Faculdade Latino-americana de Cincias Sociais

Sede Acadmica Brasil

Programa: Co-Edies Convnio: ABC/MTE/SEFOR - FLACSO/Brasil (1999-2000)

COLEO POLTICAS PBLICAS DE TRABALHO, EMPREGO E GERAO DE RENDA

ATUAIS TENDNCIAS NA EDUCAO PROFISSIONAL

Organizadora: Silvia C. Yannoulas Autores: Ayrton Fausto Jos Henrique Alcntara de Meireles Luiz Antnio Cunha Marcela Pronko Regina Faria

Braslia, 25 de Novembro de 2000 Projeto Formao de Formadores para Poltica Pblica de Trabalho e Renda Convnio ABC/MTE- FLACSO/Brasil

FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador

INTRODUO Formao de Formadores para Poltica Pblica de Trabalho e Renda Silvia C. Yannoulas1 Braslia, Novembro de 2000

Poltica Pblica de Trabalho e Renda no Brasil: Com fundamento na Constituio de 1988, o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) foi criado em 1990 (Lei 7.998). formado por contribuies sociais do setor pblico e do setor privado (incidentes sobre o faturamento das empresas), e gerenciado pelo Conselho Deliberativo do FAT (CODEFAT), no nvel federal. A expresso Poltica Pblica de Trabalho e Renda (PPTR) aqui utilizada para referir-se ao conjunto de mecanismos financiados pelo FAT, a partir de 1993: seguro desemprego, intermediao de mo de obra, programas de gerao de emprego e renda, informaes sobre o mercado de trabalho e educao profissional. O Brasil notabiliza-se em relao aos outros pases na Amrica Latina pelo tamanho e pela estrutura do sistema pblico de emprego estabelecido durante esta dcada. A estrutura democrtica e descentralizada desse modelo aproxima-se mais aos sistemas pblicos de muitos pases europeus. Apesar disso, o sistema pblico de emprego no Brasil tem que desempenhar um papel mltiplo, revelando o perfil heterogneo do Pas, que possui caractersticas tanto de economias industrializadas quanto de economias em desenvolvimento e tambm diversas situaes de emprego e de ocupaes. Como resultado, as polticas de emprego no Brasil tm que servir tanto para a agenda de competitividade como tambm para a agenda social. De um lado, as polticas pblicas tm que atender s necessidades de crescimento competitivo e dinmico, de desenvolvimento de qualificaes e de gerao de emprego prprias de uma das economias industriais-lderes no mundo. Por outro lado, essas mudanas mltiplas no mundo do trabalho so sobrepostas a desigualdades scio-econmicas profundas e preexistentes, as quais exigem uma agenda de poltica social para a reduo de desigualdades, para oferecer acesso a treinamento e crdito aos setores tradicionalmente excludos e para integrar um espectro

Silvia Cristina Yannoulas Licenciada em Cincias da Educao, pela Faculdade de Filosofia e Letras da Universidade de Buenos Aires, Mestre em Cincias Sociais com meno em Educao pela Faculdade Latino-americana de Cincias Sociais FLACSO- (Argentina), e Doutora em Cincias Sociais pela FLACSO (Brasil). Especialista em temas relativos s relaes de gnero na educao e no trabalho. Pesquisadora e Professora Internacional da FLACSO/Brasil.

mais amplo da sociedade na determinao de necessidades e na execuo das atividades. 2

Os ltimos anos da formulao e gesto da PPTR no Brasil tm se caracterizado pela busca da articulao dos mecanismos financiados pelo FAT, assim como pelo crescente envolvimento da sociedade civil, principalmente atravs da deliberao em colegiados tripartites e paritrios, com representantes do governo, do empresariado, e dos trabalhadores: CODEFAT, no nvel federal; Comisses Estaduais de Trabalho - CETs no nvel estadual; e Comisses Municipais de Trabalho - CMTs no nvel municipal. Assim, a construo da PPTR no Brasil assenta-se sobre os princpios de democratizao, participao, descentralizao, controle social sobre os recursos financeiros e, fundamentalmente, sobre a integrao de atores e instituies, e a articulao de mecanismos e aes. Tomemos como exemplo especfico o caso da educao profissional, no que diz respeito sua formulao e gesto a partir do CODEFAT e do MTE. Em 1995 teve incio a implementao do Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador (PLANFOR), atravs da antiga Secretaria de Formao e Desenvolvimento Profissional (SEFOR), e atualmente atravs da nova Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (SPPE) do MTE. O PLANFOR parte do projeto de desenvolvimento social do Governo, tendo sido includo desde 1996 no plano Brasil em Ao, como uma das polticas ativas do Sistema Pblico de Emprego (SPE) financiado pelo FAT. A concepo do PLANFOR foi estruturada em trs eixos: articulao institucional, avano conceitual e apoio sociedade civil. A partir destes eixos, seu propsito central foi definido como o de mobilizar, otimizar, articular recursos, capacidade e competncia existentes no Brasil em matria de educao profissional, para atingir e consolidar, gradativamente, uma oferta de educao profissional suficiente para qualificar ou requalificar, anualmente, pelo menos 20% da PEA.3 Os recursos financeiros do FAT entram, neste processo gradativo, como alavanca ou recursos catalisadores, mas no como nica nem principal fonte de financiamento. Os seguintes objetivos gerais foram estabelecidos pelo PLANFOR:

Qualificar ou requalificar trabalhadores e trabalhadoras, desenvolvendo habilidades bsicas, especficas e/ou de gesto que propiciem sua insero

POSTHUMA, Anne C., Transformaes do Emprego no Brasil na dcada de 90, in: OIT/MTE, Brasil: Abertura e ajuste do mercado de trabalho no Brasil, Editora 34, So Paulo, 1999, p. 1819. 3 Do total da populao brasileira, 157.070.163 pessoas (IBGE/1996), 79.627.298 (51%) so mulheres. A PEA, em 1997, estava composta por 75.213.283 pessoas (40% mulheres).

ou reinsero no mercado de trabalho, melhoria da qualidade e da produtividade na produo de bens e servios, elevao da renda pessoal e familiar e melhoria geral na qualidade de vida das comunidades a que pertenam; Elevar o nvel de escolaridade da PEA, buscando, gradativamente, a erradicao do analfabetismo e a ampliao do contingente escolarizado, pelo menos no nvel bsico (1 e 2 graus); Contribuir para a reduo das desigualdades sociais e regionais, para a preservao do meio ambiente e a construo da solidariedade e da cidadania; Combater todas as formas de discriminao, especialmente de gnero, idade, raa e cor, garantindo o respeito diversidade; Estimular e apoiar a ampliao da oferta de empregos e de oportunidades de gerao de renda, buscando alternativas de trabalho autogerido, associativo ou em micro e pequenos empreendimentos.

Para implantar o PLANFOR foram consolidados dois mecanismos, orientados por diretrizes de participao, descentralizao e fortalecimento da capacidade de execuo local:

Planos Estaduais de Qualificao (PEQs): coordenados pelas Secretarias Estaduais de Trabalho (STbs), sob orientao das CETs, executados mediante convnios firmados entre os governos estaduais e o MTE. Os PEQs tm como prioridade a qualificao e requalificao de trabalhadores e trabalhadoras de baixa escolaridade, empregadas e empregados atingidos por processos de reestruturao produtiva e modernizao tecnolgica, beneficirias e beneficirios do seguro-desemprego, pequenas e pequenos produtores, trabalhadoras e trabalhadores do mercado informal do setor urbano e rural. Parcerias Nacionais e Regionais: mediante convnios, termos de cooperao tcnica, protocolos de inteno com organizaes governamentais e no governamentais (ONGs, sindicatos de trabalhadores, fundaes, associaes, universidades, outros ministrios, entidades internacionais), as parcerias implementam programas no cobertos pelos PEQs, especialmente estudos, pesquisas, desenvolvimento de metodologias, e produo de material didtico, a ttulo de apoio s aes de qualificao profissional.

Comeando a ser mais amplamente executado em 1996 (uma vez que, em 1995, um tero dos estados no chegou a firmar os convnios para execuo de PEQs), o PLANFOR registrou, como resultado acumulado de 1995/1998, 5,7 milhes de treinandos e treinandas, assim como investimentos totais de R$ 1 bilho (repassados aos estados e demais parceiros). Desse investimento, 90% corresponde aos PEQs. As parcerias nacionais e regionais comearam a ser viabilizadas em 1997 e, por definio, tm participao pouco expressiva no total

de treinandos, tendo em vista seu foco em aes de avano conceitual e metodolgico.4 O PLANFOR representa uma proposta inovadora no campo da educao profissional, tratando-a como componente e elemento crucial para a coerncia e consistncia da PPTR. Desde a tica do PLANFOR, planejar e gerenciar processos de qualificao e requalificao profissional implica:

referir-se PPTR e ao conjunto da Populao Economicamente Ativa (PEA); planejar a partir da identificao das oportunidades atuais e previsveis de trabalho e gerao de renda, articulando s informaes levantadas pelas Comisses Municipais de Trabalho (CMTs), e outras disponveis sobre o mercado de trabalho, articular-se aos programas de intermediao, de gerao de trabalho e renda e de seguro-desemprego, identificar, articular e mobilizar o conjunto de organizaes dedicadas EP.

Houve significativos avanos nesse projeto no perodo 1995/99, em termos qualitativos e quantitativos. Por isso mesmo, o perodo 2000/2002 coloca novos desafios para o PLANFOR, tanto no sentido de consolidar avanos atingidos como instrumento de desenvolvimento sustentado, bem como no sentido de atingir um novo patamar na articulao com as diferentes dimenses e mecanismos da PPTR. O Decreto 3129/99, que estabeleceu a nova estrutura regimental do MTE, e a Resoluo 194/98, secundada pelas diretrizes aprovadas pelo CODEFAT, deixam claros esses desafios. possvel dizer que as CETs se estruturaram e comearam a perceber seus problemas e limitaes a partir da implementao do PLANFOR. Quando este comeou, existiam poucas CETs, porm em 1998 todos os Estados j tinham suas CETs em funcionamento. Destarte, as CETs tinham um forte vis de qualificao profissional, que era quase o nico tema em pauta.5 Porm, o PLANFOR atuou como eixo estruturador, provocando inclusive maior conscincia dos entraves enfrentados pelas CETs. Com o advento do Programa Nacional de Qualificao das Comisses Estaduais de Trabalho, executado em 1998/1999 pela FLACSO/Brasil e por solicitao do CODEFAT, colocou-se de chofre, com intensidade vertiginosa, o universo de atribuies e as expectativas de atuao das CETs. Estas
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Ver: MTE, PLANFOR Avaliao gerencial 1995/98: balano de um projeto para o desenvolvimento sustentado, Braslia, 1999; e MTE, PLANFOR - A experincia da mulher, Srie Cadernos Temticos, Braslia, 1998. 5 Poder-se-ia dizer que o Programa de Gerao de Emprego e Renda (PROGER) agiu, no mesmo sentido, e portanto constituiu o vis especfico, no caso das Comisses Municipais de Trabalho (CMTs).

perceberam, com relativa facilidade, quo frgeis eram, ainda, como organismos encarregados de executar sua ampla misso na formulao e gesto da PPTR. Constatar a inadequao das estruturas, tal como existiam e vinham funcionando s novas demandas, foi uma conseqncia natural, bem como a superao do vis de qualificao profissional.

A Qualificao de Atores Estratgicos: J foi destacada a carncia de qualificao dos atores estratgicos para implementar a nova proposta, principalmente no que diz respeito aos aspectos inovadores de uma gesto colegiada, tripartite e paritria da PPTR (Ver Apresentao da Coleo). Do ponto de vista quantitativo, multiplica-se de maneira acelerada o nmero de pessoas envolvido na formulao, gesto e avaliao da PPTR tarefas. Como fora assinalado j na Apresentao desta Coleo, calcula-se que o nmero de tcnicos que integram as equipes de qualificao das STbs passou de 350 em 1995 a 1.500 aproximadamente em 1998; e os pesquisadores de universidades e institutos pblicos envolvidos em projetos de avaliao externa e outros projetos especiais dos PEQs/Parcerias so aproximadamente 9006. Por outro lado, estimam-se em mais de 800 os integrantes das CETs, calculando-se 15 titulares e 15 suplentes em mdia para cada uma. Se considerarmos que j existem mais de 2.000 CMTs com uma mdia de 20 integrantes (titulares e suplentes) em cada uma, o conjunto de pessoas que gerenciam a qualificao profissional j supera as 60.000, e tende a crescer, estimando-se neste momento um conjunto potencial de atores estratgicos de mais de 80.000 pessoas. Do ponto de vista qualitativo, a qualificao/requalificao de excelncia para formadores das diversas dimenses da PPTR torna-se necessria devido a que estes atores estratgicos enfrentam atualmente um universo de tarefas, mltiplas e diversificadas, h cinco anos inexistente7. Estas tarefas so decorrncia de:

o avano da gradativa integrao da PPTR e desta com outras polticas pblicas, traduzido na nova estrutura regimental do MTE; a ruptura com paradigmas vigentes nas diferentes reas que compem a PPTR; a necessidade de imaginar, desenvolver, gerenciar e avaliar novas informaes e novos contedos;

Ver MTE, PLANFOR - Avaliao gerencial 1995/1998: balano de um projeto para o desenvolvimento sustentado, Braslia, Junho de 1999. 7 Entende-se por formadores o amplo universo de profissionais atuantes no planejamento, gesto, superviso e acompanhamento, avaliao (gerencial e externa), anlise e aprovao de programas e projetos, e execuo direta de aes de EP, integrantes da Rede de Educao Profissional, e envolvidos ou no atualmente na execuo do PLANFOR

o surgimento de novas clientelas, aumentando a heterogeneidade das populaes alvo; o incremento quantitativo das pessoas atendidas pela PPTR, e a necessidade de conceber, desenvolver, gerir e avaliar novas estratgias para garantir um atendimento que no implique concesses em matria de qualidade em funo do cumprimento de metas quantitativas; e a necessidade resultante de redefinio conceitual, metodolgica e operacional de novos critrios de qualidade para um sistema maior, mais heterogneo e mais dinmico de gerao de trabalho, emprego e renda.

