Referncia: CANELA, Guilherme. Cobrindo polticas pblicas sociais: a importncia da agenda da infncia e da adolescncia.

Trabalho apresentado no XIV Encontro Anual da Comps. Universidade Federal Fluminense: Rio de Janeiro, 2005.

COBRINDO POLTICAS PBLICAS SOCIAIS: A IMPORTNCIA DA AGENDA DA INFNCIA E DA ADOLESCNCIA Guilherme Canela de Souza Godoi1 RESUMO Este artigo pretende discutir as caractersticas normativas (o dever ser) e efetivas (o ser) da cobertura noticiosa das chamadas polticas pblicas sociais. A inteno apontar as possibilidades de avano nesta cobertura, os desafios e as dificuldades ainda enfrentados pelos jornalistas ao se enveredarem por esta temtica. Como recorte, estaremos problematizando dados obtidos a partir de pesquisas coordenadas por ns no mbito da Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia (ANDI), ao longo dos ltimos 6 anos. Tais investigaes analisaram o trabalho de, aproximadamente, 50 jornais em relao a questes relevantes para a chamada rea social, com especial ateno para as questes da infncia e adolescncia. Os resultados apontam que os avanos esto no aumento da quantidade destas coberturas e na diversificao dos atores envolvidos pela mdia, contudo, h ainda diversos aprimoramentos a serem conquistados e efetivados. Tambm estaremos sublinhando a importncia de intensificarmos, no ambiente acadmico, as pesquisas sobre o jornalismo envolvendo temas pertinentes infncia e adolescncia. Palavras-chave: 1) Jornalismo; 2) Polticas Pblicas; 3) Agenda-setting; 4) Infncia e Adolescncia; 5) ANDI ABSTRACT This article addresses the normative aspects (sollen) and objective aspects (sein) of the press media coverage when social policy is its focus. The purposes of this article are to circumscribe ways to advance this coverage; understand now existing challenges; and bound difficulties still faced by journalists which make their way toward social issues. The focal point will be data previously gathered along News Agency for Childrens Rights (ANDI) research projects, which I personally have coordinated since the last six years. These investigations analyzed press media articles published in nearly 50 Brazilian newspapers concerning social issues, specially childhood and adolescence matters. Their conclusions point out an enormous increase in the number of related published articles, as well intense diversification of the social actors which are sources of information for the newsmaking. Nevertheless, there are still several refinements which are to be pursued in order to promote better quality journalism, when addressing social issues. In this way, I emphasize the urgent need for scholarly research about journalism involving childhood and adolescence themes. Key words: 1) Journalism; 2) Social Policies; 3) Agenda setting; 4) Childhood and Adolescence; 5) ANDI

Mestrando em Cincia Poltica (USP). Coordenador de Relaes Acadmicas da Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia, tambm responsvel pelas pesquisas da Organizao.

RSUM Cet article a pour but de discuter des caractristiques normatives (le devoir tre) et effectives (l'tre) de la couverture mdiatique des politiques publiques sociales. L'intention est ici de montrer les possibilits d'avance et d'amlioration de cette couverture, les dfis et difficults auxquelles les journalistes doivent faire face lorsqu'ils optent pour ce thme. Dans ce plan, nous problmatiserons les donnes obtenues partir de recherches que coordonnes au sein de l'agence d'informations des droits de l'enfance(ANDI), pendant six ans. De telles enqutes ont analys le travail d'une cinquantaine de journaux en relation avec les questions relevant le secteur sociale d'appel, avec une attention toute spcifique pour les questions de l'enfance et de l'adolescence. Les rsultats montrent une plus grande couverture et une diversification des acteurs impliqus dans les mdias, cependant, de nombreux amliorations restent obtenir. En outre, nous soulignerons l'importance d'un travail plus intensif, dans le milieu universitaire, les recherches sur le journalisme impliquant des thmes pertinents sur la petite enfance et l'adolescence. Mot-rserve : 1) Journalisme; 2) Politiques Publiques ; 3) Agenda Setting ; 4) Enfance et Adolescence ; 5) ANDI

I.

Introduo: pesquisando o jornalismo com enfoque na infncia e adolescncia Por que dedicar especial ateno infncia e adolescncia nas pesquisas em

comunicao? Como no contaminar a postura de distanciamento, requerida pela investigao cientfica, pelo carter militante e apaixonante que, no raro, est correlacionado ao tema da infncia? Os ensinamentos metodolgicos de Max Weber acerca da neutralidade axiolgica acertadamente colocam que h um momento no qual o pesquisador pode abdicar de uma postura imparcial em relao aos seus prprios valores: o momento da escolha do tema a ser estudado.2 Dentre a infinidade de questes colocadas pelo contexto social, cultural, poltico, econmico e natural, o pragmatismo nos fora a escolher um nmero limitadssimo de objetos de pesquisa e estudo. Nesta eleio, por certo, os valores, histrias e habilidades pessoais contam, e muito. No por outra razo que h um nmero to significativo de pesquisadores sobre o holocausto que so, ao mesmo tempo, judeus. Por outro lado, o mtodo cientfico no permite que a seleo de temas a serem analisados se d de maneira totalmente direcionada pelos interesses individuais. A idia

Para uma discusso mais completa cf. Weber (1992) e Sartori (1997, pp. 41 e ss.).

