MORADIA DIGNA: UM DIREITO DE TODOS, UM DEVER DO ESTADO, UMA REALIDADE DE POUCOS Jefferson Luiz Alves Marinho1 jeff@urca.

br Universidade Regional do Cariri URCA

1. INTRODUO As cidades brasileiras cresceram vertiginosamente nas ltimas dcadas a partir de uma forte migrao da populao da zona rural para a zona urbana, provocando um inchao das cidades. Este fato, aliado a outros, tem provocado muitos problemas ligados moradia, tais como: coabitaes, habitaes precrias, autoconstruo e falta de infra-estrutura. O modelo econmico, dependente e concentrador, que vigorou durante dcadas no Brasil foi o fator responsvel pelo acelerado processo de urbanizao e de favelizao, trazendo, como conseqncia, a situao catica e desesperante das cidades, apresentando um cinturo de misria em sua periferia. Parcela significativa da populao est vivendo em condies subumanas: sem moradia, sem gua, sem esgoto, sem transporte, demandando vultosos investimentos sociais e exigindo uma tomada de posio por parte do Poder Pblico. A falta de um planejamento integrado (econmico-social e espacial) e de polticas de desenvolvimento urbano agrava ainda mais esta situao. O que nos motivou a discorrer sobre este tema foi o fato de que o Brasil atualmente apresenta uma economia estvel, favorecendo a retomada do crescimento econmico e atraindo os bancos privados a investirem nos negcios imobilirios, uma vez que, com a estabilidade econmica e a tendncia de queda sustentvel das taxas de juros, o negcio habitao se tornou bastante atrativo para os incorporadores e agentes financeiros.

Jefferson Luiz Alves Marinho Engenheiro Civil formado pela Universidade Federal do Cear UFC; Tecnlogo da Construo Civil com habilitao em topografia e estradas URCA; Ps graduado em Administrao da Empresas URCA; Ps graduado em Engenharia de Segurana do Trabalho Faculdade Leo Sampaio; Ps graduado em Engenharia de Avaliaes e Percias Faculdade Oswaldo Cruz-SP e aluno do Curso de Direito da Universidade Regional do Cariri URCA. Participou como coordenador regional do projeto FINEP-UFC, modelo de habitao de interesse social. Professor Adjunto IX do departamento de Construo Civil da URCA. Coordenador do Curso de Tecnlogo da Construo Civil da URCA e ViceCoordenador do Curso de Especializao Lato Sensu em Gerenciamento da Construo Civil.

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O que hoje se v no Brasil uma preocupao constante com o problema do dficit habitacional. No entanto, pouco ou nada se fez no sentido de se criar e implementar polticas pblicas sustentveis. O problema se agrava mais ainda quando se refere ao segmento privado, onde o foco dos investimentos dos bancos privados se concentram nas chamadas classe mdia e alta da populao e , exatamente na classe baixa onde reside o maior dficit habitacional do pas, estimado, no ano de 2006, em 7,964 milhes de domiclios 2.
O mercado imobilirio iniciou um ciclo virtuoso de crescimento sustentado, que dinamizar a economia brasileira nos prximos anos. Neste cenrio, a industrializao da construo passa a ser elemento estratgico para o negcio imobilirio, pois minimiza o risco dos investimentos, via aumento de produtividade, controle dos custos, prazos e da qualidade, alm de contribuir com a viabilizao dos empreendimentos e com o retorno do capital investido (SOUZA, 2007:25).