Assim, o aperfeioamento conceitual e metodolgico das equipes das STbs, dos membros das CETs e CMTs, e das equipes responsveis pela avaliao externa dos PEQs torna-se crucial para assegurar a mdio e longo prazo um avano crtico e reflexivo da PPTR integrada. O Projeto Acompanhamento e Reprogramao dos Programas Implementados no mbito do PLANFOR (Projeto REPLANFOR), executado pela FLACSO/Brasil em 1998/1999, lanou as sementes desse processo de aperfeioamento conceitual e metodolgico, visando o avano crtico e reflexivo da PPTR integrada. Tratou-se, no entanto, apenas de um ponto de partida no processo desejado. Dai a pertinncia do Projeto Formao de Formadores para Polticas Pblicas de Trabalho e Renda (Projeto FORMAP), executado pela FLACSO/Brasil em 1999/2000, e que representou a continuidade do apoio da FLACSO SPPE/MTE para assegurar o reforo da Formao de Formadores, aproveitando para esse fim todo o dispositivo metodolgico e operacional j estruturado em funo das aes anteriormente desenvolvidas.

A Experincia Recente da FLACSO/Brasil: No ano de 2000, a FLACSO/Brasil desenvolveu processos formativos que visavam contemplar tanto os imperativos de consistncia, continuidade e gradualismo como critrios de diversidade e flexibilidade nos aspectos temporal (oportunidade e durao de atividades), espacial (localizao e circulao de pessoas e contedos), e substantivo (contedos e metodologias variveis). Isto : processos adequados ndole da PPTR e ao perfil dos atores envolvidos. Tais processos foram concebidos como mdulos de qualificao de alto nvel, tendentes a formar pessoas dotadas de um grau superior de autonomia intelectual, cientfica e poltico-tcnica, para o exerccio de funes inovadoras e para gerar um salto qualitativo na produo de conhecimento sobre a formao de formadores e a gesto e avaliao da PPTR.

Esta iniciativa de formao de formadores convive com outras experincias da mesma ndole, delas diferenciando-se por ter sido desde sua prpria origem demandada pela (e formulada em conjunto com a) SPPE/MTE e, portanto, por permitir experimentar os princpios e premissas da formao de formadores estabelecidos no Termo de Referencia do PLANFOR referente a este campo, que vinculam intimamente a reflexo e a aplicao de conhecimentos s polticas pblicas. Entre os objetivos da formao de formadores desenvolvida no decorrer de 2000 e atravs da realizao de oito seminrios do SIP (cinco regionais, dois nacionais e um internacional), a FLACSO/Brasil se props a:

Integrao: dos diversos mecanismos que compem a PPTR, e desta com outras polticas sociais (e econmicas); Articulao: de atores, instituies, e estados, estimulando a construo gradativa da PPTR e do sistema colegiado responsvel por sua formulao, gesto, e avaliao; Qualificao: de atores da PPTR propiciando comunicao entre academia / poltica; reflexo / prtica; Democratizao: de informaes, reflexes, legitimao de saberes; Multiplicao: potencial multiplicador como critrio para seleo de participantes.

As atividades de formao realizadas neste segundo Projeto e no decorrer do ano de 2000, foram desenvolvidas no marco do Sistema Integrado de Psgraduao (SIP) da FLACSO/Brasil (Ver Apresentao da Coleo). Os dois seminrios nacionais realizados no segundo semestre de 2000 (Braslia, julho e agosto), foram precedidos por cinco seminrios regionais (Sudeste/RJ, Sul/SC, Nordeste/CE, Norte/MA, Centro-Oeste/MT), realizados entre abril e maio de 2000.8 A equipe docente que executou as atividades letivas dos seminrios regionais esteve integrada por (ordem alfabtica): Alex Luiz Barros Vargas, Ayrton Fausto, Cid Garcia, Jos Henrique Alcntara de Meireles, Myriam Sampaio, Ricardo Ribeiro, Silvia C. Yannoulas e Stela Gabos. Sob a coordenao geral de Ricardo Ribeiro e Silvia C. Yannoulas, a equipe docente que desenvolveu atividades letivas dos seminrios nacionais foi integrada por (ordem alfabtica): Aspsia Camargo, Ayrton Fausto, Carmen Mehedff, Clia Camargo, Cid Garcia, Juarez Brando Lopes, Luiz Antnio Cunha, Marcela Pronko, Regina Faria, e Ricardo Paes de Barros (IPEA).

Alm destes sete seminrios j concludos em suas trs etapas (de preparao, de aula e de avaliao), foi realizado um Seminrio Internacional (com etapa de aula em Braslia, de 5 a 7 de Dezembro de 2000).

Participaram dos seminrios regionais tcnicos das STbs, membros das CETs, e membros das equipes externas de avaliao dos PEQs das 27 unidades da Federao Brasileira, alm de tcnicos das secretarias municipais e membros de conselhos municipais de trabalho (SMTbs e CMTs) dos locais onde os seminrios foram realizados. Para os seminrios regionais foram apresentadas 197 candidaturas, aceitas 152 delas, e participaram efetivamente 149 pessoas (58 bolsistas). No total, foram outorgados 117 certificados de presena e 37 certificados de aprovao (foram recebidos 43 trabalhos finais, sendo 37 deles aprovados). Para os seminrios nacionais (julho e agosto), foram apresentadas 100 candidaturas (50 candidatos para ambos os seminrios), aceitas 70 (33 e 37 candidaturas respectivamente), e participaram efetivamente 58 pessoas (40 bolsistas). No total, foram outorgados 50 certificados de presena e 28 certificados de aprovao (foram recebidas 29 monografias, sendo 28 delas aprovadas). Para selecionar os candidatos apresentados pelas CETs, STbs, equipes de Avaliao Externa, CMTs, SMTbs, SPPE/MTE e outras Instituies pertinentes (IPEA, UFCE, IDT, PNUD, UnB), foram consideradas as seguintes orientaes gerais, especificamente elaboradas e utilizadas pelo Conselho Acadmico do Doutorado e Sistema Integrado de Ps-graduao da FLACSO/Brasil (CADSIP) e pela Coordenao do Projeto para os seminrios regionais e nacionais de 2000: No que diz respeito aos candidatos: 1) escolaridade: curso superior, ps-graduao, cincias sociais (em sentido amplo). Como exceo, podero ser admitidos candidatos: concluindo o curso superior no ano de 2000, ou sem curso superior se conselheiro da bancada dos trabalhadores; 2) potencial de contribuio ao seminrio regional/nacional: experincia no cargo (tempo), experincia na linha de especializao (tempo), tipo e funes da Instituio proponente; 3) potencial de multiplicao aps o seminrio regional/nacional: hierarquia na Instituio proponente (cargo), funo na Instituio proponente (tarefas), dedicao (exclusiva, integral, parcial), sugestes de atividades de capacitao (iniciativa); 4) potencial de continuidade no SIP e no Doutorado: desempenho em seminrios oferecidos pela FLACSO, realizao de cursos na lnea de especializao (PPTR), ps-graduao (realizada ou em curso); 5) ordem de prioridade indicada pela Instituio proponente; 6) disponibilidade e preferncia indicada pelos interessados (no caso dos seminrios nacionais).

No que diz respeito ao conjunto de participantes para cada seminrio regional: a) b) c) d) nmero de vagas disponveis por Instituio proponente; participao proporcional de bancadas; nmero de vagas/bolsas disponveis por estado; multidisciplinariedade (composio plural do grupo em funo da disciplina de origem dos candidatos); e) participao proporcional de homens e mulheres.

Caractersticas dos Seminrios Nacionais: Os Seminrios Nacionais, cujas contribuies substantivas integram os dois ltimos livros da coleo Polticas Pblicas de Trabalho, Emprego, e Gerao de Renda, caracterizaram-se como processos de ps-graduao lato sensu, com carga de 150 horas em mdia, considerando trs fases: preparatria (40 horas), de aula (30 horas), e de avaliao (80 horas). Seus participantes (mximo de 30 participantes em cada seminrio nacional) foram selecionados, preferencialmente, entre os participantes que aprovaram os seminrios regionais realizados no decorrer do primeiro semestre do ano de 2000, e que manifestaram interesse e condies efetivas de participao, em particular no que se refere disponibilidade de tempo. Tambm foram convidados a participar tcnicos dos Ministrios de Trabalho, de Educao, e reas afins. Considerou-se como pressuposto de partida o compromisso dos estudantes, dos professores, e de suas respectivas instituies em relao totalidade das atividades previstas para cada seminrio, j que sua execuo foi viabilizada com recursos pblicos provenientes do Convnio MTE FLACSO/Brasil (FAT). Os Seminrios Nacionais foram organizados em trs fases consecutivas, com diferentes modalidades e responsabilidades:

I. Uma etapa de preparao, no presencial e individual, com base em materiais diversos Consistiu em: Mdulos de leitura, a partir de bibliografia especfica, obrigatria, elaborada ou proposta pelos docentes dos seminrios nacionais. Releitura dos mdulos utilizados na execuo dos seminrios regionais. Preparao de subsdios para etapas presenciais:

a) Elaborao de perguntas ou temas para debate com os expositores, com base na bibliografia especfica; b) Proposta preliminar de tema para elaborao do trabalho final, conforme orientaes preliminares.

II. Uma etapa de aula, presencial, no convencional, em grupos e intensiva, concentrada em trs dias consecutivos, com exposies e oficinas As exposies foram realizadas pelos coordenadores e pelos docentes convidados. Ainda que essencialmente determinadas pela dinmica adotada pela equipe docente (plena vigncia da liberdade de ctedra), as exposies tinham como objetivo geral produo coletiva e individual dos participantes, em termos de produo de textos, formulao de projetos, avaliao de processos e produtos, multiplicao de processos de formao de formadores, entre outros. Um conjunto significativo da bibliografia especfica elaborada pelos docentes integra os dois ltimos volumes desta coleo de livros. As oficinas complementaram a atividade, realizadas em grupos e plenrias. Retomaram as produes coletivas elaboradas nas oficinas dos cinco seminrios regionais, referentes ao Planejamento e Avaliao das Polticas Pblicas de Trabalho e Renda. Finalmente, foi realizada uma atividade de apio elaborao de monografias para aprovao dos seminrios. Realizada com a totalidade do grupo, a atividade de apio foi organizada da seguinte maneira: 1) Este espao foi definido pela Coordenao do Seminrio (Silvia Yannoulas e Ricardo Ribeiro), em conjunto com a Coordenao do Projeto FORMAP (Ayrton Fausto e Cid Garcia), como um espao grupal para informao e troca de comentrios sobre os futuros trabalhos finais. 2) Entre os objetivos do seminrio encontrava-se a articulao de atores e socializao da informao e reflexo. Portanto, paralelamente aos comentrios sobre os subsdios, foi estimulada a constituio de redes e foros de debate sobre diferentes aspectos da PPTR. 3) Foram inicialmente registrados e comentados os subsdios que os participantes prepararam como tarefa prvia, no que diz respeito proposta preliminar de tema para o trabalho final. Cada participante formulou seu tema de trabalho final, sob o formato de ttulo, descritivo do objeto de estudo. Os Coordenadores do Seminrio registraram estes temas no flip chart. Este registro foi realizado levando em conta afinidades de contedo dos temas propostos. Estas afinidades evidenciaram as redes de trabalho temticas e telemticas, assim constitudas sob os seguintes nomes: articulao, diversidade, habilidades, indicadores, mercado de trabalho, participao e polticas comparadas.

4) Os Coordenadores do Seminrio comentaram os temas, indicando bibliografia, recortes, e enfoques possveis. 5) Logo foram especificadas as regras de funcionamento das redes constitudas: formulao individual das propostas preliminares de trabalho final, comentrios grupais e individuais s propostas pelos docentes avaliadores, elaborao e apresentao dos trabalhos finais, avaliao dos trabalhos finais, sempre contemplando a troca entre todos os participantes das redes (alunos de ambos os seminrios nacionais).

Os alunos, em cada Seminrio Nacional, avaliaram a preparao e o desenvolvimento das atividades letivas, por meio de um questionrio elaborado pela FLACSO e de preenchimento individual. As respostas ao questionrio de avaliao preenchido pelos participantes dos seminrios nacionais indicaram claramente a satisfao da grande maioria dos alunos em quanto : material didtico (apresentao, contedo, pertinncia, distribuio e recepo), comunicao com os organizadores, trabalho pedaggico dos coordenadores de oficina e professores, e orientao dos trabalhos finais.

III. Uma etapa de produo e avaliao de trabalhos finais, no presencial e individual Alguns alunos elaboraram, aps a etapa de aula, um relatrio de aporte PPTR, com prazos de entrega definidos (ver Agenda e Cronograma dos Seminrios Nacionais). O formato proposto pela Coordenao dos Seminrios Nacionais e os temas preliminares escolhidos pelos participantes para a elaborao dos trabalhos finais foram apresentados e debatidos na etapa de aula, bem como posteriormente, atravs das redes temticas/eletrnicas constitudas na etapa presencial. Os docentes avaliadores comentaram as propostas de trabalho final e os trabalhos finais, tambm via eletrnica. Os trabalhos finais, relatrios de aporte, ou monografias, deviam atender aos seguintes critrios mnimos: 1. Tratava-se de Trabalhos Finais de carter estritamente individual. 2. Os trabalhos finais deviam, preferencialmente, considerar a aplicabilidade dos conhecimentos e incorporar a experincia profissional cotidiana do autor. 3. Foi tambm recomendada a anlise da experincia do Pas/Estado/Municpio, procurando compar-la com outros Pases/Estados/Municpios. 4. Os trabalhos finais no deviam orientar-se a uma descrio do que existe (polticas passivas e ativas, programas existentes, etc.), porm destacar outras possibilidades ou medidas que possam ser implementadas tendo em vista aprimorar os programas existentes. Essas propostas de

aprimoramento, por sua vez, deviam ir alm de sugestes gerais e vagas, procurando formular aes concretas que possam ser implementadas. 5. A partir do tema escolhido, o estudante no devia deter-se na bibliografia adotada e/ou sugerida, porm buscar novas fontes de informao e material bibliogrfico. 6. Na maioria dos casos, os trabalhos finais foram produtos escritos (textos monogrficos). Excepcionalmente, foram elaborados produtos finais de outra natureza, e com outros suportes materiais. Esta opo foi devidamente fundamentada e discutida previamente com os Coordenadores do Seminrio.