de relevncia da temtica acaba por interferir nas decises de se aceitar, financiar, apoiar e orientar a pesquisa acerca de determinado recorte da realidade. Evidentemente, o conceito de relevncia , novamente, altamente subjetivo e, por certo, poderia ser enquadrado nas excees neutralidade axiolgica de que fala Weber. Mesmo assim, buscamos o tempo todo ressaltar e justificar a importncia de nossas pesquisas e, portanto, de nossos investimentos para compreender parcelas especficas da realidade; de preferncia, da forma mais objetiva possvel. Neste sentido, pergunta qual a relevncia de intensificarmos a pesquisa com o recorte infncia e adolescncia no campo da Comunicao? podemos e devemos apresentar uma reposta que traga razes concretas para tanto. Antes, porm, necessrio sublinhar que muitas so as respostas possveis. Esta multiplicidade de explicaes est relacionada ao nmero distinto de possibilidades de pesquisa em relao ao universo infanto-juvenil no campo da comunicao. Crianas e adolescentes podem ser estudados como sujeitos da comunicao, exercendo seu direito de voz garantido pelo tratados internacionais (artigo 13 da Conveno Internacional sobre os Direitos da Criana). Direito de voz na comunicao interpessoal, familiar e comunitria, mas, tambm, na comunicao atravs da mdia. Dentro deste aspecto, mas em uma perspectiva bastante mais complexa, nossos protagonistas ainda podem ser vistos como produtores de contedos miditicos os mais diversos possveis. A pluralidade de opinies, conceito basilar das democracias ocidentais, no pode ser apenas garantida aos grupos de interesses formados por adultos. Garotos e garotas tambm devem possuir os instrumentos necessrios para veicular suas opinies e demandas. Por certo, a utilizao dos meios de comunicao central para assegurar esta necessidade de se colocar perante o restante da sociedade. Este aspecto central tanto na conduo das Polticas Pblicas (o que querem adolescentes e jovens para si) quanto na construo dos prprios contedos miditicos (veculos direcionados a jovens, em geral de classe mdia, j tem constitudo Conselhos Editoriais Jovens, com a finalidade de estarem mais prximos dos interesses de seu pblico-alvo). Adicionalmente, a produo de contedos em veculos comunitrios (e.g. Cala Boca j Morreu), dentro dos espaos escolares (Educom.Rdio) ou atravs da Internet no pode ser desconsiderada. Meninos e meninas tambm podem ser estudados como consumidores de produtos miditicos. Diferentes mensuraes realizadas ao longo dos ltimos anos por grupos distintos de pesquisadores apontam que, em mdia, crianas e adolescentes

passam mais tempo diante da televiso do que realizando qualquer outra atividade, exceto o estar na escola. Isto, sem embargo, para no mencionarmos outras formas de consumo de entretenimento e informaes mediadas (jogos eletrnicos, internet, outdoors, revistas, etc.). Segundo a pesquisa Perfil da Juventude Brasileira, capitaneada pelo Instituto da Cidadania no bojo do Projeto Juventude, 91% dos jovens brasileiros assistente televiso de segunda a sexta e 87% durante os finais de semana. Padres de consumo, efeitos na sade mental, formao de futuros leitores, elementos de socializao so alguns dos temas apetitosos que so umbilicalmente conectados com este locus da infncia e adolescncia na comunicao, lembrando sempre que a Conveno Internacional (artigo 17) estabelece o direito de crianas e adolescentes de receberem informao e entretenimento de qualidade atravs dos meios de comunicao. Por certo, um elemento fundamental correlacionado ao consumo dos meios so os outros padres de consumo confeccionados a partir deste contato com a mdia. A correlao entre a infncia, adolescncia e juventude e o seu papel de consumidores na sociedade, bem como as implicaes dos padres de consumo nas caractersticas biopsico-sociais destes jovens tm sido cada vez mais objeto de preocupao dos mais diferenciados analistas (Ribeiro, 2004:24; Costa, 2004; Kehl, 2004). No por outra razo, a investigao sobre o papel da publicidade direcionada a estas faixas etrias est ganhando cada vez mais importncia nas estratgias de pesquisas acadmicas e nos interesses dos mais distintos decisores pblicos. A populao com menos de 18 anos tambm pode ser entendida a partir da sua necessidade de educar-se e ser educada para o consumo crtico das mensagens dos meios de comunicao. Inmeras so as abordagens nas cincias sociais e humanas que discutem o processo de aprendizagem de crianas e adolescentes, seus mtodos e contedos. Neste sentido, no podemos deixar, especialmente os estudiosos da comunicao, de apontar a relevncia na formao destas populaes particulares para a interao com o mundo da palavra, do som e da imagem mediados por diferentes tecnologias. Garotos e garotas podem ser analisados, adicionalmente, como trabalhadores no mundo da comunicao: atores e atrizes, apresentadores e apresentadoras. As implicaes legais, sociais e individuais deste tipo de relao profissional tambm merecem ser investigadas.

Por fim, a infncia e a adolescncia podem figurar como contedo da comunicao. A mensagem, informativa e de entretenimento, pode ser construda no somente para as crianas e adolescentes mas sobre as crianas e adolescentes. este ponto que nos interessa mais de perto neste momento. Por que, a partir do ponto de vista do jornalismo, importante falar sobre a infncia e adolescncia? No so poucos os argumentos para compor uma resposta a este questionamento. Desde uma perspectiva de direitos e estritamente legalista poderamos salientar que tanto a Conveno Internacional dos Direitos da Criana, da qual todos os pases exceto os Estados Unidos so signatrios, quanto as legislaes nacionais brasileiras consideram a criana e o adolescente como Prioridades Absolutas. Se o Estado (governo e sociedade) acordam institucionalmente que este recorte etrio merece prioridade absoluta, tarefa da mdia, enquanto controladora social, verificar se os meios necessrios para assegurar os direitos desta populao esto sendo perseguidos e implementados. Historicamente, podemos argumentar que os direitos de crianas e adolescentes, no mundo todo, alm de, at hoje, estarem sendo sistematicamente desrespeitados na prtica, foram, de direito, reconhecidos apenas muito recentemente. A Conveno Internacional de 1989, a legislao brasileira de 1990. Neste sentido, um passivo to evidente de violaes demanda uma ateno redobrada dos sistemas de

responsabilizao do Estado, do Governo, da Sociedade e da Famlia, dentre os quais a mdia aparece com posio de destaque. Biolgica e psicologicamente, poderamos apresentar um sem-nmero de estudos acerca da condio especial de indivduos em formao aplicvel a meninos e meninas, o que tambm requer uma abordagem, informativa e de entretenimento, diferenciada. No obstante, neste momento, nos interessam os aspectos sociolgicos e polticos. Por que o jornalismo no estaria cumprindo a contento seu trabalho enfocando direitos humanos em geral, populaes vitimizadas em geral, por que esta necessidade de intensificar o recorte infncia e adolescncia? De acordo com o Relatrio da Situao da Infncia e Adolescncia (2003), do Unicef, o Brasil conta com 61 milhes de crianas e adolescentes, 23,1 milhes tm de 0 a 6 anos da idade; 27,2 milhes, de 7 a 14 anos; e 10,7 ,milhes, de 15 a 17 anos. Ou seja, crianas e adolescentes representam cerca de 1/3 da populao nacional.