2. A FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE O mais antigo conceito de utilizao social da propriedade o coletivo. Os romanos possuam vrios institutos que demonstravam claramente a preocupao social, entre eles o principal era o omni agro, que autorizava a aquisio da propriedade pelos agricultores que utilizassem e tornassem produtivas as terras longnquas e fronteirias. A utilizao coletiva da terra outro antecedente da funo social que pode ser entendido como propriedade comunal possuda coletivamente pela tribo, para uso e gozo de todos os seus membros. A outorga concedida pelo Rei aos seus sditos mais fiis de pores de terras comparveis a pases europeus, por meio de concesso de Capitanias Hereditrias, no Brasil do sculo XVI representava o domnio das vastas terras, pela colonizao portuguesa. Fracassado o sistema inicial, vigorou o sistema de sesmarias, o qual condicionava sua concesso ao aproveitamento til e econmico que geralmente no era atingido. No entanto, com a promulgao da Lei de Terras (Lei 601), em 1850, passa-se a dispor sobre as terras devolutas do Imprio e sobre aquelas que so possudas por titulo de sesmarias3 sem preenchimento das condies legais, bem como por simples posse mansa e pacfica. A partir desta nova Lei, segundo Rolnik (1997), formaliza-se no Brasil a propriedade cartorial, j que a nica forma legal de posse passou a ser a compra devidamente registrada, com duas implicaes imediatas dessa mudana: a absolutizao
Dado retirado da Revista Construo Mercado, n 78, edio de janeiro de 2008, publicada pela Editora PINI. Esse dficit habitacional remonta praticamente ao surgimento das grandes cidades e que no Brasil passa a ter realce em meados do sculo passado, coincidindo, pois, com a acelerao do processo de urbanizao somado ao congelamento dos aluguis o que desestimulou o investimento por parte dos proprietrios de imveis neste setor, acrescido ainda pelo insucesso das polticas pblicas para a habitao, desde a Era Vargas, conforme informa Schereiber. 3 Segundo ROLNIK, 1997, p. 20 e 122, em 1822, com a Independncia do Brasil, foi extinto o regime de sesmarias e iniciouse um perodo de amplo apossamento de terras, vigorando o que alguns juristas chamam de regime de posse de terras devolutas, transformando em costume jurdico oficial o que era uma forma amplamente praticada.
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da propriedade, o que significa dizer que o reconhecimento do direito de acesso se desvincula da condio de efetiva ocupao, alm de sua monetarizao, ou seja, a terra passou a adquirir plenamente o estatuto de mercadoria. Com a implantao do sistema de regularizao de posses por esta nova Lei, originou-se a formao da propriedade privada que mais tarde serviu de inspirao para o cumprimento da funo social pela efetiva utilizao da terra. A relativizao do direito de propriedade, decorrncia natural da necessidade de se atender novas situaes sociais, faz emergir naturalmente sua funo social, de maneira que o bem-estar coletivo extrapolasse a responsabilidade da sociedade para incluir tambm o indivduo. Os direitos individuais no so mais considerados como de interesse exclusivo do indivduo, mas sim como instrumentos para a realizao do coletivo. Efetivamente somente no sculo XX, inspirados no pensamento de Augusto Comte, pai do positivismo sociolgico, juristas como Leon Duguit e Karl Renner identificaram o interesse social como instituto legitimador do direito de propriedade, posicionando-se contrrios ao individualismo jurdico da poca. No Brasil, somente com a promulgao da Constituio de 1988, intitulada de a Constituio Cidad, que foi implementado o conceito de funo social da propriedade, enfraquecendo o carter absoluto do direito de propriedade.

O fato que o direito moradia consiste em pressuposto para a dignidade da pessoa humana que representa um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil e est estatuda no art. 1, inciso III. Nesse contexto, acreditamos que
a dignidade da pessoa humana como comando constitucional ser observado quando os componentes de uma moradia adequada forem reconhecidos pelo Poder Pblico e pelos agentes privados, responsveis pela execuo de programas e projetos de habitao e interesse social, como elementos necessrios satisfao do direito moradia. (SAULE JNIOR, 1997:84).

Em virtude da importncia assumida no artigo 5 (Ttulo II Dos Direitos e Garantias Fundamentais) da Constituio Federal, mais precisamente no inciso XXII que garante o direito de propriedade e inciso XXIII que estipula que a propriedade atender a sua funo social os instrumentos

