacionaes. E, com effeito, no seria de boa razo negar

** S. g Im-eh-y, ob. Ct , 8 vol pag. 119.

san

117 que a reunido de foras diversas deve ter maior vigor e importncia, do que cada uma delias isoladamente. E' certo, que Confederaes teem havido, cujo prestigio nas relaes internacionaes chegou a ser quasi nullo, taes, por exemplo, o Santo Imprio Romano da Nao Allem, a antiga Confederao da Suissa (antes de 1848), as Provncias Unidas do Rio da Prata, e outras. Mas o defeito no provinha-lhes propriamente do elemento federativo, e sim, ou das disposies incongruentes, que as regulavam, ou da anarchia predominante nas relaes internas dos governos confederados. Alm disto, si conviesse contrapor factos a factos, bastaria interrogar: e o actual Imprio Allemo, e a Federao Norte-Americana, sero, acaso, considerados Estados fracos nos negcios externos, pela circumstancia de serem Estados-federaes? De certo ningum ousaria affirmal-o. Todos sabem o valor crescente, com que o Imprio Allemo pesa, desJe 1871, na balana internacional; e a Republica Norte-Americana acaba de demonstrar a sua enorme fora e vigor de polencia internacional na recente guerra, que travou e venceu, com a Hespanba sobre a Ilha d: Cuba. Uma das causas de possvel fraqueza, que pde dar-se na Federao, como pessoa internacional, seria, si porventura fosse reconhecido aos Estados federados a faculdade, egual ou concurrente, de intervir nas relaes da ordem externa... E' evidente que, rompida a unidade de aco rios negcios dessa natureza, o Estado-federal', s por isto, se mostraria, desde logo, diminuido de importncia aos olhos dos Estados unitrios. Entretanto, outra a regra: a no ser por excepo*6, s o Poder Federal, isto , a Unio , que goza dos direitos de pessoa do direito internacional. E, pois, afastada esta circumstancia, e no afrouxados os laos, que devem tornar a aco do poder federal, sempre respeitada e forte em todos os Estados federados, para tudo quanto disser respeito ao interesse geral da nao ; razo no ha, para que se considere a Federao, um governo fraco na direco dos negcios externos.
*o Vide pags. 02 o 93, nota 8* ibidem,

118 e) A marcha complicada dos negcios pblicos, proveniente da dualidade de legislao e de administrao. O defeito allegado , antes de tudo, uma condio do systema. Mas sel-o-ha realmente tamanlio? Nem sempre a simplicidade da macliina signal do seu aperfeioamento e efficacia. Por certo, que a Federao um regimen d2 governo, assaz complexo, e, portanto, muito mais difficil de ser manejado, do que o regimen simples do Estado unitrio. Si o que se devesse procurar n'um governo fosse, de preferencia, a sua simplicidade, a forma melhor, mais perfeita do mesmo, seria o despotismo, cujas peas so as menos complicadas e singelas : um individuo a lei, a autoridade e a fora, e todos os mais, a obedincia, a submisso, a passividade... Entretanto, quem uma vez provou as douras da liberdade, e gozou as vantagens do selfgovernment 47, preferir, com certeza, I as difficuldades dos governos constitucionaes modernos a essa simplicidade de formas do despotismo. Neste ponto, a mecnica social no differe da mecnica industrial: na maioria dos casos ! a complexidade do machinismo condio, para que elle funccione I' com a maior perfeio, e d, em menor tempo, os maiores ou melhores resultados. A duplicidade de governos no paiz, um geral, e outro local, ambos funccionando, com as suas rendas e a sua milcia prprias, com os seus apparelhos de administrao e justia, sobre matrias distinctas, mas, todos movidos em vista do bem commum, d, por isso mesmo, occasio e motivos frequentes, para que os individuos se exercitem nos misteres, e aprendam melhor os seus deveres e direitos, como coparticipantes da vida publica. O contraste continuo entre os negcios da Nao e os do Estado federado, a communicao ininterrompida dos interesses e relaes de uma e de outro, a homogeneidade do fim, e a / convergncia para este, embora por caminhos differenles ; tudo concorre para educar o sentimento popular, e dar ao povo um v critrio, que o leva a bem distinguir e julgar das necessidades ou convenincias da causa publica. No affirmamos que a excel47 Este termo significa governo de ai mtimo, o, em regra, emprega-so para sndicar a autonomia do governo local, no <}uo diz respeito nos prprios direito e interes. lea.

119 lencia da um governo esteja na razo directa da sua difficuldade; \ mas no pomos duvida em dizer, que, quanto mais livre e descentralisada fr a forma de um governo, tanto mais difficil ser a sua marcha e execuo ; e que, no emtanto, essa mesma difficuldade, proveniente da dualidade de governos, que, prendendo a atteno de todas, converte-se em escola pratica de politica, donde sanem os homens de governo para a Unio e para os Estados, dobados de energia, instrudos pela prpria experincia, e capazes de decidir, acerca do bem particular em confronto com o bem geral, pela parle que lhes cabe tomar na luta dos interesses da ordem federal e estadoal ao mesmo tempo 48.

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Vantagens da Federao
19 O apregoamsnto das virtudes da Federao neste sculo, sobretudo, depois que a extraordinria prosperidade da America do Norte tornou-se assas conhecida e admirada pelos povos da Europa, , por assim dizer, um logar commum da mr parte dos escriptores e estadistas, que se teem occupado d) assumpto *9.
* B' da vr sobre estes pontos: Brunialti, ob. oit. pag. ooi; Le Fur, ob. cit. pag. 336 e siguintes; Brie, ob. cit. pag. 045 ; Jetlinech, ob. cifr. pag. 176 e seguintes; J. Bryce, ob. oit. pags. 331-311. No que acima dissemos, encontra-se um resumo da critica feita por esto ultimo autor sobre o systema federai ( Criticism of lhe federal syslcm). * Com os olhos, mais ou menos, voltados para a grandeza politica e econmica da r/nino Amtriaina, os autores teem sido realmente prdigos em louvores ao systema da Federao, adoptado naquelle pais. Vejamos a linguagem de alguns dentre elles. Esso ideal (de um governo federal), no sen mais elevado e aperfeioado desenvolvimento, a producco melhor acabada da agudeza politica. (lhe mosl \finish*iani Ih mosl artificial produetion o filie pilUical ingenuily ) Kd. A. dwiimi | ( History of federal govommont, London 1863), citado por Westorkamp, ob. cit., pag. 510. _ E' a obra mais admirvel que, em dado tempo, occorreu ao crebro e propsito humano ( The mosl wonierful worlc eeer slniclt ofal a gicen lime by lhe brain ondj purpose ofman) W.C. Gladslone, cit. por Weslerkamp, ibidem. _ * Nenhum povo dos tempos antigos ou modernos mostrou jamais tanto gnio na fundaro de um Estado. Von Holsl (The Constitutional Law, trad. por Mason, Chicago, 1887), "palarras finaes " do livro citado. _ Entre os governos modernos, o que mais se approxima do ideal scientifleo o o governo dos Estados-Unidos da America, que, pela primeira vez, nos apresenta o

120 No entra, porm, em nosso propsito transcrever para aqui os conceitos encomisticos, emittidos a esse respeito, ou anal a razo e fundamentos dos mesmos; at porque, ao o l de vr, nenhum systeraa de governo , em si e por si, o re-r gimen perfeito, e, conseguintemente, o prtjertvl, sempre e em toda a parte. E' preciso ter muito em conta, na adopo deste ou da-quelle systema, as tradies histricas, os elementos etimolgicos, e o meio material, que, como factores concurrentes da vida cdmmum, influem s vezes na pratica, de maneira decisiva sobre o successo ou insuccesso do systema politico, ainda o melhor combinado, sob o ponto de vista dos princpios . Que a Federao possue vantagens importantes, como forma I de governo, facto irrecusvel; e isto mesmo parece-nos ter ficado patente, de quanto j ficou dito sobre o caracter, objecto e fins da mesma s0. O que agora resta adduzir sobre este ponto , realmente, muito pouco. Temos, apenas, que mencionar determinadas possibilidades ou condies da vida publica, que, ou so exclusivas da Federao, ou nella se realizam com proveito maior, em vista dos fins do governo, encarando este, como ordem de interesses geraes e interesses locaes, a um mesmo tempo.

exemplo da SSmiercUi pratica em nosso sculo J. Y. Laslarria ( Leons da Politique Positivo, pag. 23$. Paris, 187 ). Simecraeta , par o autor, synonymo d Self-)ovi'rn meu i. Em todos os governos humanos haver lados fracos e abusos,o pouco avisado so mostrar, quem proteader que a perfeio possa sahir da imperfeio. Mas, a Con stituio Americana, tomada DO sou conjuocto e em lodos os seus detalhes, i ainda a menos imperfeita, que jamais tem existido. O. A. Bnnonton (La Republique Americaine, pag. 253, trad. por L Comia d T.ubtriac. Paris, 1870). A Federao, diz Frans, o remedia supremo, no ao, para resolver a questo politica, mas tambm, a questo social... O federalismo o principio, que deve dirigir a sociedade moderna, por ser elle a conciliao suprema da todas as difB-culdadea. Au/, cil. (Der Kederalismus, Mainz, 1870). A Federao e a ide maia viva de nosso sculo, e acabar por ser um facto para todos os povos... B' o melhor meio, no so, de constituir as nacionali dades, mas ainda, de assegurar cada uma a.liberdade o a ordem, e de sobrepor a todas um podar que, respeitando a sua autonomia, diminue as discrdias que possam levar guerra, concilia os dissidentes e prov aos interesses communs . Puy Margall. (Las Nacionalidades, Madrid, 1877, citado por Bruniam, ob. cit. pag. CCXL). ' Cap. iv retro, e na. teu deste Capitulo.

BHI

121 Vejamos, com effeito, quaes so as vantagens, mais impor tantes que, debaixo deste aspecto, se reconhecem geralmente ao regimen da Federao. E 13 A' Federao fornece os meios de formar, de collectividade3 publicas diversas (Estados, provncias, cantes), uma s nao, debaixo da autoridade suprema de um governo nacional, sem, por isso, extinguir as suas administraes e legislaes separadas eo patriotismo local 3*. Embora no se negue a possibilidade da descentralisao e da autonomia local (selfgovemment) no regimen do Estado unitrio, a verdade , que, na Federao, se pde attender, com maior convenincia, diversidade de raas, de religio, de costumes, de tradies histricas, que porventura se dem no mesmo paiz; pois evidente que, com a legislao e a administrao particular de cada um dos membros da Federao, se poder corresponder melhor s suas condies e necessidades, do que com as disposies legislativas e administrativas, uniformes, de um poder centrai nico, as vezes, expedidas de um ponto longnquo, para todas as zonas do territrio nacional 5i. 1'i. A Federao habilita, igualmente, a empregar os melhores meios de desenvolver um grande paiz, sobretudo, si este fr ainda um paiz novo, como, .em geral, suecede com as republicas americanas. A variedade dos meios, a adaptao das leis e medidas s circumstancas peculiares de cada territrio, tudo feito de maneira natural e, por assim dizer, seguindo um caminho espontneo, efifectuar, sem duvida, uma extenso de progresso, que no seria de esperar da aco de um governo centralisado, sempre disposto a applicar um mesmo systema em todos os seus domnios 53. E deste modo, acecentua J. Bryce, as necessidades espe-ciaes de uma regio nova so satisfeitas pelos seus habitantes,
" /. Brye* ob. dl., pag. 348. pelo que diz respeito s tradies histricas, no ba duvida, que e mais fcil a vrios Estados independentes unirem-se em Federao, para constituir um grande Es-tado-f-doral, no qual podem conservar, si el in quaiitum, os seus direitos tradicionais, do que si so fundissem em um Estado unitrio. E' o facto, que roalizou-se na AUemanha pela fundao do actual Imprio federal J. Bryce loc.oil. 83 J. Brye loc, cit.
Si

indgenas ou adventcios, da maneira, que lhes parecer melhor: s seus males especiaes so curados por meio de remdios espiciaes, ora mais drsticos, do que um paiz antigo o exigiria, ora mais brandos, do que um paiz antigo toleraria; ao mesmo tempo qud o espirito da confiana em si prprio (self-reliance), entre os que constroem essas novas communidades, estimulado ej respeitado *. E para convencel-o, dever, certamente, valer muito mais, que simples razes, o grande facto da Federao Norte-Americana, cujo desenvolvimento se assignala nestes poucos factos : os 13 Estados, que adoptaram o regimen, federal em fins do sculo passado, so hoje em numero de 45; a superfcie total dos dois milhes de kilometros quadrados de 1790 alargpu-se a cerca de 10 milhes; e a pequena populao, que no chegava bem a quatro milhes de habitantes (1790), j excede agora -de 64 milhes! E tudo isto, e a grandeza e a prosperidade, que dahi resultam para o paiz e para a nao, teria sido possvel no regimen unitrio?.. . 1$ A Federao previne, ou obsta mesmo, em muito, a existncia de um governo desptico, absorvendo todos os poderes e ameaando as liberdades particulares do cidado 85. No poder sel-o um governo local, porque a sua conducta, uma vez r da Constituio, seria reprimida pelo poder federal, o qual se exerce, conforme as circumstancias, tanto sobre os indivduos, como sobre os membros da Federao. No poder igualmente V sel-o o governo central, porque a sua origem, inteiramente popular 86, e a esphera de aco independente, reservada aos poderes estadoaes, servem de obstculo ou de meio para inutilisar quaesquer pretenes absorventes do referido governo. 1 A Federao pde incluir diversos Estados ou Governos, que, pelas suas condies particulares, no sejam ca* Ibidem. " J. Uryce loc. cit., pag. 343. ** Xeate ponto temos em vista as federaes palmente, o referido regimen melhor se adapta.

republicanas,

quaes,

princi-

123 pazes de defender, isoladamente, a sua prpria existncia e autonomia, de maneira efficaz e conveniente ; aos quaes, entretanto, a unio federal habilita a constituir um todo respeitvel, no s, aos olhos dos differenles membros da collectividade, como tambm, aos olhos das naes estrangeiras. A conscincia de bastante fora , sabidamente, condio indispensvel ao engrandecimento e bem-estr de um povo; e no se ignora, que foi, precisamente, no intuito de unir as vantagens diversas, que se encontram na grandeza e na pequenez das naes, que se engendrou o systema federativo M. iy Da diviso "de poderes e attribuies governamentaes, que fundamental na Federao, entre a Unio e os Estados, resultam ainda outras consequncias, evidentemente vantajosas para os indivduos e para toda collectividade nacional. O poder estadoal, dirigindo e regulando quanto cabe na sua jurisdico, allivia muito o encargo do poder federal, que, por isso mesmo, s tem de occupar-se dos assumptos de interesse geral; e deste modo, os negcios pblicos podem ser, no s, melhor estudados, como I tambm, despachados com maior convenincia e opportunidade. E com essa diminuio de encargos legislativos, administrativos e judicirios do governo geral, diminuiro, ao mesmo tempo, as causas de responsabilidade, ou, mesmo, de crises para J o referido governo e para toda nao. Erros dos governos locaes ou factos diversos desta natureza podem motivar o apparecimento de graves queixas ou descontentamentos em um ou mais Estados ; e no emtanto, desde que no affectero ao interesse geral da Unio, o governo central, bem como os dos outros Estados, em nada, sero copartici-pantes do mal-estar, porventura, existente em zonas determinadas. Por outro lado, o governo de si prprio 58 (self-govern-ment), consequncia obrigada ou natural da Federao, estimula o interesse do povo nos negcios, que lhes so immediatos; avigora a vida politica local, educa o cidado no seu currculo
" A. dt ToaqutoiU " Democratia on Amoriquo ", vol. I, pag. 194. Pariz, iS50. "s Talvez no seja a tradnco exacta do palavraself-aovernwwnt; mas no temos expresso mais concisa para exprimil-a.

124
I dirio de dever cvico, ensinando-lhe que a vigilncia constante e o f sacrifcio do prprio tempo e labor so o preo, que cada um deve pagar pela liberdade individual e pela prosperidade collectiva89. E' tambm por este modo, que um povo fica habilitado a j julgar da legislao e administrao, que melhor convm ao bem commum, e, conseguintemente, capaz de sustentar, com.,convico e patriotismo, os actos dos poderes pblicos, na emergncia de qualquer crise ou dilficuldade de ordem interna ou externa. 1 Tal a enumerao das vantagens principaes, que geralmente se attribuem ao regimen politico da Federao. Sero ellas, realmente e/fectivas, para todos os povos, realisaveis em qualquer paiz? Eis ahi a questo, que no pode ser respondida de maneira affirmativa, pelo simples conhecimento dos princpios, ou como a deduco de argumentos theoricos somente 60.
" J. Bryce loc. cit. O illustre escriptor, J. Bryce, a quem temos citado, i de opinio, que todas ossas vantagens apontadas o varias outras se teem com effeito realizado na Federao Norte Americana; mas, depois de dar as razes da sua convico, elie concluo ; Mas o verdadeiro valor de um systema politico (politicai contrimmce) no est na sua agudeza (ingenuity), e sim, na sua adaptao ao temperamento e cir- | cmnstancias do povo, para o qual cl lo se destina ; no poder desse povo de usar, animar e dar uma forma legal a essas foras de sentimento e interesse, que elle encontra em sar. Succedeu assim com o systema americano... E" esta necessidade de determinar a nnn/urm idade (suitability ) do machinismo com os operrios, e a sua influencia sobre elles, bem como, a capacidade c boa vontade dos operrios em usar o machinismo, que torna difficil predizer o resultado de um plano politico, ou, si elle tem tido suecesso num paiz, aconselhar a sua imitao a um outro... Os expedientes, que ns admiramos na Constituio Americana podiam ter provado inoperativos cm um povo, menos patritico e menos confiante de si mesmo (lelf-retUmtj, menos amigo o atferrado lei (leas law-ioeing and lato abiding), do que so os Ingleses da America. J. Bryce, loc. cit-, pag. 349. Entende ainda o mesmo autor, que o mrito caracterstico da Constituio Americana est no methodo, .pelo qual ella resolveu o problema de assegurar um governo central efficiene, e preservar a unidade nacional, concedendo, ao mesmo tempo, livre escopo para as diversidades, e livre campo para a autoridade dos membros da Federao. Ella deu ao governo nacional autoridade directa sobre todos os cidados, independentemente dos Governos dos Estados, deixando, entretanto, amplos poderes nas inos destes ltimos Governos, E collocada a Constituio acima de ambos os Governos nacional e estadoal foi attribuida a deciso das disputas entre elles a um corpo independente, encarregado da interpretar a Constituio, um corpo, que deve ser considerado, no s, a terceira autoridade do Governo, como a prpria voz da Constituio, i. o revelador da mente do povo, cuja vontade | se acha expressa nesse supremo instrumento. A applicao destes dous princpios, desconhecidos ou, ao menos, pouco usados pelas Federaes anteriores, tem contribudo mais, do que tudo, para a estabilidade 'lo systema americano, e para a reverencia, que os seus cidados lhe prestam ; reverencia, que a melhor garantia da sua permanncia. J. Bryce Ibidem; Le Fur ob. t.,pag. 332 e segs. ; Brunialti ob. cit., pag. cxciv; Waterkamp ob. cit., pag. 510 enola ibi; IS. De Lave'eye ob. cit., i vol.. pag. 71 e segs. ; De Tocqueville ob. cit., pag. 190 o seg.
00

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125 Na ordem politica, como na ordem econmica dos povos, o successo depende, antes de tudo, mais do que tudo, - do homem, e do meio partieuiar, em que elle pensa, projecta, resolve, e executa. O valor dos princpios condicional, relativo, conforme comprehenso, habilidade e probidade dos indivduos, que tem de dar-lhes a devida applicao... Entretanto, no querendo diminuir a grande f dos crentes a esse respeito, tambm vamos concluir esta parte de nosso trabalho, repetindo ao leitor as palavras de um dos perodos finaes, com que Brunialti fecha o seu livro Unioni e Conbinazioni fra gli Stati : Reconheamos, pois, que Estado-federal a forma mais elevada e perfeita, que as unies entre os Estado3 podem assumir. Das simples combinaes para fins determinados temos I chegado ate ao organismo, o mais complexo e perfeito, e temos [ visto, como este tem contribudo para o poder, o bem estar, e desenvolvimento civil, politico, e econmico, de povos grandes e livres ......................................................................................

PARTE ESPECIAL
CAPTULO I A UNIO
FEDERATIVA DO BRJpL

I Formao e Caracter da mesma '-.

1 A Federao Brazileira o regimen livre e democrtico, que os representantes do povo brazileiro, reunidos em Congresso Constituinte, estabeleceram, decretaram e promulgaram*, pela Constituio de 24 de fevereiro de 1S91. \\ Nos termos desta, a Nao Brazileira adoptou, como forma de governo, sob o regimen representativo, a Republica Federativa proclamada a 15 de novembro de 1889, constttuindo-se, por unio perpetua e indissolvel das suas antigas provncias, em EstadosUnidos do Brazil 2.
1

Const. da Rap. dos E. U. do Brazil, Preambulo *i~] * Art. Ia da Const. cit.

127 Estas poucas palavras, que trasladam, por assim dizer, o prprio texto do art. i da referida Constituio, so bastante claras e expressivas, e capazes de indicar, por si mesmas, os caracteres fundamentaes da Unio brazileira em confronto ou contradistincco com outras organisaes semelhantes - do gnero federativo. Ella , antes de tudo, uma verdadeira Federao ou Es-tadofederal, e no, uma Confederao de Estados *. ~p A sua existncia jurdica no originou-sc de nenhum tratado \o\\pacto entre Estados independentes, como succede na Confederao ; mas, directamente, da prpria vontade soberana da 1 nao, que, como se disse, constituiu-se em unio perpetua e indissolvel das suas antigas provncias, sob o titulo de "Estados-Unidos do Brazil". No emtanto, j deste ponto comea a differena da Re publica Brazileira, posta em confronto com as outras unies* federativas, mais importantes, e ora igualmente existentes na America e na Europa, como passamos a demonstrar. I Na America do Norte, no obstante a constituio federal comear o seu Preambulo pela formula Ns o povo dos EstadosUnidos, ordenamos e estabelecemos esta constituio para os EstadosUnidos , o facto , que ella fora, primeiro,. Uj adoptada pelos delegados dos Estadas, reunidos em Conveno, depois, pelos Estados, representados nas suas assemblas le- . j gislativas ; e s, em ultimo logar, pelo prprio povo, i. . por meio de seus delegados, expressamente eleitos em cada Estado, para o fim de considerar e decidir a respeito da mesma *. Donde resuma, que a Federao Americana de 1787 historicamente, sino, a continuao, por certo, a successora s da i Confederao de Estados de 1777, muito embora refundida e transformada pela constituio federal, ora vigente. Com a j approvao definitiva desta pelaf rma indicada, desappareceram certamente os Artigos da Confederao anterior ; a nova con' Vido nota * no Cap, I da ParU Geral. " Th. Oooleij Const. Law , pag.. 25. , "* Cmpbell Black * Uandlioolc, of Am. Const. Law , pag. 31 o segs.

m
stituio tornou-se a lei fundamental da Unio federal instituda, e, em consequncia, o povo dos Estados passou, agora, a forniar uma s Nao, na mais completa accepo do vocbulo 6, Mas, o que no se pde tambm esquecer :que, antes da constituio federal, houve o pacto federativo de Estados soberanos, e que, antes do governo nacional, existia e predomii nou o governo de vrios Estados, circumstancas estas, que deram A Federao Americana um elemento de formao ou origem, verdadeiramente dilferente da Federao Brazileira. 3 Na Suissa a Confederao de cantes soberanos era a organisao politica dominante no paiz, quando em 1848, reconhecida a insufficiencia do Pacto federativo de 1815, quinze e meio desses cantes, contra seis e meio, resolveram adoptar a constituio federal de 12 de setembro de 1848. Os cantes vencidos deram, ainda qus tacitamente, a sua approvao ao novo instrumento, e, somente em virtude deste, , que o povo da Suissa foi unificado em uma s Nao. A Constituio de 1848 foi substituda pela de 29 de maio de 1874 ; mas, tanto pelos dispositivos desta, como pelas suas reformas parciaes posteriores, verifica-se que o pensamento predominante tem continuado a ser o mesmo, isto , o de melhor caracterisar o Es-tado-federal, armando-o, cada vez mais, de attribuies mais " latas e superiores nas suas relaes com os cantes federados. Entretanto, do pouco que fica dito, tambm de concluir, que a actual Federao Suissa a continuao da Confederao anterior, ou antes, um acto formal da vontade dos cantes soberanos, preferindo agora sujeitar-se aos termos de uma nova constituio, por assim convir melhor aos interesses de todo o paiz 7. d.- Na Allemanha, no se ignora, a sua actual Federao, sob o titulo de Imprio Allemo > (deutsches Reich ), , nada mais, nada menos, do que a continuao da Federao Allem do Norte ( Nord-deutscher Bttnd ), a qual, por sua vez, tambm havia succedido Confederao Germnica de 1815-1866.
* 2Vt. Coolaij loc. cit. Hk, png. 20, retro. '

129 E, ou se considere a presente Federao, como effectiva mente existente desde 1866, data da organisao da Arord-\deutscher Bund, ou da formao, propriamente dita, do Deut-sches Reich em 1S70, o facto , que a mesma fora o resultado directo da tratados, celebrados entre Estados independentes e soberanos, muito embora fossem esses tratados convertidos, afinal, em verdadeira constituio federal, e esta, por sua vez, ratificada pelos representantes do povo, reunidos em assembla 8. C* Na Republica Argentina, a constituio federal, ora vigente ( de 25 de setembro de 1860 ), foi, incontestavelmente, um acto ordenado, decretado e estabelecido feios representantes] do />ovo da Nao Argentina, reunidos em Congresso Geral Constituinte , o que d sua actualLFederao, como, j o dissemos, o direito de ser considerada uma organisao politica, inteiramente resultante da soberania racional, e no, um regimen, proveniente de pacto anterior entre Estados independentes. Entretanto, no ignorado igualmente o- facto, que pela Conveno de S. Nicolau (30 de maio de 1852 ) as provncias se constituram em Estados do Rio da Prata, e que fora, em observncia dessa Conveno, que, depois, se reunio o Congresso de Sanla-f, e votou ( 1 de maio de 1853 ) a Constituio da Confederao Argentina ; no se pde tambm deixar de ad-mittir, que para a formao da presente Federao Argentina influi o ecooperou um poder anterior, o das provncias ou Estados do Prata, os quaes, intuitivo, assim deliberaram e agiram, por onsiderarem-se ento collectividades soberanas ,0. O A estas differenas liistoricas,_ligeiramente notadas, sobre 0$elementos da formao de outras federaes, em confronto com a Brazileira, se podem ajuntar ainda certas disposies do direito constitucional das mesmas, que teein a sua explicao nos
Le Fur oh. cit., pags. 12 a 127. Const. Arg. Preambulo ; Hk, pag. 20 retro. o \ Constituio vigento a mesma do Congresso de Sla.F ( do 1853), ainda quo feitas algumas modificaes. Ls Fur, ob. cit. pag. S48-9. Vide art. 35 da Cons tituio Argentina. <L.O prprio paela do 11 da novembro do 1859, feito entre a Confitritao li provncia do Buenos Aires, d argumento cm favor da soberania das provncias, ao 2233

130 precedentes ou tradies especiaes, que lhes dizem respeito. No correr deste trabalho teremos melhor ensejo para apreciar essas disposies peculiares, ou excepes, do direito publico federal; no momento, nos limitamos apenas a lembrar as seguintes: a) A declarao explicita da Constituio Suissa, que os Cantes Soberanos formam a Confederao Suissa, conservando nella a sua soberania..., e, como taes, exercendo todos os direitos que no so delegados ao poder federalu . b) A circumstancia de fazerem parte do Imprio Allemo membros de regimens politicos differentes, uns monarchicqs e outros republicanos 12; o reconhecimento expresso na constituio federal, de que taes e taes Estados tero um numero de votos superior, no governo da Federao, e bem assim, reserva de certos direitos garantidos aos mesmos, que no podero ser supprimidos sem o consentimento do respectivo Estado... *J. c) As declaraes expressas da Constituio Americana, constantes de seu artigo quinto : i) que as emendas constitucionaes, que forem ratificadas pelas legislaturas dos tres-quartos dos Estados, ou pelos tresquartos das Convenes, reunidas para este fim em cada um delles... sero validas para todos os effeitos, como Parte integrante da Constituio ; 2 ) que nenhum Estado poder ser privado, sem seu consentimento, da igualdade de suffragio no Senado ; 3) e bem assim, o dispositivo da decima Emenda, que os poderes no delegados aos Estados-Unidos pela Constituio, nem prohibidos por ella aos Estados, so reservados, respectivamente, aos Estados ou ao povo . d) A disposio, no menos expressa, da Constituio Argentina, de que as provncias conservam todo o poder, no delegado pela Constituio ao governo federal, e o que expressamente se tenham reservado por pactos especiaes na poca da sua incorporao ** .
, conslitniram-se na Kedorso aclu-il.A. Akorl "Las Oruvmtias,.Constilu-cionales," pags. 178, 181, o 226 aeg. 1 Consl. Suissa. arts, 1", 8 e n. " So de assim considerar as Cidides livros do Lubeck, Bremen o Hamburgo. 13 Const. Ali. arts. 34, 35 e 52, combinados com arl. 78 oij 14 Contt. Arg. art. 104.

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!LUU

131 As disposies indicadas e outras de natureza semelhante, ou fossem admittidas por mero espirito de prudncia, para o fim de no irritar os Estados no cerceamento das suas attribuiea em proveito do governo federal, ou fossem, propositalmente, adoptadas com o intuito de contrabalanar 'o poder central institudo, em qualquer das hypotheses, deixam ver, que os membros da Unio tinham direitos prprios e um poder definido anteriormente existncia desta. V Nada disto, porm, se encontra na formao da Republica Brazileira. O acto do governo revolucionrio, que authenticou proclamao da Republica Federativa, e declarou, que as provncias do Brasil, reunidas pelo lao da federao, ficavam constituindo os EstadosUnidos do Brasil 15, no os investiu, s por isso, de direitos prprios, irreduciiveis, que lhes dessem o caracter de Estados independentes ; e o Congresso Constituinte, que veio, logo depois, e approvou os intuitos e actos do movimento revolucionrio, tambm no consignou na Constituio federal nenhum poder ou prerogativa, em favor dos Estados, alm do que parecera indispensvel para clar-lhes autonomia, como membros da Federao. E'' talvez, mesmo, o nico exsmplo de uma unio federativa, cujos membros nunca tivessem tido em dado momento, ao menos de facto, a qualidade de soberanos. Esta razo histrica, cumpre desde j accentuar, fundamental na determinao do caracter jurdico dos Estados federados ; porquanto, em vista delia, no licito aos mesmos allegar ou pretender direito ou poder algum, que no tenha, inteiramente, a sua origem na prpria Constituio Federal . E' certo, que pelo decreto n. i "do Governo Provisrio se fez alluso ao exerccio da soberania dos Estados (art. 3o). Mas a este vocbulo, empregado naquelle documento, talvez no se deva attribuir outro valor, sino, o de mero eu-phemismo, muito recommendavel nas circumstancias..,
>* Vide decreto n. 1 de 15 de novembro de ISSO, d pag. 38 retro. <* Veremos em outra parto o alcano, que pode ter a faculdade, reconhecida aoe Estados pelo art. 65 n. 2 4a Const. Federal.

n
Basta attendr ao teor e contexto do .qcto, em que elle apparece; basta ler as disposies deste i', separadamente, ou combinadas ,:com as do decreto n, 7/do mesmo Governo, fixando provisoriamente as funcss do poder.estadoal ( pafv 40 ), 1 para concluir-se, que s provindas, agora levadas z.'-Estados, < no foi jamais reconhecido o menor direito de soberania *, Demais, a verdade do facto o primeiro dos argumentos em qualquer questo, e aquella foi : que as provncias no tiveram nenhuma parte activa m revoluo politica operada. Ella explodiu e acabou dentro di permetro da Capital do ex-Imperio, que a mesma transformou em Capita/ Federa/. E as provncias, acceitando o acto consummido, nada mais fizeram do que obedecer e cumprir as ordens e decretos do Governo Central, que aqui se installara, em consequncia da revoluo. Os saus direitos, os seus poderes, a sua nova qualificao de Estados, tudo, em fim, que lhes adveio da nova ordem de cousas, as provncias receberam da vontade soberana, ou antes, do poder absoluto do Governo dictatorial, estabelecido na Capital da Republica, e nada mais. Reuniu-se, depois, o Congresso Constituinte, que approvou a norma de conducta do Governo Provisrio, em relao ao Governo dos Estados federados, que elle havia creado. Eis tudo. *T Conseguintemente, verdadeira a nossa concluso, que os membros da Federao Brazileira, nem antes, nem depois da Constituio Federal, tiveram jamais a qualidade de soberanos. II Principaes

dificuldades do novo regimen

& No nosso propsito fazer a analyse ou apreciao de todas as difficu/dades e defeitos, porventura apontados, ou j apurados pela experincia dos ltimos 10 annos, em que ro :pai.z
1 a 15 do ob?ervar, que a "expresso exerccio eia soberania dos Estados', talvex, no fosse empregada, si no,-como significando actos do iwWurtia exercidos pelos Estados, o yuo cousa diversa, e certamente, neste sentido, seria um direito irrecusvel aos moamos, couto membros da Vudwavo. Vide pag. 79 e sega.

133 tem vivido sob o regimen federal. No limitado espao, que noa temos traado, o nosso intuito resume-se em chamar a atteno para certas diiTi cu Idades, que, pela sua natureza e condies, mais prejudicam1, ou podem mesmo impedir a realizao e o gozo das vantagens, que seriam de esperar das instituies, recentemente, implantadas no Brazil. Essas dificuldades, umas vem:a) da opposio radical do novo regimen politco em confronto com o regimen vigente at 15 de novembro de 1889; b) da novidade ou desconhecimento do regimen federal, no s para a massa do povo I em geral, como tambm, para as prprias classes dirigentes da politica. E outras tiram origem: a} de disposies, por- j ventura, desacertadas ou inopportunamente adoptadas na Con-j stituio federal, da ..imprevidncia, com que o poder constituinte consentiu, que os membros da Federao encetassem a sua vida autnoma, sem uma regra geral obrigada^.ifcxtapeito, ou da omisso posterior do poder federal em desenvolver o teor de certas disposies constitucionaes, para que ellas possam corresponder ao seu objecto e fins ;b) das pretenes descabidas, ou da falsa f, dos individuos e das autoridades, e resultantes, ora, das novas ambies, consequncia fatal das revolues politicas, e ora, da igorancia dos principios e praticas do regimen inaugurado, a que j acima se alludio. A Nao Brazileira passara, subitamente, do Estado simples, unitrio, mcnarchko, em que se achava organisada, havia mais de dous teros do sculo, e funccionando sob o regimen parlamentar, para o systema composto, e.o mais descentralizado de todos o Estado-federal ou a Republica federativa, sob a forma presi dencial . <s I A opposio de regimens no podia ser maior, nem a liovi^ ,} dade do que foi instituido, mais completa! O publico vio-se, por assim dizer, em pleno desconhecido... O que as escolas e os livros ensinavam at ento, sobre a j matria de direito constitucional, era cousa inteiramente outra; e si formos compulsar os annaes da nossa vida politica, verificaremos egualmente, que os homens polticos, os estadistas bra-zileiros, pouco ou nada, se preoccupavam do conhecimento e es-

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tudo de um assumpto o regimen federativo que elles reputavam, no todo, inconveniente, inadmissvel, nas circum-j stancias do paiz. IO-J vinha, de mais de uma dezena de annos, a propaganda republicana, mais ou menos generalisada nas differentes provncias do Imprio ,7. Mas, a dizer a verdade do facto, nem mesmo nella havia muitos espritos esclarecidos, capazes de bem apreciar o complicado da sua constituio, e de demonstrar, competentemente, as vantagens da Unio federal. Em geral, sabia-se da prosperidade da Nao Norte Americana, governada por esse aystema; admiravam-se aqui os seus progressos, a sua grandeza, em confronto com as outras naes do velho e do novo-mundo ; - e dalii o sincero empenho dos bons patriotas brazileiros de transplantar^ para o Brazil regimen idntico, na f ou convico, que do mesmo tambm havia de resultar a grandeza de nossa ptria. Fallando desta sorte, no ignoramos, alis, que j em 1831 o partido liberal exaltado apresentara um projecto Camar dos Deputados, convertendo o "governo do Brasil era monarchia federativa" ; que o Manifesto republicano de 1870 comeara justamente por estas palavras "No Brasil, antes ainda da ida democrtica, encarregou-se a natureza de estabelecer o principio federativo" o que por si s deixa bem ver todo o intuito desse
17 Em todas as provncias havia elementos de propaganda republicana, em maior ou menor escala. Mas era nas duas provncias do Rio Grande do Sul e de S. Paulo, onde a propaganda pela republica federativa tinha certo incremento. Em ambas havia, alm d uma commisso central, clubs em diversas localidades e jornaes, que pregavam a nova doutrina. Um filho do Rio Grande do Sul, Assis Brasil, publicou em 1SSI um livro sob o titulo de "A Republica Federal", no qual procurou demonstrar a oxcollencia desse regimen ; e na Capital da mesma provncia publicava-se, desde 18S4,a " Federao " ( de que era redactor principal Jlio de Castilhos ) rgo offlcial do partido republicano na provncia, e reputado, o melhor jornal doutrinrio do Brazil. Cm S. Paulo havia igualmente, como rgos da propaganda, o (jorreio Pau-\ listano ( o mais antigo ), a Provncia ( hoje Estado de S. Paulo ), o Diario\ Popular e outros. Algumas obras foram tambm alli publicadas, entre as quaes o Oahteismo\ Republicano, a Politica Republicana e a Ptria Paulista, polo Dr. Joo Alberto Salles I e em todas cilas se advogava, de preferencia, o regimen federativo. Todavia, no seria preciso observar: tudo isso era, apenas, circumscripto a cortas zonas do paiz, o era muito pouco, insignificante mesmo, em vista do muito de que SB fazia mister, para tornar o novo systema politico, assas conhecido, apreciado, e desejado, com conscincia e critrio, pela maioria da Nao. Tal a verdade histrica sobre a matria .

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documento ; e que, mais tarde, nos ltimos tempos do Imprio, no faltaram, mesmo, polticos imperialistas da escola liberal, espritos superiores por sua orientao e talentos, que considerassem a federao,meio indispensvel, para conservai no Brazil a prpria monarchia existente... *8. No se deve, porm, dar aos factos alludidos um valor maior, do que realmente tinham. O que delles se verifica ou pde inferirse, a aspirao de certos espritos cultos e adiantados, em favor de uma ida ou plano politico, e nada mais; quanto massa do povo, quanto s classes sociaes do paiz, em geral, a sua verdadeira situao intellectual sobre a matria, ningum ousar negar, era de completa ignorncia em tudo que dizia respeito s normas e alcance real do systema federativo, at a Revoluo de 1889. Que, no meio da ignorncia geral, havia alguns indivduos de saber e competncia provada sobre o assumpto, no ha duvida. Esta circumstancia manifesta-se dos prprios individuos e factos, a que acabamos de alludir; e alm de tudo, as importantes reformas feitas pelo Governo Provisrio, entre as quaes o Projecto da constituio federal w, e, depois, os trabalhos do Congresso Constituinte so a prova irrecusvel de nosso asserto. Mas, no precisamos insistir, que o saber da alguns indivduos no bastava para a boa reconstruco de toda a ordem politica do paiz;fora mister o concurso das luzes do povoou, ao menos, da mor parte daquelles, que deviam ser os seus representantes no novo regimen ; e isto, certamente, fallecia no momento.
18 Na sesso da Camar dos deputados de 14 de setembro de 1S85 foi apresentado pelo deputado J. Nabuco um projecto convertendo o Imprio cm. Federato, o o sen autor sustentou desenvolvidamente a procedncia da reforma em discurso feito nesta sesso. (Dirio 0/p'ial do 21 do setembro do 1885). Por occasio do Congresso do partido liberal, reunido nesta Capital ora maio de ISSa, Kuy Barbosa apresentou, igualmente, um voto em separado, que, si tivesse sido acceito, constituiria para esse partido o dever de fundar a Federao Braxileira, como o seu programma da actualidade. O voto separado de Ruy Barbosa foi rejeitado por 39 votos contra 19 dos delegados presentes ; ms, isso no obstante, o seu autor continuou a demonstrar a excullencia da ideia e a necessidade da sua adopo, pelas columnas da imprensa, com todo o vigor do seu talento pessoal e dos bons princpios, poios quaes propugnava ( Dirio d Noti-\cius de 7 de mar.jo, de 2 de maio e do 9 a 14 de junho de lSfiU). 1 * foi sou autor, o iusigu publicista brasileiro, Kuy Barbosa, ento, membro do Governo Provisrio.

136 11 Dabi a falta He previdncia, cora que foi iniciado o systema federativo nopaiz, sobretudo, no que se referia rganisaao do poder estadoal;dahi as preteries e erros de muitos indivduos e autoridades, introduzindo meios e praticas repu gnantes moralidade da prpria Instituio ; dabi a adopo dei disposies constitucionaes, imprprias e inadequadas, ou ca/-| cedoras de elicacia e convenincia ; dahi, finalmente, essa desat-teno, indiflTerena ou descuido posterior, por parte do poder1 federal, razo, por que, ainda 10 annos depois de fundada a Republica, carecemos de leis necessrias ao bom exercicio\ dos poderes pblicos, e, mesmo, de leis orgnicas para a execuo completa da Constituio (art. 34, lis. 33 e 34 ). Junte-se agora ao facto sabido, da ignorncia do' systema politico adoptado, a circumstancia, assaz preponderante, das ambies, que nos individues e nas classes populares foram despertadas pelo novo regimen,que se diz de liberdade, igual-\ dade e fraternidade; e no ser difiicil achar a explicao cabal dos embaraos frequentes, e alguns, assaz tormentosos, pelos quaes tem passado a Republica Brazileira na sua curta existncia. So de particularisar, como pontos ou factos, nos quaes se manifestam, de maneira mais sensvel, os dafeitos ou difficuldades do novo regimen, os seguintes: 1) No funecionamento independente, mas harmnico, dos poderes pblicos ; 2 ) Na dualidade da justia e da lei processual; 3 ) Na diviso 'feita das- rendas publicai entre a Unio e os Estados federados; I 4) Nas relaes e obrigaes dos Estados para com a Unio, e vice-versa. Adiante teremos de oceupar-nos destas matrias com a atteno especial, que ellas merecem.

CAPITULO II
O PODER F E D E R A.K

Cmdilo juridici da Uni-o

1 Unio, perpetua e indissolvel, constituda sob o ponto da vista do direito, e acceita pela nao inteira, , precisamente, o que se entende por uma associao politica com a plenitude de todos os direitos, isto , um Estado independente ou soberano. Tal a condio jurdica da Republica dos Estados Unidos do Brasil-, segundo decorre dos simples termos iniciaes da sua prpria constituio. A Unio ou o Estado-federal, que os representantes do povo\ brasileiro, reunidos em Congresso Constituinte, e no, os ES' fados particulares, estabeleceram e decrelaram, no tem a sua existncia, dependente de nenhum pacto ou vontade extranha, porque ella perpetua e indissolvel; e bem assim, o poder, pelo qual ella se manifesta, delibera e age, de caracter supremo, por lhe ser investido directamente pelo voto de toda Nao; ou, em Ioutros termos, a Constituio da Republica no acto resultante

138 de accoro ou convnio dos Estados ou de seus representantes, como taes, mas, votada pelos eleitos do prprio povo, o qual, segundo os princpios da moderna democracia, o verdadeiro soberano de cada paiz. Este s facto basta para bem caracterisar a dita Unio, como verdadeira federao, que , no susceptvel de confuso com a outra espcie federativa, a confederao, como j affirmmos, ao comeo do capitulo antecedente. 0 poder federal da Republica Brazileira, dotado de todos os direitos e attribuies, que o fazem capaz de determinar em todos \ os casos a sua prpria competncia %, , por isso mesmo, o governo soberano do paiz, e, como tal, o rgo supremo deste nas suas relaes de ordem interna e externa. E si, porventura, fosse licito Haver objeco ou duvida a este respeito, ellas desappareceram totalmente, vista das disposies claras e completas do direito positivo. Com effeito, a Constituio declara, que os trs ramos do poder publico federal, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, [ harmnicos e independentes entre si, so os rgos da soberania \ nacional * (art. 15); mas, quando semelhante declarao no viesse expressa, as attribuies, conferidas ao mesmo poder, importavam, por si mesmas, o reconhecimento dessa qualidade na pessoa da Unio. No ser mister fazer a enumerao completa dessas attribuies; a simples indicao das principaes, dentre ellas, basta, sem duvida, para comprovar a nossa assero. a ) Na ordem interna, tem a Unio competncia exclusiva: para decretar os impostos de importao estrangeira e os direitos de entrada, estada e sabida dos navios, e outras contribuies, bem como, para a creao e a manuteno de alfandegas, e a instituio de bancos emissores (art. 7 ns. 1 a 4, | i ns. 1 e 2 ) ; para fixar a despeza publica e decretar
1 A expresso poder federal empregada para significar o conjunto de attribuies e direitos da Unio, em contraposio aos direitos e attribuies par ticulares, reservadas aos Estados federados. a No se oncontra declararo semelhante nas Constituies das Republicas, Argentina, Americana e Suissa.

139
os meios da receita, inclusive o levantamento de emprstimos, (art. 34, ns. i a 4); para regular o commercio nacional e navegao dos rios que banharem mais de um Estado ou se estendam a territrios estrangeiros (art. 34 ns. 5 e 6); para determinar a moeda e o padro dos pesos e medidas do paiz ; para legislar sobre o direito civil, commercial e criminal da Republica, e sobre a naturalizao ; para resolver definitivamente sobre os limites dos Estados entre si e o Districto) Federal, e os do territorrio nacional com as naes limitrophes (art. 34 ns. 7, 9, 10, 23 e 24); para regular as condies e o processo da eleio para os cargos federaes em todo o paiz; para declarar em estado de sitio um ou mais pontos do territrio nacional (art. 34 ns. 21 e 22, art. 48 n. 15 e art. 80); para conceder amnistia (art. 34 cit. n. 27.); para fixar as foras de mar e terra, organsal-as e administral-as, segundo for conveniente, bem como, para mobilisar a guarda nacional (art. 34, ns. 17 a 20, e art. 48 ns. 2, 3, e 4); para regular os casos de extradio entre os Estados e processar e julgar as causas e conflictos entre a Unio e os Estados, ou entre estes, uns com os outros, - e bem assim, todas as aces, em que a Unio ou um funccionario federal for parte, o quando alguma destas fundar o seu direito em disposio da Constituio federal (art. 34, n. 32 e arts. 59 e 60 1 para decretar as leis e resolues necessrias ao exerccio dos poderes da Unio, bem como, todas as leis orgnicas para a execuo completa da Constituio (art. 34, ns. 33 e 34). Alm as attribuies indicadas e de outras muitas, que deixamos de enumerar, ainda de attender: que as foras de mar e de terra so declaradas instituies nacionaes permanentes, destinadas defesa da ptria no exterior e manuteno das leis no interior, e como taes, inteira e exclusivamente, subordinadas aos poderes da Unio (art. 14, art. 34 ns. 17 a 20, art. 48 ns. 3 e 4, arts. 86 e 87 ); que as leis, os actos e as sentenas das autoridades da Unio so obrigatrios em todo o paiz e executados por funccionarios federaes de livre nomeao da mesma; que o governo federal pde intervir nos negcios peculiares dos prprios Estadas: i) para repeliu; a invaso estrangeira ou de

140 um Estado em outro; 20) para manter forma republicana federativa; 30) para restabelecer A ordem e a tranqull idade nos Estados, requisio dos respectivos governos; 4)-para asse-J gurar a execuSo das leis e sentenas federaes (art.'.tf^. ia if\ |*rt. 7o I 3, e art. 60 | 2 ) ; . que, finalmente, a reviso da Constituio federal pde ser feita por iniciativa da prpria Unio, e,J neste caso, ou no de ser a reviso solicitada pelos Estados, a sua approvaao ser sempre acto exclusivo do Congresso Nacional e, em nenhum caso, dos poderes estadoaes (art. 90).*. b) Na ordem externa, a Unio, que tem competncia exclusiva para exercer todos os direitos de Estado soberano, taes como: para declarar a guerra e fazer a paz (art. 34 n. 11, art. 48 ns. 7 e S); para manter as relaes com os Estados estrangeiros, nomeando os membros do Corpo Diplomtico e Consular (art. 48 ns. 12, 13 e 14 e art. 33)^e para fazer todos e quaesquer tratados com as nas estrangeiras ( art. 48 n. 16 e art. 34 n. 12}. | Ainda com relao ordem externa, so direitos expressos da Unio : adoptar o regimen conveniente segurana das fronteiras do paiz, resolver definitivamente sobre os limites do territrio nacional com as naes estrangeiras, 'e regular o commercio internacional, ( art. 34 ns. 5, 10, 16 ) ; processar e julgar, pelos seus tribunaes, os litgios e reclamaes entre as naes estrangeiras e a Unio ou os Estados, bem como, as questes de direito martimo e navegao, e as do direito criminal e civil internacional, os pleitos entre Estados estrangeiros e [cidados brazileiros, e finalmente, as aces movidas por estrangeiros, quando fundadas, quer em contractos com o Governo Federal, quer em convenes ou tratados do mesmo Governo com outras naes (arts. 59 e 60). ?3 Para o completo exerccio e desempenho de todas essas attribuies e direitos da Unio, e quaesquer outros, declarados na Constituio federal, ou inherentes sua qualidade de Estado soberano, tem. ella nos seus poderes um apparelho governamental, prprio, e independentemente organisado : I) O Poder Legislativo, confiado ao Congresso Nacional, com a sanco do Presidente da Republica: composto de dous ramos, a Camar dos deputados e o Senado, cujos membros

til
so nomeados por eleio directa, feita simultaneamente em todo o paiz; o numero dos deputados no deve exceder pro-j poro de um por 70,000 habitantes, no podendo esse numero ser inferior a quatro por Estado; e o numero de senadores de trs por Estado e pelo Districto Federal 3, ( art. 16 {j | e 2, art. *8 ? i e art. 30. JOs deputados so eleitos para servir trs annos e os senadores nove, reno-vando-se o Senado pelo tero triennalmente (art.,17 g 20 e art. 31). II) O Poder Executivo, confiado ao Presidente da Republica dos Estados Unidos do Brazil, como chefe electivo da Nao. Substitue o Presidente, no caso de impedimento, e suece-de-lhe no de falta, o VicePresidente. Um e oulro so eleitos por suffragio directo' da Nao e maioria absoluta de votos. .0 perodo presidencial de quatro annos, prohibida a reeleio j (art. 41 g i, art. 43 e art. 47 ). O Presidente da Republica J sujeito a processo e julgamento, depois que a Camar dos deputados declarar procedente a aceusao,perante o Supremo Tribunal Federal, nos crimes communs, e, nos de responsabili- ' dade, perante o Senado (art. 53). III ) O Poder Judicirio, tendo por rgos o Supremo Tri-banal Federal, com sede na Capital da Republica, e untos juizes e tribunaes federaes, distribuidos pelo paiz, quantos o Congresso Nacional crear ( art. 55 ). O Supremo Tribunal Federal com-Ipe-se de 13 juizes, nomeados pelo Presidente da Republica e approvao concurrente do Senado, d'entre os cidados de notvel saber e reputao, elegiveis para o Senado (art.- 56 ). Compete aro [Senado o julgamento [dos membros do Su premo Tribunal Federal nos crimes de responsabilidade, ead mesmo Tribunal o julgamento dos juizes federaes inferiores (art. 57 g a ).Os juizes federaes so vitalcios ; s perdero o | cargo unicamente por sentena judicial; e os seus vencimentos, uma vez determinados por lei, no podaro ser diminudos

(art. 57 I i )
;
3

Nas relacea do ordem politica o judiciaria o Distri Federal 6 considerado, como se fora um listado'ftdorado.

142 3 Importa ainda accrescentar, que o Governo da Unio era | nada depende, para sua estructura e funccionamento, da aco dos Estados. Como j se disse, , em virtude da Constituio e leis federaes, que so creados os empregos pblicos federaes, e fixadas as suas attribuies, conforme for necessrio ou conveniente ao servio publico, e , bem assim, em virtude das . suas prprias leis, que so eleitos os representantes dos poderes legislativo e executivo da Unio. Muito embora as eleies referidas sejam realizadas nos territrios dos Estados, aos mesmos J nada mais cabe nesse mister, do que o dever de cumprir ou fazer cumprir o que a lei federal determina a respeito, enada mais. Si, porventura, em alguns dos Estados federados deixar de ser feita a eleio dos representantes do Legislativo ou Executivo federal, nem por isso, o Governo da Unio ver-se-ha inibido de proseguir na sua existncia e aco legal 4. 4 Quanto acabamos de dizer , certamente, muito bastante para deixar patente, de modo inequvoco, qual seja a natureza ou condio juridica da Federao Brazileira, pelo que diz respeito ao seu poder central. Ella , em resumo, a prpria vontade ' soberana da Nao, organisada em Estado ; e, conseguintemente, aos poderes da mesma so sujeitos todos os indivduos ou collectividades, quaesquer que sejam, existentes no territrio nacional. A sua autoridade, observa um escriptor competente, -eferindo-se semelhantemente ao governo federal da Norte America, ! directa e immediata sobre todos os cidados dos Estados federados, e no, exercitada por intermdio destes, ou mediante qualquer participao obrigada do governo estadoal. Para a j mr parte dos misteres e servios, o poder federal ignora, por ' assim dizer, o governo dos Estados; trata os cidados desses, como si fossem, simplesmente, seus cidados; visto como, tanto os individuo, como os Estados, so, todos elles, egualmente sujeitos s suas leis, resolues e sentenas.
*" A separao de facto ( scccssion) dos 11 Estados Americanos (1861-65 ) em nada impedira, nem a eluio presidencial de 1804 nem as do Congresso de 1881 a 1865. Aquelleg Estados deixaram de ser representados no Congresso; mas esto, embora diminudo de numero, continuou a funccionar com a plenitude de seus poderes legaes ", /. Bryce ob cit., pag. 313 e seg.

143

II

Vista comparativa com outras federaes

* r Comparadas a organisao e as faculdades da Unio Brazileira com as principaes Federaes existentes, da NorteAmerica, da Suissa, da Argentina e do Imprio Allemo, veri-fiease que, em geral, d-se inteira semelhana, sino, s vezes, identidade, quanto ao objecto e attrihuies do governo central, servido, em todas ellas, por rgos, prprios e independentes, das funces legislativas, executivas e judiciarias. Ha, todavia, certas differencas, e algumas bem accentuadas, que importa mencionar, para que se possa julgar da inferioridade, ou preferencia, da nossa constituio federal a esse respeito. O Poder Legislativo. O systema de duas Camars o admittido sem excepo, ainda que diversifique em certas disposies ou particularidades, quer relativas Camar dos deputados, quer relativas ao Senado. Segundo as Constituies, Americana e Argentina *, s quaea imitou Constituio Brazileira, a presidncia do Senado cabe ao prprio Vice-Presidente da Republica, que ahi tambm tem voto, no caso de empate nas votaes dos senadores; dando-se a falta ou impedimento daquelle, o Senado presidido por um dos seus membros, eleito, pro tempore, pela corporao re ferida. -1 Segundo a Constituio Suissa, o Senado (Standerath) elege, de seus membros, para cada sesso, um presidente e um vicepresidente. Nenhum delles pode ser escolhido dos repre sentantes do canto, donde tenha sido eleito o presidente da sesso ordinria precedente. Os representantes.do mesmo canto tambm no podem exercer o cargo de vice-presidente em duas
* Oonst. Am., art, i, g 3", as. 8 e 3; Const. Arg. arfe. 40 e 50.

H
sesses ordinrias consecutivas. O presidente do Senado tem, no s, o voto de desempate, nas ainda, concorre com os outros membros do Senado nos casos de eleio ;|?$sj Pela Constituio do Imprio Allemo, a presidncia do Senado, (Bundesrat) pertence ao Clianceller do Imprio (Jieichs-\ kanzler), que nomeado pelo Imperador, na sua qualidade de presidente da Federao. 9 O Chanceller pde, por declarao escripta, indicar um dos membros do Bundesrat para substituil-o. O presidente-do Bundesrat tem o voto de desempate nas votaes do mesmo7. T1 Alm destas differenas, de observar que na! Federao Brazileira o Senado perdeu, por assim dizer, toda feio peculiar, como Representao, mais directa, dos Estados particulares. J se disse em outra parte, que um dos caractersticos fundamentaes do Estado-federal a coparti-cipao, maior ou menor, que os Estadosmembros teem na formao da sua vontade, e os autores so accrdes em designar, como um dos meios ou instrumentos dessa coparticipao, a organisao especial, que tem o Senado, entre os outros rgos da Federao. Alguns consideram-no, mesmo, uma reminiscncia histrica da Dieta, poder central da Confederao, a qual, no se ignora, precedeu em multo, como forma federativa, moderna creao do Estado-federal 7a. De facto, consultando-se, sobre este ponto, ao direito federal vigente, delle se v: pela Constituio Americana,os senadores federaes so eleitos pelas Legislaturas dos Estados, e a sua igualdade de voto no Senado, relativamente a cada Estado, | no pde ser supprimida sem o consentimento dos mesmos Estados (art. i g 3 e art. 50, in-fine); pela Constituio Suissa, o prprio titulo do Senado der Standerath significa |
Const. Suissa, arts. 80 e 82. ' Const. Ali. arts. 5, 7o o 15. < ' E' preciso, comludo, no dar a este modo do ver uma extenso o significao quo realmente no pde ter. O Senado e, realmente, um rgo da Unio e no dos Estados. Os senadores delibiwm, como membros do poder legislativo federal, o Itont do quaesquer inslrucos recebidas do poder estadoal (exceptuando o Imprio Allemo ) om todas as Federaes. Westtrluimpob. ct., pag. 220. E'do vr, nas Constituies Suissa, Americana o Argentina, ijuaes sejam as unees do Senado.
0

145 litteralmente Conselho dos Estados , e a mesma Constituio deixa competncia exclusiva de cada canto regular, como entender, quanto se refere eleio, durao do mandato, qualidades exigidas, e subsidio dos seus senadores (arts. 8o a 83 7|>j; peia Constituio Argentina os senadores tambm so eleitos pelas Legislaturas das provncias (art. 46), como se d na America do Norte7e; e finalmente, p*ela Constituio do Imprio Allemo, o Senado (der Bundesrat) , no s, considerado a Representao dos Estadas federados, como ainda, o rgo mais autorisado da prpria Federao, vista a importncia e qualidade das attribuies, que lhe foram preferentemente conferidas 8. Os membros do Bundesrat so nomeados pelos Estados na proporo, que a Constituio federal lhes attribue, e deliberam e votam no mesmo, segundo as instruces dos governos, que elles representam 8o. Nada, porm, de semelhante se encontra na Federao Brazileira. Pela Constituio desta, tanto os senadores, como os deputados, so eleitos por suffragio directo (arts. 28 e 30), e uns e outros so considerados, representantes directos da Nao, na sua qualidade commum de membros do Congresso Nacional (arts .16). O nico distinctivo, que se observa na Constituio federal, quanto organisao do Senado, a egualdade de icto, que os representantes de cada Estado teem no mesmo, sem atteno sua
' "> A Constituio de 1848 (art. 77) ainda chamava os membros de Slunderath | Enviados dos cantes (Gesandten). Entretanto, segundo opinio de Hresfr-| kamp. 6 justamente, por causa dessa sua ligao ou rffpeurfcncio dos Estados, que o StanderatU da Suissa no tem a mesma importncia nos negcios da Federao, jim/ se nota no Senado Federal da America. Qb ci., pag. 347. 70 A Capitalda Republica Argentina tambm elege dous senadores, do mesmo modo que cada uma das Provncias. Os eleitores senatoriaes da Capital so nomeados pela forma prescripta para a eleio do Presidente da Noo (Omsl. Afg. art. 38). 8 ja gQ notou em outra parte, que estas o outras divergncias acccntuadas do Imprio Allemo, em comparao com os outros Estados federaes existentes, so, umas, doridas ao caracter mornarchico da Federao,, e outras, s tradies histricas dos 15s-tadosmembros, que so refrearam certos direitos, ao entrarem para a mesma Federao. Zorn ob. cit., pag. 1-15 e segs.; Le Furob. cit.. pag. 131 o segs.; Wisttf\liamp ob. cit., pag. 286 e segs. A Constituio AUein diz mesmo, que o Imperador deve assegurar nos membros do Bundesrat a protieo diplomtica do estylo. Tem ainda o Bifndtvrat uma faculdade especial: no obstante elle e o Reiehstag funccionarem separadamente, , todavia, um direito doa membros do Bundesrat comparecer ao Reiehstag e alii fazer-se ouvir a respeito de qualquer negocio, que julgar conveniente (Const. Aliem., arts. 6a 10), S3 W

146 populao ou importncia territorial (art. 30 e art. 90 ? 4?). Mas, elles no deliberam ahi, como si fossem a Representao directa dos Estados; ao contrario, cada um dos senadores de um mesmo Estado delibera e vota, singularmente, conforme o seu modo de ver particular na matria. De maneira que, si mesmo, em vista de disposies constitucionaes, como as das Republicas, Americana, Suissa, e Argentina, acima mencionadas 9, j muito questionvel a coparticipao real dos Estados na vontade legislativa do poder federal, por meio do Senado,o que agora se deve concluir, com relao Republica Brazilera, : ou, que essa coparticipao no se d effectivamente, ou ento, que ella no tem para o caso nenhum outro valor maior, nem differente, do que j tinha o Senado do ex-Imperio, semelhantemente composto dos representantes das suas antigas provindas... 13 Poder Executivo. O Chefe do poder executivo nas Republicas, Americana e Argentina, , como na Brazileira, um Presidente eleito pela Nao 10; diversificam, porm, os modos da sua eleio nas trs Republicas. Ma America cada Estado nomeia, segundo a forma estabelecida pela sua Legislatura particular, um numero de eleitores presidenciaes, igual ao total dos Senadores e deputados (representatives) que o Estado tem direito de mandar ao Congresso Nacional; ficando advertido, que nenhum senador, deputado ou pessoa que occupe um logar de confiana ou preencha um logar remunerado pelos Estados-Unidos, poder ser nomeado eleitor (Const. Am. art. 2). Os eleitores, nomeados, pela forma acima dita, elegem o Presidente da Republica por maioria absoluta de votos H. E', como se v, uma eleio indirecta ou de dous gros. Na Republica Argentina, a Capital de cada uma das Provncias nomeia, por votao directa, uma junta de eleitores,
Wesurltamp ob. cit., pag. 885; Le Fttrob. oit.,pag. 631 e segs.; JtU tintk ob. cit,. pag. 28* o sega.; ilmnlalti ob. cit., pag. CLXXXIV. 10 Para arvir quatro annos na America e no Brasil, o sois annos, na Republica Argentina. ii o processo eleitoral foi melhor especificado pola 11 Emeiula da Constituio Americana. ^*

147 igual ao duplo do total dos deputados e senadores que mandam ao Congresso federal, com as mesmas formalidades e normas prescriptas para a eleio dos deputados. No podem ser escolhidos, para os eleitores ditos, os deputados, senadores ou os empregados remunerados pelo Governo Federal ( Const. Arg. art. 81). Os eleitores, nomeados desta maneira, elegero o Presidente da Nao. Ambas as Constituies, Americana e Argentina, prescrevem a existncia de um Vice-Presidente da Republica, eleito pelo mesmo modo, por que eleito o Presidente; sendo um e outro reelegiveis na Republica Americana, e, na Republica Argentina, depois de passado o intervallo de un periodo presidencial. Na Federao Suissa a suprema autoridade executiva exercida pelo Conselho Federal (der Bundesrath), composto de sete membros, eleitos por trs annos, pela Assembla Fe deral, (Bundsversammlung 12), dentre todos os cidados suissos elegiveis para a Camar dos deputados (Const. Suissa, arts. 95 e 96). O Conselho Federal presidido pelo Presidente da Federao, e tanto elle, como o Vice-Presidente, so eleitos por um anno pela Assembla Federal dita, dentre os membros do mesmo Conselho. O Presidente, que tefmina o seu mandato, no pode ser reeleito Presidente ou Vice-Presidente para o anno seguinte (art. 98 ) '. Segundo a Constituio Allem, a presidncia da Federao (Presidiam) pertence ao Rei da Prssia, que tem por isso o titulo de Imperador da Allemanha (Deutscher Kaiser), e elle o chefe ostentivo do poder executivo do Imprio. Dizemos assim, porque, no obstante caber ao Imperador as mais impor tantes funees executivas na ordem interna e externa ; , toda via, certo, que elle s exerce algumas delias, com o assentimento
" Chama-se assim o Congresso Nacional, composto da Camar dos deputados fyatlonalrath )e do Senado (SUnderaih). '** Dentro as funees mais importantes do Conselho Federal, i de Indicar a seguinte: "Examina as leis e ordens do poder canlonal, o exerce vigilncia sobre certos ramos da administrao local ( Const. Suissa, art. 102 n. 13). N competncia, dita incluese, mesmo, o direito do conhecer de recursos eleitoraes. L* Fur ob, oit.,| pag. fS.