Para alm de sua pujante representatividade demogrfica, os indicadores scioeconmicos mostram uma outra fora, desta vez negativa: 33,2% das crianas e adolescentes possuem mes com baixa ou nenhuma escolaridade; 44,96% so pobres, 17,32% no tm acesso gua potvel e 18,72% no possuem nenhum tipo de depsito de esgoto, 8,28% trabalham. Esta pequena amostra de dados salienta que parcela significativa do problema social brasileiro tem endereo bastante bem definido: a infncia e a adolescncia. Isto para no mencionarmos que a pujana negativa se intensifica se olharmos os recortes de gnero, raa/etnia, deficincia. Portanto, no possvel falar em cobertura adequada da questo social no Brasil sem olhar atenta e consistentemente para as caractersticas das crianas e adolescentes brasileiros, suas especificidades, seus direitos e as demandas por polticas pblicas particulares a esta faixa etria. Desta forma, analisar a qualidade do jornalismo brasileiro no tratamento editorial dispensado a ampla rea social implica em averiguar a quantas anda a cobertura acerca da infncia e adolescncia. Realizamos, no mbito da Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia, inmeras pesquisas (Cf. Srie Mdia e Mobilizao Social) nesta direo. Na seqncia apresentaremos uma discusso envolvendo dois recortes centrais: a infncia e a adolescncia e a cobertura de polticas pblicas sociais. II. Polticas pblicas: o X da questo:

Reflexes mais consistentes e qualificadas sobre polticas pblicas no Brasil so, ainda, fortemente restritas a alguns nichos e fruns especficos. A particularizao e a restrio da discusso aos prprios centros de estudo (espcies de think tanks) governamentais (ENAP, e.g.) e, em menor medida, ao ambiente acadmico acabaram por dificultar a democratizao e a transparncia na conduo de uma das funes mais relevantes do Estado Moderno. O que uma poltica pblica? O que fazer (construir) uma poltica pblica? Qual o processo que conduz os tomadores de deciso a optar por uma e no por outra poltica pblica? Estas no so questes de respostas fceis, triviais, muito menos evidentes. A imensa maioria da populao capaz de identificar as reas da educao, da sade ou da segurana pblica como reas nas quais o Estado deve desempenhar um papel de

protagonista. No obstante, uma parcela igualmente significativa da populao no est preparada para identificar, problematizar e julgar as caractersticas institucionais e conceituais que so comuns a estas e tantas outras potenciais searas de responsabilidade dos governos. Ou seja, ao no sermos capazes de responder s perguntas acima e ao no sermos capazes de identificar estes eixos de atuao do Estado como polticas pblicas, acabamos por limitar nossa tarefa cidad de avaliar o desempenho daqueles grupos polticos e/ou indivduos que disputaro o nosso voto no prximo pleito eleitoral. Quando esta falha informacional passa a atingir no s o cidado mdio, mas tambm os diferentes os atores organizados que potencialmente podem exercer um nvel de presso mais contundente sobre os representantes eleitos, a possibilidade de as polticas pblicas a serem formuladas atenderem s reais necessidades da populao decresce de maneira diretamente proporcional ao dficit informacional. Tomemos um exemplo comum a todas as polticas pblicas. Uma poltica pblica no pode ser produzida sem o dispndio de recursos financeiros pelo ator por ela responsvel, isto , para usarmos um jargo contemporneo de parte do movimento pela infncia e adolescncia, antes de uma criana estar na escola, ela deve estar no oramento. Entretanto, embora muitos lutem por toda criana na escola, poucos pressionam focalizadamente por toda criana no oramento. Neste sentido, tentar influenciar a construo de qualquer poltica pblica , tambm, influenciar a constituio, aprovao e execuo do oramento referente quela poltica. Quantos cidados brasileiros, contudo, responderiam proposta oramentria ao serem perguntados o que lhe vem mente quando falamos em poltica educacional? Partindo da premissa3 de que os meios de comunicao noticiosos so fundamentais no processo de informao da sociedade em geral e, em particular, dos grupos que buscam colocar seus interesses na arena poltica (ou esfera pblica), estaremos abordando, na seqncia deste artigo, o papel da imprensa na instrumentalizao (ou no) de uma reflexo mais consistente em relao s diferentes etapas do processo de constituio das polticas pblicas e, mais especificamente, s polticas pblicas sociais. Ou seja, nosso entendimento o de que se a mdia no associa polticas pblicas a oramento, por exemplo, os atores e organizaes no

3 Evidentemente que esta premissa pode ser contestada, ponto bsico da cincia de tradio popperiana. Entretanto, estamos chamando este enunciado de premissa, exatamente porque a inteno deste texto no discutir a verificabilidade ou no do mesmo, mas sim as implicaes que se seguem a partir dele.

especializados no assunto e que esto em disputa poltica na esfera pblica dificilmente o faro. As prximas sees esto organizadas da seguinte maneira: na primeira parte, estaremos problematizando a idia de polticas pblicas, seus distintos componentes e a relao da imprensa com algumas destas caractersticas; na segunda parte, apresentaremos um conjunto de dados empricos de pesquisas que conduzimos no mbito da ANDI, procurando ilustrar algumas das reflexes de cunho terico que estaremos elaborando; e, por fim, apresentaremos nossas concluses.

