Trabajo de Gobernabilidad Pasos de Frontera

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DEL PER
VIII PROGRAMA DE GOBERNABILIDAD Y GERENCIA POLTICA
PROYECTO DE GOBERNABILIDAD SISTEMA DE CONTROL FRONTERIZO TERRESTRE
Grupo: Canales Lopez, Segundo Wilber Paredes Cajahuanca, Angel Abdon Solorzano Huaraz, Angel Dennis Vadillo La Torre, Ulises Miguel
NOVIEMBRE 2010
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU

RESUMEN EJECUTIVO
A.
NOMBRE DEL PROYECTO Mejoramiento de los controles fronterizos a travs de la implementacin del sistema de control fronterizo terrestre en las zonas de fronteras del Per.
B.
OBJETIVO DEL PROYECTO El Objetivo central del proyecto consiste en Mejorar la atencin en los puestos de control fronterizo terrestres y fluviales del Per.
C.
CAUSAS DEL PROBLEMA Entre las causas directas que generan el problema central al proyecto son: 1. 2. 3. 4. Inadecuada capacidad operativa de los organismos de control fronterizo Insuficiente disponibilidad de RRHH en nmero y especializacin Insuficiente capacidad de gestin y coordinacin Ausencia de una poltica de Estado para la atencin al ciudadano en frontera.
D.
EFECTO FINAL DEL PROBLEMA Las actuales ineficiencias del control fronterizo generan efectos directos que no permiten un adecuado control de mercancas provocando el ingreso ilegal de las mismas o el menor pago de los derechos de importacin correspondientes, asimismo, se producen retrasos en la atencin de los usuarios y un aumento de la ilegalidad comercial y migratoria. Por lo tanto, es pertinente inferir que en el corto plazo, estas situaciones negativas, tendrn como efecto final la restriccin de recursos para una mejor gobernabilidad y competitividad del Per.
E.
ESTRATEGIAS DE INTERVENCIN O LNEAS DE ACCIN

2

Las acciones a realizarse para el presente proyecto son: 1. Mejoramiento de los controles fronterizos, a fin de aumentar la capacidad de fiscalizacin y control de personas, mercancas y vehculos que efecten un paso de frontera. Incentivo a actividades formales, con ello se pretende atraer a la poblacin de la zona de influencia del paso de frontera para actividades formales. Los medios a travs del cual se efectiviza con la reduccin de los costos de la formalidad. Promover el desarrollo con equidad, lo que se busca es crear las condiciones de sostenibilidad de las acciones de mejoramiento de los controles y de incentivo a la legalidad en las poblaciones aledaas a los pasos de frontera.
2.
3.
F.
CONDICIONES CRTICAS DEL PROYECTO El presente proyecto se enfrenta a los siguientes supuestos: 1. 2. 3. 4. 5. Inters del gobierno para simplificar y unificar los procedimientos de control fronterizo. Contar con fuentes de financiamiento para la ejecucin del componente de infraestructura y de personal del programa. Compromiso poltico para mejorar los puestos de control fronterizo. Asegurar la eficiencia del gasto, a travs del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Cambio normativo que facilite la implementacin y el desarrollo de la competitividad. En este punto, aquellos sectores del gobierno (nacional, local y regional) que no tienen injerencia directa en el control fronterizo deben formular los proyectos de norma que brinden las facilidades necesarias para incentivar actividades legales y formales.
G.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 1. Deficiencia de infraestructura adecuada en los puestos de control fronterizo a nivel nacional. Las regiones o zonas fronterizas, en su mayora, superan el promedio de pobreza a nivel nacional. Asimismo, dichas zonas cuentan con una reducida y/o incompleta presencia del Estado lo que motiva el surgimiento de conductas ilegales e irregulares.
3
2.
3.
En los pasos de frontera habilitados el Estado peruano debe contar con una presencia efectiva considerando el total de servicios fronterizos en sus tres niveles: control migratorio, aduanero y fitosanitario. El cumplimiento a priori de los supuestos del marco lgico, posibilitarn la implementacin del proyecto de gobernabilidad, siendo el de financiamiento el de mayor preponderancia de todos. Gobierno central y SUNAT orientarn sus esfuerzos para el xito. La labor complementaria del Estado ser la de proveer servicios pblicos bsicos (agua, desage, energa, salud y educacin) en las zonas fronterizas. Una vez alcanzado los objetivos, el sistema de control fronterizo terrestre se convertir en el motor generador de riqueza a nivel de la sociedad asegurando el surgimiento de actividades formales, desmotivando con el tiempo la generacin de actividades informales. (articulacin perfecta de los tres sub sistemas de la sociedad: econmico, socio-cultural y poltico).
4.
5. 6.
7.

INDICE
Pag.
Acrnimos Glosario de trminos Presentacin Justificacin Desarrollo de la propuesta Conclusiones y recomendaciones BIBLIOGRAFA ANEXOS
4 5 7 9 13 37
38

ACRNIMOS
Abreviaturas que se utilizan en este documento:
ALADI CAN CEBAF CENAF DATAPOL DISCAMEC DIGEMID DIGEMIN DIGESA IIRSA INEI ITP MEF MERCOSUR MINAG MINAM MINCETUR MINSA MRE MTC OCE OMC PCM PIP PNP PRODUCE SENASA SISPOL SNIP SUNAT TLCAN VUCE
Asociacin Latinoamericana de Integracin Comunidad Andina Centro Binacional de Atencin en Frontera Centro Nacional de Atencin en Frontera Sistema Informtico de la PNP Direccin General de Control de Servicios de Seguridad, Control de Armas, Municin y Explosivos de Uso Civil Direccin General de Medicamentos, Insumos y Drogas Direccin General de Migraciones y Naturalizacin Direccin General de Salud Ambiental Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana Instituto Nacional de Estadstica e Informtica Instituto Tecnolgico Pesquero Ministerio de Economa y Finanzas Mercado Comn del Sur Ministerio de Agricultura Ministerio del Ambiente Ministerio de Comercio Exterior y Turismo Ministerio de Salud Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Transportes y Comunicaciones Operador de Comercio Exterior Organizacin Mundial del Comercio Presidencia del Consejo de Ministros Proyecto de Inversin Pblica Polica Nacional de Per Ministerio de la Produccin Servicio Nacional de Sanidad Agraria Sistema Informtico de la PNP Servicio Nacional de Inversin Pblica Superintendencia Tributaria/Aduana Nacional de Administracin
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA) Ventanilla nica de Comercio Exterior

GLOSARIO DE TERMINOS
Para los fines del desarrollo del presente documento es pertinente establecer definiciones que sern utilizadas en las diversas secciones1. CENTRO NACIONAL DE ATENCION EN FRONTERA (CENAF): Son complejos en las cuales se encuentran las autoridades nacionales de frontera (Direccin General de Migraciones y Naturalizacin, SUNAT, SENASA, entre otras) ejerciendo funciones. Dentro de los principales tenemos el Complejo Fronterizo Santa Rosa Tacna y el Complejo Fronterizo Aguas Verdes Zarumilla en Tumbes. CENTRO BINACIONAL DE ATENCION EN FRONTERA TERRESTRE (CEBAF): El conjunto de instalaciones que se localizan en una porcin del territorio del pas sede o de los dos pases, aledao a un paso de frontera habilitado, que incluye las rutas de acceso, los recintos, equipos y mobiliario necesarios para la prestacin del servicio de control integrado del flujo de personas, mercancas, equipaje y vehculos, a su salida o ingreso del territorio de un pas al otro, por va terrestre, y en donde se brinda, adems, servicios complementarios de facilitacin y atencin al usuario. CONTROL INTEGRADO: La verificacin y supervisin de las condiciones legales de entrada/salida de personas, equipaje, mercancas, y vehculos realizadas por una sola vez, en forma conjunta y secuencial, utilizando procedimientos administrativos y operacionales armonizados, por funcionarios nacionales designados del Pas de Salida y del Pas de Entrada (CEBAF) o por funcionarios nacionales en un Pas (CENAF). FUNCIONARIO(s) NACIONAL(es) DESIGNADO(s): El personal, cualquiera sea su categora, nombrado por el Pas de Salida o el Pas de Entrada para ejercer sus funciones en los Puestos de Control Fronterizo o Complejos Fronterizos, segn corresponda. INSTALACIONES: Bienes inmuebles y muebles que se encuentran en los Puestos de Control Fronterizo o Complejos Fronterizos destinados a los servicios que all se prestan. ORGANISMO NACIONAL COMPETENTE: Instituciones pblicas que tienen atribuciones en materia migratoria, aduanera, sanitaria, policial y de transportes. PAIS LIMITROFE: Pas vinculado por un paso de frontera habilitado con el Pas Sede. PASO(s) DE FRONTERA HABILITADO(s): Lugar(es) de vinculacin terrestre o fluvial entre el Pas de Salida y el Pas de Entrada acordado y acondicionado
1
Muchas de las definiciones que se utilizan en esta seccin fueron tomadas de lo establecido en la DECISION 502 de la Comunidad Andina de Naciones

por las partes para la entrada y salida de personas, equipaje, mercancas y vehculos. PUESTO DE CONTROL FRONTERIZO (PCF): Son instalaciones autorizadas por las autoridades de frontera para desarrollar el control de trnsito de personas, vehculos y mercancas en cumplimiento a sus funciones establecidas por ley. PUESTO DE VIGILANCIA: Instalacin fija terrestre, ubicada a inmediaciones de las lneas demarcadoras fronterizas, que se instalan con la finalidad de impedir posibles violaciones de nuestras fronteras terrestres, areas, fluviales y lacustres.