148 do Butidesrat, e havendo, mesmo, outras daquella natureza que pertencem privativamente a esta corporao W. O Deixando agora de parte o que diz respeito ao Imprio AUemo, por ser um caso excepcional na ordem dos Estados-federaes 11a, nossa opinio, que o modo de investidura do chee do poder executivo, por eleio popular directa, como faz a Constituio Brazileira, corresponde mellior aos princpios democrticos e independncia do eleito, do qu o modelo adoptado pelas Constituies, Americana, Argentina e Suissa. O systema da eleio indirecta, diz-se, foi preferido pelos autores da Constituio Americana, como um meio-termo entre os dous outros, o suffragio directo pelo povo, e a eleio feita pelo Congresso Nacional. Pensou-se que, por aquelle modo, seriam evitadas a cabala, a intriga e a corrupo, esses advers rios mortaes do Governo Republicano................. A escolha do Presidente, dizia Hamilton, no dependeria de uma Assembla preexistente e, portanto, susceptvel de ser ageitada de antemo e levada a prostituir os seus votos; ficando, ao contrario, em primeira instancia, entregue deciso immediata do povo americano, que escolheria, temporariamente, certos indivduos para este nico objecto: a eleio do Presidente **. Acreditava o illustre collaborador do Federalista que, alm da difficuldade maior de ser corrompido um numero considervel de indivduos em todos os Estados, accrescia a razo importante, que o Chefe do Executivo somente devia depender do povo, durante o perodo de suas funces; porque, do contrario, poderia ser levado a sacrificar o seu dever s complacncias
ia vido: Constituio Alterna, arts, 7" o SP, o 11 a 19. Por exemplo, ao Imperador cabe o direito de declarar a guerra; mas, a no ser em caso de ataque contra o territrio da Federao, elle srt poder fazel-o, com prvio consentimento do 2?un-> &arat ( art 11., cit. ). Do mesmo modo, quando os membros da Federao faltam aos seus deveres para com esta, podem ser constrangidos por fora ( Rrfchs-occekulUm) ; mas a execuo devo ser ordenada pelo Jiuitdesrat, para quo o Imperador a efectua (art. 19). i 'a Ainda que os autores estejam de accorjo em considerar o Imprio AUemo, como JVrfivao, no sentido prprio do termo; todavia, pelo seu caracter especial de monarehiu, no podo ella servir de modelo em muitos casos.
1 k A. de Chambrun " ha Pouvoir Bxcutif aux Elats-Unls " pag. 12 e seguintes. Pariz, 1866.

149 para com aquelles, de cujo favor dependesse a sua coir.trvao **. Infelizmente, a pratica no confirmou tamanha esperana. Uma vez organisados os partidos polticos, o que se vio, e o que se sabe e se v, : que cada partido, isto , a Conveno (autoridade executiva do mesmo) escolhe de antemo o seu candidato presidncia da Republica, e os eleitores secundrios ou presidenciaes j so eleitos pelo mesmo partido mediante o compromisso formalde votarem no nome escolhido Wb. Recebem, por assim dizer, uma commisso ou mandato imperativo, e nada mais, E no pra ahi o defeito do systema. A experincia tem egualmente demonstrado, que pde-se dar o caso de uma minoria incontestvel do suffragio popular conseguir, no obstante, fazer a maioria dos eleitores presidenciaes, e, desta sorte, o presidente eleito deixar de representar a votao superior de toda nao.. .**. j Reconhecidos os vicios da eleio popular indirecta, de maneira to patente e irrecusvel 13a, era natural que voltasse a
I * ''' Ibidem. i% H ' * Reforindo-so ao systema adoptado para a eleio presidencial no ou p.iiz, disse o illustro S'org'. "Sob todos os aspectos, as vistas largas e liberaes dos autores da Constituio, e as esperanas do publico foram completamente frustradas, ao ser posto em pratica este systema, no que respeita & independncia dos eleitores nos^. collogiot eleiloraes. E' notrio, que os eleitores (deUgados) s.in presentemente osco-I lhidos em vista exclusiva da preferencia a dar a taes e taes candidatos, e mesmo, sob a promessa tacita de votarem por elles. At, em alguns casos, os eleitores (iMe-gatlos) te compromettem publicamente u dar seus votos a uma pessoa nomeadamente designada, subvertendo-se, des,ta sorte, em seus fundamentos, quasi todo o systema, tolaboriosamente construdo. Os candidatos i presidncia so escolhidos o annun-ciados em cada Estado, muito antes da eleio... De maneira que, nada resta a fazer pelos delegodos, depois de leitos, do que irem regUtrar os votos, qua esto compromettidos a dar. O exerccio de um juizo Indapendvnit, por parte dos mesmos, teria considerado, como uma usurpao politica, dethonesta para os indivduos, e como uma fraude feita aos seus constituintes". Story "Commontaries," 1463; A \ ICartier"La Republique Amricaine," tomo 11, pag. 107 e seg. ' Foi o que sabidamente se deu em 1870 entre os candidatos Hayes e Tilden. Na eleio votaram 4.033.950 eleitores do Io gro para a escolha dos eleitores de Hayes o 4.284.485 para a escolha dos de Tilden; mas estes, apesar da sua maioria de 250.535 eleitores do 1 gro, foram vencidos na escolha dos eleitores secundrios, e portanto, fora Hayes, e nio Tilden, o presidente eleito da Republica. Antes, j se havia dado facto igual na eleio do James Polk em 1844, e nade Zachary Taylor em 1848, o ainda depois, na de Harrison em 1888. J Sobre os inconvenientes da eleio dos dous gros na America, d de ler cora proveito: A. de Chambrunloc. cit.; J. Brgci vol. I, ob. cit., pag. 40 o seg. Tratando desta matria, o senador Sumuer foz na sesso do Congresso de 1871-72, alim de outros, oste's considerandos: que, segundo o systema actual, o Pre-

velha controvrsia: qual dos systemas seria prefervel,- o do suffragio popular directo, ou o da eleio pelo Congresso Nacional > O modo da eleio directa pelo povo, diz Chambrun, embora assaz discutido pela Conveno de 1787, fora posto de lado, em vista de razes, que estavam longe de ser concludentes|6; re ceiara-se, apenas, que o povo no fosse bastante esclarecido para bem escolher o Chefe do poder executivo, eis o argumento contrario. Entretanto, desde 1824, que no prprio Senado Americano houve quem afirmasse, e com boas razes, que as objeces contra a eleio directa pelo povo, diante das quaes os Constituintes de 1787 tinham estacado, haviam perdido a sua importncia... Com effeito, sem pretendermos affirmar que a eleio presidencial pelo suffragio popular directo seja isenta dos vcios ou defeitos, que se notam no systema adoptado na Republica NorteAmericana; todavia, o que tambm no se pde negar, ; 1) que o principal argumento invocado contra o suffragio directo, no tem, nem pde ter, o valor que alguns lhe attri-buem ; 2 ) que o alludido systema, embora egualmente defeituoso, baseia-se em razes especiaes, que no so para desprezar, em um regimen, verdadeiramente democrtico. Systema eleitoral, sem. grandes defeitos, no os ha, no haver, em quanto a ambio e a fraude no forem banidas dos caminhos da politica.
sidente, em vez de ser escolhido directamente pelo povo, 6 eleito pela interveno dos collegios eleitortes, ( eleitores srrirndcriox ) que se renem nos Kstsdos ; que no somente o povo 6 excludo do direito de dar o seu voto para a escolha do Presidente, mas o prprio collegio eleitoral obedece tambm s ordens da Conveno tio partido, a qual , por sua vz, um corpo irresponsvel, ignorado da lei e da Constituio...; que este modo eleitoral no smente artificial e complicado, mas ainda, completamente defeituoso, e nada tem do republicano, uma voz que no d a cada eleitor o direito de pronunciar-se pelo candidato da sua preferencia, e, ao contrario, substituo a vontade popular pela da Conveno . Chambrun ct. Ibidem. Segundo Hamilton, os eleitores prosidonciaes deviam cumprir a sua misso sem nenhuma ida preconcebida (The Feeralitl, pag.,510). A pratica, porm, res-ponde-Ihe com o desmentido o mais completo, Vide Le Duo de ifoailles, Cent Ana de Republique , vol i, pags. 97 e 110. Demais, s a circumstancia da eleio indirecta ser, em cada Estado, regulada por uma lei particular, e no por uma s lei federal, d motivos para as maiores dificuldades na apurao da verdade eleitoral. A'* vezes, o Congresso no tem meios bastantes para atUrinar ou recusar a validade de muitos dos collegios, qnando aocusados de fraude ou de (Ilegalidades... " Chambrun ob. cit., pags. 14 e 35.

1151 Arguio-se ohtr'ora, e ainda agora se repete, que a escolha do Chefe do Estado uma operao, que demanda tra-| | balho prvio de ponderao. e raciocinio, inconciliveis com a imttialeabilida.de do suffragio popular 17. No obstante o tom categrico desta objeco, e to decisivmente formulada, , comtudo, manifesta a sua improcedncia. Para admittil-a, seria mister declarar a incompetncia forma/ do povo, como factor da ordem governamental; mas, dahi, por terra, todos os princpios do direito publico moderno, o qual reconhece, justamente, no voto do povo o exerccio da prpria soberania. No se attende, talvez, que repugnante lgica, que o povo, ao qual no se recusa Ponderao e raciocinio bastantes para eleger os representantes do poder legislativo, que faz a obra mais importante e mais difficil de um governo, a lei, carea, no emtanto, de ponderao e de raciocinio, para eleger o representante do poder executivo, isto , o funccionario incumbido da execuo da lei. O argumento prova, evidentemente, de mais... Alm disso, o suffragio popular directo,- systema adoptado pela Constituio Brasileira, tem ainda em seu favor, uma razo fundamental, decorrente da prpria organisao dos poderes pblicos nas federaes republicanas, a que nos temos referido. Em todas ellas foi consagrado o principio da diviso e inde pendncia desses poderes; e si o poder judicirio, pelo seu caracter e destinao especial, nada perde da sua importncia, por serem os seus membros nomeados por outro poder ; o mesmo j no seria licito affirmar, com relao aos dous poderes, propriamente politico! ou governamentaes da Nao. Ao nosso ver, nenhuma garantia maior de reciproca independncia se pde dar ao poder que faz a lei, e ao poder que a executa, do que fazendo-os ambos derivar a sua existncia da mesma fonte o voto popular directo. S assim, um e outro recebem a sua in vestidura de primeira mo, como rgos independentes da sobe rania nacional. H
** Assis Brazil Do Governo Proildoncial, pag. 840. LUboa 1896.

m
Estas ultimas palavras servem, ao mesmo tempo, para exprimir a nossa convico, de que a eleio presidencial pelo Congresso Nacional tambm no deve ser o modo preferido, apezarj das vantagens, que alguns vem neste systema 17. Os defeitos da eleio do Presidente, quando entregue s assemblas legislativas, j foram outr'ora demonstrados com razes de toda procedncia pelos autores da Constituio Americana 8,~ e, ainda em data relativamente recente, um distincto escriptor conclue sobre a mesma matria nestes termos : . Os Constituintes de 17S7 tiveram razo de no dar Ca mar dos Representantes o direito de eleger o Chefe do poder executivo. Si tivessem tomado este alvitre, teria succedido uma de duas ; ou a Camar teria recebido de seus eleitores um mandato imperativo, isto , ella seria eleita em vista da escolha presidencial, que teria de fazer; ou ella se teria tornado um foco de intrigas, e o espirito de partido despedaaria a Assembla, empregando cada candidato todos os meios para obter suffragios. Jamais haveria uma eleio, menos livre e menos imparcial lu. I Todos tambm que a Frana preferiu o mencionado systema ; e no discutiremos aqui as suas vantagens, si as tem, nem as razes procedentes, por que o conserva. Quanto, porm, s Federaes da America, e particularmente, * da Republica BrS-j zileira, consideramos, que a sua adopo teria sido mais ura erro grave, contra a instituio e contra o paiz. S desconhecendo o que se passa entre ns, nas relaes do Congresso Nacional com o Executivo, mesmo em matria da eleio dos membros do referido Congresso, e no exercido in dependente das suas fmices legislativas, poderia algum suppor que a eleio presidencial, confiada ao Congresso, fosse de
>'> Assis llrutit ob. cit., pag. 243 o seg.
18

Vido The Federalisl cit., pag. 474 eseg.

'* Ohambrim ob. cit., pag. 39 o seg. O remdio parece peior que o mal, di* Noaillog ; porque, para conjurar um perigo peridico, FO crearia o porigo permanente do despotismo parlamentar, que as combinaes americanas procuraram, sobretudo, evitar >. Lt Duc As Jfoailles " Cont Ans de Republique ", vol. i, pag. 137. Paris, 1886,

153 maior acerto, independncia de voto, e outras vantagens, do que sendo feita, como , pelo suffragio directo de toda a Nao. A experincia dos factos autoriza a afnrmar sem receio, que a primeira dessas formas seria, para a Federao Brasileira, o peior dos systemas. * IO Poder Judicirio. As Constituies, Americana e Argentina, conferem com a Brasileira, quanto organisao do poder judicirio da Republica; sendo elle representado e exercido por um Tribunal ou Crtc Suprema de Justia e Jpelos tribunaes 1 inferiores e juizes, que forem creados pelo legislador ordi nario J. Do mesmo modo, tem elle nas trs Republicas competncia para conhecer e julgar das matrias, que a Constituio declara da jurisclico federal, e, em determinados casos, tambm conhece de espcies da jurisdico estadoal, mas, somente, por via de .recurso. Os vencimentos do3 juizes, uma vez determinados em lei, no podero ser diminuidos. E', porm, de notar, que, quanto aos elementos de garantia da independncia dos membros do poder judicirio, a Constituio Brazileira foi alm das duas, que a precederam e lhe serviram de fontes. Nos termos das Constituies, Americana e Argentina, o juiz conservado, emquanto bem servir (during good be-havior); mas, conforme a Constituio Brasileira, elle declarado vitalcio, e s perder o cargo, unicamente, por sentena judicial .
50 ni-ipansamo-nos. de fallar do caracter especial do poder executivo na Suissa, comporto do diversos membros, o de que no BO encontra exemplo em nenhuma outra Federao actual. No so pde pr em duvida, que o poder executivo, confiado a um so individuo, soja de maior acerto o efflcacia. Momentos ha, em que o valor maior da autoridade suprema os t, justamente, na unidade da vontade e da aco. Alm disso, e de notar, que o Poder Bxt^utito na Suissa i um poder dependente do Legislativo; e isto, no, somente, pelo facto da sua eleio ser feita por este segundo poder, mas ainda, porque a Constituio expressamente declara ( nrl. 71), que o poder supremo da Federao (dieobnrtte OiuxUt) perteno Assemblea Federal ( BundesversammInmj ). Entretanto, nesta, como em outras particularidades, o povo luisso tem sabido, pela sua prudncia e caracter, tirar partido das suas instituies, spezar dos defeitos que ncllas se notem. '' Const. Am. m-t. m; Coott. Arg. arts. 94 o sog. j Const. Br. arls. 55 o sog. ' Const. Am. art, m; Const, Arg, art. 06 ; Const. Br. art. 57.

154 A nomeao dos juizes federaes , conforme as referidas Constituies, feita pelo Presidente da Republica e sujeita, egualmente, approvao do Senado lb. Quanto aos rgos judicirios das Federaes, Suissa e Allem, importa attender para as seguintes particularidades. Na Suissa, muito embora a Constituio de 1848 j consagrasse a existncia de um Tribunal Federal (Bundesgerickt), todavia, a competncia do mesmo fora, ainda ento, por" demais limitada. Foi a Constituio de 1874, que, neste como em outros pontos, deu ao poder federal attribuies maiores e mais convenientes ,s. Nos termos desta, ha um Tribunal Federal para a administrao da justia em matria federal; e bem assim, um jury para as causas penaes (art. 106). Os membros effectivos e supplentes do Tribunal Federal so nomeados pela Assembla Federal (Bunesversammlung), qual incumbe egualmente determinar por lei a organisao do Tribunal e das suas seces, o numero de seus membros effectivos e supplentes **, a durao de suas funces, e os seus vencimentos (art. 107). Conforme a sua organisao, mais recente 24, tem o Tribunal Federal 14 membros, sendo dividido em duas seces de sete membros cada uma, que funccionam separadamente,sal voem certos casos, cujas decises devam ser tomadas pelo Tribunal pleno. Na ultima hypothese, se exige um quorum, de 11 membros pelo menos. A nomeao dos membros effectivos e supplentes do Tribunal Federal feita para servirem, apenas, durante seis annos. O Tribunal referido exerce, no s, jurisdico originaria em nica instancia, como tambm conhece, por via de recurso, das der
'"> A Constituio Brazileira s exige a approvao do Senado para os membros do Supremo Tribunal Federa], mas, no, totalmente, para a nomeao dos juizes inferiores. " WestcrJmmp ob. oit.,pag. 254. " Na America do Norte e na Rep. Argentina o numero de membros do Supremo Tribunal Federal tambm fixado por lei ordinria; a Constituio Brazileira, ao contrario, fixara-o logo em 15 juizes. ** A lei federal de 27 de junho de 1874, que organisoa o Tribunal, foi substituda pela de 22 de maro de 1S93,

155
cises dos tribunaes cantonaes. As matrias da sua competncia esto especificadas na Constituio ( arts, no a 113 ); mas, como permittido ao legislador ordinrio ( art. 114 ) attribuir-lhe outros negcios, particularmente, tendo por fim assegurar a applicao uniforme das leis, assim se tem por vezes legislado, e por isso, j assaz considervel o numero de matrias de direito publico, civil e criminal, que ora so sujeitas ao seu conhecimento. 3 Entretanto, apezar de o Tribunal Federal ser o rgo superior da administrao da justia na Federao, elle no foi contemplado pela Constituio federal, como um dos seus poderes supremos, propriamente ditos, e, ao contrario do que se d na Norte-America e no Brazil, tambm no lhe foi reconhecido o direito de julgar da validade das leis, sob o ponto de vista da sua constitucionalidade 23. A sede do Tribunal no na Capital da Federao, mas na cidade de Lausanna, capital do canto de Vaud. Quanto ao Imprio Allemo, sobreleva, desde logo, notar que a sua Constituio ( de 1871 ) no contemplou na organisao dos seus poderes pblicos a existncia de um rgo, prprio e independente do poder judicirio; as funces deste foram devolvidas (arts. 76 e 77 ) ao Bundesrat ( Conselho ou Senado Federal ). Foi a lei constitucional de 27 do janeiro de 1877, que, creando uma administrao particular da justia na Federao, collocou egualmente sua frente o> Tribunal do Imprio ( Reichsgericht ), com sede na cidade de Leipzig. No se trata, pois, de um poder politico, assim caracterisado pela Constituio ; mas de um Tribunal Supremo da Justia, tendo jurisdico limitada, sobre tudo, em matria politica 36. Conforme alei da sua creao, competelhe: 1 ) o processo e julgamento, em primeira e ultima instancia, dos crimes de alta traio contra o Imperador ou contra o Imprio; 2 ) o exame e julgamento dos recursos, que em certos, casos lhe cabem, das decises das cortes da justia dos Estados Allemes. Esta ultima
LaFuroh. cit.,i>g. 177. ** iliMmob. clt., pag. 137.

jris Jico tem por fim assegurar a uniformidade na interpretao e applicao das leis do Imprio **. Entretanto fique desde j observado, queo facto de o rgo supremo do poder judiciariojnas Federaes, Suissa e Allem, no apparecer em primeira linha de igualdade e independncia, ao lado dos dous outros poderes polticos, por texto expresses Constituio, como succede no Brazil, na Argentina e noa* Estados-Unidos da America, o diminue na pratica a sua im-| portancia e valor, como parte integrante do poder federal. Mais adiante veremos, ao contrario, que seria de vantagem para a Federao Brazileira, si ao Supremo Tribunal Federal da mesma fossem reconhecidas certas faculdades, que o Tribunal' Federal da Suissa e da Allemanha tem, e de que alis carece o Supremo Tribunal do Brazil **. 11 Para completar as breves indicaes comparadas, que estamos fazendo sobre o poder federal, resta-nos ainda mencionar algumas disposies especiaes do direito positivo. As Federaes, de que nos temos occupado, sendo todas cilas outros tantos Estados soberanos, est subentendido, que o poder central das mesmas dotado de todas as 'atribuies, faculdades e direitos, essenciaes e caracteristicos das entidades politicas desta natureza, embora seja aquelle delimitado, na sua esphera de aco, por fora do elemento federativo de que se compe 48. No precisamos, portanto, dar aqui o elenco dos seus poderes e faculdades, c nem isto interessa ao nosso particular intuito ; apenas vamos ainda referir-nos a certas e determinadas attri-boies, por estarmos persuadidos de que, do seu confronto com as consagradas na Constituio Brazileira, pde resultar melhor lio e intelligencia dos prprios textos desta.
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a ) Segundo a Constituio Americana, a Unio no tem o direito de tributar as mercadorias exportadas pelos Estados; e
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157 tambm nenhum delles poder, sem consentimento do Congresso Nacional, lanar impostos ou direitos de' importao e exportao, excepto quando isso fr absolutamente necessrio execuo das suas leis de inspeco ( inspectiou-iaws ) ; e neste caso, p producto liquido dos direitos arrecadados pertencera ao Thesouro federal, ficando alm disto, qualquer lei estadoal a respeito i sujeita reviso e fiscalisao do Congresso (art. I, \ g, n. 5 j e { 10, n. 2). Duas so as divergncias da Constituio Brazileira : por esta os Estados teem: 1) o direito exclusivo de tributar a I exportao dos productos prprios ; 2 ) a permisso de tributar a prpria importao das mercadorias estrangeiras ( alis da competncia exclusiva da Unio) , quando destinadas ao consumo no seu territrio, revertendo, porm, o producto do imposto para o Thesouro federal (art. 7 n. i, art. 90 n. i e \ 30 ) ; alm de que, a Constituio Brazileira no prestabelece, como a Americana, J bypothese alguma, em que a lei do Estado deva ficar sujeita reviso do Congresso Nacional ~9. Segundo as Constituies, Suissa e Allem, tem o poder federal, alm dos impostos e taxas, expressamente reservadas para sua economia financeira, a faculdade constitucional de exigir contribuies dos cantes ou Estados (Beitrage for Can-tone na Suissa, e Matrikularbeitrage na Allemanha), tendo-se em conta as suas riquezas, populao e outros meios tributveis-( Const. Suissa, art. 42; Const. Ali. art. 70). As trs outras Federaes, a que nos temo3 referido, no gozam desta ultima faculdade especial. b) As Constituies; Americana e Argentina, conteem declarao expressa, que a Constituio e as leis federaes, e os tra19 O imps'o de Importao estrangeira , em regra, da competncia exclusiva Ido poder federal nos diversos Eslados-fedoraes, ora existentes. \ A Republica .Argentina tambm roservou-se, ainda que temporariamente, o da j exportao, ate o anno de 1S60, devendo, nesta data, cessar, quer como imposto nacional, quer como provincial (Const. Arg. art. 67). Sobro esto ponto de ver as \reformasconsif ircionaes de 12 de setembro de 1886 o de 15 de maro de 1S98. Na Suissa pertencem a Federao os direitos de importao e exportao, apenas, com certas restrices para as bebidas alcolicas (Const. Suissa, avts. 23 o 29, j 31 e 38). * Ao Imprio .Vllemo compete o direito exclusivo de legislar sobre tarifas aduaneiras em gorai, muito embora a percep&o e administrao das respectivas taxas o impostos de consumo sejam incumbidas,- sob a fiscalisao do Imprio, a cada Estado federado no seu territrio (Const. AU. arts. 35 o 36).

158 tados feitos pelo poder federal com as potencias estrangeiras, so a lei suprema da Nao, e como tal, obrigatria em todo o territrio do paiz, a despeito de quaesquer leis escadoaes em contrario ( Const. Am. art. yi, n. 2; Const. Arg. art. 31). Segundo a Constituio Allem, ( art. t) a lei do Imprio1 nullifica a lei dos Estados (Reichsrccht bricKt Laiidesreckt.) f% a Constituio Suissa por sua vez estatuto : " As disposies das leis federaes, das concordatas e das constituies ou das leis cantonaes, contrarias presente Constituio, cessam de ter vigor, pelo facto da sua adopo ou da promulgao das leis, que a mesma autorisa ** ". A Constituio Brazileira no tem disposio especial neste sentido. Esta omisso, porm, nem merece o qualificativo de um defeito, nem significa que o direito federal da ultima Federao tenha, por isso, um valor ou efficacia menor. I Haja, ou no, declarao expressa nesse sentido, evidente, que, do conjuncto das disposies constitucionaes de um Es-tado-federal e da prpria natureza deste, resulta a subordinao consequente do prprio poder estadoal ao poder federal 3. c) Pelas Constituies, Americana e Argentina, tem o poder federal o direito de admitt ir novos membros no seio da Federao (Const. Am. art. iv, 3 ; Const. Arg., art. 13), feita, apenas, a restrico de que, quando as novas entidades provierem da reunio ou desmembramento das existentes, o facto no possa ser realizado sem o consentimento destas. I As Constituies, Suissa e Allem, no se occuparam da hypothese. Entretanto a Constituio Brazileira, que estate de maneira bastante explicita sobre o direito dos Estados existentes de encorporarem-se entre si, subdividirem-se ou desmem-brarem-se para se annexarem a outros ou formarem novos Estados, mediante acquiescencia das respectivas assemblas legislativas em duas sesses successivas e approvao do Congresso
29 Const. Suifisa. "Disposies Tramitaria*", art. , 30 Vide Cap. m desta Parle Especial.

159 Nacional (art. 40), no cogitara, absolutamente, da admisso de novos. membros, por acto exclusivo do poder federal. '\ Como sabe-se, de 13 Estados, que eram em 1787, os membros da Federao Norte-Americana attingem hoje a 45 ditos, sem que os Estados particulares tenham sido ou vidos, nessa] qualidade, sobre a admisso dos membros accrescidos. Este facto, por si s, deixa ver a sem-razo dos que pretenderam, que a referida Unio s existia, por effeito de um pacto entre os Estados, confundindo desta sorte o Estado-federal actual com a Confederao, que o tinha precedido '*. u d) h. soluo das reclamaes ou conflictos dos Estados entre si, ou delles com a Unio 3i pertence, em regra, ao poder federal; , porm, de notar, que, segundo a Constituio Allem, toca ao Bundesrat resolver o caso, mediante duas condies: 1) si no ha uma outra autoridade instituda para esse fim; 2) si a soluo for requerida por uma das partes interessadas (arts. 76 e 77 ) ; ao passo que, pelas Constituies, Americana, Suiasa, Argentina e Brazileira, a espcie devolvida, desde logo, ao poder judicirio ( Const, Am. art. m \ 20 ; Const. Suissa, arts. tio e 113 ; Const. Arg. art. 100; Const. Br. art. 59 n. 1 c, eart. 66 n. 3 ), mediante um pleito judicial, em devida forma. Cumpre, todavia, advertir, que as reclamaes ou conflictos, a que se allude, so os de competncia, sob o ponto de vista do direito constitucional, ou outras controvrsias jurdicas, propriamente taes ; tratando-se, porventura, de conflictos materiaes ou mo armada, levantados pelos Estados, as referidas constituies federaes no os reconhecem de maneira alguma. Qualquer que seja a razo ou pretexto invocado, o poder federal considera-os, revolta, sedio ou rebelHo ; rechaan do-os, portanto, como simples perturbaes internas da Federao, no seu dever e direito de supremo mantenedor da ordem publica e integridade da Nao 33.
*' JVWn Cap. 1, pag. 13 da Parte Geral, "A Const. Allam s se reforo expressamente a conflictos dos Estados entre ti. a> Emquanto na Confederao o Tribunal,-do justia federal tem apenas o ca-> racter de Tribunal arbitral, no Estado-federal deve haver uma instancia judiciaria, | cuja deciso seja executada sem reservas ( unbedingt), como a ultimo ratio do Estado

tados feitos pelo poder federal cora as potencias estrangeiras, so a lei suprema da Nao, e como tal, obrigatria em todo o territrio do paiz, a despeito de quaesquer leis estadoaes em coi-j traro ( Const. Am. art. vi, n. 2; Const. Arg. art. 31). Segundo a Constituio Allem, ( art. 20) a lei do Imprio] nullifica a lei dos Estados (Reichsrecht bricfti Landesrecht) ; e a Constituio Suissa por sua vez estatuio : " As disposies das leis federaes, das concordatas e das constituies ou das leis cantonaes, contrarias presente Constituio, cessam de ter vigor, pelo facto da sua adopo ou da promulgao das leis, que a mesma autorisa a9a ". A Constituio Brazileira no tem disposio especial neste sentido. Esta omisso, porm, nem merece o qualificativo de um de feito, nem significa que o direito federal da ultima Federao tenha, por isso, um valor ou efficacia menor. I Haja, ou no, declarao expressa nesse sentido, evidente, que, do conjuncto das disposies constitucionaes de um Estadofederal e da prpria natureza deste, resulta a subordinao consequente do prprio poder estadoal ao poder federal 3<>. c) Pelas Constituies, Americana e Argentina, tem o poder federal o direito de admittir novos membros no seio da Federao (Const. Am. art. iv, g 3 ; Const. Arg., art. 13), feita, apenas, a restrico de que, quando as novas entidades provierem da reunio ou desmembramento das existentes, o facto no possa ser realizado sem o consentimento destas. I As Constituies, Suissa e Allem, no se occuparam da hypothese. Entretanto a Constituio Brazileira, que estatue de maneira bastante explicita sobre o direito dos Estados existentes de encorporarem-se entre si, subdividirem-se ou desmembrarem-se para se annexarem a outros ou formarem novos Estados, mediante acquiescencia das respectivas assemblas legislativas em duas sesses successivas e approvao do Congresso
29a Const. Suissa "jHsposites Transitria*", art. 2. 30 Vide Cap. in desta Parte Especial.

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Nacional (art. 40), no cogitara, absolutamente, da admisso \ de novos membros, por acto exclusivo do poder federal. Como sabe-se, de 13 Estados, que eram em 1787, os membros da Federao Norte-Americana attingem hoje a 45 ditos, sem que os Estados particulares tenham sido ouvidos, nessa \ qualidade, sobre a admisso dos membros accrescidos. I H Este facto, por si s, deixa ver a sem-razo dos que pretenderam, que a referida Unio s existia, por effeito de um | facto entre os Estados, confundindo desta aorte o Estado-federal actual com a Confederao, que o tinha precedido 31. H H d) A soluo das reclamaes ou conflictos dos Estados J entre si, ou delles coma Unio 3 pertence, em regra, ao poder federal; , porm, de notar, que, segundo a Constituio Allem, toca ao Bundesrat resolver o caso, mediante duas condies: 1) si no ha uma outra autoridade instituida para esse fira; 2) si a soluo for requerida por uma das partes interessadas (arts. 76 e 77 ) ; ao passo que, pelas Constituies, Americana, Suissa, Argentina e Brazileira, a espcie devolvida, desde logo, 1 ao poder judicirio ( Const. Am. art. m $ 20 ; Const. Suissa, arts. tio e 113 ; Const. Arg. art. 100; Const. Br. art. 59 n. 1 c, eart. 66 n. 3 ), mediante um pleito judicial, em devida forma. Cumpre, todavia, advertir, que as reclamaes ou conflictos, a que se allude, so os de competncia, sob o ponto de vista do direito constitucional, ou outras controvrsia}, jurdicas, propriamente taes ; tratando-se, porventura, de conflictos rnateriaes ou mo armada, levantados pelos Estados, as referidas constituies federaes no os reconhecem de maneira alguma. Qualquer que seja a razo ou pretexto invocado, o poder federal considera-os, revolta, sedio ou rebellio ; rechaan do-os, portanto, como simples perturbaes internas da Federao, no seu dever e direito de supremo mantenedor da ordem publica e integridade da Nao 33.
' Vido Cap. 1, pag. 123 da Parto Geral. '* A Const. Allem s se refere expressamente a conflictos dos Estados entre fl. 3 * Emquanto na Confederao o Tribunal .-do justia federal tem apenas o caracter de Tribunal arbitral, no Estado-federal deve haver uma instancia judiciaria, cuia deciso seja executada sem reservas ( unbedlnni), como a ultimo ratio do Estado

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e ) Um outro ponto, digno de observao, o que diz respeito separao dos poderes pblicos. Ainda que esta seja considerada, em principio, uma condio essencial do bom- funccionamento e mutua independncia dos mesmos, a verdade de facto , que, nem mesmo na Republica NorteAmericana, onde aquelle principio tem applicao e pratica mais accentuada, a separao dos referidos poderes se d, de maneira completa ou eTectiva, como primeira vista poderia suppr-se. Decerto, -no obstante ser privativa do poder legislativo a attribuio de fazer as leis, delia tambm participa o poder executivo: i) dando s leis a sua approvao ou sanco e promulgao, ou ppondo-lhes o 3eu veto (Const. Am. art. I, g 7?, ns. 2 e 3, Const. Arg. arts. 69 a 73, Const. Br. art. i6*^| 37 e seg. 3 *, Const. Ali. art. 17); 2) tendo, em uns [casos, a iniciativa de. projectos de lei (Const. Arg. art. 68, Const.; Suissa, art. 102 a 104), ou desempatando, em outros, as deliberaes de uma das Camars legislativas (Const. Ali. art. 5, parte final); 3) ou tomando, finalmente, parte nos debates do Corpo Legislativo pela voz de seus ministros (Const. Arg, art. 92), e ah comparecendo para dar voto consultivo e parecer sobre os objectos em deliberao (Const. Suissa, art. 101 ). A seu turno, no menos certo, que o poder legislativo tambm participa de funces do executivo: 1) approvando, por. ambas as suas camars, ou ao menos por uma delias 3S, os tratados
soberano na soluo das contendas entro os Estados.. Os meios do fora ( in Gesait des \Krieyes), no caso, repugnam 4 natureza do lodo, como Estado composto, a que os Estados particulares aio subordinados, e, formalmente, no podem sor admittidos pela prpria circumstancia, j sabida, de que aos Estados-mcmbros no se reconhece o direito t guerra. Esta funco jurdica compete naturalmente ao poder federal, ao qual, pela Constituio, incumbe manter 05 limites constitucionais, de um lado, entre a l'uio.,o. os listados, c de outro, entro os Estados, uns com os outros. Jellienek ob, cit., pags. 309-10. Au injuru <l'ina l>!/ '"> Stale lo another or lo a citem o f another State is not o maller o f internai tonal vsrong ; il is a mere BRKAC:I OP TIIK I-BACE, to be rectifica by lhe federai courts or, tf need be, to be ehaslised by lhe federal army . Ibidem, nota 87. Cf. Const. Suissa, art. 14 ; Const. Arg. art. 109 ;' Const. Br. art. 80 n. 8. av Esta ultima Constituio d ao Imperador o direito de convocar, abrir, prorogar e encerrar o Bmuletrat e o Reichstag, e de promulgar e publicar as leis do Imprio ( arts. 12 e 17). 83 Conformo a Constituio Americana, basta ao poder executivo o consen-^ limento do Sanado, para que elle possa concluir tratados com as naes estrangeiras JC

161 feitos com as naas estrangeiras, e autorisando o executivo a declarar a guerra ea fazer a paz ( Const. Am. art. I, j 8 n. xi, e art. II, | 2 n. 2, Const. Arg. art. 67 ns. 19 e 21, Const. Br. art. 34 ns. n e 12, Const. Suissa art. 85 ns. 50 e 6, Const. AU. art. n); 2) approvando, pelo voto do Senado, as nomeaes dos ministros de Estado, os ministros diplomticos, 03 Juizes do Supremo Tribunal Federal e outros funccionarios 33a*( Const. Am. art. II f 20 n. 2, Const. Arg. art. 86 ns. 5 e 10, Const. Br. art. 48 n. 12); 3) ou nomeando directamente os membros do poder ex ecutivo e outros funccionarios da Federao (Const. Suissa, art. 85 n. 4, arts. 96, 105 e 107 ) 36. I /) As disposies sobre a matria da revizo constitucional tambm merecem ser indicadas em confronto. A Constituio Americana estatue: "O Congresso, todas as vezes que os dous teros dos membros das duas Camars julgarem necessrio, propor emendas a esta Constituio ; ou si as legislaturas dos dous teros dos Estados o pedirem, convocar uma Conveno para propor emendas, as quaes, em um ou outro caso, sero validas para todos os effetos, como parte integrante da Constituio, desde que forem ratificadas pelas legislaturas das tres-quartas partes dos Estados ou pelas tres-quartas partes das Convenes, reunidas para esse fim em cada um deli es, segundo for, ou um ou outro, o modo proposto pelo Congresso" (Const. Am. art. 50) 37. A concluso a tirar da disposio citada ; que na Federao Norte-Americana a reviso constitucional depende, antes que tudo, dos Estados federados; emquanto que a Constisegnndo a. Constituio Allemi, 6 Imperador s precita egualmente do consentimento do Bunetral para poder declarar a guerra. No caso de ataque dirigido contra '10 territrio da Federao, ello pde declaral-a por si s. 35.1 Conforme as Constituies, Argentina e Brasileira, o Presidente da Republica j nomeia e demitle lirrement os seus ministros. L3|L-7 A Assembla Geral Legislativa da Federao Suissa tambm exerce certas funees de caracter judicirio ( Const. Suissa, art. 85, ns. 11 a 13), e bem assim, o Buiulcsrai do Imprio Allomo (art. 76)i 3 A Constituio dita prohibe qualquer emenda no sentido de privar a um Estado, som seu consentimento, da egualdade de sulTragio no Senado.

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[:ui Argentina contempla, em pouco, o idifcejt das provlnoj federadas sobre a mesma matria, como se v do seguinte texto: "A Constituio pde reformar-se no todo ou em qualquer de suas partes. A necessidade da reforma deve ser declarada pelo Congresso, com o voto de dous teros, pelo menos, de seus membros; porm n > ser effectuada, sino, por Conveno convocada para este fim" (Const. Arg. art. 30). A Constituio Allem estatue: "As modificaes da Constituio se effectuam sob a forma de lei. Elias consideram-se rejeitadas, quando, no seio do Bundesrat, quatorze votos se pronunciarem contra as mesmas. Do mesmo modo, as disposies da Constituio federal, que estabelecem em favor de alguns Estados federados certos direitos especiaes 3" na Fede- | rao, no podem ser modificadas sem o consentimento dos Estados referidos" (Const. AU., art. 78 ). Ainda por estas disposies acerca da reviso constitucional, verifica-se a preponderncia que o Bundesrat, tem, ao menos na letra da lei, como representante dos Estados particulares no Imprio federal da AUemanha. A Constituio Suissa dispe : "A Constituio federal pde ser revista em qualquer tempo; a reviso effectua-se por via de legislao federal (im Wege der Bundesgesetzgebtmg)." (Const. Suissa ar Is. 118 e 119). Mas estas e outras disposies da dita Constituio, sobre esse assumpto, foram modificadas pela Emenda de 29 de julho de 1891, estabelecendo distinco entre uma reviso total e uma reviso parcial, e o seu processo foi regulado pela lei federal de 29 de janeiro de 1892 nas seguintes condies : A reviso total pde ser proposta pela Assembla Federal ( Bundesversammlung) por via de legislao federal, ou por um dos dous Conselhos da mesma, ou por 50.000 cidados suissos, que forem eleitores. Nos douB ltimos casos, a questo de saber, si a reviso deve, ou no, ter logar, dever ser submettida .
38 A segunda, parle (Indisposio suprarefoee-so a certos direitos, quo alguns Estados se reservaram pelos tratados do acesso ao Imprio. Vido Le Fur, ob. cit. pag.

138 e segs.

163 directamente ao voto do povo; e si este responder por maioria afirmativa, procede -se a renovao de ambos os Conselhos, e, conseguintemente, tambm a do Conselho Federal (Const. Suissa, art. 96), competindo aos novos Conselhos eleitos fazer a reviso (Const. cit. art. 120). A Constituio revista considerada acceita, si tiver em seu favor a maioria dos cidados eleitores e a dos Estados. O voto de um meio-canto contado, como meio voto, e o resultado da votao popular em cada canto considerado, como o voto do Estado (art. 121 ). A reviso parcial (abstrahido o caso de ser feita pela Assembla Federai em forma legislativa) 39 pde ser proposta pela iniciativa de 50.000 cidados eleitores, e de dous modos : em forma de uma indicao geral, tendo em vista restringir ou ampliar certas attribuies constitucionaes ; ou logo em forma de um projecto de lei, devidamente preparado. Na primeira hypothese, o Conselho Nacional e o Conselho dos Estados tem um anno para resolver, si concordam, ou no, com a indicao feita. Estando de accordo, devem formular um projecto de emenda constitucional, conforme aos intuitos dos iniciantes, e sujeital-o ao voto do povo e dos cantes. Si, porm, no estiverem de accordo, ou, si no prazo de um anno, nada resolverem a respeito, incumbe ao Conselho Federal promover uma votao popular sobre a indicao alludida. Si o voto do povo lhe fr favorvel (sem atteno especial aos cantes), a Assembla Federal deve preparar um projecto neste sentido, para submettel-o ao voto do povo e dos Estados. Dado ainda, que o Conselho Nacional e o Conselho dos Estados no cheguem a accordo sobre a redaco do projecto ; ento, s restar aos iniciantes o meio de prepararem elles prprios o seu projecto para seguir os tramites exigidos por lei, e que so os mesmos, que passamos a mencionar em seguida. Na segunda hypothese, isto , no caso de 50.000 cidados apresentarem, desde logo, um projecto, devidamente preparado,
Const. Suissa, art. 85, n. 14.

164 de emenda constitucional, o Conselho Nacional e o Conselho dos Estados teem egualmene um anno para resolver acerca do mesmo. Podemrecommendar a sua acceitaco ou rejeio, assim como, apresentar um contra-projecto, para ser submettido ao voto do povo e dos Estados, conjuntamente com o projecto dos iniciantes. Mas, em qualquer dos casos, o projecto destes dever ser sujeito, tal qual tenha sido apresentado, ao voto do povo e dos cantes. De maneira que, ou se trate de reviso total ou de reviso parcial da Constituio, e quer a iniciativa parta dos cidados, quer da Assembla Federal, a deciso final pertencer sempre ao povo e aos cantes, isto , a sua acceitaco deve ser dupla: pela maioria dos cidados eleitores, e pela maioria dos cantes (onze e meio cantes, pelo menos) i0. Tal o systema complicado, paio qual se effectua a reviso constitucional na Federao Suissa. Delle uma cousa fica patente, e : que os cantes, muito embora concorram com os seus votos na approvao das reformas ou alteraes propostas da constituio federal, no teem, todavia, o direito de iniciativa a semelhante respeito ; esta s compete ao prprio povo, ou ao corpo legislativo federal. Quanto Constituio Brasileira, ella dispe: A Constituio poder ser reformada, por iniciativa do Congresso Nacional ou das Assemblas dos Estados. Considerar-se-ha proposta a reforma quando, sendo apresentada por uma quarta parte, pelo menos, dos membros de qualquer das Camars do Congresso Nacional, for acceita, em trs discusses, por dous teros dos votos numa e noutra Camar; ou quando for solicitada por dous teros dos Estados, no decurso de um anno, representado cada Estado pela maioria de votos de sua Assembla. Essa proposta dar-se-ha por approvada, si no anno seguinte o for, mediante trs discusses, por maioria de dous teros dos votos nas duas Camars do Congresso. A proposta approvada publicar-se-ha com as as-signaturas dos Presidentes e Secretrios das duas Camars, e lincorporar-se-ha Constituio, como parte integrante delia.
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Wtsterhamp ob. cit., pg. 411-18.

 No podero ser admittidos, corno objecto de deliberao; no Congresso, projectos tendentes a abolir a forma republicana federativa ou a egualdade da representao dos Estados no Senado **. Dos termos, acima transcriptos, patenteia-se, que o Congresso Constituinte Brazileiro teve em mente contemplar o elemento nacional e o elemento local na matria de reforma constitucional, reconhecendo o direito de iniciativa, tanto ao Congresso Nacional, como s Assemblas dos Estados. Sob este ponto de vista, as disposies consagradas parecem realmente acertadas, e so, sem duvida alguma, consentneas com a natureza do regimen institudo. Mas, das condies exigidas, para que a reforma constitucional possa ter logar, tambm patente e innegavel, que o poder constituinte teve o propsito de dificultar a sua realizao .* Ser isto um bem, seria isto o melhor, para a adaptao da Republica Federativa ao paiz *'a, nas circti instancias espe-ciaes, em que ella foi constituda?... S com a experincia dos factos, se poder dar resposta segura a esta interrogao.
NA ORDEM EXTERNA

13 Debaixo do nosso ponto de vista restricto, muito pouco o que temos a dizer neste logar, acerca do direito positivo de outras federaes, confrontado com as disposies idnticas ou semelhantes da Constituio federal brazileira, no tocante s relaes da ordem internacional. Como j sabe-se, na Federao ou Estado-federal o poder central, que representa a nao e o paiz, como um todo, uma s passoa jurdica, diante dos Estados ou naes estrangeiras. Neste ponto no ha divergncia nas disposies constitucionaes
* Const. Br, art. 90. "" Com relao a outras fwitldatlts do podar federal, de ordem Interna, o notadamente sobre o seu direito de interveno nos negcios dos Estados federados, teremos melhor enajo de oceupar-nos, a titulo de exemplos comparativos, nos captulos seguintes.

dos povos, a que nos temos referido no presente estudo. Os direitos da paz e da guerra, de legao, e de fazer tratados so, em geral, exclusivos do poder federal nas differentes federaes existentes, do mesmo modo, que se d na Federao' Brazileira. Os Estados particulares, como regra, ou im principio, no teem a qualidade de pessoa internacional 4, no; obstante serem-lhes reconhecidas ou conservadas certas facul-. dades, umas, explicveis pelas suas tradies histricas, e outras, pelas convenincias de ordem commercial ou condies geographicas, a que j tivemos occasio de alludir anteriormente. Revistemos, em breve, as disposies do direito positivo com relao ao assumpto. 13 Nos termos expressos na Constituio Americana, nenhum Estado poder concluir tratado, alliana ou confederao, nem erivolver-se em guerra, (a menos, neste ultimo caso, que no seja efectivamente invadido ou se ache em perigo to imminente, que no admitta demora); e quaesquer convnios ou ajustes ( agreewient or compact) que precise fazer com outro Estado ou potencia estrangeira, s poder ter logar, mediante o consentimento do Congresso (Const. Am. art. i | 10, ns i e 3). A Constituio Suissa reconhece aos cantes, por uma excepo, como ella o declara, o direito de concluir tratados com os Estados estrangeiros, sobre objectos de natureza econmica, relaes de vizinhana e de policia, comtanto que esses tratados nada tenham de contrario Federao ou aos outros cantes ( art. 90 ). Mas as relaes officiaes entre os cantes e os governos estrangeiros ou *seus representantes s devem ter logar, por intermdio do Conselho Federal ( Bundesrath ) *3. Os cantes podem, apenas, corresponder-se directamente com autoridades inferiores ou empregados de Estados estrangeiros, quando tra-tar-se dos objectos acima mencionados (art. 10 ).
** Quanto as excepes, faltas em favor dos Estados federados do Imprio Al-lomo, suppomoj haver dito bastante em outros logares. > B' preciso no confundir o Bundesrath da Suissa, suprtma autoridade executiva d Federao, com o Bunetra l do Imprio Allemo, quo tem fonaes legislativas, executivas e at judiciarias.

167
A Constituio Argentina conservou tambm s provncias | o direito de celebrar tratados parciaes para fins de administrao i da justia, de interesses econmicos e trabalhos de utilidade comLnnun, mas, com conhecimento do Congresso Federal ( art. 107 ). No podero, porm, armar navios de guerra ou levantar exrcitos, salvo o caso de invaso exterior ou de perigo imni-nente, que no admitia dilao, dando ellas, em todo caso,-conta ao Governo Federal (art, 108). A Constituio Allem, tendo confiado o direito das re laes internacionaes (direito da guerra e da paz, e de fazer tra tados) ao poder federal (art. 11 ), no declarou, todavia, si os Estados particulares ficavam, ou no, privados da faculdade es- . pecial de tratados ( porque dos direitos da guerra e da paz o foram com certeza); e dahi a concluso adoptada, de que os mesmos Estados conservam essa faculdade, embora sob deter minadas condies, como em outra parte foram mencionadas**. No precisamos observar, que embora, segundo as disposies de algumas das constituies citadas, os Estados federados tenham ou exeram funces de caracter internacional, comtudo, obvio, que taes funces no bastam para investil-os da qualidade de verdadeira pessoa do direito internacional. A Constituio Brazileira foi, porm, mais terminante e explicita, na matria; porquanto, privando os Estados-membros dos direitos da ordem internacional, de modo geral e completo, confiara-os, no todo, ao poder federal (art. 34, ns. 5, 11, ia e 15 ; art. 48, ns. 12 a 14). Aos Estados particulares , apenas, permtttido celebrar ajustes e convenes sem caracter politico entre si, e, alis, ainda sujeitos approvao daquelle poder (art. 65, n. i). Sem a necessidade de qualquer demonstrao ou argumento, no se pde deixar de convir, que o disposto nesta ultima Constituio o que melhor corresponde natureza do Estado-federal e aos princpios da unidade nacional', que o caracterisam e distinguem das outras espcies federativas.
lr Sobro esto ponto 6 do ler: fliwnef, ob. citpag 539; Zorn. ob. o:t. t"vol. pag. 508; he Fur ob. eit. pag. 785 o sega; Jtie. pag. 96 e 97.

168 5uE Para encerrar a matria do presente capitulo, s nos restam poucas palavras, que exprimam um juzo conclusivo sobre a mesma. H De quanto temos dito, discutido ou, simplesmente in- j diado, parece-nos ter deixado bem caracterisado e definido, ainda que a largos traos, qual seja o poder federal da Unio Brazileira, a sua natureza e limites, em accordo com os dispositivos da Constituio de 24 de fevereiro. E' um organismo completo, dotado de fora e funces superiores, prprias e\ independentes, que o tornam capaz da direco suprema da ordem politica nacional em toda a Republica; e confrontados os seus caracteres e faculdades, com os que nos offerece o direito positivo das instituies anlogas de outros paizes, v-se juntamente, que o poder federal brazileiro no se mostra de maneira alguma inferior; apresentando, ao contrario, certas condies e particularidades, sino de maix acerto, sem duvida, de real convenincia, para os fins ou exigncias da pratica. No esqueamos, porm, que o instrumento, ainda o melhor aperfeioado, nada ou pouco vale, si o seu manejo no fr confiado a mos hbeis, e dirigido com toda atteno por operrios de boa vontade, conscienciosos e prudentes...

CAPITULO III
O PODER ESTADOAL

I Condio jurdica dos Estados

1 Como no se ignora, a dualidade de jurisdices fundamental no regimen federativo: com fmices, parallelas simultneas ou, indiferentemente, succcssivs, segundo os casos e as espcies determinadas na constituio federal ; ha sempre, era toda organisao politica do gnero, um poder central e um poder local ou, empregando os termos por ns j adoptados, o poder federal e o poder estadoal. Aquelle representa a pessoa jurdica da Unio, considerada como um todo ; este, a pessoa jurdica de cada um dos Estados particulares, tomados na sua individualidade, como membros componentes da mesma Unio. Tendo no capitulo precedente tratado do poder federal d a Unio Brazileira, cumpre agora fazel-o, igualmente, com relao ao poder estadoal, 3 Em nosso entender, os Estados federados foram muito bem contemplados na partilha das competncias e poderes, com

que a Constituio de 24 de fevereiro os aquinhoou. Talvez mesmo, lhes tivesse conferido, em certas matrias, faculdades um
1

pouco.maiores, do que convinha ao bom funccionamento do novo regimen institudo, ou ao menos, fora mister ter-lhes demarcado, com preciso maior, o espao, dentro do qual somente se pudesse exercer a aco dos Estados. No temos, porm, de occupar-nos, por emquanto, deste ponto *. Nos termos da Constituio Brazileira, cada Estado regerse-ha pela constituio e pelas leis que adoptar, respeitados os princpios constitucionaes da Unio ( art. 63 ). Tal o teor da disposio da lei fundamental, segundo a qual foram organisados os actuaes Estados da Federao. E delia, o que antes de tudo v-se, : que, da Constituio federal, e somente desta, que os mesmos tiram a sua origem, como pessoas de direito. Muito embora j decorados com o qualificativo de Estados, por actos do governo revolucionrio, o certo , que nenhum delles tinha ainda uma constituio politica de forma alguma; exerciam, apenas, as attribuies e funces, que dito governo, na sua qualidade de dictadura, entendeu confiar-lhes temporariamente, e nada mais 3.
1 Em captulo posterior teremos ensejo do tratar deste assumpto. * Vide dec. n. 1 do Governo Provisrio &. pag. 38-39, e aqui, ani seguida, os outros actos desse Governo sobre os poderes dos Estados, a saber : Decreto n, 7 de 20 da novembro de 1889, Art. l. Ficam dissolvidas e ex-tinctas todas s assembldas provinciaes creadas pelas leis de 12 de outubro de 1S32 o 12 de agosto de 1834. Art. 2o. At a definitiva constituiro dos Estados Unidos do Brazil, aos Governadores dos mesmos Estados competem as seguintes attribuies: l,.o Estabelecer a diviso civil, judicial o ecclesiastica do respectivo Estado e ordenar a mudana de sua capital para o logar que mais convier. 2." Providenciar sobra a instruco publica o'estabelecimentos prprios a pro*-movel-a em todos os seus gros. 3. Determinar os casos o regular a forma da desapropriao da propriedade particular por utilidade publica do Estado, nos Estados era que a matria jd no esteja regulada por lei. g 4. Fixar despeza publica do Estado e crear e arrecadar os impostos para ella necessrios, comtanto que estas no prejudiquem as imposlSes geraes dos Estados Unidos do Brazil. 5. Fiscalisar o emprego das rendas publicas do Estado o a conta de sua des peza. ; '"j^g 6. Crear empregos, provel-os de pessoal idneo e marcar-lhes os vencimentos. J7. Decretar obras publicas o prover sobro estradas e navegao no interior do Estado; sobre a construco de casas de priso, trabalho, correco e regimen delias ; sobre casas do soccorros pblicos o quaesquer assooiaos politicas ou religiosas.

171 No receio, talvez, de estabelecel-as demasiado amplas, ou menos convenientes, o Congresso Constituinte evitou fazer a \enumera{o das attribuies, que deviam constituir o pader estadoal, como alis o fizera com relao aos poderes da Unio; preferindo reconhecer os direitos peculiares dos Estados-membros, por uma formula geral, i. . autorisando-03 a regerem-se pelai constituio e leis, que os mesmos adoptassem. Esta formula comprehende, embora implicitamente, a plenitude de juriadico e poder de cada membro da Federao, para quanto se refere sua vida publipi local. De certo, sendo principio admittido do systema, que o poder estadoal deve servir egualmente de contrapeso ao excesso ou desequilbrio possivel do poder federal, segue-se logicamente dahi
I 8.' Crear a fora policial indispensvel e necessria e providenciar sobra seu alistamento, organisau e disciplina do accordo com o Governo federal. 9. Nomear, suspendere demitiu- os empregados pblicos dos respectivos Estados, 4 excepo dos magistrados perptuos, que podero ser suspensos para serem devidamento responsalnlLsados o punidos, com recurso necessrio para o Governo. 10." Contrahir emprstimo o regular o pagamento dos respectivos juros e amortizao, dependente da approvaco do Governo Federal. 11. Regular a administrao dos bens do Estado e autorisar a renda dos que no convier conservar, mas sendo esta. feita em hasta publica. 12. Promover a organisao da estatstica do Estado, a catecheso o civilisao dos indgenase o estabelecimento de colnias. Vi." Representar ao Poder Federal contra as leis, resolues e actos dos outros Estados da "Unio, que ouendereoi os direitos do respectivo Estado. Art. 3. O Governo Federal Provisrio reserva-se o direito de restringir, ampliar o supprimir quaesquer das attribuies que polo presente decreto so conferidas aos Governadores provisrios dos Estados, podendo outrosim substituil-os conforme melhor convenha, no actual perodo de reconstrucio nacional, ao bem publico e paz e direito dos povos. Decreto . tS de 33 de novembro d 1889. Art. 1," So de exclusiva competncia do Governo Federal as nomeaes de chefes dos Estados, de Commandantes de armas. Chefes de policia, primeiro provimento de Secretrios dos Governadores e magistrados perptuos, sendo todos os lugares secundrios dependentes de portaria dos Ministros. Art. 2. A nomeao c demisso de todos os outros cargos so de exclusiva com petncia dos chefe* dos Estados, excepo feita doe logares de administradores dos Correios, cujas nomeaes ficaro dependentes de approvaco do Governo Federal. -*Kevogam-se as disposies em contrario. I Decreta n. 12 A de 95 d-Jnovembro de 1SS9. Art. l.e A discriminao entre as aUribuices da autoridade federal e dos Governadores dos Estados, quanto 4 nomeao, aposentadorias, demisso, suspenso e licenas dos funecionarios de fazenda, continua a regor-se pela legislao em vigor. Art. 2." Depende de decreto a nomeao de chefes de reparties ; effectnando-se todas as mais por simples acto dos Ministros. Art. 3. Revo/nm-so as dispoeie* em contrario. Decreto n. 691 de 20 de maro d 1890. Artigo nico. A nomeao dos empregados doa Correios continuara a ser feita nos termos do art. 157 do decreto a. 9912 A de 24 de maro de. 1SSS, derogado nesta parte o art. 3o do decreto n. 12 de 23 de novembro de 1889. E' tambm de vr aa Disposies Transitrias da Constituio Federal, no que dizem respeito & organizao e servios peculiares dos Estados,

que o Estado federado deve ter a maior autonomia)_ quanto sua prpria organisao e fuoccionamento, queremos dizer, a constituio politica do Estado federado deve ser ai obra' exclusiva da vontade do prprio povo, que o habita, e vindo | desta fonte, a sua autoridade suprema dentro da sua esphera. Do contexto da Constituio federal v-se realmente, que o pensamento fundamental delia fora estabelecer o governo na-j cionai e os governos locaes, como dous apparelhos inteiramente distinctos, procurando, desta sorte, evitar quaesquer choques | ou collises no exerccio das respectivas funces ; devendo estas ser mesmo to independentes entre si, quanto fosse compa tvel com a necessidade mais elevada de subordinao dos Es- | tados Unio, relativamente aos fins ou objectos de interesse nacional 3. I Mas, qualquer que fosse a esphera de aco pretendida pelos Estados, no s ficara subentendido, que os direitos I reconhecidos a cada um delles no podiam ir alm ou achar-se em contradico com a sua qualidade fundamental de membro da Federao,- como ainda, a prpria disposio orgnica dos mesmos assim o havia advertido nas palavras "respeitados os princpios constitucionaes da Unio". Na verdade, esta condio restricliva significava, ou quer | dizer, que tudo quanto o poder estadoal fizer em contrario Constituio federal, nullo, ineficaz, insubsistente; e daqui tambm, a primeira razo de dependncia ou subordinao j explcita do Estado-membro ao poder federal, ao qual, como autoridade superior, compete conhecer de seus actos ou de sua conducta, para decidir da validade de uns e de outra, em | vista dos dispositivos constitucionaes, 3 Na Constituio federal no se acham especificados \ todos os direitos e attribuies dos Estados federados, como acima se disse ; ha, porm, nella disposies diversas de caracter positivo e negativo, que aos mesmos s3 referem, e isto ' ver-se-ha do que adiante se segue.
* /. Bryct ob. cit., pag. 318.

173 a ) Na ordem interna tem o Estado federado competncia expressa e exclusiva: para decretar impostos sobre a exportao das mercadorias de sua proprra produco, sobre im-: moveis ruraes e urbanos, sobre a transmisso de propriedade, e sobre industrias e profisses, e bem assim, para estabelecer a taxa do sello, quanto aos actos emanados de seus governos e negcios de sua economia, e a dos seus correios e telegraphos (art. 9o). Concurrentemente com a Unio, tambm licito aos Estados crear outras fontes de receita, observadas as re-strices postas sobre esta faculdaaa (art. 12 ) 4 ; assim como lhes ainda facultado: celebrar entre si ajustes e convenes sem caracter politico e sujeitos approvao do governo federal, (art. 65 | i ); encorporar-se entre si, subdividir-se ou des-membrar-se, para se annnexar a outros ou formar novos Estados, mediante acquiescencia das respectivas assemblas legislativas em duas sesses annuas suecessivas e a approvao do Congresso Nacional ( art. 40 ). A Constituio probibe, expressa e exclusivamente aos F lados: recusar f aos documentos pblicos de natureza legislativa, administrativa ou judiciaria da Unio, ou de qualquer dos Estados; rejeitar a moeda ou a emisso bancaria em circulao por acto do Governo Federal; fazer ou declarar a guerra entre si e usar de represlias; denegar a extradico de criminosos, reclamados pelas justias de outros Estados ou | do Districto Federal, segundo fr determinado pelas leis da Unio ( art. 66 ns. i a 4). b) Na ordem externa o Estado federado da Republica Brazileira carece de toda e qualquer competncia sobre as matrias do direito publico internacional. Ainda que seja licito'reconhecer ao3 membros de uma Federao o uso de alguma3 das faculdades do direito internacional, _como a de ajustes ou convenes sobre limitados assumptos de interesse local, e constituies haja, que, de facto, assim o prmittam, como j tivemos occasio de dizer; comtudo, pareceu
* Sobro a matria de impostos vedado, tanto Unio, como aos Estados, legisl.il' contra e disposto nos arls. 10 e 11 da Constituio federal.

174 _ |certado, negar absolutamente aos Estado federados as Ifunces de pessoa internacional5. Desde que elles no so Estados, na verdadeira e completa accepo desta entidade, por fa^tar-lhes a qualidade essencial da soberania, melhor fora, que tambm no figurassem, por completo, nas relaes da ordem externa. Dependentes, como so, de um outro poder no paiz, os Estados federados mostram-se, por isto mesmo, sem a precisa capacidade para apresentarem-se condignamente nas suas relaes com as naes estrangeiras soberanas, tirando delias vantagens reaes e effectivas *, 4L Alm do que vimos de mencionar, na organisao dos Estados federados duas limitaes explicitas lhes foram impostas priori: uma, a obrigao de adoptar a forma republicana federativa (art. 6, n. 2 ) ; outra, a de assegurar a autonomia dos municpios em tudo que respeita ao interesse ' peculiar dos mesmos (art. 68). Quanto ao mais, uma vez que no contradictassem os u princpios constitucionaes da Unio, tinham elles o direito de constituir-se e reger-se, como melhor conviesse sua autonomia e aos interesses locaes do seu territrio. No uso de to amplas faculdades, os membros da Federao brazileira, imitando, neste ponto, como em outros, as normas do Governo federal, organisaram semelhantemente o poder estadoal com trs ramos distinctos, o Legislativo, o Executivo, e o Judicirio, cabendo-lhes, respectivamente, os servios da legislao, da administrao, e da justia, dentro dos limites das suas competncias. O Poder Legislativo confiado, em 14 Estados, a uma s Camar, sob denominao, idntica ou differente6,
8 Vida pag. 05. ' Em vista da procedncia de laes razes, as constituies das federaes actuaes, quando no denegam totalmente esse direito aos Estados federados, o restringem_a casos muito limitados. A dizer a verdade, somente na federao do Imprio Allemo os Estadosmembros conservam certos direitos de ordem internacional, como nm facto incontestvel, ainda que seja apontada a sua inconvenincia pelos diversos autores. As tradies histricas dessa Federao explicam, como j dissemos, essa faculdade excepcional, no explicitamente reconhecida na Constituio Federal, mas consideradasubsistente, por fora dos precedentes e factos posteriores. * Assim estatuem as Constituies dos Estados: Amazonas, Maranho, Piauhy, Gear, Bio Grande do Norte, Parahyba, Sergipe, Espirito Santo, Rio de Janeiro, Paran, Santa Catharina, Rio Grande do Sul, Matto Grosso e Qoyaz.

175 e nos seis restantes a duas, a Camar dos Deputados e o Senado 6at O Poder Executivo confiado a um individuo, sob o titulo de Presidente ou Governador do Estado 7. Tanto os membros do Poder Legislativo, como o Chefe do Poder Executivo so nomeados por suffragio popular directo. O Poder Judicirio , em geral, confiado a um Tribunal Superior, de segunda e ultima instancia, e a diversos juizes, que processam e julgam os feitps em primeira instancia, conforme a jurisdico e competncia marcadas em lei. Em todas as constituies estadoaes se reconhece a independncia do Poder Judicirio diante dos dous outros poderes constitucionaes, ainda que a nomeao de seus membros seja feita pelo Poder Executivo. Ao lado da magistratura, propriamente dita, as constituies estatuem egualmente a, creaao do jury para os feitos criminaes 7a. M CJ Procedendo ao exame das faculdades constitucionaes dos Estados, verifica-se que mais de um delles deixou de con- j formar-se com os preceitos ou intuitos da Constituio federal, j por se terem arrogado faculdades, que no podem ter, e j por terem adoptado disposies de manifesta incongruncia, como membros da Federao. Para argumento deste asserto, bastar indicar o contedo de algumas das suas disposies constitucionaes. Por exemplo, emquanto n'umas constituies se d autorisao aos poderes do Estado para regular o commercio inter-estadoal "b, e celebrar ajustes e convenes, sem a condio j expressa do art. 48 n. t6 da Constituio federal 7c; em outras,
a Nos Estados: Pa-d, Pernambuco, Alagoas, Bahia, Minas Geraos e S. Paulo. Em 10 Estados tem o titulo de Qooernador e nos 10 outros o do Presidente. '-> Algumas Constituies so omissas quanto nomeao" dos magistrados; mas nas leis orgnicas do Poder Judicirio o direito dessa nomeao , em regra geral, conferido ao Poder Executivo. Devemos, porm, observar que no Espirito Santo, os juizes da direito so de nomeao do Tribunal Superior, que alli tem a denominao de Corte de Justia . . I '!> Constituio do Par, art. 28 n. 5. "> Constituies: do Amazonas, Par, Maranho, Piaulty, Rio Grande do Norle, Parauyba, Alagoas, Sergipe, Bahia, Espirito Santo, Rio da Janeiro, 3. Paulo, Minas Geraes, Santa Catharina, Rio Grande do Sul, Goyaz o Matto Grosso.