III.

1 Parte: Poltica Pblica Social: do que estamos falando? Inicialmente, soa-nos pertinente esclarecer duas dvidas que no seriam

desprovidas de razo: por que a necessidade de explicar a palavra poltica a partir da adio do termo pblica? E, na mesma linha de raciocnio: por que a insistncia nas polticas pblicas sociais? No possuem as polticas pblicas caractersticas institucionais e conceituais semelhantes? Afinal, no estamos falando de um conjunto de aes estatais abarcadas numa mesma famlia lgico-conceitual? Efetivamente, poltica no um equivalente semntico de poltica pblica nem vice-versa. Em outras lnguas, como o ingls, por exemplo, h palavras no compostas para diferenciar os dois conceitos abstratos (politics para poltica e policy para poltica pblica). Se bem verdade que no possvel fazer poltica pblica, sem fazer poltica, totalmente possvel fazer poltica sem fazer poltica pblica. Uma deciso partidria de lanar este ou aquele candidato a determinado cargo s ter reflexo nas polticas pblicas caso ele venha a ser eleito, do contrrio esta deciso ficar apenas no espao da poltica (politics). Algumas so as razes que nos levaram a concentrar nossos esforos explicativos e de pesquisa no conjunto especfico das polticas pblicas, conhecido como rea social. Em primeiro lugar, ao qualificarmos as polticas pblicas estamos imediatamente apresentando uma de suas caractersticas mais centrais: no se pensam polticas pblicas em geral, como bem assinala Alencar (2004), as polticas pblicas devem, necessariamente, ser acompanhadas de um qualificador. Temos uma poltica pblica educacional, de sade, econmica, tributria. Neste sentido, ao sublinharmos a expresso sociais estamos sinalizando que h outras polticas pblicas que no esto em nosso rol de significados. E por qu? A

identificao de que determinada temtica ou reivindicao merece ser entendida como uma poltica pblica no automtica. As reas sobre as quais o Estado deve estender seus tentculos foram sendo historicamente construdas e esto fortemente relacionadas com capacidades, bens, servios e caractersticas que passaram, paulatinamente, a serem vistos como direitos de homens e mulheres4. Assim, nos primrdios da constituio dos Estados Nacionais os eixos de atuao dos governos eram bastante limitados, em geral as polticas pblicas se restringiam tributao, defesa, diplomacia e segurana interna. Com o passar dos sculos foram ganhando status de polticas pblicas a educao, a sade e a cultura. O meio-ambiente s passa a ser uma poltica pblica no sculo XX. No Brasil, por exemplo, uma definio especfica para polticas de gnero e/ou de promoo racial apenas muito recentemente ganha espao efetivo no jogo poltico estatal. Portanto, ao falarmos de polticas pblicas sociais, em inmeros casos, estamos falando de atividades estatais e governamentais que tm pouco mais de uma dcada no cenrio brasileiro, enquanto que polticas pblicas sobre a taxa de cmbio ou direcionadas aos grandes latifundirios so anteriores independncia. Por fim, e como conseqncia do exposto anteriormente, enquanto outras polticas pblicas acabam por ser eficiente e apropriadamente discutidas nos meios de comunicao, no caso das polticas sociais ainda h um processo muito incipiente de avano qualitativo por parte das comunidades jornalsticas. Enquanto praticamente impossvel a um jornalista econmico falar de taxa de juros sem mencionar metas inflacionrias (dado que so dois temas umbilicalmente correlacionados), muito factvel a um colega da rea social falar sobre abuso sexual sem associar a temtica a questes de gnero, mesmo estando estas, tambm, intrinsecamente conectadas.

A. Caractersticas das Polticas Pblicas: o Processo A digresso que acabamos de fazer, ao mesmo tempo em que explica nossa deciso de operar fundamentalmente com as polticas pblicas sociais, tambm delineia algumas caractersticas centrais destas polticas: esto associadas aos direitos que determinada sociedade reconhece aos seus diferentes cidados, so construdas historicamente, no so conceitos absolutos (necessitando, portanto, de um

Para uma das mais importantes reconstituies acerca do surgimento das idias de direitos civis, direitos polticos e direitos sociais, cf. Marshall (1967).

qualificador). Sem embargo, as polticas pblicas, sejam quais forem, apresentam uma srie de outras caractersticas em comum, algumas das quais passam a ser objeto de nossa ateno especial. Este tipo de poltica no pode ser resumido ao ponto aparentemente culminante de sua implementao, qual seja, o momento em que, por exemplo, os diferentes beneficirios recebem o bem, servio ou ao inicialmente propostos. Assim, ainda que uma poltica pblica para o tratamento e cuidado de crianas abusadas sexualmente possa ser confundida com o instante em que a primeira criana atendida em uma clnica pblica de assistncia psicolgica recm-inaugurada, preciso compreendermos que muitas outras aes foram necessrias antes da inaugurao da clnica e muitas outras sero necessrias depois do evento, para que se tenha implantado, efetivamente, uma poltica pblica. Ou seja, este gnero das polticas possui, portanto, a propriedade dinmica de somente poder ser caracterizado enquanto uma poltica pblica aps a efetivao de inmeras etapas. Uma poltica pblica no um fenmeno esttico, mas sim um processo. Em diversas destas etapas, seno em todas, a mdia tem papel central5. Uma poltica pblica comea a nascer durante a disputa eleitoral; neste momento t , diferentes propostas de interveno na realidade so apresentadas ao eleitor que dever escolher a que lhe parece mais apropriada nesta espcie de mercado de idias (ou promessas). Para alm dos inmeros trabalhos da comunicao e poltica que j evidenciaram a influncia dos meios no cenrio eleitoral, tambm devemos notar que a mdia, mesmo que neutra em relao aos candidatos que se enfrentam no pleito, tem um papel adicional de fornecer subsdios aos leitores, telespectadores, ouvintes e internautas para que possam, com a informao mais completa possvel, optar entre esta e aquela proposta (Cf. Downs, 1999). Isto para no falarmos no poder de agendamento que a mdia tem em relao aos temas que sero abordados na campanha, assunto ao qual voltaremos na seqncia. Na fase t1, com o fim da disputa eleitoral, cabe ao decisor eleito escolher, dentre as inmeras possibilidades de reas s quais destinar recursos, quais eleger como prioritrias. Nesta etapa, novamente, a mdia atua com protagonismo: ou seja, segundo problematiza a teoria do agenda-setting, a mdia possui a capacidade de influenciar fortemente na posio dos temas no ranking de prioridades dos tomadores de deciso.
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Para uma proposta semelhante de sistematizao das fases de desenvolvimento de uma poltica pblica, cf. Theodoulou (Apud ALENCAR: 2004, p. 4).