I. PRESENTACIN
En los ltimos aos el Per se ha visto incluido en los procesos para la Iniciativa de Infraestructura Regional Sur Americana (IIRSA) cuyo principal objetivo es el de mejorar la eficiencia de los servicios asociados a la infraestructura mediante la promocin de acciones transversales para reducir ineficiencias (cuellos de botella) en las reas institucional, operativa, regulatoria y procesos integracin fronteriza. El Per tiene implementado controles fronterizos en sus pasos de frontera terrestres con sus pases limtrofes, los cuales, son clasificados en tres niveles Puestos de control fronterizo Agrupados, No Agrupados e Incompletos. Esta categorizacin obedece a los criterios de presencia de los organismos nacionales de control fronterizo y concentracin en cada uno de los pasos de frontera. Adems se identifica que en dichos puntos de atencin no existe una estndar uniforme en cuanto a su infraestructura y equipamiento lo que redunda en todos casos en controles ineficientes que provocan un incremento de los tiempos de atencin, irregularidades en el control de mercancas (contrabando y conductas ilcitas) y por consiguiente falta en la seguridad de la sociedad. Otro aspecto importante a considerar, se refiere a la tecnificacin que tienen los diversos organismos de control fronterizo los mismos que podemos agruparlos en dos aspectos. El primero se refiere a que los procesos de control nacional no estn integrados, es decir que cada organismos efecta sus tareas en maneras separadas no armonizadas con los dems generando en algunas ocasiones sobrecostos para los usuarios. El segundo aspecto importante es el referido a la heterogeneidad en medios y recursos, esto es tangible tanto a nivel de organismos como de pasos de frontera habilitados. El desarrollo de un sistema de control fronterizo terrestre significa proporcionar al pas con puestos de control fronterizo que garanticen el comercio seguro, adecuada atencin a los usuarios, mayor presencia del Estado y por consiguiente generar valor para el desarrollo nacional asegurando la gobernabilidad del pas.
En el desarrollo del documento se evaluar y propondr la creacin de una autoridad nacional de control fronterizo que entre otros roles sera la de administrar y gestionar el control fronterizo, puesto que a la fecha en el Per, no se cuenta con un organismo que oriente la poltica del Estado en relacin a los controles fronterizos, la coordinacin entre organismos de control y la oferta de servicios estatales en estndares aceptables. Entre los actores involucrados que se han identificado en un primer momento, tenemos: Direccin General de Migraciones y Naturalizacin DIGEMIN, Servicio Nacional de Sanidad Agraria SENASA, Polica Nacional del Per PNP, Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria - SUNAT y Ministerio de Relaciones Exteriores MRE.
Asimismo el grupo expresa su agradecimiento a instituciones como el Ministerio de Relaciones Exteriores y Superintendencia Nacional de
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Administracin Tributaria por la informacin brindada y que sin ella no se haya podido concretar el presente documento.
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II. JUSTIFICACION
El control fronterizo en el Per es un problema de enorme complejidad y dimensin. Para Pineda (2010) esta complejidad no slo guarda relacin con los aspectos tcnicos e institucionales propios del control aduanero, migratorio y fitosanitario, sino que es incentivado por: a. Las caractersticas socioeconmicas de una zona que tiene una poblacin dispersa y una economa local/regional poco integrada a los mercados regionales e internacionales. b. La gran extensin geogrfica y la orografa de la frontera que dificulta el control y favorece el trnsito ilegal de personas y mercancas por pasos fronterizos informales. c. La baja calidad de vida de la poblacin que se explica por las escasas oportunidades de empleo. d. La vulnerabilidad de la poblacin local respecto a las actividades econmicas informales y de tipo ilegal, la violencia y la inseguridad ciudadana. En este contexto, es claro que cualquier esfuerzo por mejorar el control fronterizo no puede restringirse al reforzamiento y modernizacin de los puestos de control fronterizo, sino que debe incluir acciones que contribuyan a la generacin de oportunidades para mejorar la calidad de vida de la poblacin y contribuyan a la sostenibilidad de las soluciones propuestas. Es decir el problema es integral, por lo tanto no es suficiente con mejorar los mecanismos de control migratorio/aduanero sin que se aborden simultneamente las causas que llevan a la poblacin a realizar sus actividades econmicas de manera informal o ilegal y es en esta ltima parte que juega un papel importante el Estado como redistribuidor de riqueza, dar el marco institucional suficiente para incentivar las inversiones y brindar servicios pblicos de calidad. Adicionalmente, la experiencia de los procesos de integracin europea y la revisin de las lecciones aprendidas a nivel internacional (Unin Europea, Mercosur y otros) indican que la efectividad de las medidas de control migratorio-aduanero es mayor si las intervenciones se realizan en ambos lados de la frontera y si se favorece la integracin de la economa fronteriza mediante medidas especiales en materia fiscal, aduanera, migratoria y de seguridad. El error comn que se ha venido incurriendo en los proyectos de mejora del control fronterizo es que ellos no incluyen medidas para favorecer el trnsito de personas (documentos de identificacin especiales para la poblacin residente en la zona fronteriza y uso intensivo de tecnologa), trnsito de mercancas y beneficios fiscales sin impulsar el desarrollo de las poblaciones aledaas a los puestos de control fronterizos, a fin de cerrar las brechas existentes en los niveles de calidad de vida a ambos lados de la frontera. En el Cuadro n1 se muestran los proyectos de inversin pblica aprobados (algunos concluidos y