176 se consigna o direito de conceder a amnistia 7d, de suspender as l garantias constitucionaes 7e, t-levantar foras militares 7', e at, |" de declarar o estado de sitio..t "'*. E' tambm de notar, que, sendo uma das condies estabelecidas na Constituio federal, que os Estados orgarisar-se-ho de modo que fique assegurada a autonomia dos municpios, em tudo quanto respeita ao seu peculiar interesse , isto no obstante, a maioria das constituies estadoaes conteem, a esse respeito, ou disposies simplesmente illusorias, ou no todo incapazes de satisfazer ao mencionado preceito. Alm de tudo isso, temos ainda a extranliar, que consti tuies ha, que comeam, pela declarao expressa da sobe rania do respectivo Estado federado!..."'1 . O A disposio, que autorisa o poder estadoal a regular o commercio inter.-estadoal, no merece a menor discusso ; , simplesmente, uma contraveno manifesta do disposto no n, 5 do art. 34 da Constituio federal, e, em vista do que, inefficaz, nulla, insubsistente. Quanto as que autorsam os Estados a fazer ajustes, tra tados ou convenes entre si, sem atteno ao preceito da Con stituio federal, ellas deixam, apenas, suppr um equivoco da parte dos legisladores constituintes dos respectivos Estados. Pareceu talvez aos mesmos, que taes actos, uma vez no tendo I caracter politico (art. 65 n. 1), podiam ser celebrados pelos Estados, sem a menor dependncia do Governo federal. Entretanto, si assim succedeu, como queremos admittir, a induco foi visivelmente errnea. A prohbico imposta aos Estados, sobre ajustes ou convenes de caracter politico, absoluta ; porque o contrario disto repugna existncia da prpria organizao do Estado -federal. Os actos da espcie, que lhes foram facultados, so,
M Constituies: da Bahia, Alagoas, S. Paulo e Paran. '* Constituies: da Parahyha e da Bahia. *' Constituies: do Amazonas, Para, Maranho, Cear, Sergipe, Rio de Janeiro, S. Paulo o Santa Catharina ' Constituies: de S. Paulo o Par. 'li Constituies: do Plauhy, Bahia, S. Paulo, Paran e Santa Catharina.

177 precisamente, osno-politicos, e, porventura, relativos administrao e servios de natureza local, mas, todos estes, sujeitos ainda ao referendum do Governo federal, como expresso no art. 48, n. 16 da Constituio da Republica 8. Muito poucas foram, com effeito, as constituies estadoaes, que resalvaram a interferncia deste ultimo poder em matria de tamanha relevncia 9. E na pratica, o facto sabido , que so frequentes os ajustes e convenes feitos pelos Estados, sem que dos mesmos se d, ao menos, sciencia ou conhecimento ao Governo da Unio. Comprehende-se facilmente, qual seja o alcance desta resalva : o meio de prevenir e obstar, que os Estados particulares, sob o pretexto de usar de um direito, no se liguem por ajustes de caracter ou fins prejudiciaes, ou mesmo repugnantes ao bem e direito commum de toda a Federao. As disposies do direito publico estadoal, autorisando a decretao da amnistia, a suspenso das garantias ou liberdades individuaes, e a declarao Ao estado de sitio so, evidentemente, exorbitantes das faculdades e jurisdico, reconhecidas aos Es tados. Elias envolvem poderes, que s podem caber ao soberano do paiz, e este , na Federao, o Governo federal somente *. No mesmo caso est o direito de levantar foras militares. Aos Estados compete, sem duvida, organisar e mobilisar a sua fora publica, sob a denominao de policia, milcia cvica, ou outra qualquer, conforme melhor convenha aos misteres da ordem publica e a outras garantias do direito privado. Mas,

Vido pags. 96 o 107 relro. ' Fizeram essa resalva as Constituies dos Estados do Cear e do Par. 10 o estado de sitio, li no a proclamao da lei marcial, coiio alguns entendem, <, sem duvida, a suspenso das garantias constilucionaes em dado ponto do paiz. ' uma interrupo na vigncia do direito c da liberdade individual, garantidos na Constituio federal ; logo s podo ser effectuada pelo poder soberano da Nao. No se ignora que alguns autores, e entre esses, o illustre A. Alcorta, (Las Garantia* ConslUticiotiales, pag. 164 e seg.) sustentam opinio differenter. Taes autores, porem, partem do principio, de que os membros da Federao so Estados soberanos... Sem duvida, si este principio fosse verdadeiro, o que se nega, a, consequncia, a que se alludo, seria, certamente, lgica e procedente; mas, neste caso, geria cila egxialmentu confirmativa do nosso asserto, que sao poder soberana de um povo compete o direito extraorclMario da declarao doestado de sitio. l 22X3

178 levantar foras militares, significa muito mais do que isto; quer dizei- chamar os cidados s armas, organisal-os militarmente, ou, em outros termos, pr o Estado empe de guerra. Este ultimo direito, porm, lhe foi explicitamente denegado pela Constituio Federal li. Nem mesmo aos Estados de certas unies federativas, aos quaes se reconhecem prerogativas especiaes, em obedincia s suas tradies histricas, jamais se lhes attribuio o importante, mas perigoso, direito de levantar foras militares. E assim succede com toda razo; porque, faculdade semelhante no pode, segundo os bons princpios do direito publico federal, pertencer aos membros de uma verdadeira Fedeao. T Dissemos que a maioria das constituies estadoaes conteem disposies illusorias ou ineficazes sobre a autonomia municipal. No difficil demonstrar a verdade desta proposio. As constituies referidas, no intuito de guardar o preceito da Constituio federal, consagram, no ha duvida, disposies expressas, creando o governo municipal dentro da organisao do Estado, e, em geral, o fazem, por dizeres, que assignalam perfeitamente a sua autonomia. Examinadas, porm, as condies ou contingncias, em que o municpio tem de exercer os poderes, que lhe so conferidos, chega-se logo convico de r que, na mr-parte dos Estados, a sua existncia no , de maneira alguma, a base da organisao estadoal, como o legislador constituinte nacional teve em mente, mas, uma simples concesso precria dos poderes do respectivo Estado. Excepo feita dos dous Estados, Amazonas e Rio Grande do Sul, cujas constituies reconhecem ao municpio o direito v de elaborar a prpria lei orgnica, em todos os demais, ao Legislativo estadoal, que compete legislar sobre a organizao municipal, os seus poderes e funces ***.
M Const. Br. art. 34, ns. 11 o 20; art. 48, ns. 3, 4, 7 a 8 ; art, 66, n. 3. 'a No Estado do Amazonas era assim, pela sua Constituio de 1892 ; mas a reforma constitucional de 17 de agosto, do 1S95 j no conservou a sobredita faculdade, bam como, outras ao poder municipal.
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179 Sem contestar, que pelo primeiro methodo se pretendesse respeitar melhor os direitos do municpio; todavia, nada vemos de censurvel no segundo, desde que a respectiva lei orgnica, emanada do Legislativo estadoal, contenha dispositivos realmente garantidores do governo municipal. Parece-nos haver, mesmo, uma boa razo de preferencia para o segundo methodo : a de dar aos differentes municpios de um mesmo Estado a uniformidade legal de caracter e funces, e desta sorte, evitar no s a sua aco, porventura, exorbitante da esphera, que lhes peculiar, como tambm, as collises ou conflictos, sempre prejudiciaes, j entre si, e j com outros funccionarios e autoridades do Estado llb. Seja, porm, como fr, a verdade , que, do facto de competir ao Legislativo estadoal a decretao da lei orgnica dos municpios, no se pde logo concluir, que a sua autonomia e direitos ficam, por isto, menos attendidos ou sacrificados. O mal ou o defeito poder provir, no, do uso dessa competncia, em si mesma, por parte do poder estadoal, mas doabuzo, que delia se possa fazer. Este dar-se-hia, por exemplo, si, uma vez estabelecido o regimen municipal, o poder estadoal o modificasse, restringisse ou alterasse com frequncia, e por outros motivos, que no, uma razo Provada e actual de bem e vantagens para os municpios . Entretanto, o que se pde desde j affirmar, como sendo capaz de consequncias funestas, alis, j verificadas, e que certamente inutilisar quaesquer disposies, appar ente mente favorveis ao self-government local, -a faculdade, expressa na maior parte das constituies dos Estados, autorisando o Executivo a suspender, e o Legislativo a annullar, os actos e resolues do governo municipal, quando contrrios s constituies e leis da Unio e do Estado, ou quando offensivos ao direito de outros municpios .
H tibo systoma geralmente adoptado na Republica Norte-Americana, quanto aos seus lownships ( municpios), : receberem elles as carta de incorporao das legislaturas ostadoaes. Vide A. Oarlter ob. cit., vol. 3, pag. 339 seg. o 351 e segs; Th. oolty, "Principie* of Constitutional LaV, pag. 358.

180 b intuitivos os abusos numerosos, que podem ser praticados, sombra desta disposio... Tratando desta importante questo, um dos nossos homens politicosl*, que tem estudado os assumptos constitucionaes da Republica, escreveu em recente trabalho o seguinte : "A aspirao autonomista constituio sempre uma parte integrante do programma do partido republicano entre ns. " Na decadncia, a que chegou a vida municipal no regimen do Imprio, apontava-a a opinio, como a causa principal da passividade da vida das provncias, quer pelo seu lado econmico, quer pelo seu lado politico. E essa aspirao do partido figura hoje como um preceito da Constituio Federal, ainda que nos Estados ella se falsificasse pelas relaes com que o legislador entendeu prender os municpios aos caprichos dos corpos legislativos 2a. " Para o alludido escriptor, comprehensivel, que o Legislativo estadoal elabore as constituies ou cartas do municpio; porque este no se constitue por si, isto , no assume o caracter de poder constituinte para traar as suas funcoes, ou a sua esphera de aco. Mas, quanto attribuigo, reservada quelle poder, de annullar os actos e resolues do municpio, o mesmo no duvidou affirmar terminantemente: "Essa competncia entregue aos corpos legislativos, corpos eminentemente politicos, annulla a autonomia do municpio, que no pde coexistir com a interveno legislativa, exercendo-se to directamente na vida intima dos governos locaes i*b". Resultado idntico, sino, ainda muito peior, fora egual-mente de antever e esperar da interferncia por parte do Executivo estadoal, na extenso e modo, por que as respectivas constituies o autorisam, relativamente aos actos do poder municipal. E, infelizmente, os factos j ahi esto, em demasia, para confirmar a triste verdade deste juizo...
' * Fetiibelto Freire, As Constituies dos Estados e a Constituio Federal. Rio, 1898. i Fslisbello Freire, ob. oit, pag, 68-0.

tobjbidm.

181 O meio, verdadeiramente regular, de obstar a aco, incompetente ou exorbitante, do poder municipal, "e, sem duvida alguma, tambm melhor garantidor da sua autonomia, seria a interveno, quando devidamente provocada, do Judicirio, para dizer sobre a validade dos actos e resolues, porventura, arguidos de incompatveis com as leis ou com as constituies da Unio e do Estado *'. E agora, sem o propsito, nem espao bastante, para entrar em discusso larga deste assumpto, no queremos, todavia, passar adiante sem accrescentar o seguinte: que a verdade do prprio systema, adoptado na Constituio de 24 de fevereiro, impe ao poder federal o dever consequente de, por lei ordinria, ou constitucional, si assim fr mister, assentar regras uniformes e obrigatrias em toda a Unio, a respeito do que devem os Estados federados entender e guardar ' 'por autonomia municipal " em obedincia ao preceito expresso do art. 68 da mesma. Ao nosso ver, urgente a satisfao desse dever, e o qual decorre incontestavelmente, para o Congresso, da faculdade geral, que lhe foi conferida pelo art, 34 n. 34 da referida Constituio 13a.
13 No , sabidamente, faliu, de boas disposies constitacionaes, que os municpios soffrem na sua autonomia. Ha mesmo constituies, como as do Esprito Santo o Goyaz, que foram, em extremo, liberaes a este respeito. Mas, de que servo a letra da constituio contra os abusos da politica ou os arranjo partidrios, ao sabor do Legislativo o do Executivo estadoal ? 1 ' Essa necessidade j foi sentida pelo Congresso Nacional, como se deprehende do parecer n. 20 da "Commisso do Constituio, Legislao e Jus tira da Camar dos Deputados", publicado no Dirio do Congresso de 17 de junho da 1899. Antes de tudo, cumpre fixar bem o que se deve entender por autonomia municipal. No se trata de reconhecer ao .Municpio uma tal extenso do poderes, qno o tornem um verdadeiro listado no Estado; isto seria implantar a anarchia governamental, sob o pretexto de garantir a autonomia local. Certamente, no foi lambem este o pensamento do legislador constituinte federal, o nem ns jamais advogaramos theoria semelhante. O que queremos , que, uma vez delimitada pelo poder estadoal a esphera de aceno administrativa e econmica do governo municipal, seja este raatuido a respeitado em lodosos direitos e faculdades, que lhe forem aitribudos, como prprio ou peculiares sua natureza o fins. A. autonomia municipal poder contar maior ou menor somma de poderes, conforme parea mais acertado ao legislador estadoal; mas, o que indispensvel 6. que a mesma exista, como uma realidade no organismo do Estado, o t/fertiva mente garantida em todos os seus actos o funees. No Cap. viu ainda teremos do referir-nos a esto assumpto.

182
II Preterio da soberania estadoal 8 A preteno de soberania por parte dps Estados federados merece um exame mais detido. Comeamos por affirmar, que ella inteiramente inadmissvel, pela razo fundamental, e irrecusvel, de que essa qualidade repugna prpria natureza dos mesmos Estados. De certo; os que, no estudo das organisaes federativas, admitteni distinco real entre as duas formas, a confederao e a federao, teem, como ponto assentado, que o caracterstico verdadeiramente fundamental dessa distinco , precisamente, este: que na primeira, Estados particulares, independentes, creando, por pacto ou conveno, um poder central para represental-os no desempenho de certos poderes e funces, no abdicam, por isso, a soberania prpria, subsistindo, ao contrario, na Unio, como pessoas soberanas de facto e de direito; emquanto que, na segunda, isto , quando,Estados particulares se constituem em federao, s a Unio soberana, perdendo aquelles, em consequncia, a mesma qualidade, quando, por ventura, a tivessem anteriormente. B E bastar attender s condies diflerentes, que predominam na formao das duas categorias de unio federativa, para que tambm se descubra e se acceite, desde logo, a razo dessa differena. A Confederao , em regra, formada por um instru mento do direito internacional, isto , um tratado ou pacto, celebrado entre Estados diversos, no uso da sua qualidade de soberanos ; ao passo que a Federao s instituda, e como tal considerada, em virtude de uma constituio nacional, isto , um acto do direito publico interno, adoptado pela nao inteira! Muito embora no se conteste que algumas federaes tenham tido a sua origem, mais remota, o Imprio Allemo, por exemplo, em tratados de Estados independentes, a verdade , que a entidade federao s comea a ter existncia, como

183 pessoa juridico-politica da espcie, realisadas as condfes referidas. O concurso ou mesmo a iniciativa dos Estados particulares subsistir, como circumstancia histrica, mas no, como razoo jurdica da nova organisao, ou, usando das expresses de Haenel, " uma vez que o Estado-federal 14 nasce, e a sua constituio tem sido promulgada, como lei desse Estado, ella repousa unicamente sobre a vontade do mesmo, e no mais, sobre a vontade dos Estados particulares, que cessaram de existir, como soberanos, para se tornarem os membros de um Estado-federal, que engloba a todos elles i4a ". H Um notvel publicista brazileiro, tendo de referir-se a essa theoria da soberania dos Estados na Republica Federativa, declarou terminantemente, que ella j pertence archeologia da politica federal. E' historia antiga, que nada valer mais a desenterrar, i
'* O autor usa do termo Estado-federal na significao, que demos & pag. 60. * A.ut. cit. Staatirecht, I, p. 32. 11 Eis aqui as razes do seujuizo. No sentido prprio da palavra labtranto , no lia,nem pde haver Estados soberanos. Estados autnomos, sim. Politicamente, na s accopo exacta da palavra, soberania n poder qu no est na dependncia Ide outro, e cujas oollises com as demais soberanias s se podem resolver pelas armas, quando no fr por voluntrio arbitramento. Soberanas so as naes, por no haver entro ellas tribunal, que as julgue, ou poder central, que as sujeite Podem alliar-se, podem confedorar-se, mas reservando sempre, emquanto soberanos, o arbtrio de suspender, quando lhes convenha, o pacto, a dissolver a unio. < Por isso a escola de CALHOUN, a escola dos slate-rights, nos Estados Unidos, reputando soberanos os Estados, logicamente deduzia desse principio as suas consequncias immodiatas no direito estadoal, que solem ioui ente alnrmava, de nullincao e separao. A. taos corollarios no so podia resistir, admittida a premissa. A. soberania no ae abdica: apenas se delega com a clausula, subentendida sempre, da sua permanncia inalienvel na sede original, no patrimnio jurdico do seu titular. * Si os Estados, pois, oram soberanos, o como soberanos so tinham federado, voluntria havia de sor a sua obedincia aos actos da Unio. Contra as resolues desta lhos ficava reservado o veto o o divorcio. Eis a doutrina da soberania estadoal. com os artigos ossenciaes do seu credo. Mas essa doutrina arrastou oa Estados Unidos guerra civil, em que teriam naufragado, si no naufragasse, como naufragou, a ida funesta, desfeita para sempre alli num diluvio do sangue. V
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Depois, a questo no tem menos de historia quede lgica; e, em historia as controvrsias se dirimem com o testemunho dos documentos o a palavra dos mestres... Desta matria discorreu, era notvel monographia, na mais autorisada revista l politica dos Estados Unidos, ha 10 annos, o publicista WILLMM DUNNINQ, sob a epi-graphe Are Cio slaU equal under the constitution?, onde se encontra categoricamente exprimido o estado actual do direito publico naquelle paiz. "No tocante 4 que to da supremacia politica sob a constituio das Estados Unidos, temos nos resultados da guerra civil resposta decisiva. Nunca mais se poder tolerar, tia arena do debate constitucional, argumento nenhum, que so funde no principio da soberania dos Estado*. De ora avante a nossa lei fundamental se ha de encarar, como o transumpto da vontade nacional. No I falta campo a divergncia de pareceres quanto a extenso da autoridade commettida ao govorno pelo povo, nem alimento a duvidas sem Qm, no que respeita a distribuio de poderes entre os diversos organismos governativos o os vrios ramos de adaum.

184, A hypothese contraria, a saber, que os Estados federados conservam ou teem a soberania, importaria dizer, que a Unio carece desta qualidade. I Mas, descabida, no susceptvel, mesmo, de discusso, como semelhante deduco, porque ella levaria a negar que Estados-federaes, como os da America do Norte, da Suissa, da Republica Argentina, do Imprio Allemo e outros, sejam realmente soberanos, lembraram-se alguns partidrios daj soberania dos Estados federados de suggerir, que elles a ti nham, ainda que parlilhadamente com a Unio. A suggesto, porm, no menos inacceitavel e improcedente. I
"MM nunca mais poderia aspirar a reconhecimento o direito de colleClividnde alguma a insistir na sua maneira do ver, em qualquer destes pontos, contra a enunciada pelo orgio geral da nao. A persuaso, em que se achava o Sul, de ter direitos absolutos em antagonismo aos da nao, foi, bem se sabe, a base do movimento separatista e a origem dos infortnios do pais. Como primeiro frueto de seu trurapho reclamou a opinio publica, representada pela maioria vencedora, o aniquilamento de todas e quaeiquer noes, onde tivesse possibilidade eventual de apoiar-se o dogma pernicioso. Dahi a invaso completa pelas instituies imcioiwes da regio outr'ora tida por domnio in | rioinvel do* direito doe Estados Dahi, ainda, a doutrina culminante de que a resistncia vontade da nao destitu para logo o Estado refractrio de todos os seus direitos" M No mesmo anno em que na Politicai Science Quarlerly se liara estas palavras, publicava BRYCB a primeira edio da sua American Commonwcalth, d pag. 15, de cujo tomo II, depois de alludir ao velho paradoxo da soberania dos Estados, registra nestes termos a verdade triumphante: ''Outros sustentavam que cada Estado, acceitando a Constituio, renunciara definitivamente a soberania, a qual dahi, em diante, ficou exprimindo simplesmente o indefinido territrio da autoridade administrativa e legislativa obre os negcios domsticos n cada estado, no conferida ao Congresso. O con flicto entre essas idas, qu? tocou o perodo agudo em 1830, quando a Carolina do Sul reclamou o direito de nullifloio, veio a produzir o desmembramento em 1861 at 1865. Com o desbarato dos separatistas se pde considerar consolidada a ultima dessas idas, e raro se ouve "hoje em dia a locuo de soborania estadoal. At a expresso direitos dos Estados j no tem o mesmo alcance que ha 30 annos". Mas antes desse escriptor j Vos HOLST, a maior das autoridades, no seu Direito {Constitucional dos Estados Unidos (Staaisrechl der Vereiniglen Slaatett vou America, S pag. 2-5) nos ensinava que ' 'o resultado da guerra civil o fizera dessa, uma das doutrinas mortas e exlinetas da historia. Nenhuma vitalidade teve mais alia, nem nunca mais ter, depois que os seus mantenedores appellaram para a ultima ratio, e foram absolutamente supplantados. O Norte victorioso no considerou necessrio sequer precatar-se contra a rosurreio possvel de tal principio, inserindo na Con stituio clausula expressa contra elle. A doutrina oppusUi indispnlarelmenle o direito constitucional de hoje, como quer que se penso em relao ao que elle originaria mente foi. AIM, pois, s existe presentemente uma soberania, a do povo dos Estados Unidos, a qual , de sua natureza, irrepartivl, Die souveranetael, die in der That vntheilbar st, rucht ALLRI.N indem Volltder Vireiniglen Staatem". Si ainda agora, por um resqucio de uso que j no corresponde realidade, se falia, na America do Norte, em soberania dos Estados, no sino pela fora de um habito mal eliminado, cujo anachronismo todos reconhecem. No se trata da soberania propriamente dita, mas de uma ampliao vulgar da palavra, usada familiar, no scientificamente, num sentido 'restricto e limitado", como diz COOLRY, num- sentido translato, imprprio e incorrecto. Ruy Barbosa, ''Governadores Soberanos", na Imprensa n. 58 de 1 de dezembro do 1898, publicada no Rio de Jaiwiiv. ' H

* 185 O O que se entende por soberania o Poder supremo e ex\ ciusivo em determinado territrio, e que os romanos exprimiam pelos termos summum imperium, suprema polestas. E' da sua essncia a unidade, onde quer que resida. Por ella, o Estado o que : o Poder determinante da sua prpria competncia no territrio, que lhe pertence. Si bem que, deste ponto j tivemos de tratar especialmente (pag. 4) ; comtudo, no ser inopportuno ainda accrescentar aqui a opinio de mais um autor sobre o mesmo assumpto. So, diz o mesmo, caracteres da soberania: i. A unidade ou indivisibilidade. Com effeito, ella um todo orgnico, no obstante a variedade de suas attribuies, e s existe com a condio de sua unidade indecomponivel. Tentar fraccional-a em molculas, diz certo publicista, destruil-a, do mesmo modo que o physiologista, que em um corpo vivo tentasse decompor e separar os rgos para descobrir a vida, veria esta desapparecer sob seu escapello. J Cicero havia dito : Imperium, visi unum sifj esse nullum poteit ( De Rep. I, c. 8 ) .............. O exerccio, porm da soberania, pode pertencer a diversos rgos do corpo politico, os quaes coordenados e harmnicos desempenham as funces da soberania. 2." A inalienabilidade, isto , no pde ser delegada ou cedida, pois sendo essencialmente inherente ao Estado, no pode sahir delle, sem que o Estado deixe de existir. O exerccio da soberania, porm, pde ser delegado, como j ficou dito, e esta delegao c da essncia do governo representativo. 3." A inviolabilidade ou irresponsabilidade, porque sendo o Estado independente pode obrar como melhor convenha ao fim social, sem que nenhum outro Estado possa obstar o seu exerccio, nem pedir-lhe contas de seus actos, desde que respeite a justii.... Todos esses direitos podem ser reduzidos a dous, dos qunes dimanam muitos outros : i ) direito de autonomia externa, que comprehende principalmente o jus legationis et /aderis, isto , o direito de estabelecer agentes diplomticos nos Estados estrangeiros, gosando do direito de inviolabilidade, o de fazer tratados, e o jus belti et pacis ; z ) direi'o de autonomia interna, que consiste em poder estabelecer a forma de seu governo, e leis garantidoras dos direitos dos cidados ; de julgar e terminar questes entre os cidados ; em uma palavra, o direito de constituir-se politicamente e de governar-se, sem precisar do consentimento dos outros Estados 1Sa. A' vista de taes caracteres e princpios, como admittir que a soberania possa existir, partilhada, entre a Unio e os Estados ? No; na Federao, s ha uma soberania, a da Unio.
<>J Soriatio de Sousa "Princpios Geraes do direito publico o constitucional",| pag, 80 e seg.

186 E de observar, que na apreciao da matria suppomos L que se trata de Estados federados que tiveram, em algum! tempo, attribuies soberanas, fundadas em disposies do diJ reito ou mesmo em razes de facto ; quaudo, alis, muito outro cj caso dos membros da Federao Brazileira, os quaes, sabidamente, nunca tiveram soberania, segundo j foi demonstrado. Simples provncias de um Estado-unitario, passaram categoria de Estados federados, nos precisos termos da Constituio federal, recebendo, unicamente, delia as attrbuies e direitos para a sua formao e consequente governo local. Do poder federal receberam elles a administrao dos servios que lhes foram distribuidos pela Constituio referida; sendo que, em dadas circumstancias, (arts. 2 e 30 das Disposies Transitrias) poderiam at receber do mesmo poder a prpria constituio estadoal. E que pretensa soberania esta, que no investe o Estado do direito de decretar a sua moeda, ou o padro dos pesos e medidas no seu territrio^ de legislar sobre o direito civil, criminal, e commercial dos seus cidados, de fazer a guerra, ao menos, na defesa do prprio Estado, e finalmente, de tratar livremente com os demais Estados, fazendo-se representar, entre elles, na communho internacional ?! E' admissvel, e disto temos exemplos, que uma entidade no soberana figure, como pessoa do direito internacional; mas, o que jamais se pretendeu, nem seria comprehensivel, , que um Estado soberano carea dessa qualidade... 15lj .
<>b Ora, si Estados independentes e soberanos, quaes se tornaram as colnias emancipadas da Nova Inglaterra, unicamente por terem entrado em federao, perderam para sempre a soberania conquistada pelas armas mi ptria e desfructada muitos onnos durante a confederao, onde foram achar a soberania, com que presentemente as querem ataviar, as antigas provncias braziloiras, directamente transmudadas da centralizao imperial para o regimen federativo? Comprelisndia-se a illuso na Republica Anglo-Saxonia, onde, tendo os listados, antes de se federarem, experimentado o exercido a soberania de communidadea dis-tinctas, poderiam, com tal ou qual plausibilidade, acreditar no direito de rehaverem o que tinham cedido. Mas formular tal aspirao entre ns seria converter era direito uma chimera, que no encontra nas antecedencias dos dous regimens um momento, si-quer, de realidade. Que os poetas se distraiam em rimar e rythmar fices innocontes, bem est; porque no vai mal a ningum. Mas na regio terra a terra da politica, imperdoveis so a homens sisudos esses devaneios, em matria onde A lio da experincia

187 Demais, o possuidor da soberania presuppe uma entidade ou poder de organisaSo originaria, si assim podemos dizer, inteiramente fora ou livre de qualquer interveno ou superinX tendncia estranha, E porventura ge encontra semelhante condio no Estado federado? Evidentemente no. E' uma collectividade publica, cuja formao, existncia e poderes, como j vimos, derivam de outra collectividade maior, de outro poder superior, isto , da Unio ou poder federal. Sr, fc De facto, obrigado a guardar determinada forma e limites na sua prpria organisao ; obrigado a obedecer deciso ou a depender do consentimento de uma autoridade superior, nos seus conflictos ou convenes ; sujeito ao cumprimento das leis e actos de outros poderes (poderes da Unio) e, at, interveno directa dos mesmos nos seus negcios peculiares ; o Estado federado,
abrange cinco annos de morticnio o devastao, como os que custou aos Estados Unidos o principio da soberania dos Estados. Depois de tal prava, revivel-o, num paia onde elle no tem a menor razo histrica, onde, ao contrario, todas as razes histricas o embargam, seria um brinco pouco menos de atroz. No ha nada quo possa desculpar a gerao actual destas leviandades com o futuro. Si o que se agita fosse uma dessas theorias platnicas, em que espairece a metaphysica dos sopbistas, seria apenas o caso de encolher os hombros. Mas j no se pde olhar com essa indifferenca a concepo fatal que esteve a pique de causar a mina da maior das federaes, a dissoluo da mais vive doira das nacionalidades. Transplantar para entre nos esse desvario extico, dea-culpem-nos, fora travessura de simio, que nos exporia, juntamente ao ridculo o morte. Nestes nossos dias o maior orgulho da politica americana o SOUKSIWI;/ central gouvernment o solido governo da Unio, a opulncia dos seus thesouros, em prosperidade, em poder, em vigor cohesivo. Percorrendo os Estados Unidos ha 16 annos, FREUMAN, O celebre historiador ingloz, notava sagazmente que o qualificativo de federal dosapparecia alti, substituindo-se quasi sempre pelo de nacional . Acabou a federao centrfuga de JEFFERSOM. Creou-se e medra gigantescamente a federao centrpeta de WBBSTER, na resposta a IUYNBS. A primeira escapou de fraccionar o paiz. A segunda fez a nao, c hoje impe-na ao mundo. i Como todos os imitadores da originalidade alheia, no'podendo acompanhar os| Estados Unidos na verdade das suas instituies, caprichamos em ultrapassal-os na exagerao das suas formas. No sabendo rivalisal-os nas virtudes, excedemol-os nos erros. Desmesuramos o quinho dos Estados, para entregar os Estados aos Governadores . Trocamos os prncipes de sangue pelos prncipes da batota eleitoral. Os Estados do o-nome. A. realidade so os Governadores. A estes e quo aproveitaram as excentricidades de systenxa, que fizeram da Unio entre ns uma sombra de poder. Si desse delrio no voltarmos ao bom senso, a nao perecera fatalmente, como os Estados Unidos escaparam de perecer pela desaggregaco intestina, quo aqui escancararia as portas & invaso estrangeira. Porque no'haver quem escreva uma vez, o quo toda a gente anda a sentir o a dizer? ....................... Ruy Barbosa, loc. cit.

em vez de soberano, no , no pde deixar de ser, sino, uma entidade, naturalmente dependente, no mecanismo da Federao 16vj IO A Constituio federal brazileira se absteve de enu' nefar as faculdades constitutivas do poder estadoat, consignando, apenas, certas disposies, umas positivas $ outras negativas,\ a respeito do mesmo 16a. Entre as disposies da primeira espcie, a de apparencia mais comprehensiva a que se contm no n. 2 do art. 65, declarando, que facultado aos Estados em geral " todo e qualquer poder ou direito que lhes no fr negado por clausula expressa ou implicitamente contida nas ( clausulas expressas da Constituio". -; H Mas, como de vr dos prprios termos da disposio citada, por ella no podem os Estados federados considerar-se, desde logo, revestidos de poderes ou direitos extraordinrios, ou de amplitude excepcional,.. Em primeiro logar, todo e qualquer poder ou direito implcito dos Estados no poder sel-o, si con- ] trariar ou pretender annullar a situao de subordinao expressa que a mesma Constituio lhes impe por outros artigos; em segundo logar, bem pde ainda succeder, que o poder ou direito pretendido pelos Estados esteja implicitamente negado por alguma clausula da Constituio e, conseguintemente, j no ter razo de ser, por inconstitucional. Referindo-se a disposies da mesma natureza, mas, de alcance muito maior 17, que se encontram nas constituies federaes da Norte-America e Suissa, e das quaes se pretendia tirar argumento para affirmar, que a Unio federal o producto de um Pacto dos Estados, com as consequncias delle decorrentes, um autor de grande competncia pronunciara-se deste modo: A consequncia jurdica das disposies citadas, e porventura admttidas, como comprobatrias da soberania dos Estados ou
' Vide Constituio Federal Brasileira, arts. 63, 66, 68;arts,. 4, 65 1, 59 o 60 j arts. 34, e 48 ns. 15 o 16 j o art. 6", ns 1 a 4o. '" Vide pag, 173 e seg. i" "Os podores no delegados aos Estados-Unidos pela Constituio nem probibidos por ella, so reservados aos ISstados respectivamente e ao povo " (Emenda 10' Constituio Americana ). " Os Cantes so soberano*, tanto quanto a sua soberania no fr limitada pela Constituio federal, o gozam, como taei, de todos os direitos que no foram confiados ao poder*federal" ( Constituio Suissa, art. 3o).

I
189 Cante3, seria a impossibilidade de classificar a Unio Americana e a Suissa entre os Estados-federaes;porquanto, delias resultaria a concluso lgica, de que ambas estas federaes teem [os seus fundamentos jurdicos, to somente, na soberania dos Estados particulares *8. |-.. Entretanto, todos sabem que esta concluso insustentvel em theoria, e muito mais ainda, diante dos factos da historia. No se pde jamais presumir, diz Story, que os autores da Constituio, declaxando-a lei suprema, tivessem a mente de deixar os seus poderes merc da boa vontade, da boa inteno ou discrio doa Estados "... Pelo contrario, os poderes reservados ou os no~enumerados, de que faliam as disposies constitucionaes ai Ilididas, em nada diminuem ou obstam a autoridade plena, superior, da Unio em relao aos Estados particulares w<>. H De certo, quaesquer, que sejam os direitos, explcitos ou implicitos, maiores ou menores dos membros de uma Federao, estes os teem e os exercem em virtude da Constituio federal wt,t como collectividades publicas de uma natureza particular, mas subordinadas ao poder central, e conseguintemente, sem o caracter prprio de Estados, por lhes faltar a qualidade essencial dos mesmos, isto , a soberania. I 11 Discorrendo sobre a situao dos Estados da Federao Brazileira, disse, ha pouco, um dos distinctos membros da Camar dos deputados, e ex-membro do Congresso Constituinte: Quem diz Unio enuncia apenas uma frmula, uma demonstrao de entidade politica abstraa, como entidades politicas abstractas so por egual os Estados federados, representando estes c aquclla uma s unidade real, viva, tangvel e soberana, o povo, fonte nica de que decorrem todos os poderes da Unio e dos Estados, sede nica de toda a soberania que se exercita pelos rgos do poder publico nacional... Somos, porventura | cidados dos Estados ? Constituem estes, porventura, outras tantas soic-> dades politicas separadas, independentes e soberanas, no seio da grande unidade nacional ? .................................... *
'* Jcllhiek oli. cit., l>ag. 203-, nota iM. 18 Aut. cit. ibidem. I J Slonj "Cotam, ontho Const.", 1906-8; M'tfs.-ftai(ip. ob. cit., pag. 111. '!> Hao.itl oh. cit., paga. SOl-SO ; HiV. pag. 83 o sog.

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A soberania, no ponto de vista que nos occupa, deixadas de lado as divergncias de escola sobre suas Fontes, outra cousa no sino aquella qualidade do poder publico, em virtude da qual elle se apresenta como poder supremo e independente e como expresso a mais elevada e qualificada da vontade nacional em todas as relaes de direito, tanto' internas como externas; e assim sendo, a verdae , verdade de direito de facto ao mesmo tempo, que semelhante prerogativa no pde pertencer aos Estados federados, como no lhes pertence de facto em nenhum dos organismos federativos at agora conhecidos. ' . Scindida, fragmentada, a soberania, pelos membros componentes da federao, pelas diversas entidades collectivas que constituem os Estados federados, e bem de vr que nenhuma dessas colectividades teria o poder soberano, que indivisvel por sua natureza; e a falta desse poder soberano, suprema potestas na unidade superior, o Estado-federal, traria como consequncia immediata, o rompimento do prprio lao federativo cm todo o organismo nacional e, mais ainda, a destruio da prpria nacionalidade ,0 . Os conceitos transcriptos so, por assim dizer, um resumo conclusivo da doutrina, ora corrente, sobre a verdadeira situao jurdica dos Estados-membros de uma Federao. E em vista delles e do mais, que precedentemente foi considerado sobre a matria em questo, julgamos-nos dispensados de qualquer razo ou argumento ulterior, para o fim de af-firmar, que os Estados da Unio Brazileira no teem, nem podem ter, a qualidade de soberanos. Semelhante pretenso, alm de contraria aos bons princpios, no teria a menor base nos factos e, ainda menos, nas disposies do direito positivo ; seria uma sem-razo, verdadeira impertinncia.
10 Continuando a corrente de suas idas, o mesmo deputado, acima citado accrcscentou o seguinte: Diversa, bem diversa certamente a struetura jurdica das confederaes, no sentido technico da expresso, pois queabi, ligados os Estados entro si pelas relaes do direito internacional, como foi o typo da Allemanha outr'ora, nelles que reside, exclusivamente e permanentemente, todo o poder soberano, no havendo ao lado delles com a qualidade de inberente superioridade, como e a condio de um regimen do federao ir aperte, esta outra grande unidade politica, centro exclusivo de todo o poder soberano:a Nao organisada em Estado-federal. Seus representantes, em um regimen de bem caracterisada confederao, so embaixadores, so agentes diplomticos, e os actos destes, sujeitos ao ad referendum dos Estudos confederados, s tem por objecto assumptos do interesse commum nos domnios do direito internacional. Si os Estados gozassem dessa prerogativa da soberania, dizemos mestres, a Constituio Federal no sria uma lei, a lei suprema do pais, /te supreme law o/ lhe lanil , na linguagem do direito americano, com os caracteres de obrigatoriedade e perpetuidade que lhes so prprios, mas o instrumento de uma conveno, de um simples contracto, entre aquelles, para a creao do governo nacionalj podendo os pa-ctantes, nesta hrpothese, tentar e realizar a desoggregao da unidade federativa

191

m
Subordinao dos Estados ao poder federal
1 A matria da subordinao dos Estados federados1 ao poder central da Unio precisa ainda ser reconsiderada. I Em theoria, a superintendncia ou supremacia do poder federal sobre o poder estadoal uma condio, uma necessidade, do prprio systema da Federao, e facilmente demonstrvel. Com effeito, semelhante organisao politica s merece este nome, quando constitue um lodo, uno e indissolvel, isto , sem
quando assim lhes aprouvesse, como o tentaram alguns dos Estados da Federao Norlomerleana por maio da guerra de 1861, uma daa maia sanguinolentas que a historia .registra o das mais lamentveis", sem duvida, sob muitos aspectos o relaes, mas de consequncias as mais benficas tambm, justo d racohhecol-o, para a consolidao ol fora crescente do governo nacional naquella grande Kepubllca. foram IJaa ioheranas, o inheronte seria a essa sou poder soberano a faculdade de votar ou custar na Ma federa"*, aempr que na considerassem em desaccordo com as ideae ou Clausulas do pacto eakbrado, como sustentara Jefteraon e Lenta m talvez ainda hojo os poucos sectrios de uas iddas nesta parte; quando o que so v d quo Unio que compete, paio rgo do aau judicirio, Invalidar aa leia aatkdoaes em conflicto coin n Constituio o leia federoca. lia nesto regimen, com effoito, quatro classes de leis, cuja importncia relativa, na ordem da precedncia dos gros, determina o imprio absoluto da lei superior e a annullao virtual da inferior com alia em conflicto, o so: 1, a Constituio Nacional, que 6 a lei suprema da Kapablica ; 2*, aa leis do Congresso Nacional, quando harmnicas com os princpios expressos ou implcitos naquella; 3, ss Constituies dos Estados federados, guardada a mesma conformidade do gro precedente; 4a, finalmente, as leia dos congressos ou assem blas estadoaea, respeitada ainda a mesma condio, para valerem como Teia o terem a fora do obrigarem qualquer parte do territrio nacional, \ No preciso dizer que aa leia ordinrias de um Estado s devam valer perante suas justias quando harmnicas com a Constituio respectiva. Fossem, finalmente, personalidades soberanas nesta regimen os Estados federados, c k ellos que pertenceria a competncia final, conclusiva, para a. verificao da prpria competncia, assim como da competncia da Unio e extenso constitucional dos poderes desta; o esta , a meu ver, o caracterstico fundamental por cxcoUoncia da unidade soberana na forma de governo que nos rege. Essa competncia soberana"?, entretanto, da Unio, privativa desta, no s no tocante a seus prprios poderes, mas ainda, com igual autoridade, em relao aos po deres, outorgados aos Estados pala Constituio Nacional; competncia, que a Unio exerce aempre que. exerce o seu direito do interveno nos Estados para manter nellea a forma republicana federativa-, quando ameaada esta por leis ou actos dos governos locaes ; interveno que nestes, como nos demais casos previstos pela nossa Constituio, , por suaves, mais uma afirmao da posio de subordinao dos Estados o da ca rncia dessa soberania que lhes contesto com todas aa veras de uma convico profun damente sincera piubordinao finalmente, implcita nessa mesma separao entre o poder que faz a lei, o soberano, o aquelle que o obrigado a applicat-a, os Estados, em to^Jns aa rotaes do direito privado........................... .....,'. Perguntarei agora, fechando esta parte do meu discurso: no 6 este tambm o systema da nossa federao? No so .estes, por igual, os princpios bsicos da sua

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que s suas partes compenentes os Estados assista o direito de desaggregao 5I, para tornarem-se governos independentes ; e daqui, a necessidade da existncia de um poder .*#' ptrior, mximo, que responda, sempre e em qualquer emergncia, pela defesa e conservao do todo referido.4 Ora, no seria preciso demonstrar, que esse poder superior:\ pode ser o poder central, ou, melhor dizendo, o poder nacional, representado pela Unio; e nem tio pouco, que este ! -B Beri capaz de responder eficazmente pela indissolubilidade da mesma, si dispuzer do direito consequente de fazer-se respeitar e obedecer, em suas resolues e actos, pelos outros poderes locacs da Federao, qualquer que seja a extenso dos direitos peculiares de cada um delles. Conseguinte mente, sem a apresentao de mais razes ou argumentos, . de concluir, que na Federao o poder estadoal instilucionalmHlt subordinado ao poder federal. E esta conOfganisa.. . leira, aegi cionai, n doracto, ai forma do { couj outra ;T-"S DOS !--vi>- -ia IIOIM lei conl onal Kl* foi a Nao Rrazi-ati expressamente declarado no nrt. t .lo nosso estatuto constitu--!W. '-lia '''':, uni!vi- fMIUua ji constituda, SWMisUnle 4 t*-WKM !: ao !.! ia Mpac*4a4 Mhnu, no M cila qu* adoptou para - "<o o regimen actual, coiistituin-lo-s.\ por MM CXcl - o de sua na, o' K-:a .' sWwol. na I 'rao que ora toiaoj, mediante a unio laUeaofvoW. meus senhores ( nada mais antinomico com a pretendida |l-M.i lo ). ilo MM antigas provncias, qaw, no regimen M Monarcbin, o tinhim sitia, siniio entidade* alini -oliva* dominadas por um go-

To los a poderes, todos os direitos, todos os caracteres que assignnlnin a Mvorno ! Grania nacional, una in.ii\ .-:-..!. no .v'.<-ma dM Constituies Americana o Argentina, no ao acham tambm consignados, positivamente declarador, soien-hemente nlHrmados nos textos rsvripto da nossa lei fundamental f No <!, entre ns tambnm, Unio que compete vorilicar sua prpria eompetoncia o a dM Estados federados f No 4 alia ainda que MU Investida entro ns do poder do deriuiir, pelo rgo do MU judicirio. Iodas as suas questes com os Estados o ai destes entro si Nio e*l* no sou poder judicirio o orgio supremo da intorprotaco, interpretao final, conclusiva obrigatria, da lei constitucional da Republicar, lei superior a | todas as outras o com o poder, quo lhe i inberente, de invalidar quaeaquer outras leia ou actos governamental eu conSicto com suas disposies ou principios contidos nestas E' larga, scra duvida, larga de mais, a men ver, iiuiouoinia concedida ata lis-luil >s no nosso organismo federativo, mas no 4 illimitada, meus senuoros; a amplitude dessa autonomia no 4 ainda felizmente um equivalente da soberania, e o prprio texto constitucional onde esto indicados em synlhese correcta os limites extremos de uma tal autonomia, o tosto do art. 65, 2, eile mesmo nos diz, que s pertencem aos Estados federados aquollcs direitos e poderes que lbcs no forem negados, no por clausula expressa unicamente, mas ainda por outras implicitamente contidas.nas expressas do instrumento*. Amphilophio F. d Carvalho, Discurso pronurtciado na Camar dM deputados em 8 de outubro do 1807. II A right of secessi:' , como dizem os autores americanos.

193 cluso verdadeira, quer se trate de Estados, anteriormente independentes e ora reunidos em Federao, quer se trate do recebimento de um novo Estado no seio da Federao, quer, finalmente, de um Estado unitrio, que converta as suas provncias em Estados federados. Em qualquer dos casos, os membros da Federao tornam-se, segundo a prpria natureza desta, subordinados ao poder federal; accrescendo ainda que tratando-se de simples provncias ( o nosso caso ), no ha mister de acto algum expresso dessa subordinao 22. Os preceitos do direito positivo dos povos, que actualmente existem sob este regimen, nos oferecem a contra-prova da theoria, que, com a lio dos bons autores, acabamos de enunciar sobre o assumpto. 13 Comeando pela Republica Norte-Americana, que deu modelo s federaes posteriores, v-se alli, como doutrina assentada: " que cada Estado, uma vez recebido na Unio, renuncia a sua soberania, isto , carece do direito de nullifi-cao i3 e de desaggregao, ficando, ao contrario, sujeito para sempre ao poder federal nos limites marcados pela Constituio 23a, * No ha nesta Unio, diz um dos mais distinetos constitucionalistas americanos, semelhante direito de desaggregao (right of secession); nenhum dos Estados pde retirar-se da Unio e constituir um governo independente. A Unio permanente, e no pde ser dissolvida ou desintegrada pela aco de qualquer Estado ou Estados... Ella no foi estabelecida pelos Estados.
** JellintH ob. cit, pag. 273. Chamti-se assim o direito de declarar nullo, qualquer acto ou lei da Unio. sJu j. Bryce " Tuo American CommonweaUb.'', vol. I.. pag*. 306 a 318. Que na Republica Norte-Americana tambm d-se a supremacia ou tuperinten \ denci<t do governo da Unio sobre os Estados, vso do seguinte : i", de ser o governo da Unio o governo da Nao em todo o territrio desta, emquanto cada Estado o de uma parcella desse territrio; 2, de as leis, actos, e sentenas federaes serem obrigatrio* para a Nao inteira; 3a, do direito que lhe assiste de manter a forma republicana nos Estados ; /, da condio de s a Unio ser pessoa de direito internacional, como o representante de toda a Federao o do paiz; 5, da declarao expressa, que a Constituio o leis federaes sobrepem-se ou invalidam as constituies o lei* estadoaes. Na Republica Braiileira no s vigoram idnticos dispositivos, ma* ainda necresco a circunstancia da Ugiilato, civil, criminal e commercial ser prerogaliva do Poder Federal, o obrigatria para todos os Estados. 13 2888
,a

194 No uma liga, tratado, conveno tt pacto entre .esses Estados. 4 No depende, para a sua existncia ou continuao, do consenso dos Estados. O acto orgnico, a constituio, fora organisado por delegados, representando os diversos Estados em conveno; mas foi submettido considerao e appro-vao do povo..., tornando-se a lei orgnica e fundamentai, da Nao **. E' de accordo com estes princpios que, ha mais de sculo, tem agido o poder federal da Unio Americana nos. diffe-rentes casos e circumstancias, em que a sua aco ou interveno se tem feito necessria, como primeiro responsvel pela integridade da mesma Unio e representante nico da soberania da Nao. Muito embora os Estados particulares tivessem precedido Unio; muito embora os poderes desta paream, da prpria redaco da Constituio, ter-lhe sido delegados pelos Estados, e com a declarao de que lhes ficavam reservados o que no lhes tivessem sido retirados pela Constituio ** ; muito em-bora neste instrumento no haja uma s disposio expressa, conferindo ao poder federal o direito de coero sobre o Estado, recalcitrante ou rebelde; tudo isso, no obstante, o Jacto , que a Federao Americana reputada, sem contestao, uma Unio indeslruciivel de Estado* indestruetiveia ; e da-jui o | reconhecimento implcito de que ao governo nacional (-o. da Unio ) competem todos o* poderes essencacs para preservar | e defender a sua prpria existncia e a dos Estados, bem como, para manter as relaes constitucionaes doa Estado para com a Unio e de una para com outros -"", quando, como, c onde, for preciso e conveniente.
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195 No obstante a atteno, com que os autores da Constituio de 1787 se occuparam de bem definir os poderes da Unio, o exame dos (actos concernentes leva a induzir que, elles parecem ter tido o receio de declarar, formalmente, em artigo expresso, a subordinao, em que ficavam os Estados federados para com o Governo da Unio. Desta omisso veio, sem duvida, a preteno, alimentada por alguns Estados, de que, mesmo depois da Constituio Federal, continuavam elles a ser soberanos e, conseguintemente, armados do poder de mullificao e de desaggregao, o que, alis, importaria o direito de destruir a prpria Federao 26. Entretanto, si, com effeito, no houve declarao explicita quelle respeito, todavia tal fora o conjuncto e a importncia, manifestamente superior, dos poderes conferidos ao governo da Unio, que dahi resultava a sua supremacia irrecusvel sobre todos os Estados federados. O mais, que restava fazer, era uma simples qus ir. ? de| boa pratica; e essa, o bom senso e o patriotismo do povo americano e das suas classes dirigentes souberam realmente resolver com toda sabedoria, ensinando aos outros povos, como o interesse local deve ceder ao interesse nacional, condio sine qua, da grandeza e prosperidade commum de toda Nao. Admittido, que a Unio era de natureza perpetua e indissolvel, fora tambm consequncia necessria, reconhecer que
" Referindo-se a essa preterio descabida de considerai' a Unio um pacto a merc da vontade o juzo dos Estados, disse Slory '. Causa sorpresa que taes tbeorias tenham sido to extensamente, aduiiltidas e to zelosamente propagadas. Elias deixam ver claramente que se pretendia tirar concluses ou armar a guerra contra os poderes conhecidos e os fins da Constituiro, e si tivessem triumphado, reduziriam o governo a uma mera confederao. So, porem, recusveis sob qualquer aspecto : !<>, porque no encontram apoio na Constituio; 2, porque intentam in-uttlisar (to tmpair) e, na verdade, destruir os seus poderes e fins expressos; 3o, porque involvom consequncias que, deixadas & vontade de cada Estado, podem desfazer a prpria Constituio. Uma das regras fundamentaes da explicao de qualquer Instrumento, interpretar os seus termos por tal modo, que no os faa, desde logo, a origem da prpria destruio, ou, depois, vasios de sentido e inteis. E ai esta regra verdadeira era geral, com quanto maior fora no dever ello ser, quando applicada Constituio do governo, instrumento organisado para o bem geral e tendo em vista a perpetuidade? Com certeza, si alguma inducao delia se deve tirar alm dos seus termos, esta deve ser para preservar a no para dcslruil-a: Governo sem coero uma proposio to absurda e contradictorla, pr ti mesma, que a tua ida gira a confuso do prprio entendimento >. 0b. cit. 369 o nota ibi \ A. Carlier ob, cit., vol. 2o, p. 204.

>TA

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ao governo federal pertenciam todos os poderes e attribuies, expressos ou subentendidos na Constituio, para dar execuo inteira e completa ao objecto e fins da mesma. 14 A declarao, mais explicita, deste instrumento, da qual resulta a supremacia do poder federal sobre os Estados! a constante do art. VI que a Constituio e as leis dos Estados-Unidos, feitas em virtude delia, e todos os tratados feitos sob a autoridade dos Estados-Unidos, sero a lei suprema do paiz; donde a sequencia obrigada, que qualquer disposio de constituio ou lei dos Estados nulla e insubsistente, toda vez que se achar em contradio ou colliso com o texto supra-mencionado. Do contedo deste texto, em combinao com o disposto no art. I, g 7, n. 18, e <j 10, art. III, | 20, e art. IV, g 40, e outros, concluiuse, e com toda a razo, que o poder federal tinha competncia plena para adoptar todas as leis e resolues, e praticar todos os actos, que entendesse necessrios existncia e fins geraes do paiz e da Nao. Esta interpretao liberal da Constituio em favor do poder federal tem, na linguagem dos autores, o qualificativo de .doutrina dos poderes implcitos 27 ( doetrine of implied or incidental powers ), e ella, observa Walker, que se deve talvez mais de metade da legislao do Congresso Nacional. E, pois, ou em accordo com a doutrina corrente dos poderes implcitos, no em virtude de disposies expressas, a verdade : que o governo federal considera-se revestido do incontestvel direito de 'supremacia sobre os Estados, e usando delle, tem intervindo directamente no territrio dos mesmos, no s, para ahi fazer obedecer as leis e a autoridade da Unio, mas tambm, para manter a ordem publica, e at para declarar qual a autoridade legal do prprio Estado, praticando a respeito todos os actos que, em sua discrio, lhe tem parecido indispensveis ou convenientes 28.
cl Black ob. cit., pag. 213; J. Bryce ob. oiti, paga. 370 o sega. So tantos o to sabidos os factos da espcie na historia da Federao Americana, que dispensamo-nos de agora individualisal-os,
28 87

197 O governo federal mostrou-se, sobretudo, cnscio de seus direitos, como autoridade soberana do paiz, por occasio da guerra civil de 1861-65, quando vrios Estados federados do Sul pretenderam exercer o supposto direito de separao. Aquelle tratou-os, como simples rebeldes, durante a luta, e, vencedor nella, sujeitou os Estados vencidos s disposies da legislao federal, no s, quanto punio dos delinquentes, mas tambm, quanto reconstruco dos mesmos Estados, como membros da Federao. De maneira que o nico argumento a tirar dos exemplos da Republica Norte-Americana , que os Estados federados, muito embora autnomos na posse e exercicio das suas attribuies, como poderes locaes, so, comtudo, collectividades inferiores, pela posio dependente, em que se acham, do poder central da Unilo 2Q. E 1S& Na Republica Suissa, a despeito de achar-se escripto na sua constituio que os Cantes so soberanos, a verdade , que, do conjuncto de suas outras disposies, no s carecera os mesmos, por completo, dessa qualidade, mas at,'em muitos casos, teem autonomia menor, do que as provncias autnomas de alguns Estados unitrios 30. Collectividades dependentes do poder central, o que elles so realmente. E para comproval-o, no mister resenhar as attribuies diversas do poder federal sobre a legislao, a economia financeira, a justia, a viao, a caa e a pesca, a explorao de industrias, a fora armada, a hygiene em geral, o exercicio das profisses, o direito de domicilio, e outros objectos, alis, concernentes vida local dos Cantes; bastar apenas attender para teor de alguns artigos da Constituio federal, em virtude dos quaes cabe Unio immiscuir-se, por dever e por direito, e de maneira constante, nos negcios peculiares dos mesmos Cantes. |
29 11 Nenhum delles & independente, capaz de formar uma sociedade politica separada ; nem lhes e inhorente o poder absoluto de legislar; as funcces dos seus legisladores so limitadas, no s6 peta constituio local, mas tambm pela da Unio... Carecem dos attributos da soberania, o longe de serem sociedades politicas separadas, esto em situao de permanente *ttbordlnae.Q." Pomtruy "Anlntro-duction to tlio Const. l,a\v", pag. ' U Fur ob. clt., pag 601.

i^m
198 De certo; nos termos dos arts. 50 e 6 da Constituio,1 a Federao, que deve garantir a soberania, o territrio e as constituies dos Cantes, bem como, as liberdades e direitos' do povo, e as attribuies das autoridades cantonaes em dadas condies, tambm previstas na mesma Constituio; e ainda por outros artigos desta, (art. 16, art. 85, ns. 7 e 8, art.j 102, ns. 3, 10 e 11) o poder federal igualmente autorisado a intervir nos Cantes com fora armada, para assegurar as medidas, que entender convenientes, em diversos casos e circumstancias... As prprias constituies e leis cantonaes esto sujeitas a exame dos poderes legislativo e executivo federaes, para o fim de serem expurgadas das disposies inconvenientes 91. Agora, o que sobreleva accrescentar : que na Federao Suissa o poder nico, efectivamente soberano, o prprio povo, o qual, muito embora tenba feito a outorga de seus direitos aos poderes pblicos, devidamente constitudos e orga-nisados, exerce, no obstante, simultnea ou concurrentemente, as funces de verdadeiro legislador. Segundo a Constituio, a Assembla Federai- (Sundes' versammlung), a autoridade suprema da Federao ; mas, em dados casos e assumptos, as suas leis devem ser sujeitas adopo ou rejeio do povo directamente (art. 89).8S E' | que se chama o direito de referendum. Quanto, porm, ao poder cantonal, este , sabidamente, um poder de caracter dependente do poder central, e, cada dia, sente-se de mais a mais reduzido, ao ponto de alguns autores j preverem mesmo a possibilidade da Federao Suissa vir a converter-se em simples Estado unitrio... B 16 O direito constitucional da Republica Argentina no differe muito das disposies do direito americano, com relao matria.
31 Const. Suissa, art. 0", loltivi a, e art. 102 n. 13. E'por isto que Wnitrkamp concluo, que na Suissa, como nos Estados-Unidos, os Cantes prestam obedincia constitucional ( ve//assungsmssiigen Gehorsam ) ao poder central. 01). cit., pag. 422. 38 Vide Constituio Suissa de 1874, e as leis federaes de 29 de julho de 1891, de 27 de janeiro 1892 e de 22 de marco de 1893, etc"; L* JFur oh. cit., pag. 179 e nota ibi.

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A Constituio e as leis federaes, bem como os tratados com as potencias estrangeiras, so a suprema lei da nao; e as autoridades de cada provncia to obrigadas a obedecel-as, no obstante qualquer disposio em contrario, que porventura se encontre nas constituies ou leis provinciaes... 33. As provncias podem dictar as suas constituies; mas, nestas devem guardar o systema representativo republicano e outras condies ; porque, s assim, o governo federal garante-lhes o gozo e exerccio das suas instituies (art. 50). Alm disso, na organisao do poder provincial, o mesmo obrigado a obedecer e obervar as disposies restrictivas dos arts, 108 a 110 da Constituio federal. Quanto ao Poder federal, este, sim, no s revestido de todas as attribuies e faculdades de poder soberano da Nao (art. 67, art. 86, e art. 94 e segs.), como especialmente, em relao s provncias, tem competncia expressa : para fixar os limites das provncias existentes e crear novas (art. 67, n. 14 ); para intervir no territrio das mesmas e tomar abi as medidas convenientes ( art. 6 ) ; e para declarar em estado de sitio a provncia ou a parte do seu territrio, em que haja a necessidade de semelhante medida (art. 33). Praticamente, sabe-se, que o governo federal tem usado destas suas attribuies, com inteira discrio e frequncia; equaesquer que sejam os abusos por ventura commettidos pelo mesmo, talvez, no estejamos longe da verdade, affirmando que sem essa superintendncia constante do poder federal sobre as provncias, a Republica Argentina no teria conservado a sua actual organisao politica, durante o perodo dos ltimos 39 annos decorridos... A historia politica das antigas provindas do Prata serve de argumento a esta supposio. B W O Imprio Allemo, no se ignora, offerece o exemplo de uma federao, na qual se notam varias excepes dos princpios, maia geralmente acceitos, sobre esta espcie do regimen federativo. No podia att de outro modo, em vista dos
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Oonit. Arg. art. 31.

elementos da sua formao 34. Mas, no obstante as reservas de direitos, com que os Estados particulares entraram para a ft\ derao; no obstante ainda serem os chefes de alguns desses Estados reis ou prncipes, os quaes, ao menos pessoalmente/se reputam soberanos: o certo , que os mesmos Estados, como membros do Imprio Federal, no teem soberania, e, ao con trario, lhe so subordinados, em vista das disposies constituconaes a que se* submetteram. -Para a prova, basta attender o seguinte: i) que na Allemanha ha um s exercito e uma s ma rinha de guerra, cuja legislao e administrao pertencem ao poder federal; 2) que a lei federal nullifica a lei estadoal, qualquer que esta seja (Reichsrecht bricht Landesrecht) ; 3 ) que o poder federal tem o direito de compellir pela fora (Reichs-exekution) o Estado, que se "recusar ao cumprimento | de suas obrigaes constitucionaes, para chegar-se con cluso de que, no prprio Imprio Alemo, o poder central tem, de facto e de direito, innegavel superintendncia sobre os Es tados federados 35. I 1 Voltando agora Republica Brasileira, no queremos encerrar a matria deste ponto, sem accrescentar uma observao opportuna, e : que os casos taxativos de interveno do poder federal nos Estados, enumerados no art. 6 da Constituio federal, no po os nicos permittios ou autorisados ao dito poder. Com efleito, o citado texto diz : O governo federal no poder intervir em negcios peculiares aos Estados, salvo:'!0,) para repeliu* invaso estrangeira ou de um Estado em outro ; 3, para manter a forma republicana federativa; $, puta. resta-

31 pomo so disse pag. 35 e sog. a formao do Imprio Allemo proveio de tratados feitos por Estados independentes e soberanos, os_quaes procuraram reservar-* a maior somma possvel de direitos na nova organisao, '* O direito de superintendncia do Imprio sobre os Estados est exploitemente declarado no art. 4* da Constituio Federal, e o direito de eoerciio n art. 19 da mesma. .( A subordinao dos Estados particulares ao poder federal do Imprio a dou trina torrente, no s, oa administrao, como tambm, na lio dos autores. j O governo dos Estados est, constitucionalmente, ao servio do Imprio, diz Ifaenel, i ob, cit., pag. 236) j Os Estados-membros so, juridicamente, sujeitos ao Im* ! perio, occentua Zorn, ( ob, cit. pag. 137).

201 belecer a ordem e a tranquillidade nos Estados, requisio dos respectivos governos; 40, para assegurar a execuo das leis ej sentenas federaes . H Como se v, trata-se de uma simples disposio negativa, re-I ferente a negcios peculiares aos Estados, e nada mais j donde a concluso geral, de que o Governo Federal pde intervir nos Estados para todos e quaesquer outros negcios no-peculiares aos mesmos, sempre que assim o exijam os direitos e interesses da prpria Unio. Em boa lgica nos parece, que no se poder recusar a procedncia desta concluso. Sim: com relao aos negcios peculiares aos Estados, o governo fedreal s poder intervir para os casos especificados no I art. 6 da Constituio; mas, com relao aos negcios peculiares Unio, que so todos do interesse geral da prpria Nao Brasileira, na sua accepo lata, o mesmo governo poder intervir sem outras restrices, que as da opportunidade e convenincia, dedutveis da mesma Constituio. Semelhante interveno importa mesmo um dever do poder federal, como primeiro responsvel, que, pelo bom andamento e direco dos negcios | pblicos perante o paiz e diante do estrangeiro. Supponha-se, por exemplo, que um Estado da Federao legisla sobre matrias da competncia privativa da Unio ; que celebra tratados com outros ou com as naes estrangeiras, I favorecendo pretenes ou actos contra a Republica ; que consagra praticas immoraes ou manifestamente abusivas sobre a constituio legal da famlia; que, mesmo em assumptos locaes, legisla ou dispe contra as liberdades e direitos individuaes, garantidos na Constituio federal, ou que em seus actos contraria, ainda que, de modo negativo e indirecto, os intuitos e fins da administrao federal... No ser o direito e o dever do Governo Federal intervir, para garantir a effectividade dos seus actos ou para restabelecer as normas indispensveis verdade do prprio regimen institudo? Certo, que sim. A Constituio, no tendo especificado os casos de interveno nos Estados, por motivo de negcios peculiares d Unio, procedeu, ao nosso ver, muito acertadamente; porquanto deixou

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claro o pensamento do legislador constituinte, que o juiz com-i petente para decidil-o devia ser o prprio Governo Federal, em vista dos factos e razes predominantes do momento. I Compete-lhe, sam duvida, fazel-o, j no desempenho ou cumprimento das suas attribuies constitucionaes expressas, e j de maneira indefinida, que pde, alis, ser a mais ampla, em virtude de leis votadas para os fins diversos do art. 34, ns. 33 e 34 da I Constituio. I A jurisdico conferida ao poder federal pelos dispositivos 1 citados to comprehensiva, que, em seu cumprimento, o legislador ordinrio est autorisado, no s a determinar casos es-peciaes de interveno nos Estados para os negcios federaes, como ainda, a invalidar as prprias leis ou actos estadoaes, que forem prejudiciaes ao exerccio dos poderes da Unio, ou contrrios fiel execuo da Constituio e leis federaes 36. Em outros termos: sempre que ura Estado invadir as attribuies, que foram declaradas, privativas dos poderes da Unio, o governo desta pde e deve intervir, para deter ou fazer cessar a conducta abusiva do Estado, seja, ou no, o caso compre-bendido nas hypotheses previstas do art. 6 da Constituio, Si assim no fora, o poder federal seria uma entidade pre-caria, sem garantia,- sem autoridade e permanncia. Pensou, portanto, muito acertadamente o constitucionalista A. Milton, quando, referindo-se ao disposto do referido art. 6? disse: " Importa, entretanto, no perder de vista que a nossa lei se refere aos negcios peculiares aos Estados, excluindo assim da probibio formulada neste artigo os assumptos que in teressem porventura Unio 37 ". I 1$> Depois de quanto temos dito e considerado, o que nos resta, tirar a concluso, que o direito positivo e os factos por si mesmos offerecem.
3 ' Um caso de interveno da espcie, o certamente no previsto nos itera do art. 8, todos sabem, o de dsclarao em estado de sitio do territrio de um ou mais Estados pelo poder federal, e de quo j tomos exemplos na historiada Republica (VideConst. Br. art. 34, n. 21, o art. 48, a. 15). No ser mister, que o Congresso Nacional adopto leis, directamente annullatorla das leis estadoaes; basta, que o mesmo legisle em sentido contrario, para que a* mesmas deixem de ser vigentes, ou fiquem sem eficcia. 37 A, Milton A Constituio do Brasil, pag. 26, * ed., Rio, 1808.