Escolhido um tema para atuao6, os responsveis pela rea devero desenhar as aes para soluo do problema que pretendem ser implementadas. Neste momento (t2), novas escolhas devero ser feitas; em geral, os problemas complexos de uma sociedade podem ser resolvidos de distintas maneiras. Diferentes aes impactam de maneira igualmente diversa os distintos grupos de interesse e, portanto, no so consensuais; logo, ao escolher o curso de ao que deseja tomar, o governo dever estar preparado para convencer os atores relevantes, sem o que a implementao da poltica no vivel. Esta multiplicidade de caminhos possveis acaba por ser ou no potencializada pela cobertura dos meios de comunicao: a apresentao de opinies divergentes acerca de temas no consensuais colabora para a construo de polticas pblicas mais plurais e para uma tomada de deciso fundamentada em um debate mais amplo, por conseguinte mais democrtico. No raro, aps desenhar sua poltica pblica, o decisor dever submet-la a um processo (t3) de aprovao (o qual, em geral, se d no brao legislativo do Estado). Desde a aprovao da dotao oramentria para as aes propostas at modificaes maiores na legislao (como a aprovao de um Fundo Constitucional), muitas podem ser as formas de envolvimento do legislativo no processo de formatao das polticas pblicas, no devendo seu papel ser desconsiderado pelos atores interessados na manuteno ou alterao da poltica inicialmente proposta. Em se aprovando o desenho da proposta e os recursos para a execuo das aes delineadas, passa-se fase de implementao (t4). neste momento que a mdia exerce uma funo que, historicamente, lhe conferida por quase todas as vertentes ideolgicas em pases democrticos: a fiscalizao. Fiscalizao dos recursos empregados, fiscalizao dos processos licitatrios, fiscalizao do respeito ao que foi definido pelo legislativo. Tanto o processo de implementao quanto o de fiscalizao envolvem muitos atores: de um lado, a burocracia governamental, os prestadores de servio e os prprios beneficirios, de outro, os Tribunais de Conta, o Ministrio Pblico e os Grupos de Interesse. Por fim (t6), necessrio avaliar a implementao e o impacto das aes propostas com a utilizao de metodologias apropriadas e de avaliadores externos, nunca se esquecendo de incluir a percepo dos beneficirios das polticas (stakeholders). Veja-se que esta etapa diferente da fiscalizao da adequada aplicao
Evidentemente no h escolha de um nico tema, mas de vrios, o exemplo segue no singular para facilitar o raciocnio.
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dos recursos, conforme apontado na fase anterior. Uma poltica pode ser extremamente bem aplicada do ponto de vista legal e moral, mas pode ser ineficaz do ponto de vista dos resultados. Portanto, as duas etapas so fundamentais para o processo de implementao das polticas pblicas, o qual deveria se retroalimentar a partir da conduo adequada do processo.

B. Caractersticas das Polticas Pblicas: Elementos Constitutivos Desta descrio do processo de construo de uma determinada poltica pblica, j saltam aos olhos alguns elementos constitutivos deste tipo de polticas, nosso intuito agora sublinhar alguns destes elementos. Uma caracterstica sine qua non de uma poltica pblica seu carter no excludente, ou seja, a partir do momento em que se definam as caractersticas do pblico a ser beneficiado por aquela poltica, todos aqueles que possuam estas caractersticas, partidrios ou no dos tomadores de deciso, devero ser atingidos pela medida. Entretanto, alguns pblicos podem ser maiores do que outros e, efetivamente, a escolha de pblicos bastante especficos tem sido uma estratgia secular de manuteno de determinado status quo. Enquanto uma poltica de reduo de impostos sobre a cesta bsica atinge milhes de brasileiros, uma poltica de reduo de impostos de importao sobre produtos de luxo atinge algumas centenas. A capacidade de alcance da poltica escolhida deve estar constantemente no escopo de reflexo dos jornalistas. Escolhas de temas a serem priorizados podem ser orientadas por diversas razes, umas mais e outras menos nobres, a depender do observador. Podemos utilizar diagnsticos da real situao das reas para interveno (estatsticas, pesquisas), ouvir as demandas das populaes que se pretende beneficiar, incluindo as posies divergentes ou a agremiao poltica no poder pode atender aos anseios dos grupos de interesse que o elegeram. Como o processo de informao, inclusive dos decisores, se d em grande medida pelos meios de comunicao, aqui tambm eles devem assumir papel de destaque na apresentao de estatsticas e de opinies divergentes. O desenho efetivo das polticas escolhidas pode ser otimizado e aprimorado com a observao de casos bem sucedidos (benchmarking), a coleta de informaes junto aos potenciais beneficirios, o apoio de especialistas na temtica, a definio precisa das causas e responsveis pelos problemas que se deseja enfrentar. Novamente, a cobertura