otros en etapa de preinversin) que tienen relacin con el mejoramiento de los servicios de control fronterizo.
Cuadro N 01 Proyectos de Inversin Pblica en Pasos de Frontera
Pasos de Frontera Cdigo SNIP Fecha de la ltima Actualizacin 19.04.2006 Unidad Formuladora MTC-PROVIAS Nacional Ministerio de Relaciones Exteriores Oficina Nacional de Desarrollo Fronterizo Ministerio de Relaciones exteriores Oficina Nacional de Desarrollo Fronterizo Unidad Ejecutora Situacin en el SNIP
1. Eje Vial 1 Piura Guayaquil /Per Ecuador
26684
MTC-PROVIAS Nacional
En ejecucin
2. Paso de Frontera Iapari Per-Brasil
20327
25.10.2005
Ministerio de Relaciones Exteriores Oficina Nacional de Desarrollo Fronterizo
Actualizacin de Estudio de Pre Factibilidad
3. Paso de Frontera Desagadero Per Bolivia (Carancas)
19619
07.02.2007
Ministerio de Relaciones Exteriores Oficina Nacional de Desarrollo Fronterizo
Fase de inversin
4. Mejoramiento de los Servicios de Control Nuevo Complejo Fronterizo Santa Rosa en Tacna
Fuente: Banco de Proyectos SNIP Elaboracin propia.
27386
23.12.2005
SUNAT
SUNAT (Proyecto Ejecutado)
Concluido
Ante ello es pertinente concebir un programa o proyecto de intervencin que integre el control fronterizo con el desarrollo local/regional. El esquema propuesto de control sostenible en los puestos de control fronterizo terrestres y fluviales del Per se basa en las siguientes premisas: (i) La sostenibilidad de las medidas de control fronterizo dependern de la generacin de las condiciones e incentivos para hacer atractiva la actividad econmica formal, fomentar la legalidad y mejorar la seguridad ciudadana; La generacin de un contexto que favorezca la legalidad y formalidad guarda relacin con la capacidad de la economa local/regional para generar empleos y con la remocin de las restricciones normativas e institucionales que incrementan los costos transaccionales asociados a la formalidad/legalidad; y El control fronterizo es un eslabn esencial del proceso de integracin por lo que las acciones a ser implementadas deben favorecer el desarrollo local/regional del espacio econmico que existe en ambos lados de la frontera.
12
(ii)
(iii)
Desde la perspectiva operativa, el esquema de intervencin propone realizar acciones simultneas en materia de control fronterizo y desarrollo local y regional. En el primer mbito se incluye el fortalecimiento del control aduanero (mejora de infraestructura, desarrollo de capacidades y otros) y el establecimiento de un conjunto de acciones para facilitar el trnsito formal de personas y mercancas, la lucha contra los ilcitos y el mantenimiento de la seguridad. En el mbito del desarrollo local-regional se incluyen acciones para reforzar la presencia de las instituciones pblicas y privadas, mejorar los servicios y la infraestructura, y favorecer la competitividad e integracin de la economa local a los mercados. Dado que las intervenciones se realizan de manera integrada y complementaria, se espera que los resultados de cada mbito se refuercen mutuamente promoviendo la atraccin hacia la formalidad y la legalidad. En esta parte se requiere de la participacin de otros organismos del Estado a fin de complementar la poltica de mejoramiento de los puestos de control fronterizo (entablar convenios y alianzas). Adicionalmente la implementacin del esquema de intervencin propuesto conlleva dos momentos. En un primer momento, se refuerza el control fronterizo y se atienden las necesidades puntuales de las poblaciones fronterizas. En un segundo momento, se busca generar las condiciones para la sostenibilidad de las medidas mediante acciones que favorezcan la integracin y la competitividad de las economas locales y regionales. En la primera se tiene la participacin activa del gobierno central y en la segunda etapa, son los gobiernos locales y regionales que complementan el esfuerzo. Desde la perspectiva operativa, en el corto plazo, la implementacin del programa de gobernabilidad requiere la definicin de actuaciones diferenciadas para cada puesto de control aduanero y, slo a partir de dicha definicin, elaborar proyectos especficos para mejorar la presencia institucional, los servicios pblicos, la seguridad y la infraestructura local/regional. En el Grfico N1 se presentan los elementos que conforman el programa propuesto.
En consecuencia, el enfoque de desarrollo en el cual se encuadrara este proyecto de gobernabilidad es el de CRECIMIENTO CON EQUIDAD, debido a que la desigualdad entre sectores sociales no se ha superado y queda claro que todos los sectores o grupos sociales deben tener igualdad de oportunidades y de acceso a los servicios pblicos como educacin, salud y seguridad. Esta situacin es ms notoria en las regiones amaznicas de nuestro pas que coincidentemente es la regin geogrfica con la que contamos la mayor extensin fronteriza (principalmente nuestra frontera con Colombia, Brasil y parte de Bolivia.
13
Grfico N 01 Intervencin en los pasos de fronteras terrestres y fluviales

Atraccin hacia la formalidad y fomento de la legalidad
Control Fronterizo
Desarrollo Regional y Local
Sostenibilidad de las medidas
14

III. DESARROLLO DE LA PROPUESTA
3.1
Objetivos: 1. Elevar los niveles de competitividad del pas. 2. Mejorar los servicios de control fronterizo terrestres a nivel nacional.
3.2
Institucin que asume el proyecto de gobernabilidad
A efectos de desarrollar el proyecto de gobernabilidad y considerando el cumplimiento de ciertos supuestos se propone que sea la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria por tener injerencia directa en los objetivos de desarrollo de la competitividad del pas y el comercio.
A fin de fundamentar nuestra propuesta vemos que los objetivos estratgicos de sector y organismo se encuentran alineados al tema de competitividad. A ello se le suma la actividad principal de SUNAT que es la de proveer de fondos al Estado para las diversas actividades que este desarrolla.
Plan Estratgico Institucional 2007-2011 del Ministerio de Economa y Finanzas. R.M. 724-2008-EF/43 OE-3 promover el desarrollo de la competitividad.
Marco Macroeconmico Multianual 2009-2011. Entre sus objetivos: 1. Simplificacin de trmites: reducir sobre costos a los usuarios. 2. Estructura interna del Estado: mejorar su propio funcionamiento.
Plan Estratgico SUNAT 2009-2011. OE-2: Contribuir a la competitividad del pas mediante la facilitacin del comercio exterior, reduciendo el tiempo de despacho as como, combatiendo la competencia desleal y el contrabando.
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3.3 Diagnstico estratgico Los puestos de control difieren en cuanto a tamao e importancia respecto del flujo de personas, vehculos y mercancas. Adems, la presencia del Estado a travs de las instituciones encargadas del control fronterizo es heterognea y diversa. Dentro de las principales carencias identificadas en los puestos de control fronterizo, tenemos: a. Ausencia de una poltica de gobierno que contemple la creacin, habilitacin y desarrollo de puestos de control fronterizos, que conlleva a una heterognea presencia institucional del Estado y de sus autoridades haciendo vulnerable las fronteras a diversas formas de trfico ilcito de mercancas, vehculos y personas. Esta ltima situacin ocurre en pasos de frontera habilitados como en aquellos pasos de frontera que no lo estn. b. Falta delimitar los roles de las diversas autoridades de frontera y del Ministerio de Relaciones Exteriores en la creacin de los puestos de control. No existe una iniciativa clara o definida para la creacin de los Puestos de Control que permita la concentracin en una determinada ubicacin geogrfica de las autoridades de control fronterizo a efectos de facilitar sistemticamente el trnsito de personas, vehculos y mercancas por los Pasos de Frontera. c. Ausencia de autoridades de frontera homlogas en los pases limtrofes cuando corresponda.
De acuerdo a ello, este grupo estableci criterios bsicos que deben considerarse para la creacin o implementacin de un puesto de control fronterizo. Ellos son: 1. Flujo regular de trnsito de personas, mercancas y vehculos demanda de servicio regular. o
2. Iniciativa de la poblacin u organismo gubernamental que proponga la creacin del puesto de control o la existencia de un acuerdo suscrito entre el Per y otros pases. 3. Seguridad del personal, infraestructura, bioseguridad, entre otros. 4. Propuesta de adjudicacin de local o terreno para el funcionamiento del puesto de control. 5. Existencia de contraparte en el Pas vecino cuando corresponda.
Cabe precisar que los criterios antes descritos no son excluyentes, ni tampoco independientes sino conforman una serie de condiciones a

cumplir para garantizar la funcionalidad del paso de frontera donde se establezcan.
3.4
Situacin actual de los pasos de frontera Zonas de frontera y sus principales indicadores sociales: Las regiones polticas del pas que tienen frontera internacional, poseen en conjunto un aproximado de 757,766 Km2, lo que representa el 50% del territorio nacional tal como se muestra en el Grfico N1. Si consideramos nicamente las 28 provincias y 81 distritos que tienen frontera internacional, seran 332,338 Km 2 constituyendo el 26% del territorio. Dentro de las caractersticas sociales tenemos que la frontera es una zona con escasa poblacin, dado que el 5% de la misma (1289,845 habitantes) la habita, con poco desarrollo y escasa presencia del Estado, en especial en el Norte y Este del pas, con 34 de los 81 distritos catalogados como pobres extremos y 34 como muy pobres, con poca o ninguna provisin de los servicios bsicos, debiendo indicarse que 12 distritos tienen a ms del 90% de su poblacin sin servicio de agua potable y 06 distritos carecen completamente del servicio (Grfico N2); Asimismo, 26 de los 81 distritos tienen a ms del 40% de su poblacin infantil en estado de desnutricin, siendo el ms representativo de esta problemtica el distrito de Imaza en Amazonas que tiene el 65% de su poblacin en estado de desnutricin. Otro importante factor que contribuye a la situacin de pobreza, desnutricin y abandono que vive esa parte del pas es el escaso desarrollo de la red vial la que muchas veces solo se encuentra en estado de trocha carrozable (serrana). En el ao 2009 el INEI elabora el Informe Tcnico: Evolucin de la Pobreza al 2009; muestra que del total de departamentos, 14 registraron tasas de pobreza superiores al promedio nacional que fue del 34.8%2, mientras que 10 departamentos registraron tasas inferiores a dicho promedio. A nivel de regiones naturales, se observa que la Sierra presenta los porcentajes de pobreza ms elevados, seguida de la Selva y la Costa. Asimismo, la poblacin del rea rural presenta niveles de pobreza muy superiores a los del rea urbana en cualquiera de las regiones naturales. Los resultados del Informe se muestran en el grfico N05.
Este ndice fue calculado siguiendo el mtodo monetario para medir la pobreza, cuya interpretacin sera que de cada 100 personas, 35 tenan un nivel de gasto inferior al costo de la canasta bsica de consumo compuesta por alimentos y no alimentos.
17
Siguiendo con los datos, y al orientar la mirada hacia los departamentos fronterizos se verifica que la mitad de ellos estan por encima del promedio nacional coincidiendo que son los ubicados en la regin andina y selva, como son Puno, Amazonas y Loreto, respectivamente.
Grfico N 02 Per: incidencia de la pobreza, segn departamento, 2009
Ucayali Tumbes Tacna San Martn Puno Piura Pasco Moquegua Madre de Dios Loreto Lima Lambayeque La Libertad Junn Ica Hunuco Huancavelica Cusco Cajamarca Ayacucho Arequipa Apurmac ncash Amazonas
0 10
29.7
22.1 17.5 44.1 60.8