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Considerada a soberania, como elemento essencial ou caracte rstico do Estado, resulta: ou que os membros de uma Federao so soberanos e ella no o ; ou que os mesmos carecem daquella qualidade, e conseguintemente, no so verdadeiros Estados, mas simples collectividades publicas inferiores, ainda que decoradas com aquelle titulo. H I Qual das solues conforme com a boa theoria? Eviden temente a ultima; porque a piimeira, alm do mais, envolveria a confuso da Federao com a Confederao, o que presentemente no se pde mais tolerar, nem segundo os princpios da sciencia, nem em vista da lio dos factos 3S. I A Federao no uma simples associao de Estados; um organismo composto, no qual os membros componentes se deixam absorver por tal forma, que perdem a qualidade essencial! do Estado, a soberania, para conservarem somente os direitos de poder publico, que no instrumento orgnico lhes so attribuidos, como prprios. No so, pois, Estados na accepo rigorosa ou jurdica do vocbulo, ainda que sejam entidades politicas de um caracter particular. Mas, uma vez, privadas estas do caracter de verdadeiros Estados, a consequncia lgica , que ellas ficam subordinadas a um outro poder soberano. E este, j no seria mister insistir, o poder central da Unio, por ser o nico dotado daquella qualidade em um Estado-federal.
* Quando no Congresso Constituinte da Republica Brasileira tivemos de responder & btcrspafo de desconhecer a soberania dos Estados d Unio, respondemos: No ; no acceito & theoria... ; em uma Federao no ha Estados soberanos ; estos toem e| exercem a autonomia de poderes, (pio lhes so reservados nos limites da Constituio ;| o soberano nico 6 o povo, a Nao . Vide Armes do Congresso Oonstiluin(t vol. I, pag. 163.

CAPITULO IV

0 FUNOCIONAMENTO DOS PODERES

Diviso dos Poderes Pblicos

W 1 - Nada mais fcil de admittir em theoria, do que a diviso, dos poderes pblicos de um Estado, ou talvez, dizendo melhor dos trs ramos distinctos do poder publico, o legislativo, o executivo e o judicirio. Na verdade, de simples intuio a convenincia, sino, a necessidade, que as faculdades de natureza especial dos mesmos formem um conjuncto prprio, que d a cada um delles a precisa independncia de actos efunces, conservando ao mesmo "tempo, a maior harmonia possvel, em vista da identidade de intuito de todos elles, que a realisao do bera publico. Ainda que os autores discordem sobre o numera e*a qualidade, rigorosamente especifica, dos poderes pblicos *, o prin9 * A Saint Girons ' 'Essai sor la separation des pouvoirs", pag. 135 e sega. Paris, 1881.

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205 cipio da sua diviso tem sido definitivamente adoptado na sciencia do direito publico, passando a fazer parte do direito positivo; de modo que, rara ser a constituio politica dos Estados livres modernos, que no o consagre por artigo expresso, ou, como a resultante obrigada das faculdades e funces peculiares dos poderes institudos. Nenhuma objeco sria ha, com effeito, a oppr, nem contra o principio, liem contra a sua adopo, como regra do direito con stitucional ; ao contrario, a experincia tem comprovado a sua excellencia, quando criteriosamente applicado 2, _] H Reconhecendo a necessidade dessa distinco dos poderes e apreciando os resultados funestos da no-diviso dos mesmos, disse Montesquieu: A liberdade politica, em um cidado, essa tranquillidade de espirito que provm da opinio que cada um tem da sua segurana; e para. que se tenha esta liberdade, preciso, que o governo seja tal, que um cidado no possa receiar de um outro cidado. Quando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistrados d-se a reunio do poder legislativo com o poder executivo, a liberdade deixa de existir; porquanto de receiar que o mesmo' monarcha ou o mesmo senado faa leis tyrannicas, para executal-asl tyranicamente. No haveria igualmente liberdade, si o poder de julgar no fosse separado do poder legislativo e executivo. Si aquelle estivesse unido ao poder legislativo, a sua autoridade (pouvoir)\ sobre a vida e a liberdade dos cidados seria arbitraria ; porque o juiz seria legislador. Si estivesse unido ao poder executivo, o juiz teria a fora de um oppressor. Tudo estaria perdido, si o mesmo homem ou o mesmo corpo dos principaes, dos nobres, ou do povo, exercessem estes trs poderes: o de fazer as leis, o de executar as resolues publicas e o de julgar os crimes ou as demandas dos particulares 3, So verdades estas, to ciars por si mesmas, que dispensam qualquer razo ou argumento, para que sejam admittidaa. B
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Salnt Qiron o\i. cit., pag. 141. * Momesqvieu - "DeTEaprit des Lois", liv. xt, 0, Paris, 1871.

206 D D-se, porm, na pratica uma dificuldade, nem sempre possvel de eliminar, a saber, que, no funccionamento dos ailudidos poderes, a independncia no prejudique, s vezes, a sua harmonia \ ou que, em nome desta ultima, no se pretenda annullar a sua qualidade de independentes... Como sabe-se, reduzidos os termos poderes pblicos sua expresso real, elles, apenas, significam certos indivduos, que os exercem, em nome do Estado ; e desde que cada individuo ou; classe de indivduos tem o seu modo particular de ver, de querer, de discernir e de julgar, segue-se dahi, que cada um dos poderes pblicos pde, num mesmo assumpto, ter tambm juizo e vontade differentes, e, conseguintemente, adoptar ou executar actos dsffe-l rentes. 9 E, porventura, assim fazendo, exercero, certamente, um direito incontestvel, uma vez que elles so declarados e institudos, como poderes iudependentes. Mas no haver, muitas vezes, na bypothese, um prejuzo para o seu fim commum, uma infraco do dever de harmonia, que, conjuncta e simultaneamente, lhes incumbe ? A experincia dos factos autorisa a responder affirmativa-mente. E no ha mister de longa demonstrao, para juntamente affirmar que, como remdio contra tamanho mal, s um existe: que, ao lado do saber e competncia para o desempenho das J funces publicas, tenham os respectivos indivduos a necessria prudncia e abnegao, ou,'antes de tudo, verdadeiro patriotismo. De certo; cumprindo cada um o seu dever, conforme as exigncias do bem do paz e de sua ptria, a unidade do fim ha de, em regra geral, conservar ou effectuar a harmonia desejvel dos meios... 5 A Constituio da Republica Brazlera declara os poderes, legislativo, executivo e judicirio, harmnicos e independentes entre si (art. 15); e tratando da diviso das suas facl-') dades, fl-o de modo a deixar bm claro o intuito, que cada um delles seja efectivamente independente, quanto sua existncia e ao exerccio das attribuies prprias. Mas, ainda neste ponto especial, a nova ordem politica do paz veio formar inteiro contraste com aquella, que succedeu.

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E' certo, que a constituio do ex-Imperio * estatua a diviso e harmonia dos poderes polticos, como o principio conservador dos direitos dos cidados e o mais seguro meio de fazer effectivas as garantias da constituio y> . No entanto, o referido instrumento, admittindo ao lado ou acima .dos poderes, legislativo, executivo e judicirio, o poder mo-\ derador, confiado privativamente ao Imperador, como chefe supremo da nao e seu primeiro representante, para velar incessantemente sobre a manuteno da independncia, equilbrio e harmonia dos mais poderes polticos , negara, por este s facto, a independncia dos outros trs poderes, e, por conseguinte, j no podiam ser possveis as vantagens, que seriara de esperar da sua diviso... E, como facto da historia, o que realmente sabe-se , que, embora armados de attribuies e faculdades, expressamente dislindas, os poderes pblicos do Imprio funccionaram sempre sob a dependncia do Imperador, que era, na prpria lettra da constituio, <.< a chave de toda a organisato politica *n . Alm disto, a datar de certa poca, pareceu ao Imperador que devia consentir na pratica do governo Parlamentar, no qual, como sabido, os ministros de Estado, membros immediatos do poder executivo, so considerados uma commisso do ramo popular (Camar dos deputados) do poder legislativo. E ainda que fosse isto, verdadeiro abuso constitucional, porque nem o Imperador estava obrigado, segundo a constituio, ademittiro seu ministrio, quando este no tivesse a confiana da Representao Nacional (art 98, n. VI), nem to pouco, estava autorisado a dissolver a Camar dos deputados, s por entender que a boa razo e o interesse da Nao estavam do lado do seu ministrio (art. 98 I n. V), como se entende e se pratica no regimen parlamentar; 'o facto , que este regimen existiu e predominou, por longos annos, com todos os seus defeitos, at a destruio do Imprio; e si no serviu para melhor, deu, certamente, ensejo para mais confundir-se as funces do legislativo e do executivo, e i
* ConatituiSo Politica de 25 de maro de 1834, art. 9. *a Concl. cit, art. 08.

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para que se ficasse sabendo que, sob o titulo de governo parf lamentar, pde o chefe da Nao ter sempre os ministros que I lhe apraz, fazendo despedir os de seu desagrado, no, por deliberao prpria, mas, em satisfao apparenle dos votos de no-confiana da Assembla Nacional.., Ahi temos, em ligeiros traos, as condies de independncia dos dous poderes legislativo e executivo durante o passado regimen. Quanto ao judicirio, a constituio imperial tambm decla-, rava a"sua independncia; mas, em verdade, esta nunca existiu, pelo menos, de um modo completo; porquanto, nem pela sua or* ganisao, nem pelas suas attribuies, tinha elle os elementos indispensveis a to importante qualidade. No exerccio das suas fmices era, no s, inteiramente | obrigado obedincia dos actos legislativos, quaesquer que estes fossem, como tambm, observncia dos decretos, e at dos avisos do poder executivo. Alm disto, ao lado dos juizes e tribunaes de justia, funecionava o contencioso administrativo, disputando-lhes jurisdico e competncia sobre casos e demandas, pela sua natureza, sujeitas s regras do direito privado. 3 A Constituio da Republica visou, justamente, o contrario de quanto existira no regimen imperial; e para que a independncia e harmonia dos seus poderes fossem uma realidade pratica e garantia efficaz contra os prprios excessos, procurou traar a linha divisria de suas competncias, de tal modo, que estas servissem de contrapeso e fiscalisao reciproca no exerccio das attribuies peculiares de cada um delles. Independentes, verdadeiramente taes, so, com effeito:o poder legislativo, na sua competncia de fazer as leis da nao; o executivo, na de prover execuo das leis e na expedio dos actos que delias decorrem; eo judicirio, na de interpretar e applicar as leis aos factos oceurrentes, quando sujeitos sua deciso. Importa, porm, no menos, que cada um, no exerccio das attribuies prprias, no s, respeite os limites da alheia jurisdico, como ainda, que guarde a harmonia exigida pela Constituio, por serem todos elles, essencialmente coordenados.

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E' daqui, que comeam as difficuldades; e estas s podero ser obviadas, mediante a adopo de boas praticas na mutua relao | dos trs poderes, e por leis orgnicas bem reflectidas, que regulem os pblicos negcios, sem dar razo ou pretexto para a discrdia e conflictos entre os mesmos poderes . Como devero estes proceder, para o fim de satisfazer os intuitos do legislador constitucional ? Guardando a mais com pleta separao nos actos e factos, que constituem o funccionamento prprio de cada um? ^ A resposta pela affirrnativa seria, no s, exagerada, como fora dos preceitos da prpria Constituio; porquanto, mesmo I no systema da diviso, attribuies ha, em que os respectivos poderes se entrelaam, por assim dizer, uns com outros, afim de melhor corresponder aos intuitos da aco governamental '*' Poderes independentes, nos termos da Constituio, quer dizer, poderes que deliberam e agem, em espheras determinadas, por autoridade prpria (ex prpria autoritate), no reconhe-cendo um superior entre si; mas no, por forma alguma, pod.rea ! estranhos, privados de boa e mutua intelligencia ou indijfe* rentes, quanto aos meios, modos e fins do seu funcciona-niento. Muito ao contrario, com a sua independncia deve ser simultnea a sua harmonia, de maneira que a aco distincta de cada um convirja para o objecto commum de todos, que o bem da Repubjica e da Nao. Poderes harmnicos, quer dizer, por sua vez, poderes que se entendem, se auxiliam, que collaboram para um mesmo fim. Isto posto, vejamos agora, como as cousas se podem dar na ordem dos factos.
1 No S esquea, entretanto, que uma grande parte, aino o lodo do suecesso de; pendo menos da boa lei, do quo do bom senso e patriotismo do executor, * Segundo Bluntsclili, ^ assim como no corpo animal os membros, posto que ditIhiclos, so ligados entre si; assim tambm, no Estado devo haver <l(s/nc.'"", mas, no verdadeira separao entre os seus poderes. E Siory disse: ' 'Quando Miamos da separao dos Ires grandes departamentos dd Ooverno e afflrmamos quo essa teparaciio 6 indispensvel as liberdades publicas, entendemos esta mxima em sentido limitado. Por forma alguma queremos dizer, quo ellea devem sor inteira o completamente separados o distinctos, sem nenhum lao do coonoxioou dependncia entro oa mesmos. O nosso verdadeiro pensamento , que a totalidade dos poderes de um desses departamentos no deve caber s mesmas mos, que possuam a totalidade do poderes de um outro departamento ; porque Isto subverteria os princpios de uma constituio livro*'. Oonmentaries, 585.

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210

II Poder Legislativo e suas funces

4 Nada impede, no actual regimen, que o poder legis-jativo, no exerccio de suas funces, se occupe de actos do poder executivo; ora, para apreciar a boa ou m execuo das leis; ora, para exigir desse poder quantas informaes carea acerca dos assumptos da esphexa legislativa; e ora, para manifes-tar-se-lhe, como rgo conjuncto da soberania da Nao, sobre actos ou factos de mxima importncia ou gravidade para a causa publica. Do mesmo modo, no se poderia contestar ao legislativo o direito de externar-se pelo3 meios, que lhe so peculiares, j quanto interpretao e j quanto applicao das leis, feitas por parte do poder judicirio. Antes, foroso convir em que, para o bom e completo desempenho da tarefa do legislador, ser-lhe-ha, muitas vezes, indispensvel, considerar, discutir e analysar os actos pblicos dos outros poderes, sob o ponto de vista da execuo ou applicao da respectivas leis. O qq,e de contestar ao legislativo, a preterio descabida, ou antes, a pratica abusiva, de arrogar-se a qualidade de censor de qualquer dos dous outros poderes, os quaes tem. igual independncia para as suas faculdades e funces ; e o que, sobretudo, se lhe nega e repugna ao systema, , que o mesmo procure entorpecer ou obstar, pela manifestao de votos ou d'outro modo, a aco e os meios necessrios e pertinentes aos alludidos poderes. Assim fazendo, deixar de ser um dos rgos legtimos | da soberania nacional, para tornar-se um instrumento faccioso, ou um simples poder revolucionrio 7. ^
* Je/ferson, o grande apostolo da democracia, dizia oui caria dirigida a Madison, a 15 de marco de 1789: O poder executivo no o nico do nosso regimen, nem talvez, o mais importante objecto de meus cuidados. A tyrannia do legislativo 5 presentemente, e constituir, ainda muito tempo, o perigo mais formidvel . E por sua vez o mesmo Madison, um outro dos fundadores da Unio Americana, j se havia expressado na Conveno de 1787 nestes termos: A experincia ensina que tem existido uma tendncia em nossos governos para impellir toda a forca & machina legislativa Os

211 Na Republica Brazileira, da qual ora nos occupamoa, si felizmente no temos a registrar pretenes intrusivas do poder legislativo com relao ao poder judicirio, temol-as tido, entretanto, de sobra, com relao ao poder executivo, desde os primeiros dias do regimen republicano constitucional 7a, Semelhante facto, to contrario e prejudicial independncia e harmonia dos dous poderes, de attribuir, de um lado, aos hbitos controlados do regimen parlamentar, que outr'ora vigorou no paiz, e de outro, em parte novidade das instituies e em parte s condies, ainda anormaes ou dissatisfactorias, da nossa vida politica, que no tem permittido estabelecer e firmar as melhores praticas a esse respeito. III Poder Executivo e suas funces > Eleito pela mesma vontade soberana, que elege o legislativo, tem o representante do poder executivo, o Presidente da Republica Brasileira, independncia egual daquelle, no goso e exercido das suas attribuies constitucionaes. O pessoal de seu ministrio, pelo qual elle age immediatamente sobre os vrios misteres da administrao publica, de sua eleio exclusiva, e o mesmo nada tambm depende do poder legislativo, para a.sua existncia e devido funccionamento. E' esta independncia completa do executivo, diante do legislativo, que caracterisa o governo presidencial, em contraposio aa governo parlamentar. Especificamente distinctas e delimitadas, como so, as funces do legislador das do executor da lei, parece, primeira vista, que nenhuma occasio deveria haver para a desharmonia ou conflictos entre os dous poderes.
que nos Estados toem exercido a autoridade executiva no passam de simples seroa. As legislaturas so omnipotentes. Si no descobrir-se um meio elHcaz contra a intruso delias, ser inovitavel uma revoluo . Amos S. Ilcrshmj "Dia Kontrollc ubcr die (Jesetzgobung in den Verelnigten Staaten von Nord-Amerlca", pag. 2 > .i Vide Rei. do Ministrio da Juslitado 1898, pag. 6 esegs.

No entanto, assim no succede na pratica. Em primeiro togar, de attender, que o poder executivo no mero executor da legislao ordinria, emanada do poder legislativo; ao contrario, exerce, como este; attribuies que lhe so conferidas por disposio immediata da Constituio. E, ou porque ao poder legislativo caiba intervir para approvar actos do poder executivo, como nos casos de declarao de estado de sitio, de negociaes internacionaes, e outros, ou porque a aco executiva possa, s vezes, invadir a competncia legislativa; o certo que, mesmo no exerccio das attribuies constitucionaes somente, pode surgir mais de uma desintelligencia entre o legislativo e o executivo, trazendo desvantagens para o publico servio. Alm disto, no se deve esquecer, que o poder executivo pde achar-se em desharmonia com o legislativo nos casos seguintes: a) pela noexecuo da lei; b) pela regulamentao exorbitante da lei; c) pelo abuso do direito de veto; d) por actos diversos, que constituam crime ds responsabilidade. Quanto s leis de caracter facultativo, redigidas, em geral, sob a forma de autorisao, est claro, que a sua execuo ou noexecuo fica ao critrio do poder executivo, sem que nisso se possa ver a menor desatteno para com o outro poder; quanto, porm, s leis de caracter positivo, a sua no-execuo proposital deve importar um crime de responsabilidade daquelle poder, e assim se acha previsto na respectiva lei 8. O direito de regulamentar as leis pertence ao poder executivo de maneira completa ; e elle pde ou deve exercel-o sem a menor dependncia de autorisao especial da lei ordinria. E' uma das attribuies, que lhe foram privativamente reservadas na Constituio, e, por conseguinte, o seu exerccio independe de qualquer outro poder. Regulamentar quer dizer estabelecer o modo, as condies praticas, as regras mais convenientes para a boa execuo de uma lei. E pois, tudo isto da competncia exclusiva do poder executivo. O que elle no pds, na regulamentao, ir alm do pensamento da lei, isto , regulamentar a lei, de modo contrario
* Vide Ltl n. SO de 8 iU janeiro de 1S02, ai-t. 3S<

213 lettra ou ao espirito delia. Si o fuer,dous so os meios de [ nullificar o seu acto : /) o poder legislativo, votando resoluo neste sentido; t) e o poder judicirio, pronunciando-se contra o mesmo, quando em aco regular alguma das partes allegue a illegalidade do regulamento, em apoio da sua preteno ou direito 9. H O O uso do veto s leis um direito que faz o poder executivo co-participanle do legislativo ; um dos meios directos de contrapeso ou fiscalisao reciproca, especialmente adoptado, no pensamento de conservar a harmonia destes dous poderes I no regimen da sua diviso. H A Constituio federal brasileira dispe a respeito: O projecto de lei, depois de votado pelas camars do poder legislativo, deve ser enviado ao poder executivo para a sua aanco e promulgao (Const. art. 37.) Si, porm, o representante do poder executivo ( Presidente da Republica) o julgar inconstitucional, ou contrario aos interesses da Nao, negara a sua sanco, e devolvel-o-ha camar, onde elle se houver iniciado, com os motivos da recusa (cit. art. 37, | i ). M O direito de velo realmente um poder enorme; e o seu abuso, alm de ser capaz de nullificar, por assim dizer, a aco le- | gislativa, pde, ao mesmo tempo, dar pretexto ou razo para a maior desharmonia entre os dous poderes 10.
9 S por inadvertncia ou ignorncia ao pude dizer que o Presidcnio da Republica precisa do autori&ao do -Congresso para expedir regulamentos para a execuo das leis. O seu poder de reaularfaniar ttelle Io originrio, cotnpielo e independente, T . como o de U-gislar no Poder Legislativo. Assim como esto faz, altera ou revoga as leis, quando liem o entende ; assim tambm, aquello pde fazel-o com relao aos seus regulamentos, para melhor adoptal-os ao variar das circumstancias. A. formula po sitiva, pela qual a Constituio investe o Legislativo, idntica aquella, pijla qual investido o Executivo, cada uma das faculdades respectivas (Const. Br. art. 34 o art 48), nos termos Compete privativamente... E" ainda de attender que no actual regimen presidencial cada poder independe do outro para o exerccio das sua funees; e sebida a origem ienUea das suas faculdades, nenhum dos dons pde pretender qualquer supremacia, visto que ambos so nomeados directamente pelo voto soberano da Nao. No regimen parlamentar, onde os membros responsveis do Executivo * o ministrio * so considerados, uma commissao do Legislativo, comprehende-se, que a regulamentao da lei, como um prolon-. gatnento desta, dependa de autorisao legislativa; mas, no regimen presidencial, 6 inadmissvel, prejudicial, absurdo. 10 A historia da Rcp. Norte-Americana nos offerece exemplos da espcie, so bretudo, durante os perodos presidenciais do General loeksoii e deAndVtfw Johnton. Este ultimo velou mesmo, sistematicamente, todas as medidas politicas adoptadas peio Congresso; mas quasi todas cilas foram convertidas em lei pelo voto dos dous teros do mesmo Congresso.

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Entretanto o intuito constitucional no foi de modo algum crear uma superioridade do executivo sobre o legislativo; mas, to somente evitar que este ultimo poder, ficando sem o menor! contrapeso s suas funces, praticasse, de sua parte, o abuso de adoptar leis repugnantes constituio ou ao bem geral da Nao. O veto, diz o Federalista, mais uma garantia contra o voto das ms leis ; colloca uma barreira em torno do corpo legislativo; e pe o publico em guarda contra o espirito de faco. A sua vantagem no resulta da supposio de uma virtude superior, altribuida ao poder executivo, mas da certeza, que o poder legislativo no infallivel tt, Elle serve, pensava Hamilton, no s de escudo ao executivo contra o poder legislativo, mas tambm, de anteparo contra a adopo de leis inconvenientes... O prejuzo, porventura, resultante da privao de algumas leis boas ser compensado pela vantagem de impedir uma quantidade de leis ms 12. Mas d-se, com effeito, o abuso do veto ? | 2 O remdio no est, como se tem pretendido, nos requeri-1 mentos ou votos de censura do poder legislativo contra a con-ducta do executivo; a Constituio, prevendo a possibilidade do caso, indicou logo o meio legitimo de restabelecer o equilbrio dos dous poderes, como rgos, ambos elles, directos de vontade popular. Si o projecto no sanccionado obtiver dous teros dos votos nas camars do poder legislativo, elle ser convertido em lei do paiz, no obstante o veto do executivo (art. 37, 30); e deste modo, fica salva a independncia dos dous poderes, sem desattender ao fim commum dos mesmos, como poderes co-ordenados do Governo. Com relao a quaesquer actos diversos do chefe do poder executivo, que paream menos correctos ou inconvenientes aos olhos do poder legislativo, de distinguir, si esses actos so constitucionaes ou inconstitucionaes: na primeira hypothese, nada tem o legislativo que intervir, em respeito independncia do outro poder; na segunda hypothese, o meio legitimo
1 ' Adolphe de Chnmbrun < Le Ponvofr Executif aux Etats-Unls , paga, 108 e segs. Paris, 1800. 11 Amo$ S, Herskey ob. cit., png. 14,

12151 ser promover a responsabilidade do chefe do executivo, nos termos autorisados pela Constituio e na forma estabelecida na lei (Const. arts. 29, 33, 53 e 54, e leis n. 27 de 7, e n. 30 de 8 de janeiro de 1892 ). Tudo que no fr isto, 6 abuso flagrante contra as disposies I do direito constitucional, e revela ignorncia ou m f no /tf-1 cionamento e relaes dos dous poderes. Finalmente, para normalisar essas relaes e a harmonia indispensvel dos mesmos, muito contribuir, de um lado, a intelligencia frequente das commisses das camars do poder legislativo com os membros do poder executivo, e de outro I lado, as mensagens deste ultimo poder quellas, informando-as com oppoftunidade sobre os interesses e assumptos, mais importantes do momento, e porventura, dependentes da aco legislativa.

IV O Legislativo e o Executivo nas suas relaes I

"V Aproveitando da prpria experincia, j feita em nosso palz, e do que semelhantemente se tem observado na Republica Norte-Americana, cumpre agora partlcularsar os actos e factos, em que melhor se manifestam as praticas do legislativo e do executivo nas suas mutuas relaes, ou esses actos e factos resultem do movimento regular do systema, ou sejam consequentes, quer da desharmonia entre os mesmos poderes, quer da falta de ba comprehenso das suas faculdades constitucionaes l3<
H PRATICAS LEGISLATIVAS 4

a) Por deliberao das casas do Congresso ou de alguma das suas commisses, pde-se exigir, que um Ministro de Estado
<a Nesta ponto iras Iodamos boa parte do que J.flryw escreveu Acerca das relaes doa poderes federaea na Republica Norte-Americana, em sua citada obra Tho American CoBimonwoalth . H A inteira similitude da organisao politica dos dous paizes torna as consideraes desso autor, igualmente appiicavois & Republica Brasileira.

216 responda por scripto ou comparea perante unj commisso, prSj dar informaes acerca de determinado assumpto. O Ministro, pari, pde entender que no convm prestar-se exigncia, e quando a satisfaa, como geralmente succede, sino por bura razo, pela de cortesia entre os poderes pblicos, ev elle inteiramente livre na' resposta ou explicaes que tenha de dar. No responde, como quem defende-se ou obedece a um superior, mas, to somente, como quem informa sobre matria do publico servio. b) Uma ou ambas as casas do Congresso podem adoptar, indi caes, convidando ou insinuando o Presidente ou os ministros deste a tomar certas medidas, ou censurando as que os mesmos hajam tomado j mas o Presidente no est obrigado a obedecer a taes resolues, nem mesmo, a tomar conhecimento delias ( not even notice them). Si a resoluo censurando a um ministro ou exigindo a sua demisso,, ento ainda ha um outro fundamento, para que o Presidente a desattenda. Na lei no ha acto do ministro, mas do prprio Presidente, e, por conseguinte, elle no escaparia responsabilidade, em pondo de lado o seu conselheiro **. c) O Congresso pde recusar ao Presidente a legislao que o mesmo reclama, e, embaraando-o por este modo, procurar fazel-o aquiescer aos seus intentos. Mas si o Presidente no fr um imido, ou no se achar por demais empenhado no fim, para o qual precisa da legislao, elle no se deixar levar por semelhante tctica 5. d) Pde o Congresso adoptar projectos impondo ao executivo a pratica de actos, at ento, deixados sua livre vontade e discrio, ou obrigal-o a observar determinada conducta, legislando detalhadamente sobre certos servios. E' de presumir que o Presidente vetar taes projectos, desde que lhe paream contrrios s boas normas administrativas. Mas, quando assim no se d, l ou o veto fr nullificado pela votao dos dous teros das casas
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xi J. Bryce ob. it. vol. I, pag. 207. 11 JbttUm pag. 20S.

217 do Congresso, ainda poder ser suscitada a questo de invalidade constitucional do acto do Congresso, por ter elle invadido a esphera, que a Constituio deixa discrio do executivo. E si este desobedecel-o por tal fundamento, nada haver a fazer, sino, aguardar a deciso possvel da Suprema Corte em pleito, que porventura venha a ser-lhe submettido sobre a espcie. Nem sempre d-se a ultima hypothese. Mas, si chegando a vez da Suprema Corte, esta decidir contra o Presidente, e este continuar, no obstante, a recusai-se a obedecer, ento s restar ao Congresso o meio extremo do impeachmenti0. E', todavia, de advertir, que esta arma demasiado pesada, para ser usada com frequncia, ou para resolver confliclos e dissenes, por assim dizer, ordinrios, nas relaes dos dous poderes... 17. e ) Outra arma, e esta certamente muito poderosa, de que pode usar o Congresso, para impor-se ao Presidente, o seu direito exclusivo de autorisar os meios da receita e a sua applicao aos misteres do publico servio. Com effeito, pela recusa dos meios oramentrio!:, o executivo fica, constitucionalmente, impossibilitado de realisar qualquer medida ou plano de governo, por mais vantajosos que lhe paream. Mais ainda: como sem o dinheiro, nada possvel fazer na administrao, poder-se-hia at concluir, que o Congresso, pelo uso deste meio, teria mesmo a faculdade de nullificar, quando lhe conviesse, ao prprio poder executivo. As cousas, porm, no poderiam succeder assim, por maneira to absoluta. Tratando-se de meios oramentrios para servios ou fins de interesse, mais ou menos questionvel ou de possvel adiamento, a recusa do Congresso seria um estratagema, bem ou mal visto,
'' Paroceu-no conveniente adoptar este neologismo para significar a aceusaco ou o procedimento criminal contra o Presidente da Republica o outros funecionarios, quando instaurados perante as casas do Congresso Nacional. ( Const. gr. arts. 29, 33, 53 e 57, %>.) Dificilmente faramos a traduco exacta da palavra impeachmem por um vocbulo da liugua portuguesa, e por isso, preferimos empregar o termo original, certos de que todos, quantos se oceupam do assumpto entre ns, entendem o conhecem a sua significao jurdica. " /. Brye loc. ctt.

OU de apparencia procedente,'- e, em todo caso, passvel, admissvel... Mas tratando-se, porventura, dos meios ordinrios da administrao, ou, mesmo, de meios para servios que interessassem directamente manuteno da ordem, defesa do palz ou da sua honra e outros servios semelhantes; no se comprenhende que o Congresso pudesse fazel-o, sob invocao de um direito... Na hypothese, o seu acto seria um abuso inqualificvel, e elle prprio se tornaria um poder publico, manifestamente faccioso, indigno da confiana publica e, portanto, fora dos intuitos da Constituio i7a. E, pois, embora consciente de seu grande poder quanto disposio dos dinheiros pblicos, mas, por outro lado, avisado da sua responsabilidade quanto ordem administrativa e o bem estar do paiz, o poder legislativo, em regra, no ousar negar a lei de meios ao poder executivo; ainda que, no raro, possa elle aproveitar a votao dessa to importante lei, para armar dif-ficuldades ao referido poder. O methodo mais seguido com este intento, addicionar s disposies, propriamente ditas >da receita e da despeza publica, um enxame de muitas outras, de natureza, objecto e fins inteiramente estranhos, ou sabidamente discordantes das vistas do executivo, pelas quaes se acredite, ora embaraar a sua livre aco, e ora, crear-lhe obrigaes, que visam a satisfaco d interesses, manifestamente individuaes, ou puramente polticos, mas agora cohonestados pelo voto da maioria do Congresso. Contra abuso semelhante, o remdio prprio seria o veto pe,lo Presidente. Mas, alm de que, dada uma maioria contraria de dous teros nas duas casas do Congresso, -4yj veto seria nullificado, accresce, que o acto do Presidente poderia dar logar a que o paiz ficasse sem meios oramentrios de espcie alguma 18. M "'Ibidem.
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Entenda Assis Brasil que o remdio prefervel leria declarar O Congresso cessante, e o presidente autorisado a prorogar o oramento anterior por mezes, por duodcimos, convocando immodiatamente o povo a novas eleies. O autor presuppe unis disposio constitucional, que assim o autorise, a no, uma dissoluo, propriamente dita, decretada por um poder rival. Aat, cif. ' 'Po Governo Presidencial", pags. 351 o sogs.

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219 Exemplos do abuso, a que acabamos de alludir, j temos tido frequentes.na vida da Republica Brasileira. No obstante ser expressamente prohibida, pelos regimentos da camar dos deputados e do- senado, a adopo de additivos ou emendas de caracter permanente, ou sobre matria estranha, em leis oramentarias ; o facto , que nas caudas destas se tem addicionado tudo quanto tem parecido do 'proveito ou do interesse doa membros do Congresso. Alm disto, com a pratica, altamentej censurvel, de os oramentos s serem votados ultima hora, j s vezes, mesmo no ultimo dia de prorogamento das suas sesses, o poder executivo, ainda quando quizesse usar do seu direito de veto,-- no deveria fazel-o; porque o seu acto, nem ao menos, encontraria mais o Congresso em funees, para tomar conhecimento do mesmo !... De modo que, a julgar pelos factos sabidos, de receiar que no se torne regra entre ns, a victoria do abuso por parte do poder legislativo, procurando impor ao executivo quanto lhe apraz, ao conceder-lhe as leia I oramentarias w.
PRATICAS EXECUTIVAS

8 Ainda que o pensamento manifesto da Constituio brasileira seja o de igual independncia dos poderes pblicos, como acima se disse, e os actos destes devam convergir para
'* Na America do Norte tambm no faltam exemplos semelhantes. Em 1879, por occasio de vetar projectos oramentrios, nos qnaes se haviam enxertado diaj posies Inconvenientes, o Presidente Hayes combateu acreoiente a, pratica de inItroduzir matria estranha na lei dt maios. Al constituies do alguns dos Estados federados prohibem formalmente que assim se faca. E em data posterior o Presidente da Republica mostrou ao Congresso a convenincia de ser adoptada uma emenda constitucional, autorisando-o ( como j. algumas constituies estadoaea o fazem ao governador do Estado) a vetar disposies particulares das leis oramentarias sem, por isso, rejeitar todo'o projecto. Essa emenda, acerescenta J. Bryce, 6 geralmente desejada pelos homens de prudncia, porque ella habilitaria o executivo a fazer o [seu devor pelo pais, frustrando muitos negociaia illicitas (inany petty jobs) enxertadas em taes leis, mas, sem privar-so das dotaes necessrias ao publico servio. j A alterao seria pequena, mas, com a sua adopo,'se curaria um dos defeitos, devido & ausncia dos ministros do Congresso, e podia poupar a nao milhes de dollars por anno, diminuindo dispndios dissipadores para interesses locaes. Mas (termina o autor citado) o processo de emendar a Constituio e to diiBcil, que mesmo nma alterao estranha a interesses partidrios pode ficar muito tempo sem ser adoptada, at que a melhor opinio do paiz se torno unanimo em sou favor . Aul. o ob. oiIs., pag. 211.

JUH
H 220. l affinnao deste postulado, comtudo, pdeia no seu ^funcjnamento surgir circumstancias, nas quaes opoder executivo carea de fora bastante ou efficaz contra a aco abusiva do poder! legislativo. I Das observaes e factos, que j foram indicados, ficou patente, que este ultimo poder tem a possibilidade de embaraar a administrao publica, pelo meio de disposies, adrede a-caixadas nas leis oramentarias. Mas no param ahi as dificuldades, que o mesmo pde levantar, directa ou indirectamente, marcha do poder executivo. a) E' direito do Presidente expressar ao Congresso, por .meio de mensagens r a necessidade de certas medidas legislativas para os fins do publico servio; mas o Congresso pde desattendel-o no todo ou em parte, e deste modo, privar o executivo de rea-lisar os seus desejos e intuitos, por mais legtimos e meritrios que estes lhe paream 20. 6)0 Presidente ou qualquer dos seus ministros pde ser atacado no Congresso; mas, como no ha em nenhuma das casas deste um representante reconhecido do governo, a accusao ficar sem resposta ou de p, a menos que o accusado no envie uma defesa escripta ao Congresso, ou induza algum de seus membros a justificar o caso em questo 21. H H E' uma consequncia do presidencialismo. "Emquanto no systema parlamentar europeu, observa J. Bryce, a pessoa atacada repelle, no debate, as accusaes feitas, mostrando-se sem receio de responder s questes levantadas, ou de combater a novos pontos ; no systema presidencial, ao contrario, excluido o Executivo do Congresso, fica elle por isso privado da possibilidade de dirigir ou guiar o corpo legislativo e de justificar no debate os actos da administrao." Neste ponto, sem querer contestar as vantagens, que o autor citado procura . salientar ; conviria, comtudo, verificar si ellas
* S&be-se, por exemplo, quo varias mensagens do Presidente da Republica do ultimo quatrienno (1894-1898), contendo indicaes ou pedidos de medidas assaz importantes, nunca foram attendidas pelo Congresso Nacional,.. *' /. Bryet ob. cit. ibidem,

53S32
221 compensam realmente os graves defeitos, que o parlamentarismo, por sua vez, tambm capaz de occasionar...21. I c ) No primeiro destes systemas, que o da Federao Brasileira, o Presidente, bem como o seu ministrio e mais funccio-narios administrativos nada dependem do legislativo, quanto aos seus actos ou funccionamento; mas, no obstante, si formos examinar as prprias attribuies do Executivo, marcadas na Constituio, veremos, egualmente que a aco legislativa, no raro, poder interpor-se ao exercicio de varias delias. i O Presidente tem o cominando supremo das foras de terra e de mar e a administrao do exercito e da armada; mas o Congresso, que deve fixar annualmente o numero de taes foras, determinar a organisao do exercito e da armada, e bem assim, mobilisar e utilisar a guarda nacional ou a milcia civica nos casos previstos pela Constituio, 2 O Presidente pode declarar a guerra e fazer a paz '< mas, salvo o caso de invaso ou aggresso estrangeira, que no admittem demora na repulsa, elle depende de autorisao do Congresso para effectuar os actos sobreditos. 3 E' ao Presidente que cabe manter as relaes com os Estados estrangeiros; mas, no s, a nomeao dos ministros diplomticos, pelos quaes elle mantm essas relaes, depende de approvao de uma das casas do Congresso (Senado), como tambm, as negociaes, ajustes, convenes e tratados, porventura, entabolados pelo Presidente, ficam sempre dependentes do referendum do Congresso. M H 4 o Presidente pde declarar em estado de sitio a qualquer parte do territrio nacional nos casos de aggresso estrangeira ou grave commoo intestina ; e esta attribuio , sem duvida, de caracter verdadeiramente executivo. Entretanto, s poder exercel-a, no estando o Congresso reunido; porque, nesta segunda hypothese, ao Congresso, que compete aquella attribuio, bem como, a de approvar ou susH *'> Seria, talvez, de lodo o proveito ler o que, a respeito do parlamentarismo, ou autos, da sua Impreslabilutade, foi oscripto por E. Valaceleye, na sua ultima obra 1, Oouvornamcut dans la Domocratie, vol. 8, pag. 93 e seg. Cf. A. Carlier -ob. cib., vol. 2", pag. 176.

2221

pender o estado de sitio, que-, houver sido deretag. plo poder executivo. I 5 Ao Presidente compete, finalmente, prover os cargos civis e militares de caracter federal, attribuio, essencialmente administrativa; mas, etnytratando-se de certos funccionarios importantes, como os membros do Supremo Tribunal Federal, os ministros diplomticos, e outros designados nas leis 2S, a nomeao s se toma effectiva, depois de ter a approvao do Senado. H Ora, destas breves observaes resulta, que o poder executivo , conforme as prprias attribuies que a Constituio lhe confere, muito menos forte, do que o legislativo. I 9 - Os elementos ordinrios, de que aquelle dispe para contrabalanar a preponderncia deste ultimo poder, so apenas dous: os actos de favor, feitos em proveito dos amigos dos membros do Congresso, e o veto opposto aos projectos de lei. O primeiro , incontestavelmente, uma fora; mas o seu uso, observa-3e com razo, tem um limite certo, imposto pela prpria seriedade da administrao. Nesta deve-se, antes de tudo, fazer a justia a quem merecer, sem a freoccupao do individuo ou classe de individuos, aos quaes os seus actos aproveitem ; si assim no se fizer, a administrao desacredita-se, rebaixa-se... Ha, sem duvida, actos diversos, a respeito dos quaes, o governo pde preferir o beneficiado, e, nesta hypothese, nada impede ao governo de servir aos que lhe sejam mais afeioados. Mas, sendo elle restricto, como , aos negcios da Unio, os seus favores so relativamente insignificantes, e, em todo caso, sem valor bastante para influir, de modo decisivo, na conducta ou no voto dos membros do Congresso Nacional. A fora, realmente tal, de que dispe o Presidente da Republica, diante do Congresso, o seu direito de veto. Este no , porm, como talvez se supponha, uma attribuio, propriamente executiva; pelo contrario, o Presidente exerce-a, por coparticipao das funces legislativas, como j se disse S3.
*< por leis ordinrias foi declarado, que a nomeao do Prefeito do Districlo Fedor&l e dos membros do Tribunal de Contas deponde de identioa approvao. * Vide pag. 813 retro.

223 O valor do veio , todavia, condicional, /. . presuppQe que' o projecto vetado no conta em seu favor os dons teros da maioria das casas do Congresso; porque, no caso contrario, o veto ser nullificado, e o poder executivo exposto ^jg revz, aos commentarios desfavorveis de sua fraqueza*.. .A experincia de outQppovosensina que, para a efficacia ' do viio do Presidente, muito concorre a existncia de dous partidos polticos, cujas foras, mais ou menos, se contrabalancem; porquanto, dadas estas condies, j no ser fcil haver a maioria dos dous teros em ambas as casas legislativas. Seja, porm, como fr, o que no se pde contestar , que ainda no uso do prprio veto, o poder executivo pde vr a sua aco nullincada pela preponderncia occasional do poder legislativo. Agora, tambm de notar que, emquanto os membros deste poder so irresponsveis pelo desempenho de suas funces, o poder executivo no o ; e, ao contrario, responde pelos seus actos nos casos e forma marcados na Constituio (arts, 53 e 54 ), e o que mais , perante o poder legislativo, que assume ento o caracter de juiz 24. A concluso, portanto, a tirar dos prprios dispositivos da Constituio : que, muito embora o pensamento desta seja o de estabelecer o executivo e o legislativo, independentes entre si; na pratica, pde dar-se justamente o contrario, isto , vir aquelle a carecer da sua independncia em face dos actos deste, e, conseguintemente, deixar de haver o contrapeso, alis, reputado in- | dispensvel no regimen consagrado da diviso e harmonia dos poderes pblicos. IO No seria preciso dar aqui a razo fundamental, que preponderou na Constituio Brasileira, bem como em diversas j outras, para esta preeminncia do poder legislativo.
** Podaiso-Wa lembrar quo no regimen parlamentar o poder executivo ainda mais fraco, porque o ministrio, quo o repretctitanti ostensivo retpomavel daquelle poder, o demissivol pelo simples voto da maioria do Congresso ou Assemblea nacional. Mas, sem querer, do maneira alguma, dar preferencia ao dito regimen, nem tio pouco, estabelecer confrontos, para verificar a preferencia do um ou de outro, diremos, todavia: mas no regimen parlamentar, no s, o ministrio 6 o lindar do sou partido politico no Congresso, o que o habilita a dirigir a prpria aco legislativa, como ainda, cabe ao executivo o grande direito de ditsoltw o mesmo Congresso, e appollar pari o voto directo da Nao contra o dos seus representantes.

224 Os povos modernos, ao affirmar a sua soberania, estaturam, como primeira manifestao desta, que jamais obedeceriam a leis, que no emanassem da sua vontade, mediata ou immediata-mente; e para garantia effectiva desta clausula, em todo governo constitucional foi estabelecido, que o poder legislativo seria composto dos representantes do povo ou da nao ; e dahi a prpria denominao, commumente dada quelle poder, de Representao Nacional. Ahi temos, sem duvida, a razo cardinal, histrica, pela qual o poder legislativo tem sido e continua a ser o poder publico superintendente na constituio politica dos povos livres. E' certo, que nas republicas democrticas, como a do Brazl 25, o poder executivo tem a mesma origem, a eleio popular directa, de onde sae igualmente o poder legislativo. Tambm no menos certo, que o poder legislativo pde adoptar leis prejudiciaes aos direitos do povo, vexatrias, tyran-nicas mesmo. Mas, ou porque o effeito das ms leis s sensivel pela sua execuo, ou porque o sentimento tradicional conservou-se mais vivo contra passados abusos do poder executivo, cujo titular, em regra, no tem sido um representante directo do povo 26 ; o facto , que, embora se confiram attribuies, apparentemente amplas, a este ultimo poder, percebe-se, comtudo, que, no entender popular, taes attribuies devem ser exercidas sob a fiscalisao dos seus representantes, considerados mais immediatos e, como taes, reunidos m assembla ou congresso nacional. Vem juntamente dahi a tendncia sabida, que tem o legislativo de estender a sua autoridade, de modo excessivo, e quasi sempre em prejuizo da discrio, que devia ser reservada ao funcciona-mento do poder executivo somente.
11 Assim tambm na Rep. Argentina, na da America do Norte, na do Mxico e na de Venezuela. 28 Como sabo-se, nas monarchias o rei ou imperador se considera chefe do poder executivo jure prprio e mesmo nas republicas, nem sempre o Executivo provm de eleio directa do povo. Na Franca eleito pelo senado e camar dos deputados reunidos em assembla nacional; e na Suissa o Conselho federal, que a suprema autoridade executiva da Federao, tambm eleito pela assembla federal, isto 6, pelo Conselho Nacional e o Conselho dos Estados reunidos.

225 Do facto de o Congresso nacional ser o poder que faz a lei, para um executar, e para outro appiicar aos casos ou pleitos, resulta-lhe, Incontestavelmente, no s, o direito de precedncia no acto, como ainda, consequentemente, o de verificao posterior, para saber, si a lei foi bem ou mal interpretada na sua execuo ou applicao. Tudo isto, porm, deve guardar um limite certo ; porque, no sendo por ningum ignoradas as perniciosas consequncias da possvel absorpo do Executivo pelo Legislativo; o que, sobretudo, importa, dar toda fora e amplitude ao pensamento da prpria Constituio, quanto independncia efectiva dos dous outros poderes, a despeito da possibilidade inevitvel de quaesquer actos legislativos em contrario. Para diminuir semelhante possibilidade, muito contribue com certeza a qualidade pessoal do chefe do executivo : um Presidente enrgico, prudente,, resoluto e popular, diz um escriptor competente, provavelmente, ha de prevelecer contra uma corporao, que elle poder dividir pela concesso hbil de favores ( by the desterous use of patronage), que poder"canar por uma pacincia inflexvel, e que poder obstar ou deter em seus intentos, attrahindo sobre si a admirao das massas, sempre dispostas a acercar-se de toda personagem, ousada ou destemida (striking personality)..."-". Mas o que dever impor-se, como considerao fundamental de mutuo respeito independncia dos poderes pblicos, accresjcentamos ns, a razo sabida, que elles so instituidos, como foras eguaes e coordenadas entre si, nos seus actos e funces, em vista do bem publico, que o objecto de todos. Na verdade, procedendo com a harmonia de vistas, que a unidade do bem geral e o dever de patriotismo lhes reclamam, e que indispensvel inteira efficacia das suas funces, difficil ou raramente haver logar, para que o exerccio das suas faculdades redunde em fraqueza ou desprestigio, um do outro ; podendo succeder mesmo, ao contrario, que essa fraqueza apparente do Executivo, conforme Constituio, seja,
" J. Bryne obi olt, 22S3 Ii3

226 s vezes, mais uma garantia indirecta dos direitos e liberdades, cuja manuteno o fim de todos os poderes constitucionaes organisados. 11 Alm disto, de attender que,"na maioria dos casos, a victoria de um poder sobre o outro no teria, sino, um effeito meramente negativo. O Congresso pde, como se disse, atacar ao Presidente ou aos seus ministros, interrogal-os, censural-os, ou contrariar os seus desejos e intuitos ; mas, nem por isto, poder, positivamente, obrigal-os a fazer o que o mesmo pretenda. Por sua vez, o Presidente pde no tomar conhecimento dos requerimentos e indicaes do Congresso, ou proceder contrariamente s vistas do mesmo, e, afinal, vetar as suas resolues e projectos; mas, tambm s por estes meios, nem conseguir o que precisa, nem impedir o Congresso de fazer o contrario daquillo que lhe parea o melhor ou o mais conveniente 28. Na Republica Norte-Americana, cuja Constituio no contm disposies, melhor garantidoras da independncia do poder executivo, do que a Constituio Brazileira 29, nem por isto, o representante deste poder se tem deixado dominar pela aco, porventura, prepotente do legislativo. Pelo contrario, sem desconhecer quanto o Congresso possa fazer em virtude das suas faculdades peculiares, os Americanos entendem que o Executivo deve ser totalmente independente do legislativo ; a opinio publica coopera igualmente nesta convico, e assim augmenta alli, de mais a mais, a confiana geral, de que o veto do Executivo. ume" proteco do bem publico contra os desacertos do Legislativo. Naquelle paiz a espectativa , que ambos os poderes funccionem harmonicamente, o mais possvel; mas a prpria expe28 Para evitar a desintelligencia do congresso com o poder executivo, alguns lem alvitrado convenincia dos ministros poderem comparecer em suas casas, afim de responder s questes occorrentes, tomando mesmo parte nos debates. Outros, porm, entendem que, si assim succedcsse, a independncia dos dous poderes ainda seria mais difficil de conservar. J. Bryce ob. oit. pag. 284 ; A. Carlier ob. cit. vol. 2o, pag. 176. 40 A Constituio Americana contm, talvez, disposies menos garantidoras. Por exemplo, na America necessria a approvao do Senado na nomeao d,03 membros do ministrio, ao passo que pela Constituio Brazileira ella 6 exclusiva do Presidente.

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227 riencia tem egualmente ensinado, que um Executivo fraco , em regra, um mal grave, emquanto que um Executivo forte raramente em abusado da confiana popular. Demais, os exemplos, em que o Executivo, pelo uso do seu poder de veto, tem obstado os damnos da aco legislativa, no so, de maneira alguma, raros. * E a curta historia da Republica Brasileira j no offerecer tambm exemplos de mais de um veto com intuitos e resultados semelhantes?... Isto posto, seria opportuno occupar-nos agora dos actos do poder legislativo ou executivo, que possam interessar particularmente s reb.es dos mesmos com o judicirio. Mas, como o meio de melhor aprecial-os, ser proceder de maneira retrospectiva, isto , estudal-os a propsito da interferncia do ultimo poder em actos praticados por qualquer daquelles, passaremos a tratar dessa matria no paragrapho seguinte.
30 Sumuiariando as condies ou factos, em quo so do ou W IJUOOI dar as relaes dos dous poderes, o os defeitos dessas relaes, Bryce faz esto resumo: H < rodemos incluir estes defeitos Duma expresso geral : no governo americano, considerado como um todo, ha falia d unidade. Os eus ramos sendo desconnexos, os esforos destes no se dirigem a um alvo, no iiroduzom um resultado harmnico... O Presidente pode fazer pouco, por-quo no pode dirigir (itad) nem o Congresso, nem a Nao. O Congresso no pude guiar ou cstimulav o Presidente, nem substituil-o por outro mais apto para a emergncia. O ministrio (gabinei) nem recebo a politica ( policij) do Congresso, nem impe nenhuma politica ao mesmo. Cada poder do Estado soguaseu prprio caminho ou gasta preciosos momentos em discutir qual o caminho quo deve seguir ; e o quo prevaleo, parece, no, o resultado da aco legal dos rgos do Estado, mas de uma forca maior, que ora asa a discrdia desses, como meio, o ora a despreza totalmente. < Esta fora maior o bom sonso do povo em supprir as lacunas ou deficincias da Constituio . Vem, porventura, uma crise ou um grande desastre para a vida nacional, na qual a (alia ds unidade governamental seria funesta t Ahi so ver, no dizer do Bryce, que os defeitos dos instrumentos faro a gloria do operrio . Da facto, o povo tem mostrado uma aptido pratica para a politica, uma cls-< reza de viso c capacidade para a prpria conteno (for telf control), jamais igualadas por nenhuma outra nao. Na gaerra da secesso (1861-1865), o povo pondo, por exemplo, de lado a sua querida legalidade (Ihtir darling legalilies), concedeu ao executiva novos poderes, adoptando sem grande exame ( HijMly ) leis, cuja con- I stitucionalidade continua duvidosa; levantaram um exercito numeroso, o con-trahiram uma divida prodigiosa... Passada, porem, a emergncia, a torrente, que havia sobrenadado a plancie, voltou, outra vez, ao seu seguro o bem usado canal. WK < O reino da legalidade foi restabelecido: o apenas quatro annos, depois do poder executivo ter attingido ao mais alto ponto nas mos do Presidenta Lincoln, fora elle reduzido ao mais baixo, nas do Presidente Johnson. Um tal povo podo mon^far qualquer constituio . Aut. e ob. cits. pags. 286 e sega.

228 Poder Judicirio e suas func5es 123 Ainda que a nomeao dos membros do Judicirio seja derivada dos dous outros, e no provenha directamente do voto soberano da Nao, como a daquelles ( Const. Br. art. 34, n. 26, e art. 48, ns. 11 e 12 ), nsm por isso, deixa elle de ter independncia completa no exerccio das attribuies e actos da sua competncia. Ao contrario, quiz a Constituio federal, que a sua independncia fosse to perfeita e indiscutvel, que at o investio do direito mximo de interpretar e decidir da prpria validade dos actos dos demais poderes da Federao ( Const. cit. art. 59, \ i, lettras ae 6). Tem, porm, o poder judicirio a sua esphera de aco, muito melhor delimitada ou definida, do que os poderes ", /<?-gislativo e executivo; podendo, portanto, funccionar independentemente, e sem prejudicar a precisa harmonia, que todos devem guardar entre si. Tambm, como caracterstico fundamental, que desde logo o distingue dos dous poderes polticos, propriamente ditos, ainda para notar, que o poder judicirio carece de toda e qualquer iniciativa; o seu exerccio precisa ser provocado por uma parte interressada, e a respeito de actos ou factos, j cons ummados. De maneira que, ou a sua interveno seja solicitada pela prpria Unio, por algum dos Estados federados, ou por um simples individuo particular, o facto sempre o mesmo: elle s age retrospectivamente, isto , sobre uma espcie determinada, e nunca, sobre casos futuros, ou para o fim de assentar princpios e theses abstractas. Entretanto a pratica convence, que, mesmo guardadas estas condies, nem sempre possvel conservar a sua harmonia con siante com os outros poderes.
*' Entendemos que o poder judicirio si pode ser chamado -~portar politico, como classificao geral dos poderes da Constituio; mas, em sentido Itchnieo ou rigoroso, elle no podo ser considerado tal.

229 13 O modo e os casos, cm que se pde dar a interveno do judicirio nos actos do legislativo (.leis ou resolues) | e do executivo (decretos, regulamentos, avisos, decises ou despachos ), esto marcados na Constituio federal; mas, como dessa interveno pde resultar muitas vezes a nullificao do respectivo acto, e o autor de3te entender que a deciso foi errada ou mesmo abusiva, segue-se que, no seu caracter de poder egualmente independente, pde o ultimo tambm recusar obedincia ou efficacia deciso proferida pelo judicirio, e dahi a desharmonia ou conflicto inevitvel entre os dous poderes. A primeira hypothese de frequente occurrencia, e delia j temos exemplos na joven Republica Brasileira ; e a segunda , no s, de possibilidade manifesta, mas ainda vemol-a, egualmente re-alisada nos differentes Estados, regidos por instituies anlogas 3*. Para reforar esta possibilidade accresce a ponderao, que o poder judicirio pde, por erro ou menos reflexo, intervir e decidir sobre actos que devem estar fora da sua competncia, como so os de ordem puramente politica ou os de jurisdico discricionria, a respeito dos quaes, s aos dous outros poderes pertence, respectivamente, o direito exclusivo de aco ou de interpretao. A affirmao do Presidente Jackson, diz Hersbey, de que o executivo tem to bom direito para interpretar a Constituio, como o judicirio, inteiramente correcta. n --0 poder judicirio no superior, mas egual aos dous outros poderes do governo federal. Dentro da esphera de sua autoridade, estes ltimos so no somente autorisados, mas at obrigados, a resolver, com inteira independncia, acerca da constitucionalidade dos prprios actos 33,
* * Amo* S. IXersliey ob. cit., pags. 15 e 38. Como facto da espcie no Brasil, pode-se citar o aviso do ministrio da guerra de 25 de abril de 1894, negando o cumprimento de uma ordem de liabeai-corpxti, concedida pelo Supremo Tribunal Federal a dous militares reformados. 11 Tal foi o ponto de vista em que te collocaram os presidentes Jefferson, Jackson e Lincoln. Jefferson disso em soa correspondncia, que cada departamento tinha egual direito para decidir, por si prprio, qual era a mente ou sentido da Constituio em dado assumpto. Jackson afflrmou, de maneira um pouco ousada, que elle tinha tgtial direito para interpretar a. Constituio, como a Suprema Corte ; e Lincoln na sua tnonsagem inaugural, com relao ao "i>rl Scoll case," disse:Cumpre aos outros

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230 Com certeza, na pratica ser difficil e muito delicada, a tarefa de bem delimitar os actos legislativos e administrativos,\ que tenham o caracter alludido, para o fim de excluil-os no todo da competncia judiciaria. Mas, quaesquer que sejam as dificuldades interpostas, indispensvel, que essa delimitao exista, sob pena de admittir-se a concluso incongruente, de que o judi cirio pde tornar-se, no actual regimen, o nico poder soberano da Republica. Mesmo nos Estados-Unidos da America, onde ao poder judicirio reconhecido o direito de autoridade final na interpretao da Constituio e das leis (the final autority in the constmction of the Constitution and the laws) &, comtudo, tambm alli ponto incontroverso, que o exercido de tamanho poder fica subordinado a restries semelhantes. A interveno do judicirio presuppe sempre, que os poderes, legislativo ou executivo, obraram fra dos limites da Constituio; porque, no sendo assim, aquelle carece de toda a competncia a respeito dos casos, que, porventura, lhe forem sujeitos; assim como, regra, definitivamente assentada na jupoderes dar grande peso moral As decises judici.ies sobre a constitucionalidade das leis e outros actos do governo, quando necessrias s espcies em litigio; mas, em casos polilcos, como o de que se trata, taes decises no obrigam aos dous outros poderes, Si ao judicirio tivesse sido conferida esta superintendncia sobre os mesmos poderei. o facto importaria ter o povo abdicado, e collocado o seu prprio destino nas mos da Suprema Corte. Von Holst, ob. cit., pag 64; Amos S. Hershey ob. cit. pag. 38. A Suprema Corte, diz Bryce, tem recusado constantemente ( steaily ) intervir em questes puramente politicas. Sempre que se d discric&o ao Presidente, outrata-se de qualquer dever executivo imposto ao mesmo, a Corto considera a maneira, pela qual elle exerce a sua discrio e desempenha o seu dever, como estando fora da competncia delia (beyond its province), E sempre que a Constituio tem conferido certo poder de legislar ao Congresso, a Corte declina de inquirir si o uso deste, poder, feito pelo Congresso, ao adoptar uma lei particular, foi necessrio ou desejvel, ou si o dito poder foi, ou no, exercitado de maneira prudente, porque ella entende que taes matrias so da exclusiva competncia do Congresso. Em medidas, exclusivamente de caracter politico, legislativas ou executivas ( diz Story), manifesto, que, pertencendo a autoridade suprema das mesmas aos ditos departamentos, ellas no podem ser reexaminadas por outro poder. ( Story commemorie on lhe Consl., 374) B desta sorte, tem a Corte evitado de immiscuir-se em contendas politicas, que teriam destrudo o seu credito, isto d, fugido de entrar na arena politica, onda olla se teria mostrado fraca, para agir, de prefernca o sem medo, na esphera pura da lei, ondea mesma ser sempre forte ./. Bryce ob. cit., pag. 256. Infelizmente, segundo este autor, a Suprema Corte tem, ainda que raro, sabido dessa esphera, que d a sua prpria, o, certamente, com desvantagem para o seu grande prestigio. Ibidem, pags. 263 e segs. a* Th. Gooley The General Principies of Const. Law, pag. 146. Boston, 1801

231 risprudencia constitucional daquella Republica, que sobre questes Politicas, os tribunaes no teem autoridade, devendo elles acceitar as decises dos departamentos polticos do governo, como conclusivas 35. Alm disto, tratando-se de actos do chefe do poder ex ecutivo ou de outros funccionarios administrativos, mister dis tinguir os actos discricionrios, dos no-discricionarios ( discreHonary duly or purely ministerial duty); porque.com relao aos primeiros, os seus autores so irresponsveis, uma vez presupposta a boa f; e somente com relao aos segundos, , que oa tribu naes devero admittir controvrsia, conforme o valor dos motivos allegdos30. B Do exposto torna-se evidente que, para evitar a desharmonia entre o poder judicirio e os dous outros, por motivo de decises do primeiro, porventura, annulatorias de actos dos se gundos, seria da mxima convenincia estatuir e observar regras e preceitos, segundo os quaes, e somente assim, pudessem X.^x logar as referidas decises. 1 A constituio americana, bem como a brasileira, no cogitou, por dispositivo expresso, dessa medida de incontestvel pru* Autor o ob. cita., ibidem; C. Blaclt nh. clt., pag. S3. " Black, ob. cit. paga. 12 a 13; Mechem The Law of Public Office* and Oflcers, 88 598 a 610. Toda a questo levantada em um processo legal, quanto ao pensamento o appiicaco desta lei fundamental ( a Constituio \ devera ser evidentemente resolvida pelas cortes do justia (by tlw. courts of late ), federaes ou estadoaes, conformo for a espcie do litigio ..............Ha, todavia, pontos de interpretao (conslruction ), sobro os quaes qualquer das cortes, seguindo uma pratica bem estabelecida, se recusar a decidir, porque elles so considerados do natureza puramente politica (of a pttroly politicai naturt).,. Esses pontos so, conseguintemente, deixados & discrio do executivo o do legislativo, cada um dos quaes forma as suas vistas, segundo as matrias que tocam & sua prpria espbera, o obrando desta sorte, devem ser obedecidos, tanto pelos cidados, como pelos Estados. E', portanto, ura erro, auppor quoo judicirio e o nico interprete da Constituio, pois um largo campo (a large figld ) fica aberto s outras autoridades do governo... Esta doutrina boje geralmente acceita na America. J. Bryce loc. cit. Ma historia da Republica Norte-Amerioana no faltam mesmo exemplos de protenes por parte dos poderes executivo a legislativo considerando-se competentes para interpretar, por si mesmos, a Constituio em geral, excepto em questes de tlmptt$ direito privado, o, consequentemente, autoritadot a no estar pelas decises judiciarias, quando estas, por acaso, lhes paream menos correctas. E' certo, que nos ltimos tempos, ambos estes poderes teem cedido da posio, que a sua linguagem anterior parecia pretender; mas no o 6 menos, que, de teu lado, o judicirio pela sua tendncia, duranM lodo o curso e tua historia, a sustentar lodo o exerccio d qualquer podtr, no manifestamente inconstitucional, tem deixado espaoso campo aos dous outros poderes. Aut. cit., pgs. 264 e segs.

232 dencia para boa harmonia dos poderes; mas o bom senso jurdico no tardou em crear os alludidos preceitos, a propsito e medida dos casos occorrente3; e sendo para notar, que a observncia desses preceitos, em vez de imposta pelas leis, tem sido a obra dos pfoprios tribunaes de justia, como condio necessria ao fiel desempenho das suas importantes funces. 1<IJ Comprehende-se facilmente, que no possvel precisar, priori, os differentes casos, em que possa ser invocada a autoridade judicial para dizer sobre a constitucionalidade da uma lei, ou sobre a validade de um acto administrativo 37; mas, muito embora subentendidas as excepes ou restrices feitas em favor de certas bypotheses particulares, so de attender, como preceitos de geral applicao, os seguintes *3S: a) A competncia do judicirio refere-se a casos ott controvrsias particulares e s partes interessadas nos mesmos; isto , no pde tomar, conhecimento ou resolver questes genricas e abstractas, mas, somente, questes in specie, que lhe sejam apresentadas em devida forma de processo. Por mais inconstitucionaes que sejam as leis ou os actos administrativos promulgados, si nenhum processo for movido ex-parle sobre os mesmos, o judicirio no pde intervir. E' mister, que haja a. provocao de um queixoso, cujos direitos sejam realmente of-fendidos, para que a sua interveno possa ter logar. Somente ento, o acto do poder legislativo ou executivo poder ser posto em causa, afim de ser julgado valido, ou declarado inconstitucional e insubsistente 39. b) O direito de revolver sobre a constitucionalidade de uma lei, tanto cabe ao Supremo Tribunal Federal, como aos
*' Qualificamos de acto administrativo*, os actos do poder executivo om geral, 98 O que acima Indicamos, so as regras de doutrina, firmadas em seu* jul-gamemos pela Suprema Corto da America, o recommendadtt pelos autoras desse pais. A similitude da sua instituio judiciaria com a da Republica BraziloirA torna UM regras, inteiramente npplicavris ao poder judicirio do nosso pais, o qual, deve-so ajuntar, j tem adoptado idntica doutrina, ao fundamentar as SOM decises sobre casos anlogos. '* Th. Caoley mm eh. clt.; Idem, "Constltulional I.milations", Boston 1800; C. glack oh. cit., png. 51 e'seg.; Accs. do Supremo Tribunal Federal de t do fevereiro do 1803; U. de 17 do junho e de 20 de julho do mesmo anno; id. de 30 do maio do 1806 o outros; Lei n. Ml do 20 do novembro do 1804, rt, 13.