Vale a pena destacar alguns comentrios sobre a avaliao das monografias e do processo de constituio das redes. Em primeiro lugar, a quantidade e a qualidade das monografias recebidas reforam, uma vez mais, a percepo de uma grande preocupao do grupo em seu conjunto em prol da melhoria no desempenho profissional e tcnico-poltico, bem como pelo sucesso de uma poltica pblica de trabalho e renda democrtica, participativa, descentralizada, integrada e articulada. Em segundo lugar, preciso salientar nossa satisfao frente comprovao do crescimento individual e coletivo dos participantes dos Seminrios 2000, quando comparamos as monografias apresentadas no caso dos Seminrios Nacionais com aquelas monografias e provas domiciliares produzidas no contexto dos Seminrios Regionais. O conhecimento das temticas e suas problemticas, o desenvolvimento de abordagens mais crticas, a elaborao de propostas exeqveis, so prova deste crescimento, e, portanto, das aproximaes sucessivas para alcanar o patamar de qualificao almejado entre os atores estratgicos da Poltica Pblica de Trabalho e Renda (PPTR). Em terceiro lugar, a utilizao de uma via conjunta para a expresso dos comentrios dos docentes avaliadores, revelou-se uma tima ferramenta pedaggica, segundo expresso dos prprios participantes das redes, porque todos podem aproveitar-se das recomendaes (se no hoje, no futuro), e contribuir ou colaborar com os outros na soluo de algumas questes. Assim, tentou-se subsidiar a democratizao das informaes e contatos. Por este mesmo motivo, os comentrios s propostas preliminares e as monografias foram enviados a todos os participantes da rede (ou seja: aos participantes de ambos os seminrios, tenham ou no enviado monografia). Finalmente, preciso destacar que a interlocuo iniciada e as redes constitudas aguardam pela renovada participao de todos. O cansao frente aos empecilhos e desentendimentos no cotidiano, os compromissos excessivos freqente e inevitavelmente assumidos, o acmulo de trabalhos domsticos/profissionais/polticos, as eternas e persistentes pendncias a serem atualizadas, so a rvore que no deixa enxergar o bosque: no vemos os avanos, ficamos desestimulados, acreditamos por ventura que no faa sentido...

No entanto, um peso dividido entre vrias mos sempre acaba sendo mais leve, e o avano, lento e em espiral, continua.

Agenda e Cronograma dos Seminrios Nacionais

Seminrio "Tendncias Atuais na Educao Profissional" Temas 1. Avaliao de Polticas Pblicas 2. Polticas de Educao Profissional Comparadas, com nfase na Amrica Latina 3. Diversidade e educao profissional, com nfase nas questes de gnero 4. Experincias Inovadoras de educao profissional 5. Oficina Avaliao. "Controle a) Ajuste Estrutural e Democrtico, Transformaes no Descentralizao e Mundo do Trabalho Reforma do Estado" b) Descentralizao, Reforma de Estado e Desenvolvimento Local Sustentado c) Sistemas Colegiados para formulao e gesto de Polticas Pblicas d) Memria Tcnica e Polticas Pblicas e) Oficina Planejamento. Atividade/Data Seleo de Participantes e Elaborao de Material Didtico: at 10/7. Etapa Presencial em Braslia: 24 26/7. Apresentao Trabalhos Finais: at 26/8. Avaliao de Trabalhos Finais: at 9/9. Docentes Coordenao: Dr. Ricardo Ribeiro e Dra. Silvia Yannoulas. Docentes Convidados: Dra. Clia Camargo, Dr. Luiz A. Cunha, Prof. Marcela Pronko, Prof. Regina Faria, Dr. Ricardo Paes de Barros. Seleo de Participantes e Elaborao de Material Didtico: at 17/7. Etapa Presencial em Braslia: 10 12/8. Apresentao Trabalhos Finais: at 12/9. Avaliao de Trabalhos Finais: at 26/9. Coordenao: Dr. Ricardo Ribeiro e Dra. Slvia Yannoulas. Docentes Convidados: Dra. Aspsia Camargo, Prof. Carmen Mehedff, Dra. Clia Camargo, Dr. J. Brando Lopes.

Entraves para o Tratamento da Coisa Pblica Em seguida, apresentamos algumas reflexes preliminares sobre o desenvolvimento dos sete Seminrios (cinco regionais e dois nacionais), organizados no ano de 2000 pela FLACSO/Brasil no marco do Projeto FORMAP.

1) Comparando os seminrios de 2000, integrados ao SIP, com os processos de qualificao realizados em 1998/1999, pode-se dizer que:

Continua consolidando-se o avano no domnio conceitual e metodolgico pelos atores da PPTR; Houve maior avano na articulao horizontal dos atores e instituies (STbs, CETs, equipes de avaliao); Houve considervel avano na articulao horizontal de atores estaduais por regio ou nacionais.

2) Comparando o resultado dos seminrios de 2000 com os objetivos do Projeto FORMAP, pode-se dizer que todos foram atingidos. Os objetivos, descritos j na Apresentao desta coleo, visavam contribuir :

Integrao: das diferentes dimenses da poltica pblica de trabalho e renda (PPTR) e destas com outras polticas sociais (e econmicas); Articulao: de atores, instituies, e estados, estimulando a construo gradativa da PPTR e do sistema colegiado responsvel por sua formulao, gesto, e avaliao; Qualificao: de atores da PPTR propiciando comunicao entre academia / poltica; reflexo / prtica; Democratizao: de informaes, reflexes, legitimao de saberes; Multiplicao: potencial multiplicador como critrio para seleo de participantes.

3) Quanto elaborao e avaliao de trabalhos finais dos seminrios de 2000, houve grande presso por comentrios personalizados dos trabalhos finais apresentados pelos participantes para aprovao dos seminrios regionais. No entanto, a Coordenao entendeu que era preciso privilegiar, na utilizao do curto tempo disponvel, os espaos coletivos de reflexo e articulao de atores. Portanto, foi proposta uma dinmica de trabalho grupal, que estimulou paralelamente a constituio de redes de trabalho entre atores geograficamente distantes, para apoiar a formulao de propostas preliminares de trabalhos finais para os seminrios nacionais. O atendimento de questes individuais foi adiado para contatos posteriores, via eletrnica, entre os alunos com perguntas especficas e os docentes responsveis pela avaliao dos trabalhos finais. Esta experincia de constituio de redes foi altamente positiva e produtiva na avaliao de

docentes e estudantes, fortalecendo especialmente os objetivos de articulao de atores e instituies, e de democratizao de informaes e reflexes, antes mencionadas. 4) Foi constatada uma forte demanda por processos de qualificao desta natureza (ps-graduao lato sensu), e paralelamente o grau de satisfao dos participantes com a oferta pedaggica da FLACSO e do SIP grande. Esta situao levou a uma grande presso por aumentar as possibilidades de participao nos seminrios em geral, e particularmente nos seminrios nacionais. Alm de expressar grande satisfao pelo interesse e pela qualidade dos trabalhos finais dos participantes, destaca-se a necessidade de desenhar estratgias equilibradas para atender esta demanda, sem prejudicar a qualidade dos seminrios e atividades letivas em geral, bem como respeitando os limites colocados pelos recursos disponveis. Neste ltimo ponto, tambm ficou clara a necessidade de explorar a ampliao das parcerias, incluindo especialmente as instituies estaduais. 5) preciso destacar que o Sistema Integrado de Ps-graduao um sistema em construo. O carter inovador e a flexibilidade do SIP encontram-se, por um lado, com uma cultura academicista predominante no sistema geral de ps-graduao gerando, especialmente nos membros das equipes de avaliao externa dos PEQs (das universidades), expectativas de um tratamento abstrato dos temas trabalhados nos seminrios, e dificuldades na compreenso da importncia do desenvolvimento das cincias sociais (enfoques, metodologias e tcnicas) aplicadas s polticas pblicas. Isto fundamenta a deciso de aprofundar a explicao e debate das caractersticas do SIP e da sua relao com a PPTR. E por outro lado, com uma grande demanda de qualificao de alto nvel, reprimida historicamente, originria dos tcnicos e conselheiros, distanciados - em virtude de suas ocupaes - das rotinas da academia. A busca do equilbrio entre as expectativas dos participantes e a necessidade de manter a qualidade da oferta pedaggica no obvia. Alm disso, a falta de modelos de referncia nos leva necessidade de ajustes progressivos e construo coletiva de uma cultura do SIP, que tem sido at agora muito positiva. 6) Finalmente, fundamental ressaltar que as aproximaes sucessivas ao perfil dos atores estratgicos mostram que estes possuem uma formao tcnica adequada (escolaridade, experincia na formulao e gesto de polticas pblicas, participao em eventos de formao e intercmbio sobre a PPTR). Destarte, podemos considerar que a carncia fundamental na formao destes atores estratgicos reside no domnio de saberes e prticas associadas ao princpio inovador de formulao, gesto e avaliao colegiadas da PPTR (Ver Novas aproximaes ao Perfil dos Conselheiros e Outros Atores da PPTR, no livro Controle Democrtico, Descentralizao e Reforma de Estado desta coleo).

Como resultado geral da experincia acumulada nos seminrios, podemos dizer que existem entraves no funcionamento do sistema tripartite e paritrio para a formulao, gesto e avaliao da PPTR 9:

No que diz respeito Colegialidade: tenso entre o poder integrado do sistema tripartite e paritrio para a formulao, gesto e avaliao da PPTR, e o poder republicano (diviso ou repartio de poderes). No caso dos seminrios regionais a problemtica surgiu de diversas maneiras, por exemplo: no tratamento das fraturas e entraves do processo de planejamento pela demanda do mercado de trabalho e a distribuio de recursos para qualificao profissional (passagens entre nveis municipal/estadual, estadual/nacional); No que diz respeito ao Consenso Operante: acesso desigual s informaes, que determina desiguais condies de participao na deliberao e na tomada de decises. Continuam os problemas de administrao da informao (consolidao, organizao, disponibilizao, democratizao, solicitao, entre outros aspectos). Os atores se perguntam: quem deve assumir esta tarefa? No que diz respeito ao conceito de coisa pblica: viso restrita da coisa pblica, insuficiente compreenso da coisa pblica como algo diferente, mais amplo do que o estatal. O exemplo mais notvel o problema da constituio de GAPs, sobre o qual os atores se perguntam: quais seriam suas funes, e portanto, seu financiamento? No que diz respeito participao social na definio e gesto das polticas pblicas: problemas de representao (formal) e representatividade (real) das instituies e dos conselheiros; pouca visibilidade do potencial poltico dos espaos para a gesto e participao colegiada. O tripartismo paritrio ainda no assumido enquanto fora centrpeta, de modo a reunir e potencializar aes/habilidades dispersas; No que diz respeito avaliao de polticas pblicas: dificuldades de entendimento entre os atores envolvidos (conselheiros, tcnicos, avaliadores) no que diz respeito funo, lgica operacional (econmica, acadmica, social, poltica, entre outras possveis) e escopo da avaliao.

Neste apartado utilizamos os conceitos de CANO (1999), in: VOGEL, Arno & YANNOULAS, Silvia, Polticas Pblicas de Trabalho e Renda e Controle Democrtico. A Qualificao de Conselheiros Estaduais de Trabalho no Brasil, FLACSO/Brasil - FUNDAO EDITORA DA UNESP, So Paulo, no prelo.