pode colaborar com o aprofundamento da reflexo prvia necessria para a melhor engenharia de uma determinada poltica pblica.7 Outro elemento fundamental para o futuro desempenho bem sucedido de uma poltica pblica o adequado tratamento da legislao envolvida. De um lado, importante verificar se uma poltica mandatria a partir da legislao (sade para todos, por exemplo) no est sendo negligenciada pelos tomadores de deciso; de outro, em muitos casos, a adequada formatao do marco legal (seja da lei de diretrizes oramentrias, seja de uma emenda constitucional) pr-requisito para a implementao eficiente de uma poltica pblica. Ou seja, no possvel pensarmos em uma poltica pblica que entenda a criana e o adolescente como sujeitos de direitos, tendo como marco legal o antigo Cdigo de Menores. Sem a aprovao e consolidao do Estatuto da Criana e do Adolescente, polticas eficientes para a rea simplesmente no seriam factveis. Adicionalmente, as polticas pblicas envolvem mltiplos atores: eleitores devem escolher a melhor proposta entre os candidatos oferecidos pelos partidos polticos; o executivo deve propor as polticas a serem implementadas, a partir da presso dos grupos de interesse, das bases e da sociedade de maneira mais difusa; ao mesmo tempo, deve negociar com o legislativo (situao e oposio) o formato das polticas que deseja implementar; polticas bem executadas demandam uma burocracia bem preparada para a implementao, sintonia com os beneficirios e uma acurada fiscalizao do Ministrio Pblico, do Legislativo, do Judicirio, da mdia e dos grupos de interesse. A adequada identificao das posies e interesses destes atores colabora para uma definio mais precisa do tipo de polticas a serem conduzidas; a mdia, certamente, um dos atores com capacidade para veicular as posies conflitantes e convergentes. O esboo de caracterizao das polticas pblicas, aqui delineado tentativamente, procurou traar pontos sem os quais uma cobertura sobre uma determinada poltica ser falha e inconsistente, podendo inclusive contribuir para a retroalimentao de um ciclo de desenvolvimento de polticas pouco eficientes para o atendimento dos reais problemas vivenciados pelos potenciais beneficirios. Nosso intuito apresentar, na seqncia, uma rpida problematizao dos papis da mdia no desenvolvimento das polticas pblicas sociais, ilustrando as discusses

Para uma discusso sobre a importncia de apresentao de causas pela mdia, cf. Iyengar (1990).

aqui tecidas com dados da cobertura sobre questes relevantes para arena social. Questes que inegavelmente poderiam ser tratadas como polticas pblicas tanto pelo Estado como pela mdia, mas que, com muita freqncia, no o so.

IV.

Papis e comportamentos da mdia

A. Problematizao terica e dados empricos

Quatro potencialidades dos meios de comunicao, historicamente analisadas pelos cientistas sociais das mais diferentes reas, so de especial relevncia para o processo de desenvolvimento das polticas pblicas: sua capacidade de agendamento, de enquadramento, de construo da informao e de controle social. De acordo com o clebre aforismo de Bernard C. Cohen, a mdia may not be successful much of the time in telling people what to think, but it is stunningly successful in telling its readers what to think about. O pensamento resume a idia bsica acerca da capacidade da mdia de interferir, a partir daquilo que ela pblica e/ou omite, nos temas que estaro no topo da lista dos decisores. Com a rpida expanso das possveis reas de interferncia do Estado expanso em muito relacionada com o reconhecimento de diferentes ordens de direitos aos cidados e s geraes futuras foi se tornando cada vez mais urgente a necessidade de priorizar apenas algumas das demandas que so cotidianamente colocadas na esfera pblica. Mesmo os mais desconfiados analistas do alcance proposto pelas teorias do agendamento, ho de concordar que, dado que uma escolha ser necessria e que um critrio ou mais critrios de escolha devero ser utilizados, a focalizao mais intensa da mdia em determinados temas colaborar para a incluso ou retirada de um assunto da pauta8. No obstante, a freqncia com que a mdia reporta determinados temas mais um dos elementos que contam na formatao das polticas pblicas. Temas que afetam, por exemplo, cotidianamente de forma direta a vida dos eleitores, acabam por serem pouco influenciados pelo volume de informaes trazido pelo noticirio: por mais que a mdia insista em no cobrir sade, os eleitores vo continuar demonstrando aos seus representantes que este um tema central em suas vidas9.

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A teoria do agendamento foi inicialmente desenvolvida por McCombs e Shaw (1990). Para algumas condies que interferem na forma do agendamento, cf. Soroka (2002).

Assim, o entendimento da construo das polticas pblicas nos parece ainda engatinhar no jornalismo brasileiro; h uma ntida separao entre a poltica partidria, legislativa e presidencial que ocupa, em geral, os cadernos de poltica dos jornais, onde a troca de ministros, as negociaes com parlamentares, e as questes de interesse humano envolvendo polticos profissionais tm espao garantido, dado que todos so entendidos como elementos do que se pode chamar de poltica. De outro lado, nos parece igualmente bem delimitada a idia de poltica econmica, que tambm conta com um espao garantido nos cadernos de economia. No obstante, as demais polticas pblicas, no raro, acabam por no serem reconhecidas como sendo do universo cognitivo e de significados da prpria Poltica. Ganham diferentes espaos nos jornais e so mais ou menos entendidas como polticas, a depender do jornalista que encarregado da reportagem e das personagens que compem o fato que est sendo noticiado. Assim, a violncia s passa a ser entendida como uma questo de poltica pblica medida que sai dos cadernos policiais, sendo, portanto, coberta por reprteres diferenciados das redaes, e medida que as personagens so membros dos executivos estaduais, municipais ou federal diretamente ocupados das polticas de segurana pblica, ou na medida em que especialistas se dedicam ao tema, tratando-o como um fenmeno social, cultural e poltico, e at mesmo de sade pblica. De resto, o tema continua sendo explorado fortemente como o crime que o indivduo x cometeu contra o indivduo y. Onde est a poltica neste contexto? Logo, alguns assuntos podem ou no ser entendidos como polticas pblicas. Ou seja, o enquadramento conferido ao tema pode influenciar distintas etapas do processo de construo de significados sobre polticas pblicas pelos diferentes atores envolvidos. Conforme salientamos, diferentes fases no desenvolvimento de uma poltica pblica demandam o conhecimento de distintos nveis de informao (estatsticas, legislaes, posies de atores diversos, melhores prticas). A mdia um potencial investigador e fornecedor destas informaes, inclusive conferindo voz a fontes alternativas e contestadoras de dados oficiais. Papel este, em geral, pouco desempenhado. Por fim, toda poltica pblica, em regimes democrticos, supe que os atores por elas responsveis devem demonstrar algum grau de accountability. Entretanto, esta caracterstica to mais crvel quanto mais externos ao processo forem os atores responsveis pelo controle da mesma. A imprensa, desde as discusses travadas pelos