233 tribunaes e juizes inferiores, dentro da respectiva jurisdico. Onde quer que a questo for suscitada, o tribunal ou juiz deve pronunciar-se a respeito; porque o direito de appUcar a lei ao caso involve necessariamente o de conhecer da validade ou le gitimidade delia. Na ausncia de precedentes autoiMsados, no pde haver outro critrio para decidil-o, a no ser o do prprio julgador. H Todavia, quando o julgador no for o Supremo Tribunal Federal, ser conveniente que elle proceda com uma cautela e he sitao, mais que ordinria, abstendo-se inteiramente de declarar uma lei invalida, a no ser em casos clarssimos, principalmente, si, sem detrimento serio para a justia, a deciso puder ser de morada, at que o Supremo Tribunal tenha opportunidade de manifestar-se sobre a espcie. Pde haver casos, em que, por inadvertncia ou outro accidente, um Projecto de lei, adoptado se-v gundo as formas regimentaes, seja, no qbstante, clara e inques tionavelmente inconstitucional; mas, exceptuando taes casos, "o espectculo de um magistrado inferior,de jurisdico limi tada, assumir a autoridade de julgador da legislao de um Estado ou do Paiz, declarando-a invalida, pde parecer at burlesco (can
only be ludicroiis )" 40. EH

c) Vista a importncia da deciso, que se tem de proferir, seria igualmente para recommendar, que uma lei no pudesse ser julgada inconstitucional, sino, pela maioria de todo o tribunal de justia, e no simplesmente, pela maioria de um quorum accidental **, O concurso do saber e deliberao de cada um dos juizes no deve ser dispensado em circumstancia to grave. No se trata somente da misso ordinria e essencial do juiz, appUcar a lei aos factos, mas de julgar da Prpria lei, que invocada sobre um facto : antes um acto de poder publico, do que simples funco judicial. A questo involve mais, que direitos privados; o que est em causa a prpria lei fundamental da Nao e o critrio da poder legislativo; e conside' lioley ab. cit; C. Black ibidem, pag. 55. c on CotisUtntional Limitalions", " Cooley pag. 105j C. Btoe* ob clt pag. 56.

234 raes de cortezia, bem como, a importncia da controvrsia deveriam levar o Tribunal a no agir, no sen/ido de invalidar um acto legislativo, sem que a deliberao a tomar fosse objecto de exame e discusso reflectida por parte da grande maioria dos seus membros *'a. d) Tambm, como regra, o judicirio no dever pronun-ciarse contra a validade de uma lei, sem que isso torne-se absolutamente necessrio para a deciso da causa. Por isto, em qualquer caso, em que se suscite uma questo constitucional, si no feito occorrer algum outro fundamento attendivel, sobre o qual se possa basear o julgamento sem haver mister de encarar a controvrsia constitucional; o tribunal far melhor, adoptando esta ultima conducta, e deixando a questo da constitucionalidade fora de considerao, at que apparea, algum outro caso, em cuja deciso seja aquella inevitvel. Nem sempre se tem observado esta regra na pratica dos julgados ; ella, porm, de manifesta razo e, como tal, recommendavel **. e) O judicirio jamais dever attender ao argumento da inconstitucionalidade de um acto, quando invocado por uma parte, cujos direitos no sejam realmente offendidos pelo mesmo. Por exemplo, o individuo, que recebeu a indenmisao de um bem desappropriado para misteres de utilidade publica, no dever ser depois admiti ido a querellar sobre a invalidade da lei, que autor isou esse acto. O poder judicirio somente pde ser invocado, quando torna-se necessrio proteger uma parte contra o exercido illegitimo do poder legislativo ou executivo, do qual lhe resultou um prejuzo certo *3.;

*"> Mas isto que suggore-se, como regra de prudncia, no se pde estabelecer, como uma obrigao constitucional; ainda que semelhante conducta seja hoje gtralmenl adoptada e seguida pelas Cartes de Justia Norte-Americanas. No Brail, no se ignora, que decises da maior transcendncia sobre pontos do nosso direito constitucional, taes como, os relativos a amnitlla e as medidas tomadas pelo governo ao estado de titio, teem sido tomadas pelo Supremo Tribunal Federal por uma maioria de votos, is vezes, inferior a um tero do total dos membros do Tribunal. Taes decises no podem ter o valor, nem Armar a doutrina, que a importncia de taes casos exige. *' Gooley ob. cit; C. Black ob. cit., pg. 58. *3 Coolcy ibidem ; C. Black ob. cit., pag. 57j Lei br. n. 221 da 1894, art. 13.

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f) O judicirio no pde declarar uma lei inconstitucional sob o nico fundamento, de que ella injusta e oppressiva,\ ou viola direitos e garantias dos cidados', a menos que se demonstre juntamente, que semelhante injustia prohibida, |e que taes direitos e garantias se acham expressos na Constituio . A convenincia, justia ou o intuito politico da legislao, dentro dos limites da Constituio, incumbem exclusivamente ao poder legislativo, e no momento em que o judicirio se aventurasse a substituir o seu prprio juizo ao do legislador, elle excederia a autoridade que lhe conferida, e entrava em esphera, onde seria impossivel pr limites sua interferncia, a no ser os da prpria discrio. A protjo contra a legislao imprudente ou oppresisora, dentro dos limites constitucionaes, d-se por um appello & justia e patriotismo dos representantes da Nao. Si este meio falha, s o povo, em sua capacidade soberana, poder corrigir o mal; mas os tribunaes no podem arrogar-se os direitos do povo. p O judicirio pde apenas impedir a execuo de uma lei, que mostrar-se em conflicto com a Constituio. Ainda que seja elle, em determinada espcie, o juiz final do que a IH 4 1 ou nella se contm, no , todavia, por isto, o juiz do que a lei deveria ser. O judicirio no pde dictar as suas opinies ao legislador sobre pontos de direito, da razo, ou convenincia, que as leis devam tax. -*| A questo da validade de uma lei deve ser sempre encarada pelo lado da competncia legislativa, e no, pelo da sua politica, opportunidade, convenincia, ou stricta justia **. I g) Uma lei tambm no pde ser declarada inconstitucional, simplesmente porque, na opinio do tribunal, ella viola um ou mais dos princpios fundamentaes da liberdade republicana ; a menos que se demonstre, que esses principios se acham fora da competncia legislativa, pelas disposies da prpria Constituio. Os principios do governo republicano no so um conjunto de regras, inflexveis, vitaes e activas na Constituio,
** Caolay < Tha General Princpios oC Ccmslitutional Law , pag. 155, o nata ibidem jC. BHuto ob. cit., pg. 81 e sega.

DMRS
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236 ainda mesmo, quando no expressos; elles esto sujeitos variao e modificao, por motivos de politica e publica necessidade, e somente naquelles casos, em que a experincia tem demonstrado que qualquer desvio do curso estabelecido deve occasionar injustia e confuso, que se costuma incorporal-os| na Constituio, de modo a tornal-os regras definidas de aco e deciso. Por exemplo, o principio que a tributao e a representao so inseparveis importante e valioso, e jamais deve ser perdido de vista na legislao; mas, vulgarmente en-J tendido, elle no poderia ser universalmeute applicado, sem, ao mesmo tempo, admittir-se que todo e qualquer individuo capaz das funces electivas, porque os tributos, desta oudaquella forma, gravam a todos, o rico e o pobre, o menor e o adulto, o homem e a mulher, etc. I Do mesmo modo, o principio, de que os negcios locaes sejam tratados nas municipalidades, districtos ou communas, tendo estas a faculdade de eleger ou nomear os prprios func-cionarios, constitue uma das principaes excellencias do regimen republicano; mas, na sua applicao, apresenta-se a difficuldade de determinar o que seja interesse local e interesse geral: pde verificar-se, em dados casos, que assumptos, considerados locaes, quando negligenciados ou imperfeitamente administrados, causem males ou embaraos a todo o Estado; e daqui a interveno deste, como facto necessrio. Outros princpios podem offerecer egualmente matria de illustrao sobre a regra, de que tratamos. Alm disto, obvio que, onde um principio, reconhecido de governo livre, requer legislao para a sua applicao pratica e efiectividade, a corporao, que adopta a lei para esse fim, deve determinar, segundo a sua discrio, quaes sejam as necessidades da legislao e os limites prprios delia. Concluindo, portanto, os tribunaes no podem tomar "os princpios do governo republicano", como regras abstractas de lei, e dar-lhes erficacia real 5.
48 Cooley The General Principies of Conslitutional I.aw, loc. cl. j C. Black ibidem i

237 li) A duvida sobre a validade constitucional de uma lei jamais ser razo bastante para autorisar a declarao da sua insubsistncia*. " No por simples induco ou conjectura que se pde affirmar que o legislativo excedeu as suas attribuies, e, conseguintemente, a nullidade de seus actos. A opposio entre a Constituio e a lei deve ser tal, que o juiz sinta uma convico clara e forte da incompatibilidade de ambas. "O indispensvel respeito, que se deve guardar para com a sabedoria, integridade e patriotismo do corpo legislativo, que adopta uma lei, leva a presumir em favor da sua" validade, at que a violao da Constituio seja provada, fora de toda a duvida." Dando-se esta, a deciso judicial deve sustentara lei*6. Esta conducta opposta quella, que se requer do legislador ao considerar o projecto de ama lei. EUe tem a sua autoridade marcada pela Constituio ; - eleito para fazer positivamente o que esta permitte, prestando solenne affirmao de obedecel-a e sus-tentala; e, pois, quando elle desattende s suas disposies, usurpa autoridade, abusa de seu mandato e viola o compromisso solennemente tomado. Adoptar uma lei, quando o legislador duvida da sua constitucionalidade, menosprezar uma obrigao, I alis assumida, como a mais imperativa de todas. Um mandatrio particular, que procedesse desta forma sobre o objecto principal do mandato, seria tratado, como infiel; uma testemunha, que em juizo se portasse assim,affirmando, sob juramento, cousas de que ella duvidasse, seria considerada criminosa.... I Mas seja, como for, a presumpo : que na passagem de uma lei, a deliberao dos membros do corpo legislativo foi tomada nos limites da sua autoridade, e que, portanto, ao Judicirio incumba relegar as prprias duvidas e sustentar, em , regra, a autoridade do legislador *?.
H ** Toda presumpo i sempre em favor da lei; a sua inconstitucionalidade deve er clara e indubitvel, para que o juiz se considere com pe tento para declarar a lei ou parte delia invalida. Essa presumpo sobe ao maior gro si, porventura, tratar-se de uma lei, qne desde muito subsista em vigor Amos S. Hersheij ob. cit., pftgs. 36 e 37. *' Goolcy ob, cit., png. 130; O. lilack ob. cit., pag. 59.

238 ) A validade da legislao nunca dever ser aferida pelos motivos, que influram na soa adoj , i, quer estes fossem publico* ou pessoaes, quer honestos ou menos lcitos. A razo deste asserto est no facto, que o povo nSo instituiu nenhuma autoridade, acima do legislador, com jurisdico para inquirir da sua condueta e julgar dos seus intuitos no desempenho do mandato legislativo. Essa jurisdico o povo reservou-se para si exclusivamente, determinando frequentes eleies, como occasioes e meios de tomar contas ao seus mandatrios. Ha ainda outra razo procedente no caso, e : que tornar a legislao, dependente dos seus motivos, seria dar a toda lei um caracter de incerteza ; e a admittir-se semelhante regra, logicamente, tambm se deveria syndicar dos motivos daquelles, que tivessem de proferir o julgamento a esse respeito... Portanto, os tribunaes no devem jamais permittir a questo da impropriedade dos motivos legislativos, presumindo sempre que taes motivos foram pblicos e adequados s circumstancias, Isto , devem ter, como certo, que o legislador procedeu em vista de nteios e factos evidentes, com relao ao acto que converteu em lei. ** J) Uma lei pode, s vezes, ser valida em parte, e Invalida quanto ao mais. A regra geral a respeito , que o facto de uma parte da lei ser inconstitucional no importa a concluso, de que o resto tambm deva ser declarado invalido ; a menos que todas as disposies sejam inteiramente connexas e dependentes entre ai, operando para o mesmo fim, ou que, d'outra sorte, o seu pensamento seja to convergente, que no se possa deixar de presumir que o legislador, votando-a, quiz que a mesma s subsistisse, como um todo indivisvel. I A redaco das disposies validas e invalidas, em um s contexto, no altera a regra : podem occorrer no mesmo titulo, e, no obstante, serem perfeitamente distinctas e separveis, de maneira que umas possam subsistir, apezar das outras desappa-recerem (/ai/). Si, pois, amputada a poro inconstitucional, a que restar for completa em si mesma e capaz de ser executada
e Auts. o obs. cits. '

239 de accordo com o intuito apparente do legislador, inteiramente independente da que foi rejeitada, ella deve ser mantida. Entretanto, si o intuito da lei foi satisfazer a um fim nico, e algumas das suas disposies forem invalidas, o todo deve desapparecer (fail). Em resumo, quando as disposies da lei so mutuamente connexas e dependentes, umas das outras, como condio, considerao ou correspondncia, de maneira a autorisar o juzo, de que o legislador teve em vista um s todo, e que, no se dando execuo a todas as disposies, o legislador no adoptaria a parte restante, como independente por si s; nesse caso,desde que algumas das partes forem declaradas inconstitucionaes, todas as outras, que se mostrarem dependentes, condicihaes ou connexas, devero ser egualmente consideradas, como insubsistentes *9. * ) A deciso judicial contra a constitucionalidade de uma lei ou acto administrativo torna-os invlidos e nullos, i.e. sem o menor effeito para o caso em questo. Quanto espcie julgada, a deciso obrigatria, tanto para os individuos e tribunaes inferiores, como para os outros ramos do poder public > ;i0. Si a lei ou o acto administrativo so apenas de applicao determinado individuo, claro est, que, pela deciso, ficaro elles virtualmente annullados ; mas, si forem leis ou actos de dispositivos geraes, no ficaro, s por isso, absolutamente revogados. Alm de que ao poder judicirio no foi conferido o
* Cuoletj oli. cit. ; Blaekoh. cit., pag. 62 o sega, H mt >0 A. obrigatoriedade da deciso judicial, quanto aos outros poderes, nem sempre i absoluta; dependo da natureza do caso julgado ( Vide pag. retro). Um dos maia d is tine tos juizes da Suprema Corto americana, S. ililler, assim o reconheo expressamente : Mo 'atrictamente verdade, que essas decises sejam, em todos os casos, obrigatrias para os ramos, executivo e legislativo, do governo . Aut. cit. |"r/ic Constilution oflhe United Status", pags. 376-7. Esto modo de ver parece-nos, sem duvida, da maior correco. Entretanto, no devemos omittir que ba tambm quem sustente theoria diversa, tal, por exemplo, o illustre Th. Cooley, que a respeito escreveu: Quando um acto legislativo declarado invalido, elle torna-se tal para iodos os fins, como si no existira. Ko pode sustentar (supporl) nenhum contracto, aocrea direito, no d garantia a quem age sob o mesmo, nem delinquente, aquelle quo recusa obedccel-o, E isto prevalece, tratando-se de qualquer disposio particular de uma lei, provada invalida, respectivamente a esta disposio, muito embora o restante da lei permanea em vigor, E' certo que quem desobedece a uma lei, sup-pondo-a invalida," falo com risco de ser punido pela desobedincia, si a lei for depois mantida ; mas este risco egual ao que todo individuo assume, quando age em qualquer assumpto, a respeito do qual a lei duvidosa. ( Vide ob. cit., pag. 116),

210 direito de revogar leis ou actos do poder executivo, mas somente, o de no applical-os s espcies, quando os considere inconstitucionaes ; accresce ainda, que, em vrios casos, dito poder, mudando as vezes de opinio, pde, depois, decidir de maneira differente... E nesta ultima hypothese, seria preciso ad-mittir que a segunda deciso tenha a fora de crear direito novo, anteriormente revogado, o que, evidentemente, no pde ser acceito. ( Von Holst, The Constituiional Law ofthe U. States, pag. 62 ; Amos S. Hershey, ob. cit. pag. 37) 51. As sentenas proferidas contra a constitucionalidade de uma lei no decretam a sua nullidade, mas, to somente, que ella no se executar na espcie (that the law will not be en-forced in that case). O tribunal no rejeita ou declara formalmente nu/la a lei ou decreto, inconsistente com a Constituio. Apenas decide o
81 A doutrina de que a deciso no revoga alei ou acto do poder executivo, sin com applicaSo restricta ao caso cm questo, foi exposta e iIlustrada de modo competente pelo jurisconsulto brasileiro Ruy Barbosa, nos seguintes termos : O tribunaes s revogam sentenas dos tribunaes. O que elles fazem aos actos inconstitucionaes dos outros poderes cousa tecbnicamente diversa ; no os revogam; desconhecem-nos... Nos limites postos faculdade judiciaria est precisamente o meio de tornar essa faculdade prerogativa judicial, em vez de prerogativa politica. Elles resumem-se em que esta attribuio s se exerce em casos litigados, em que toda a sua fora directa se circumscreve na fixao do direito dos litigantes. Pelos mesmos motivos resvalaria para a degenerao politica o exame judicial dos actos inconstitucionaes da administrao ou da legislatura, si os julgados, que os resolvessem, pudessem atacar o decreto ou a lei na plenitude de sua tbese, concluindo pela annul lao formal de suas disposies ou pela suppresso directa delias na generalidade dos seus e(feitos. Nesse caso a justia se transformaria numa instancia de cancellamento para as deliberaes do Congresso ou do Executivo. Seria a abaorpeo de todos os poderes no judicirio ou o conflicto organisado entre os trs >. R. Barbosa Actos Inconstitucionaes, pags. 97 e 130. Agora, sobre este ponto, cumpre-nos accrcscenlar. Com relao aos actos do poder executivo, no se ignora que, dando-se, porventura, s palavras actos ou deciso, contidas noart. 13 da lei n. 221 de 20 de novembro de 1804, e faculdade expressa no g 9 do citado artigo uma interpretao extensiva, se tem sustentado que o judicirio pde annullor quaesquer actos (inclusive decretos e regulamentos) do poder executivo, sob o fundamento indicado na referida lei. J tivemos mesmo , Acc. do S. T. F, nesta conformidade, como o de n. 148 de 27 de novembro de 1895. Parece-nos, no entanto, que a doutrina mais consoante com a verdade constitucional d a que foi exposta pelo constitucionalista Ruy Barbosa, e tambm afflr njada em voto vencido do alludido Accordam. Posteriormente ( 30 do maio do 1896) um outro Accordam firmou a boa doutrina Sobre este e outros pontos importantes. Vide A. Milton, A Constituio do Brasil, pag i 300, nota ibt.

241 caso vertente segundo a lei, e si ha leis em conflicto, segundo a que tem mais elevada autoridade, isto , a Constituio 5i. /) Quando as razes, reputadas inconstitucionaes, esto na exposio de motivos ou no preambulo, e no no prprio corpo da lei ou acto administrativo, no ha fundamento procedente para a sua invalidao E3. tn) A.s palavras da Constituio devem ser tomadas no seu sentido natural e commum; os termos das artes ou sciencias na sua significao technica. H No caso de ambiguidade a Constituio deve ser examinada no seu todo, afim de achar-se a verdadeira intelligencia da parte em questo: devendo a interpretao ser tal, que respeite o vigor e a efhcacia de todo o instrumento, e no, que sirva para levantar conflicto entre as partes do mesmo. O objecto principal da interpretao dever ser o de harmonizar as disposies consti-tucionaes, umas com as outras. Entretanto, quando a Constituio falia em linguagem clara, com referencia a uma matria particular, os tribunaes no teem o direito de dar s palavras uma significao differente, sob o pretexto de que a inte.pre-tao litteral pde parecer incongruente com outras partes do instrumento, relativas a outros objectos **. n ) E' regra cardeal na interpretao da Constituio, que ella deve sempre ser interpretada de modo a dar efhcacia inteno do povo, que adoptou-a. Esta inteno deve ser procurada no prprio instrumento, illustrado pelas suas razes histricas, e no sentido manifesto das palavras, que a exprimem, salvo, to somente, si isso levar ao absurdo ou contradico. Os tribunaes no teem a faculdade de procurar um outro sentido s palavras da Constituio, desde que estas tenham significao intelligivel e precisa por si mesmas; mas, quando estas crearem contradico com outras partes do instrumento ou levarem ao absurdo, cumpre-lhes, pela comparao das varias disposies do instrumento, pela apreciao do sentido technico ou vernculo
'* Dana o Woodroio TTSOH. cits. por Ruy Barbosa na obra Aclos Ia consttucionass , pag. 116. 3 C. Black ob. Cit. pag. 64. H * Aut. e ob. cit. paga. 66 e 67. 16 2283

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dos vocbulos, ou do objecto e fim da disposio, e por outras; razes fllustrativas concernentes, dar s palavras um significado, que evite o absurdo ou a contradico, certamente, no presumvel na mente do legislador constitucional ss. o ) A interpretao dos dispositivos da Constituio deve ser uniforme. Com effeito, a Constituio no deve significar cousas diversas em tempos differentes; a sua interpretao no deve fiuctuar, segundo as inconstancias do sentimento publico ou supposta convenincia de ajustar as regras fundamentaes do direito ao variante das exigncias ou condies. Uma vez fixado o pensamento da Constituio por deciso dos tribunaes, estes devem mantel-a, como boa e correcta, e s diante de razes de summa gravidade, convincentes de erro, devero alterar ou nullificar a deciso anteriormente firmada. A estabilidade de muitas das mais importantes instituies da sociedade, pondera C. Black, depende da permanncia ou da certeza da interpretao dada pelo judicirio lei fundamental. Por isso, quando o pensamento da Constituio sobre um ponto duvidoso tem sido cuidadosamente considerado e decidido por este poder, a presumpo toda em favor da constncia da interpretao competentemente proferida ;>e assim deve sel-o realmente, sobretudo, quando a questo no envolve a simples constitucionalidade de uma lei, mas a validade de contractos, a proteco de direitos adquiridos, os direitos de innocentes, ou a permanncia de uma garantia do direito de propriedade S6. E agora, bastar attender-se s poucas palavras transcriptas, para bem avaliar-se dos grandes males, que a versatilidade de jurisprudncia pde occasionar, em matria de tamanha relevncia !... A justia, como a verdade, ou subsiste, sempre idntica e uniforme, ou ento, deixa de ser a expresso real do direito. 1> As regras de prudncia e de hermenutica, que acima foram indicadas, e muitas outras, sem duvida, suggeridas pelas circumstancias especiaes do caso, e que os tribunaes de justia
gi

Aut. a ob. cit., paga. 65 e 68, * Aut. e ob. cit., paga. 66 e 71.

243 devem guardar, ao tomar conhecimento da inconstitucionalidade das leis, so egualmente applicaveis, servatis servandis, quandq os mesmos tenham de julgar dos decretos e outros actos semelhantes do poder executivo. E observada esta conducta, muito se ter feito em bem da harmonia, que o judicirio deve procurar manter com os dous outros poderes. Sobretudo, indispensvel, e importa ao prprio decoro do judicirio, que o mesmo tenha, como regra constante de proceder, a uniformidade jurdica das suas decises. Porquanto nada contribue, talvez, mais para perturbar as boas relaes com os outros poderes, e mesmo, para tornar a marcha da administrao publica, incerta e inefficaz, do que a inconstncia das decises judiciaes. Hoje sim, e amanh no, ditos sobre idntica matria pelo poder, que tem o encargo privativo de dizer o que a lei, para ser ou no appiicada s espcies determinadas, o peior dos males para o bem publico e particular w ! Onde o direito no tem significado certo, uno, e sempre o mesmo, o Estado o pri- j miro, que carece de garantia real para a sua prpria existncia. B E verificando-se dos factos, que os conflictos dos poderes, legislativo e executivo, com o judicirio se do, regra geral, de maneira retrospectiva, isto , por occasio ou motivo de decises do ultimo poder, annullando actos dos dous primeiros; intuitivo que, da prudncia e critrio do poder judicirio, depende, mais que tudo, a conservao da harmonia desejvel entre os mesmos poderes. A primeira condio, que a respeito se impe ao judicirio, : que a sua interferncia em relao aos actos do legislativo e do executivo seja sempre guiada pelos sentimentos e razes de pura justia ; os interesses de parcialidade ou as- exigncias da politica jamais devero influir na sua conducta. E fallando do judicirio, temos, sobretudo, em vista o Supremo Tribunal Federal, o qual, sendo pela Constituio o
' Infelizmente a corta historia do poder judicirio da Republica Brazileira j offoveco exemplo no raros desse grande mal... Vide Bel. do Ministrio da Justia de 1893, pags. 12 a li e 47 a 54.

244 rgo supremo desse poder, tem o dever de dar o exemplo de mxima correco no cumprimento das faculdades e fins que lhe incumbem no systema politico, que ora nos rege. H Apreciando a importncia da Suprema Corte, que na Republica Norte-Americana corresponde ao Supremo Tribunal Federal da Republica Brazileira, escreveu um autor competente: A Suprema Corte a prpria voz da Constituio (the living voice of the Constitution), isto , a voz da vontade do povo expressa na lei fundamental que elle estatuio. E', portanto, como algum o disse, a conscincia do povo, que resolveu conter-se a si mesmo de qualquer acto injusto ou irreflectido, collocando os seus representantes debaixo da restrico de uma lei permanente. E' a garantia da minoria que, quando ameaada pela vehemencia impaciente da maioria, pde appellar para esta lei permanente, encontrando o interprete e o mantenedor (enforcer) delia em uma Corte, posta acima dos assaltos da faco. Para desempenhar to momentosas funces a Corte deve ser estvel, como a Constituio . O seu espirito e tom devem ser o do povo nos seus melhores momentos. Deve resistir aos impulsos transitrios, e resistidos com tanto maior firmeza, quanto elles forem mais vehementes. Entrincheirada por traz destes inexpugnveis baluartes, ella mostrar-se-ha capaz de des- | afiar, a um mesmo tempo, os ataques dos outros departamentos do governo, e as seduces, as mais perigosas, por serem impalpveis, do sentimento popular58. Eis aqui o exemplo e a boa regra a seguir. Procedendo nessa conformidade, sero com certeza raros os conflictos do judicirio com os outros poderes pblicos, aos quaes, juntamente com elle, incumbe cooperar, tanto para o bem estar privado, como para o engrandecimento e prosperidade de toda a Nao 58a.
J, Bryce ob. cit., pag. 226. Cumpre tambm lembrar que, mesmo por via da legislao ordinria, se poder bem precisar as varias condies e circu instancias, em que tenha logai- a interveno judicial sobre os actos legislativos o administrativos, de maneira a evitar, quanto possvel, os inconvenientes da desharmonia ou conflictos entre os respectivos poderes.
88a 68

245 IO Para fechar o presente capitulo s resta-nos fazer uma observao final, que parece de inteira opportunidade. Insistindo, como temos feito, sobre a necessidade da harmonia dos poderes no exercido das attribuies, que a Constituio lhes confere, no queremos com isso dizer, que todo choque entre os mesmos seja sempre um mal. Pelo contrario, casos podem dar-se, em que semelhante facto importe, precisamente, um verdadeiro anteparo do direito, ou mais uma garantia das liberdades constitucionas. No regimen da diviso dos poderes pblicos, o attrito destes, em seu funccionamento, , no s, consequncia prevista, como ainda, s vezes, de resultados os mais salutares. Quando um dos poderes pblicos sahe da sua esphera prpria de aco, os seus actos, quaesquer que sejam, redundam em offensa de um direito, e, consequentemente, involvem um mal pu blico ou privado. Mas, supposta uma boa distribuio das faculdades dos alludidos poderes, o excesso ou a exorbitncia rde um no pde deixar de ir de encontro esphera de aco do outro ; e dahi, forosamente, o attrito de suas foras ou o-conflicto de suas attribuies... H I E', porm, manifesto, que esses attritos e conflictos no devem ser sempre considerados, como factos prejudiciaes. Elies resultam da prpria natureza dos governos livres ; so a con dio de resistncia essencial a todo regimen de liberdade j ou, em outros termos, constituem um meio efficaz de contrapeso para restabelecer o equilibrio ou a verdade constitucional, seja I na justia, seja no governo, ou na administrao. H Basta saber, disse Washington, quanto o amor do poder e a propenso para abusar delle so naturaes ao corao humano, para acceitar a verdade desta posio. i A necessidade de resistncias reciprocas (reciprocai checks) no exercicio do poder politico, dividindo e distribuindo-o entre differentes depositrios, e constituindo cada um delles o guarda do bem publico contra as invases dos outros, tem sido reconhecida pela experincia dos antigos e modernos j disto temos provas em nosso prprio paiz e sob nossos prprios olhos.

 No menos necessrio conter os poderes pblicos, do que instituil-os 59. A absorpo ou concentrao de todos os poderes nas mesmas mos chama-se despotismo ou dictadura, isto , a negao completa e formal das garantias do direito e da liberdade, quer o facto se d em proveito de ura individuo, quer de uma corporao ou asseinbla. E' o elemento constante e certo de possvel resistncia, que d efficacia real e vida ao direito, nas suas espcies de publico e privado; sem isto, todo governo, qualquer que seja o seu nome e forma, pde converter-se em tyranno. H E como esse elemento de resistncia resulta, precisamente, da diviso das funces do poder publico, confiadas a representantes differentes, no se pde dei xar de convir na necessidade desta, como um meio insupprivel de assegurar as garantias do direito contra os excessos dos mesmos. Nenhum desses representantes poder pretender a omnipotncia ; e aquelle, que, no momento, tiver a preponderncia, deve encontrar obstculos, que o obriguem a bem reflectir sobre as suas deliberaes, ou, mesmo, a retroceder do caminho encetado. Tal o systema governamental de contrapesos e resistncias, que os Norte-americanos indicam pelos, termos "checks and balances in Government" 60. E' mxima fundamental da sciencia politica, diz Campbell Black, reconhecida e adoptada pelas diversas constituies americanas, nacional e estadoaes, que o bom governo e a proteco dos direitos requer que os trs grandes poderes pblicos, a saber, o legislativo, o executivo e o judicirio, no sejam confiados mesma pessoa ou corporao, mas sejam distribudos a departamentos do governo, separados e mutuamente indepen* dentes. So trs departamentos coordenados e iguaes em dignidade e autoridade dentro das suas respectivas espheras. E o principio da separao requer que cada um seja independente dos outros, que nenhum delles possa usurpar faculdades ou invadir a
0 > 'Fttreieell-Addrees" o O. 'Washington, President, to tbe People of tbe United States, ( September, 17, 1796) publicado na obra ''Tbe Constitution of tbe United States of America" by W. fflckey, pag. 224. Philadelphia, 1848. {. ' 00 Th. Cooley Gen. Princip. of. Const. Law>, pag. 148.

247 jurisdico alheia, ou que seja encarregado de funces estranhas ao campo da sua legitima actividade 6l. Para conseguil-o na pratica governamental, manifesto, que tanto a constituio americana como a brazileira conferem a cada um dos trs poderes certas attribuices especiaes, que so verdadeiras armas de resistncia, uma vez que sejam, sabia e mutuamente, empregadas nas circumstancias. Dessas armas so principaes, como j vimos, o veto s leis, 1 confiado ao poder executivo, o direito exclusivo de votar as leis de meios e o impeachment, confiados ao legislativo, e o direito de julgar da invalidade das leis e actos administrativos, reconhecido ac poder judicirio. Por meio destas attribuices e outras diversas, que lhes so privativas, os trs poderes podem, com certeza, contrabalanar-se no mtuo exerccio das suas faculdades, ora detendo, e ora corrigindo, a aco excessiva ou inconstitucional, que "um delles se permitta... I Mas, resultam #dahi attritos e conflictos entre os mesmos? Embora; em vez de, por isto, renegar desde logo ao systema, devemos, ao contrario, procurar melhor conhecel-o e applical-o, como uma condio ou garantfa de nosso direito e de nossas liberdades. A harmonia "constante na aco dos poderes pblicos o ideal desejvel, sem duvida; mas isso presuppe ou presume, que nenhum delles exorbita jamais da sua prpria esphera. Destruda, porm, esta presumpo pelo facto, a resis tncia mutua ou o conflicto no , menos, um direito e um dever constitucional dos mesmos poderes, e, alias, previsto ao ser insti tudo o systema racional da sua diviso. ,4 Em concluso, pois: nem a separao ou a independncia importa o isolamento ou a hostilidade; nem, to pouco, a harmonia quer dizer confuso, nem exclue toda e qualquer bypothese de opposio e resistncia nos casos precisos...
41

Aut. o ob, cits., pags. 72 e 77.

CAPITULO V A
ADMINISTRAO DA JUSTIA

I Dualidade da justia e da lei processual

I Ao qualificativo de Estados, com o qual as antigas provncias passaram a ser partes componentes da Unio Brazileira, de-veuse, em muito, a dualidade da justia, reconhecida nos textos da Constituio federal (art. 59, 1 e 20, art. 6o, 1, art. 61 e 62). Pareceu a muitos, que os Estados federados no teriam existncia condigna ao titulo, si na prpria organisao no tivessem os trs poderes distinctos, o legislativo, o executivo e o judicirio, com attribuies, relativamente completas, para os negcios es-tadoaes *, E ainda que no houvessem faltado no seio do Congresso Constituinte vozes, para ponderar que as collectivi-dades publicas, membros da federao, no eram Estados perfeitos, por carecerem da qualidade essencial da soberania, e que, em consequncia, no havia um estalo obrigado para a com1 No se ignora que tambm muito influa para a dualidade da justia ser adoptada pelo Congresso Constituinte o facto de ja ter o Governo Provisrio assim estabelecido nas suas leis de organisao judiciaria de n. 848 de 11 de outubro, e de n. 1030 de 14 de novembro de 1890, e o consequente empenho que o mesmo Governo manifestou ao Congresso pela conservao das alludidas reformas, taes qtutes haviam sido promulgadas,

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249 prehenso ou extenso dos seus poderes peculiares, podendo estes variar, para mais ou para menos, conforme as tradies histricas, a educao politica, o gro de desenvolvimento e outras circumstancias attendiveis; o facto , que prevaleceu o sentimento contrario, e o servio da justia foi respectivamente dividido entre magistrados federaes e magistrados estadoaes. Um dos membros mais conspicuos 2 do Congresso Constituinte, depois de ter combatido irreapondivelmente a preteno V da soberania dos Estados federados, como a razo de ser alie-gada, para a existncia de uma organisao judiciaria estadoal independente, demonstrou que, ao contrario, a necessidade de ser adoptada a unidade do direito e da justia nacional era o que, sobretudo, convinha Federao Brazileira ; proferindo ento, em apoio da sua these, os seguintes conceitos : A questo de saber quaes so as atribuies politicas do governo! federal e quaes as dos governos locaes no pde ser resolvida pelo/ai> [principio da soberania dos Estados, uma vez que a soberania pertence sImente Unio. O que se deve inquerir at onde vae e onde deve parar | a autonomia dos Estados federados... Por outros termos, o que cumpfl [inquerir , quaes so os interesses nacionaes que devem entrar na coinpe| tencia da Unio , e quaes os interesses que devem ser deixados autonomia! dos Estados. A priori, ou em termos abstractos, a sciencia no pde for necer uma regra fixa, uma forma applicavel a todas as federaes e em todas as phasesdo seu desenvolvimento. Os negcios que o governo federal reserva para si variam de federao a federao, no s. quanto ao numero, como, quanto intensidade com que o poder legislativo ou administrativo da Unio actua sobre taes e taes interesses. Consequentemente, a questo de saber onde deve ser traada a linha divisria entre os negcios da com petncia da Unio eos da competncia dos Estados uma questo concreta, que o direito positivo resolver, tendo em atteno os precedentes histricos, as tradies, as necessidades materiaes, moraes e sociaes dos povos, ,i L? Sendo a federao uma forma intermediaria entre a confederao e o Estado, uno e simples, claro, que a federao pde apresentar os mais diversos gros de concentrao politica quanto aos interesses fins in ternos da communho. Tudo quanto asciencia pde dizer priori , que se deve considerar como nacionaes aquciles interesses que por sua natureza so indivisiveis ou pedem uma regulamentao uniforme a bem da conser vao da communho, ou como condio do commercio social. Entram neste numero os negcios externos, o exercito, as finanas federaes, a moeda, os pesos e medidas, o servio postal e tambm a justia,.. * A justia affecta todas as relaes da vida civil. Digo mais: nos Estados modernos, cujos governos devem ser conformes s leis, exercitando
* Jos Tlj-gino, senador pelo Estado de Pernambuco, o depoia ministro da jusl tia e juiz do Supremo Tribunal Federal.

250 [ a sua actividade dentro dos limites da ordem jurdica, a justia affectai tambm as relaes da vida publica, e, por consequncia, um ramo da administrao, que interessa, em geral, s relaes dos cidados entre , e no somente, s dos cidados de uma provinda ou de um municpio. Sob este ponto de vista, ajustia um interesse eminentemente nacional, tanto quanto, a moeda, os correios c os telegraphos, que facilitam as transaces e as communicaes, e por isso, devem estar sujeitas a leis uniformes. Si na federao a unidade da moeda e a da legislao aduaneira so admit-tidas, porque facilitam as relaes econmicas e mercantis; si o telegrapho jo correio so servios federaes, porque facilitam as communicaes, parece que a unidade do direito e da justia, tendo por fim assegurar aos cidados cm todo o territrio de sua ptria os mesmos direitos e as mesmas garantias paia a effectividade desses direitos, esto no mesmo caso, e no podem ser incompatveis com o programma do regimen federal.., Concluo, pois, que nada ha nos domnios da theoria, que exclua de uma constituio federal, por incompatvel com a federao, o principio da unidade do direito e da justia... 3. Partindo deste ponto de vista e da convico assentada, de que o direito civil da Republica devera continuar uno, como, afinal, fora effectivamente adoptado na Constituio federal, o illustre constituinte adduzira egualmente: Dada a existncia de um direito nacional, no ha que vacillar sob re o typo de organisao judiciaria que nos convm : a unidade do poder que tem de administrar a justia. Entre uma cousa e outra ha relaes necessrias. Si o direito uno, deve haver um supremo tribunal, que casse as sentenas proferidas definitivamente pelos tribunaes superiores dos Estados, quando essas sentenas forem proferidas contra o direito vigente. E' bem de ver que, si os tribunaes superiores dos Estados applicarem soberanamente aos casos oceurrentes os cdigos da Republica, as interpretaes e as phrases diversas e at as rivalidades e os interesses locaes, como diz Dubarle, introduziro a pouco e pouco a diversidade no seio desse direito, cuja unidade o legislador quiz manter. Estabelece-se, pois, o seguinte dilemma : ou admittis a unidade do poder judicirio consoante com a unidade do direito ; ou para salvar o principio da dualidade desse poder, sacrificaes o nosso direito nacional, para voltardes ao regimen da idade mdia... \
3 Annaes do Congresso Constituinte, vol. II, pags. 66 o segs. * Continuando na sua argumentao, Jos Hygino acerescentou r Os defensores do projecto ai legam em sentido contrario, que assim nos Estados-Unidos, isto , que ns devemos admittir o systema ila dualidade do poder judicirio pela razo obvia de que essa systema vigora na grande Republica da America do Norte. No to diverso o nosso caso ? Imita-se, mas no se copia uma constituio estrangeira ! O Congresso de Philadelphia, que confeccionou a consituio de 1787, tinha de crear um governo nacional, lutando contra o espirito particularista e egostico dos Estados que estavam na posse da plenitude do poder publico. No havia ainda o sentimento de uma ptria commum; o cidado no conhecia o no amava, sino a seu Estado : a Unio era um ser completamente abstracto. Os obstculos oppostos por esse estreito espirito local punham em risco o xito da obra patritica dos Wa-shingtons e dos Hamiltons. Nestas condies, podia aquella constituio ir alm do


251 ? Era, certamente, irrespondivel e incontestvel, a lgica das ponderaes feitas ; mas, tudo isto no obstante, foi adoptada a diviso das funces judiciarias entre a Unio e os Estados, e, como corollario, que se suppoz indispensvel, estatuiu-se juntamente a dualidade da lei processual. Felizmente deixou-se-nos, ao menos, a unidade do direito civil, criminal e commercial da Republica, a despeito do esforo com que tambm alguns pretenderam dilacerar-lhe o corpo, dividindo-o pelos vinte Estados federados... Entretanto, a verdade que se antolhava a todos, era, sabidamente outra: pela mesma razo, por que foi preferida a dualidade do direito civil e da magistratura em outras Federaes, tal como na Norte-America, justamente por esta razo, se devia ter | conservado a unidade, to completa quanto possivel, de taes matrias na Republica Brazileira. Com effeito, ao str constitudo a Federao Norte-Americana, j tendo os Estados, separadamente, o direito de legislar sobre o direito civil e a administrao da justia no seu territrio,julgou-se que seria o mais acertado, nada innovar-se sobre to importante ramo da vida publica, respeitados, desta sorte, o direito vigente, os hbitos e a tradico histrica do paiz. No Brazil, pelo contrario, sendo o direito uno e a administrao da justia um servio, inteiramente nacional, desde os tempos mais remotos, e, alm disso, achando-se confiado a uma magistratura, que procurou sempre mostrar-se digna da sua nobre funco, preferiu-se, no obstante, tentar agora o desconhecido, abandonando-se a tradico, alis, consoante com os nossos conhecimentos jurdicos, s porque se afigurara a alguns ser isto mais de molde com a dignidade ou a supposta soberania dos Estados federados !
ponto n que chegou om matria do organisao judiciaria ? Os Estados tinham os seus tribunaes, o seu direito costumeiro e estatutrio. Os autores da constituio no tenr taram oxpungir o passado ; respeitaram, polo contrario, o.estado de cousas existente e flanquearam a ditflculdade, creando uma justia exclusivamente federal e bastante para proteger a lei federal em toda a sua extenso. Ns, porm, temos leis eseriptas o uniformes sobre o direito, juizes e tribunaes. constitudos sobra as mesmas bases, e o projecto reserva para o Congresso Nacional a faculdade privativa de codificar as leia civis, commerciaes e criminaes da Republica. j#0 que ha do conimum entre Aquelle estado de cousas e o nosso nesta parte?... i Vide nnaes citados.

252 J O facto, por si s, prova que elle no foi o resuicaao ae madura reflexo. E a pratica no tardou em demonstrar, que nem o bem da Republica, nem as garantias do direito individual tiraram dahi o melhor proveito... Alm dos embaraos e difficuldades, umas fas da incerteza da competncia ou dos conflictos das duaq cow, federal e estadoal, e outras, das legislaes estadoaes sobre a organisao da justia e do processo, incongruentes, encontradas, re ferentes, alis, a assumptos idnticos ou semelhantes; v-se ainda que & intruso do interesse politico tem, por demais, desvirtuado a administrao da justia na maioria dos Estados.* Alguns ha, em que se tem mesmo pretendido reduzil-a a um mero instrumento da politica dominante, e a nada mais que isso! * . .' Tambm no raro succede, que a prpria diviso judicial do territrio do Estado tem, apenas, ol [ecido a uma conve nincia preconcebida .dos interesses da politica local: as circumscripes judiciaes so, s vezes, sino, em regra geral, traadas, augmentadas, diminudas ou supprii no em atteno melhor distribuio da justia aos interessados, mas, pura e simplesmente, para bem satisfazer aos caprichos ou clculos polticos do momento!...
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253 A No est em nosso pensamento affirmar priori, que, pelo facto de haver uma magistratura estadoal, no possa esta jamais existir ou funccionar de maneira condigna ; tal no , realmente, o nosso sentir a esse respeito. O que queremos, insistir sobre a grave inconvenincia dessa dualidade de magistrados, constitucionalmente independentes na applicao e inter-Pretaco das leis, tratando-se, alis, de um s povo, regido pelo mesmo direito; e bem assim, reclamar contra as condies, s vezes, ate aviltantes da vida politica nos Estados federados, pretendendo-se substituir a misso imparcial de garantia e de bem, confiada ao juiz, pela aco malfazeja da perseguio e do mal de um simples beleguim da tyranta partidria!... Alm de tudo, em nosso caso, occorre ainda uma considerao accessoria, que influe com certeza contra a possibilidade de uma boa magistratura estadoal. E' sabido, que vrios Estados, pelas suas condies financeiras, no podem remunerar bem aos seus magistrados. Em alguns delles to insignificante a importncia dos seus vencimentos, que no chegam, siquer, para manter a vida de maneira simplesmente decente, E dahi, uma razo persistente, ecei"tm>ente valiosa, por que os indivduos, dispondo porventura de melhores habilitaes, j no queiram exercer o cargo de juiz, e, conse-guintemente, este ha de ir ter s mos dos menos hbeis, e portanto, com detrimento certo para a administrao da justia...
dignada Unmedidtamente outra comarca ao removido, que,_si a no houver, serd declarado avulto, percebendo o teu ordenado. Pelo art. 78 to considerados VITALCIO. os Juizes substitutos que completarem o quatrenttio e forem reconduzidos, applicando-selhes neste casso as disposies do artigo anterior. Pelo art. 73, omiim, ogsupplentea institudos para substituir os Juizes substitutos, sero nomeados rpiatriennalmcnteA Como se v, completas oram alli as garantias constitucionaes da independncia do Poder Judicirio, iam at, pelo principio da antiguidade absoluta na promoo de Juiz Substituto a Juiz de Direito e de Juiz de Direito a Desembargador, alm dos princpios que melhor nos pareceram assegurar uma boa organisaco judiciaria. Pois, no obstante a natureza constitucional do assumpto, o Congresso do Cear, I pela lei ordinria n. 420 de 20 do setembro do 1897, autorisou ao Presidonto do Estado o remour o Jtiises de Direito, e pela lei n. 444 do 6 do agosto do 1S9S, | dou ao Presidente a faculdade do aposentar, como tempo de servio que contarem, I magistrados de qualquer hierarchia, preencher comos Juizes Substitutos o reouo-TOBES, sem a antiguidade absoluta, as vagas occorridas, o /'aser novos omoacs do ! sopplantes da Juiz Substituto, comeando do enlo o novo quatriennio ! Joo iton- | i ttiro, "Theoria do processo civil e commitrcial", pag. 19S. Rio, 1899. Depois do quo ahi fica dito, temos, apenas, a ajuntar,que as leis manifesta-| mente ittconstUwciona, a que se alludiu, toem sido a desejada eoHcJpor parto do Presidonto do listado...

No ser preciso accrescentar, que o salrio bastante , incontestavelmente, uma condio assaz importante, para a inde pendncia do respectivo funccionario, qualquer que seja a escala da sua posio ou hierarchia 6. M

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I Continuao da mesma matria m

> A multiplicidade da lei processual, por si s, tambm capaz de crear as mais serias difficuldades ao bom andamento da justia. Considerado o facto, isoladamente, como o conjuncto de normas ou formulas, segundo as quaes se processam os actos judiciaes de determinada circumscripo territorial, poder algum no perceber, desde logo, onde e quando se d o mal ou o inconveniente. Mas basta attender, que trata-se de uma s nao, cujo direi/o substantivo uno, e onde as formas diversas do direito adjectivo (a lei processual est neste caso) devem ser recebidas, como validas, em todo o territrio nacional (art. 66, n. i da Constituio) ; para cada um convencer-se de quanta inconvenincia no ser susceptvel, essa multido de meios e modos diversos no processo de uma mesma disposio do direito commum*! Os actos, mais frequentes, da vida privada, relativos s pessoas e s cousas, as transaces do commercio ordinrio, as formalidades de uma causa no eivei ou crime, o tempo til, em que certos actos podem ser feitos com valor jurdico, a denominao dos prprios funecionarios ou dos actos, os prazos, as provas, tudo isto, e muito mais, j tem hoje ou poder ter na Republica, pelo menos, 21 modos ou praxes differentes! No se avalia mesmo, como difficil, saber-se s vezes era um canto da Unio, qual seja a verdadeira legalidade de um certo
' Na America do Norte, entro as causas da inferioridade da magistratura osladoal, tambm mencionada,o pequtno salrio dos mesmos em diversos Estados, circnin-stancia, que afasta os homens mais hbeis dessa posio. J, JJri/ceob. cit., vol. S" ; .. Coffer ob. cit., rol. 4o, pag. 40 e seg.

255 acto ou documento em determidado Estado, ora pelo desconhe cimento da lei respectiva, ora pela facilidade com que a lei frequentemente alterada ou revogada!... 3 E, entretanto, innogavel, que taes dirficuldades e muitos outros inconvenientes, que ora se sentem na administrao da justia do paiz, seriam totalmente afastados, desde que a lei, una, como , tivesse tambm em todo o territrio da Republica uma s formula geral para a sua applicao ou execuo, muito embora os juizes pertencessem a organisaea diflerentes, segundo o poder publico, de onde recebessem a sua investidura. O Discutindo a matria da dualidade judiciaria e da lei processual na camar dos deputados, disse recentemente um dos jurisconsultos brazileiros, fundando-se na lgica dos princpios e na observao dos factos7: Entre esses elementos de vida politica que recusmos Nao, entre esses vnculos de unidade nacional que imprudentemente quebrmos na Assemblca Constituinte da Republica, oceupa, sem duvida, o primeiro lugar, pela grandeza do mal resultante, esse systema de dualidade judi ciaria, parallela, de juizes dos Estados c juizes da Unio, agindo ao mesmo tempo, mas separadamente, independentemente, na applicao das mesmas leis, leis federaes, leis da Unio, mas, sem a fiscalisao e sem a interpietao final, conclusiva e obrigatria da ultima, por um rgo judicirio seu; systema no justificado por motivo algum de ordem jurdica, social ou politica, e que significa um regresso, um passo para traz no caminho de nossa civilisao, quando comparado com o systema que nos deixara a Monarchia, que alis no era aquelle que devamos adoptar na Re publica, dada a forma federativa. , No quero, nem desejo para a nossa actualidade republicana, a unidade que fora o typo da organizao judiciaria no regimen da Monarchia, mas, entendia quando legislador constituinte, como entendo ainda agora, com a experincia que trago do mais alto Tribunal Judicirio o paiz, que a dualidade a adoptar-se era a dualidade suecessiva ou gradual, si assim me posso exprimir, inspirada no systema da federao da Suissa ou Alie-, manha e que j era em parte tambm a do Acto Addicional Constituio! do Imprio, ficando aos Estados a organizao e provimento dos juzos e tribunaes inferiores, mas, reservado para a Nao um tribunal superior, o mais alto na hierarchia, com a misso de rever os julgados, interpretar com o caracter de obrigatoriedade a Constituio'e leis nacionaes e firmar, com essa autoridade de interprete supremo daquella e destas, a uniformidade dos arestos judicirios; competindo Unio, como o caso na AUemanha, a promulgao de uma lei geral, bsica ou fundamental na
' Discurso pronunciado em 8 de outubro de 1897 por Ampbilopbio B. V. do Carvalho, membro do Congresso Constituinte e ministro aposentado do Supremo Tribunal Federal.

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256 espcie, sobre a qual cada um dos Estados^ederados devia calcar sua lei especial de organizao judiciaria, guardados os princpios e systma daqueila ................... .T....... - ...................*.;,;.,-...... A ................ .'.>..,,.'.. Disse e repito que, a unidade legislativa, declarada na Constituio, no se pde manter, no compatvel coma dualidade parallcla das justias ; porque, se cada tribunal, na razWde um por Estado, pra s fallar dos tribunaes da ultima instancia em cada Estado, si cada tri- ! bunal, digo, pde interpretar a lei commum pelo seu critrio exclusivo, sem a aco opportuna de um tribunal central investido do poder de apurar e'fazer obrigatria em todo o paiz a intclligencia final dos textos dessa lei que se diz e se quer una, bem de ver que essa lei estar, ao cabo de um certo lapso de tempo, scindida ou decomposta em tantas outras quantas forem as interpretaes differentes que houver recebido nas suas applicaes aos casos occorrentes; realizando-se assim aquella situao gravssima que Hamilton, grande patriota e grande pensador, tanto temia para a sua ptria quando a qualificava de hydra da anarchia. Outro, pois, devia ser o systema da nossa organizao judiciaria. O Direito uma fora evolutiva na sociedade, acompanha o progresso humano cm todas as suas manifestaes sociaes e deve accommodar-se s situaes novas que se vo suecedendo na esphera das relaes jurdicas, na medida da cultura e do aperfeioamento moral dos indivduos e das naes. << E si o Direito assim progressivo, e si nenhuma fora humana [oderia obstar esta sua evoluo natural como produeto e factor da civi_ tsao dos povos, como conseguir, entre ns, uniformidade na applicao de seus textos escriptos por meio de juizes e tribunaes que, independentes entre si, organizados por systemas os mais arbitrrios, no sujeitos a um plano de hierarchia preestabelecido nas leis do paiz, nem a um principio de unidade orgnica na sua composio, so ainda inteiramente livres, soberanos de facto, na interpretao desses textos, por falta de um rgo central, que, superior a todos, a todos obrigue, como o. interprete final e supremo das leis nacionaes? No, esses juzos, esses tribunaes, rgos da nossa dualidade judiciaria, no podem ser os guardas da unidade do nosso Direito, dessa grandiosa unidade que , depois da lngua, no dizer de Bismarck, o lao mais forte da unidade nacional. Ha ainda outro prisma pelo qual, encarada esta diversidade de justias parallelas, o systema no resiste a uma critica sria. Quero referir-me separao, que c condio do systema entre a lei substantiva t a processual. Como justificar semelhante separao ? Como evitar as consequncias desastradas de um to grande desacerto ? A lei processual, sabemo-lo todos, no deve ser outra cousa sino a prpria lei substantiva no seu processo de applicao, pois que seu fim outro no sino indicar e regular os meios, os processos, pelos quaes aquella chamada a ter applicao aos casos occorrentes. Como, pois, deixar a competncia dos Estados, como assumpto da sua plenitude legislativa, as leis que estabelecem e regulam taes processos, quando da Unio, privativamente sua, na competncia da elaborao, a lei que por esses processos ter de ser applicada ? No conheo, em s conscincia o digo, cousa mais repugnante no terreno dos princpios, attentado maior contra a lgica, pelo pouco que o meu passado de juiz me faz conhecer do assumpto. A lei processual deve ser o reflexo da lei substantiva; naquella se devem reflectir, como em um espelho" sem ao, todo o pensamento, espirito, intuitos e previses desta. Uma complemento e, execuo da cutra........................................ . .. .. .................................. t.......... ..

257 Perguntarei agora, sendo como entre ns, facultado a cada Estado organizar como melhor lhe parecer seus tribunaes de jury, perguntarei, sim, como evitar, em situao tal, a anomalia, a contradico irritante, a injustia dolorosa de, infringida uma mesma disposio penal, por dous individuas julgados em Estados differentes, ambos cidados de uma mesma nacionalidade, sujeitos ambos ao imprio de uma lei commum, que por ambos foi violada, dada a mesma certeza jurdica da violao, como evitar] a injustia, digo, de ser condemnado um desses indivduos e absolvido o outro, segundo o systema adoptado fr o da unanimidade, em face ao da maioria, ou o de maiorias differentes entre os dous Estados, para a affirmao da criminalidade pelos juizes de facto j... 7 V No ha negar: apreciada a questo da dualidade da justia e da multiplicidade da lei processual pelo seu lado pratico, as inconvenincias do systema mostram-se as mais graves e nu-| merosas. O que se disse com relao ao jury egualmente applicavel aos actos da fiana, do habeas-corpus, da formao da culpa, dos Processos summarios ou especicies, da execuo das sentenas, e muitos outros actos, relativos matria criminal; podendo, mesmo, sueceder que um mesmo crime, definido e punido por um mesmo artigo do Cdigo Penal da Republica, venha dar logar a que os indivduos processantes e processados sejam tratados desegualmente perante a justia, quanto s condies exigidas, delongas, ou despezas, aqui fceis de satisfazer, alli difficeis, e em outras partes, difhcillimas, sino, arbitrarias e mortificantes!... Supponha-se, para exemplo, um summario por crime commum, ou um processo definitivo por crime especial. Dada a diversidade de leis processuaes no ser fora de propsito suppor e admiltir que: aqui, seja permittido ao ro li-vrar-se solto mediante fiana, ou mesmo sem essa condio, e alli, no; aqui, seja licito defesa dar testemunhas e offerecer documentos em um prazo, relativamente longo, e alli, ou no se conceda semelhante prazo, ou s se permittam certos meios de defesa, menos amplos, ou demasiado restrictos ; aqui, o processo deva ser concludo e julgado, digamos, dentro de duas ou trs audincias, e alli, ou no haja um prazo obrigado, ou seja elle
' No correr do discurso, cujos tpicos foram transcriplos, alguns deputados Apontaram, em epnres, a diversidades conhecidas, quo j ha em matria processual do jury no pais, com os seus resultados contradictorios o injustos 1
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muito maior para os fins da accusao; aqui, finalmente, sejam admittidos e facilitados todos os meios de prova em geral, todos os recursos de quaesquer despachos ou sentenas, segundo o juizo ou instancia, e alli, os meios de prova sejam, apenas, os, taxativa e restrictamente, indicados, e os recursos sejam, sino denegados no todo ou em parte, sejam to somente concedidos com o effeito devolutivo, e limitados a taes e taes despachos ou sentenas !... Ora, a possibilidade destas e de outras hypotheses irrecusvel; assim como, foroso confessar, que semelhante ordem de cousas nem de boa razo, e menos ainda, de justia. Tratando-se de um mesmo povo ou nao, a sua justia no devia variar de forma, segundo a localidade, em que fr praticada ; ao contrario, una, como a prpria verdade, ella deve ser distribuda em todo o paiz, no somente, com a egualdade do direito escripto, mas tambm, com a identidade dos meios e das condies praticas. Que importa a unidade da lei substantiva, si a sua applicao e os meios da sua garantia ou effectividade no so os mesmos para todos? O valor do direito de cada um no est na regra escripta, mas no modo da sua execuo, isto , na sua effi* cacia real. Quanto aos actos relativos matria civil e commercial, no precisamos dizer, a diversidade do processo acarreta, males idnticos ou semelhantes. E para avaliar-se egualmente dos seus grandes inconvenientes, bastar dizer, que as diligencias requeridas, por precatrias, das justias de um Estado para as de outro dependem, ou podem depender, de tantas formalidades, embaraos e delongas, que tornam, s vezes, intil, ou mesmo impossvel, o effeito dessas diligencias. Em uns casos, o juiz deprecudo limita-se a mandar cumprir a diligencia; mas, em muitos outros julga-se com competncia para conhecer da diligencia deprecada, ora, admittindo embargos ao seu cumprimento, e ora, sujeitando a mesma a taes delongas e formalidades, que redundam em completa inefficacia do fim, para que foi requerida. A simples diversidade do perodo de frias forenses tem trazido no pequeno prejuizo e embaraos realizao do alheio

259 direito. Nos actoa assecuratorios, como a deteno pessoal e o arresto, que tem prazos fataes para a propositura da aco, o direito da parte v-se, por vezes, sacrificado, porque, effectuado o arresto, digamos, pela justia de um Estado, e deprecada de outro a citao do ro, esta ultima deixa de satisfazer a diligencia, por achar-se no periodo de ferias...8. I i Muito longe iramos, si, porventura, quizessemos analysar, ou, ao menos, enumerar os inconvenientes e embaraos de toda a sorte, que a diversidade de leis processuaes capaz de occasionar i administrao da justia, no obstante a. unidade do direito, a que essas leis devem dar as normas de idntica applicao 9. J acima tivemos occasio de ouvir, como a esse respeito manifestaram-se dous membros da mais elevada corporao judiciaria do paiz. As idas e razes, invocadas pelos mesmos, se acham expendidas com tanta justeza e preciso, que nos julgamos dispensados de, adduir outros argumentos sobre a necessidade de procurar, quanto antes, um remdio efficaz para esse mal publico, j denunciado e conhecido de todos. Entretanto, tamanha a importncia da prpria matria, que no quizemos encerrar este ponto, sem chamar ainda a atteno do leitor para as consideraes judiciosas, que sobre a mesma fez um outro representante da nao, elle, tambm antigo magistrado, e, conseguintemente, melhor avisado pelas lies e factos da prpria experincia *. Eis aqui as suas palavras: A justia um dos assumptos que interessam a todos os cidados da Unio, em geral, e no aos habitantes deste ou daquelle Estado federado, em particular. Da boa administrao da justia depende a felicidade do povo. Unificada, obedecendo em todo o paiz s mesmas leis, regras e pre ceitos, ella constituir um centro orgnico que contribuir para fazer desapparecer a ida de separao, evitar o desenvolvimento desta, ou abafar as suas manifestaes. " : Quem estuda as questes relativas ao direito em si, e aos meios de se o tornar effectivo, isto e, encara o direito pelo lado abstracto, apenas estas x5o mera bypotbese ; trata-se de caso j4 verificado entre o foro da Capital Federal e a justia de um Estado visiono. * Vide Rei. do Ministrio da Justia de 1898, pag. 88 e seg. 10 Discurso pronunciado na Camar dos Deputados em 16 de agosto de 1895 pelo Desembargador Thomaz O. Paranhos Montenegro.

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belecido e firmado, e pelo lado concreto, prescripo do modo de garanlil-o ou tornal-o uma realidade, no pde deixar de convencer-se de que esto to unidos, que a sua separao em algumas occasies difficillima ou quasi impossvel; s pde produzir males ou trazer a desorganizao, a diversidade de applicao das leis por interpretaes differentes, sem que se possa uniformisar as decises, dando logar a que em uma parte do paiz seja um direito effectivo e real para um o que em outra pde ser considerado, como pertencendo ao contendor. E' da maior inconvenincia em alguns assumptos legislar sem se ter o poder de prescrever as regras indispensveis para garantir o direito. A unio do direito substantivo com o processual de tal natureza, impe-se de tal modo, que quasi impossvel traar s vezes a linha divisria, de modo que, quando se legisla sobre um, insensivelmente vae-se invadindo a esphera do outro. De que serve a Unio legislar, por exemplo, sobre o casamento e seus effeitos, hypothecas, penhores, privilgios e preferencias, etc^, si no puder conjunctamente estabelecer s) formas processuaes indispensveis, para que prevaleam os intuitos que tjve em vista? Confiar a outro poder, isto , aos Estados, a legislao processual a respeito, podem os juizes ou tribunaes, creados para conhecer dos litgios, no offerecer garantias, j por sua organizao, j pela eliminao de recursos, j pela forma de processo, demorada, quando o caso exigir promIptido, ou accelerada sem formulas garantidoras, quando a espcie demandar mais demora e cautelas para evitar o erro... E' de grande convenincia que o habitante de um Estado, quando tiver de recorrer aos tribunaes, esteja nas mesmas condies dos outros Estados e que as garantias dadas a um sejam as mesmas outorgadas aos outros. Estou to persuadido da inconvenincia de separar-se o direito da justia, da necessidade de competir a um mesmo poder legislar sobre o direito na substancia e nas formas processuaes que acharia prefervel, embora fosse um desacerto de pssimas consequncias, que se confiasse um e outro aos Estados. O mal se manifestaria logo com mais intensidade, c a reviso se imporia desde logo. Seria um erro, mas haveria mais lgica, mais coherencia. A separao que injustificvel. K So to intimas as ligaes entre o direito em si e as formulas processuaes, que lhe servem de garantia, que rara a lei que trata de um assumpto, que ao mesmo tempo no contenha disposies concernentes ao outro. Em matria criminal, em alguns pontos, a ligao imprescindvel e necessria, sob pena de graves inconvenientes. Quando se trata de crime commettido por menores, o modo por que deve correr o processo e as cautelas precisas para no se deixar impune o que obra com discernimento, ou no se punir o que no pede ser imputvel, no pedem deixar de ser ahi estabelecidas. Ha crimes sobre os quaes preciso legislar tambm sobre o modo de se iniciar o processo, como sejam aquelles em que a queixa s deva competir aos offendidos, por ser mais conveniente que clles fiquem impunes, do que virem aos tribunaes a contragosto dos interessados, que podem preferir o silencio ao escndalo de um processo. No eivei basta s reflectirmos sobre um ponto hypothecas. O legislador com a hypoihcca tem o intuito de valorisar o immovel e dar emprego seguro ao capital, facilitando ao credor os meios de rchaver, com promptido e segurana, o que emprestou, para o que c indispensvel cstabe-

261 lecer, no caso de impontualidadc do devedor, um processo mais rpido, no qual se cortem as chicanas e se evite a eternisaco das demandas, eternisao ou delongas, que muito naturalmente aconselham, sino impem, o retrahimepto dos capitalistas. Prescreva-se o direito, mas no se trate das formulas, quando ellas se tomem necessrias, deixe-se isto aos Estados, que podem estabelecer os processos ordinrios com mais prazos e incidentes dos que os que j temos; restabeleam-se as adjudicaes foradas com obrigao do credor ex-| taente repor o excesso, sob pena de priso, ou outra qualquer; no se mitta abatimento nas avaliaes, que pedem ser feitas no sentido de favorecer o devedor, creem-se outros embaraos;,.. e o intuito da lei da Unio ser frustrado. |".' Trago estes exemplos, fao essas consideraes, para tornar bem pa-. tente o erro politico de nosso pacto fundamental, fraccionando o direito, estabelecendo a pluralidade das leis processuaes, dividindo a competncia para legislar sobre um e outro assumpto, considerando a justia como atingindo apenas os interesses locacs, e no aos da generalidade dos cidados do paiz. Eu disse que s consequncias emanadas da disposio constitucional, que fraccionou o nosso direito, haviam de forar-nos a voltar antiga unidade. As organizaes judiciarias confiadas aos Estados tecrn dado mos resultados. Alm de em algumas terem sido adoptados systemas j condemnados pela sciencia, ha disposies que dificilmente se cr que pudessem at ser imaginadas, quanto mais acecitas; doloroso dizer, mas a verdade, a politica tem invadido o sanctuario da justia a ponto de ter havido mais de uma organizao em quasi todos os Estados, em alguns mais de duas, c os precedentes animam os que no esto satisfeitos, e que ainda esperam que se faam outras que correspondam aos seus desejos. Dahi resulta a instabilidade dessas organizaes, a falta de garantia dos magistrados, o sacrifcio do principio da perpetuidade, que uma condio da maior transcendncia, e imprescindvel, para que haja boa administrao da justia. Alm das organizaes, substitudas francamente para se admittir novo pessoal e sacrificar o existente, ha as que se fazem disfaradamente, ainda mesmo com infraco clara e manifesta das Constituies. Um chefe de Estado, que conta com o Poder Legislativo e que s procura satisfazer as suas paixes politicas c de seus amigos, como j tem acontecido em mais de um, no confiando nos juizes, arranja uma lei, dando-lhe o direito de aposental-os, removel-os, consideral-os avulsos e em disponibilidade, etc, e assim consegue fazer uma alterao quasi radical, substituindo os magistrados existentes por outros, que vo fazer politica em vez de distribuir justia, sanecionar todos os caprichos do governo, e collaborar na sua politica. E um meio de se tirar vinganas dos adversrios e dos juizes que no se prestam s velleidades do poder, e de se contentar aos amigos; de modo que em alguns Estados os tribunaes representam a imagem dos governadores e chefes, e so seus verdadeiros auxiliares,... de sorte que se vem em alguns Estados magistrados moos, validos, aposentados com mesquinhos vencimentos e pistos fora de seus logares, com infraco manifesta da Constituio. Os tpicos, acima transcriptos, no precisam de commen-tario; o leitor que tire, por si mesmo, as necessrias concluses...