O Contedo dos Livros: Como fora ressaltado na Apresentao da Coleo, a quinta e sexta publicaes da Coleo Polticas Pblicas de Trabalho, Emprego, e Gerao de Renda organizam a produo elaborada, apresentada e discutida pelos docentes-pesquisadores de FLACSO/Brasil com os participantes dos seminrios do SIP no ano de 2000, no que diz respeito ao planejamento e avaliao de polticas pblicas, orientaes dos organismos internacionais em matria de educao profissional e para os pases que compem o MERCOSUL, polticas de ensino mdio e ensino tcnico comparadas no Cone Sul (Argentina, Brasil e Chile), comparao das polticas educativas de qualificao profissional no Brasil desenvolvidas pelos Ministrios de Trabalho e de Educao, reestruturao produtiva e desemprego no Brasil, descentralizao de polticas pblicas (com nfase na questo do trabalho e gerao de renda), potencialidades e entraves dos processos de descentralizao, perfil dos atores estratgicos na formulao e gesto da PPTR, planejamento estadual da PPTR, entre outros temas relevantes. No primeiro caso, o livro Atuais Tendncias na Educao Profissional, recolhe e organiza as contribuies dos docentes-pesquisadores que participaram no Seminrio Nacional Julho (Braslia, 24-26 de Julho de 2000), bem como os resultados finais da oficina de avaliao de polticas pblicas de trabalho e renda (elaborados pelos participantes).10 J no segundo caso, o livro Controle Democrtico, Descentralizao e Reforma de Estado, recolhe e organiza as contribuies dos docentespesquisadores que participaram no Seminrio Nacional Agosto (Braslia, 10-12 de Agosto de 2000), bem como os resultados finais da oficina de planejamento da poltica pblica de trabalho e renda com foco na demanda (elaborados pelos participantes).11 Finalmente, este livro tambm inclui uma anlise dos Planos de
10

No foi includo nesta publicao o contedo da palestra de Ricardo Paes de Barros (IPEA), sobre Uma avaliao do impacto do PLANFOR sobre a insero no mercado de trabalho e sobre o rendimento, por encontrar-se j publicada (Ver: IPEA, Uma Proposta de um ncleo comum para as avaliaes locais do PLANFOR, Verso Preliminar, Maio de 2000). Tambm no foi includo o texto Notas para a integrao do enfoque de gnero na educao profissional, correspondente ao Mdulo Diversidade do Seminrio Nacional Julho e desenvolvido na ocasio por Silvia C. Yannoulas, j que integra outro livro da coleo: VOGEL, Arno (org.), Trabalhando com a Diversidade na Educao Profissional: raa/cor, gnero e pessoas portadoras de necessidades especiais, FLACSO/Brasil - FUNDAO EDITORA DA UNESP, So Paulo, no prelo. No mesmo sentido, no foi includo o Mdulo Experincias Inovadoras, desenvolvido por Clia Camargo, j que tratou-se de uma sntese de outro livro desta coleo: CAMARGO, Clia (org.), Experincias Inovadoras em Educao Profissional, FLACSO/Brasil - FUNDAO EDITORA DA UNESP, So Paulo, no prelo. 11 No foi includo nesta publicao o texto Controle Democrtico e Elaborao, Gesto e Avaliao de PPTR, correspondente ao Mdulo Sistema Colegiado do Seminrio Nacional Agosto e desenvolvido na ocasio por Yannoulas, j que se tratou de uma sntese baseada em outro livro da coleo: VOGEL & YANNOULAS (coords.), Polticas Pblicas de Trabalho e Renda e Controle Democrtico, FLACSO/Brasil Fundao Editora da UNESP (no prelo). Tambm no foi includo o contedo da palestra de Aspsia Camargo, cuja sntese pode ser consultada em: CAMARGO, Aspsia, A Reforma Mater. Os Riscos (e os Custos) do Federalismo Incompleto, in:

Trabalho das CETs para o quadrinio 1999-2002, desenvolvida atravs de uma primeira experincia piloto do SIP em matria de seminrios tutoriais. Ambos livros incluem os seguintes anexos, suportes da tarefa pedaggica desenvolvida nos seminrios:

Marco Normativo da PPTR no Brasil (1999-2000). Bibliografia Geral. Abreviaturas e Siglas.

Atuais Tendncias na Educao Profissional: A primeira parte do livro titula-se: POLTICAS DE EDUCAO PROFISSIONAL COMPARADAS, e rene os textos dos pesquisadores na matria, Marcela Pronko e Luiz Antnio Cunha. O primeiro texto, As Polticas de Formao Profissional dos Organismos Internacionais no MERCOSUL Um olhar sobre trs casos (BID, OIT, UNESCO), da jovem cientista Marcela Pronko, organiza e analisa as orientaes tcnicas destes organismos internacionais para as reformas dos sistemas de ensino profissional nos pases do MERCOSUL, indicando suas potencialidades e seus entraves. Distingue duas formas de atuao dos trs organismos internacionais com forte presena na Amrica Latina (especialmente no MERCOSUL): por um lado o BID, com carter predominantemente de agncia de financiamento, e por outro lado CINTERFOR e UNESCO, com carter de agncias tcnicas. Alm de apontar semelhanas e divergncias nos discursos e formas de atuao dos organismos internacionais considerados, a autora estimula uma leitura crtica da contundncia da interveno destas agncias. Encerra sua contribuio destacando a disjuntiva colocada pelo dilema (aparente?) de educar para o mercado ou educar para a cidadania. O segundo texto, Ensino Mdio e Ensino Tcnico na Amrica Latina - Brasil, Argentina e Chile, do prestigioso pesquisador Luiz A. Cunha, compara as reformas educacionais implementadas nesses trs pases, no decorrer das ltimas duas dcadas do Sculo XX, e suas conseqncias para a educao profissional. A nfase do texto est colocada nas determinantes econmicas e no papel dos organismos internacionais. O autor, alm de apontar as profundas mudanas na educao intermediria dos trs pases focalizados, sempre sob a perspectiva comparada, destaca os processos de descentralizao, setorizao, privatizao e modularizao da educao tcnico-profissional que esto acontecendo nos nossos pases.

Parcerias Estratgicas, N. 6, Maro de 1999, Centro de Estudos Estratgicos do Gabinete do Ministro Extraordinrio de Projetos Especiais, Braslia, p. 80-109.

O terceiro captulo, Os Ministrios da Educao e do Trabalho na Educao Profissional, tambm de Luiz A. Cunha, desenvolve um estudo comparativo das polticas de qualificao profissional no Brasil, formuladas e executadas pelos mencionados ministrios. O texto descreve e analisa a diviso de atribuies entre os Ministrios da Educao e do Trabalho e Emprego, delineada j na proposta de governo de 1994 do ento candidato Presidncia, e que fora objeto de grandes mudanas no decorrer da ltima dcada. O autor destaca o papel dos protagonistas individuais nos ministrios bem como a influncia de organismos internacionais na formulao de polticas, principalmente o Banco Mundial. Porm, conscientemente no apresenta aquela agncia como uma espcie de deus ex maquina, assumindo como hiptese de trabalho que suas influncias se fazem sentir mediante o protagonismo de tcnicos brasileiros que incorporaram, em diferentes doses, as concepes correntes nas agncias, tanto quanto influram, de alguma maneira, na formulao dessas mesmas concepes. Por outro lado, a lgica analtica que permeia a comparao entre as polticas desenvolvidas pelos ministrios a da anlise interna s polticas, ressaltando semelhanas e divergncias, incongruncias e conseqncias para o sistema educacional (especialmente no que diz respeito dualidade estrutural), sem estabelecer a priori um modelo prescritivo. A segunda parte do livro titula-se: AVALIANDO AS POLTICAS PBLICAS, e rene um estudo de Regina Faria, os produtos da Oficina Avaliao de Polticas Pblicas de Trabalho e Renda, e uma anlise preliminar destes resultados por Ayrton Fausto e Jos Henrique Alcntara de Meireles. O texto da reconhecida especialista em temas de avaliao de polticas pblicas, Regina Faria, Avaliao de Programas Sociais conceituao e abordagens metodolgicas, recupera um breve histrico do crescimento da avaliao como rea de estudo com identidade prpria, seu mbito de atuao, sua especificidade e importncia na agenda pblica e governamental. Aponta a necessidade de avaliao das polticas pblicas como uma etapa importante do processo de sua implementao, permitindo o conhecimento das dificuldades enfrentadas e das alternativas mobilizadas para solucion-las. Inclui comentrios sobre aspectos metodolgicos e tcnicos das pesquisas avaliativas internas e externas. Finalmente, a autora convida polmica, falando das limitaes e do alcance dos resultados oriundos dos estudos de avaliao, e mencionando questes fundamentais da teoria do conhecimento (tica, subjetividade, ideologia, entre outras). Finalmente, o captulo Reflexes sobre Avaliao de Polticas Pblicas de Trabalho e Renda, est composto por duas contribuies. De um lado, o Documento Final, elaborado nas Oficinas de Avaliao da PPTR, pelo conjunto dos participantes no Programa de Qualificao no ano de 2000 (seminrios regionais e nacional de julho). De outro lado, inclui comentrios sobre esses resultados, realizados por Ayrton Fausto e Jos Henrique Alcntara de Meireles.

Controle Democrtico, Descentralizao e Reforma do Estado: A primeira parte do livro titula-se: POTENCIALIDADES E ENTRAVES DA DESCENTRALIZAO, e rene os textos de Ricardo Ribeiro e Tas Guedes por um lado, e Marilene Guimares Leo e Ftima Imaculada Cunha Lage por outro; bem como uma nova aproximao ao perfil dos atores estratgicos da PPTR elaborada pela equipe do Projeto FORMAP. O primeiro texto, Descentralizao: Limites e Possibilidades, elaborado pelos pesquisadores na matria Ricardo Ribeiro e Tais Guedes, define e analisa conceitos chaves (como descentralizao, democratizao, desconcentrao, entre outros), e indica potencialidades e entraves dos processos atuais de descentralizao na poltica brasileira, derivados da Constituio de 1988. Localiza o debate sobre descentralizao de polticas pblicas no contexto de duas crises: a do Estado de Bem-Estar no ocidente, e a do Estado Socialista nos pases do leste europeu. Os autores destacam uma srie de condies para o sucesso dos processos de descentralizao e reforma do Estado: capacitao dos servidores pblicos (principalmente para mudanas de prticas e atitudes originrias do cotidiano de trabalho), discusso sobre os aspectos econmico-financeiros, e ampliao e qualificao da participao da sociedade civil organizada. O segundo captulo apresenta uma contribuio generosa das funcionrias da Universidade Federal de Minas Gerais e membros do NUPASS - Ncleo de Apoio ao Desenvolvimento da Poltica de Assistncia Social, Marilene Guimares Leo e Ftima Imaculada Cunha Lage, disponibilizada aos participantes do Seminrio Nacional de Agosto pela professora da FLACSO/Brasil Carmen Mehedff. Titula-se Conselhos Municipais de Assistncia Social: Limites e Possibilidades, e trata da participao da sociedade civil nos processos de municipalizao. Define os elementos fundamentais para uma estratgia de publicizao, tais como visibilidade, democratizao, cultura pblica e representatividade. Outorga destaque especial para problemticas como a da paridade e representatividade nos conselhos municipais de assistncia social, e a das interfaces e intersetorialidade dos conselhos da assistncia social com os demais conselhos da rea social. As autoras, como tambm o fazem Ribeiro e Guedes, apontam uma problemtica crucial nos novos rumos do dilogo social, a democratizao e a descentralizao: A principal dificuldade na sociedade civil que seus representantes ainda percebem o problema de financiamento da Assistncia Social como uma questo de sobrevivncia prpria, e no como a sobrevivncia da poltica pblica, reproduzindo comportamentos e prticas que prejudicam a descentralizao.... O artigo oferece, ainda, um interessante glossrio. O ltimo texto da primeira parte, denominado Novas Aproximaes ao Perfil dos Conselheiros e Outros Atores da Poltica Pblica de Trabalho e Renda - Perfil dos Interessados e Participantes nos Seminrios Regionais 2000 da FLACSO/Brasil, tem por finalidade apresentar uma nova aproximao ao perfil dos atores estratgicos na formulao e gesto da PPTR, com base no perfil de interessados e participantes dos Seminrios Regionais 2000 do Projeto

FORMAP. O esforo de levantamento e anlise do perfil, que complementa e atualiza aquele includo em outra publicao desta coleo12, foi realizado com o objetivo de aprimorar os futuros processos de capacitao, oferecendo programas cada vez mais adequados natureza especfica da clientela a que se destinam. O perfil detalha aspectos fundamentais, tais como gnero, idade, curso superior, estado civil, renda, experincia prvia, cargo e qualificao especfica. A segunda parte do livro titula-se: PLANEJANDO AS POLTICAS PBLICAS DE TRABALHO E RENDA, e rene as contribuies de Juarez Brando Lopes, Jos Henrique Alcntara de Meireles, os produtos da Oficina Planejando com Foco na Demanda, e uma anlise preliminar destes resultados por Stela Gabos. O texto do renomado especialista Juarez Brando Lopes, Reestruturao Produtiva e a Questo do Emprego, trata da evoluo do emprego e do desemprego no Brasil, bem como das polticas pblicas de trabalho, emprego e renda, luz da revoluo estrutural do mercado de trabalho (1970/2000). Confronta a reestruturao produtiva e econmica nos pases avanados (dcada de 70) e no Brasil (dcada de 90). O autor comenta especificamente sobre o caso brasileiro a produtividade do trabalho, a evoluo do desemprego e o crescimento do desemprego estrutural, as polticas pblicas de emprego e renda, e os programas destinados a gerar oportunidades no mundo rural. O captulo Processos de Planejamento Estadual para a Elaborao e Gesto de Polticas Pblicas de Trabalho e Renda no Brasil, elaborado por Jos Henrique Alcntara de Meireles, inclui uma anlise dos Planos de Trabalho das CETs para o quadrinio 1999-2002. Meireles toma o planejamento do conjunto da PPTR na sua implementao estadual e descentralizada como objeto de anlise, porm perseguindo um enfoque bastante especfico, medida que, deliberadamente, busca privilegiar a dimenso poltica. As CETs, no obstante (seu carter embrionrio), so instituies vitais para o xito de uma PPTR descentralizada, participativa, democrtica e em construo, virtualmente aberta, terica e operacionalmente, contribuio de todos os segmentos e atores, direta ou indiretamente envolvidos. Desta forma, a imanente polifonia de um colegiado tripartite e paritrio contraponto adequado para ampliar o espectro dos debates. As percepes que ressaltam do material elaborado ao longo do Programa Nacional de Qualificao das CETs13 constituem o retrato dessas Comisses, tirado por elas mesmas. O trabalho elaborado por Meireles pretende descrever e discutir, ao mesmo tempo, o processo e o retrato. Encerrando o livro, o captulo Reflexes sobre Planejamento da PPTR com foco na demanda do mercado de trabalho, est composto por duas contribuies.
12

Ver: VOGEL & YANNOULAS (coords.), Polticas Pblicas de Trabalho e Renda e Controle Democrtico, FLACSO/Brasil Fundao Editora da UNESP (no prelo). 13 Ver: VOGEL & YANNOULAS (coords.), Polticas Pblicas de Trabalho e Renda e Controle Democrtico, FLACSO/Brasil Fundao Editora da UNESP (no prelo).

Por um lado, o Documento Final, elaborado nas Oficinas de Planejamento da PPTR, pelo conjunto dos participantes no Programa de Qualificao no ano de 2000 (seminrios regionais e nacional de agosto). Por outro lado, inclui comentrios sobre esses resultados, realizados por Stela Gabos.