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de cumprimento da funo social da propriedade apresentam-se de diversas formas e so geralmente revestidos de eficcia e aplicabilidade advindas de fontes distintas. Os instrumentos legais utilizados, em nvel constitucional e infraconstitucional, representados por legislao especial e extravagante e, particularmente, por dispositivos reguladores codificados no novo Cdigo Civil de 2002 visam garantir o cumprimento da funo social da propriedade. 3. MORADIA UM DIREITO DE TODOS OS BRASILEIROS A moradia representa um dos custos mais caros nas sociedades contemporneas submetidas ao sistema capitalista e a precariedade (material e/ou jurdica) da habitao se constitui num dos problemas mais graves da sociedade brasileira. Em um pas com populao predominantemente pobre e com capacidade comprometida para investimentos pblicos, a habitao popular usualmente apresenta solues temerrias, no raro improvisadas, muito ruins do ponto de vista da habitabilidade e sem qualquer segurana jurdica da posse; tal insegurana decorre, por vezes, da existncia de legislao restritiva quanto construo no local ocupado; em outros casos, por inexistir, para o possuidor, o chamado "justo ttulo" em relao ao direito de propriedade. Todos esses pontos convergiram para que de modo mais especfico, a Constituio Brasileira em vigor definisse no seu artigo 23, inciso IX, como competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios a promoo de programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico. No se esgota nesse mandamento o elenco de aes dos entes federativos em prol da habitao, mas importante aqui revelar o tipo de competncia previsto no dispositivo constitucional. Cabe aqui relembrar que o direito humano moradia4 foi abordado pela 1 vez em 1948 com a Declarao Universal dos Direitos Humanos e tomou corpo a partir de uma srie sucessiva de tratados internacionais5. O mais abrangente foi o Pacto Internacional de Direitos Sociais, Econmicos e Culturais de 1966, o qual apresenta a moradia digna como direito humano.
Consultar artigo 25, alnea primeira, da Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948. Cabe ressalvar, contudo, que a ela cumpre papel, tecnicamente, de recomendao da Assemblia Geral das Naes Unidas aos seus membros. Por isso, consistiu apenas no incio de um longo processo de afirmao progressiva da fora jurdica desse direito. Nesse rumo, fizeramse necessrios avanos visando o aperfeioamento do contedo da Declarao e a positivao dos direitos nela proclamados pelos Estados. Consultar, por exemplo: artigo 5 (e) (iii) da Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (1966), artigo 10 da Declarao sobre Progresso Social e Desenvolvimento (1969), seo III (8) da Declarao sobre Assentamentos Humanos de Vancouver (1976), artigo 14 (2) da Conveno sobre Eliminao de Todas as
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Em 1991, a fim de identificar os aspectos considerados mais relevantes em relao a essa disposio do Pacto, o Comit das Naes Unidas de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais emitiu o Comentrio Geral N. 46. Trata-se de documento extremamente importante na interpretao desse direito, considerando moradia digna (adequada) aquela que contempla os seguintes elementos:
a)Segurana Jurdica da Posse: todas as pessoas devem possuir um grau de segurana da posse que lhes garanta a proteo legal contra despejos forados, expropriao, deslocamentos, e outros tipos de ameaas; b)Disponibilidade de Servios e Infra-estrutura: acesso ao fornecimento de gua potvel, fornecimento de energia, servios de saneamento e tratamento de resduos, transporte, iluminao pblica; c)Custo de Moradia Acessvel: adoo de medidas para garantir a proporcionalidade entre os gastos com habitao e a renda das pessoas, criao de subsdios e financiamentos para os grupos sociais de baixa renda, proteo dos inquilinos contra aumentos abusivos de aluguel; d)Habitabilidade: a moradia deve ser habitvel, tendo condies de sade, fsica e de salubridade adequadas; e)Acessibilidade:constituir polticas pblicas habitacionais contemplando os grupos vulnerveis, como os portadores de deficincias, os grupos sociais empobrecidos, vtimas de desastres naturais ou de violncia urbana e conflitos armados; f)Localizao: moradia adequada significa estar localizada em lugares que permitam acesso s opes de emprego, transporte pblico eficiente, servios de sade, escola, cultura e lazer; g)Adequao cultural: respeito produo social do habitat, diversidade cultural, aos padres habitacionais oriundos dos usos e costumes das comunidades e grupos sociais.

De direito humano, o direito moradia adequada foi alado condio de direito fundamental no Brasil7. No cabe adentrar na polmica acerca de seu reconhecimento anterior pelo ordenamento jurdico nacional, seja pela incidncia das normas do sistema internacional de proteo aos direitos humanos, seja pela interpretao sistemtica de dispositivos constitucionais. Com a publicao no Dirio Oficial da Unio, da Emenda Constitucional n 26 em 15/02/2000, o art. 6. da Constituio foi alterado no intuito de incluir a moradia como direito fundamental. No entanto, acreditamos que o direito moradia direito fundamental desde o advento da Constituio de 1988, ou seja, mesmo antes da EC 26. Com base no exposto, pode-se concluir, seguramente, que desde a promulgao da Constituio Cidad era possvel identificar os direitos fundamentais no expressamente positivados (decorrentes do
Formas de Discriminao contra a Mulher (1979), artigo 8 (1) da Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento (1986) e artigo 27 (3) da Conveno sobre os Direitos da Criana (1989). 6 O Comit um rgo composto por especialistas no tema, subsidirio do Conselho Econmico e Social da ONU. Seus Comentrios Gerais esto disponveis em <www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf>. Acesso em abril de 2008. 7 Ratificado pelo Brasil por meio do Decreto Legislativo N. 226, de 12.12.1991 e promulgado pelo Decreto n. 592, de 06.12.1992, que estabelece no artigo 11, alnea I, o direito de toda pessoa a uma moradia adequada.