202 Todavia, no nos licito passar alni, sem deixar tefy accentuado, que, dentre as ms consequncias, resultantes da diversidade de meios processuaes, uma ha, cuja gravidade, sinq injustia, salta logo aos olhos, e : que a gua Idade do direito\ garantida aos cidados da Republica pela sua Constituio, deixa sabidamente de existir, no facto, com todos os seus pssimos effeitos, no s para os interesses da ordem privada, como tambm para as convenincias e seguranas da prpria vida publica !... E o remdio contra taes males, provenientes da multiplicidade das formas processuaes em todo o paiz, no seria preciso dizel-o, outro no poder ser, sino, a unificao do respectivo direito, isto , competir privativamente ao Congresso Nacional o legislar sobre esta importante matria. O Quanto dualidade da justia, pensamos egualmente, que o remdio, verdadeira e completamente fficaz, seria a unificao do poder judicirio em toda a Republica, regido exclusivamente pela lei federal, e como tal, sem dependncia alguma dos poderes estadoaes. Mas, si assim no parecer melhor, e se entenda, ao contrario, que devamos respeitar i0a essa malfadada coh\ quista do federalismo exagerado ; haveria ento, ao nosso .vr, trs medidas que podiam, de um lado, preservar, na pratica, a uniformidade do direito nacional contra as interpretaes diversas e disparatadas dos tribunaes estadoaes, e de outro, offerecer certa garantia, relativamente satisfactoria, contra os erros ou fraquezas das justias inferiores dos Estados.
ia Dizemos rt/tpeilar a dualidade judiciaria existente, no porque vejamos a menor procedncia no argumento que alguns pretendem tirar da qualidade de Estado, reconhecida aos membros da Federao. No, certamente no. Os Estados-feder&dos, j se mostrou em outra parte, no so verdadeiramente Estados, na accepo prpria do vocbulo, como so os membros da Confederao; so collectividades politicas inferiores, de attribuies f poderes, maiores ou menores, conforme melhor convenha aos fins da Unio-^ federal. Assim como elles no toem o direito de emittir moeda, de manter Exercito! e Armada, de declarar a guarra, de fazer-se representar, como pessoa do direito internacional, e muitas outras faculdades fituilamenlaes do verdadeiro Estado: assim como, no podem, nem ao menos, legislar sobre os negcios do seu prprio territrioJ sino, guardados os limites, que a Constituio federal, a no assladoal, lhes impe; assim tambm, nada obsta, em principio, que as suas funces judiciarias sejam egualmente limitadas e restrictas, da forma e na medida, que melhor correspondam as garantias do direito cm toda a Unio. A sua qualidade nominal de Miados no (em valor deeieifo para o caso; a razo de decidir devora ser a do maior acerto ou vantagem, em vista dos fins geraes da Federao, e especiaes da prpria justia. [

23 A primeira medida, que consideramos imprescindvel, seria alargar a jurisdico do Supremo Tribunal Federal, fazendo entrar na sua competncia o direito de rever os julgados dos tribunaes superiores dos Estados, para o fim de annullar, interpretar, alterar e revogar as suas decises, alm dos casos especificados no art. 59, III, { i e no art. 60 da Constituio: a) quando a causa fr de valor excedente de uma somma determinada ( 5:000$ por exemplo ); 6 ) quando o seu objecto involver direitos polticos, ou privados de valor inestimvel, como os relativos Uberdade individual, ou ao estatuto pessoal do individuo em gerai; c) quando as questes se acharem soba sanco do direito Internacional, publico ou privado, quaesquer que sejam **, A segunda medida seria a adopo de uma lei federal J orgnica, segundo a qual, fosse uniformemente organisada a justia estadoal em todos os Estados-federados. A terceira medida seria a revogao da segunda parte do art. 62 da Constituio Federal, e, em seu logar, ser estatudo, ' j que as justias federaes nos Estados podem avocar as causas dos juizes estadoaes da ia instancia, nos casos marcados na lei e pelas formas nella estabelecidas. Esses casos deveriam Btt os mesmos, em que, porventura, coubesse ao Supremo Tribunal Federal o direito de reviso **, como acima foi suggerido. As duas primeiras medidas j teem sido lembradas por diversas vezes entre ns, desde a discusso da organisao do poder judicirio no Congresso Constituinte; e, como sabe-se, foi por meio delias, que na Federao Imperial da Allemanha se

1 ' Sobre os inconvenientes da dualidade judiciaria no que respeita s relaes inlevnaoioaaes, de tiro que ge diz no capitulo VII. 1 * -Vista a vastido do paiz, e para no sobrecarregar demasiado o Supremo Tribunal Federal, talvez fosse mais conveniente crear Tribuna** Regionaes Superiores de justia federal, incumbidos de conhecer dos recursos interpostos das decises do judicirio de um carto numero de Estados; cousa semelhante aos Disiriclos das antigas 1 .Relaes do Imprio ou aos Tribuna** Regionatt Superiores (Oberlands~gerich e) da actual organisao judiciaria da Allemanha, e s Circuil-Courts da America do Norte. Dada, porventura, a creao dos Tribuna* Regionaes Superiores, aos mesmos devia competir o conhecimento dos recursos maredos na lei, bem como, das causas avocadas das justias estadoaes, ficando aoa Supremo Tribunal Federal somente o direito de reviso, relativamente as sentenas daquellea tribunaes.

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procurou obter, quanto possvel, a uniformidade na interprej taco e applicao das leis do Imprio **. A ultima, devemos egualmente declarar, tambm no uma originalidade, propriamente dita; uma applicao, apenas, mais ampla do que na Republica Americana se pratica sob o titulo de removal of causes , isto , a remoo de causas propostas na justia estadoal, feita a requerimento de uma parte, para os tribunaes da justia federal, quando aquellas incidem em certas condies de valor ou outras previstas na lei '*. No entraremos em detalhes, e nem, to pouco, na apre sentao de outras razes e motivos ou argumentos particulares, para o fim de demonstrar o acerto ou preferencia, que devam ter os meios, que acabamos simplesmente de alvitrar. Mas, isso no obstante, e ainda sem a preteno de que as medidas indicadas sejam as melhores nas circumstancias, no temos, todavia, duvida alguma em asseverar: que a organisao e o funccionamento actual da justia no Brazil so, sabidamente, incapazes de dar aos indivduos e collectividade uma garantia e segurana real do direito de cada um e de todos, primeira condio indispensvel existncia profcua de uma Republica democrtica. Portanto, alguma cousa de melhor ou de mais acertado urge fazer ; este ponto, ningum ousar contestar seriamente.
"O Tribunal Federal ( da teichtgtricht) foi creado pela lei de 27 de janeiro de 1877, A qual seguiram-* as de 30 de janeiro dita o as do 1" e 10 de fevereiro, promulgando os cdigos do processo civil, processo criminal o de fallen cias para todo o Imprio. Tambm em dala de 18 de agosto de 1806 foi promulgado o Cdigo Civil AUemo ( JBurgerliclies Gesetzbuch) para entrar em vigor no 1 de janeiro de 1900. Estes factos assigoalnm bem, quanto naquella Federao se tem sentido a nocassidido de uniformisar o direito. nacional na sua applicao, como condio imprescindvel dos resultados, que se deviam esperar da organisao politica adoptada. Tendncia egual <S a que se nota, cada dia mais accentuada, na Federao Suissa. * Sobre este ponto de ver, alm de outros : R. fiesly "The Removal of causes", S. Francisco, 1803. Na Republica Americana, 6 o Congresso ordinrio, que tem, no so, creado o rogulado as Cortes de justia federal que funecionam nos Estados, como tambm, lixado a competncia das mesmas, maior ou menor, rxclutica ou concurrentt, com a justia estadoal, desde a sua primeira lei orgnica, "The Judiciary Act" de 24 de setembro de 1789. Vide Campo*!! Blaclt, ob. cit., pag. 180 e seg.

CAPITULO VI
A DIVISO DAS RENDAS PUBLICAS

I Disposies constitucionaes sobre a matria

I 1 A Constituio Federal estabeleceu o systema lribu-| tario, que devia vigorar na Republica, em artigos distinctos, segundo as competncias dos respectivos poderes, e bem assim, a observncia de certos preceitos, que, convinha, fossem guardados a respeito dessa matria; assim que: pelo seu art. 7 foram declarados, quaes os impostos e taxas da exclusiva competncia da Unio *; pelo art. 90, quaes os impostos da competncia exclusiva dos Estados 4 ; pelos arts. 10 e 11, o que prohibido
1 Diz o art. 7: E' da competncia exclusiva da Unio decretar: lo, impolok obre a importao de procedncia estrangeira; 2, direitos de entrada o sabida o estada de navios, sendo livre o commercio de cabotagem s mercadorias nacione.es, bem como *as estrangeiras que ja tenham pago imposto de importao; 3, totcat de aello, salvo a reatrico do art. '" 1", n. 1; 4, laxa dos correios e telagrapho* federaes. i.o Xambsm compete pfieativomsnle a Unio: t, a instituio do bancos emissores ; [2, a creao e manuteno de alfandegas. g tfi Os impostos decretados pela Unio devem ir uniformes para todos os Estados. S 3." A.s lais da Unio, os actos e as sentenas do suas autoridades sero executados em todo o pais por funocionarlos federo*, podendo, todavia, a execuo doa primeiros ser confiada aos governos dos Estados, mediante annuencia destes. Como da ver, as matrias do n t do 8 i e do 3" bem poderiam ter sido melhor classificadas em outro artigo, visto no se referirem espcie tributaria. ' O art. 9 diz: E' da competncia exclusiva dos Estados decretar impostos; Io, sobre a exportao de mercadorias de sua prpria produco; 2, sobre immoveis ru- j

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ou vedado, tanto Unio como aos Estados, em matria tributaria 3 ; e pelo art. 12, o que licito a uma e a outros fazer, cumulativamente ou no, para augmentar as suas fontes ie receita, alm das discriminadas nos arts. 70 e 90 * sobreditos. Esta distinco articulada pelo legislador constituinte, quanto competncia dos poderes pblicos da Unio e dos Estados, sobre assumpto da maior relevncia, qual o direito de tributar, no deve ser encarada, como simples motivo de ordem ou de metbodo; ella encerra e deixa ver, principalmente, o intuito previdente de evitara a confuso e equvocos na pratica ou apreciao de actos e factos que, para o futuro, podiam respectivamente occorrer, e que, com effeito, j constituem mais de uma lis sub Jdice no actual momento s. Realmente, nem o teor das disposies citadas, nem o elemento histrico do nosso systema tributrio foram bastantes, para

vaes o urbanos ; 8o, sobre transmisso de propriedade; 4", sobre industrias o profisses. l.e Tambm compete exclusivamente aos Estados decretar: 1, taxas de sello quanto aos actos emanados de seus respectivos governos e negcios de sua economia ; 2o, contribuies concernentes aos seus telegrapbos o correi.s. I 2. B" isenta de impostos, no Estado por onde sn exportar, a produccSo dos outros Estados. 3. So licito a um Estado tributar a importao de mercadorias estrangeiras, quando destinadas ao consumo ao su territrio, revertendo, porem, o producto do imposto para o Thesouro Federal. S 4." Fica salvo aos Estados o direito de estabelecerem linhas telegraphtcas' entre o* diversos pontos de seus territrios e entro estes e os de outro* Estados que se uo acharem servidos por linhas federaes, podendo a Unio desaproprial-as, quando Ar de interesse geral . 1 O art. 10 diz: E' prohibido aos Estados tributar bens e rendas federaes ou servios a cargo da Unio, a reciprocamente . E o art. 11: E' vedado aos Estados, conto ;l Unio: 1, crear impostos de transito pelo territrio de um Estado, ou na passagem de um para outro, sobre productos de outros Estados da Republica, ou estrangeiros, e bem assim sobre os vehicnlos, de terra e agua, que os transportarem ; 2, estabelecer, subvencionar ou embaraar o exerccio de cultos religiosos ; 3', prescrever leis retroactivas . Sobre estes dous ltimos psragraphos caberia fazer a mesma observao, que acima Asemos quanto ao n. 1 do 1" e o 3" do art. 7". 4 O art. 12 diz: Alm das fontes de receita discriminadas nos arts. 7* e,9e licito d Unio, como aos Estados, cumulativamente ou no, crear outras quaesquer, no contravindo o disposto nos arts. 7, 9o, o 11 n. 1, 0 art. S, de que ainda no se fez meno, diz: E' vedado ao Go verno Federal crear, de qualquer modo, dUlinees e preferencias em favor de porto de uns contra os de outros Estados . Posto que esta disposio no seja apparentemente de natureza tributaria, ella interessa com certeza ao assumpto. Basta reflectir, que a preferencia de um porto pde jus'amonte ser estabelecida por meio de tributos, lanados sobre navios e mercadorias que entrem, estacionem ou saiam do mesmo, ou por isenes especiaes, ou por qualquer outro meio, que parea conveniente, sob a firma tributaria. o Vide Amaro Cavalcanli Tributao Constitucional, (no Jornal do Com-mcreio ) Rio, 23 de junho de 1896.

267 impedir que a diviso das rendas, feita na Constituio, j tenha j dado e continue a dar razo ou pretexto para numerosos pleitos e decises judiciaes, e estas ultimas, infelizmente, nem sempre consoantes com o que se acha estatudo nos textos do referido instrumento... Excede ao nosso propsito entrar em um estudo completo desta to importante matria; mas, conforme aos intuitos do presente trabalho, tambm no devramos proseguir, sem fazer, ao menos, ligeira apreciao de alguns dos pontos mais susceptveis de controvrsia. II

Impostos de importao, navegao e exportao

S3 Sobre a importao estrangeira. (Const. art. 70 n. i,| e i 3 do art. 90.) Na Federao Rrazileira, como em geral se d nas outras organisaes politicas da espcie 6, foi o im-. posto de importao de procedncia estrangeira declarado da competncia exclusiva do poder federal So obvias as razes que influram para o facto: em primeiro logar, era indiscutvel a necessidade de no privar a Unio da fonte de renda, da qual ella tirava a sua maior receita para os grandes encargos, que continuaram conta do Governo Nacional 7; em segundo logar, Impuaha-Be ainda a razo, no menos attendlvel, que, sendo a importao estrangeira um ramo do commerclo Internacional, e, conseguintemente, capaz de tornar-se objecto de convnios ou tratados com as naes estrangeiras, s ao poder federal devia caber competncia para legislar a respeito da mesma. Alm disto, no se Ignorava, dos factos da nossa prpria historia financeira, o grave Inconveniente de outros poderes, que
o

o Assim succedo nas Republicas Xorte-Atnericana, Suissa, Argentina, e no Imprio temo. ' O Imprio existiu, tirando dos direitas da importao o meios da sua subsistncia,- Amaro CartcanU Resenha Financeira 4o Ex-Iiprio do Brasil , jag. 11,

268 no o geral ou nacional, terem de immiscuir-se em actos ou interesses de semelhante natureza 8. Fora, portanto, estatudo, como regra, que, com relao importao estrangeira, s ao Congresso Nacional, e a elle exclusivamente, cabe o direito de crear, lanar ou supprmir os impostos que julgar necessrios ou convenientes; e nullo, inefficaz, inoperativo, , sem duvida, qualquer taxa, tributo ou imposto, lanado pelos Estados federados sobre a importao, debaixo de qualquer forma ou denominao, ainda a melhor estudada. Isto, que dizemos, j tambm a doutrina firmada pelo Su0

premo Tribunal Federal nos casos sujeitos* em que se lhe denunciam infraces do disposto no art. 70 n. 1 da Constituio 9. 3 Entretanto, talvez devido grande liberalidade, com que se procurou transplantar as disposies textuaes do direito federal americano para o nosso paiz, na esperana, sem duvida, lisongeira, dos mesmos resultados benficos para a Federao / Brazileira, se admittiu desde logo, ao direito exclusivo da Unio sobre os impostos da importao estrangeira, uma excepo explicita em favor do poder estadoal. E* o dispositivo constante do i 3o do art. 90 da Constituio, que reza: S licito a um Estado tributar a importao de mercadorias estrangeiras, quando destinadas ao consumo no seu territrio, revertendo, porm, o producto do imposto para o Thesouro Federal . Ainda hoje escogitamos, qual fosse a razo ou o motivo * valioso de semelhante disposio constitucional ; e, valha a ver dade, de quanto sabemos ou temos ouvido, nada nos satisfaz. Com effeito, por que e para que reconhecer aos Estados a faculdade de tributar, em proveito do Thesouro Federal, sem previa recommendao ou exigncia deste, e podendo o tributo arrecadado vir mesmo a operar, como um mal, para as prprias rendas federaes, influindo, por exemplo, para restringir, sino
8 AU adimos aos inconvenientes, tantas vezes reconhecidos na pratica, da intruso das Assombleas Provinoiaea do ex-Imperio, legislando sobre impostos de importao:. o vide: Accs. do Supremo Tribunal Federal do 84 de novembro do 1894; do 30 ,]o janeiro, de IS e 23 de fevereiro, de2 de maro, de 0 e 25 do setembro, de 1895 ; I do 0 de deiembro de 1896 ; de 13 e 20 de julho de 1808 (dous Accs. de na, 136 e 139 de 13, e um de n. 141 de 20 de julho). A doutrina dos ltimos Accs. que indicmos no partnthise, no nos parece todavia, sustentvel em alguns de seus considerandos, como mais adiante veremos.

269 Iprobibir, a prpria importao do estrangeiro, alm de outros effeitos desfavorveis ?! Estava, acaso, reconhecida a inconvenincia de os Estados tributarem a importao estrangeira, e foi, por isso, que se declarou que, si elles o fizessem, o producto do imposto deixaria de pertencer-lhes ? Estranho modo de privar a pratica de um mal sabido, declarandose a sua continuao, licita e autor isada, ainda que sem a percepo dos lucros pecunirios, dahi resultantes!... H Que importa, que o producto do imposto seja para o The souro Federal, si os Estados podem, d vontade, difficultar o commercio externo, e deste modo, fazer diminuir os rendimentos fiscaes da Unto, e, o que mais , at crear-lhe srios embaraos nas relaes da ordem internacional ?! A considerao feita, de que disposio anloga existe na Constituio Americana, em nada justificava a sua adopo em nosso systema tributrio, desde que diversas eram as condies. Em primeiro logar, a Constituio Americana no cogitou de uma diviso de rendas entre a Unio e os Estados,- mas, to somente, de delimitar o poder dos Estados acerca de certos impostos, que, segundo os intuitos do legislador, mais interessavam ao regulamento do commercio externo e inter-estadoal ; e, em segundo logar, de saber, que o texto da Constituio Americana no confere exactamente com o da Constituio Brazileira. O dispositivo daquella , de facto, mais completo ou mais previdente, do que o desta. Eis a integra do texto da Constituio Americana: H * No State shall, without the consent of the Congress, lay any imposts or duties on imports or exports, except what may be absolutely necessary for executing ifs inspection laws; and the net produce of ali duties and imposts, laid by any State on imports or exports shall be for the use of the Treasury of the United States; and ali such laws shall be subject to the revision and control of the Congress * (art, x, lo, n. 2). Traduzimos : Nenhum Estado poder, B&m o consentimento do Congresso, lanar impostos ou direitos sobre a importao ou exportao, salvo os absolutamente necessrios execuo

de suas leis de inspeco ; e o producto liquido de todos os direitos ou impostos, lanados sobre a importao ou exportao, ser arrecadado para o Thesouro dos Estados-Unidos ; e quaesquer leis a este respeito ficaro sujeitas reviso e fiscalisao do Congresso . Como se v, os Estados da Federao Americana s* podem lanar tributos sobre a importao "com o consentimento do Congresso", salvo, si forem absolutamenie necessrios s suas leis de inspeco (leis de policia e fiscalisao), mas, ainda nesta hypothese, o seu acto depende de duas condies : a) que o producto liquido pertencer ao Thesouro Federal, e no ao estadoal; aa) que a respectiva lei ficar sujeita reviso e fiscalisao (control) do Congresso. De maneira que os abusos ou excessos, porventura, intentados ou praticados pelo poder estadoal sobre a matria, se acham, por assim dizer, desde logo prevenidos ou acautelados. Queremos dizer, dado que os Estados, a pretexto de leis de inspeco, ultrapassam o limite, que lhes foi prescripto, lanando impostos que gravem realmente a importao ou a expor* taco, ha contra esse acto dous remdios constitucionaes: de um lado, a sua invalidao, mediante processo judicial; e de outro, a reviso ou a consequente annullao do mesmo acto pelo Congresso federal, desde que este o considere inconstitucional ou simplesmente inconveniente. No entanto, segundo o dispositivo da Constituio Bra zileira, a cousa toda diversa; aqui, reconheceu-se ao3 Estados a faculdade de tributar as mercadorias estrangeiras, quando importadas para o consumo no seu territrio, sem nenhuma delimitao, quanto razo ou fins desse acto, e sem cogitar-se, to pouco, qual deveria ser o remdio para o possvel abuso por parte dos mesmos Estados; contentando-se o legislador com a nica condio, pouco garantidora, e certamente dis-satisfactria, de que o producto dos impostos, porventura, arrecadados, dever pertencer ao Thesouro Federal. Se disse, que o fim da disposio do g 30 do art. 90 | da Constituio fora assegurar aos Estados o direito de proteger as suas industrias, isto , armai-os de mais este meio

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para tornar effectiva uma Politica proteccionista, si assim conviesse W. No acreditamos que a simples previso da possibilidade de medidas Proteccionistas em favor dos Estados fosse razo bastante para autorsar a adopo de um dispositivo de tamanho alcance, capaz mesmo de desfalcar as receitas da Unio, de implantar a confuso ou a incerteza no seu regimen aduaneiro, e at de difficultar o prprio movimento do commercio internacional ! E haver verdadeira convenincia, em que cada Estado possa estabelecer direitos protectores a favor das suas industrias, quando no falta quem conteste a sua utilidade, mesmo, como medida geral, para a Nao inteira ? Temos a certeza, de que estas e outras interrogaes semelhantes no precisam de resposta, para que cada um se convena do desacerto, que se encerra na disposio constitucional, de que nos temos occupado. Si os seus mos effeitos ainda no se sentiram graves e Ifunestos na pratica, porque os poderes estadoaes teem, felizmente, demorado os seus passos nesta direco...**. Duas questes importantes occorrem ainda em torno do direito da Unio, relativo aos impostos sobre a importao de procedncia estrangeira : primeira, a de saber at onde vae o exclusivo do poder federal sobre as mercadorias, depois de im portadas; segunda, si a um Estado cabe o direito de tributar os gneros importados de outro Estado da mesma Unio, e, no caso afhrmativo, em que condies. yL Quanto s mercadorias depois de importadas:
1 Parecer ia CommUio Especial do Senado e da Camar dos deputados sobro a intelligencia do arl. 0 n. i da Consumio da Republica (de t do setembro de 1806 ). 1 ' Agora, parece-nos opportuno ajuntar aqui uma observao. A Constituio, nada tendo estabelecido quanto ao modo, segundo o qual, licito aos Estados tributar a importao das mercadorias estrangeiras, seria do recommendavel prudncia Ique o Congresso Nacional se apressasse em votar lei a esse respeito, na qual, por exemplo, se declarasse que qualquer imposto estadoal, creado em virtude do 3" do art. 0 da Constituio, no pudesse entrarem execuo, sem prvia audincia o assentimento do poder federal, o que a sua arrecadao ficasse sempre a cargo_ das I alfandegas ou outras reparties fiscaes da Unio, o jamais, a cargo das reparties estadoaes. E* fcil de ver o porque destas cautelas.

272 a ) Esta questo, depois de ter sido muito debatida na Republica Norte-Americana, acabou por ter alli soluo inteiramente satisfactoria desde o comeo deste sculo (janeiro de 1827 ) no celebre caso Brown and others v. The State of Maryland. Por essa occasio o Chief-justice Marshall, ao relatar o feito, estabelecera, como regra fundamental: que a mercadoria importada continua com o seu caracter de importao estrangeira, emquanto permanece nas mos do importador, nos seus envolucros origi-. naes ou no prprio navio, que a importou ; que a faculdade de importar envolve necessariamente o direito de vender em grosso, isto , na forma ( in the form and shape ) em que se deu a importao; que a nenhum Estado licito lanar qualquer imposto, mesmo sob a forma de licena para a venda, sobre a I mercadoria importada, achando-se ella ainda nas condies indi-: cadas em poder do importador ; mas que, uma vez abertos os envolucros originaes, e applicada mercadoria ao uso, ou posta venda em retalho pelo importador ou por outrem, a mercadoria deixa de ser importao segundo a clausula constitucional, e torna-se sujeita s leis do Estado ; e que, conseguintemente, pde a mesma ser tributada para os fins do Estado, e bem assim, a sua venda ser regulada por lei estadoal, como qualquer outra propriedade existente no Estado l. Ou, dizendo em outros termos: desde que a mercadoria estrangeira, depois de haver pago nas alfandegas do paiz 03 direitos de entrada (importao), entregue ao consumo no territrio de um Estado, incorporando-se, por assim dizer, massa geral dos demais objectos que constituem a sua riqueza movei, ella perde, de todo, o seu carecter de importao estrangeira e torna-se tributvel, como qualquer outra matria da competncia do poder estadoal13. Tal a doutrina, professada pelos constitucionalistas americanos, e repetidamente firmada por numerosas decises da Suprema Corte daquella Republica, quanto prohibio imposta
1 ' J. Orronaux ( prof. de direito constitucional da Universidade ColumVia College ) na sua obra " Constitutional I.cgislation ", pag, 317 e segs, ,s Marshall 'WriUngs", pog. 358. Boston, 1839*

273 aos Estados, de no poderem tributar as mercadorias importadas do estrangeiro *. I 6) Na Constituio Brazileira, sabe-se, no ha dispositivo] algum, que autorise ou prohiba os Estados a tributar a mercadoria estrangeira, depois de haver definitivamente entrado para o seu consumo ti e, consultando-se, porventura, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal sobre as condies de tempo e outras quaesquer, dadas as quaes, possa o Estado usar do seu direito incontestvel de tributar a riqueza do seu territrio,- verifica-se tambm, que nada ha at agora de assentado em to importante assumpto. O Supremo Tribunal, nos casos sujeitos, se tem apoiado, ora na clausula resirictiva do n. a do art. 70 da Constituio, qup. declara livre o commercio de cabotagem nacional, e ora, na identificao do acto da importao com a cousa importada, para declarar invlidos os impostos estadoaes impugnados, mas, sem entrar na questo, ao nosso ver, fundamental, de saber, si os Estados podem, ou no, tributar a mercadoria, depois de incorporada massa da riqueza estadoal to. Egualmente de observar, que o Supremo Tribunal Federal, nas suas decises, no tem feito distinco alguma entre a importao de procedncia estrangeira e a importao de productos de um dos Estados da prpria Unio. Entretanto, como em seguida se ver, esta distinco de manifesta necessidade, em vista dos precisos termos da Constituio e dos prprios factos da nossa historia financeira.
1 ' o prof. da direito constitucional da Universidade de Pennsylvania, J. t, Clark Hare ensina; " The prohihition does O apply to imporls fruiu oher States, nor to foreign imports after thty Itane patsed frota importefs hands and bicorne a part of that matt ofper&onal proptrly, xvhich is subjeet to th jurisdicliun of tlia States. A diffii-renl irtrprttalion would embarass lhe State govsrmtaents, by obllging lhem to refrain from th* taxatton of msrchandise and lhe persons, by whom U is bovght and told, \or confinai to their ovm prodvclions, contrary to lhe equality, \ohich U is lhe objeet of lhe Constilulion to promote", "American Constitntional Law", pag. 252 e sogs. . O direito dos Estados no pode ser mais claramente atnrmado, do que so acha no tpico, acima transcripto; o tanto o autor citado, como diversos outros, entre oa quaes, Pomeroy ( "An Introdnction to tha Constitntional Law"'), Robert Desty { "On Tazation " ), hvmp ( "Notes of Constitutiooal Decisions " ),- MiUer ( Lectutes on lhe Constitution. of lhe U. States ), Slory ( "Comm. on lhe Coostitution" ), Th. Cooley ( "Constitutional Limitalions " ), todos, emfim, fundam a referida doutrina na [decises uniformes da Suprema Corte da Republica Norte-Americana, a esse respeito, *' Quanto disposio do 5 3 do art, 9a, quo no d a hypothose do momento, diremos mais adiante. 1 E' o que se concluo da integra dos Accs. citados pag. 2GS, nota *. jU l8 8813

E> * Quanto importao intercstadoal : a ) A questo de saber, si um Estado da Unio pde tributar os gneros ou mercadorias importadas de um outro Estado, j tem sido assas debatida na Imprensa, no Congresso e no Judicirio do paiz *7, Mesmo na Republica Norte-Americana, ainda que j se achem assentadas as regras geraes da matria, todavia, ella ainda provoca alli, de vez em quando, a interveno do Judicirio,1 ora, para considerar a questo sob um novo aspecto que se apresenta, e ora, para decidir sobre pontos secundrios, mas, sempre de importncia, em vista da impugnao da sua constitucionalidade. A Constituio Brasileira no contm disposio alguma, que prive a um Estado de tributar a importao, proveniente de um outro da mesma Federao. E vista desta omisso, que muitos reputam proposital, os Estados, ou continuando a pratica das antigas provncias, que desde muito tributavam, entrada e sairia"a, as mercadorias no seu gyro interprovincial, ou usando da faculdade cumulativa, que lhes d a Constituio Federal, de crear novas fontes de renda, teem, em geral, creado e arrecadado verdadeiros impostos de importao fnterestadoal, muito embora, debaixo de denominaes differentes. Trs so as objeces, mais importantes, que se tem alie-gado contra as leis dos Estados, promulgadas neste sentido: i) que o imposto de importao exclusivo da Unio; 2 ) que o imposto de importao interestadoal repugna com o livre commercio de cabotagem, assim declarado pelo art. 7, n. 20 da Constituio, na clausula " sendo livre o commercio de cabotagem s mercadorias nacionaes, bem como s estrangeiras, que j tenham pago imposto de importao "13) que elle infringe a esphera da competncia privativa do Congresso Nacional de " regular o commercio internacional, bem como o dos Es-
" A questo tomou, sobretudo, vulto depois do Acc. do Supremo Tribunal de 83 de maio de 1S96, pelo qual decldiu-se que um listado no pde tributar as mercadorias nacionaes, sua sabida para outro Estado da Unio, por ser isto contrario ao livre commercio de cabotagem estatuido no art. 7 n. 2 da Constituio. Vide discusso a respeito no Jornal do Commercio (Rio de Janeiro) do 23 a 29 de junho, de 6 do julho a 5 de agosto, e de 7 a 17 de agosto, tudo de 1896.

275 tados entre si e com o Districto Federal " (Cotist. cit. art. 34, n. 5). 6) A primeira objeco verdadeira e irrefutvel, no que diz respeito importao de procedncia estrangeira, nos termos expressos do art. 70, n. i da Constituio; mas, tirar de texto to claro " importao de procedncia estrangeira " a concluso de que, pelo mesmo, tambm os Estados esto privados de tributar a importao de procedncia nacional, *8 o que se chama um impossvel lgico, si no fosse, alm disto, uma interpretao sabidamente contraria ao histrico do referido texto. Com effeito, no projecto de Constituio federal, sujeito deliberao do Congresso Constituinte, j vinham as palavras importao de procedncia estrangeira, taes quaes se lem no art. 7, n. 1 da Constituio ; e tendo um illustre membro do Congresso proposto que se supprimissem as duas ultimas, procedncia estrangeira, porque disse elle: " Tratando-se da Unio, no pde haver importao, sino de mercadorias estrangeiras '\, essa emenda suppressiva foi, no obstante, duas vezes, rejeitada pelo Congresso; sendo, portanto, de concluir, que na mente deste havia mais de uma espcie de importao. E no estamos ss oeste modo de ver; porquanto, accorde com o mesmo, j se pronunciou tambm, e unanimemente, uma Commisso Especial do Senado e da Camar dos deputados, ao ter de estudar o verdadeiro sentido do disposto no art. 70, n. i da Constituio, expressando-se pelas palavras, que se seguem: O texto (do art. 70 n. I o ) diz justa e precisamente o que o legislador quiz que elle dissesse, para que o seu pensamento fosse exactamente comprehendido e, consequentemente, cum-l pre-nos concluir, que elle cogitara de duaB espcies de importao, a federal e a estadoal10. Isto posto, parece-nos escusado insistir mais sobre este ponto. c ) A segunda objeco apresenta um aspecto digno de maior atteno e exame.
8 Entretanto, nas Considerandos dos Acca. do Supremo Tribunal federal dd n. 186 o 139 de 13 da julho de 1808 se encontra ainda essa rato de decidir! "Vide; Parecer da CommissSo Especial em sua integra.

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O dispositivo de uma proposio subordinada, qual se contm no numero 20 do art. 7, e onde se trata exclusivamente da competncia da Unio, deve ter interpretao extensiva, 4e| maneira que, pelo mesmo, sejam os Estados egualmente cerceados no seu direito tributrio ? Eis a questo. Tendo em vista a simples lettra do texto e o logar da sua insero, a resposta deve ser negativa, e pelos fundamentos, que em seguida apresentamos. Conforme Constituio federal, da competncia exclusiva da Unio decretar: "Direitos de entrada, sahida e estada de navios, sendo livre o commercio de cabotagem ds mercadorias] nacionaes, bem como s estrangeiras, que j tenham Pago imposto de importao ". E' precisamente da ultima parte, acima sublinhada, que pretende-se concluir contra o direito dos Estados. Apreciemos, detidamente, o valor desta preteno. A disposio constitucional, que foi transcripta, encerra uma proposio principal, modificada por uma proposio subordinada da espcie, que os gramma ticos chamam orao participai, e ao legislador, como ao jurisperito, no licito ignorar, que uma proposio subordinada, formada por um participio verbal, , forosamente, explicativa ou restrictiva da proposio principal, a que a mesma se refere. Ora, a proposio principal do texto : " da competncia exclusiva da Unio decretar direitos de entrada, sahida e estada de navios", e a subordinada "sendo livre o commercio de cabotagem, etc....". Que concluir dahi? Que os Estados no podem tributar o commercio interestadoal das mercadorias nacionaes? Lgica e grammaticalmente, nada autorisa a semelhante concluso. Seria forar as palavras a dizer o que ellas no dizem, e torturar as leis da grammatica de maneira cruel 1 *.
10 As observaes supra foram oscriptas por ns em uma discusso que, sob o titulo < Tribulao Constitucional sustentmos pela imprensa em 1896. -. Desde ento muito se tem discutido acerca do assumpto; mas, isto no obstante, ainda boje estamos convencidos de que no errmos nos conceitos e conolusSas, qua a esse tempo nos pareceram accnlos com a mento do legislador constituinte. Todavia,

277 De facto,*a sub-clausula, ligada, como est, proposio Principal, e com ella formando o perodo, no pde ser entendida, sino, como resiriciva da mesma proposio, isto , uma limitao, posta aos direitos de entrada, sahida e estada dos na vios, e nada mais 2*. Em outros termos, alm dos direitos alludidos, no licito Unio cobrar nenhum outro, quer sobre os navios, quer sobre as mercadorias do commercio de cabotagem, sejam estas nacionaes, ou estrangeiras que j tenham pago o direito de importao. E* uma prohibio imposta ao poder tributrio da Unio; eis tudo. H E era necessria semelhante disposio restrictiva ? Sem duvida. Sem ella, nada impedia que a Unio tambm tributasse, no s, as mercadorias no seu commercio inter-estadoal de cabotagem, como ainda, que sobrecarregasse os navios empregados nesse commercio com outros impostos, alm dos direitos explicitamente indicados l. Sobreleva no esquecer, que, conforme a legislao fiscal do ex-Imperio, os direitos de entrada, sahida e estada dos navios no eram os nicos encargos do commercio de cabotagem 33, e ainda agora, subsistem prescripes dessa natureza nas leis federaes, que podiam dar logar a taxas differentes 2*, si a Constituio no houvesse estatuido o contrario. "Commercio de cabotagem" na sub-clausula do n. 2 do art. 7o quer dizer ou comprehende : l ) o tranco ou navegao
trindo de tratar do mesmo assumpto no presente trabalho, procurmos reconsideraU-o de novo, ainda que brevemente, sob os seus differentes aspectos, afim de harmoni-sal-o, o mais possvel, com os textos constitucionaes, que lhe so appliveis. *' A. hermenutica jurdica recommenda que se attenda sempre ao elemento graramatical; porquanto < de presumir, que o legislador quiz exprimir o seu pensamento segundo as formas grammalicaes (grainmatcal purport). Palavras o phrases, qualificativa, referem-se ao ultimo antecedente... Uma disposio deve ser interpretada, como referindo-se a disposio ou clausula immediatamonte precedente (a proviso is construei tu apply (o the proviso or cloutt immtdiutely preeeding) Sutherlani Statutes and Statutory Construction . Chicago, 1S91. ** Sem a delimitao alludida, a que ficaria reduzido o prprio direito exclusivo dos Estados em matria de exportao ? ** O dac. n, 55S5 de li de abril de 1874 cogita dessas imposies diversas, altas, no intuito de isentar delias aos navios de cabotagem. '* Vide; Consolidao das lieis das Alfandegas art. 566 e seguintes.

pela costa do paiz; a) o transporte de mercadorias de porto a porto (de cabo a cabo) *, ou talvez, precisando melhor, a entrada on a sahida destas de um porto para outro no mesmo paiz. E, conseguintemente, "sendo livre o commercio de cabotagem" no importa, s por si, uma negao implcita do direito tributrio dos Estados com relao s mercadorias alludidas; queremos dizer, no uma iseno de todo e qualquer tributo estadoal, si as mesmas mercadorias no a tiverem em virtude de outras disposies; , pura e simplesmente, a liberdade garantida aos navios de fazerem o commercio ou transporte costeiro de mercadorias nacionaes ou estrangeiras que j tenham pago o Imposto de importao, isto , a entrada e sahida livre das mercadorias transportadas, sem que o poder federal possa impor-lhes outro encargo, alm dos direitos de entrada, sahida e estada dos navios, os nicos permiti idos a este ultimo poder, nos termos expressos do citado art. 70. E' intuitivo que, si assim no fora, isto , si o legislador tivesse tido em mente comprehender os Estados na disposio referida, elle no iria inseril-a, como sub-clausula restrictiva de uma faculdade conferida Unio ; ou, ao menos, teria ajuntado alguma referencia expressa aos Estados, uma vez que a mesma se achava includa num artigo, que estatua sobre a competncia exclusiva daquella. " Finalmente, ( como j foi ponderado ) si o legislador constituinte tivesse em mira isentar de todo e qualquer nus a importao de mercadorias nacionaes, tel-o-hia determinado em artigo ou paragrapho distincto, e no se servindo de palavras que se podem considerar, como simples complemento do n. 20 deste art. 7. '' E' innegavel que a Constituio no diz abertamente que os Estados podem tributar a importao de mercadorias nacionaes ; entretanto, s prohibindo-o Unio, permtte tacitamente
2' No projecto de Constituio vinha mesmo cortoagam, em voz de cobotagtm ; o na linguagem fiscal as palavrai acima ditas Bo usadas, como synonymas (Regulamento das Alfandegas de 1860, cap. XII). O transporte de gneros e mercadorias de qualquer origem, de uns para outros portos da Republica, o que se chama commercio de cabotagem. ConsoUtaSo ias eis das Alfandegas, art. 414, otc.

279 que os Estados, valendo-se do art. ia, recorram a tal medida como fonte de receita ; tanto mais, que no existe clausula expressa ou implcita, que lhes negue este direito (art. 65, n, a). H "No n, 2 citado o legislador se refere aos impostos, que a Unio pde crear, e a liberdade de cabotagem, consagrada ahi, somente Unio diz respeito, para que esta jamais possa impor sobre a mesma navegao. Relativamente aos Estados, elles apenas esto prohibidos de crear impostos de transito por fora do art. n n. 1 ; donde segue-se que lhes licito, sombra do art. ia, lanar taxas aos gneros que sararem, navegados por cabotagem, para portos do Brazil" *6. No se ignora, que o Supremo Tribunal Federal tem proferido decises em contrario, notadamente, nos seus recentes Accordos de ns. 136, 139 e 14.1, os dous primeiros de 13, e o ultimo de ao de julho de 1898, e p de n. 167 de 7 de junho de 1899. Subsiste, porm, grande duvida, que taes decises possam constituir arestos sobre to importante matria... *7.
* A. Milton, oh. cit., pag. 37. ,T Os Accordos, ns. 136, 139 e 141, que foram proferidos sobre os mesmos funda- j mentos, tiveram diversos votos divergentes. O Ministro Augusto Olyntbo funda mentou o seu voto vencido assim: Pela Constituio de 24 de fevereiro de 1891, a competncia dos Estados para decretar impostos s limitada pelos arts. 7, 9o, 2 e 3, 40 o 11 da mesma Constituio, que no obstam a decretao do imposto sobro mercadorias nacionaes importadas para consumo, desde que & Unio apenas compete tributar a importao de procedncia estrangeira, o que tambm podem fazer os Estados, quando destinadas ao consumo em seu territrio, uma voz que o producto do imposto reverta para o Thesouro Federal. Ora, si no ha prohibio expressa que vede aos Estados tributar a importao de procedncia nacional para consumo no teu territrio, sendo que sempre que a Constituio veda aos Estados ou a Unio alguma cousa, o faz em termos claros e expressos, do que 6 prova o art. 11 ; a sua competncia 4 incontestvel ex-vi do art. 12 da mesma Con stituio. 0 facto de no ficar discriminado no art. 9 o imposto sobre a importao de procedncia nacional no inhiba os Estados de croal-o por no contrariar o disposto nos arts. 7", 9o o 11, n. 1 da Constituio. O argumento contrario, com fundamento no art. 7 n. 2 da Constituio, que declara livro o commorclo de cabotagem as mercadorias nacionaes ou estrangeiras que ia lenham pago imposto do importao, no me parece procedente, pois o que o livre per esse artigo no 4 a importao ou exportao, de que no cogita, e sim o com-mercio de cabotagem s ditas mercadorias, que, sendo hoje privilegio da marinha nacional, 6, segundo o art. 414 da Nova Consolidao dai Leis das Alfandega, o transporte da gneros e mercadorias de qualquer origem de um para outros pontas da Republica. O legislador nosso n. 2 do art. 7o limitou o direito que a Unio tem do tributar a entrada, estada i lahida de navios, isentando os que se empregam no com- mercio de cabotagem, destinados as mercadorias nacionaes ou estrangeiras que j tenham pago o Imposto de importao; mas, absolutamente, no teve em vista impedir I

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O O que se deprehende dos considerandos doi Accordos do Supremo Tribunal Federal , antes de tudo, o intuito, muito louvvel, de impedir o progresso dos males e inconvenientes, de semelhante tributao interestadual, o que alis ningum contesta ; mas, um fundamento, juridicamente solido, baseado sobre texto expresso da Constituio Federal, o que no se encontra realmente em taes Accordos. O Tribunal tem declarado que as leis estadoaes sobre a espcie so iuconstitucionaes: t o ) porque o imposto de importao exclusivo da Unio ; 2) porque livre o commercio de cabotagem; 3) porque a iseno visa fomentar e desembaraar a utilisao e desenvolvimento da riqueza nacional 27a ( Const. j art. 13, paragrapho nico e art. 35 n. 2 ); 40 ) porque invade a esphera do poder federal (Const. art. 34 n. 5 ) ; 50) porque absurdo que os Estados, prohibidos de crear impostos de transito (art. 11 n. 1 ), possam tributaras mercadorias quando circulem pela costa ; 6 ) pelas suas ms consequncias, podendo a guerra de tarifas dos Estados desunir os "Estados Unidos do Brazil " ; 70 ) porque contra a jurisprudncia ameque os Estados tributem a sufi exportao ou importao de mercadorias nacionaes, quando feitas por cabotagem. Os navios, que ficam isentos do imposto A* entrada, estada e sahia, sem prejuzo do direito dos Estados de tributarem as mercadorias e gneros pelos mesmos transportados. Dar ao citado art. 7o, n. 8 da Constituio uma interpretao limitativa da competncia dos Estados para decretar impostos de importao e exportao de mercadorias nacionaes, de accordo com o art 13 da Constituio, alm de crear diffe-rena, que no existe entre o commercio por agua o por terra ( Calvo, Decises Gonsiiiutioiwcs, 162 ), importa, a annullao, em absoluto, para alguns Estados e parcialmente para outros, dos direitos e poderes, que lhes confere a Constituio e destoa do conhecimento, que o legislador no podia deixar de ter, das condies peculiares a cada Estado, principalmente, quando no Imprio ja o commercio de cabotagem gozava de isenes, como se ve do decreto n. 5353 do 11 de abril de 1874, o que no inhibia as antigas provncias, hoje Estados, de cobrar os seus impostos sobre es mercadorias transportadas para o seu territrio por este meio. Entre o actual e o regimen passado a nica diferena consiste em que, asseguradas pela Constituio as isenes do commercio de cabotagem, s por uma Constituinte podem ser abolidas. Com o roto vencido, acima transcripto, assignaram egualmente: Andr" Cto-1 raleante, vencido, pelos fundamentos do voto do Sr. Ministro Augusto Olyntho, Matutei Martinho, vencido, de accordo com o voto do Sr. Ministro Augusto Olvntho, Ribeiro d Almeida, vencido, de accordo como voto do Sr. Augusto Olyntho. Joo Barbalho. H. do Espirito Santo, vencido, adoptando para fundamento do meu voto os motivos expostos pelo Ministro Augusto Olvntho. ,T Esta razo apparcce no ultimo Acoordo de 7 de junho de 1809.

281 ricana que o art. 387 do decreto n. 848 de n de outubro de 1890 manda observar, como subsidiaria nossa M. Ora, no preciso grande esforo de intelligencia, para demonstrar e convencer, que nenhuma das razes indicadas pde ser considerada indiscutvel, irrecusvel. I E' impertinente affirmar-se, que o exclusivo da Unio sobre a importao de procedncia estrangeira envolve a prohibio para os Estados de tributar a importao de procedncia nacional. E' to clara a procedncia da* razo contraria, que no precisamos nella insistir:in ciar is cessai interpretatio.., Quanto Uberdade de commercio de cabotagem, tambm j ficou demonstrado, que delia no se pde, lgica e historicamente, concluir contra o direito tributrio dos Estados na matria sujeita. A allegao de que o imposto estadoal embaraa o desenvolvimento da riqueza nacional, no precisaramos dizer, ser uma considerao econmica muito acceitavel, .mas, nunca, uma razo de decidir para o poder judicirio: este tem que cingir-sel ao que est na lei, isto , fundar a sua deciso nas disposies facultativas ou prohibilivas delia, e nada mais. A questo especial de saber, si os Estados esto privados de lanar impostos sobre a commercio interestadoal , sem duvida, da mxima importncia, e por isso, nos reservamos tratar da mesma, mais adiante, afim de fazel-o de maneira mais detida; mas, desde j podemos affirmar, que, na hypothese, ella no involve uma razo concludente contra o direito dos Estados. B A prohibio de crear impostos de transito pelo territrio de um Estado ou na passagem de um para outro nada tem que ver com o caso em questo. Esta clausula (art. n n. i)da Constituio de fora constante, indiscutvel, para a Unio e os Estados. O que os Estados ora pretendem, cousa muito outra: tributar as mercadorias, no em transito, mas, depois de entradas para o consumo no seu territrio, assim como, as mercadorias da sua prpria produco no acto de sahirem do seu territrio. I
* Todos estos considerandos se encontram melhor desenvolvidos no recente Accordo de 7 de junho de 1893, que declarou inconstitucional o imposto de titaiittico, cobrado no Estado do Geara, em virtude de lei desse Estado. Houve votos vencidos.

282 Nc to, ama razo de decidir simples confuso de espcies distinctas no considerando adoptado pelo Supremo Tribunal Federal. Quanto s ms consequncias, provenientes da tributao do commercio interestadoal, decerto, no ha quem ignore os males que dahi podem resultar... Mas, nenhum outro imposto da espcie apontado, como mais prejudicial, do que o lanado sobre a exportao dos prprios productos; e no emtanto, elle ahi est expressamente declarado na Constituio! Os impostos so necessidades duras, a que os povos se sujeitam, cada um segundo as condies econmicas do prprio desenvolvimento, e no, com inteiro arbtrio na sua escolha, em obedincia aos boiu princpios, ou mesmo, para no embaraar o movimento econmico do paiz. Em boa theoria, todo o imposto sobre a circulao ou transporte devera ser abolido. Entretanto, qual o Estado ou paiz, que jamais os dispensou, debaixo desta ou daquella forma? Seja, porm, como for, e qualquer que seja o valor do considerando, a verdade , que elle no pde ser admittldo, como razo de decidir, acerca da validade de um imposto fundado em lei. Quanto aos arestos da jurisprudncia americana, so incontestavelmente um grande subsidio para a deciso dos casos anlogos, porventura, sujeitos ao judicirio de nosso paiz. Muito ha, porm, que examinar e bem distinguir, para poder-se affirmar, que as suas regras e princpios sejam realmente applicaveis s nossas controvrsias. Deste ponto diremos melhor, depois de ter apreciado a disposio do art. 34 n. 5 da Constituio, relativamente ao commercio interestadoal. <V A objeco, que os Estados no podem tributar as mercadorias entradas por cabotagem, por ser isso contrario ao regulamento do commercio interestadoal , sabidamente, uma applicao da doutrina americana a casos semelhantes, ainda que no idnticos em sua maioria, quer confrontadas as disposies de direito, quer examinadas as condies dos prprios factos.

283 Como o aliudido texto constitucional foi transplantado da Constituio daquella Republica, parecera, talvez, primeira vista, que tambm seria de boa razo, applicar-se-lhe a mesma jurisprudncia, muito embora, s vezes, sem uma analyse criteriosa dos casos comparados... Os Estados Americanos, durante a sua vida na Confederao, isto , quando elles se consideravam outros tantos soberanos, levaram o seu pariicularismo, em matria de regulamentos e de impostos sobre o commercio interestadoal, a tal ponto, que as animosidades e prejuzos locaes estimulados chegaram a ameaar a prpria paz e segurana da Unio a9 1 Fora, com effeito, ocioso e illusorio suppr, diz Story, que, dada a existncia de treze Estados independentes, possuindo o poder exclusivo de regular o commercio, pudesse haver | qualquer uniformidade de systema, ou qualquer harmonia e cooperao para o bem geral. Medidas de natureza commercial, adoptadas em um Estado por motivo de seus prprios interesses, deviam muitas vezes encontrar embarao ou rejeio em outros Estados, por motivos semelhantes. Si um Estado, por exemplo, julgava um acto de nave gao favorvel ao seu crescimento, a efficacia dessa medida podia ser desfeita pela rivalidade ou policia do Estado vizinho. Si um lanava direitos para manter o prprio governo, no faltavam tentaes nos seus vizinhos para adoptar o systema do livre-cambio, e desta sorte, attrahiam para si um quinho maior do commercio estrangeiro ou nacional a9a. H E no era s com exigncias regulamentares ou com direitos mais ou menos gravosos, que a legislao dos Estados dificultava o commercio entre si e com as naes estrangeiras ; havia, alm disso, na mr-prte delles, no s, impostos discriminativos, conforme a origem ou procedncia da mercadoria tributvel, muito embora fosse esta do prprio paiz, como ainda, outros que prokibiam, mesmo, a entrada ou circulao interestadoal das prprias mercadorias 1
H ' Siory " Commentarios on tho Constitution ", 259 o segs. * A.ut. o ob. cit. M

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Sentiu-se, ento, *% perturbao crescente de to vitaes interesses ; e a sua mina seria imminente, inevitvel, a menos que um remdio nacional no fosse applicado. De que servia que o Congresso da Confederao tivesse o direito de fazer tratados e convnios commerciaes com outras naes, si elle no possua os -meios de leval-os a effeito no prprio paiz ; ficando, ao contrario, os mesmos sujeitos s leis e tributao, as mais diversas, que cada Estado entendesse de maior convenincia para o seu particular interesse ? I Fora, portanto, como um* remdio de urgente necessidade, indispensvel, para pr termo a esse estado intolervel de cousas, que, depois de grande discusso, resolveu-se adoptar na Constituio Federal de 1787 certa ordem de disposies, que, nas circumstancias, pareciam as mais efficazes, taes como: 1) que todos os impostos, direitos e tributos deviam ser uniformes em toda a extenso dos Estados-Unidos (Const. Am. art. I, {8n. 1); 2) que ao Congresso competia regular o commercio com as naes estrangeiras, bem como, o dos Estados entre si e com as tribus indgenas (art. e paragrapho citado n. 3); 3) que nenhum Estado podia, sem o consentimento do Congresso, lanar impostos ou direitos sobre a importao ou exportao, salvo os absolutamente necessrios execuo de suas leis de inspeco (art. cit. J 10 n. 2) ; 4) que nenhum Estado podia igualmente, sem o consentimento do Congresso, estabelecer direitos de tonelagem sobre os navios, (art. e paragrapho citado n. 3). Como se v, tratava-se, sobretudo, de unificar ou cen-tralisar poderes, que at ento eram possudos e exercidos pelos Estados, mas de maneira prejudicial ao interesse commun da Nao. Muito importa, no esquecer esta circumstancia histrica, para se poder bem avaliar das respectivas disposies, quando, por ventura, confrontadas com as similares da Constituio Brazileira. A efficacia de taes medidas na America era, mais que tudo, esperada dessa faculdade superior, que foi reservada Unio, de regular o commercio internacional e interestadoal.

285 Ora, sabidas estas circumstancias, no 'preciso dizer, que, muito embora na Constituio Brazileira se encontrem dispositivos anlogos sobre os-pontos indicados, elles no podem conferir exactamente com os da Constituio Americana, nem pelo seu contedo, nem pela sua razo histrica. Emquanto, pela primeira, procedeu-se a uma diviso completa de rendas entre a Unio e os Estados, declarando-se os casos de competncia exclusiva) ou cumulativa, de uma e de outros, bem como, o que lhes vedado na matria ; pela segunda, em vez de ser especificada a competncia positiva dos Estados sobre impostos, apenas foram postos certos limites a essa competncia, em relao a determinados objectos. De maneira que, si da attribuio do Congresso de ''regular o commercio" no fosse licito, s vezes, concluir contra vrios impostos estadoaes, porventura, incon* venientes, aos mesmos Estados ainda sobrariam meios e modos de reiterar os males conhecidos, que o legislador de 1787 teve, sobretudo, em mente supprimir ou evitar... Mas, admittindo que essas differenas pouco valham, , comtudo, de saber que, nem por isso, a jurisprudncia americana poder servir sempre de argumento para, em vista delia, negar-se, em absoluto, aos Estados da Federao Brazileira o seu poder tributrio sobre o commercio interestadoal. Com effeito, mesmo na America, cuja Constituio pro-hibe aos Estados lanar direitos sobre a importao e a expor-taco, sem distinguir entre a sua procedncia,& nacional, si estrangeira," ou entre sahida para fora do paiz e a de um para outro Estado da Unio; , no obstante, ponto mUitas vezes [j decidido, que a clausula prohibitiva da Constituio no se applica; quanto importao, s mercadorias nacionaes de outros Estados, nem s estrangeiras depois de haverem sabido das mos do importador e terem entrado para o consumo e massa da propriedade movei do Estado 30 ; e quanto ex* "The lerm ou noi refer toartklu imported from one State into moOur, bui onty to ailieles imporicd from fareign coimries".R. Desly, The American i.aw of Taxation, I, pag. 232. O autor funda a alldida regra em 14 julgados da Suprema Corto-. Cf. Htt, nota l* i. pag. 273 retro. ' Um imposto d Estado sobro artigo vindos do outro Estado no i um im-

portao, aos productos de um Estado, emquanto elles no se acharem em acto de effectivo transporte (until aclually started in emir se of transpor tatiott to the State oj their destination ) para o outro Estado, a que se destinam 30a. Nos ltimos tempos, nenhuma autoridade mais valiosa se pde citar sobre a matria, do que o juiz Miller, da Suprema Corte Americana; vejamos, pois, como elle se pronuncia, a propsito de um dos mais importantes julgados: A nica questo de importncia levantada sobre os impostos de importao ou exportao tem sido a de saber, si estas palavras se applicavam a artigos transportados entre os Estados. Foi assentado que a palavra imports empregada nesta clausula (da Constituio) no se applica a artigos introduzidos ou transportados de um Estado para outro ; que elles no eram itn-\ Portao ou exportao no espirito da Constituio ; e que dita clausula smente referia-se a artigos importados de paizes estrangeiros para os Estados-Unidos. O ultimo caso fora de uma lei do Alabama, tributando o wiskey importado naquelle Estado. Insistiu-se, que era um acto de importao, e, conseguintemente, um imposto prohibido pela clausula constitucional. A Corte, porm, decidiu que no era importao, e que, sob este fundamento, o imposto no era invalido 3I.
posto de importao Calvo " Decisionea Constitucionales " II, pag. 67. Este autor apoiase egualmente em numerosos julgados da Suprema Corte. A disposio no se applica a artigos transportados de um Estado para outro Cooley '' Constitutional Limitations ", pag. 594 o nota ibi. o a j%e proclucls o fone State, intendeu, for exportai ion to another State, do not cease lo be a part of the"general mass of property in the State, subjecl, as such, to ia jurisiction and lamatlon in the usual way, uni they have been thipped, or nave been started upon such transporlation in a continuoui routa or journey Pomeroy '' An Introduction to the Const. Law ", pags. 234 e 662. Esta regra tem sido constantemente mantida pslos julgados da Suprema Corte; e sabendo-se que a Constituio americana prohibe, em absoluto, o imposto de exportao, de convir que a jurisprudncia admittida no pde ser mais liberal, quanto ao direito tributrio dos Estados. No temos, porm, que oceupar-nos, por emquanto, do imposto de exportao; delia faltaremos mais adiante. si Eis aqui o original. The only question ofany importanee, that ha ever arisen\ about the taxatiun of importe or exporte, has been' whelher thewords are applied to articles carria bettoeen the State, It has ben held, that the word importa , as used inthis clame, tlid not apply to artictes impor led or transporled from one State into another, andl that they iaere not importe or exporls viithin the meaning ofthe Constilulion i that itonly

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Diante deste testemunho, to claro e decisivo, do illustre juiz da Suprema Corte, alm de muitos outros certamente valiosos, reconhecendo o direito tributrio dos Estados, como doutHna assentada, nahypothese em questo, no precisamos, com certeza, accrescentar novos documentos ou opinies, para asseverar, que a jurisprudncia americana no pde ser invocada jdiscricionariamente entre ns para, por ella, contestar-se aos Estados da Unio Brazileira a faculdade de tributar os gneros do commercio interestadoal, quando importados para o seu consumo effectivo. Vem a propsito ainda lembrar, que na America foi o poder judicirio, quem achou prudente estabelecer distinco entre a importao estrangeira e a inter estadoal, para o fim de reconhecer o direito dos Estados em relao aos gneros da segunda 32 , por no havel-a feito a Constituio Federal ; ao passo que, no Brazil, foi a prpria Constituio que consagrou logo, para os devidos effeitos, a declarao expressar, de que o exclusivo da Unio s se refere importao de procedncia estrangeira, e no mais. Quanto aos argumentos em contrario, tirados da clausula constitucional,que o regulamento do commercio inierM nacional e interestadoal pertence exclusivamente Unio, no se nega o facto, de que o Judicirio se tem, por muitas vezes, fundado nella, para declarar invlidos a diversos impostos lanados sobre os gneros do commercio interestadoal pelas legislaturas dos Estados. E assim fazendo, o Judicirio exerce, sem duvida, o seu direito incontestado de interprete finai da Constituio, como elle tido e considerado na Repu blica Americana. I
rtferred to articles importei from fbreign counirie into the V. States. Th lattw vias o case i which Alabama liad patsed a ttatute taxing ali th wiskey importei into th State. It via instalei! thal il vias an imp ri, and eonstquently ils loa; in thal vsay fbrbldden j by th clame now wnder ditcutiin. Th Court, however, held thal it was nol an import, and the tax vias nol void for thal reaion Miller " Lecture <ra the Contt", pag. 251. N. York, 1891. 'Cf. ThayerCases of Const. Law, pag. 192. 8 segs. 11 Para evitar qualquer inferncia maior, do que se coutem no tpico tupra, diremos desde j: Na America no se lana imposto d importao, propriamente tal, ! aos gneros importados da um Estado para outro; lanam-se impostos do denominaes | diversas, em regra LICENAS sobre os gneros aUndidoa, quando efectivamente entrados para o consumo. Veremos adiante, que e tambm um direito desta espcie, que sustentamos competir aos Estados federados do Brazil.

288 E' um facto histrico e na conscincia de todos, que a allw dida clausula fora consagrada na Constituio Federal, como um meio seguro de garantir o commercio, sob ponto de vista da sua liberdade e igualdade, na Unio e nos Estados; e conseguintemente, desde que uma lei de imposto ou outra qualquer dos Estados vae de encontro mente do legislador constituinte, e o caso , porventura, sujeito ao Poder Judicirio, este procede muito correctamente, declarando a invalidade da mesma. No licito, porm, affirmar. que a disposio similar (art. 34 n. 5 ) da Constituio Brazileira fosse positivamente estatuda com o mesmo pensamento e fim ulterior... Na America a interpretao ampliativa do texto constitucional vem, no s, da sua razo histrica conhecida, como ainda, da circumstancia de a Constituio no ter nomeadamente estabelecido desde logo todas as clausulas, pr o ventura, capazes de assegurar a liberdade do commercio interestadoal. Limitando-se a vedar aos Estados os impostos de importao, exportao e tonelagem de navios, manifesto, que lhes deixara, no obstante, uma esphera de aco muito lata, susceptvel de abusos. Basta lembrar, que os Estados, no silencio da lei, podiam muito bem lanar pesados tributos sobre o transito e transporte das pessoas e cousas desse commercio, para avaliar-se das ms consequncias possveis nesta direco... No Brazil, o facto passou-se, de modo todo contrario. Em uns textos a Constituio definio quaes os impostos, que eram da competncia exclusiva, quer da Unio, quer dos Estados, e em' outros prevenio ou vedou expressamente a autoridade de ambos a semelhante respeito; sendo para notar, que os impostos, desde logo prohibidos, so, justamente, aquelles que podiam ser os mais prejudiciaes liberdade e igualdade do commercio entre os Estados. De certo; no se pde negar que, pelos dispositivos do \ 20 do art. 9o e do n. 1 do art. 11, e pela competncia exclusiva da Unio, consagrada nos ns. i e 20, e 2 do art. 70, a liberdade e igualdade do commercio interestadoal ficaram bas-tantemente garantidas, contra quaesquer pretenes descabidas por parte dos Estados. E por isso, nenhuma razo acceitavel

289 se offerece, que torne ainda necessrio recorrer interpretativa-' mente ao disposto no art. 34, n. 5 da Constituio, para o fim de restringir ou annullar, em parte, o poder tributrio dos Estados... Por outro lado, facto sabido, que o Congresso Constituinte no votou semelhante disposio (art. 34, n. 5), tendo em Vxal&wm remdio das condies ms, ento predominantes nesta ordem de factos, como succedera na America do Norte.No ha duvida que, por fora delia, pde o Congresso Nacional regular, como melhor parecer, o livre commercio externo e interno do paiz, e velar, para que os governos estadoaes, por sua legislao, no contrariem ou obstem a boa emcacia das leis federaes ou dos tratados a este respeito ; tudo isto cabe no objecto e fins do n. 5 do art. 34 da Constituio. Mas pretender, alm disto, que o poder tributrio dos Estados i ou no , prevalece ou aniquila-se, conforme a latitude ou interpretao ampliativa que se queira dar ao texto supradito; cousa, que no esteve na mente do constituinte brazileiro, e nem seria licito suppol-o, em vista do modo completo e positivo, pelo qual o mesmo deixou traada a esphera da competncia tributaria entre a Unio e os Estados. Ao contrario, da forma, porque a matria foi prevista e disposta na Constituio, nem o Congresso federal, por lei ordinria, nem o Poder Judicirio, por deciso interpretativa, podem cercear as faculdades tributarias, privativas dos Estados, sob o fundamento de que assim convm ao " bom regulamento" do commercio interestadoal. Todo poder ou direito, declarado pela Constituio, como sendo da competncia exclusiva de um poder publico, no depende de nenhum outro para o seu exercicio, e muito menos, poder ser restringido ou annullado, por mera interpretao de autoridade estranha. Esta regra de procedncia, intuitiva, irrecusvel 32a. Conhecidas, como so, as condies restrospectivas da legislao anterior do Brazil, com relao ao commercio em todos os seus ramos, a disposio do art. 34, n. 5 da Constituio Fe*
II '** Uma outorga (a grani) do lodo 6 incompatvel com a existncia de alheio1 direito a uma pnr-, diz Story. Ob. cit. 1001'.
383

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dermi simples afirmativa, alias, dispensvel em vista da unidat da lei commcrcial, de que a referida matria continuava na Republica, coroo havia sido no Imprio, a ser da atti io exclusiva do Poder Legislativo Nacional. : O legislador quis deixar bem claro, que, no obstante a partilha de poderes, conforme ao regimen federativo, entre a Unio os Estados, os ltimos no podiam legislar sobre p commercio com as naes estrangeiras, nem sobre o dos Estados entre sie com o Distrcto Federal, bem como, '* alfandegar portos, crear ou aupprimir entrepostos, etc. etc. ". I ri Estas palavras finaes da disposio citada e o contedo da que se lhe segue immediatamente 3b, deixam ver com toda clareza, qual fosse o verdadeiro intuito do poder constituinte, dando ao Congresso Nacional o direito privativo de regular O commercio. Mas, pretender ou concluir desse direito, que o mesmo Congresso se tome o arbitre supremo, com relao s faculdades tributarias dos Estados, ou que no alludido direito se inclue argumento bastante, para declarar nullo o poder tributrio et- \ iadoai, quando assim convenha; o que no podemos, de forma alguma, admittir, por ser repugnante com os outros textos expressos da Constituio sobre a matria de impostos. Si tanto importasse a disposio do art. 34, n. 5, ento I intil fora ter-se declarado em artigos especiaes, que era da competncia exclusiva dos Estados decretar taes e taes impostos... A palavra exclusiva perdia a sua razo de ser, j fora do seu significado. Estamos, porm, certos, de que o legislador constituinte I no procedeu de maneira to contradictoria; pelo contrario, decretando a partilha das rendas, fi-a de um modo certo e positivo, j tanto para a Unio, como para os Estados, e sem ter deixado a sua efTectividade, dependente de nenhuma outra clausula impliIcita, merc da interpretao posterior de qualquer dos poderes ordinrios.
atb Legislar sobro navegaodos rios que banhem mais de um Estado QU BO estendam territrio estrangeiro " (Art. 34, n. 6).