Para concluir esta introduo aos livros elaborados no marco do Projeto FORMAP (1999-2000), executado pela FLACSO/Sede Acadmica Brasil em parceria com o Ministrio de Trabalho e Emprego, entrego aos atores estratgicos de uma PPTR em construo, ferramentas fundamentais para avanar numa crescente articulao e integrao de seus componentes bsicos, visando avaliao e controle social democrticos da sua execuo. O trabalho a ser realizado ainda muito grande, mas a criatividade humana inesgotvel.

AS POLTICAS DE FORMAO PROFISSIONAL IMPULSIONADAS PELOS ORGANISMOS INTERNACIONAIS NO MERCOSUL Um olhar sobre trs casos (BID, OIT e UNESCO) Marcela A. Pronko1 Rio de Janeiro, Outubro de 2000

Consideraes iniciais Hoje em dia, convivemos permanentemente com referncias globalizao da economia, s mudanas tecnolgicas e seu impacto no processo produtivo, necessidade de sermos (enquanto trabalhadores) flexveis, competentes e dispostos a afrontar os novos desafios do mundo do trabalho. Cotidianamente ouvimos falar sobre os imperativos de se aumentar produtividade, com vistas obteno da to procurada competitividade, garantia de sobrevivncia empresarial (e nacional?) numa economia cada vez mais globalizada. Ao mesmo tempo, vemos quase cotidianamente no jornal (e tambm na rua) o crescimento assustador do desemprego e a precarizao das condies de trabalho, com seu lastre de revolta social e desespero. Em muitos casos, o crescimento da economia informal a contra-cara desse processo. De forma aparentemente paradoxal, ambos os problemas (competitividade e desemprego) parecem ter solues nicas no discurso dominante veiculado pela mdia. Entre elas, a da extenso de uma redefinida formao profissional capaz, de um lado, de fornecer recursos humanos adaptados e adaptveis s novas necessidades do mundo do trabalho aumentando a produtividade das empresas, e, de outro, de produzir trabalhadores empregveis, capazes de gerir a sua prpria vida produtiva. Nesse caminho, numerosos pases da regio reformaram seus antigos sistemas de Formao Profissional (FP), com vistas s novas exigncias do processo produtivo, tentando, ao mesmo tempo, fazer suas empresas mais produtivas e competitivas em face da economia global e fazer seus desempregados mais empregveis, num sentido de equidade social. Apesar das especificidades nacionais concretas assumidas por essas reformas em cada pas, as diretrizes fundamentais tm sido muito similares (do mesmo modo que a atuao das agncias de cooperao tcnica e de financiamento que, de certa forma, as fizeram possveis).

Marcela Pronko Licenciada em Cincias da Educao pela Universidade Nacional de Lujn (Argentina), Mestre em Educao pela Universidade Federal Fluminense (Brasil) onde, atualmente, encontra-se desenvolvendo seu Doutorado em Histria Social. Professora por concurso na Universidade Nacional de Lujn (Argentina).

Nos dias de hoje, j no novidade ressaltar a importncia do papel desempenhado pelos organismos internacionais (no s de financiamento, mas tambm de cooperao tcnica) na definio de polticas nacionais e regionais, sobretudo no que diz respeito gesto econmica e adaptao s conseqncias das novas caractersticas assumidas pelo processo de trabalho, o que se traduz numa determinada poltica social2. Nesse quadro, a interveno desses organismos na rea de educao resulta duplamente estratgica: enquanto um dos pilares da poltica social (e, por vezes, compensatria) e enquanto poltica econmica de formao de capital/recursos humanos3. Em uma classificao muito simplista, podemos dividir os organismos internacionais em dois grupos, segundo sua funo principal: de um lado, as agncias de financiamento (por exemplo, BID, Banco Mundial, etc.), de outro, as agncias de cooperao tcnica (por exemplo, CINTERFOR/OIT, UNESCO, PNUD, etc.). O primeiro grupo exerce um papel fundamental na viabilizao econmica das polticas pblicas atravs do outorgamento (ou no) de emprstimos (que constituem dvida pblica), segundo critrios gerais e especficos da organizao, previamente definidos. Em geral, os emprstimos so outorgados para o desenvolvimento de programas pontuais (por exemplo, Programa de Reforma da Educao Tcnica e Vocacional4), mas a avaliao das condies para a concesso desse emprstimo implica a considerao de mltiplos fatores que vo desde os indicadores scio-econmicos do pas at a constatao da efetiva execuo de determinados programas ou orientaes (polticas, administrativas ou econmicas) consideradas estratgicas5. Frente a

Como exemplo, vale a pena detalhar, por setores, a carteira de emprstimos do BID para a Argentina. Em 1997, os emprstimos aprovados se distribuam da seguinte maneira: Agricultura e pesca, 8,2%; Indstria, turismo, cincia e tecnologia, 6,8%; Energia, 17,9%; Transportes e comunicaes, 7.9%; Educao, 5,6%; Sade e saneamento, 9%; Meio ambiente, 0,3%; Desenvolvimento urbano, 4,7%; Investimento social e micro-empreendimentos, 4,4%; Reforma e modernizao do setor pblico, 30,1%; Financiamento a exportaes, 1,8%; Pr-investimento e outros, 3,4%. 3 Historicamente, as polticas educacionais foram consideradas como parte das polticas sociais. No entanto, no quadro das colocaes do BID, por exemplo, ela forma parte da poltica econmica j que, a capacitao paga... (BID, 1999, pg. 11), quer dizer, tem benefcios econmicos concretos para as empresas, o Estado e os indivduos. J para o CINTERFOR, a formao como uma das estratgias centrais de desenvolvimento dos pases americanos se ha ubicado entre las polticas sociales dirigidas a elevar los niveles de cohesin e integracin social, y de las polticas orientadas a mejorar el desempeo de las economas y unidades productivas en trminos de su productividad y competitividad, aportando simultneamente a ambos tipos de objetivos (CINTERFOR, 2000e, pg. 1) (tem se localizado entre as polticas sociais dirigidas a elevar os nveis de coeso e integrao social, e das polticas orientadas a melhorar o desempenho das economias e unidade produtivas em termos de sua produtividade e competitividade, contribuindo simultaneamente para ambos os tipos de objetivos). 4 Projeto 1052/OC-BR de financiamento do BID para Brasil. 5 No caso da BID, a outorga de um emprstimo para a reforma do sistema de formao profissional, em um determinado pas, leva em considerao uma detalhada anlise dos indicadores scio-econmicos globais do mesmo, a avaliao da carteira completa de

estes mecanismos e a escassez de recursos prprios, por parte dos pases, para o desenvolvimento de polticas consideradas prioritrias6, resulta bastante difcil avaliar a capacidade de negociao dos governos em relao s exigncias e condies dos organismos internacionais de financiamento. A atuao dos organismos de cooperao tcnica , poderamos dizer, mais sutil. Esses organismos, que geralmente possuem e provem excelentes bases de informao setorial comparada, em nvel regional e internacional, focalizam sua atividade na definio das agendas de discusso/gerao de consenso sobre polticas pblicas para os pases da regio e em relao s temticas especficas. Como diz a prpria definio da UNESCO, tais instituies so usinas, laboratrios de idias que se irradiam para todos os pases com os quais estabelecem algum tipo de relao, direta ou indireta. Desde sua funo tcnica, elaboram relatrios, pesquisas, estados da arte atravs dos quais fixam conceitualmente os limites da discusso poltica. Poderia considerar-se um exemplo disto, a veiculao propiciada pela OIT atravs do CINTERFOR do conceito de competncias, como conceito chave para encaminhar a reestruturao da formao profissional na regio. Em definitivo, as atividades dessas agncias tm a ver com a elaborao de discursos, a criao de consensos e a colaborao com a viabilizao tcnica dos mesmos, nos respectivos contextos nacionais. A atuao desses dois tipos de agncias, por vezes, se complementa e, por vezes, de certa forma tambm, pode se inverter. O prprio BID se auto-define como agncia de financiamento e de cooperao tcnica, ainda que sua atuao principal seja a primeira. s vezes, as agncias de cooperao tcnica so, por sua vez, agncias de financiamento, com mecanismos diferentes aos descritos para as organizaes tpicas desse gnero. Para dar um exemplo, a UNESCO financia alguns projetos de cooperao internacional que podem ter efeitos concretos nas polticas setoriais de determinado pas, ainda que o financiamento no seja sua atividade fundamental na rea. O dito at aqui no implica uma adeso s vises maniquestas da dinmica social, seno, pelo contrrio, constitui uma tentativa de avaliar o exato papel desempenhado por esses organismos, reconhecendo os mecanismos da sua atuao e tentando explorar os espaos de possibilidade que essa interveno, no mbito nacional/regional/local, possibilita. Para isso, e a partir destas consideraes iniciais, o presente trabalho centrase no estudo da atuao de trs organismos chaves na regio (o BID, a OIT/CINTERFOR e a UNESCO) em relao definio das polticas de

emprstimos j outorgados, daqueles que esto em execuo e, ainda, dos que se encontram em estudo. 6 O paradoxal que essa falta de recursos se deve, em muitos casos, s obrigaes financeiras (e polticas) assumidas, como o pagamento da dvida (ou mesmo os juros da dvida) pblica externa j contrada.

formao profissional7. Partindo de uma anlise inicialmente individual de cada caso, pretendemos, a partir da, elaborar algumas consideraes gerais e algumas reflexes finais que possam servir como ponto de partida para uma discusso mais profunda do tema.

Primeiro Caso: o Banco Inter-Americano de Desenvolvimento (BID) O Banco Inter-Americano de Desenvolvimento foi criado em 1959 com o propsito de impulsionar o progresso econmico e social da Amrica Latina e do Caribe. , hoje, a maior e a mais antiga instituio de desenvolvimento regional8. Seu Convnio Constitutivo estabelece que as funes principais da instituio so: destinar seu capital prprio, os recursos que obtm nos mercados financeiros e outros fundos disponveis, para financiar o desenvolvimento de seus pases membros prestatrios; complementar o investimento privado, quando o capital privado no esteja disponvel em termos e condies razoveis; e prover assistncia tcnica para a preparao, financiamento e execuo dos programas de desenvolvimento. Na atualidade, as prioridades de financiamento do BID9 incluem a eqidade social e a reduo da pobreza, a modernizao, a integrao e o meio ambiente (BID, 2000). O BID comeou a financiar projetos de formao profissional10 e tcnica na regio a partir de 1967, com a aprovao do primeiro emprstimo desse tipo ao Brasil e ao Chile. Desde ento (e at 1998) tem investido, em programas de capacitao, aproximadamente U$ 690 milhes, o que representa quase 17% do total de investimentos realizados no mesmo perodo em educao (BID, 1999) (Ver quadro 1, em anexo). Em 1999, a carteira de emprstimos para formao profissional e tcnica, em execuo, abrangia seis pases, entre eles os quatro do Mercosul.

Existem outros organismos internacionais atuando na regio, ainda na problemtica da formao profissional. Entre eles, o Banco Mundial (BM), o Programa das Naes Unidas para o desenvolvimento (PNUD), o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF), a Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (CEPAL), a Agncia Internacional dos Estados Unidos para o Desenvolvimento (USAID), etc. 8 Inicialmente, o BID foi integrado por 19 pases da Amrica Latina e do Caribe, e os Estados Unidos. Depois, ingressaram outros 8 pases do hemisfrio, entre eles o Canad. Desde o incio, o Banco vinculou-se com numerosas naes industrializadas, cujo ingresso se formalizou em 1974, com a assinatura da Declarao de Madri. Entre 1976 e 1993 ingressaram 18 pases extra-regionais. Hoje j so 46 os membros do Banco. Para obter a lista completa dos integrantes, ver www.iadb.org 9 Para cumprir com suas operaes de emprstimo e cooperao tcnica, o Banco conta com seu capital ordinrio, que compreende o capital conveniado, as reservas e fundos captados atravs de emprstimos, alm dos fundos em administrao, que so contribuies especiais de seus pases membros. O Banco possui, tambm, um Fundo para Operaes Especiais que outorga emprstimos em condies especiais para projetos em pases menos desenvolvidos economicamente (BID, 2000). 10 O conceito de formao profissional veiculado pelo BID largo e confunde-se com o de capacitao. Abrange a formao profissional desenvolvida em instituies articuladas ou no ao sistema educativo formal, a capacitao no emprego, os cursos de treinamento, etc.

Ao longo desses anos, o BID tem financiado trs linhas diferentes de projetos na rea de formao profissional:

Financiamento de escolas tcnicas. Constitui a linha mais importante. Tratase do financiamento direto s instituies tradicionais de ensino tcnico integradas ao sistema educacional. Atualmente, esta linha est orientada busca de novas alternativas que tiram da educao secundria acadmica a tarefa de preparao para ocupaes especficas e a integram em um novo modelo de formao que se inicia na escola elementar. Estes emprstimos operam dentro dos parmetros do sistema escolar formal e podem confundir-se com os outorgados para financiar a reforma do sistema geral ou de uma parte do mesmo (como por exemplo, o ensino mdio). Financiamento de sistemas de formao profissional, do tipo sistema S no Brasil. Esta linha de financiamento passou por duas etapas claramente diferenciadas. Uma primeira, entre 1967 e 1976, de financiamento das prprias instituies; e uma segunda etapa, mais contempornea (1990 em diante), de financiamento da sua reforma, com o objetivo de definir melhor os destinatrios dos cursos e fomentar sua eficincia em fase dos novos imperativos empresariais e tecnolgicos. Financiamento a programas de capacitao de curto prazo para jovens desempregados (de 1992 em diante). Em geral, esses programas, executados em parceria com os Ministrios do Trabalho, no tem articulao direta com a capacitao oferecida no sistema formal de educao, nem com os sistemas de formao profissional. Tratam-se de cursos curtos e pontuais, diretamente vinculados demanda do mercado de trabalho. Segundo o Banco:
Este tipo de financiamiento se basa en dos conceptos fundamentales. El primero, es la contratacin competitiva de la capacitacin por los patrocinadores de los programas (en este caso, los ministerios de trabajo) en lugar de la operacin directa de los programas. El segundo, es suscribir contratos nicamente con los operadores que pueden garantizar la existencia de un empleo a la espera del egresado o que ste podr contar con una pasanta que durar lo mismo que el propio programa de capacitacin. (BID, 1999, p. 7, destacado no original)11 Esta linha de financiamento, inaugurada com o Programa Chile Jovem e posteriormente implementada na Argentina, tende a aumentar sua presena, em relao s outras.