39.6
55.4 19.3
12.7
56 15.3
31.8
38.9
34.3
13.7 64.5
77.2
51.1 56
62.6
21 70.3 31.5 59.8

20 30 40 50 60 70 80
Fuente: INEI
Zonas de integracin Fronteriza del Per La Decisin 501 establece las Zonas de Integracin Fronteriza (ZIF), como los mbitos territoriales fronterizos adyacentes de los pases miembros de la CAN para que se adopten polticas, se ejecuten planes, programas y proyectos para impulsar el desarrollo fronterizo sostenible. Este desarrollo se lograr implementando los siguientes criterios: el desarrollo social, desarrollo econmico, sostenibilidad ambiental, institucional e integracin fronteriza. Siendo este ltimo criterio el de mayor importancia para promover en las ZIF el libre trnsito de personas, vehculos, mercancas y servicios as como armonizar, simplificar e integrar los procedimientos migratorios, aduaneros, sanitarios y fitosanitarios.
Grfico N 3 ndices de pobreza en zonas de frontera del Per
Fuente: Ministerio de Relaciones exteriores del Per Direccin Nacional de desarrollo Fronterizo.
En cumplimiento de la Decisin 501, los pases miembros, entre 2002 y 2003, establecieron o adecuaron zonas existentes, as:
19

Zona de Integracin Fronteriza Colombo - Peruana, mediante notas verbales DM/DDF-42562 del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia y (GAS-SAA) RE 6-8/50 del Ministerio de Relaciones Exteriores del Per. Zona de Integracin Fronteriza Ecuatoriano Peruana, mediante notas verbales 21136-DGAF del Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador y 5-12-M/135 del ministerio de Relaciones Exteriores del Per. Zona de Interaccin Fronteriza Boliviano Peruana, mediante notas GM413/2003/6760 de Ministerio de Relaciones exteriores y Culto de Bolivia y (GAB-SAA) RE N 6-7/35 del Ministerio de Relaciones Exteriores del Per.
Grfico N 4 ZIF PER COLOMBIA
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Grfico N 4 Regiones de Frontera en el Per.
21

Grfico N 5 ZIF PER ECUADOR
Grfico N 6 ZIF PER BOLIVIA
22
3.5
Situacin de los Puestos de Control Fronterizo En esta parte se ha tomado en cuenta la informacin proporcionada por el Ministerio de Relaciones Exteriores. De acuerdo a dicha entidad a la fecha el Per cuenta con 19 pasos de frontera identificados, algunos de ellos cuentan con la debida autorizacin como otros no3. La ubicacin y presencia de los organismos de control fronterizo se muestra en el Grfico N 6 y Cuadro N 1. Cabe resaltar que esta informacin fue validada por cada uno de los representantes de esta Subcomisin. Como se observa en general, la mayora de las autoridades de frontera se encuentran en los pasos de frontera, aunque no siempre estn juntas y desarrollan una labor conjunta, posibilitando una sola parada de los administrados y facilitando los controles. A efectos de caracterizar los puestos de control fronterizo terrestres y fluviales en el Per se debe tener presente que de todas las autoridades de control que se muestran en el cuadro N 1, cuatro de ellas son las que juegan un papel indispensable en el control fronterizo, estas son: Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), institucin encargada de velar por el cumplimiento de las formalidades aduaneras del flujo de personas, vehculos, mercancas y equipajes; Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), institucin encargada del control de equipajes, vehculos y cargas con la finalidad de prevenir y controlar el ingreso de plagas y enfermedades que afecten la salud humana o animal y la preservacin de los vegetales, as como de velar la calidad de los insumos agropecuarios como los plaguicidas, los productos de uso veterinario y alimento para animales; Direccin General de Migraciones y Naturalizacin (DIGEMIN), encargada de velar por el cumplimiento de las formalidades migratorias del flujo de personas que hace uso de un pase de frontera; y Polica Nacional del Per (PNP), institucin encargada de velar por la seguridad de las instalaciones, usuarios y funcionarios, as como de cumplir un rol en el control de personas mediante el control de las requisitorias judiciales (Polica judicial), considerndose como autoridad de apoyo a las dems Autoridades. Adems conforme a la informacin proporcionada por el Ministerio de Relaciones Exteriores y los organismos de control fronterizo integrantes de esta comisin, se consider que los puestos de control de Iberia, Islandia, Mavila, Alto Per y Anexo Collpa como puesto de control interior o puesto de vigilancia.
Al indicar que existen puestos de control fronterizo que no cuentan con la debida resolucin de habilitacin como tal no quiere decir que no sea autorizado sino que su funcionamiento se viene dando por los usos y costumbres del trfico y comercio fronterizo. Esta situacin con el pasar de los aos se ha ido subsanando por parte de cada una de las instituciones.
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El Per cuenta con puestos de control en todos los pasos de frontera, los mismos que sern desagregados para un mejor anlisis en las siguientes categoras: 1. Pasos de Frontera con Autoridades de Control Agrupadas (Agrupados), son aquellos en los cuales las autoridades de control estn cerca una de la otra compartiendo o no una sola instalacin. 2. Pasos de Frontera con Autoridades de Control no Agrupadas (No Agrupados), aquellos pasos de frontera donde las autoridades de control estn distantes una de la otra4, y 3. Pasos de Frontera con menor nmero de Autoridades de Control (Incompletos), son aquellos en los cuales no se encuentran presentes todas las autoridades de control, pero que cuenta con la presencia de al menos una de ellas.
Cuadro N 2 Puestos de Control Fronterizo a nivel nacional y presencia de autoridades de control fronterizo.
Regin Tumbes Puesto de Control Pocitos (CEBAF) Zarumilla Aguas Verdes La Tina El Alamor Espndola La Balsa Iapari 2 Iberia 2 Mavila Purs Santa Rosa 2 Islandia Puerto de Masusa Cabo Pantoja Carancas Desaguadero Kasani Tilali/Moho Los Palos (Sta. Rosa) Palca 2 Alto Per 2 Anexo Collpa Estacin del Ferrocarril Entidades Presentes SU SE MIG PNP 1 X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X DIG MIN PRO
Piura
Cajamarca Madre de Dios Ucayali Loreto
Puno
Tacna
El alejamiento o no cercana entre las autoridades de frontera es producto en la mayora de los casos de la extemporaneidad de las peticiones y adjudicacin de terrenos, de la implementacin de los puestos de control, de la falta de locales propios, entre otros factores.
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Fuente Ministerio de Relaciones Exteriores y organismos de control fronterizo. Comisin Multisectorial de Pasos de Frontera SU: Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria ADUANAS. SE: Servicio Nacional de Sanidad Agraria. MIG: Direccin General de Migraciones y Naturalizacin. PNP: Polica Nacional del Per. DIG: Direccin General de Salud Ambiental. MIN: Ministerio de Agricultura. PRO: Ministerio de la Produccin. 1 No se recibi la encuesta de la PNP referente a CEBAF-POCITOS 2 Se considera como puesto de control interior y/o puesto de vigilancia
Puestos de Control Fronterizo Agrupados Los pasos de frontera autorizados, que cumplen esta categora son aquellos en los cuales se cuenta con al menos cuatro de las autoridades de control, siendo la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), la Direccin General de Migraciones y Naturalizacin (DIGEMIN) y la Polica Nacional del Per (PNP) los que se encuentran en mayor nmero en los PCF. Ver Cuadro N 1. Los puestos de control fronterizo que comprende este grupo son: a. b. c. d. e. f. Aguas Verdes Zarumilla Tumbes Variante Spondylus - Eje Vial N 01 Tumbes La Balsa Namballe - San Ignacio Cajamarca Iapari Tahuamanu - Madre De Dios Desaguadero Carancas Puno Complejo Fronterizo Santa Rosa Tacna.
La problemtica de los puestos de control mencionados anteriormente es: a. Paso de Frontera Aguas Verdes Zarumilla Tumbes.- Las autoridades se encuentran desarrollando funciones en instalaciones alquiladas por la Municipalidad de Zarumilla, localizados dentro de una zona urbana y sobre la berma central de la carretera Panamericana Norte, con limitaciones de espacio y de ubicacin, dado que son fcilmente rebasados por personas que deseen evadir los controles. b. Paso de Frontera Variante Spondylus - Eje Vial N 01 Tumbes.Los controles se estn efectuando en locales provisionales. La construccin del CEBAF donde desarrollarn una labor conjunta, est paralizada por resolucin del contrato, tiene un avance de obra del 39% y el Ministerio de Transporte y Comunicaciones tendr a su cargo la culminacin de la primera parte del CEBAF, la cual estar lista para mediados del 2011, con la salvedad que los ambientes destinados al control no podrn ser empleados pues deben ser remodelados para su uso. Otro aspecto, motivado por la operacin de los controles en los locales provisionales del CEBAF a mrito de la