Federalistas para a constituio da democracia norte-americana, entendida como uma das principais instituies de controle social dos governos eleitos. Neste sentido, o acompanhamento, no apenas do lanamento oficial de projetos, mas de sua continuidade, da idoneidade em sua execuo e de seus resultados (ou deveria ser) tarefa a ser conduzida com afinco pelos profissionais da notcia10. B. Alguns dados empricos11

Dois dados advindos do monitoramento dirio que a Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia realizou entre 1996 e 2002 junto ao material jornalstico veiculado por cerca de 50 jornais de 25 unidades da federao12 so expressivos da potencialidade de interferncia da mdia no processo de constituio das polticas pblicas: o crescimento percentual do nmero de texto jornalsticos (matrias, editoriais, artigos, colunas) sobre temas pertinentes ao universo infanto-juvenil (educao, sade, violncia e outros 22 temas) veiculados entre 1996 e 2002 foi de cerca de 800%, passando de 10700 textos no primeiro ano para 94000 no ltimo ano da pesquisa, para os mesmos temas e os mesmos 50 jornais. absolutamente incontestvel que um espao sem precedentes na imprensa brasileira foi conferido pauta da infncia e da adolescncia. Alm disso, em 1996, 66,71% das fontes eram conectadas institucionalmente aos poderes pblicos governamentais, enquanto 33,29% eram advindas das organizaes da sociedade civil. Em 2002, 36,91% vinham do poder pblico e 44,22% das organizaes da sociedade civil. Isto , alm das temticas pertinentes infncia e adolescncia terem adquirido uma presena muito mais consistente na pauta dos veculos (e, esperase, na esfera pblica de discusses), elas passaram a ser apresentadas, discutidas e demandadas por um nmero diversificado de atores, para alm das tradicionais fontes

Para uma anlise sobre cobertura da mdia em relao s polticas de sade, cf. Oliveria (2000). Os dados aqui apresentados so provenientes de extensas avaliaes conduzidas por ns no mbito da ANDI sobre temticas relevantes para a agenda social, em geral, alm de assuntos com foco exclusivo em crianas e adolescentes. Entretanto, defendemos que a averiguao das polticas para infncia e adolescncia representativa das polticas sociais como um todo, dado que a maioria das decises na arena social acaba por afetar esta faixa etria. Estas pesquisas seguem, mutatis mutandi, procedimentos metodolgicos bastante similares: so anlises de contedo que tem por objetivo sistematizar quantitativamente distintos aspectos da cobertura; aps a escolha da temtica a ser analisada, um pr-questionrio discutido com especialistas da rea fim e ento aplicado a cada uma das matrias da amostra (escolhida pela metodologia do ms composto) ou universo, conforme o caso; os dados so ento processados por um programa estatstico para anlises de temas sociais, quando so gerados as freqncias e cruzamentos 2x2 pertinentes, sendo, destarte, novamente discutidos com os especialistas convidados. Os questionrios procuram identificar o perfil da cobertura: presena de estatsticas, legislao, meno a causas, solues, conseqncias, contextualizao ou no do problema, enquadramento de polticas pblicas, fontes ouvidas, apresentao de opinies divergentes, so algumas das variveis medidas. 12 Hoje a ANDI monitora 61 jornais de todas as unidades da federao.
11

10

oficiais13. A maioria dos indicadores evidencia uma melhora na qualidade de vida de crianas e adolescentes brasileiros no perodo em anlise (queda na mortalidade infantil, na taxa de trabalhadores infantis, aumento na taxa de escolarizao e no volume oramentrio destinado a estas populaes). Efetivamente, outro tipo de estudo deve ser conduzido para a verificar se foi a mdia que pautou as mudanas ou as mudanas pautaram a mdia14; no obstante, uma elevada cobertura da mdia sem reflexo algum na realidade das polticas pblicas seria prova cabal da inoperncia da teoria do agendamento, o que no ocorreu.15 De mais a mais, a pauta diversificada permite a um nmero maior de atores a interao com os debates pertinentes para a esfera da infncia e da adolescncia e, portanto, um enriquecimento dos grupos que tentam influenciar no processo de definio das polticas pblicas. O quadro apresentado no apndice 1, contudo, com diferentes caractersticas da cobertura de distintos temas importantes para a arena social, nos fornece um panorama menos otimista em relao ao comportamento editorial dos veculos impressos. Algumas informaes merecem ser ressaltadas:

1. Os diversos elementos caracterizadores das polticas pblicas so pouco vistos nas pginas dos jornais e, em muitos casos, jornalistas das diferentes unidades da federao sequer enquadram temticas como educao, sade ou violncia como polticas pblicas. Em mdia, 39% de todos os textos consideram estes temas como polticas pblicas, nmero que pode chegar a 66% no caso do tema Educao; 2. Alguns temas so mais consistentemente abordados do que outros, o caso de Educao e Direitos Humanos. No obstante, em questes cujo locus de abordagem est nas editorias de poltica e economia que temos avanos mais significativos no tratamento editorial (como desenvolvimento e transgnicos); 3. Matrias que apresentam causas e solues para os problemas em discusso, que fornecem estatsticas, remetem s legislaes pertinentes, apresentam opinies divergentes ou apresentam uma cobertura que vai alm do anncio oficial de novas medidas, cobrando e responsabilizando os governos pela adequada implementao de polticas pblicas, no so ainda a regra na cobertura da mdia impressa brasileira.