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Este tipo de financiamento se baseia em dois conceitos fundamentais. O primeiro, a contratao competitiva da capacitao pelos patrocinadores dos programas (neste caso, os ministrios de trabalho), em lugar da operao direta dos programas. O segundo, assinar contratos s com os operadores que podem garantir a existncia de um emprego espera do egresso, ou que ele poder contar com um estgio que dure o mesmo que o prprio programa de capacitao.

 margem dessas trs linhas de financiamento, praticamente todos os projetos apoiados pelo BID incluem um componente de capacitao correspondente de 1% a 3% do montante total do oramento previsto. De 464 projetos em execuo em dezembro de 1996, 279 continham pelo menos um componente de capacitao. Segundo clculos aproximados do prprio BID, os recursos dedicados capacitao em projetos no especificamente educacionais, superavam as despesas do Banco no setor educacional: em dezembro de 1996, o investimento era respectivamente, U$ 1.963.000.000 contra U$ 1.935.000.000 (BID, 1999, pg. 2 do apndice II). Em um documento recentemente elaborado pela Unidade Assessora sobre Educao do Departamento de Desenvolvimento Sustentvel12, intitulado Formacin profesional y tcnica: una estrategia para el BID, o Banco estabelece as diretrizes gerais da poltica proposta para o setor. Ainda que a referncia seja um pouco extensa, vale a pena fazer um exame detalhado das consideraes desenvolvidas nele. O documento tece sua estratgia ao longo de trs sees: a. As polticas que do resultados, seo que descreve os aspectos que o Banco considera chaves nas experincias exitosas, como uma forma de capitalizar a experincia acumulada. b. Como melhorar a capacitao, onde se coloca uma srie de propostas para melhorar a capacitao e reformar as instituies, a partir das lies extradas dessa experincia. c. Pautas para o BID, onde se estabelecem os critrios que devem ser levados em considerao para o outorgamento de emprstimos e que constituem, na verdade, a definio de um programa para a formao profissional na regio. a. O que necessitam as polticas para dar resultados? Segundo o BID, as polticas de formao profissional e tcnica devem basearse nos seguintes elementos, para serem exitosas:

A capacitao exige um ambiente favorvel, isto quer dizer, um clima poltico e econmico que facilite a consecuo dos objetivos propostos. Assim, a primeira condio prvia, e a mais importante, em uma poltica de reforma e extenso da formao profissional a criao de empregos. A capacitao no substitui uma boa educao. Isso implica definir claramente as funes da formao profissional e da educao, e as articulaes entre ambas. Frisa o documento que uma slida educao bsica constitui a melhor preparao para um amplo leque de empregos.

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Sob a direo de Cludio de Moura Castro.

 Uma boa capacitao tambm uma boa educao, no sentido de que imprescindvel integrar a capacitao tcnica com o desenvolvimento conceitual, para obter uma formao profissional de qualidade. A capacitao paga, quer dizer, d resultados econmicos (aumento da produtividade, competitividade, transferncia tecnolgica) e sociais (desenvolvimento de novos valores, atitudes e comportamentos) concretos. Por isso, economicamente rentvel o investimento em capacitao. Se no tem demanda, no tem capacitao. Aqui, o principal problema o desequilbrio entre a capacitao realizada e as possibilidades de emprego. Por isso, a oferta de capacitao, para fazer sucesso, deve adequar-se estritamente demanda, mesmo que essa demanda possa ser induzida, ou mesmo, criada. No entanto, o Banco adverte que isso pode afetar o princpio de eqidade:
La capacitacin basada en la demanda puede dar lugar a un proceso de seleccin de cursos y de personas que garantice buenos resultados econmicos pero a costa de eludir las esferas y las personas que, por razones de equidad, ms lo merecen. Los administradores deben ser conscientes de esta tendencia y establecer programas que procuren un equilibrio entre la eficiencia y la equidad (BID, 1999, pg. 14)13

Os que se beneficiam devem pagar: o Estado, as empresas e os usurios, dentro do possvel. O financiamento da capacitao (mas no a operao direta) por parte do Estado inevitvel, assim como seu papel diretor na formulao de polticas. aconselhvel a participao das empresas no financiamento da capacitao, no s por uma questo de equidade, mas tambm de auto-regulao da demanda. Alm do que, nos casos em que seja possvel, os destinatrios da capacitao devem fazer-se cargo de parte dos custos dela.
b. Como melhorar a capacitao? Propostas do BID. Para melhorar a capacitao, o BID, prope prestar ateno nos seguintes itens:

Melhoramento dos resultados das instituies existentes na rea. Para isso, se faz necessria a transformao dessas instituies de modo que estejam antenadas s demandas do mercado. O Banco sugere, tambm, o rompimento do monoplio das grandes instituies estatais de capacitao, para favorecer a concorrncia interinstitucional, a maior participao de
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A capacitao baseada na demanda pode abrir espao a um processo de seleo de cursos e de pessoas que garanta bons resultados econmicos pero s custas de excluir as esferas e as pessoas que, por razes de equidade, mais o merecem. Os administradores devem ser conscientes desta tendncia e estabelecer programas que procurem um equilbrio entre a eficincia e a equidade.

empresrios e sindicatos na formulao e implementao de polticas, o financiamento por resultados e a revalorizao dos programas de aprendizagem.

Impulso a novas modalidades de aprendizagem ou formao alternada (com perodos na escola e perodos na indstria/empresa) visando integrao de conhecimentos terico-prticos. Alm do que, essa aprendizagem poderia oferecer-se em forma massiva e por um custo baixo. Nesse sentido, para evitar o gasto desnecessrio, as instituies pblicas de formao profissional devem guiar-se pelos mesmos princpios das empresas privadas. Por sua vez, o governo deve estimular todas as formas e modalidades de aprendizagem sem obstaculizar nem controlar exageradamente nenhuma. Promoo da aprendizagem permanente. Para isso, imprescindvel diversificar as iniciativas (pblicas e privadas) de capacitao, favorecer a formao no local de trabalho e explorar o potencial de auto-aprendizagem que as novas tecnologias colocam disposio dos trabalhadores. Novas formas de prestao de servios a setores esquecidos (extremo inferior da fora de trabalho). De um lado, a aplicao de novas tecnologias capacitao permite uma reduo importante dos custos por aprendiz. De outro lado, os governos (atravs de seus Ministrios de Trabalho) podem incentivar a oferta privada deste tipo de capacitao atravs de licitaes dos cursos. Aperfeioamento da capacitao para a economia moderna, cada vez mais complexa. imprescindvel a articulao entre as instituies de ensino e as empresas. Enquanto fundamentos da capacitao, deve-se prestar especial ateno preparao de material didtico e capacitao de instrutores. A ao do Estado pode centrar-se na orientao e financiamento desses aspectos. A capacitao pode ser considerada como poltica social, mas deve se levar em considerao que no criadora de emprego. O documento do Banco taxativo a respeito:
La idea fundamental que es preciso tener en cuenta es que la capacitacin resulta esencial para mejorar la productividad y la competitividad y, por ende, contribuir a la solidez de la economa. En la medida en que el crecimiento econmico crea empleos, la capacitacin puede en los hechos aportar una contribucin importante a la creacin de empleos. Pero este efecto potencial indirecto y decisivo en el crecimiento

no debe ser confundido con el efecto inmediato de los programas de capacitacin en el empleo (BID, 1999, p. 25)14 Por isso, durante pocas de altas taxas de desemprego, se deveria apoiar a capacitao bsica, para no criar falsas expectativas. c. Critrios para o financiamento de um programa de formao profissional na Amrica Latina. A partir das consideraes precedentes, o BID estabelece sua estratgia de atuao na rea. Ela contm princpios gerais e lineamentos especficos. Os princpios gerais estabelecem que o Banco ampliar o financiamento aos programas de capacitao j que a capacitao bem orientada o melhor investimento em capital humano (BID, 1999, pg. 27), indispensvel para o desenvolvimento econmico. Nesses programas: - dever eliminar-se toda forma de discriminao, especialmente com os grupos sociais desfavorecidos; - o que interessa so os resultados e no as intenes. Por isso, a avaliao e a superviso so fundamentais; - deve-se favorecer a reforma sistemtica antes do que os projetos individuais, ainda que no existam receitas prontas para serem aplicadas. Assim, as prioridades de financiamento so especificadas do seguinte modo:

A reforma das instituies de capacitao existentes a prioridade nmero um, dentro dos lineamentos j expostos. No entanto, essa reforma no pode resultar de uma imposio, seno que deve surgir como fruto do dilogo constante e ntimo das partes interessadas (Banco, empresas, governos). Novos programas e novas tecnologias para chegar aos setores pobres. O BID responder favoravelmente s solicitaes encaminhadas a criar programas de capacitao que utilizem a educao distncia, a televiso, os satlites, os computadores, Internet e toda outra tecnologia que possa permitir chegar mais longe, reduzir custos ou melhorar os efeitos da capacitao (BID, 1999). Os pblicos privilegiados desses programas devem ser os setores menos favorecidos.

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A idia fundamental que preciso levar em conta, que a capacitao resulta essencial para melhorar a produtividade e a competitividade e, como consequncia, para contribuir solidez da economia. Na medida em que o crescimento econmico cria empregos, a capacitao pode de fato aportar uma contribuio importante criao de empregos. Mas este efeito potencial indireto e decisivo no crescimento no deve ser confundido com o efeito imediato dos programas de capacitao no emprego.

 Melhoras na formao profissional clssica, atravs da introduo de habilidades bsicas na capacitao convencional, e do ajuste da capacitao demanda. Programas para reorientar a capacitao e o financiamento do setor privado. O BID apoiar o desenho de polticas que promovam a diversificao na prestao de servios de capacitao, a partir de diversos estmulos institudos pelo Estado. Melhor preparao, aprovao e controle da capacitao vinculada a projetos no educacionais financiados pelo Banco. Para isso, o Banco dever incorporar pessoal devidamente qualificado capaz de acompanhar essas iniciativas.
Atualmente, o BID financia programas de reforma do ensino tcnico em todos os pases do Mercosul, alm de numerosos programas de capacitao para jovens desempregados. Seus critrios, acima resenhados, so veiculados junto ao outorgamento do financiamento e, sem dvida, assumem um peso fundamental na hora do desenho das polticas pblicas do setor. Como resultado disso, e dependendo da capacidade de negociao poltica dos governos, as reformas do ensino tcnico-profissional nos pases do Mercosul, ainda que respeitando especificidades histrico-nacionais, tendem a nortear-se pelos mesmos critrios. Neste ponto, importante ressaltar a distncia sempre existente entre discurso e ao. Nesse sentido, talvez possamos apontar algumas contradies entre o discurso tcnico-ascptico, veiculado pelos documentos conceituais do BID (como o resenhado), e a atuao poltica concreta desse organismo. Se tomamos como exemplo um dos programas financiados pelo BID para a Argentina, isso aparece bastante claro. O Programa de apoio produtividade e empregabilidade de jovens (AR - 0169), comeou a ser executado no segundo semestre de 1997 e inclui dois sub-programas: a) de capacitao e orientao profissional15, e b) de bolsas de reteno escolar e melhoria da qualidade educacional das escolas do Programa Social de Escolas. Segundo o prprio documento do BID, o projeto tem finalidades sociais e polticas bem claras: Mediante el financiamiento de acciones dirigidas simultneamente a mejorar el nivel de ingresos de los desempleados ms pobres en el corto plazo y la productividad y empleabilidad de los miembros de esas familias a corto y mediano plazo, el proyecto busca garantizar impactos sostenibles, y fortalecer la coherencia interna y focalizacin de los programas de capacitacin y educacin especficamente dirigidos a los
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Este sub-programa inclui, por sua vez, trs componentes: a) Capacitao para o trabalho, b) desenvolvimento experimental de conselhos de formao profissional e c) apoio busca de emprego.

grupos ms vulnerables. El proyecto contribuira en el corto plazo, a reducir la presin sobre el desempleo derivada de la creciente participacin laboral de los jvenes de esas familias. Se espera que el apoyo financiero a las iniciativas del gobierno disminuir tambin la presin social sobre el modelo econmico, mejorando las perspectivas de su sostenibilidad poltica (BID, 1997b, pg. 3, sublinhado nosso).16 Ainda no plano dos impactos polticos, no devemos esquecer que o financiamento do BID implica, para os pases beneficiados, a assuno de uma dvida que dever pagar com fundos pblicos, o que implica, ou o que deveria implicar, uma grande responsabilidade por parte dos governos, que deveriam administrar esses fundos em benefcio de todos. Como ltima observao, antes de passar considerao do segundo caso, gostaramos de ressaltar o forte acento economicista do BID na definio das funes da formao profissional, que o tem levado, pelo menos no discurso, a sub-considerar o aspecto social. Esta constatao, que parece ter certa lgica em se tratando de uma agncia de financiamento, acaba, no entanto, repetindo-se no discurso das agncias de cooperao tcnica mais importantes na regio.