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regime e dos princpios adotados pela Carta Poltica), bem como de direitos fundamentais positivados, mas localizados em outras partes do texto constitucional, que no no Ttulo II, ou ainda previstos em tratados internacionais. Sem sombra de dvidas, entre a promulgao da Constituio e o surgimento da Emenda n 26, j era possvel identificar o direito moradia como direito fundamental e social, embora implcito, dada a sua fundamentalidade material, a ele conferida principalmente por sua ntima relao com o princpio da dignidade da pessoa humana. A essa constatao chegou o notvel Jos Afonso da Silva, em obra anterior promulgao da 26 Emenda.
Os direitos sociais, como dimenso dos direitos fundamentais do homem, so prestaes positivas estatais, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condies de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualizao de situaes sociais desiguais. (SILVA, 1995:18)
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Foi um longo processo at chegarmos a esse quadro acerca dos direitos sociais e das normas programticas. Durante esse perodo muito se falou - e ainda se fala - na ineficcia do Direito, mas, como revela (SANTOS, 2003):
A verdadeira crise no esteve em ltima anlise no Direito: esteve e ainda est, sim, na concretizao do Estado de Providncia, o qual daria sustentao quelas normas; ele no consegue aprofundar seu papel, e em pases perifricos, como o Brasil, no mximo so esboados. Ainda que em certos casos os propagadores desse ideal possam ter sido bem intencionados, do ponto de vista histrico, o Estado de Bem-Estar Social retirou do setor privado a responsabilidade pela gravidade do quadro social, sem conseguir dar uma soluo definitiva para os problemas existentes.

4. COSIDERAES FINAIS: Nesse contexto, se por um lado a produo de moradias dentro da lei no Brasil j representaria um enorme avano. Por outro lado, dever dos rgos governamentais priorizarem o atendimento do direito moradia. , tambm, um dever das instituies governamentais, darem prevalncia na formulao de polticas pblicas que objetivem atender populao de baixa renda. No entanto, muitas so as dificuldades que impedem que esta obrigao se torne uma realidade. Entre as dificuldades, destacamos a falta de recursos especficos para a habitao, os conflitos entre os entes pblicos, as prticas de pouca ateno aos reais interesses da populao, a supervalorizao de medidas meramente circunstanciais e eleitoreiras, como aquelas que tm deixado as populaes sem condies de terem atendidas suas demandas no s por habitao, mas tambm por saneamento, sistema virio e equipamentos de interesse comunitrio.

SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 2 ed. So Paulo: Malheiros, 1995. p. 342.

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Em suma, cabe ao poder executivo no s a elaborao de polticas pblicas eficientes no combate ao dficit habitacional, mas prioritariamente a sua implementao e acompanhamento social. Encerramos este trabalho invocando a comunidade civil como um todo a encetar medidas no intuito de fiscalizar o poder pblico e coibir a implementao de aes puramente eleitoreiras que viso to somente locupletar quem as criou.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS:

BRAGA, Pedro. tica, Direito e Administrao Pblica. Braslia: Senado Federal, subsecretaria de Edies Tcnicas, 2006. BRAGA, Pedro. Manual de direito para engenheiros. Braslia: Senado Federal, subsecretaria de Edies Tcnicas, 2007. BRASIL. Lei n 10.257 de 10 de julho de 2001 [Estatuto da Cidade]. Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais e d outras providncias. BRASIL. Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica. Texto de apresentao do Estatuto da Cidade (Guia para implementao pelos municpios e cidados). In: ROLNIK, Raquel (coordenao geral); SAULE JNIOR, Nelson (coordenador Jurdico). POLIS Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais (coordenao). Braslia, 2002. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal, subsecretaria de Edies Tcnicas, 2006. FUNDAO JOO PINHEIRO. Centro de Estudos Polticos e Sociais. Dficit Habitacional no Brasil. Belo Horizonte: 2001. MARICATO, Ermnia. Brasil, cidades - alternativas para a crise urbana. Petrpolis: Vozes, 2001. ROLNIK, Raquel. A cidade e a lei legislao, poltica urbana e territrio na cidade de So Paulo, So Paulo: FAPESP Stdio Nobel, 3 ed., 1997. ROLNIK, Raquel. Regulao Urbanstica e Excluso Territorial. Revista Polis 32. So Paulo: Instituto Polis, 1999. ROLNIK, Raquel (Org.) et al. Plano Diretor Participativo: guia para a elaborao pelos municpios e cidados. Braslia: Ministrio das Cidades, 2004.

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SANTOS, Emmanuel Antnio. Por que planejar com a paisagem In: Ps-Revista do programa de PsGraduao em Arquitetura e Urbanismo da FAUSP, So Paulo, junho, 2003. SAULE JNIOR, Nelson. Novas perspectivas do direito urbanstico brasileiro. Ordenamento constitucional da poltica urbana. Aplicao e eficcia do plano diretor. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor, 1997. SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 2 ed. So Paulo: Malheiros, 1995. SILVA, Plcido. Vocabulrio Jurdico. Rio de Janeiro: Forense, 2004.