! jmfr,i

291 Conclumos, pois, que, quando entre ns se tiver de invocar 08 argumentos da Jurisprudncia americana, para casos semelhantes, cumpre muito attender: i) que, na America^ a inteno do legislador constituinte fora sabidamente de, pela clausula. to regulate commerce, armar o poder federal do direito de impedir ou annullar quaesquer actos dos Estados, inclusive a tributao abusiva, quando contrrios liberdade e egualdade do commercio interestadoal; 2) que, naquella Republica, no se fez, como entre ns, uma diviso das rendas publicas, com a declarao expressa das que pertenciam, exclusivamente ou no, aos Estados, e que , justamente, por ter continuado indefinida a faculdade dos mesmos na matria tributaria, que o Judicirio se considera autorisado a intervir para o fim de, mantendo o pensamento do legislador constituinte, declarar invlidos a certos impostos estadoaes, desde que se mostram offensivos da clausula em questo. O No se pde seriamente contestar, que, no Brazil, as cousas se passaram, ou so, de maneira muito diversa, como acima j se disse; alm de que, ai fossemos examinar o valor das decises da Suprema Corte Americana, por vezes, invocadas, como razes ou considerandos dos Accordos 33 do Supremo Tribunal Federal, veramos que, na sua maioria, ellas no podem mesmo suffragar a doutrina, que se tem pretendido estabelecer, como jurispru dncia constitucional em nosso paiz.
r. a> Nos referimos, de preferencia, ao Aco. do Supremo Tribunal Federal, mais recente, de n. 167 de 7 de junho de 1890. . Os casos e decises invocado, como argumento, nesse Accordo, foram os se guintes: . . Brouin tt Al. . 7V) State of Marylaiid( 1827). Tratava-s* de uma lei Mtadoal, exigindo do importador a taxa de 350 pela licena, que devia ter, para poder vender as mercadorias importadas do estrangeiro, o, no caso sujeito, o importador fora accusado da ter vendido um pacote de mercadorias estrangeiras importadas, antes de ter obtido dita. licena. Exposta a matria pelo Ckief-Justico Marshall, a Carte decidiu: que o direito de importar inclua o de vender, em grosso, os gneros importados nos mesmos envolucros, em que vinham do estrangeiro; e que, conseguintemente, um Imposto estedoal, lanado sobre o importador ou sobra as mercadorias em taes con dies, era invalido, por ser um imposto de importao, para que os Estados no tinham competncia. Vide a deciso citada em sua integra em Thayer, "Cases of ConstUntionalLaw", pag. 1826 o segs. r. Laviv. Austin. No otferece maior argumento, do que o caso precedente ; nclle, mais uma vez foi decidido que, emquanto o objecto importado permanece a propriedade do importador, na sua firma ou pacote original, qualquer imposto sobre o mesmo a um direito sobre a importao; mas os artigos importados podem ser tri-

No podemos entrar ns exame, porqu elle' nos levaria muito longe dos limites traados ao presente capitulo.- Umi-tamonos a algumas informaes, que no podem ser omittidas.] Os autores diversos e 03 prprio^ juize da Suprema Corte so accrdes em declarar a diffieuIdade enorms de fixar at onde vai a competncia* do poder federal para interceptar a autoridade dos Estados, annullando as leis ou tributos destes, sob o fundamento de serem offensivos ao- regulamento do com'
bulados, depois de ler sabido das mos do Importador, ainda que permaneam nos pacotes originaes. ( Warinn. o, The Mayor ). Vide B. Desty, The Const. of the TJ. Status pag. 187 e sogs. Goolay, Constltutional Law pag. 70, nota 2. Q Cook r. Penntylwmla (1878). Tratava-so de um imposto obre mercadorias vendidas em leilo nos mesmos envoluoros, em que tinham sido importadas do estrangeiro. Nos considerandos se alludiu as decises anteriores de casos anlogos, o mais uma vez se confirmou a doutrina, que o imposto lanado sobro gneros vendidos nos pacatos origina* do importador, antes da se terem incorporado 4 propriedade geral do pais, um imposto da Importao, o, por tanto, nullo. Alm disto, o imposto impugnado era de caracter discriminativo, isto d, maior ou menor, segundo a procedncia dos gneros importados,o que tambm <5 prohibido pela Constituio. Vide TKaytr, Cases cit. pag. 1989. f,e<<p. . Port o/* Mobile (1888). Trata va-se de imposto crealo por lei estadoal sobre as rendas brutas da TVis/arii Union Telegraph Company, arrecadado dentro do Estado. A questo importante era a de aabir, ai uma companhia, incor porada por acto do Congresso Nacional para o servio da transmisso de despachos entre os Estados, o outro os Estados-Unidos e o* paisos estrangeiros, podia sor prohibida de funecionar em um Estado, por no querer pagar as respectivas taxas do mesmo. A Suprema Corta no entrou na apreciao do valor desta questo especial; mas, encarando o imposto, como offensivo da clausula constitucional sobre o regu lamento do commercio, declarou-o invalido Accrescentou, porem, que semelhante deciso no rodava o Estado de tributar a propriedade dos indivduos occnpados nesse commercio, estabelecidos (loruted ) ao Estado, do mesmo modo, por que era tributada a propriedade de outros quaesquer cidados, Entretanto, devemos observar, no caso Osborne i>. Mobile, a Corte decidira, justamente, o contrario, isto e, confirmou a validade do imposto. Thayer, Cases | cit. pags. 1950 o 2095 e sogs. Tiernan o. liinlter.0 que se decidiu foi: que o principio da eg unidade da tributao requer, que artigos, produzidos era um Estado, no sejam tributados em outro, si a mesma espcie de artigos no fr ahi tributada com igual taxa Dissty, ob. cit. pag. 294; Story, Comm. cit. pag, 706, nota. Bobbina . Slielby Uoiinly ( 1887). Tratava-se de imposto de licena, exigido do um vendedor ambulante (drummor ) de mercadorias, por amostras, de um Estado em outro. A questo foi largamente examinada sob o ponto de vista da liberdade do commercio intnrestadoal, e o imposto declarado invalido, por ser offensivo da clausula constitucional que d ao Congresso o direito do regular o commercio. O GMh Justice Waile e dous outros juizes, apoiando-se om argumentos e decises ante riores, votaram pela legalidade do imposto. Thayer, ob. cit. pag. 2050 e segs. Ahi temos os casos citados e as rates de decidir, alis, diferentes, com as quaes se procurou, no obstante,firmara boa doutrina entre ns... Alm disto, de saber, que, si houvesse necessidade, no seria difflcil contrapor diversos outros julgadas da prpria Suprema Corte Americana quelles, a que acabamos do referir-nos. Mas, dispensando-nos do semelhante tarefa, pareoo-nos inteiramente fora de duvida, que nos prprios casos, de que se tirou argumento, nada ha que autorise a concluir quo os Estados no possam tributar as mercadorias nacionaes importadas, depois de entregues ao effeciivo consumo dos mesmos.

293 inercjo interestadual (Const. Am., art, l, { 8, n. 3), A difficuldde veto, principalmente, destas circumstancias peculiares matria: jsimeira, a quasi impossibilidade de traar esphera determinada para as* leis de policia e fiscalisao (police and inspection-laws), que. dl Estados podem sem duvida adoptar, mesmo, com relao ao commercio interestadoal, sobretudo, a respeito de casos, no ainda regulados especialmente por lei do Congresso; *- segunda, o direito irrecusvel dos Estados de regular e tributar, como entenderem, os actos e objectos do commercio interno do prprio territrio, ea difficuldde s fixar um limite entre este commercio e o interestadoal, propriamente dito ; terceira, a impossibilidade, alias consequente das duas circumstancias mencionadas, de definir, na pratica, para os differentes negcios e espcies, o que se deve entender por commercio interestadoal nos termos da clausula constitucional. As discusses, os pareceres e considerandos dos julgados a esse respeito, so os mais discordes e diversos, maxime tratando-se de annullar impostos estadoaes, sob a sanco da referida clausula. Mo ha duvida que, como regra geral, est estabelecido: e 'Interstate commerce catinot be taxed at ali by the State", e roais ainda: "a State cannot directly or indirectly tax lhe impor tation oj goods from another State". Assim se l, com effeito, nas razes de decidir de muitas sentenas da Suprema Corte; porque, accentua-se, - o imposto estadoal, nas bypo-theses ditas, seria contrario ao "regulamento do commercio", que s ao Congresso, e no aos Estados, incumbe decretar 34. B! Mas, quando se tem de apreciar cada caso em particular, a applicao da sobredita regra torna-se da mxima dimculdade. Esta questo de impostos, diz o professor J. Ordronaux, ; no tocante ao commercio interestadoal, cheia de condies perplexas (perplexing conditions), que exigem constantemente o mais apurado engenho das Cortes, afim de harmonisar as repectivas decises. Infelizmente esses esforos nem sempre teem tido auccesso e, em consequncia, nos achamos diante de jul* I
* Vide: J. I. O. Bar*, loo. oit. o J, Ordronau, oh. clt. pag. 188 e 8eg.

204 gados, que,"embora tenham decidido um caso particular, deixam, todavia, atrs de si grande incerteza quanto extenso de sua applicabilidade pratica a casos anlogos... Mas, em qualquer hypothese, a soluo do problema consiste em* determinar os limites, at onde, um Estado pde levar o seu poder tributrio, sem que o seu acto no seja uma violao da garantia constitucional de iguaes privilgios e immunidades reconhecida aos cidados dos Estados-Unidos, onde quer que commerciem dentro da Unio. To vasto o terreno, no qual pde ser exercida a tributao estadoal, sobre as pessoas, a propriedade, profisses ou negcios dentro de seus limites, e to intrincados so os problemas que dahi resultam, muitas vezes, em vista do poder e direito do Governo Federal de regular , tanto o commercio nacional como o extrangeiro, que torna-se extremamente difficil traar uma linha que separe as duas jurisdices, definindo o ponto exacto, onde termina a autoridade superior do Congresso, e onde comea a dos Estados. Em todo o caso, observa o mesmo autor: No se pde questionar, que cada Estado precisa obter rendas para os fins do seu governo, tendo o poder de ' procural-as pelo lanamento de tributos convenientes. Quanto aos meios e maneira de fazel-o, elle deve ser a autoridade suprema e o juiz exclusivo. Agindo dentro dos preceitos da sua prpria Constituio, o Estado livre de crear qualquer systema de tributao... que bem lhe parea 3S. Por sua vez, o juiz Cooley, presidente da "Intrestate Cotnmerce Commission", elle, partidrio decidido da autoridade ampla, exclusiva, do Congresso para regular, como melhor entenda, o commercio nacional, disse, no obstante, ao occupar-se das condies diversas do assumpto: A linha de distinco entre o que constitue uma interferncia no commercio e o que um mero regulamento de policia (policia, no seu sentido geral) , s vezes, extremamente escura e sombreada, e por isto, no de
* Aut. e ob. cit. pag. 294 e segs. e 312 e sega. Cf. pag. 293 e seg. A, Carllvr, ob. cit. vol. 3o,

295 admirar que distinctoa juristas discordem, quando se esforam por classificar os casos que surgem... 3fl. . A questo de saber, observa Story, si o poder conferido ao Congresso sobre o commercio exclusivo, e de outro lado, si os Estados podem estabelecer regulamentos, no incompatveis com os prescriptos pelo Congresso, uma daquellas, a cujo respeito se tem manifestado diversidade de opinio entre os juizes da prpria Suprema Corte, em vrios casos importantes 37. O juiz Miller, na exposio da sentena sobre o caso " Hinson v. Lott" pondera semelhantemente: I H A questo sobre a natureza do poder de '' regalar o commercio" , e al onde este poder exclusivamente investido no Congresso, tem sido sempre dimcultosa, e, mui raro, tem sido entendida por esta Corte de maneira unanime 38. I No caso "Hall v. De Cuir", o Chief-Justice Waite, ao expor a opinio da Suprema Corte, ajuntou estas consideraes: A linha, que separa os poderes dos Estados, deste poder exclusivo do Congresso, nem sempre assas distincta, e, muitas vezes, dimcil determinar, a qual dos lados pertence 0 caso... Os Juizes, no raro, divergem em suas razes sobre a deciso, em que tomam parte. Em taes condies, seria tarefa intil pretender fixar uma regra arbitraria, pela qual devesse a mesma linha ser traada para todos os casos. E' muito melhor deixar, que matria to delicada seja assentada em cada caso, sob o ponto de vista dos direitos particulares, envolvidos no mesmo 39.> H De certo; a discordncia e a contradico mesmo de numerosos julgados das Cortes Americanas sobre o assumpto, so notrias, servindo, desta sorte, para confirmar quanto os autores citados e outros assignalam sobre a sua difficuldade pratica 40.
* ' Constitucional Lirailatlons ", pag. 722. *' " Commantaries on the Consl.", S 1073, notas. I ' Thaytr Casos, pag. 1928. K\ ** Ibiim, pag. 1983. H A este respeito, pode-so lambem vr" Tributao Constitucional", no Jornal o Commercio da 1896, citado pag, 274, nota 1T.

Entretanto, restringindo as nossas vistas ao ponto limitado que nos occupa, duas cousas se verificam das decises da Suprema Corte Americana: primeira, que os impostos estadoaes s so annullaveis, quando cream obstculo liberdade e igualdade do commercio interestadoal, como os de transito e transportei ou intercurso das pessoas e cousas entre os Estados, e os de caracter discriminativo j segunda, que, em todo o caso, fazem sempre resolva do direito tributrio dos Estados sobre as pessoas estabelecidas ou as cousas trazidas definitivamente para o territrio dos mesmos. E' o que facilmente se poder averiguar dos prprios 'casos, alis julgados, como offensivos ao " regulamento do commercio" *0a. Vejamos alguns dentre os mais importantes. Nos casos Reading Railroad Co. v. Pa., Passanger Cases, State Freigth Tax, Glaucester Ferry Co. v. Pa., Philadelphia Stearnship Co. v. Pa., Crutcher v. Kentucky,\ Covington and C. Bridge Co. v. Kentucky, o objecto da questo e a razo de decidir foram a liberdade ou iseno do transito, transporte, viao ou intercurso entre os Estados, di reitos, que o legislador federal deve garantir. Nos casos Robins v. Shelby County Taxing District, Mc Call v. Califrnia, Leloup v. The Port of Mobile, Brennan v. Titusville e outros, tratava-se da liberdade de ne gocio e intercurso de pessoas que, Como agentes ou negociantes ambulantes vindos de outros Estados, se consideravam prohibidas de commerciar pelas leis estadoaes, que lhes impunham a con dio de prvia licena, por meio de tributos. O judicirio en tendeu, que essa condio repugnava liberdade de commercio e igualdade de privilgios e immunidades, que o cidado ame ricano deve ter em qualquer Estado da Unio. Nos casos Bawman v. Chicago, Minnesota v. Barber, Brimmer v. Rebman, Voight v. Wright, Leisy v. Har\den, tratava-se de leis reputadas prohibitivas da entrada ou venda de gneros, por motivos diversos, e a Suprema Corte tambm annullou-as, por contrarias liberdade do commercio.
* Vide; ' "Tributao Constitucional" cit. art. V, 3a serio, de 11-8-96.

297 Nos casos Cook v. Pemtsylvama, Walling v. Michigan, Lying v. Michigan,- tratava-se de impostos discriminativos, isto , impostos particularmente lanados, segundo a Procedncia dos productos ou porque o tributado no era residente no Estado; conseguintemente, de manifesta inconstitucionalidade. Entretanto, importa tambm saber: que nos casos Woodruff v. Parham, Hinson v. Lott, Machine Co. v. Gage, Licence Cases (diversos), State Tax on Gross Receipts, Maine v. Gr and Trunk, Brown v. Houston, Mobile v. Kinball, In ri Rahrer e outros, tratando-se, em todos elles, de tributos, que, sob differentes ttulos, affectavam s pessoas ou cousas do commercio interestadoal ; isso no obstante, a Suprema Corte sustentou nas diversas decises a constitucionalidade do poder tributrio dos Estados. Sobre essa importante questo, ainda opportuno transcrever paru aqui o que em data recente escreveu um dos mais distinctos constitucionalistas americanos. H. Campbell Black, depois de ter apreciado o objecto e fins da clausula constitucional, que d ao Congresso o direito de regular o commercio nacional e estrangeiro, e sua importncia decisiva na delimitao do poder estadoal a esse respeito, ensina, como doutrina assentada sobre os impostos de importao e exportao inter-estadoal, o seguinte : Os gneros, producto de um Estado, destinados exportao para outro Estado, esto sujeitos tributao, como parte da massa geral da riqueza do Estado de sua origem, at o momento de acharem-se no curso de effectivo transporte para o Estado de seu destino, ou at 0 de serem entregues a um con-ductor ( carrier) para esse fim. E' somente, quando o transito tem comeado, que os gneros tornam-se objectos do commercio interestadoal, e, como taes, ficam sujeitos ao regulamento nacional (to national regulation) ; cessando, portanto, de net tributados pelo Estado da sua origem. E reciprocamente, os gneros, vindos de um Estado para outro, cessam de estar em transito, e podem ser sujeitos tributao, no momento a que chegam ao logar do destino e so expostos venda ; comtanto que sejam tributados, como so os demais gneros, e no,

pela razo espacial da sua vinda de outro Estado, nem to pouco, com taxas discriminativas desfavorveis **. Com referencia aos gneros importados do estrangeiro, oj referido autor accrescenta egualmente: Os Estados no podem lanar tributos sobre gneros importados do estrangeiro, emquanto elles permanecem nas mos do importador originrio, ou, tendo sahido das mos deste, emquanto se conservam nos envolucros originaes da importao. Mas, quando, rompidos os envolucros originaes, o importador dispe delles, ( ihe original cases have been broken up), taes gneros tornam-se tributveis, como parte da massa geral d propriedade existente no Estado 4 2 . Ahi temos, em resumo, o que ha de definitivo na jurisprudncia americana, quanto ao poder tributrio dos Estados, sobre os gneros, que entram ou saltem do seu territrio. E por isso, que no duvidmos afiirmar, logo ao comeo desta discusso, que a invocao da jurisprudncia americana, nem sempre, seria um argumento para as decises do Supremo Tri-j bunal Federal de nosso paiz. Ao contrario, em muitos casos, ella , sabidamente, contraproducente. IO Voltando, agora aos dispositivos concernentes da Constituio Brazileira, parece conveniente previnir, finalmente, contra uma inferncia, que talvez se pretenda tirar dos mesmos. Do facto de o texto constitucional fallar de importao de procedncia estrangeira, como exclusiva da Unio, e nada conter explicitamente sobre a importao interestadoal, no sup-ponha-se, acaso, que reconhecemos aos Estados o poder de crear e cobrar impostos desta ultima espcie. No, absolutamente, no.* Conforme ao nosso parecer, todo imposto estadoal sobre a importao, propriamente dita, salva a hypothese do i 30 d art. 9o, inconstitucional, quer se "trate de mercadorias estrangeiras, quer se trate de gneros nacionaes; porquanto, si em relao aos ltimos, no ha um texto positivo, vedando-o
" Black " Handbook of American Const. Law", pag. 185. St. Paul, 1805. As regras, acima estabc.BCidas pelo autor, so tiradas das prprias decises da Suprema Corte. *>' Aut. e ob. cit., pag. 177.

299 nomeadamente aos Estados, estes se acham, no obstante, inhi bidos de fazel-o, em vista do disposto no g 3o do art, 90 10 n. i do art. 11 da Constituio.. A ida geral, que se tem de importao , que esta palavra perfeito synonymo de entrada em um porto ou localidade; e assim sendo, de ver, que o producto importado num Estado cabe debaixo da disposies profbiUvas dos citados artigos. I At aqui, consideramos tambm perfeitamente constitucional, a restrie imposta ao poder dos Estados, relativamente importao; mas, passar alm, 6eria cerceal-os de um direito, sem nenhuma razo jurdica procedente... Nem na lei, nem nas decises do Judicirio se definiu o que se deva entender, por acto de importao, para o fim de excluir delle a competncia tributaria dos Estados; mas, no se pde deixar de convir, que ha de haver um momento, em que os produetos entrados em um Estado perdem o caracter de importao, para incorporar-se riqueza movei existente no mesmo. m E a este respeito, ou se adopte a regra admittida na jris-prudncia americana *5, ou outra qualquer, que parea mais prudente; a verdade , que no se poder negar aos Estados o seu poder tributrio sobre mercadorias, definitivamente ficadas no seu territrio, ou sobre profisses, ahi exercidas com caracter permanente, s porque, essas mercadorias vieram importadas de outro Estado, ou porque os indivduos exercem a sua industria sobre produetos dessa origem... Concluso, to extensiva, no tem, no pde ter, apoio explicito, nem mesmo implcito, nos textos da Constituio. Isto posto, damos o ponto em discusso por encerrado. Mas, sinceramente convencido de que, em vista de quanto foi considerado e exposto, foroso admittir, que o imposto estadoal sobre os produetos importados, quando estes entram para o consumo definitivo de um Estado, perfeitamente constitucional; no duvidaremos affirmar juntamente os seguintes pontos*. i) Que as decises, propriamente taes, da Suprema Corte Americana Sobre a matria de importao, em nada se oppem
* Vida paga. S7S o 897 rvtro.

ao direito tributrio dqs Estados nas condies, em que acabamos de reconhecer semelhante direito 4*; 2 ) Que a jurisprudncia da mesma Corte sobre casos litigados no intuito de annullar impostos estadoaes, como infringentes da clauv sula da Constituio Federal que attribue ao Congresso o direito de regular o commercio interestadoal, tem sido, em grande parte, incerta, varia, e at contradictoria, e s, em hypotheses muito limitadas, poder ter applicao procedente aos casos anlogos, porventura, fundados em textos da Constituio Brazileira *8; 3 ) Que as razes histricas e condies differentes, em que as respectivas disposies foram estatudas nas duas Constituies, so argumento bastante, para que as razes de decidir sejam tambm differentes nos julgados da Suprema Corte Americana e do Supremo Tribunal Federal do Brazil 46; 4 ) Que, alm disto, bem examinados os casos decididos pela Suprema Corte Americana, annullando tributos estadoaes, por offensivos ao regulamento do commercio, verifica-se que o fundamento principal dos julgados tem sido, em regra geral: ou porque os tributos impugnados prejudicam a liberdade de transito, transporte, e inter curso do commercio interestadoal, ou porque attentam contra o exerccio das profisses e a egualdade de direitos e privilgios, a que os cidados americanos teem direito em qualquer Estado da Unio, mas nunca, porque os alludidos tributos recaiam sobre mercadorias importadas, depois de incorporadas propriedade ou riqueza do respectivo Estado *7; 5) Que, finalmente, as razes e motivos procedentes, que o Judicirio Americano tem deduzido da mente que teve o legislador ao estabelecer a clausula do art. i, 8o n. 30 da Constituio Federal, no podem ter egual valor e cabimento na jurisprudncia brazileira ; visto como, por 'disposies expressas da nossa Constituio, ( arts. 70 a 12); foram, .desde logo, previstos os actos e factos concernentes, ficando, conse** Hic, pag. 272 e 297. ** Hic, pag. 292 e Mg. * Hic, pag. 288 e 292 Mg. *? Sie, pag. 291, nota, e 296 sog.

301 guintemente, o disposto no n, 50 do art. 34 da Constituio Brazileira muito mais restricto e limitado, em seu objecto e fins, do que o dispositivo anlogo da Constituio Americana 48. 11 Impostos sobre a navegao (Const. art, 70, n. 20, e art. 11, n. i). A Constituio declara, que da exclusiva competncia da Unio decretar direitos de entrada, sahida e estada de navios, sendo livre o commetcjo de cabotagem as mercadorias nacionaes, bem como s estrangeiras que j tenham pago imposto de importao . No ba outra disposio ou texto constitucional, que autorize1 lanar imposto ou taxa sobre a navegao, quer pelo Poder Federal, quer pelo Poder Estadoal. Pelo contrario, o disposto no n. i do art. 11 prohibe juntamente crear impostos sobre os vekiculos, de terra e agua, que transportarem productos, nacionaes ou estrangeiros, entre os Estados. Logo, sem mais razes ou argumentos, parece-nos obrigada a concluso de que, constitucionalmente, no podem os navios, isto , a navegao de nossos rios e mares soffrer outros encargos, alm dos indicados no n. z do citado art. 70 ; queremos dizer, os referidos navios devem ser inteiramente livres, no seu inter curso ou na sua parada, pelos portos da Republica, Quanto sub-clausula, que se contm neste ultimo dispo sitivo, j tivemos occasio de accentuar, qual seja o nosso parecer a respeito. Desde que nella o legislador falia do "livre commercio de mercadorias", entendemos, que a liberdade, ahi assegurada, refere-se, Precisamente, ao transporte ou conduco costeira (cabotagem) das mesmas. H B Outros lhe tem dado interpretao, muito mais lata, conforme se disse em outro logar *', entendendo que, por ella, o
*8 Havoria mesmo um gravo injustia, si os productos importados para o con sumo de um Estado ficassem, pelo so facto de virem de fora, isentos de todo o imposto, ao passo que os productos do prprio Estado no o so. lie certo, raro ser o produeto da Estado, que no supporte um importo da eantumo, maior ou menor. E porque o produeto di outro Estado deveria gozar do vantagem superior, sando elle cgualmonto exposto ao consumo, como o primeiro 1.... -j Sobro este ponto, de ler com proveito o parecor a. 191 A, da 18*, da Camar dos Deputados, o o projecto, paio qual o mesmo concluo, declarando que oa productos em questo so tributaoeis, oito dias depois do entrados para o consumo do respectivo Estado, * Vide pag. 279, nota "'.

302 legislador quiz isentar os navios que fazem o commercio de cabo- tagem, de todo e qualquer imposto, inclusive mesmo os de en-, irada, sahida e estada, como um favor especial, directamente feito navegao desta espcie s. Emquanto que, por outro lado, alguns Estados, considerando o seu direito tributrio, somente delimitado em relao aos dits impostos de entrada, sahida e estada de navios, j lhes teem f lanado diversos impostos, sob ttulos differentes, como sejam: taxas de carga e descarga, de embarque e desembarque, de lotao, tonelagem, despacho de embarcao, etc. etc. 51. Ao nosso ver, todos esses impostos so inconstitucionaes, e assim j decidiu, com effeito, o Supremo Tribunal Federal por Accordo de 30 de maio de 1896. Na Republica Norte Americana, como vimos, os Estados s so prohibidos expressamente de lanar sem o consentimento do Congresso os direitos de tonelagem (duty of tonnage). Mas, uma vez reservado para o poder federal o direito de regular o com" mercio, ficou subtendido, que ao mesmo compete juntamente legislar sobre os navios em geral, como instrumentos, que so, do commercio nacional e estrangeiro. Conseguintemente, toda lei estadoal, que crea impostos de tonelagem (capacidade cubica de navio) ou outro qualquer sobre a navegao, embora sob pretexto e titulo differente, considerada sem validade constitucional 52. Diz a Suprema Corte Americana em uma das suas decises mais importantes: Taxas lanadas por um Estado sobre navios e embarcaes da propriedade dos cidados do Estado, desde que forem baseadas sobre o valor dos mesmos, como propriedade, no se incluem na prohibio constitucional; mas, egualmente claro e innegavel, que taxas lanadas por um Estado sobre navios e embarcaes, como instrumentos do commercio e navegao, esto dentro da referida clausula, a qual prohibe aos Estados lanar
00 Vide Paricer da Commisso Especial do Senado e Camar doa Deputados ( citado pag. 309,) *' E1, do ver, a respeito, a Lei do Estado do Pernambuco, n. 121 de 88 de junho de 1895, e as leis oramentarias dos diversos Estados em geral. 81 Vide: Thayer, " State Tonnago Casea ", ob. clt. paga, 1327 o sega.

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direitos de tonelagem, sem consentimento do Congresso ; e nada importa que os navios ou embarcaes tributadas pertenam a cidados do Estado, que cobra o imposto, ou a cidados de outro Estado; porque a prohibio geral, negando aos Estados o poder de lanar direitos de tonelagem em quaesquer circumstancias s* a. Por seu turno, o Congresso, sempre que tem tido necessidade de considerar a matria, tem egualmente procurado subtrahir, quanto possivel, do Poder Estadoal, tudo que se refere navegao, como meio de transporte ou instrumento do commercio. I Com relao ao direito constitucional brazileiro, occorre ainda um ponto, sobre o qual possivel dar~se a controvrsia: o de saber, si os navios, propriedade dos cidados de um Estado, e navegando somente as aguas interiores deste, no podem ser tributados pelo mesmo Estado, sob outros ttulos, que no sejam os de entrada, sakida e estada dos navios... Procurando lio nos julgados da Suprema Corte Ameri cana, v-se que nesta, como em outras espcies, sujeitas clau sula constitutional " to regulate commerce ", se encontram serias discordncias; todavia, pde-se, affirmar que a regra predomi nante a da iseno dos navios, salva, to somente, a com petncia dos Estados de tribulal-os, como parte da sua riqueza ou propriedade geral S3. Egual regra deve ser, sem duvida, a seguida entre ns. H I Mas, o que muito importa , que, sobre este, assim como sobre muitos outros assumptos, o Congresso Nacional legisle, quanto antes, afim de que a ausncia da lei federal no v dando ensejo, sino, certo direito, de o poder estadoal interferir e providenciar a respeito da matria, segundo bem lhe parea nas circumstancias. I Na America, quando o caso no est providenciado por lei federal, nem o Estado explicitamente vedado de fazel-o pela Constituio federal, respeita-se, em muito, a competncia es* lbidtm.

1 > pa ter-so juzo da jurisprudncia americana a respeito, bastar ver o cato* citados era D*>ty's -Federal Coostitution, paga. 190-91 o 311.

304 tadoal para tudo que se refere ao commercio interno de cada Estado, por entender-se, que isso o mais consoante com o systema federativo. 1S Impostos sobre a exportao (Const. art. 90 n. 1, e | a). O legislador constituinte da Republica estatuiu de modo expresso, que da competncia exclusiva dos Estados'decretar impostos sobre a exportao de mercadorias da sua prpria produco. O projecto de Constituio, que o Governo Provisrio submetteu ao Congresso Constituinte, continha a esse- respeito o seguinte: K E' da competncia exclusiva dos Estados decretar impostos sobre a exportao de mercadorias, que no sejam de outros Estados (art. 8, n. 1 ). Em 1898, ou antes, si o Congresso deliberar, cessaro de todo os direitos de exportao (artigo citado 2 ). Como se v, a primeira parte do dispositivo , no seu contedo, idntica ao que foi adoptado na Constituio, ainda que differente em algumas palavras; quanto segunda, porm, no foi a mesma acceita pelos motivos, que adiante se seguem. A Commisso dos 21 3V no desconhecera os bons intuitos econmicos, que teve o Governo Provisrio pretendendo limitar desta sorte os direitos de exportao, isto , fazendo-os desapparecer em poca relativamente prxima; mas, por outro lado, no lhe parecendo de melhor alvitre, que uma fonte de renda, depois de attribuida economia dos Estados, ficasse, no obstante, sob a dependncia e deliberao posterior do Poder Fe* deral, propoz a eliminao mencionada do dispositivo, ficando, con-seguintemente, aos Estados a faculdade para tributar a exportao em toda a sua plenitude; tendo a referida Commisso dito em seu parecer: Os impostos de exportao incidindo sobre a produco dos Estados, que os decretam, affectam directa e imme-diatamente os interesses econmicos dos mesmos Estados, e
H "* Assim se chama a Commisso Especial, quo levo de rever o Projecto do Governo Provisrio, para dar o seu parecer sobre o mesmo, antes de sor submettido a discusso do Congresso Constituinte.

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portanto aos respectivos governos locaes que deve ser deixado o cuidado de poupar as foras productoras em seus territrios, minorando ou svipprimindo estes impostos, conforme exigirem as circumstancias peculiares de cada um. Essa liberdade de aco lhes fanto mais necessria, quanto certo que, devendo o imposto de exportao sar substitudo pelo territorial e dependendo este de um cadastro, cuja execuo demanda tempo e considerveis despezas, no se pde priori precisar a epocha, em que cada Estado se achar habilitado a operar essa sub* stituio 5i . O Congresso achou procedente o modo de ver da sua Commisso, e por isso, logo em ia discusso, approvou a emenda suppressiva, que a mesma propusera. O imposto sobre a exportao no foi, por assim dizer, um direito novo adquirido pelos Estados da Federao ; porquanto elle j figurava, desde muito, na economia oramentaria das pro-vincias do ex-Imperio, agora decoradas com o titulo de Estados. Sobreleva tambm no omittir, que o direito tributrio, exercido pelas ex-provincias sobre a matria, no se limitava, como seria, certamente, de melhor conselho e razo, aos gneros da prpria produco; elle se estendia egualmente aos produetos, umas das outras, e at s mercadorias estrangeiras despachadas para o consumo. Deixamos, no momento, de insistir sobre a inconvenincia manifesta d semelhantes praticas, para somente dizer, que, em resumo, foram estas, as condies histricas, em que o imposto de exportao teve a sua consagrao no direito constitucional vigente. Entretanto, a despeito da clareza do texto do art. 9 n. i da Constituio, e de a faculdade, contida no mesmo, ser historicamente uma simples afhrmao do direito anterior em favor dos Estados, tudo isto no obstante, facto sabido, que o mencionado imposto j tem dado logar a grande controvrsia... Pretendeu-se que aos Estados s competia o direito de tributar as mercadorias de sua produco, quando despachadas
Vide*. nexos ". 2283 Parecer citado nos Annae do Congresso Constituinte; Hle " An-I H *>

para o estrangeiro e nada mau; sendo-lhes denegado o mesmo i direito quanto exportao interestadoal, ex-vi do n. do art. 70 da Constituio. Neste sentido pronunciara-se o prprio Su--| premo Tribunal Federal, declarando, em Accordo de 23 de maio de 1896, que no podia 'ser tributada por um Estado a sabida de mercadorias de um porto seu para o de qualquer I outro Estado da Unio; e, que consequentemente,, inconstitu-cionaes eram as leis do Estado que violassem este preceito. Reforando a nova doutrina do Poder Judicirio, se allegou ainda, que aos Estados tambm no era licito tributar a sabida dos seus prprios productos, de uns para outros, por ser isso contrario ao regulamento do commcrcio interestadoal, que a Constituio declara ser da competncia privativa do Legislativo da Unio (art. 34 S) " 13 A prevalecer esta interpretao, to restrictiva, manifesto, que o poder tributrio dos Estados ficaria extremamente
A decido do 8. T. F. provocou grande discusso na imprensa d Capital Kcdnral o dos Estados, o qMS, a despeito daquella, no ae julgaram obrigados a ceder do seu direito, to claramente expresso na Constituio. Vide Jornal do Com-mercio de 23 o fi do junho, e da 0 de julho a 17 do agosto," tudo de 1800. Couba-nos tomar parto nessa discusso, o oacrovondo ento, sob o titulo da Tribulao Cousluiv-ional, affirminos, alem do outras, as seguintes proposies: 1 ) quo nos Estados Unidos a prohlbio ' Nenhum Estado poder lanar, sem o consentimento do Congresso, Imposto algum sobro a importao o a exportao" no so applica s importaes dos Estado* entro si, nem mesmo a estrangeira, desde qne os objectos desta, tendo saindo das mos do importador, tornam-se parto da massa da propriedade movei, e portanto, ajeita 4 juritdlcco exclusM do Estado, como (ora sabidamente assentado nos casos d Woodruff v. Portam e outros; 2 ) que olitras decises da Suprema Corte, declarando que " o commcrcio interestadoal no pode ser tributado de maneira alguma " (intentou eoinmerce eannol be taxd ai ali), cx-ti <la clausula constitucional, que d ao Congresso o direito do regular o com mercio, ~ no revogaram as decises e a doutrina, alludidas no numero anterior; 3 ) qne os Estados Americanos podem, jure prprio tributar os gtntro importados de outros Estados, desde que entram para o seu com mercio o consumo interno. Estas proposies tiveram contestao do Ulnatrado contendor na imprensa... Em vista do que, e nfio querendo muito presumir do prprio juizo em matria de tamanha relevncia, assim como. aqui, havamos solicitado a opinio dos companheiros da Commiso Revisora do projecto de Constituio, os quaes, em sua quasi unanimidade, approvaram o nosso modo de ver na discusso sustentada ('Jornal do Commercio dito), assim lambem, parecera-nos conveniente ouvir a alguns escriptores competente! da America, para saber, si Unhamos, ou no, bem interpretado os julgados da Jurisprudncia Americana, quanto s proposies, acima mencionadas. Neste sentido nos dirigimos, com eifoito, ao Sr. Thomas Af. Coolty eao Prof. J. Or&ronauee (da Columbia Colloge de N. York), cujos nomes so vantajosamente conhecidos, como constitucionalistas, nsquella Republica. O primeiro acbavn-se, infelizmente, enfermo na occasio e por isso no ponde dar resposta desenvolvida aos nossos quesitos (eram as mesmas proposies indicadas); mas, em carta escripta por seu illustre filho, Charlei H. Cooley, declarou, que

307 reduzido -quanto aos impostos de exportao. Desappareceria mesmo, para alguns delles a possibilidade dessa tributao, ou porque os seus productos, pela sua qualidade, e outras razes differentes, s teem consumo no paiz, ou porque no seja possvel dar-lhes sahida directa (exportao, no sentido restricto) para os portos estrangeiros S7. Os argumentos, porventura, invocados, da jurispiudencia americana no podem ter applicao ou valor procedente entre ns: Primeiro, porque na Republica Norte Americana, o imposto de exportao vedado, tanto Unio como aos Estados, em* quanto que na Republica Brazileira elle declarado da compeo nosso jui sobre mato ria ora correcto ' Jle rttnark* You ha\;c comei ideas \concerning lhe laxing-poKer of lhe States of lhe Amtrkan tfaisn" ( Carta de 20 de lagosta do 1896). O segando ( Prof. Onlronanx ), depois do varias consideraes geraes sobre a Constituio Americana e Brasileira, passou a tratar das questes propostas deste modo; Comeo por chamar a vossa alteno para o facto, que a nossa Unio, constando de listados martimos o Estados ceotraea (os quaes, antes da Constituio Federal, tinham tarifas descrtmiiiofivus, uns contra os outros ) aquolla clausula, que alludis,| prohibindo-os da lanar quaesquer direitos sobro a importao a exportao, fora inserida no intuito de abolir todas a* tarifas interostadoaos. Mas olla no annullou o poder dos Estado (poliee power) de tributar ou exigir licena para a venda dos \urllgo* importados, desde que se misturam (toses mlngted) com a massa da riqueza do Estado. A palavra impor t, lendo sido judicialmente declarada, om WoodiitfFv.Porham |( S "Wallaco 123 ), roforir-se a artigos de manufactura estrangeira, que passam pelas alfandegas, a Suprema Corte, em Lelsy v. Hardin (131 U. S. 100), decidiu, que o Estado de lowa no podia prohiblr a importao d* toei artigo em seus invlucros origidaes (original packages). Subsequentemente a esta deciso, o Congresso voton uma lei (8 de agosto de 1890) autorisando os Estados a prohibir a venda de bebidos espirituosos importadis, em envolucros originaes ou no. Em re Rahrtr (140 V. S. 515), a Suprema Corte disso: o que no pertence ao rejwlomtilo do commercio, esta, dentro da jurisdico do poder do Estado ; e o que pertence ao regulamento do commercio esta dentro da jurisdico doa EstadosUnidos. Vido tambm minha obra, " Constitutional Legislatioa ", pag. 795 nota e pag.322. Estas observaes servem do resposta a vossa primeira qucstUo, o mostram que a vossa opinio est de acedrdo com as nossas decises ( and s/ioiu that yaur opimion accare loi/i our DecUUme). A. vossa segunda questo fica egualmente respondida pela ultima deciso, acima citada, slllrrnattva da soberania do poder estadoal. Achareis decises apropriadas, debaixo deste titulo particular poliee poteer. A vossa (areeiro questo esta includa na primeira, e a vossa opinio sobre ambas confere com as nossas decises ( Yow third question is merged itt yow fint, and yout opinion on both accors vtth our Decisions). ~ como mais um ponto de apoio das nossas concluses no presente capitulo, pareceu-nos de valor o conhecimento de opinies, to autorisadas ; por isto, que damol-as aqui. H D *' Desde qno o Estado no fosso Hmitropho de paiz estrangeiro, nem tivesse porto de sahida, ficava nas condies supraditas.-Vide Jornal do Commercio citado (de 20 de junho 96), onde se acham formuladas varias hypothescs, segundo as quaes, a i*ilerprfaco restrctiva daria um absurdo...

iiiSS
308 tenda exclusiva dos Estados; - segundo, porque as decises dessa jurisprudncia, quer baseadas na clausula prohibitiva do referido imposto, quer na faculdade privativa do Congresso da regular o commercio interestadoal, em nada podem influir para delimitar o uso de um direito expresso e exclusivo, como se acha reconhecido aos Estados da Federao Brasileira; alm de que, bem examinados os casos controversos e os prprios julgados americanos, ver-se-ha que estes, diversas vezes, antes favorecem, do que inbibem os Estados de tributar aos seus gneros exportveis, apezar da clausula constitucional em contrario. " Os gneros, destinados exportao para outro Estado, so sujeitos ao imposto at ao momento de se acharem em curso effectivo de seu transporte para o Estado de seu destino" ; tal a regra assentada pela jurisprudncia americana 38. No precisamos, porm, deter-nos agora para combater, quer a deciso do Supremo Tribunal Federal, acima referida, quer aos argumentos, com que fora sustentada; porque, tudo quanto em outro logar j ficou dito a propsito da importao interestadoal, lhe egualmente applicavel, si possivel, com maior razo e procedncia 58a. Apenas temos de accrescentar, que essa importante questo tendo sido estudada por uma Commisso Especial da Camar dos Deputados e do Senado, para o fim de regular a cobrana dos alludidos impostos, quando os gneros fossem exportados para outros portos, que n.Qjlo Estado da sua produco, aquella manifestou-se pelo direito tributrio dos Estados, de maneira a mais completa possivel, e apoiando-se para* isto nos precisos termos da Constituio. Depois de ter examinado e analysado, sob o ponto de vista da legislao e dos factos, a "historia dos impostos de exportao interestadoal no Brazil, e de ter demonstrado cabalmente a semrazo dos que pretendiam, que a sahida dos productos de um Estado para outro no podia ser constitucionalmente tributada,
* Pomeroy oh. cit. pag. 668; Tltayor ob, cit. Cftsos de Wuorv/Tv. Parhau; Coe v. lirrol, e vrios outros.
88

> Vide pag. 292 scgs. retro.

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a Commisso concluiu o seu parecer com ura projecto de lei, segundo o qual, foi reconhecido todo o direito dos Estados de foi gislar livremente sobre os direitos de exportao ( Const. art. 90 :n. 1 ); definindo-se ao mesmo tempo p que se devia entender, pelo disposto no art. 70 n. 2 da Constituio, como melhor severa das razes conclusivas do prprio Parecer, que damos em se guida; I V* Concluindo, pelo que fica exposto, ( so palavras textuaes do Parecer ) que aos .Estados cabe o direito de legislar livremente sobre a exportao dos seus produetos, quer para o estrangeiro, quer para outros Estados, a Commisso no oceulta seu contentamento por.ter chegado, aps estudo consciencioso e aturada reflexo, a esse resultado; pois seria das toais graves consequncias para todos os Estados da Unio, e por tanto para esta, que aps mais de um lustro de applicaco accorde e uni forme de um artigo constitucional, pelos poderes legislativo e executivo, federaes e estadoaes, se verificasse o erro dessa applicaco, erro que, importando a restituio de milhares de contos, indevidamente recebidos, importaria t mbem, como j disse, na runa dos Estados. H Resumindo numerosas decises dos tribunaes americanos, que fir- < imaram doutrina a respeito, assim se exprime Calvo: Quando uma inter pretao tem por si a pratica de largo tempo, ainda que no sanecionada pela autoridade judicial, digna de grande considerao, porque no pde ser desconhecida sem grande inconvenincia. I I 5 Assim, fe a Commisso de parecer, que, refeiindo-se o art. 70 da Constituio e seus diversos nmeros, exclusivamente Unio, de nenhum modo pde restringir os direitos e poderes expressa e exclusivamente conferidos aos Estados pelo art. 9", seus nmeros e paragraphos; sendo, iortanto, quanto a esses direitos, plena a liberdade dos mesmos Estados egislarcm, como mais acertado e conveniente lhes parecer ; pelo que, e Considerando que, si alguma duvida pudesse existir sobre a amplitude do direito pela Constituio conferido, no art. 90 n. 1, aos Estados, quanto exportao das mercadorias de sua prpria produco, essa duvida teria desapparecido diante da j citada disposio da lei n. 25 de 3o de dezembro de 1891, art. 5", que declarou procederem os Estados, relativamente ao mencionado assumpto, de harmonia com a sua legislatura fiscal, o que importa o reconhecimento e a declarao de que elles tcetn inteire .liberdade de legislar sobre a matria, como julgarem conveniente, sendo' portanto, desnecessrio repetir a mesma declarao; mas, Considerando que, embora por sua natureza, se deva julgar permanente a autorisao conferida ao Governo pelo citado art. 5 da lei n. 25 de 3o de dezembro de 1891, por ser ella lei. de oramento e consequentemente annua, pede-se entrar em duvida sobre o caracter de permanncia da mesma autorisao; e Considerando que de vantagem e convenincia publica que o Governo esteja permanentemente armado da mencionada autorisao, no s quanto aos quatro Estados, naquella lei mencionados, como a tedos os outros da Republica, no havendo razo alguma que justifique a desegualdade resultante da restrico estabelecida, quando a outros Estados tambm pede ser til e vantajosa a alludida autorisao; Considerando que, alm dessa autorisao, convm, tenha mais o Governo da Republica a de fazer cobrar nas reparties fiscaes da Unio

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Outros impostos e taxas 1

I X4 Os artigos da Constituio sobre a matria tributaria, que teem dado ensejo a duvidas e discusses, mais importantes, so, sem duvida, os referentes aos impostos de importao e exportao, de que acabamos de fallar. R H Os dispositivos constitucionaes, sobre os outros impostos e factos concernentes, ao menos por emquanto, no teem levantado grandes duvidas ou controvrsia. S5 D A possibilidade destas est, todavia, na conscincia de todos, sobretudo, pela falta de legislao federal ordinria, que esclarea os diversos pontos de sua incidncia e arrecadao de maneira precisa nos differentes casos. X Taxas d se lio, postaes e telegrapliicas (Const. art. 7o Mi. j e 4). A competncia para lanar e cobrar taxas das espcies enumeradas fora exclusivamente reconhecida Unio, tanto pelas disposies do projecto de Constituio, promulgado pelo Governo Provisrio, como por aquelle, que a Com misso dos 21 sujeitou s deliberaes do Congresso Constituinte. Foi durante a discusso no seio desse Congresso, que foram apresentadas e acceitas as emendas additivas, que ora constituem os dispositivos do jj i, ns. i e 2 do art. 90, pelos quaes tambm se deu aos Estados o direito de decretar taxas de sello quanto aos actos emanados de seus respectivos governos e negcios de sua economia , e bem assim, o de arrecadar contribuies dos seus telegraphos e correios. I Em relao s taxas do sello do correio, ainda hoje pensamos, que foi um desacerto ter-ae dado competncia aos Estados para a decretao simultnea das* mesmas, Dimcillimo ser extremar a esphera dos actos e factos, que devam pertencer somente Unio, daquelles, sobre os quaes os Estados se considerem egualmente autorisados a exercer o seu direito tributrio. *

Na pratica, ou o contribuinte ha de sujeitar-se, no raro, ao pagamento de duplo encargo o federal e o estadoal, ou ha de soffrer outras exigncias, sempre prejudiciaes prompta expedio dos respectivos actos e negcios. Fallando particularmente da taxa do correio, no se ignora, que ella por toda parte uma contribuio geral; as cartas seentendem franqueadas, de paiz a paiz, e no de localidade a localidade, sem o que', seria impossvel haver convenes internacionaes a semelhante respeito. ' ~*& j." E' certo que o disposto no n. 2 do \ i do art.^o refere-se ao servio do correio, exercitado pelo Estado, separada mente do servio feito pela Unio. Mas , justamente, dessa faculdade para a existncia de duplo servio de idntica natu reza e fins, que podem originar-se motivos de perturbao na boa distribuio e marcha regular de to importante servio, alm de sobrecarregar o contribuinte com o pagamento dos dous im postos a um s tempo. Na Republica Americana, como sabe-se, o servio postal, em todos os seus ramos, da competncia exclusiva do poder federal, e a pratica tem justificado o acerto da medida. Quanto dualidade do poder publico sobre o imposto do sello, o bom cumprimento das disposies constitucionaes de pendia manifestamente, de que o Congresso Federal legislasse, sem perda de tempo e de modo claro, especificando todos os actos e factos da vida publica e civil, porventura, sujeitos ao sello federal, afim de que os Estados no exorbitassem, nesta matria, da esphera limitada, que a Constituio lhes faculta. Mas, at agora, nada se tendo feito de satisfactorio a esse respeito, o poder estadoal se tem aproveitado da incria do poder federal, para arrogar-se o direito de sujeitar ao sello estadoal um sem-numero de actos que, de certo, no lhes devem caber ... 60.
60 Em data recente foram publicados diversos artigos, nos quaes o sen illnstre autor, Alfredo Pujol, fez reflexes muito attendiveis e sensatas sobre o assumpto. (Jornal do Commercio, Rio de Janeiro, 7 a 12 do maro de 1899 ). Vide ainda sobro o mesmo assumpto, o Jornal dito de 85 da julho de 1899. _ Depois de escripto o que acima se 14, o Congresso Nacional se occnpou da

313 Ha, todavia, um ponto fora de duvida, e : que, con forme ao disposto na Constituio, Unio, que compete estabelecer a regra dessa espcie tributaria;aos Estados s facultado, como excepo, taxar os actos emanados de seus respectivos governos e negcios de sua economia, e " quando taes actos no forem tributados pela Unio", accrescentaremos ns. I Tudo, que no fr isto, exorbitncia ou abuso do poder estadoal (Const. art. 90, i, n. i e art. 10). I Com relao aos servios telegraphicos, tambm pensamos que melhor fora no se ter modificado o que se achava estatudo no projecto de Constituio. Em todo caso, no temos duvida ,em declarar, que aqui as inconvenincias do servio podem ser, na sua maioria, evitadas, desde que a competncia dos Estados, para decretar as respectivas taxas, restringe-se unicamente s linhas telegraphicas indicadas no \ 4 do citado art. 9o, em vista do seguinte dispositivo: "Fica salvo aos Es* tados o direito de estabelecerem linhas telegraphicas entre os diversos pontos de seus territrios, e entre estes e os de outros Estados, que no se acharem servidos por linhas federaes, podendo a Unio desaproprial-as, quando fr de interesse geral". No se pde negar que nestas condies a competncia dos Estados poder ser exercida sem graves inconvenientes para os
matria, senda, afinal, promulgado o decreto legislativo n. 585 de 31 de julho de 1890, dlseriminandt as taxas do sello, como se segue: n Art, 1. A. discriminao das taxas do sello que podem decretar a Unio e os Estados, segundo os arts. 7" n. 3 e 9 1 n, 1 da Constituio da Republica, obedecer s regras seguintes '. S 1,K' da competncia exclusiva da Unio decretar taxas do selllo, excepto sobre actos emanados dos Governos dos Estados e negcios de sua economia, sobre os qnaos compete exclusivamente aos mesmos Estados exercer essa faculdade. g 2." Consideram-se negcios da economia dos Estados os que so regulados por leis estadoaes. No so comprebendidos nesta clausula os actos de qualquer espcie regidos poreis federaes, na Conformidade do n. 23 do art. 34 da Constituio, os quo so sujeitos s taxas que a Unio decretar, ainda que tenham de produzir effoitos no prprio Estado de sua origem e de ser processados nos respectivos juzos. Art. 2." Fica o Governo autorizado a expedir o regulamento para execuo desta lei, devendo rever o que baixou com o decreto a. 2573 de 3 de agosto da 1897, manter as taxas, multas o penas nelle estabelecidas, o as disposies da lei n. 559 da 31 de dezorabvo de 1898, e bom assim estatuir multas, e todas as medidas que julgar acertadas para a segurar a arrecadao do imposto do sello, nos termos dos arts, Q n. 4 o art. 7o 3 da Constituio, Art, 3.' Eevogjxm-so as disposies em contrario.

direitos da Unio. Si houver abusos; o poder federal ter os meios de reprimil-os. Ainda com referencia a essa dualidade tributaria, exercida sobre os mesmos objectos, posto que no pretendamos particularisar ou limitar os differentes casos e espcies, em que os Estados possam decretar taxas do sello, do correio e telegraphos, como lhes facultado pela Constituio Federal, cumpre-nos todavia, deixar assentado a seguinte regra : no se trata de competncia, que possa ser usada cumulativamente, qual se permitte pelo art. 12 desse instrumento; no, certamente no;as taxas estadoaes facultadas s podero incidir sobre actos, factos e objectos, no tributados ou tributveis pela Unio. Em outros termos, desde que os respectivos actos ou objectos sejam da competncia da Unio, os mesmos esto, ipso facto, isentos do poder tributrio dos Estados (art. 10 cit. ). IO Impostos communs d Unio e aos Estados ( Const. art. 12). Na esperana de que, alm das rendas constantes dos arts. 7o e 90, outras fontes de receita pudessem ainda ser aproveitadas, ou, talvez, dizendo com verdade maior, na previso de que as rendas enumeradas e partilhadas no fossem bastantes para occorrer s despezas, j da Uuio e j dos Estados, o legislador constituinte autorisou, desde logo, a uma e a outros a crear novas rendas, cumulativamente ou no, comtanto que no contra-viessem ao disposto nos citados arts. 70, 90 e 11, n. i da Constituio. Sem contestar que semelhante disposio (art. 12) fosse recomnjendavel, como previdncia, comtudo, no podemos deixar de dizer que ella susceptvel de causar, na pratica, mais de um inconveniente. Bastar attender, que a identidade de matrias ou objectos, egualmente tributveis pelo fisco federal e pelo fisco estadoal, ambos com a mesma competncia, ha de naturalmente occasionar, no s, attritos entre os dous poderes concorrentes, como ainda, vexames reaes de duplo effeito e consequncias para os contribuintes, que se vero sob o peso de dous impostos sobre um mesmo objecto, e, s vezes, a um s tempo. Demais,no se pde negar, que ha certa antinomia entre o disposto no art. 10 e no art. 12 em questo. Pelo primeiro

315 destes foi vedado aos Estados e Unio tributar, reciprocamente, as rendas de uns e de outra; e no emtanto, pelo segundo se declara, que licito Unio e aos Estados crear impostos, I cumulativamente, o que, em outros termos, equivale autorizal-oa a decretar uma tributao reciproca das mesmas matrias e fontes de renda, a uma e a outros pertencentes... ;l\ Sem duvida, estar no interesse da Unio e dos Estados, serem ambos cautelosos, timoratos mesmo, no usar da fa culdade que lhes foi reconhecida pelo art. 12 da Constituio; e tanto mais devem proceder desta sorte, quanto as novas fontes de receita, a crear, ho de consistir, principalmente, em impostos de natureza directa, ou lanados sobre a produco e o consumo do paiz. I Mas, qual o remdio para os excessos do mal, onde este, porventura, se d? Nenhum foi previsto. At este momento, os impostos creados pela Unio e pelos Estados, e que j podem ser classificados sob a autorisao do citado art. 12, so os que se referem ao fumo e seus preparados, e s bebidas espirituosas em geral. , porm, de esperar, que outros no tardaro a apparecer, dada a necessidade imperiosa de augmentar as receitas, em vista do exaggero, sempre crescente, das nossas despezas publicas! M

IV
Uniformidade e iseno de impostos

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I W Uniformidade dos impostos (Const. art. 70, 't"). " Os impostos decretados pela Unio devera ser uniformes para todos os Estados". I I N projecto do Governo Provisrio no vinha esta clau sula, alias, de incontestvel acerto e prudncia. I
* Em virtude de leis adoptadas pelo Congresso Nacional, em 1898-99, os <m- ! postos de eontumo foram fortemente augmontados, o ogual tendncia d a que se nota por parto da legislao estadoal e municipal em iodo o paiz.

Na Commisso doa 21 foi apresentada e acceita a seguinte emenda, para constituir paragrapho nico do art. 12: "Todos o direitos, impostos ou taxas lanadas pelo Governo Federal devem ser uniformes em" todo o territrio da Unio". Mas, na ia discusso do projecto no Congresso, tendo sido apresentado, como emenda additiva ao art. 6o, o primeiro dispositivo, acima transcripto, fora este adoptado, de preferencia, talvez, pela sua maior conciso; porque, em substancia, no dif-fere elle do outro, que a Commisso supradita j havia perfilhado . A uniformidade dos impostos egualmente obrigatria para o poder estadoal, no, em virtude do disposto no artigo da Constituio, acima citado, mas do art. 72, g 20 da mesma, segundo o qual, "todos so eguaes perante a lei". Disposio de natureza idntica se encontra na Constituio Federal Americana ( art. i 8, n. 1 ): " AU du-ties, impsts and excises shall be uniform throughout the United States", e as cortes judiciaes daquelle paiz teem, por seus julgados, firmemente contribudo, para fazer do texto constitucional uma realidade pratica em toda a sua extenso. Uma outra disposio constitucional, que visa effectividade do mesmo direito, e, certamente, de particular interesse para o commercio, a que se contm no art. 8<> da Constituio Brazileira, vedando ao Governo Federal " crear, de qualquer modo, distinces e preferencias em favor dos portos de uns contra os de outros Estados". Este texto a traduco de anlogo da Constituio Americana (art. i, 9o, n. 6), pelo qual se estatue: Nenhuma preferencia ser concedida, por qualquer regulamento de commercio ou por meio de imposto, aos portos de um Estado sobre os portos de outro , sendo que a disposio da ultima Constituio mais completa, por ter accrescentado: '' nem os navios, dirigindo-se a um Estado, ou sahindo de um Estado, sero obrigados a entrar, tirar novo despacho ou a Pagar direitos em um outro Estado", O texto em original : No preference shall be given by any regulation of commerce or revenue to the ports 0/ one State

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317
over those of another; nor vessels bound to, or from, one State, be obliged to enter, clear or pay duties in another.* Comtudo, mister advertir; segundo a jurisprudncia ameri cana, a clausula supradita no importa uma restrico feita aos Estados, quanto ao seu direito de legislar sobre a policia e fiscalisao local dos navios; ella , antes de tudo, uma limitao imposta ao Congresso Federal, relativamente ao seu poder de regular o commercio, poder, que lhe foi conferido para o fim especial de preservar ou garantir a egualdade de direitos no com mercio entre os Estados, bem como, a uniformidade das respe 62 ctivas contribuies fiscaes . I Mj Em relao Constituio Brasileira, resta tambm observar: muito embora a prohibio do citado art. 8 somente refira-se ao Governo federal, delle no se pde inferir qualquer faculdade, por ventura, deixada aos Estados a esse respeito; porquanto estes, segundo a referida Constituio, carecem de todo poder, expresso ou implicito, para legislar sobre a matria de portos, bem como, sobre os navios, que transitem pelos mesmos. (Const. art. 70 In. 2, art. 11 n. i, e art. 34, ns. 5 e 6.) IS Bens, rendas e servios frderaes ou estadoae (Const. arts. 10 e 11 11. i). A Constituio probibe aos Estados tributar bens e rendas ou servios a cargo da Unio, e reciprocamente. Esta disposio de manifesta convenincia e acerto, ainda que, na pratica, possa, s vezes, ser dimcil affirmar, at onde estende-se, ou o que se comprehende na prohibio constitucional. Dentro das palavras rendas ou servios a cargo da Unio incluem-se as rendas que so da sua competncia, e todos os servios que so explorados pela Unio, no ha duvida; mas, nellas comprehendem-se egualmente os servios explorados por emprezas particulares, s quaes a Unio tenha concedido a iseno de direitos ou impostos federaes? I O texto em questo, na sua reciprocidade em favor dos Estados, abrange tambm as rendas e servios municipaes, ou, s e strictamente, os estadoaes? G
" Detly ob. oit. pag. 114. * Em Ac:, do Supremo Tribunal Federal de n. 218 de 6 de marco de 1807 foi decidido que os Estados 110,0 podem tributar ou probibir a extraco dos bilhetes da

318 Mais: que se deve entender pelos vocbulos bens e rendas ou servios ? Incluem-se nelles as instituies de credito,: como caixas econmicas ou banco3 de Estado, e os ttulos da divida publica federal, stadoal, municipal, e bem assim, outros papeis de credito, emittidos pelas instituies alludidas ou outras semelhantes ? Na palavra servios incluem-se as reparties ou os funccionarios pblicos sem distinco, bem como, os papeis e instrumentos diversos, judiciaes e administrativos, em que a Unio ou o Estado forem partes no processo? As questes desta natureza, que naturalmente tero de suscitar-se, precisam ser previstas e discriminadas pelo legislador ordinrio, ebom seria que o fossem quanto antes, para que o Judicirio dispuzesse de todos os elementos, segundo os quaes, pudesse ser opportunamente firmada a boa jurisprudncia a respeito. Na Constituio Americana no se encontra disposio expressa de igual teor; mas esta omisso nada influe, para que, naquella Republica, no se observem restrices de carcter semelhante sobre a matria. O poder de tributar, diz Cooley, seja dos Estados-Unidos, seja dos Estados, deve ser entendido neste pensamento, e limitado pelo facto, que os Estados e a Unio so inseparveis e que a Constituio contempla a manuteno perpetua de ambos, com os seus poderes constitucionaes, jamais embaraados ou inha-bilitados por qualquer aco de um contra outro 63. Accorde com estes principios, a Suprema Corte Americana, desde muito cedo, firmou a jurisprudncia: que os meios e instrumentos (means and instrumente) empregados pelos Governos da Unio e dos Estados no podiam ser reciprocamente tributados ; porque o poder de tributar, envolvendo o de impedir,
sociedade Loteria Nacional ; porque, sendo a extraco das loleras geraes (federaes ) um servio dependente de lei da Unio, e constituindo renda oramentaria os legtimos proventos delia'derivados, inconstitucional o acto do Governo stadoal, vedando o curso dos bilhetes, sem o prvio pagamento do imposto. Const. art. 10, e intel-ligencla do art. 24 8 3o da lei n. 428 de 10 de dezembro de 1896. Por Acc. n. 170 de 29 de julho de 1899 o mesmo Tribunal tambm dectdio, que os Estados no podem, era caso algum, lanar imposto sobre os titulos da divida publica federal. " Coo\y, " Principies of. Const. Law, pag. 69. "

319 ou mesmo o de destruir,as funces dos referidos Governos ficariam incertas ou incapazes do seu objecto e fins, desde qoe os meios, instrumentos e agentes governamentaes estivessem su-l [ jeitos * tributao *. H Praticamente, torna-se difficil precisar, quaes sejam todos esses meios e instrumentos, que a jurisprudncia americana declara isentos de tributos, conforme ao intuito constitucional; en-| tretanto, em vista das espcies j decididas, licito affirmar, que noa mesmos se comprehendem: os bens, rendas e servios! H pblicos em geral, inclusive os salrios dos funccionarios pblicos,! seja.^da Unio, seja dos Estados; os titulos da divida publica, federal ou estadoal, e outros papeis de credito; as peas judiV ciaes, em que a Unio ou os Estados forem parte; os privilgios (franchises) concedidos a Emprezas pelo governo federal, e L outros servios ou actos semelhantes 6in. Tambm se tem decidido, que a Municipalidade, sendo um poder publico no Estado, a Unio no pde tributar taescorpo raes, nem as suas rendas 6tb. IH IO Impostos de transito e transporte (Const, art. n, n. i). A Constituio federal prohibe expressamente os impostos de transito pelo territrio de um Estado, ou na passagem de um para outro, sobre productos de outros Estados da Republica ou estrangeiros, e. bem assim, sobre os vehiculos, de terra e agua, que os transportarem. Os dispositivos deste texto no podem ser mais claros e positivos; e alm disso, as disposies constantes do g 20 do art. 9 e da parte final do n. 2 do art. 70, visando idntico fim-, reforam, de maneira completa, a garantia do livre intercurs 0 e transporte das pessoas, cousas e vehiculos, no commercio I interestadol da Republica. I No ser preciso repetir, maia uma vez, qual seja o significado e alcance da palavra cabotagem do citado art. 70, em vista de I quanto disse anteriormente sobre o assumpto. M li
* Cooley, loc. clt.; Vnly , ob. ctt. pags. 58-59, Autores o ob*. Ciladas; Cf. A. atlivr " La Republique Americaino " vol. 3, pag. 301. *b Mim,
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Entretanto, a despeito de prohibio, to categrica e expressa, do texto constitucional, e da inconvenincia mltipla, reconhecida por todos, de taes impostos; o facto sabido , que na legislao fiscal de alguns Estados subsistem ainda verdadeiros impostos de transito! Esperamos, porm, que os mesmos sejam dahi eliminados pelo prprio legislador estadoai; mas, si assim no se fizer, estamos certos de que o judicirio, provocado em espcie, os declarar inteiramente invlidos, por inconstitucionaes. Do que se d na Republica Americana a esse respeito, nada precisamos ajuntar neste logar, visto como j tivemos opportunidade melhor de fazel-o em outra parte. Todos os impOstos de transito ou transporte so alli prohibidos, por offensivos\ liberdade de commercio, e, conseguintemente, incompatveis com a Constituio. SO Ao terminar estas breves reflexes sobre os artigos da Constituio Federal, que estatuem sobre o poder tributrio da Unio e dos Estados, no seria, talvez, mister accrescentar, que essa matria uma das que mais reclamam a atteno vigilante do legislador, no s, afim de obstar a continuao de males, j bem graves para a vida econmica e financeira do paiz, como tambm o apparecimento de outros, qui, de peiores consequncias. .. Reconhecendo, muito embora, os sinceros esforos do legislador constituinte para bem desempenhar-se do seu dever sobre este to importante capitulo do direito constitucional, a verdade , que o contexto das disposies adoptadas no parece ter sido o mais conveniente:por um lado, no correspondeu devidamente, quer s condies financeiras do paiz, quer aos grandes encargos reservados Unio; e por outro, a prpria redaco dos dispositivos constitucionaes foi feita de frma, que j tem dado occasio para numerosos pleitos judiciaes e at conflictos entre os poderes pblicos, acarretando juntamente vexames para os contribuintes e detrimento certo para a fazenda federal 65.
go Deixmos de fallar dos impostos, constantes os ns. 2, 3o e 4 do art, 9o da Constituio, porque nada o ocorre de particular a respeito dos mesmos.