Segundo Caso: a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e seu Centro Interamericano de Investigacin y Documentacin sobre Formacin Profesional (CINTERFOR) A Organizao Internacional do Trabalho (OIT) foi criada em 1919, ao trmino da Primeira Grande Guerra, quando se reuniu a Conferncia da Paz, primeiro em Paris e depois em Versalhes. Sua fundao respondeu a preocupaes humanitrias (as condies de vida e de trabalho dos trabalhadores), a motivaes de carter poltico (evitar as potencialidades revolucionrias do descontentamento causado pela injustia social) e de carter econmico (assegurar a igualdade nas regras do jogo do mundo da produo). Desde o incio, sua organizao incluiu representao tripartite com participao de delegados dos governos, das organizaes de empregadores e de trabalhadores. Em 1946, tornou-se a primeira organizao especializada ligada s Naes Unidas. Pela importante atividade desempenhada no mbito social, em 1969 (ano de seu cinqentenrio), a organizao recebeu o Prmio Nobel da Paz.
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Atravs do financiamento de aes dirigidas simultaneamente a melhorar o nvel de ingressos dos desempregados mais pobres a curto prazo e a produtividade e empregabilidade dos membros dessas famlias a curto e mdio prazo, o projeto procura garantir impactos sustentveis, e fortalecer a coerncia interna e focalizao dos programas de capacitao e educao especificamente dirigidos aos grupos mais vulnerveis. O projeto contribuiria a curto prazo, para reduzir a presso sobre o desemprego, derivada da crescente participao no mercado de trabalho dos jovens dessas famlias. Espera-se que o apoio financeiro s iniciativas do governo diminuir tambm a presso social sobre o modelo econmico, melhorando as perspectivas de sua sustentabilidade poltica.

Por sua vez, o CINTERFOR nasceu na Stima Conferncia dos Estados da Amrica Membros da OIT, realizada em Buenos Aires em 1961. Surgiu como resposta necessidade colocada, ento, de constituir um centro de intercmbio de experincias, com base na pesquisa, documentao e divulgao das atividades de formao profissional. Com sede em Montevidu, Uruguai, desde 1963, o Centro financiado atravs do esforo conjunto das instituies aderentes. Os objetivos gerais17 do Centro so: a. Promover o desenvolvimento da formao profissional e o acesso s oportunidades de formao para jovens e adultos em todos os setores da economia e em todos os nveis de qualificao e responsabilidade. b. Alentar uma formao que seja destinada, segundo afirma a Recomendao 150 da OIT, a descobrir e desenvolver as atitudes humanas para uma vida ativa, produtiva e satisfatria e, em unio com as diferentes formas de educao, melhorar as atitudes individuais para compreender individual ou coletivamente o que concerne s condies de trabalho e ao meio social, e influir sobre eles. c. Incrementar a efetividade que a formao tem para contribuir ao desenvolvimento dos pases da regio americana. d. Fomentar a colaborao permanente e ativa sobre as instituies nacionais de formao, com a participao das organizaes de empregadores e de trabalhadores, para possibilitar a identificao, adaptao e uso dos recursos tcnicos e financeiros da regio. Enquanto agncia de cooperao tcnica de atuao estritamente regional, o CINTERFOR atua eminentemente na rea de pesquisa comparada e documentao, constituindo-se em um observatrio das experincias de formao profissional que vem sendo desenvolvidas na Amrica Latina. Nesse sentido, sua Agenda Regional para o binio 1998-99 incluiu, luz dos novos desafios que o contexto econmico, social e do trabalho impem formao, trs linhas de atuao principais, aplicveis em nvel nacional, setorial ou local. Elas eram: a formulao de polticas de formao, a formao para a
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Os objetivos de carter mais operativos seriam: a) Promover e fortalecer a cooperao tcnica horizontal orientada ao desenvolvimento e modernizao dos esquemas de formao profissional em toda a Amrica Latina; b) Contribuir ao desenho de polticas pblicas e implementao de programas de formao profissional, atravs da promoo de alianas estratgicas entre o Estado, as organizaes de empregadores e de trabalhadores; c) Desenvolver e expandir a rede regional de informao sobre formao profissional entre os pases da Amrica Latina e do Caribe, atravs da disseminao de informaes, experincias e inovaes, tecnologia e conhecimento acumulado na regio e atravs de outras redes de informao sobre formao profissional ao redor do mundo; d) Promover atividades de investigao e dirigir estudos para a institucionalizao e o estabelecimento de esquemas e programas de formao profissional de acordo com os requerimentos de eficincia, competitividade e equidade social (CINTERFOR, 2000c, p. 1).

empregabilidade e a gesto da formao. A seguir, destacamos os principais critrios de atuao, definidos pelo CINTERFOR, para cada uma delas. a. A formulao de polticas de formao. Entendendo a formao de recursos humanos como pilar fundamental das polticas de desenvolvimento, o CINTERFOR considera que os prprios interlocutores sociais so os mais idneos para o desenho, a formulao e a execuo (direta ou indireta) das atividades de formao. Isso implica o dilogo social tripartite18 (entre autoridades governamentais, organizaes de empregadores e de trabalhadores) como elemento chave para a definio de polticas de formao em todos os nveis onde tais decises devam ser adotadas. Assim, o desenho e a operao de alianas estratgicas em matria de formao entre os atores envolvidos constitui um dos requisitos impostergveis para atingir os objetivos de qualidade (CINTERFOR, 2000a). De outro lado, o Centro considera que as polticas de formao no deveriam admitir fragmentaes entre uma orientao moderna, dirigida aos setores mais dinmicos da economia, e outra paliativa, para pobres, que se esgote na complementao de ingressos e em formas de insero precrias no mercado de trabalho. Para isso, La poltica de formacin ha de estar dirigida, en cuanto a contenidos y perfiles, a toda la poblacin, de manera que garantice para los trabajadores una mayor empleabilidad con igualdad de oportunidades (CINTERFOR, 2000a, pg. 2)19 Nesse sentido, ao propor empregabilidade com igualdade de oportunidades, ficaria garantida a equidade social. Por ltimo, ainda que a focalizao setorial da formao seja uma soluo interessante para dar conta da diversidade de interesses formativos, para o CINTERFOR deveria promover-se um enfoque intermedirio entre uma formao indiscriminada baseada nos ofcios universais e a atomizao da formao desenvolvida individualmente por cada empresa.
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Deve-se sublinhar que o tripartismo o princpio organizativo da OIT. Este organismo considera que o dilogo social um valioso instrumento para a consolidao democrtica, princpio que mantm desde sua origem. J na Declarao de Filadlfia, de 1944, frisava que: la lucha contra la necesidad debe proseguirse con incesante energa dentro de cada nacin y mediante un esfuerzo internacional continuo y concertado, en el cual los representantes de los trabajadores y de los empleadores, colaborando en pie de igualdad con los representantes de los gobiernos, participen en discusiones libres y en decisiones de carcter democrtico, a fin de promover el bienestar comn (OIT, 1999, pg. 7) (a luta contra a necessidade deve continuar com incessante energia dentro de cada nao e mediante um esforo internacional contnuo e consensuado, no qual os representantes dos trabalhadores e dos empregadores, colaborando em p de igualdade com os representantes dos governos, participem em discusses livres e em decises de carter democrtico, a fim de promover o bem-estar comum). 19 A poltica de formao tem de estar dirigida, em relao contedos e perfis, a toda a populao, de maneira a garantir para os trabalhadores uma maior empregabilidade com igualdade de oportunidades.

b. Formao para a empregabilidade Segundo o CINTERFOR, a formao por competncias e a formao para a empregabilidade, so duas caras da mesma moeda. As novas caractersticas das economias modernas, cada vez mais abertas e mais competitivas, com requerimentos de aumento da produtividade e da qualidade dos produtos, e com a incorporao constante de novas tecnologias, implicam profundas mudanas na formao de trabalhadores necessariamente flexveis, polivalentes e multifuncionais. Assim, Se trata de formar trabajadores competentes que puedan insertarse en un mercado cada vez ms exigente, pero tambin de mejorar la empleabilidad de los trabajadores mediante el adecuado desarrollo de competencias personales, profesionales y sociales. Formar personas no puede estar divorciado de las realidades de la produccin y del trabajo, ni tampoco de la libertad que tienen los individuos de ser los protagonistas de su propio destino (CINTERFOR, 2000a, pg. 4).20 A empregabilidade, formulada nesses termos, tem um componente de responsabilidade coletiva na oferta do servio (a cargo do Estado, das empresas, da sociedade civil), e de responsabilidade individual na gesto dos benefcios (a prpria empregabilidade) que dele se derivam. c. Gesto da formao Como conseqncia das mudanas observadas no processo produtivo e das decorrentes transformaes na rea da formao, tem se modificado, tambm, as formas de gesto da mesma. Ainda segundo o CINTERFOR, em contraposio s instituies centralizadas e predominantemente estatais, caractersticas da segunda metade do sculo XX, hoje a formao deveria acompanhar essas mudanas a partir da diversificao institucional, onde o Estado passa a um segundo plano e assumem o protagonismo diversas organizaes da sociedade civil. O papel do Estado se redefine assumindo novas funes: ...tiende a crear sistemas de formacin y capacitacin; a subsidiar a los usuarios para que la demanda sea el verdadero motor de la formacin; a regular la calidad de los servicios formativos; a promover la competencia entre los organismos formadores con el fin de aumentar la eficiencia y la pertinencia de los servicios; a suministrar informacin a los agentes
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Trata-se de formar trabalhadores competentes que possam inserir-se em um mercado de trabalho cada vez mais exigente, mas tambm de melhorar a empregabilidade dos trabalhadores mediante o adequado desenvolvimento de competncias pessoais, profissionais e sociais. Formar pessoas no pode ficar divorciado das realidades da produo e do trabalho, tampouco da liberdade que tem os indivduos de serem os protagonistas de seu prprio destino.

privados empresas, trabajadores, organismos de formacin - para elevar la transparencia del mercado; y a apoyar la captacin de recursos nacionales e internacionales para fortalecer la oferta formativa (CINTERFOR, 2000a, pg. 5).21 Por sua vez, a sociedade civil, atravs de suas organizaes, assume maiores responsabilidades dando origem a redes de formao descentralizadas, com formas de administrao mais participativas. Em consonncia com o exposto at aqui, o CINTERFOR definiu, na XXIV Reunio da sua Comisso Tcnica, realizada em Montevidu, em abril de 1999, a Proposta de Polticas e Programa de Ao 1999-2000. Nela se define, bem claramente, o carter do Centro como gestor de informao, encarregado da deteco de inovaes, anlise de tendncias, sistematizao, documentao e disseminao de experincias, espaos de dilogo e intercmbio (CINTEFOR, 2000e). Nesse sentido, a atuao do Centro, nesses dois anos, pretende centrar-se em: 1. Apoio transformao da institucionalidade da formao profissional, principalmente atravs da monitorao e disseminao de experincias exitosas. 2. Melhora da gesto, visando atingir qualidade nos processos e nos produtos, o que implica, para o Centro, um investimento no estudo e especificao metodolgica do conceito de qualidade. 3. Apoio ao desenvolvimento do dilogo social, facilitando subsdios que permitam fortalecer a capacidade de dilogo e gerao de acordos em torno capacitao. 4. Estmulo para elevao do impacto dos programas e sua incidncia na produtividade e competitividade, que se traduz no desenvolvimento do enfoque de competncias e no incremento da cobertura e utilizao de meios formativos no convencionais. 5. Acesso facilitado formao como recurso para melhorar a empregabilidade e superar a excluso social, atravs da identificao e divulgao de experincias exitosas no uso de meios e modalidades de formao desescolarizada e distncia.

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...tende a criar sistemas de formao e capacitao; a subsidiar os usurios para que a demanda seja o verdadeiro motor da formao; a regular a qualidade dos servios formativos; a promover a concorrncia entre os organismos formadores com o fim de aumentar a eficincia e a pertinncia dos servios; a ministrar informao aos agentes privados empresas, trabalhadores, organismos de formao para elevar a transparncia do mercado; e a apoiar a captao de recursos nacionais e internacionais para fortalecer a oferta formativa.

6. Aprofundamento do intercmbio e da cooperao tcnica, especialmente com a rede UNEVOC/UNESCO e com os programas financiados pelo BID, na difuso do enfoque de competncias e no apoio s reformas institucionais. Estes critrios de atuao, definidos pelo CINTERFOR, se cristalizam em diversas iniciativas institucionais de pesquisa e acompanhamento das experincias regionais. Vale a pena destacar, entre elas, o Observatorio de experiencias de competencia laboral que proporciona um inventrio exaustivo de todas as modalidades de formao profissional da regio, tanto da esfera pblica quanto da esfera privada, orientada para a formao segundo o modelo de competncias. Esse carter sistematizador de experincias22 da instituio constitui uma marca registrada da mesma e, talvez, sua principal contribuio. O extenso trabalho desenvolvido por este organismo, ao longo das ltimas dcadas, e sua permanente presena na regio, nos eximem de maiores comentrios, reclamando nossa ateno para a atuao de outros organismos deste gnero.

Terceiro Caso: a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO) A UNESCO foi criada em novembro de 1945 para fomentar a cooperao intelectual internacional. Seus objetivos principais so, basicamente, dois: o desenvolvimento, que alm do progresso material deve responder realizao das aspiraes humanas sem comprometer o patrimnio das geraes futuras; e o estabelecimento de uma cultura de paz, fundada na aprendizagem da cidadania consciente e plenamente exercida. Em decorrncia disso, a UNESCO cumpre cinco funes capitais, centrando sua atuao nos pases e grupos mais vulnerveis. Essas funes so: - A prospectiva: nesse aspecto a Organizao funciona como foro intelectual e laboratrio de idias sobre diferentes temas importantes na atualidade. - O fomento e a transferncia de conhecimentos atravs da pesquisa, o intercmbio de seus resultados e a capacitao. - A funo normativa, de elaborar, revisar e aplicar convenes internacionais. - A assessoria (ou cooperao tcnica) aos Estados Membros em relao s suas polticas e projetos de desenvolvimento.
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Esse mesmo carter sistematizador se reflete em outras produes recentes do Centro, como o livro Formacin, trabajo y conocimiento, que constitui um estado da arte da formao profissional latino-americana nos dias de hoje; ou Formacin y empresa, um compilado de trabalhos que do conta da relao entre esses termos nos mais importantes pases da regio. Ver CINTERFOR (1999) e LABARCA (1999).