13 14

Estes dados esto disponveis em ANDI (2004). Para uma proposta metodolgica, cf. Soroka, op. cit. 15 Adicionalmente, importante notar que mesmo que a mdia fosse pautada pelo governo, ainda assim lhe restaria um papel de agendamento, ao escolher que polticas governamentais cobrir e ao optar por no cobrar as polticas que no vem sendo desenvolvidas para determinadas reas.

Dados que denotam um entendimento rarefeito dos elementos constitutivos da formatao de polticas pblicas, dificultando a formao de uma esfera pblica de debates que, de fato, esteja empoderada para levar a cabo reflexes sobre temas de central interesse para o desenvolvimento da nao.

V.

Concluso

Os dados apresentados permitem traar a hiptese, a ser averiguada no futuro, de que o avano da mdia na cobertura social acaba por colaborar com apenas algumas etapas do processo de formulao de polticas pblicas para rea: notoriamente, a etapa de escolha dos temas. Entretanto, todos os demais elementos para a construo de polticas pblicas mais qualificadas e mais eficientes so fortemente negligenciados por parcela significativa da cobertura. Ou seja, ao enquadrar de maneira enviesada e deficitria o que poderia ser uma cobertura de polticas pblicas sociais, a mdia acaba por enfraquecer a suas prprias capacidades de: agendamento, fornecedora de informaes e controladora social. O entendimento da complexidade das polticas pblicas, portanto, central para o avano da cobertura, dado que a hiptese mais provvel para explicar o atual estgio no a do maniquesmo ou qualquer outra teoria da conspirao, mas a de desconhecimento tcnico por parte dos profissionais de mdia, ocasionado pelo descaso dos veculos com a estruturao adequada de uma rea de cobertura das polticas pblicas sociais, alm de um processo inadequado de formao nos ambientes universitrios. central alertar os grupos de presso da arena social que tm interesses concretos na direo que ser dada s polticas pblicas da rea que os donos do poder, para utilizarmos a expresso imortalizada por Raymundo Faoro, j entenderam e assimilaram a necessidade de incluir a varivel mdia no jogo poltico. Algum mais? Por fim, fundamental retomarmos a idia de correta focalizao das polticas pblicas sociais: a no percepo, por parte dos decision makers e de controladores sociais, como a mdia, de que em pases como Brasil fazer poltica pblica na arena social fazer, em grande medida, poltica pblica para a infncia e adolescncia, pode trazer como conseqncias imediatas resultados prticos pouco significativos na reduo da pobreza e, logo, desperdcio de recursos pblicos. Adicionalmente, a no identificao clara dos temas da arena social como polticas pblicas acaba por reforar

uma cultura paternalista do favor prestado pelo Estado e no da implementao mandatria (enquanto direito assegurado) de polticas pblicas com caractersticas particulares. Neste sentido, avaliar a cobertura jornalstica sobre infncia e adolescncia e polticas pblicas um ponto central no entendimento do correto (ou inadequado) agendamento da discusso social no Brasil.

VI.

Bibliografia citada

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Sartori, G. A poltica. 2 ed. Braslia: Editora UnB, 1997, pp. 41 e ss.

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Weber, M. Metodologia das cincias sociais. So Paulo: Cortez; Campinas: Editora da UNICAMP, 1992. Parte 1 e 2.

APNDICE I
Pesquisa Perodo em que foram coletadas as matrias, artigos, editoriais, colunas. Quantidade de textos analisados % de textos que Meno a enquadravam a Causas temtica como Poltica Pblica Meno a Percentagem de Meno a Meno Citao de Citao de Referncia Solues Matrias que Estatsticas Legislao Mais de Opinies a cobraram ou uma Fonte Divergentes questes responsabilizaram o de gnero governo pelo e/ou problema raa/etnia

Deficincia

2002

262

26,3 52,2 54,1 26,2 66 58 9,9 47 30 28,9 40,2 63,9 4,8 39,03846

26,3 50,4 36,9 21,8 17,3 - (1) 7,7 28,4 30,9 51 25,5 63,9 5,8 30,49167

43,9 59,5 27,1 25,2 11,4 - (1) 5,4 26,5 27,8 39,3 35,4 48 4,8 29,525

10,1 27,6 15,3 9 4 - (1) 8,5 9,4 13 1,4 8,8 - (1) 2,3 9,945455

15,3 58,8 23,3 25,4 19,3 20,9 13,5 39,4 34,5 55,2 44,6 40,6 10,7 30,88462

19,1 9,9 35,1 11,8 15,2 25,5 13,4 5,1 3 - (1) 1,4 70,9 4,4 17,9

40,1 47 36,7 43,5 33,8 - (1) - (1) 41,3 41,5 49,8 38,8 58,2 - (1) 43,07

4,2 11,2 11 8,4 10,3 - (1) - (1) 7 5,2 6,7 6,6 36,5 - (1) 10,71

0,4 10,6 8,9 6 7,5 - (1) 0,5 0,9 3,7 2,1 4,3 - (1) - (1) 4,49

Desenvolvimento 08/2001 a 07/2002 716 Humano e Social Direitos 1315 2004 Humanos Drogas 595 Educao Educao Infantil Explorao e Abuso Sexual Sade da Criana Sade do Adolescente Tabaco e lcool Trabalho Infantil Transgnicos Violncia Mdia

08/2002 a 07/2003 2004 3976 2000 769

01/2000 a 07/2001 718 2002 2001 2001 2002 2004 993 670 239 652 244

08/2000 a 07/2001 1.140 945,3077

(1) Item no pesquisado.