Declaracin Presidencial Conjunta de los Presidentes del Per y Ecuador efectuada en la ciudad de Piura el 23OCT2009, es la falta de personal para un adecuado ejercicio de la funcin, dado que la totalidad o parte del personal asignado proviene del que ejerce funciones en Aguas Verdes Zarumilla. c. Paso de Frontera La Balsa.- Ubicado en la frontera Per-Ecuador en el Eje Vial N4, departamento de Cajamarca. Las autoridades de frontera estn desempeando funciones en locales provisionales levantados en terrenos privados, lo que obligara al traslado de los controles. Adicional a dicha problemtica tenemos que el Per acord con el Ecuador construir el CEBAF de una sola cabecera en el lado peruano, sin embargo no se observa avance alguno.
d. Paso de Frontera Iapari.- Ubicado en la frontera Per-Brasil, departamento de Madre de Dios, muestra similar problemtica al CEBAF Tumbes (variante Spondylus); las autoridades realizan funciones en locales provisionales. Actualmente, se estn desarrollando los estudios de pre-inversin para la localizacin y construccin del Centro Binacional de Atencin Fronteriza a cargo del MRE. Es importante sealar que adems de la solicitud de autoridades bolivianas, existe un proyecto de la Corporacin Nacional de Desarrollo (CONADE) para la construccin de un ramal de 10 kilmetros en la carretera interocenica a la altura de San Lorenzo, lo que incidir en el desarrollo del CEBAF Iapari, al ser la ruta que une Brasilea Cobija San Lorenzo mucho ms corta, significando para los transportistas un ahorro de tiempo de al menos cuatro horas. e. Paso de Frontera Carancas.- Ubicado en la frontera Per-Bolivia en terrenos de la comunidad de Carancas, departamento de Puno, adyacente a la va internacional que desemboca en el nuevo Puente Internacional de Desaguadero donde las autoridades de frontera se encuentran desempeando funciones en locales provisionales. En este caso, si bien es cierto que hay un Acuerdo con la Repblica de Bolivia para un control CEBAF de doble cabecera, no hay iniciativa boliviana que haga presumir que se cristalice el acuerdo en un futuro prximo. El Per necesita actualizar los estudios de pre inversin para la construccin del CEBAF. f. Complejo Fronterizo Santa Rosa Tacna.- Ubicado en la frontera Per-Chile; este Complejo fue desarrollado y construido por la SUNAT a mrito del Decreto Supremo 103-2005-PCM del 29 de diciembre del 2005. Dicho complejo, en la actualidad se encuentra bajo la administracin de la SUNAT por un lapso de cinco aos. Si bien es cierto que cuenta con algunas limitaciones, tambin a la fecha es el que mejor se adecua a las funciones de las autoridades de frontera pudiendo funcionar inclusive como un complejo con modalidades de control integrado (CEBAF).
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Puestos de Control Fronterizo No Agrupados Pasos de frontera autorizados para el trnsito de mercancas, vehculos y personas donde se encuentran todas las autoridades de frontera, pero no cercanas entre s (desagrupadas) son 5, las que se sealan a continuacin: a. b. c. d. e. El Alamor Lancones Sullana Piura La Tina Suyo Ayabaca Piura Isla Santa Rosa Ramn Castilla Maynas Loreto Kasani Yunguyo Puno Desaguadero Chucuito Puno
La problemtica de los puestos de control mencionados anteriormente es: a. Paso de Frontera de El Alamor- Piura.- Ubicado en la frontera PerEcuador en la inmediaciones del Eje Vial N2. A la fecha no hay acuerdo entre ambos pases sobre la ubicacin del CEBAF y sobre la conveniencia de establecer complejos en ambos lados de la frontera o en uno de ellos. El puente internacional, cuya construccin est a cargo de Ecuador est avanzando lentamente. Asimismo, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones ha adjudicado la construccin de la carretera Sullana El Alamor, la cual tiene un trazado diferente al antiguo eje. La ubicacin del puente determina que la posicin del control de Migraciones sea inadecuada, de igual modo sucede con el control aduanero de la SUNAT. No hay planteamientos definidos para abordar la problemtica de la construccin e implementacin de los CEBAF por parte del Plan Binacional y el Ministerio de Relaciones Exteriores a pesar que la construccin de la carretera demorar aproximadamente un ao. Igualmente, se observa que no hay una metodologa en el desarrollo de los ejes viales, que unen pasos de frontera, de manera que contengan o incluyan los complejos fronterizos o al menos los terrenos para su construccin, lo cual exigira la participacin de las autoridades de frontera. b. Paso de Frontera La Tina- Piura.- Ubicado en la frontera PerEcuador en el Eje Vial N3. El diseo y la construccin de este complejo tipo CEBAF de una cabecera localizado en territorio Ecuatoriano, est a cargo del gobierno de Ecuador. c. Isla Santa Rosa Ramn Castilla Maynas: Loreto.- Las autoridades se encuentran dispersas en la isla; en algunos casos la propia accin de control se efecta en puestos de control interiores cercanos a la ciudad de Iquitos. Como por ejemplo en el puerto de Masusa y ENAPU, donde ejercen control SENASA y SUNAT.
d. Kasani Yunguyo Puno.- Las autoridades se encuentran separadas y no realizan un control armonizado con slo una parada.
e. Desaguadero Chucuito Puno.- Ubicado a continuacin del puente internacional que lo une a Desaguadero Bolivia, las inspecciones de carga se realizan en la pista o en los almacenes autorizados, el control de mercancas restringidas es difcil, debido a la cantidad de personas que atraviesan el puente en forma conjunta y a su poca disponibilidad y alta agresividad al control.
Puestos de Control Fronterizo Incompletos En esta categora de puestos de control fronterizo se encuentra aquellos pasos de frontera en los cuales no se cuenta con la presencia de las cuatro principales autoridades de control que son SUNAT, SENASA, DIGEMIN y PNP como organismo de apoyo a los controles fronterizos. Conforme a ello, se han caracterizado 8 pasos de frontera que cumplen con esta condicin y son: a. Espndola - Piura: Estn presentes la DIGEMIN, el SENASA y la PNP; slo falta la presencia de la SUNAT b. Cabo Pantoja Loreto: slo est presente la DIGEMIN c. Purs Ucayali: slo est presente la DIGEMIN
d. Tilali Puno: estn presentes la SUNAT y la PNP e. Moho Puno: slo est presente el SENASA; sin embargo, este punto se encuentro en camino a Tilali f. Palca Tacna: slo est presente el SENASA y la PNP
g. Estacin del Ferrocarril Tacna: estn presentes la DIGEMIN y SENASA h. Puerto de Masusa Loreto: Estn presentes el SENASA y la SUNAT, en este punto se realizan las inspecciones para el otorgamiento de la autorizacin de ingreso o de certificacin de exportacin.
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Grfico N 7 Ubicacin de los Puestos de Control Fronterizo Nivel Nacional
7
1
2 4
X
3
9 10
11
13 12
15 14
18 17
16
19
Como se mostr en el cuadro N2 existen pasos de frontera y/o puestos de control fronterizo que no cuentan con todos los organismos de control