321 Quanto situao financeira, que a diviso constitucional das rendas creou para a Unio, trataremos, mais detidamente, no paragrapho que se vae seguir.

Deficincia financeira da Unio

*51 O Congresso Constituinte, votando a diviso das rendas publicas entre a Unio e os Estados federados, qual se acha na Constituio Federal (arts. 70, 9 e 12), no ignorava 1 haver praticado um acto dissatisfaclorio, sobretudo, no que dizia '\ respeito aos interesses da Unio 6G. Subscrevera, por assim dizer, a uma necessidade das circunstancias, I U O systema tributrio do ex-Imperio era, desde muito, encoimado de injusto na sua partilha com a economia financeira das provncias, as quaes, na sua maioria, sino totalidade, se achavam com effeito sem meios e recursos para as prprias des- pezas ordinrias. "Elevadas agora categoria de Estados federados, as suas despezas augmentaram necessariamente, e para cobril-as, o expediente ou remdio nico, possvel nas circu instancias, seria aquinhoadas do melhor modo, por uma nova diviso das rendas publicas, desfalcando, porventura, a prpria Unio, cujas condies financeiras de ento apparentavam,verdade seja dita, sino prosperidade, ao menos, uma certa bastana de recursos.
46 ];m discursa proferido no Congresso Constituinte, j considervamos assim a di ciso da* renda*, dizendo ento; Embora certo, muito certo da InsuHicioncia das fontes de renda que foram partilhados, nem, por isso, deixarei de subscrevel-a, como neccnidude Impotta pelas nossas condies. Neste discurso estudmos e analyslmos, por partes, as razes e circunstancias do assumpto em discusso, para elle pedimos a . atteno do leitor. Annatt do Congresso .Vocionol, vol. I, pag. 159 seguintes. So, sobretudo, de grande illustrao a esse respeito aa informaes e motivos da ilhlno das rtndat, que se lem no discurso de Ruy Barbosa, membro do alludido Congresso, e ento, Ministro da Fazenda, do Governo Provisrio. Annoss cit. " Appendice ", pog. 21 o seguintes. 23S3 **

322 Ahi temos, em resumo, o porque, ou um dos porque prinA cipaes, da diviso das rendas publicas, conforme foi efectuada. Entretanto, bem apreciados os factos no seu aspecto geral, Ho se pde deixar de dizer, que o acto do Congressso fora lesivo Unio. De certo; emquanto de um lado, se mandou passar para o dominio dos Estados os prprios nacionaes, segundo o territrio em que estivessem situados,^ bem assim, todas as minas e terras devolutas, cousas estas, que sempre pertenceram ao dominio nacional, com excluso inteira das provncias;de outro lado, mandou-se ficar para a Unio*' encargo total da divida publica, interna e externa, sem embargo de se lhe haver reduzido ao extremo a fonte dos prprios rendimentos, pela diviso feita com os mesmos Estados. Com relao especial transferencia das terras devolutas para o dominio dos Estados, nunca deixaremos de clamar contra a injustia e desacerto desse acto! Injusto : porque despojou a Unio de bens que constituam a sua maior riqueza, deixando-lhe, alis, exclusivamente a ella, todos os encargos do3 servios geraes e da divida publica nacional; e porque, ao dispor-se definitivamente do patrimnio commum, deixado pelo Imprio, no se attendeu equivalncia dos bens e meios econmicos dos Estados, como successores eguaes, que eram, ficando, ao contrario, uns, senhores exclusivos de vastos dominios territoriaes com riquezas immensas, nelles existentes, e outros, sem augmentar, em nada, a sua peque nheza da capitania dos tempos coloniaes ! E no se supponha que no caso procedia a allegao, de que as terras devolutas, ora transferidas, j estavam dentro dos dominios territoriaes das respectivas provncias. No, certamente. Os limites destas* eram simples divises administrativas ou politicas do Imprio, mas, de maneira alguma, demarcaes reconhecidas do dominio particular das provncias. Estas no eram, nem foram jamais consideradas proprietrias das terras publicas nellas situadas. Desacertado: porque, com ella deixou-se de attender a uma das condies melhor garantidoras da boa harmonia e per manencia do systema federativo,a saber: que os Estados fe. derados no sejam muito desproporcionados, relativamente uns

32 aos outros, em territrio, populao e outros elementos de riqueza. E' intuitiva a razo deste postulato 67. Na verdade, si bem examinarmos as rendas deixadas Unio,! verifica-se que s uma lhe ficou com direito exclusivo, foi a proveniente dos impostos sobre a importao de procedncia estrangeira ; as demais, que lhe foram reservadas na partilha, ou so communs, em maior ou menor parte, aos Estados (art. 70 ns. 3* e 4), ou so, declaradamente, cumulativas com os mesmos (art. 12). E assim o dizemos, suppondo que a pratica financeira dos Estados corresponde lealmente aos dispositivos constilucionaes; quando, ao contrario, o que infelizmente succede, e no se ignora, |, que at o prprio imposto de importao estrangeira soffre a concurrencia do fisco estadoal, muito embora, sob denominaes differentes... Estas poucas palavras bastariam para evidenciar, que a situao financeira, creada para a Unio, foi realmente mais que dissatisf actor ia; podendo mesmo tornar-se precria ou insustentvel I Mas, quaes sero as outras fontes, creadas ou a crear ainda* das quaes a Unio possa esperar o augmento de suas rendas ? As taxas dos correios e telegraphos, que, em outras republicas federativas, so exclusivas da Unio, alm de, pelas condies actuaes destes servios no paiz, no serem ellas capazes de dar receita liquida, considervel, accresce, que se tendo admittido a competncia dos Estados para estabelecer servios da mesma espcie, foi-lhes, naturalmente, reconhecido o consequente direito de arrecadar, como prprias, as respectivas contribuies (Const. art. 90 3 Io n. 2 e 4o), e dahi, verdadeira concurrencia aos direitos fiscaes da Unio. O imposto do sello do papel, que tambm devera ser exclusivo delia, est sujeito mesma concurrencia dos Estados, e actualmente, no s esta existe, mas ainda, mostra-se reforada pelos prprios abusos... 3*3 Quanto creao de novos impostos, no se ignora, todo o direito da Unio apenas cumulativo. E qual delles
' Vide Amaro Cavalcanti, Resenha Financeira, Elemento de Finanas, pag. 109 o seguintes. pag. 205 a seguintes,s

poder ser creado com a probabilidade de produzir vantagem! aprecivel para a receita federal? O imposto territorial ? No; porque, a no ser no pequeno territrio do Districto Federal, o direito da Unio seria contes- \ tavel a respeito. Restam-Uie dous outros: o imposto da renda e os de consumo interno. Ambos so susceptveis de grande desenvolvimento, no ha duvida. Mas, quanto ao primeiro, tal seria a difficuldade pratica da sua incidncia e arrecadao, nas circumstancias presentes do paiz, de pouca populao e pobreza geral desta, alm de outras condies desfavorveis, que no se pde affirmar que a creao do imposto da renda fosse opportuna, isto , capaz de constituir desde j verdadeira fonte de receita; e quanto ao segundo, (imposto sobre tabacos, bebidas, e outros productos do paiz ), o seu rendimento depende, antes de tudo, do desenvolvimento da industria nacional. A incidncia e arrecadao dos impostos de consumo sendo, innegavelmente, encargos sobre a referida industria, isto adverte, desde logo, ao poder publico, quanto no preciso de prudncia e critrio, para que elles no se tornem um obstculo, sino, verdadeira ruina da prpria fonte, que os deve alimentar... Lanados com a mxima cautela e convenincia, os impostos de consumo podem dar grandes rendimentos financeiros ; exaggerados, porm, nas suas tarifas, demasiado gravosos pela sua mltipla incidncia, ou applicados sem o devido exame da situao deis respectivas industrias, elles sero antes um estorvo e vexame funesto para o trabalho nacional, do que uma fonte segura de receitas para o Thesouro. Mas, admittndo que 03 dous mencionados impostos so meneia dos com todo o critrio por parte do governo federal, e que, em taes condies, sejam elles capazes de grandes rendimentos ; desde que os Estados podem recorrer aos mesmos cumulativamente (Const. art. 12 ), j no ser licito Unio contar com egual prudncia por parte do governo estadoal, e por conseguinte, tornarse-ha tambm incerta, a renda, porventura, arrecadavel dos referidos impostos.

325 No mesmo caso estaro, sem duvida, quaegquer outros impostos, novamente creados pela Unio. Talvez primeira vista, parea que a circumstancia indicada no tem o alcance prejudicial, que se suppe, uma vez que a Unio pde arrecadar os seus impostos sobre todo o territrio nacional, sem cogitar da interveno* concurrcnte do fisco esadoal, relativamente s matrias tributadas. Entretanto, no , nem pde ser assim. O individuo, que paga o imposto Unio, necessariamente o mesmo, que pagal-o-ba ao Estado ; e si elle pde, em dadas circunstancias, supportar o peso de duas cargas, quando ellas no so excessivas, a verdade , que, como obrigao constante, esse inj dividuo poder tomar-se incapaz de fazel-o; e tanto mais assim se deve esperar, quando sabe-se que, como cidado da Republica, do Estado e do Municpio, cada um de ns j supporta, no duas, mas, muitas cargas, sob os diversos titulos de impostos, federaes, estadoaes e municipaes ao mesmo tempo. I JS3 Junte-se agora a esta situao desfavorvel da Unio, resultante da prpria deficincia das suas rendas, a circunstancia, que, nos oramentos da despeza federal, continuam a figurar servios diversos, que, pela sua natureza e fins, s deviam pertencer ' aos Estados; e de certo, no ser preciso accres-centar palavra, para tornar patente a razo ou a causa das dificuldades, que a diviso, pouco acertada, das rendas publicas trouxe realmente para as condies do Governo federal. O mal podia ser, talvez, remediavel, ao menos em parte, por meio da legislao ordinria, caso os dispositivos constitucionaes no tivessem logo traado, em definitivo, as competncias excitavas da Unio e dos Estados federados sobre a matria tributaria. Mas, ainda assim, acreditamos que, si jsm lei especial fossem adoptadas disposies, capazes de bem acautelar os direitos fiscaes da Unio, as difnculdades da situao minorariam em muito. Infeliz mente, isto no foi feito tambm com o devido exame e reso luo patritica. M No entanto, esta necessidade no somente sentida pelo que diz respeito Unio; ella deve ser egualmente satisfeita em at-

326 teno economia dos prprios Estados federados entre, si, fijn de evitar males bem graves, que j se manifestam nas suas relaes. De facto, ningum ignora que, ora infringindo a lettra expressa da Constituio ( arts. 10 e u, n. i), ora interpretando, ao seu sabor, o contedo de certos dispositivos da mesma (art. 70 n. 20, art. 90 n. ie j| 2 e 3)i a_Jegislao tributaria dos Estados j tem dado causa para numerosos pleitos judiciaes e a reclamaes dos mesmos entre si; e o que se verifica dos factos controvertidos leva a inferir, que estes so susceptveis, no s, de prejudicar 08 interesses do commercio interestadoal, mas ainda, s boas relaes, que os Estados devem sempre manter na Unio 68. No empenho de no ferir a autonomia dos Estados federados, o Congresso Constituinte ficou nesta matria acuem da prpria Federao Americana, que nos serviu de modelo. Nos termos expressos da Constituio Americana, o Congresso tem, como j vimos, o direito de reviso e fiscalisao a respeito de qualquer lei estadoal que estabelea direitos sobre a importao ou exportao, aquelles, por serem privativos da Unio, e estes, por serem prohibidos, tanto Unio, como aos Estados. A Constituio Brazileira nada estatuiu semelhantemente, quer sobre a decretao de impostos, quer sobre outras matrias sujeitas, respectivamente, legislao federal e legislao estadoal ; ainda que, conforme ao nosso parecer, essa omisso no importa a negao da competncia federal, sempre que se tratar de negcios ou interesses geraes da Unio69, A contra-prova de que a Unio fora muito prejudicada, sino expoliada, na partilha dos bens, rendas e encargos, resultantes das disposies constitucionaes, temol-a, alm de tudo, na situao financeira insustentvel, a que a mesma tem chegado, em declnio sempre crescente, sobretudo, a datar de 1891. Isto no quer dizer, que se deva attribuir os males da presente situao ao facto alludido somente.
68 Julgamo-nos no direito de faliar, desta sorte, com tanto maior iseno de animo, quanto sabido, que a nossa opinio, em matria de iribulac-So conslilucionul, tem sido sempre favorvel aos Estalos; mesmo do presente trabalho, se poder verificar a verdade desta nossa assero. 68 Vide pag. 201 o seg.

327
Por certo, para a depreciao actual do meio circulante nacional e do credito publico no paiz e no estrangeiro, concorreram muitos outros motivos e erros de origens differentes ; mas tambm fora de duvida que, si a arrecadao das rendas federaes se tivesse mantida bastante, ao menos, para todas as necessidades dos servios ordinrios da Unio, certamente, ella teria tido meios efficazes para impedir uma grande parte dos seus desastres financeiros. I A opinio geral dos competentes no assumpto to conhecida e accorde a esse respeito, que no mister determo-nos em uma demonstrao especial do asserto, que vimos de enunciar, I Ainda ha pouco, um representante da Nao, referindo-se a essa matria, se expressara na Camar dos Deputados por este modo; No podemos Estados federados ser verdadeiramente prsperos e felizes, quando a Unio se enfraquece, quando esta, de par com a quebra de laos polticos dos mais fortes para a manuteno da integridade nacional, v-se collocada, j>ela escassez de suas rendas, mais do que por outra causa, na situao angustiosa que todos conhecemos, impotente para levantar o credito do paiz, j to profundamente abalado, sem meios de sahir do regimen do curso forado, ou de valorisar .sua moeda, j depreciada em mais de 70 /0, e obrigada at, pela necessidade de diminuir despezas, a supprmiralguns dos seus servios e a desorganisar muitos outros. Vejo nessa partilha constitucional dos recursos destinados aos dous Governos uma das causas, a principal, no conceito de alguns que teem maior autoridade na matria, das nossas desgraas financeiras no momento 1 actual, attenta a posio precria em que ficou a Unio, grandemente prejudicada, visivelmente mal quinhoada na estreiteza dos meios que lhe Oram concedidos para occorrer a seus mltiplos encargos, no obstante lhe havermos aggravado com estes a responsabilidade, que sabemos quanto pesada, de todos aquelles que j oneravam a Nao, quer no paiz, quer no estrangeiro, vindos do regimen transacto, e o que mais , contrahidos em sua mxima parte para a realizao de melhoramentos que esto par ticularmente aproveitando aos Estados, favorecendo a sua produco e concorrendo assim efncazmente para o incremento de suas rendas. ^\ Eis, pois, mais um ponto, em que a nossa lei constitucional mostra-se pouco solicita para com os interesses da Unio, esquecida da unidade nacional, que devia ser para ella, como deve ser para todos ns, os patriotas brazileiros, a maior de todas as preoceupaes, o bem supremo a zelar 7. Tudo isso, que o illuatre deputado affirmara individualmente, estava, com certeza, na conscincia de todo o Congresso Nacional ; pelo menos, o que se deve concluir do teor de tantos pareceres e projectos diversos, que em ambas as suas Camars
7o Amphilophio Freire Discui-ao proferido na sesso de 8 de outubro de 1897. No entender deste deputado, o facto, de 4 Unio caberem os impostos da importao, e aos Estados os da exportao, dlogar a um antogonismo de pssimos cnoitos, sobretudo, para a Unio. Si esta quizer conseguir o equilbrio financeiro pelo

teem sido apresentados, discutidos e votados, sobre a matria financeira da Unio 71. No o desconhecimento do mal, que faz o paiz supportar a continuao delie e as suas perniciosas consequncias contra os crditos e a prpria sorte da Republica; a difficuldade de ministrar-lhe um remdio certo e efficaz, apezar dos bons esforos, que at aqui se tem empregado nesse empenho. O nosso caso este: praticou-se um erro, grave, fundamental, precisamente, ao encetarmos a vida constitucional da Republica, na diviso dos bens nacionaes e rendas publicas, feita entre a Unio e os Estados; esse erro foi augmentado de muitos outros successivamente, e, por isso, achamo-nos agora, lgica' mente, sob o peso dos seus inevitveis effeitos. Entretanto, a ningum licito ter illuses neste ponto. E' no credito e prosperidade financeira da Unio, que est o prprio credito e a prosperidade de todo paiz ; si aquelle amesquinha-se, si esta desapparece, o bem estar ou o desenvolvimento apparente dos Estados no pde deixar de soffrer, de abater-se, de an-nullar-se mesmo, como uma consequncia da sua subordinao parcellar no systema politico, que nos rege. E pois, si o que est feito sobre esta matria no serve ou no basta, altere-se, emende-se, reforme-se, por lei ordinria ou por lei constitucional; comtanto que, tirando lio da experincia j feita, seja a Unio dotada dos meios indispensveis, correspondentes sua posio de Governo Nacional e aos grandes encargos delia consequentes. Porque, no esqueamos, em um paiz, sem recursos financeiros bastantes, at a dignidade nacional pde achar-se merc dos agiotas e avaros ou de credores insaciveis !..-, |
augmonto dos direitos aduaneiros, d-se, sem duvida, a possibilidade da creao e prosperidade da industria no paiz, o, portanto, vantagem para os Estados, os quaes, ciesta sorte, tero o augmcn to da sua exportao; mas, dotado opposto, dar-se-ha | tambm a diminuio das receitas da Unio, porque a importao dever ser fatalmente reduzida pelo imposto excessivo. E deste s facto, pensa o illustre parlamentar, se pd!\,.avaliar da inconvenincia ou erro manifesto da dieiso das rendas, feita na Constituio... " Em sou Relatrio de 1898, o ministro da fazenda confessa. O Brasil chegou ao estado de no poder mais supportar a oppresso, que o asphixia; attingio o auge da crise, ecumpre que se encontre o remdio... E uma prova, de que o ministro dizia a verdade, , que o mesmo vio-se na necessidade de acceitar um convenio-moratoria de trs nuos ( funding loan), como meio, extremo nico de amparar o credito da Nao.

CAPITULO VII OS DOIS

GOVERNOS E SUAS RELA.0E3

K I
Condies theoricas e abusos da pratica
B 1 Ao tratar anteriormente do Poder Federal e do Poder Estaoal, seus caracteres e condies jurdicas, tivemos de occupar-nos, naturalmente, das attribuies constitucionaes e factos concernentes, que determinam a natureza das relaes entre a Unio e os Estados federados l. Tamanha , porm, a importncia desta matria no regimen politico, que ora estudamos, que no ser demais, voltarmos a ella para particularisar, agora, as possveis consequncias de certos actos e tendncias, prejudiciaes, perniciosas mesmo, si no forem, em tempo, tolhidas ou melhor encaminhadas... Assim como a Constituio Federal no fez a enumerao especificada dos poderes peculiares dos Estados, assim tambm, deixou de fazer a das obrigaes, em que os mesmos se devem manter para com o Governo da Unio, nos diiTerentes casos e circumstancias. O legislador constituinte contentou-se de vedar ao poder estadoal (s a este, ou egualmente ao poder federal), ora o uso ou gozo de certos direitos (Const. arts, 10, n e 62), ora a pratica de certos actos (art. 66), e, s excepcionalmente,
1

Captulos II t Hl 4a ''Parto Especial".

330 referiu-se ao cumprimento de obrigaes positivas, como por exemplo, a que se contm no art. 87 da referida Constituio, declarando que " o Exercito federal compor-se-ba de contingentes, que os Estados e o Districto Federal so obrigados a fornecer, constitudos de conformidade com a lei annua da fixao de foras". Ao nosso modo de ver, semelhante ausncia de disposies sobre a espcie, si no foi do melhor acerto, tambm, por forma alguma, constitue um obstculo a que as cousas sejam, como ellas devem ser realmente. Conforme j foi assaz demonstrado, o Estado federado uma collectividae pblica, subordinada a ao poder federal, pela prpria natureza e fins da organisao politica, de que faz parte. No se poderia comprehender uma Unio indissolvel, cujos membros fossem independentes do poder central, que os unifica, e, como tal, se manifesta na pessoa jurdica do governo geral da Federao. E pois, quer na Constituio Federal venham expressas, quer no, disposies positivas, acerca das obrigaes do poder estadoal para com o poder federal, essas obrigaes existem forosamente, e devero ser compridas medida, que o servio publico assim o exija ou reclame. Estamos certos, que o cumprimento regular e constante de taes obrigaes deixaria mesmo de encontrar objeco ou difficuldade sria na pratica, desde que ellas fossem claramente definidas eJ ordenadas nas leis federaes. I 2 Um simples e rpido olhar sobre alguns actos e factos, occorridos no decennio, descobrir sem custo, que os Estados j teem caminhado demais, para fora do verdadeiro circulo, em que se deviam sempre manter e agir, como membros da Federao, ou poderes subordinados* em tudo, que respeita aos interesses communs e geraes da Nao 2a.
Vide Capitulo III d " Parte Especial". Ainda ha pouco, o Governo federal, tendo recusado a oxtradico de um criminoso, solicitada pelo Governo da Republica do Urugoay, de nome Ramon, o Jia de Direito de uma comarca fronteira - do Rio Grande do Sul julgon-se, no obstante, revestido e$uperlpr competncia, e entregou dito criminoso s autoridades da Republica visnha, segundo foi denunciado pela imprensa! Por occaso do apparecimentoda peste bubanieaem Santos ( Estado de S. Paulo) as autoridades sanitrias de alguns Estados, coroo os do Santa Catharinae Rio Grande
Sa 1

331 No indagamos no momento, si a conducta dos Estados da Unio Brasileira tem sido impulsionada pelo simples espirito de reaco contra a centralisao excessiva do passado regimen, que negava as ex-provinciaa toda a iniciativa e faculdades, imprescindveis ao prprio desenv mento e bem estar, ou si ellcs aio apenas levados pela ignorncia do novo regimen,f iliudidos, talvez, da falsa idea de independncia e soberania. Encarando somente os prprios factos, o que os mesmos demonstram : que os Estados parecem, por seus actos, no se haverem bem compenetrado dos deveres mltiplos que lhes incumbem nas suas relaes da ordem politica, administrativa,) financeira e. judiciaria, para com o Governo Nacional, instiluciomlmenlc, representado nos poderes |da Unio.

I H
ilo Sul, julg&r&m-ge no direito d* impo* rfru, oancernento* ao eemmercio 4 navopno martima, '-::> aaeim, aobriga - i . ' ," r,.io <iovTnti Jo , sentido Convm a,cerscontar; que, sondo a ta-4 -i*U<ta um servio ou nii-"B8'.'!a lo 4* nalur>-ra o caracter nac . no, str.i-' imenlo local, 4 direito incontestvel do Poder PeSera! taUssIr -m <jB*lqa r parte de tanetorto da Unio, I para aat ': ;'- * feMr a4oelar a -i '. v>. que forem eavei., -*, indnpendntom - de qualquer Mqaieitla doa gov ideaee. "".. : .. lho resultam 4a lesto constitucional '" prov i ir tavra aja aeoMslda. e 4a earactor Morei VU*i Ceaot art. SS n. t*, a / , pag. 201 Mg*.). No 4 preciso dlser m, no regi min, o vocbulo " (adorai " eeo, aas roer, aar teeaado, como aynonymo 4W ni- 11 (Ue, aag . tST, nota f. SI anaim no fora, - a pediria o Sovaro 4a Unio o<jir fj/iai:' ,(t contra a Invaso de qaasqejar aeaee a Jalo ponto 4o paia , Os ajeiaa <> da simples policia, sanitria local aio, sabidamente, locapszes ou Impotente-;. Cnnuidcrnda a pasto, Maa uma 4aa ci! mgljfaa*, previstas 00 art. 5a da Constituio, te disse eMoree, aja eQaissaa f .la* |44to ( ar ae '" Estado, st aato a solicitasse. O equivoco 4 paistar. Que tom a ebngt-;a <! 1 Governo 4a Unio "do prtti -.,- so-v 1'*, com o sou atreito 4o toervaae em bem da sauilo publica em geral O qna alude artigo ataWa, 4 eoaaa muita diversa Impe a Estado o dovr " 4a prover, a expensas prprias, as nac- viaa 4o seu governo o adaiatetrafte"', aceresceutando, todavia, quo, em caaa ao aawaiinaae puimca, poder toalha solicitar eefsiisa A Unio. Da-s, portaste, ao Balada a ter 1,1.. pedi auxilio*; mas, 11 Io se priva A Unio da pseelnl sa, entender, indopendon-|jemenU_dAJiPlPadilo formal, nem tio pouco, 4a aaiasna intervir com outras medidas, tanciat lha paraam ladispeai qqe na* o OuW__ Ivoco que muito eeavSai disfsssr lebrar conv ea saaJtaria* -ntro ai, aom aadi-ai o : que os Catados no podem pudessem, som ela pM4f*m, 4 asaswwaaa, aja I cedigamos, contea a invaso do uma peste, Qcartaa e .quo aa convemcSse dos Betados, Accia dcsfjavcl. Alem da que, pela natarasa gord. em geral, osto sujeitas federal regular o mesmo, do uma maneira obriga approvacio do referido governo, (Me, paga. 176 a 177). f Agora, o quereelmeato falta-nos, 4, quo o Congresso Nacional legisle, quanto untos, com preciso a convenincia, sobre to importante matria. I

. por seu prprio juiio a autoridade.

332 'Estados ha, aos quaes conviria mesmo advertir, que os seus poderes e o exercicio delles s teem valor jurdico, quando conformes com a Constituio Federal, de que tiram a sua origem; e que, conseguintemente, como partes de um todo uno,\ nada podem fazer ou autorisar em contrario ao poder central, a quem foi confiado o direito maior, soberano, de velar pela observncia da referida Constituio e pela integridade nacional, dentro dos termos prescriptos por ella. O mal-estar das relaes de uma Unio federal, como a Republica Brazileira, susceptvel de quebrar a sua unidade ou desfazer a sua existncia, pde manifestar-se, principalmente, por algum destes trs factos: -primeiro, o desrespeito da Constituio, das leis e actos do poder federal, por parte dos Estados, seja por factos directos, seja por omisso voluntria ; segundo, o predomnio de um ou mais Estados sobre os outros, em vista da sua importncia politica, da sua populao, ou da sua fora e riqueza ; terceiro, a exorbitncia do poder central, procurando absorver as autonomias locaes. Por emquanto no temos felizmente, que occupar-nos dos factos das duas ultimas espcies ; no se ignora, porm, que os exemplos da primeira j se encontram numerosos em nossa Federao. Os documentos a este respeito augmentam, de mez a mez, sino, de dia a dia. Agora mesmo, em data recente, sabe-se que, por occasio de proceder-se ao alistamento eleitoral, conforme a lei federal n. 35 de 1892, a autoridade estadoal foi accusada de intervir e de obstar o livre funccionamento dos trabalhos em diversos municpios, notadamente, nos Estados do Piauhy, do Cear, do Paran e do Rio de Janeiro. Municpios houve, em que, por presso da fora publica estadoal, as respectivas commisses foram foradas a -no encetar, siquer, os seus trabalhos3 ! O servio de qualificao, da guarda nacional tambm tem sido, egualmente, perturbado por parte da autoridade estadoal *.
8 O ultimo dos factos supraditos deu-se no Municpio do Aquizaz, Estado do Cear, segundo foi trazido ao conhecimento do publico pela imprensa, e em documento oflicial ao prprio Governo da Republica. * Factos desta ordem deram-se no Estado do Paran em jimho-jiilho de 1800, sendo mister, que o Governo federal mandasse garantir o funccionamento do Conselho de qualificao pela forca publica federal.

333

Como estes, muitos outros factos, praticados contra o cumprimento de leis federaes, teem sido levados ao conhecimento do Governo da Unio. Em alguns Estados, nem a prpria justia federal pde funccionar com a precisa independncia e efficacia; porque, no dizer de seus representantes immediatos, em queixas formuladas perante o Governo, existem nelles elementos pertubadores que, " sombra do poder estadoal, se oppem, ostensivamente, ex ecuo das leis federaes" . H 3 Por outro lado, os Estados consideram-se inteiramente desobrigados de prestar informaes aos poderes federaes sobre os actos mais importantes de seus governos e territrios, muito embora sejam esses actos intimamente relacionados com os interesses geraes de toda a Unio. Debalde se procurar nas Secretarias de Estado do Governo Federal ou nas Secretarias das Camars do Congresso Nacional a colleco completa de leis, regulamentos orgnicos, ou relatrios e estatsticas estadoaes, pelos quaes se possa ajuizar, em dado momento, das condies de legalidade ou de desenvolvimento, relativas ao servio eleitoral, administrao da justia, ao regimen municipal, ao systema tributrio, fora publica, instrueo publica, by-giene, ao servio meteorolgico, ao commercio, s industrias, navegao, e outros ramos da vida publica, todos os quaes, por se manifestarem em determinada zona do paiz, no deixam, por isto, de muito interessar ao bem commum, que ao poder nacional cabe conhecer, apreciar e promover, em todas as suas partes e nos limites da prpria competncia. Muito impropriamente merecer o titulo de Governo da Unio, aquelle que desconhece, quanto se passa nas suas partes componentes. Alm disto, dada a carncia de taes elementos de conhecimento e informaes, o Poder federal est, evidentemente, inca1 o Governo da Unio tem recebido mais de uma reclamao dos Juizes dai Seces do Ceara e do Paran neste sentido. No primeiro desses Estados ( 1899 ) um supplente do Juiz federal substituto foi obrigado a relirar-sedo logar da sua residncia, por intimao vio tinia e formal da autoridade estadoal, e um outro foi tpancada por um delegado de policia, por ter alHxado edital prohibindo a cirrafoo de ools, A o que rezam as publicaes da imprensa...

pacitado, no s, de bem legislar e regular os assumptos da sua competncia nos Estados, mas ainda, de representar a Fe--derao, como unidade nacional, nas suas relaes com as potencias estrangeiras. Verdadeiro estranho, dentro da prpria casa, elle achar-se-ha, por isto mesmo, tambm inhabilitado de cumprir, com inteira convenincia, os seus deveres, certamente mais amplos, em vista da sua responsabilidade maior, como Supremo Governo da Nao6. E' preciso, que os Estados no se habituem a encarar o Governo da Unio, como um poder absente, nem to pouco, de gua/ a gua/,**- si, na verdade, queremos executar fie/mente o regimen fundado na Carta de 24 de fevereiro. De facto, consultando aos archivos da administrao federal a esse respeito, ahi verificaremos, j no serem poucos os casos, em que os Estados teem desattendido s reclamaes, recommendaes ou exigncias dos poderes da Unio, sobre matrias do publico servio. Nem sempre a desatteno se manifesta por uma recusa ostensiva, mas, quasi sempre, pela negligencia ou omisso de resposta recommendao feita, e tambm, s vezes, por alguma tergiversao estudada... A consequncia , entretanto, sempre a mesma: o prejuzo do servio publico, e a diminuio de prestigio da autoridade superior da Federao. Ainda, por essa falta da prestao opportuna dos esclarecimentos solicitados, ou pela no-observancia do direito por parte das justias dos Estados, relativamente ao estatuto pessoal dos estrangeiros, a Unio j tem tido de arcar com dimculdades bem srias, diante de reclamaes consulares ou diplomticas das naes amigas, sujeitando-se, mais de uma vez, ao pagamento de indemnisaes, que, alis, podiam ser evitadas7.
6 VideRelatrio da Justia de 1898, pag. 25 e segs. ' Paia no suscitar discusses escusadas, deixamos de citar factos, alis, fceis de verificar na Secretaria das Relaes Exteriores. Uma das matrias, que levantam mais frequentes reclamaes, 6 a que diz respeito s relaes do direito criminal e civil internacional. Pensamos que, em vista do art. 34 n. 12, art. 48 ns. 14 e 16, art. 60, letra ft e art. 61 n. 2, todas as questes concernentes deviam ser inteiramente exclusivas do Poder federal. E' bem de ver, que competindo a Unio, no s legislar, como tambm, fazer tratados e convenes com as Potencias estrangeiras, a respeito do statuto pessoal e real do estrangeiro no Brazil, incumbe, consequentemente, aos poderes da mesma guardar o fazer guardar as condies e clausulas, relativas a to importante ob-

335 A Republica Americana tambm offerece exemplos, no raros, doa inconvenientes, s vezes, bem graves, qte a aco ou omisso dos poderes estadaes pde acarretar ao Governo da
.sdo Inteiro cumprimento dessa attribuio constitucional, . [iando oa maios lio for da garantia ou a execuo doa direitos do estrangeiro, consagrados em seus fecto. Mas poJer o Governo da Unio dosem pen liar~se da referida incumbncia,

Matutou, no t*lo dcpjn-lentes da legislao estadoal dos vinte Estados da federao I S<) nm opHmtmo exagerado poderia nflirimtl-o, B a este propsito, aproveitamos do ensejo para deixar aqui accentuado. O direito implcito, qne decorre para os Estados em virtude do art. 34 n. 23 da Constituio Federal, de legislar sobre os aelosprotessttem da sua justia, no excluio, em absoluto, a competncia superior do Legislativo federal de intervir na mataria, eu dados casos e circumstaucias. Desde que 6 a este ultimo, qne compete " legislar sobre o direito CB, romnwrcinl criminal da Republica", compctc-lho, por ogual, providenciar para qno o direito, estabelecido para a Nao inteira, no seja desvirtuado, annullado, mesmo, pela legislao estadoal, sob o pretexto de que trata-o de firmas pro-cessuaes da competncia dos Estados. No, decididamente no. O Legislador federal, quando no o seja em virtude do contexto de disposies constitucionaes expressas, pde e devo, na sua qualidade de poder soberano da Unio, corrigir o devios das leis proceasuaos dos Estados, como J o dissemos em outra parte ( pag. 202). Alm disto, no duvidamos atnrmar egualmonte, qno direito do mesmo, e cujo exercido se nos afigura da mxima opportunldade, passear leia, em que se declare o que vedado aos Estados, faser ou prescrever nas suas leis processuaes. Si no e licito ao Congresso federal legislar positivamente sobre o processo das aces da justice estadoal, comtodo, nada tambm ha na Constituio, que o impea de legislar negatirpimente, isto d, estabelecendo condies e limites, garantidorea da execuo dos direitos, os quaes no possam ser violados pelos Estados, sob pena de nul-1 idade dos respectivos acto. K' intuitivo, que as formas judiciaes, que so comprebendem na expresso complexa deefeortum tiUs no podem ficar merc da legislao estadoal, porque cilas resultam exclusivamente da lei que rege o facto ou o direito em questo. B' I nullo tudo quanto os Estados legislarem ( o j o tem feito) a esse respeito. Em nossa opinio, mesmo com relao s formas que, em jurisprudncia, se denominam ordinatorium Ittis ~, nem todas ellas, esto livres de uma certo delimitao por parte do Legislativo federal. Processos ha, como os assecuratorlos em geral, os das execues hypolhecariae e pignoratcias, os das falUncias, do habeas-eorpus, do jury o outros, em que M disposies reguladoras do facto e do direito se confundem, por assim dizer, com as prprias disposies formas do processo, ou dizendo em outros lermos, eu quo as disposies inslitueionaes da entidade jurdica sp identificam com as regras dirseiros do direito formai. Como, pois, separal-as, em respeito competncia processual do poder estados! I p ~ Por exemplo, ynVIe-se afirmar que num processo do Jury o numero dos juizes de facto seja simples matria ordinatora Mis ? Observa-se, porventura, a egualdaie da lei, garantida pela Constituio, sendo aqui o autor de um mesmo crime julgado por dose juizes, alli por oito, e em outra parte por Cinco, quando certo quo, em um logar, se requerem sete votos, pelo menos, para sua condemnao, o em outros, menos da metade deste numero 1 j No assim no deve ser. B so legislador federal incumbe, sem duvida, _ estabelecer regras geraes uniformes, que devam ser guardadas pelo legislador estadoal acerca de taes assumptos. ._ , _ Do mesmo modo, importa advertir, que as condies o formas praticas ou processuaes, relativas aos d inerentes registros nas junta commerciaes, ao registro hypatliecario, ao registro elvil e ao casamento, no podem ser, de maneira alguma, alteradas ou ficar dependentes da legislatura estadoal. Na competncia, implicitamente reconhecida Estados, para legislarem sobre as normas processuaes da sua justia, no se inclue evidentemente o direito de regular, como seria o caso, a execuo de servios geraes, pela sua natureza, e no todo sujeitos legislao federal, como

Uftio, Ss suas relaes internacionadj sem que o mesmo possa subtrahir-se responsabilidade resultante, porque os governos estrangeiros, scientes dos bons princpios, s reconhecem, como pessoa jurdica, a unidade nacional, representada pelo Poder federal. Em data, relativamente recente (1891), occorreu alli um caso de condies, assas melindrosas, " incidente talo-Americano da Nova- Orleans", occasionando por imprudncia ou incria culposa da policia local. Diversos italianos tendo sido lynchados, o Governo Italiano exigiu, por isto, uma indemnisao, e bem assim, que os culpados fossem submettidos a processo e julgamento. O Governo federal conveio promptamente na indemnisao para as famlias das victimas, mas pretendeu escusar-se da segunda obrigao, allegando a autonomia completa da justia estadoal, com relao aos delictos ou crimes praticados no seu territrio. Contra esta escusa replicou, porm, o ministro italiano em Washington, dizendo: " que seu Governo no tinha que pre-occupar-se desta particularidade do direito interno da Republica Americana ; que, para elle, s havia uma pessoa jurdica em jogo, o Estado federal, nico representado na Itlia, nico, que tinha direitos e obrigaes sob o ponto de vista internacional, e o nico, por conseguinte, que devia assumir a responsabilidade dos actos commettido3 contra os estrangeiros em todo o territrio da Republica; concluindo, portanto, que ao Governo federal incumbia proteger os estrangeiros em todo o paiz, do mesmo modo que lhe assistia o direito de exigir egual proteco para todos os seus compatriotas na Itlia8 ". Com effeito, nada havia a oppor contra a lgica de tae argumentos; pois, o que nelles se contm, , sem duvida, um resumo da verdadeira doutrina sobre a matria. E oxal, que os mesmos sirvam para convencer aos Estados da Unio Brazileira da necessidade, que se lhes impe de, em seus
partes integrantes do direito commercial ou civil da Republica. Urge, que o Congresso Nacional cumpra tambm o seu deVer a esse respeito, para o Am de obstar a continuao dos abusis do poder estadoal, quo j no so poucos, e, com certeza, capazes de implantar a confuso e a descgualdade, nossa parte de nosso direito coin-mum. E' preciso, que o disposto no art. 7o 3 da Constituio federal seja uma realidade na pratica. 8 Vide LeFw ob. clt., pag, 811 e segs. H

337 actos e factos, evitar com patriotismo tudo quanto possa dar razo ou pretexto para conflictos e reclamaes de natureza semelhante. <t Agora, para melhor julgar-se da conducta dosv Estados nas suas relaes com o poder federal, revistaremos alguns dos factos, que mais de prompto se nos offerecem. A pretexto de usar do seu incontestvel direito de emittir ttulos ou aplices da divida publica estadoal, todos sabemos que a maioria doa Estados fizeram verdadeiras emisses de papel-moeda, em concurrencia com a moeda fiduciria da nao, quebrando, assim, a unidade dessa moeda e aggravando, na medida das emisses concurrentes, todos os males, todas as desgraas que emanam.do curso forado, sempre que este systema no applicado a situaes especiaes, como medida de excepo e recurso de caracter occasional e durao transitria 8 , As funestas consequncias do mal, desde logo, chamaram a atteno do poder federal. Mas, no obstante as reclamaes deste ultimo poder; a despeito da clareza dos textos constitu-cionaes, declarando ser da competncia exclusiva da Unio tudo quanto refere-se moeda metallica ou fiduciria do paiz ; e apezar da prpria lei, expressamente promulgada, contra o abuso com-mettido, tudo isto no obstante, em diversos Estados continuou a circular o papel-moeda illegal das emisses prohibidas8 ... Com egual desatteno se teem portado Os Estados, acerca dos avisos e reclamaes do governo federal contra a intruso do fisco estadoal, sobretudo, no que respeita aos impostos de importao e do sello do papel. E conseguintemente, deste ou daquelle modo, debaixo desta ou daquella razo especiosa, vo elles defraudando a fazenda federal, e com innegavel desprestigio para os poderes da Unio. I Pela Constituio foi explicitamente declarado, que da competncia exclusiva da Unio adoptar o regimen conveniente segurana das fronteiras (art. 34 n. 16, e art. 64). No emtanto, simulando necessidades diversas da administrao local,
* Amptailophio Freire Discurso citado pag. 189 o egs. 8b o dac. n. 561 da. 31 de dezembro de 189S prohibio terminantemente a circulao dessa motda estadoal; ella, porm, continua a existir sob differentes formas.

338 o governo de um Estado fez occupar as fronteiras-sul da Repu-I blica pelas foras estadoaes, e estas alli permaneceram, a despeito de reclamaes insistentes do poder federal contra esse acto injustificvel 9 ! Quanto s relaes, em que se. deve manter a fora estadoal para com os poderes da Unio e as foras desta, tudo, absolutamente tudo, tem sido deixado ao arbitrio, o mais completo, dos Estados, no obstante a possibilidade das mais graves consequncias, que dahi podem resultar para a existncia da Republica e da prpria integridade nacional. Cada Estado, apezar de ser privado do direito de fazer a guerra, arma o numero de cidados que lhe apraz, adopta as armas e munies de Sua livre escolha, e d s suas foras a instruco e a disciplina que lhe parecem convenientes ao seu particular intuito, como que desconhecendo o caracter restricto, que a fora estadoal somente deve ter, pelo seu destino exclusivamente policial. De modo qne, si um dia a desgraa publica ou a ambio dos homens assim o quizer, no ser impossvel, vermos o exercito federal ter de enfrentar com os exrcitos estadoaes, em vez de poder contar com a fora policial dos Estados em seu auxilio, como fora justo e regular em dadas circumstancias. O prprio Supremo Tribunal Federal, deliberadamente nstituido para ser a voz soberana da justia em todo o paiz, I j registra mais de um caso, em que a sua autoridade no tem tido o devido acatamento por parte dos poderes dos Estados w !
8 O facto foi praticado (e suppomos que subsiste) por parte do Governo do Estado do Rio Grande do Sul em 1898. * > No habexs-corpus requerido por [Silva Tavares, a Justia local do Rio Grande do Sul negou-se a cumprir o Acc. que mandava apresentar o paciente ao Tribunal; sendo mister racorrer & interveno do Presidente da Republica para os devidos e ff eitos. Vide: Aviso de 17 de abril de 1895, o Acc. do Supremo Tribunal Federal, publicado p&g. 291 da "Jurisprudncia" desse anno. _ No habeas-corpu n, 1179 de 2 de fevereiro de 1899 ordenou-se a responsabilidade do juiz local (de um Municpio do Rio de Janeiro), por no ter cumprido uma ordem de habeas-corpu d Supremo Tribunal Federal. No habeas-corpusi requerido (1899 ) em favor de alguns sargentos, por sup-posta conspirao contra o Presidente do.Cear, este se oppoz apresentao dos mesmos ao Tribunal; vieram, porm, afinal, e foram postos cm liberdade. Ho Can/liclo de jurisico (1899 ) entre a justia do Dislricto Federal e a do Municpio de Campos ( Rio de Janeiro ) por questo relativa a 13. de Ferro do Carangola, o juiz de Campos deixou de cumprir a ordem do Supremo Tribunal Federal, que mandara sustar o feito at a deciso do alludido condido. Como estes, no seria difflcil citar muitos outros factos semelhantes.

339 Finalmente, na prpria nomeao dos rgos ou repre sentantes dos poderes politicos da Unio, esta v-se sem s meios de-garantir, conforme ao preceito constitucional, a verdade da sua escolha pelo voto livre da Nao. Na verdade, quem ha neste paiz, que ignore que, na maioria dos Estados federados, o deputado e o senador federal sejam, muitas vezes, os designados dos governos locaes? Muito embora eleitos para servirem, ou representarem os poderes e direitos da Unio, cousa sabida, que o poder federal tem-se mostrado impotente para impedir a fraude ostensiva e o arbtrio, que por toda parte se substituem frequentemente ao voto do eleitorado na escolha dos seus representantes !. Em diversos Estados, os governos, supprimindo no todo a verdade das eleies, s mandam ao Congresso Nacional os indivduos, que melhor conveem aos seus interesses pessoaes ou partidrios; tal a dura evidencia dos factos, no regimen proclamado da soberania popular ll 1 H No noa oceuparemos de indicar ou de analysar aqui os abusos e crimes, que commummente se praticam, para chegar-se a esse resultado. Mas, tratando-se de um facto, que no pde ser seriamente con testado, Isto deve bastar, para que o poder federal saiba cumprir, quanto antes, o seu grande dever acerca de matria to relevante 1 H E' urgente que a lei arme a administrao federal de meios effi* cazes, que impeam a continuao da fraude, arvorada em systema **. No esqueamos que a verdade da eleio popular * a prpria Republica; si aquella no existe, esta tambm no , apezar do nome fementido, que se lhe d!...
H !> Ki ultima eleio providencial, no-se ignora, que Estados bouVe, nos quaeS a maioria das mesas eloitoraes deixou de reunir-so para receber os votos dos eleitores, porqno os partidrios politicos dos governos estadoaos, de accArdo com os mesmos, prgaram, ou,' melhor dizendo, impuzeram a sua absteno... <* Est por demais provado, que a lei n. 35 de 26 de janeiro de 1892 incapaz de obstai' tamanhos abnsos. Basta attender, que, segundo esta lei, so os 'Conselhos Municipaes, que formam as mesas cleltoraes. 15 dahi a seguinte cadeia*. O Governo esladoal Intervm na eleio, e faz os Cooselhos Municipaes. W __ os Conselhos Municipaes, por suas commisscs, fazem os eleitores (o alistamento eleitoral); jB Fazem as mesas eleitoraes; Apuram s eloies feitas; '." H E cOnsegulntmento, fazem os deputados ou senadores fedemos, falco do Governo estadoal, a quem devem a sua origem ou nomeao.,.

340
Si, com effeito, so os governos dos Estados, que a isso servem de obstculo, mister, que a Unio intervenha, im-pondo-lhes o respeito devido aos princpios e s liberdades, que a Constituio consagra, e que so os fundamentos da prpria instituio politica, de que os mesmos Estados fazem parte. Foi, na considerao de actos e factos semelhantes do descomedimento do poder estadoal, que o distincto autor do projecto de Constituio da Federao Brazileira escrevera, ainda ha pouco, as seguintes palavras, dignas, sem duvida, da maior atteno: H A nao vive quasi alheia ao que se pissa nos Estados, e por isso no tem conscincia do extremo a que tocou a sua queda. Apenas os escndalos pyramidaes, como os do Amazonas, erguendo o vrtice acima dos outros, attrahem uma ou outra vez a atteno publica. Afora estes casos estupendos, que se destacam, torreando, em grandes eminncias, sobre os demais, impondo-se s vistas mais curtas e s curiosidades mais embotadas, o desgoverno, a anarchia, o absolutismo, a eliminao da lei, a quebra da Constituio Federal, praticados com impunidade, com desgarre, com estrondo, passaram a logares communs, sem que j ningum se admire, ningum se opponha, ningum repare, murmurando apenas, no seu officio de murmurar uns contra os cutros, e imitar uns aos outros, os corrilhos polticos, revezados entre a opposio e o poder ......................................... Eis o que vem a ser a federao no Brazil. Eis no que d, por fim, a autonomia dos Estados, esse principio retumbante, mentiroso, vazio de vida como um sepulchro, a cuja superstio se est sacrificando a existncia do paiz, o principio da nossa nacionalidade, offerecida em pasto s cobias intestinas, at que outras a venham devorar ,la. O trecho transcripto, tanto tem de incisivo, como de verdadeiro. Que sirva, ao menos, de advertncia proveitosa'aos que tomam real interesse pela verdade das instituies ! II

Interveno consequente do poder federal

E; O remdio para os males apontados e outros, que tem difficultado a marcha das instituies e concorrido para o seu descrdito, depende, em muito, da aco resoluta do prprio

* Rwj Barbosa Estados Autnomos no jornal Imprenta. Rio de Janeiro, 5-11-98.

341 poder federal, o qual, verdade seja dita, nem sempre tem cumprido todo o seu dever, de creando e firmando as boas normas e praticas, capazes de garantir, no presente e para o futuro, os resultados proveitosos, que seriam de esperar das relaes convenientes entre a Unio e os Estados. Por certo, como j tivemos occasio de dizel-o mais de uma vez, a competncia do referido poder para fiscalisar ou conter a aco dos membros da Federao dentro dos seus justos limites, bem como, para obrigal-os ao cumprimento das respectivas obrigaes, como taes, > no s est expressa em disposies especiaes enumeradas, como ainda, lhe cabe por fora dos seus poderes implicitos, constantes dos arts. 34 ns, 33 e 34, 35 n. i\ da Constituio. Sendo privativo da Unio o poder de legislar sobre o direito civil, commercial e criminal da Republica, assim como, sobre diversas outras matrias de interesse nacional, cumpre ao legislador, nas differentes leis promulgadas, segundo o seu objecto e fins, deixar, desde logo, claramente definidas, quaes as obrigaes, a que os governos estadoaes ficam relativamente sujeitos. Alm disto, nada impede que o Congresso Nacional adopte leis especiaes no intuito directo de crear-lhes determinadas obrigaes, concernentes aos diversos ramos do publico servio, desde que esses tenham um caracter geral, taes como:a instruco popular, a hygiene publica, o commercio inter-estadoal e estrangeiro, a estatstica e outros semelhantes; ou que interessem s condies ou ao exercido das garantias constitucionaes, taes por exemplo, liberdade do domicilio, de locomoo, de culto, de profisso, de exprimir o pensamento, de associao; ou que, finalmente, digam respeito prpria administrao federal, mas, em que no possa ser dispensado o concurso do poder es-tadoal, sob pena de, em uns casos, o governo da Unio mostrar-se na ignorncia prejudicial dos factos de mxima importncia para a vida nacional, e em outros, achar-se mesmo impossibilitado de bem cumprir o sau dever, como, em outra parte, se disse. Esse poder da Unio, para fazer todas as leis necessrias ao servio e fins geraes da Federao, est expresso na Constituio Brazileira, talvez, com clareza e accentuao maior,

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do que se acha na Constituio Americana *3; accrescendo ainda que, as razes ou condies histricas da formao de uma e de, outra Federao autorisam a affirmar, que os Estados da Unio Brazileira no podem, com certeza, pretender os mesmos direitos tradicionaes, qne, alis, podiam ser reclamados pelos membros da| Unio Americana. No emtanto, si para o caso em questo, tivssemos de recorrer aos factos que se tem passado nesta ultima Republica, veramos, que cada dia mais se avigora alli a autoridade e com-1 petencia da Unio nas suas relaes com os Estados; ou, ser-vindo-nos dos prprios termos de um escriptor americano,- o poder da Unio tem sido expandido > por dous modos co-nhecidos: i) pela adopo e pratica de actos legislativos e executivos, que, embora no estejam expressos na Constituio, se devem todavia reputar subentendidos ou implicitamente ctm-\ feridos ao poder federal, na sua qualidade de govefno soberano da Nao; 2 ) pela restrico imposta, de vez em quando, ao poder dos Estados, declarando-se invlidos, a certos actos e leis estadoaes, por contrrios Constituio ou s leis federaes. E, na affirmao desta necessidade de dar expanso s faculdades do governo federal, em vista dos seus grandes fins, no I teem collaborado somente os dous poderes polticos, o legislativo e o executivo ; o poder judicirio, que, na sua qualidade de interprete final da Constituio, tem dado todo valor e efficacia doutrina dos poderes implcitos ( implied powcrs), por assim considerar indispensvel ao cumprimento das disposies constitucionaes e aos intuitos delias decorrentes. Diz-se: sabido que a Constituio a tkcse governamental, exposta em termos geraes, breves e concisos, como deve ser, psla natureza do instrumento, mister desenvolvel-a. em todas as suas partes, afim de que ella corresponda aos diversos casos e hypotheses da vida publica nacional, segundo a occasio e as circunstancias. O grande Marshall e os seus successores no
*a Comparam-se as attribui.es enumeradas das duas Constituies, o notadamente, os [ioieres'fmplicilos do art. 34 ns. 33 e 34 da Const. Br. com o ultimo numero do 8o do art. I da Const. Am.

343 cargo firmaram este grande principio 3a: o poder conferido pelo t! povo ao governo nacional deve ser interpretado em sentido !amplo (construed hroadly), i, e. quando o povo confere um l poder, se deve entender que elle o fez com discrio ampla, quanto aos meios, pelos quaes deva o mesmo ser usado, ao seu servio; porquanto o seu pensamento principal devera ter sido. que o poder fosse usado vigorosa e sabiamente ; o que j no poderia succeder, si a escolha dos meios fosse stritamente imposta ao governo. Si de um lado, o povo pde, sem duvida ser parco em delegar poderes aos seus agentes, de. outro, de presumir, que, quando elle faz uma concesso, o faa tambm com inteira confiana, deixando-lhes toda a liberdade sobre os meios necessrios para attingir o fim e o successo que se teve em vista l*. Isto, que em qualquer caso seria um simples modo de ver do senso commum, fortalecido pela linguagem da prpria Constituio, a qual autorisa o Congresso a fazer todas as leis, que julgar necessrias e convenientes (proper), para dar execuo aos poderes enumerados, e a quaesquer outros investidos pela Constituio no governo dos Estados-Unidos ou em algum dos seus departamentos. A soberania do Governo .Nacional, portanto, embora limitada, diz Bryce, a objectes especificados, plena quanto a esses objectos, e suprema na sua es phera, O Congresso, que no pde dar um passo alm do circulo de aco que a Constituio lhe traou, pde, dentro desse cir-, culo, escolher quaesquer meios que lhe parecerem aptos para executar os seus poderes, e nesta escolha de meios no fica sujeito a nenhuma reviso das Cortes (Poder Judicirio) na sua
">* Mtnhail, na qualidade de Chief-JuUie, presidio a Corte Suprema de 1801 a ll83S, o durante esse perodo estabeleceu, por occasio de expor e decidir os pleitos sujeitos Corte, princpios e fundamentos, to slidos e raeionaos acerca da interpretao do direito constitucional, que mereceu ser chamado o segundo owlov da Constituio . BHO firmou com forca e clareza extraordinria a ida cardeal, que a croao de um governo nacional implica a outorga (th grani) de todos os poderes precisos 4 offeotividede de teus direitos e fins principaes /. llrya < ob. eit. png. 37--. <* Por exemplo, o Congresso tendo poder para declarar a guerra, ontende-so que pde, conseguintemente, para prosegulr nelfo, empregar todos os meios necessrios ao successo, Inclusive a acquisic&o de territrios por conquista ou por tratados. Do poder de levantar dinheiro por emprstimo ( la oorroto mnnmj) pde egualmente o Congresso, (to entender, eniiUir pafel-moeda a dar-lhe curso legal. 3. pryc* ob. Icit., pag. 36'J, nola.

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funco de interprete ; porque o povo fez os seus representantes, os juizes, nicos e absolutos, do modo pelo qual os poderes a elles conferidos devero ser empregados *5. Tal , em resumo, o fundamento da doutrina, dita doa Poderes implcitos, a qual, no obstante ter suscitado, a principio, grande discusso entre os publicistas e jurisconsultos americanos,: tornouse, afinal, predominante, e tem dado, talvez, Republica os seus mais assignalados resultados e triumphos *6. V Dentro dos limites da Constituio, diz o juiz Hare, o Congresso soberano, elle pde usar de todos os meios necessrios e convenientes para dar efficacia aos poderes, que lhe so conferidos pela Constituio. Os melhores meios, a um tempo, podem ser inadequados em um outro; daqui a necessidade do Congresso dispor da mais larga discrio...; necessary and proper * so, no que respeita legislao, quasi, sino, inteiramente synonymos ; necessrios quer dizer o que corresponde ao objecto, ou o que calculado para attingir o fim que se tem em vista *6a. Os poderes do governo so limitados, e os seus limites no devem ser transpostos, accentuara Marshall, mas a boa interpretao da Constituio deve deixar Legislatura Nacional toda discrio, quanto aos meios de executar os poderes que ella lhe confere, de modo que essa corporao fique habilitada a desempenhar os altos deveres, que lhe incumbem, da maneira a mais proveitosa para o povo. Seja o fim legitimo, esteja este dentro do escopo da Constituio e todos os meios, apropriados ou plenamente aptos para esse fim, no prohibidos, mas, consistentes com a lettra ou espirito da Constituio, sero constit ucionaes *7.
'* Bryte ob. cit. pag. 367. No se ignora que os poderes extraordinrios, de que foi revestido^ governa federal, por occasio da guerra da seccesso, e depois delia, a sua interveno completa na reconstrucco dos Estados rebeldes, foram actos praticados, em virtude dos poderes implcitos (implted poviers) da Unio, como governo soberano do paiz. Em verdade, nas faculdades expressas da Constituio, debalde se procuraria assento para esses e muitos outros poderes exercidos peto governo federal, em circumstancias diversas da vida daquella grande Republica. lsa Aut. cit. "Lectures on Constitotional Law", pag. 78. " Thayer " Cases " (Mc. Cullocb. v. Maryland), pag. 1340.
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345 Na discusso desta to importante matria, chegou-se mesmo a affirmar que " limitar os poderes do governo aos expressamente declarados na Constituio seria tornar este instrumento, incapaz de servir aos fins de uma nao crescente e mudvel (growingand changing nation), e que a falta de meios legaes para attingir aoa fins (aims) necessrios, ainda que, originariamente, no previstos, provocaria a revoluo, e, talvez, a destruio da prpria Constituio " 17a. A outorga do principal, diz Cooley, inclue os accessorios, necessrios e prprios, sem os quaes, a outorga seria ineficaz. No seria nem desejvel, nem praticvel, enumerar todos os meios, pelos quaes os poderes, expressamente conferidos, devessem ser exercidos, desde que os meios prprios e convenientes em um periodo podem tornar-se totalmente imprprios e inefficazes, em um outro periodo, vista de condies que no foram previstas ; - e deste modo, a regra de jerro (the iron rule) de limitao aos meios somente especificados, desfaria a prpria outorga (grant) feita. Os que fizeram a Constituio, conferiram ao governo, por ella creado, poderes soberanos... O Congresso pde fazer quaesquer leis, no sendo explicita ou implicitamente prohibidas pela Constituio, toda vez que as julgar convenientes para dar execuo a qualquer dos seus poderes expressos '*. A Constituio, estabelecendo uma estructura de governo, declarando princpios fundamentaes, creando uma soberania nacional, e tendo em vista uma longa durao e a sua adaptao s varias crises das cousas humanas, no deve ser interpretada com a estreiteza de um facto particular. A Constituio dos EstadosUnidos, por palavras convenientes de designao ou descripo geral, marca as linhas geraes ( ou t Unes) dos poderes conferidos Legislatura Nacional, mas no se prope, com a preciso e detalhes de um cdigo de leis, a enumerar as subdivises desses poderes ou a especificar todos os meios, pelos quaes possam elles ser levados execuo. Poderes, necessrios e convenientes, "necessaray and proper" no so limitados a taes medidas ou
1 '* Bryce loc. cit. H Law", pag. 95 e sogs. 1S

Cooley " Principies of Consfcitutional

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meios, como absolutamente ou indispensavelmenle necessrios',! sem o que, os poderes outorgados deviam carecer de execuo; mas incluem todos os meios apropriados, que forem conduc(ivos\ ou adaptveis ao fim, que se tem em vista, e que, a juizo do Congresso, sejam da maior vantagem para sua effectividade , Na conformidade desta doutrina, j realmente enorme a expanso legislativa, a que o governo federal tem chegado, sobre innumeros actos e factos da vida publica na Federao Ame ricana, e sabidamente, no cogitados ou previstos ao tempo de ser ella instituda 181). Quanto aos abusos, porventura, commettidos, possvel, sino mesmo de affirmar, que elles se tenham dado em mais de uma circumstancia; mas a verdade , que a historia no as denuncia, como a origem de males para o paiz. Os excessos dos poderes, legislativo e executivo, no se tratando de questes politicas, encontram o seu natural correctivo na aco independente do judicirio, toda vez que o lesado em seus direitos procurar obter o remdio conveniente; e tratando-se, por acaso, de actos puramente politicas, como os seus autores, o Presidente da Republica ou o Congresso, dependem directamente do povo, a este, que pertence reprimil-os em sua condueta, si, porventura, consideral-a offensiva do seu direito e interesses. Si o povo approva o caminho seguido na interpretao e uso da Constituio, elles continuam; si o povo desapprova, elles param ou, ao menos, encurtam o passo. Em geral, diz Bryce, o povo tem approvado os actos do Presidente e do Congresso, justificados pelas exigncias do tempo, muito embora ultrapassem elles a lettra da Constituio; do mesmo modo, que tambm tem geralmente approvado a condueta das Cortes de justia, quando estas sustentam, por sua interpretao legal, a aco dos dous outros poderes 18c. 9
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l8 > Milltr ob. cit., pag. 653 e segs. H ib vido :./. Bryco ob. ch.,pags. 371-374\Black ob. cit.,"pgs. 313 e segs. O prprio direito peculiar aos Estados, denominado -pnlict jmver, de superintender ou ftscnlisar quanto interessa vida publica local, -tom soffrido grandes liivi ies do poder federal, oin virtude doa seus poderes implcitos, como supremo governo do paiz. Vide: Tiedeman "On Limitations of Police Power", 8. I.ouis, 18S0. ' 180 Bryce -r- ob. cit., pag. 376.


347 Ahi temos, pois, a boa lio e o exemplo a seguir, sobre p muito que pde a Unio, em relao aos meios necessrios para garantir a verdade e efficacia do systema federal 10. Os Estados teem e exercem poderes derivados da Constituio Federal, e por isso, no os podem usar para fins prejudi-ciaes instituio politica, que a mesma estabelece. Esta these ,_ no s, verdadeira, mas tambm, de necessidade fundamental na Federao. O que resta ,-que o poder federal saiba bem desenvolvel-a na pratica, adoptando os meios necessrios e apropriados para o inteiro cumprimento dos seus grandes fins. Antes de tudo, preciso obstar, custe o que custar, que a unidade nacional, e com esta a nossa grande Ptria no se v desfazendo aos poucos,guardando, to somente, o simples nome, debaixo do mando parcellttdo de pequenas oligarchias estadoaes. 8 Ao concluir, porm sobre este ponto, sentimo-noa obri- I gados ajuntar uma declarao. Do que fica dito, no se queira attribuir-nos a inteno assentada de reduzir, por demais, o poder e a competncia dos Estados federados. Tal no o nosso pensamento. Reconhecemos, ao contrario, que a dualidade de jurisdices, federal e estadoal, condio caracterstica, sino fundamental, da prpria Federao; e ainda mais,- que , justamente, no txercicio de certa somma de attribuies soberanas *, confiadas aos Estados, que consiste um dos contrapesos do regimen contra os possveis abusos do poder central. Este, de certo, no pde ultrapassar os limites traados pela Constituio, dando um desenvolvimento arbitrrio sua prpria aco e autoridade; sendo, pelo contrario, de seu dever, no s deixar inteiramente livre o legitimo exerccio do poder estadoal, como at, auxilial-o e garantll-o nas occasies precisas.
1 Assim falia ml o, no queremos dizer, que na Republica Norte-Americana os Estados deixem de gozar de inteira autonomia na sua vida local, que o poder central , alis, o primeiro a reconhecer e respeitar. O que temos em Vista, , demonstrar que, Isto no obstante,-*- o alludido poder no se detm ou deixa de tomar todas as medidas, que considera necessrias aos seus fins, s porque taos medidas no se acham expressas na Constituio Federal. Vide: Amo S. Uenh*u Dlo Kontrolle ber die desotsgebung , pag. 44. * Vide pags. 78 o 169 rilro.

CAPITULO VIII
OS MAIORES MALES DA REPUBLICA

Abusos dos Poderes federaes X A m fe de conducta ou o abuso por parte doa poderes da Unio pde dar-se por differentes meios e modos, e em circumstancias differentes. FaHaremos, to somente, de alguns actos mais conhecidos, e nos quaes a culpa patente, impossivel de verdadeira justificao. Estabelecida a Republica, de maneira legal e definitiva, pela Constituio de 24 de fevereiro de 1891, na qual foi consagrado, como principio bsico do regimen, a separao e independncia dos trs ramos do poder publico, tivemos, no obstante, de presenciar, ainda em dias do primeiro anno de sua existncia constitucional, o acto dictatorial * "do Presidente da Republica, dissolvendo o Congresso Nacional, o mesmo, que havia sido eleito com os poderes de Constituinte, e que, usando das faculdades, directamente recebidas do povo, tinha, justamente, nomeado
' Decreto do 3 de novembro de 1801.