fronterizo que efectan el control fronterizo. Por tal motivo debemos identificar claramente cules son los actores en el control fronterizo segn el grado de importancia o participacin en dichos controles. Luego de un anlisis de roles el grupo presenta la siguiente propuesta de clasificacin de actores en el control fronterizo, llegando a clasificarlos en 4 grupos.
I. Proceso de Control Fronterizo, comprende tres subprocesos: Control Migratorio a cargo de la DIGEMIN. Control Aduanero a cargo de la SUNAT. Control Sanitario y Fitosanitario a cargo del SENASA.
II. Proceso de Apoyo al control fronterizo: En temas de orden y seguridad al interior del complejo fronterizo y requisitorias de personas: PNP Sector Salud: DIGESA, DIGEMID. Otros organismos: INC, ITP e INDECOPI.
III. Proceso de soporte al control fronterizo: Administracin del Complejo Fronterizo: debe identificarse a la institucin o sector que tiene o tendr la administracin del Complejo o Paso de Frontera.
IV. Proceso de Coordinacin Externa al control fronterizo: MRE, encargado principalmente de la coordinacin de procesos binacionales. MINCETUR, a cargo de la coordinacin de los procesos tcnicos y legales binacionales que rigen en el ingreso de personas, vehculos y carga, segn su competencia. MTC, como organismo nacional competente de la infraestructura vial binacional.
Para efectos de un control efectivo solo se debe contar con los procesos de control descritos en el literal I), porque sin esos tres controles principales no se puede realizar un efectivo control fronterizo.
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3.6 Definicin del Problema Central y sus causas.
El problema central de los puestos de control fronterizo es la inadecuada atencin en los puestos de control fronterizo terrestres y fluviales del Per. Las principales causas que generan este problema se refiere a una inadecuada capacidad operativa, insuficiente disponibilidad de recursos humanos, insuficiente capacidad de gestin y la ausencia de una poltica de Estado para la atencin del ciudadano en frontera. Estas restricciones provocarn un deficiente control de mercancas, retrasos en la atencin de los usuarios y el incremento de la ilegalidad comercial y migratoria.
a. Causas: Causa Directa 1 Inadecuada capacidad operativa de los organismos de control fronterizo; la atencin en frontera de parte de los organismos de control fronterizo se realizan en puestos de control fronterizo que tiene una infraestructura inadecuada y escaso equipamiento. Causa Indirecta 1.1 Inadecuado diseo e infraestructura de los puestos de control fronterizo para las funciones de control; en la mayora de los pasos de frontera que cuentan con controles fronterizo se evidencia que la infraestructura de dicho control esta en regular estado de conservacin y a la fecha no presta facilidades para un eficiente control fronterizo. Causa Indirecta 1.2 Deficiente equipamiento; los equipos y mobiliario que se cuenta en los puestos de control fronterizo estn en deficientes condiciones.
Causa Directa 2 Insuficiente disponibilidad de RRHH en nmero y especializacin; la dotacin de personal con que cuentan los organismos de control fronterizo no se dan abasto para ofertar un adecuado servicios de control fronterizo.

Causa Indirecta 2.1 Insuficiente disponibilidad de RRHH; los organismos de control fronterizo no cuentan con la suficiente dotacin de personal tal causa se refuerza ante la imposibilidad legal de contar con los fondos y autorizaciones suficientes de parte del gobierno central para la contratacin de personal adicional. Causa Indirecta 2.2 Inadecuado nivel de capacitacin del personal; no se verifica una constante capacitacin de funcionarios para la atencin en frontera, versados en convenios bilaterales, tcnicas de atencin y otros.
Causa Directa 3 Insuficiente capacidad de gestin y coordinacin; los organismos de control fronterizo realizan sus labores con procesos de control individuales no articulan sus esfuerzos para un efectivo control fronterizo Causa Indirecta 3.1 Ausencia de procesos de control integrados; actualmente los control realizados por los organismos de control fronterizo no se efectan coordinadamente, es decir, cada una de ellos realiza sus labores sin esfuerzos integrados produciendo duplicidad de ingreso de datos y generacin de tiempos muertos de atencin. Causa Indirecta 3.2 Limitada sistematizacin de la informacin; la mayora de organismos de control fronterizo a excepcin de SUNAT, no cuentan con todos sus procesos de atencin sistematizados ni organizados en registros informticos que faciliten la atencin. Causa Indirecta 3.3 Reducida capacidad de informacin de los trmites y documentacin necesaria para la atencin en frontera ; los usuarios no cuentan con informacin oportuna y clara para realizar su paso de frontera.
Causa Directa 4 Ausencia de una poltica de Estado para la atencin al ciudadano en frontera; en las zonas de frontera y por ende en algunos pasos de frontera no se cuenta con una efectiva presencia del Estado lo que demuestra una escasa atencin al ciudadano en dichas zonas, ausencia de institucionalidad. Causa Indirecta 4.1 Ausencia de organismo que administre y gestione los pasos de frontera; a la fecha en el Per no se cuenta con

un organismo que se encargue de la administracin del paso de frontera a efectos de montar puestos de control fronterizo integrados y que cuenten con la presencia de los organismos de control fronterizo debidamente emplazados. Causa Indirecta 4.2 Deficiente delimitacin de roles entre organismos de control fronterizo; ello se debe a que en ocasiones la competencia de ms de un organismos en el control de una mercanca determinada no se encuentra debidamente delimitada. Causa Indirecta 4.3 Limitada presencia de organismos de control fronterizo; en muchos puestos de control fronterizo no se cuenta con una uniforme presencia de organismos de control fronterizo lo que provoca que el control fronterizo no cuente con las debidas formalidades. Esta causa directa la clasificamos como circulo de preocupacin y entendemos que debe disearse polticas de Estado previamente siendo uno de sus antecedentes ms inmediatos lo sealado en el Acuerdo Nacional5.
b. Efectos: Las actuales ineficiencias del control fronterizo generan efectos directos que no permiten un adecuado control de mercancas provocando el ingreso ilegal de las mismas o el menor pago de los derechos de importacin correspondientes, asimismo, se producen retrasos en la atencin de los usuarios y un aumento de la ilegalidad comercial y migratoria. Por lo tanto, es pertinente inferir que en el corto plazo, estas situaciones negativas, tendrn como efecto final la restriccin de recursos para una mejor gobernabilidad y competitividad del Per.
En el anexo A.1 se muestra el rbol de causas y efectos relacionados a este problema central.
En el ao 2002 el Presidente de la Repblica Alejandro Toledo Manrique se reuni con representantes de distintos partidos polticos y de las principales instituciones de la sociedad civil a fin de elaborar una visin de pas de largo alcance. El resultado de esta iniciativa fue el Acuerdo Nacional que consiste en 31 Polticas de Gobierno.
33

c. Objetivo Central del Proyecto de Gobernabilidad. El Objetivo central del proyecto consiste en Mejorar la atencin en los puestos de control fronterizo terrestres y fluviales del Per.
d. Medios: Medio Directo 1 Adecuada capacidad operativa de los organismos de control fronterizo; para conseguir una adecuada y suficiente capacidad operativa, los ambientes de atencin en los puestos de control fronterizo deben ser funcionales a fin de satisfacer la demanda de los servicios de control y facilitar la oferta de servicios. Asimismo, se debe contar con el debido equipamiento. Medio Fundamental 1.1 Adecuado diseo e infraestructura de los Puestos de Control Fronterizo para las funciones de control; para el logro de una adecuada capacidad operativa es necesario disponer de una infraestructura fsica para cada organismo de control, en concordancia con la cantidad de usuarios a atender y a sus respectivos procesos y procedimientos, as como reas para realizar un control integrado, con el fin de facilitar el flujo de las personas y vehculos mediante una secuencia lgica que permita minimizar los tiempos de traslados. Medio Fundamental 1.2 Adecuado equipamiento; la infraestructura a implementar o mejorar segn sea el caso, debe contar con equipos y maquinaria que permita agilizar la atencin de los usuarios sin descuidar aspectos de seguridad y control de cada uno de los organismos. Estos equipos deben ser de ltima generacin con uso intensivo de bases de datos, biometra y otros.
Medio Directo 2 Adecuada disponibilidad de RRHH en nmero y especializacin; el personal a desempea funciones en los puestos de control fronterizo ser en la cantidad suficiente de oferta requerida frente a la demanda insatisfecha por paso de frontera. Tambin es importante que dicho personal cuente con niveles adecuados de conocimiento y ser constantemente capacitados.
Medio Fundamental 2.1 Disponibilidad de RRHH; para que los servicios fronterizos sean prestados adecuadamente se necesita entre otros, con la suficiente dotacin de personal para la oferta de servicios de control.
Medio Fundamental 2.2 Adecuado nivel de capacitacin del personal; el contar con el nivel adecuado de personal en los puestos de control fronterizo debe complementarse con una capacitacin adecuada a fin de desarrollar competencias necesarias para la eficiencia de los controles.
Medio Directo 3 Eficiente capacidad de gestin y coordinacin; los organismos de control fronterizo deben interrelacionar sus procesos, firmar acuerdos de informacin compartida y gestionar de mutuo acuerdo sus funciones de acuerdo a sus atribuciones. En este punto es importante impulsar la Ventanilla de Comercio Exterior para la atencin en los pasos de fronteras terrestres y fluviales.
Medio Fundamental 3.1 Procesos de control integrados; Para el logro de este medio fundamental se propone desarrollar procesos de control integrados sin descuidar las funciones de cada uno de los organismos de control fronterizo. Este medio es de suma importancia para el diseo arquitectnico aprobado a nivel de PIP.
Medio Fundamental 3.2 Adecuados niveles de sistematizacin de la informacin; todos los organismos de control fronterizo deben contar con niveles uniformes de informacin y sistematizacin de sus operaciones a fin de coadyuvar a un eficiente control fronterizo.
Medio Fundamental 3.3 Elevados niveles de informacin sobre trmites y documentacin necesaria en el paso de frontera; Programas de publicidad informativa de manera continua.
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Medio Directo 4 Definicin de una poltica de Estado para la atencin del ciudadano en frontera; a fin de dar viabilidad a la propuesta de mejoramiento de los pasos de frontera es importante contar con la decisin gubernamental de mejoramiento de los controles e incrementar la presencia del Estado en frontera. Este medio directo lo clasificamos como circulo de preocupacin y entendemos que debe disearse una poltica del Estado previamente siendo uno de sus antecedentes ms inmediatos lo sealado en el Acuerdo Nacional.
Medio Fundamental 4.1 Creacin de organismo que administre y gestione los pasos de frontera; para viabilizar la sostenibilidad de los servicios de control fronterizo debe contarse con un organismo del Estado que se encargue de la administracin de los pasos de frontera.
Medio Fundamental 4.2 Definicin de roles institucionales; a efectos de mejorar los servicios los organismos de control fronterizo deben tener claro sus roles y funciones, considerando que en donde no sea posible contar con la presencia de algunos de los organismos de control fronterizo debe entablarse acuerdos interinstitucionales de cooperacin.
Medio Fundamental 4.3 Efectiva presencia de los organismos del control fronterizo; el Estado debe procurar incrementar su presencia en las zonas de frontera donde an su presencia es baja.
e. Fines: El fin del proyecto de gobernabilidad es el incremento de recursos para una mejor gobernabilidad y competitividad del Per.
En el anexo A.2 se muestra el rbol de medios y fines referente al logro del objetivo del proyecto.
3.7
Condiciones crticas.
36

Esta parte tiene estrecha relacin con los supuestos del marco lgico (ver anexo A.3). Entre ellas tenemos:
1. Inters del gobierno para simplificar y unificar los procedimientos de control fronterizo. Puesto que de ello depende el xito de la propuesta y ante la ausencia de l, los organismos de control fronterizo no tendrn ningn incentivo ni exigencia legal que les indique la importancia del objetivo. Los controles fronterizos son tema de gobierno central. 2. Existencia de fuentes de financiamiento para la ejecucin del componente de infraestructura del programa, puesto que de determinarse la necesidad de mejorar o implementar un control fronterizo terrestre o fluvial, dicho componente es de mayor valor. 3. Contar con la autorizacin presupuestal para la contratacin de personal, este punto en los ltimos aos se ha vista afectado por las polticas austeridad gubernamental. A nivel del MEF queda claro que los proyectos de inversin pblica no corresponden a gastos corrientes. 4. Inters poltico para mejorar los puestos de control fronterizo, la cpula de gobierno debe considerarlo prioritario. 5. Toda intervencin en los pasos de frontera debe enmarcarse en el Sistema Nacional de Inversin Pblica a fin de asegurar la eficiencia del gasto.
6. Cambio normativo que facilite la implementacin y el desarrollo de la competitividad. En este punto aquellos sectores del gobierno (nacional, local y regional) que no tienen injerencia directa en el control fronterizo deben formular los proyectos de norma que brinden las facilidades necesarias para incentivar actividades legales y formales.
3.8
Estrategias de intervencin o Lneas de Accin
Luego de analizar los arboles de problemas, medios y el marco lgico propuesto, el grupo plantea desarrollar tres acciones determinadas:
37

1. Mejoramiento de los controles fronterizos, con esta accin se pretende aumentar la capacidad de fiscalizacin y control de personas, mercancas y vehculos que efecten un paso de frontera. 2. Incentivo a actividades formales, con ello se pretende atraer a la poblacin de la zona de influencia del paso de frontera para actividades formales. Los medios a travs del cual se efectiviza con la reduccin de los costos de la formalidad. 3. Promover el desarrollo con equidad, lo que se busca es crear las condiciones de sostenibilidad de las acciones de mejoramiento de los controles y de incentivo a la legalidad en las poblaciones aledaas a los pasos de frontera. Estas acciones se muestran en el grfico N8.
Grfico N 8 Lneas de Accin

DIAGNOSTICO ESTRATEGICO
EJES DE INTERVENCION
ACCIONES
PROPUESTAS
Habilitacin de Pasos de Frontera
Limitada capacidad operativa, insuficiente personal, deficiente nivel de coordinacin e indefinicin del accionar del Estado
Mejoramiento e implementacin de infraestructura
Mejoramiento de los controles fronterizos
Integracin de procesos (VUCE). Gobierno electrnico.
Zonas fronterizas influenciadas por los Puestos de Control Fronterizo
Desarrollo de actividades ilegales e informales
Incentivo a actividades formales y legales
Beneficios tributarios a las zonas de frontera. Fomentar actividades productivas
Capacidad de respuesta del Estado
Coordinacin interinstitucional. Armonizacin de objetivos.
Beneficios recibidos en la regin por la accin estatal
Alternativas de oportunidades socioeconmicos
Promover desarrollo con equidad. Papel del Estado
Programas de desarrollo nacional y regional
Fomentar el desarrollo de empresas con beneficios
Elaboracin propia
38
IV. 1.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Existe una deficiencia de infraestructura adecuada en los puestos de control fronterizo a nivel nacional. Ello conlleva a la deficiencia en las labores de control fronterizo Las regiones o zonas fronterizas, en su mayora, superan el promedio de pobreza a nivel nacional. Asimismo, dichas zonas cuentan con una reducida y/o incompleta presencia del Estado lo que motiva el surgimiento de conductas ilegales e irregulares. En los pasos de frontera habilitados el Estado peruano debe contar con una presencia efectiva considerando el total de servicios fronterizos en sus tres niveles: control migratorio, aduanero y fitosanitario. El cumplimiento a priori de los supuestos del marco lgico, posibilitarn la implementacin del proyecto de gobernabilidad, siendo el de financiamiento el de mayor preponderancia de todos. Una vez contado con el financiamiento los sectores involucrados (gobierno central y SUNAT) orientarn sus esfuerzos para el xito. La labor complementaria del Estado debe concretarse en programas de desarrollo regional a efectos que el ciudadano de las zonas fronterizas gocen de los servicios pblicos bsicos (agua, desage, energa, salud y educacin). Una vez alcanzado los objetivos, el sistema de control fronterizo terrestre se convertir en el motor generador de riqueza a nivel de la sociedad asegurando el surgimiento de actividades formales y desmotivando con el tiempo la generacin de actividades informales. (articulacin perfecta de los tres sub sistemas de la sociedad: econmico, socio-cultural y poltico).
2.
3.
4.
5.
6.
7.
39
V.
BIBLIOGRAFIA
PINEDA, Carlos MARQUEZ, Manuel y EGUINO, Huscar. Enfoque integrado de control fronterizo y desarrollo territorial: El caso de la frontera sur de Mxico. Nota tcnica. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington. Junio 2010. 30p. Ministerio de Economa y Finanzas, portal institucional. Ministerio de Relaciones Exteriores, portal institucional y documentos de trabajo. Sistema Nacional de Inversin Pblica, portal institucional. Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria, Superintendencia Nacional Adjunta de Aduana, documentos de trabajo.
40
VI.
ANEXOS
A.1
ARBOL DE CAUSAS Y EFECTOS

Restriccin de recursos para una mejor gobernabilidad y competitividad del Per
Disminucin de la recaudacin tributaria y aduanera
Incremento de los costos de operacin
Limitada presencia del Estado en Zonas de Frontera
Deficiente control de mercancias
Retrasos en la atencin del trnsito de personas y vehculos
Incremento de la ilegalidad comercial y migratoria
Inadecuada atencin en los puestos de control fronterizo terrestres y fluviales del Per
Inadecuada capacidad operativa de los organismos de control fronterizo
Insuficiente disponibilidad de RRHH en nmero y especializacin
Insuficiente capacidad de gestin y coordinacin
Ausencia de una poltica de Estado para la atencin al ciudadano en frontera
Inadecuado diseo e Infraestructura de los PCF para las funciones de control
Insuficiente disponibilidad de RRHH
Ausencia de procesos de control integrados
Ausencia de organismo que administre y gestione los pasos de frontera
Deficiente equipamiento
Inadecuado nivel de capacitacin del personal
Limitada sistematizacin de la informacin
Deficiente deliminitacin de roles entre organismos de control fronterizo
Reducida capacidad de informacin sobre trmites y documentacin necesaria en el paso de frontera
Limitada presencia de organismos de control fronterizo
Elaboracin propia
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A.2 ARBOL DE MEDIOS Y FINES
Incremento de recursos para una mejor gobernabilidad y competitividad del Per
Incremento de la recaudacin tributaria y aduanera
Disminucin de los costos de operacin
Mayor presencia del Estado en Zonas de Frontera
Eficiente control de mercancias
Mejoras en la atencin del trnsito de personas y vehculos
Disminucin de la ilegalidad comercial y migratoria
Mejorar la atencin en los puestos de control fronterizo terrestres y fluviales del Per
Adecuada capacidad operativa de los organismos de control fronterizo
Adecuada disponibilidad de RRHH en nmero y especializacin
Eficiente capacidad de gestin y coordinacin
Definicin de una poltica de Estado para la atencin al ciudadano en frontera
Adecuado diseo e infraestructura del PCF para las funciones de control
disponibilidad de RRHH
Procesos de control integrados
Creacin de organismo que administre y gestione los pasos de frontera
Adecuado equipamiento
Adecuados niveles sistematizacin de la informacin
Definicin de roles institucionales
Elevados niveles de informacin sobre trmites y documentacin necesaria en el paso de frontera
Efectiva presencia de organismos de control fronterizo
Elaboracin propia
42

A.3 CRCULOS DE PREOCUPACIN Y CONTROL
Inadecuada atencin en los puestos de control fronterizo terrestres y fluviales del Per
CONTROL
Inadecuada capacidad operativa de los organismos de control fronterizo Insuficiente disponibilidad de RRHH en nmero y especializacin
PREOCUPACIN
Ausencia de una poltica de Estado para la atencin al ciudadano en frontera
Insuficiente capacidad de gestin y coordinacin
Inadecuado diseo e Infraestructura de los PCF para las funciones de control
Insuficiente disponibilidad de RRHH
Ausencia de procesos de control integrados
Ausencia de organismo que administre y gestione los pasos de frontera
Deficiente equipamiento
Limitada sistematizacin de la informacin
Deficiente deliminitacin de roles entre organismos de control fronterizo
Infraestructura
Personal
Reducida capacidad de informacin sobre trmites y documentacin necesaria en el paso de frontera
Limitada presencia de organismos de control fronterizo
Organizacin
Elaboracin propia
La ausencia de una poltica de Estado para la atencin del ciudadano en frontera escapa al mbito de control del proyecto por lo que el grupo considera que este punto debe ser atendido mediante convenios interinstitucionales que faciliten y ayuden la intervencin en los pasos de frontera.
43

A.4 MATRIZ DE MARCO LOGICO
OBJETIVOS
METAS
INDICADOR
FUENTES DE VERIFICACION
SUPUESTOS
FIN Incremento de recursos para una mejor gobernabilidad y competitividad del pas PROPOSITO Adecuado servicio de atencin en los puestos 90% de usuarios satisfechos por la de control fronterizos terrestres y fluviales del atencin en frontera respecto al ao Per base Las regiones fronterizas mejoran en el Indice de competitividad regional.
% de usuarios satisfechos de los Nmero de atenciones registradas servicios brindados Mejoramiento del Indice competitividad regional de Encuestas a usuarios
Cambio de la normatividad de delitos aduaneros y tributarios Disminucin de las actividades econmicas informales en la zona de influencia del puesto de control
Escalar 10 posiciones respecto al ao Mejoramiento del Doing bussines base RESULTADOS El Estado cuenta con una adecuada capacidad % de puestos de control fronterizo con Actas de entrega de obras de acuerdo Se cuenta con la disponibilidad de infraestructura para la atencin en 90% de puestos de control fronterizos infraestructura adecuada. a los requerimientos del contrato presupuestaria implementados adecuadamente frontera Adquisicin de equipos Acta de recepcin de los equipos Se cuenta con el presupuesto 100% de equipamiento completado en especializados y mobiliario para los instalados aprobado y habilitado en el SIAF los Puestos de Control Fronterizo puestos de control Los organismos de control fronterizo cuentan 150 plazas creadas para funcionarios Contratacin de personal nivel de instruccin y capacitacin de con personal capacitado de diversos organismos. especializado los funcionarios. Reportes de capacitacin Los organismos de control fronterizo realizan 10 instructivos sus labores coordinadamente e integrados desarrollados de trabajo Nmero de instructivos de trabajo Publicacin de la norma en el diario interinstitucional para las oficial El Peruano. operaciones de control fronterizo.
100% de puestos de control fronterizo % de puestos de control fronterizo Convenios especificos de operacin interconectados a nivel nacional. interinstitucional. interconectados 1.1 ACTIVIDADES Diseo eficiente de los Puestos de Control 100% de PIP aprobados cuentan con Fronterizo. diseos adecuados. Diseo funcional de los puestos de Aprobacin de PIP control que permitan el desarrollo de sus funciones % de puestos de control fronterizo Expediente Tcnico 90% de puestos de control fronterizo que cuentan con el equipamiento equipados adecuadamente adecuado. 100% de puestos de control fronterizo % de puestos de control fronterizo con infraestructura mejorada mejorados Determinacin del tipo y nmero de equipos y mobiliario necesarios en los Puestos de Control Fronterizo Propuesta de organismos de control Tipo y nmero de personal requerido fronterizo para incremento de para los servicios de control personal. fronterizo. Facturas de compra especializados Contrato de servicio El Gobierno Central cuenta con fuente de financiamiento para implementacin, mejoramiento de infraestructura de control fronterizo.
Sistema Nacional de Pblica comprometido de equipos Ingerencia Congreso. poltica
Inversin
1.2
Adquisicin de equipos especializados y mobiliario para los puestos de control. Contratacin de personal especializado.
de parte del
2.1
Se cuenta con la autorizacin presupuestal correspondiente.
2.2
Requerimiento de cursos de capacitacin 10 programas de capacitacin segn necesidades. ejecutados por organismo
3.1
Diseo de procesos de control integrados 80% de procedimientos de control entre los organismos de control fronterizo fronterizo unificados
3.2
Elaboracin de herramienas informticas que 100% de desarrollo de plataforma permitan el control integrado fronterizo informtica. Realizar campaa informativa en medios e 100% de portales institucionales de internet para la atencin en frontera los organismos de control fronterizo cuentan con informacin de atencin en frontera
3.3
Elaboracin de los Cuadros de Asignacin de Personal por organismo Nmero de programanas de Ejecucin de presupuesto Los sectores gubernamentales capacitacin ejecutados correspondiente al nivel de involucrados en el control fronterizo cantidad de funcionarios capacitaciones cuentan con programa de debidamente capacitados al ao en capacitacin funciones de control fronterizo % de procedimientos de control Convenios interinstitucionales Gobierno Central interesado en fronterizo integrados entre unificar y simplificar procedimientos organismos nacionales de control de control fronterizo. fronterizo Definicin de los principales Implementacin de la Ventanilla organismos de control fronterizo Unica de Comercio Exterior a nivel fronterizo. Desarrollo de plataforma informtica Informe de monitoreo Incluir elementos de gobierno electrnico para el desarrollo de la propuesta. % de portales institucionales de los Se cuenta con apoyo gubernamental organismos de control fronterizo que para campaa informativa. brindan informacin de la atencin en frontera.
Elaboracin propia
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La Iniciativa para la Suramericana - IIRSA Integracin de la Infraestructura Regional
La IIRSA es un foro de dilogo entre las autoridades responsables de la infraestructura de transporte, energa y comunicaciones en los doce pases suramericanos. IIRSA tiene por objeto promover el desarrollo de la infraestructura bajo una visin regional, procurando la integracin fsica de los pases de Suramrica y el logro de un patrn de desarrollo territorial equitativo y sustentable. Para ello ha proyectado diez Ejes de Integracin y Desarrollo a nivel sudamericano. El Per participa en cuatro de estos ejes (ver grfico N15) y son los siguientes: 1. 2. 3. 4. Eje Amazonas (Per, Ecuador, Colombia y Brasil) Eje Per - Brasil Bolivia Eje Interocenico (Brasil, Paraguay, Bolivia, Per y Chile) Eje Andino (Per, Ecuador, Colombia, Venezuela, Bolivia y Chile)
Grfico N 9 El Per y los cuatro Ejes Viales IIRSA en los que participa
Fuente: Portal Institucional del MTC
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Trabajo de Gobernabilidad Pasos de Frontera

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