- O intercmbio de informaes especializadas. A UNESCO mantm-se pelas contribuies dos pases membros. O valor das mesmas livre a partir de um mnimo que estabelecido com base no clculo realizado pelas Naes Unidas para definir o valor de suas prprias contribuies. Esse clculo leva em considerao a capacidade de pagamento de cada pais a partir de indicadores como a renda per cpita, entre outros. Atualmente, a UNESCO conta com 188 paises membros. Em 1995, o oramento da UNESCO se distribuiu da seguinte forma, por setor de atividade: Cincias, 21%; Educao, 36%; Cultura, 16%; Comunicao, informao e informtica, 10%; Cincias Sociais, 9% e Programas transversais, 8%. No contexto do cumprimento das mencionadas funes, a UNESCO iniciou sua atuao direta na rea de formao profissional em 1987 atravs da realizao, em Berlim, do Primeiro Congresso Internacional sobre o Desenvolvimento e o Melhoramento do Ensino Tcnico e Profissional. Naquela oportunidade formularam-se duas propostas de ao futura: de um lado, o desenvolvimento do ensino tcnico profissional e o fomento da cooperao internacional nesse campo; e, de outro lado, o estabelecimento de um centro internacional de pesquisa e desenvolvimento sobre ensino tcnico e profissional. Em 1989, a Conferncia Geral da UNESCO aprovou a Conveno sobre o Ensino Tcnico e Profissional, instrumento normativo que oferece um conjunto coerente de conceitos e diretrizes destinados a fomentar o ensino tcnico profissional nos Estados Membros, com especial nfase em dois elementos: que os Estados assumam a responsabilidade de elaborar polticas e definir estratgias em relao ao ensino tcnico e profissional, considerado como parte integrante do sistema educativo (art. 2), e que se promova a cooperao internacional na rea (art. 6). Como resultado das mencionadas propostas, e ao longo das sucessivas reunies, definiu-se o Projeto Internacional sobre Ensino Tcnico e Profissional (UNEVOC), que comeou a funcionar em setembro de 1993. Enquanto projeto internacional, encaminhado a fomentar e melhorar a educao tcnicoprofissional, sua atuao se focaliza no intercmbio de informao, a criao de redes e outros mtodos de cooperao internacional em nvel pruniversitrio, isto , entre instituies de ensino secundrio e ensino tcnico no formal ps-secundrio. Os objetivos imediatos do Projeto so: 1. o fomento do intercmbio internacional de idias e experincias, e a promoo de estudos sobre questes de polticas; 2. o fortalecimento das capacidades nacionais, especialmente em matria de pesquisa e desenvolvimento;

3. a facilitao do acesso s bases de dados e documentao (UNESCO, 1995). Como parte das atividades desenvolvidas para a consecuo desses objetivos, foi criada a Rede Internacional UNEVOC, que articula instituies nacionais e regionais importantes23 que se ocupam do planejamento, a pesquisa e o desenvolvimento na esfera do ensino tcnico e fundamental.24 Dando prosseguimento a essa poltica, em abril de 1999 se realizou em Seul (Repblica da Coria) o Segundo Congresso Internacional sobre Ensino Tcnico e Profissional, que levou como tema principal A aprendizagem e a formao durante toda a vida: uma ponte para o futuro. O objetivo do Congresso foi oferecer aos Estados Membros um foro de reflexo para renovar os princpios de planejamento poltico do ensino tcnico e profissional, adaptando-os aos problemas do emprego e outras grandes problemticas scio-econmicas que se anunciam com o sculo XXI (UNESCO, 1999a). Enquanto marco consensual de ao nesta rea, vale a pena deter-se nas Recomendaes desse Congresso (ainda que no revistam carter de obrigatoriedade para os Estados Membros). Partindo do pressuposto de que: ...la enseanza tcnica y profesional, como parte integrante del aprendizaje a lo largo de toda la vida, est llamada a ejercer una funcin determinante en esta nueva era, como instrumento efectivo para alcanzar los objetivos de una cultura de paz, un desarrollo sostenible y respetuoso con el medio ambiente, una mayor cohesin social y una ciudadana internacional (UNESCO, 1999a , pg. 3)25. as recomendaes se organizam em torno de seis temas-eixos, que examinaremos brevemente a seguir. O primeiro tema trata dAs novas demandas do sculo XXI e as dificuldades que colocam ao ensino tcnico e profissional. Afirma-se que as novas tendncias das relaes econmicas no sculo XXI (que compreendem a mundializao, a evoluo tecnolgica constante, a revoluo das tecnologias da informao e comunicao, entre outras) e suas conseqncias sociais (como a maior mobilidade da mo-de-obra e do capital, o aumento das
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Em 1999, a rede UNEVOC era constituda por 200 centros distribudos em 130 pases. A Unidade Executora do Projeto encontra-se em Berlim (Alemanha). 24 Entre as funes principias dos Centros UNEVOC, figuram as seguintes: criar e supervisionar redes nacionais; fomentar o intercmbio de experincias com os membros das redes internacionais; garantir a circulao de informaes entre a UNESCO e os Centros UNEVOC; empreender pesquisas por solicitao da Secretaria da UNESCO; contribuir com o desenvolvimento das publicaes e da base de dados da UNEVOC; atualizar o repertrio de Instituies da UNEVOC (UNESCO, 1995, pg. 3). 25 ...o ensino tcnico e profissional, como parte integrante da aprendizagem ao longo da vida, est chamado a exercer uma funo determinante nesta nova era, como instrumento efetivo para atingir os objetivos de uma cultura de paz, um desenvolvimento sustentvel e respeitoso com o meio ambiente, uma maior coeso social e uma cidadania internacional.

desigualdades e a instaurao da sociedade do conhecimento) exigem um novo modelo de desenvolvimento baseado numa cultura da paz e o respeito pelo meio ambiente. Nesse contexto, o ensino tcnico est chamado a exercer um papel fundamental impartiendo conocimientos a todos, comprendidos los pobres, los excludos y los marginados, de forma que la educacin no deje de ser un derecho fundamental al alcance de todos (UNESCO, 1999a, pg. 4)26. Para isso, deve promover-se a integrao entre ensino geral e profissional, entendendo a educao como um processo contnuo e vitalcio de aquisio de conhecimentos, valores, atitudes, competncias e habilidades. Para ello, y para que este nuevo modelo se materialice, es preciso formar los sistemas de enseanza tcnica y profesional, confirindoles flexibilidad, capacidad de innovacin y productividad y procurando que impartan los conocimientos requeridos, respondan a necesidades de mercados laborales en permanente evolucin e instruyan y reconviertan a los asalariados, desempleados y marginados, con el objetivo de conseguir la igualdad de oportunidades para todos y en todos los sectores de la economia, incluida la sumergida (UNESCO, 1999a, pg. 5)27 O segundo eixo refere-se ao Melhoramento dos sistemas para o ensino e formao ao longo da vida. De acordo com as tendncias antes assinaladas, os sistemas de ensino tcnico-profissional devem ser flexveis, abertos, atentos s necessidades do educando, articulados com o ensino geral e sintonizados com o mundo empresarial. Deve preparar tanto para a vida, quanto para o mundo do trabalho. Deve capacitar o indivduo para assumir uma responsabilidade cada vez maior na gesto de seus conhecimentos e sua aprendizagem independente. Deve proporcionar informao e conhecimentos, atitudes e competncias, capacidade empresarial e formao da prpria personalidade. Para conseguir isso tudo, ser necessrio desenvolver aes nas seguintes direes: a. Prestigiar o ensino tcnico e profissional frente sociedade e os meios de comunicao, fazendo-o uma opo elegvel. b. Facilitar a construo de itinerrios educacionais mais simples. c. Flexibilizar os programas de estudo, oferecendo contnuos pontos de entrada, sada e reintegrao ao sistema.
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...ministrando conhecimentos a todos, compreendidos os pobres, os excludos e os marginais, de forma que a educao no deixe de ser um direito fundamental ao alcance de todos. 27 Para isso, e para que este novo modelo se materialize, preciso formar os sistemas de ensino tcnico e profissional, outorgando-lhes flexibilidade, capacidade de inovao e produtividade e procurando que ofeream os conhecimentos requeridos, respondam a necessidades de mercados de trabalho em permanente evoluo e eduquem e reconvertam os assalariados, desempregados e marginais, com o objetivo de conseguir a igualdade de oportunidades para todos e em todos os setores da economia, includa a submersa.

d. Reforar as atividades de orientao profissional, levando em considerao as necessidades da indstria, dos indivduos e das famlias. e. Estreitar a colaborao entre ensino tcnico e indstria/empresa. f. Favorecer programas de aprendizagem no trabalho para diminuir os custos deste tipo de formao. g. Diversificar as fontes de financiamento, as instituies de formao e os mecanismos de ensino. h. Garantir a qualidade atravs do estabelecimento de critrios de qualificao, processos de titulao e mtodos de avaliao. i. Melhorar a compreenso das encruzilhadas do processo. O terceiro eixo das recomendaes A inovao no processo de ensino e formao. Nesse sentido, a necessidade de implementar solues inovadoras, em relao aos problemas colocados, deve favorecer a incorporao de tecnologia que, alm de ampliar o acesso educao, possibilite flexibilizar (no tempo e no espao) a prestao deste servio. Para isso, ser necessrio que o estudante ingresse nela com uma slida educao de base e seja preparado para fazer frente mudana contnua. No entanto, o papel do docente continua resultando fundamental, pelo que se deve continuar dando importncia a sua formao. Por ltimo, e ainda em relao com este eixo, se faz necessrio promover a articulao entre pesquisa prospectiva (das necessidades do mercado) e elaborao de programas flexveis, capazes de dar permanente conta das novas tendncias. O quarto eixo o do Ensino tcnico e profissional para todos. Definido o ensino tcnico-profissional como ferramenta eficaz de coeso social, integrao e auto-estima, ele deve ser acessvel a todos. Para isso deve se prestar especial ateno incorporao dos grupos marginalizados, as mulheres e os portadores de necessidades especiais, setores tradicionalmente afastados desse tipo de ensino. Assim, ...el compromiso de extender a todos la enseanza tcnica y profesional exige ms recursos, mtodos lectivos flexbles y apropiados, entorno de aprendizaje agradables y profesores y patronos sensibles y atentos (UNESCO, 1999a, pg. 12)28. O quinto eixo trata da Evoluo do papel dos governos e outros setores implicados. Parte-se da base de que aunque la responsabilidad primera de la enseanza tcnica y profesional recae sobre los gobiernos, en una economia de mercado moderna es
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...o compromisso de estender a todos o ensino tcnico e profissional exige mais recursos, mtodos escolares flexveis e apropriados, ambiente de aprendizagem agradvel e professores e patres sensveis e atentos

indispensable abrir el proceso de formulacin de polticas de este tipo de enseanza a la colaboracin con organizaciones patronales, colegios profesionales, empresas, sindicatos y la sociedad civil (UNESCO, 1999a, pg. 12), 29 Nesse quadro, o papel reservado ao governo o de direo, promoo, coordenao e controle de qualidade do ensino, assim como de provedor em ltima instncia. J que o ensino tcnico profissional reporta benefcios monetrios e no monetrios sociedade em seu conjunto, de justia que o financiamento da mesma seja dividido entre todos os setores. Na verdade, la mejor frmula para servir a una economa dinmica es la existencia de diversos proveedores pblicos y privados de enseanza tcnica y profesional que trabajen en sana competencia, si bien siempre sometidos a un sistema nacional de control de calidad (UNESCO, 1999a, pg. 13)30. O ltimo eixo faz referncia Intensificao da cooperao internacional no mbito do ensino tcnico e profissional. Essa intensificao deve se dar em dois planos: a dos organismos internacionais de cooperao tcnica e financeira, para contribuir de forma mais significativa ao desenvolvimento econmico e social, a partir do apoio a este tipo de educao31 (entre os quais a UNESCO deve assumir funes de coordenao); e a colaborao e o intercmbio de experincias entre os prprios pases, reforando a atuao da rede UNEVOC. Por ltimo, as Recomendaes propem que o Diretor Geral da UNESCO, em estreita colaborao com a OIT, elabore um conceito comum de Ensino e Formao Tcnica e Profissional (EFTP) que sirva para orientar a estratgia da UNESCO no sculo XXI. Como desdobramento concreto destas Recomendaes, na 30a. Reunio da Conferncia Geral da UNESCO, realizada em Paris em setembro de 1999, se estabeleceu um Programa internacional, no longo prazo, para o desenvolvimento do ensino tcnico e profissional. Seguindo os lineamentos j expostos, o Programa se centra em trs objetivos principais:
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ainda que a responsabilidade primeira do ensino tcnico e profissional seja dos governos, em uma economia de mercado moderna indispensvel abrir o processo de formulao de polticas deste tipo de ensino colaborao com organismos patronais, colgios profissionais, empresas, sindicatos e a sociedade civil. 30 a melhor frmula para servir a uma economia dinmica a existncia de diversos provedores pblicos e privados de ensino tcnico e profissional que trabalhem em sadia concorrncia, ainda que sempre submetidos a um sistema nacional de controle de qualidade. 31 Diz a Resoluo no ponto 6.5: Los organismos internacionales de financiacin deben reconocer la funcin que desempea la educacin, y especialmente la enseanza tcnica y profesional, en el mantenimiento de la paz y la estabilidad y la prevencin de desequilibrios sociales, y condicionar su apoyo a los pases receptores a la voluntad de stos de fortalecer la enseanza tcnica y profesional (UNESCO, 1999a, pg. 15) (Os organismos internacionais de financiamento devem reconhecer a funo que desempenha a educao, e especialmente o ensino tcnico e profissional, no mantenimento da paz e da estabilidade e preveno de desequilbrios sociais, e condicionar seu apoio aos pases receptores vontade destes de fortalecer o ensino tcnico e profissional).

1. Fortalecer o EFTP como parte integrante da aprendizagem permanente. 2. Orientar o EFTP para o desenvolvimento sustentvel. 3. Favorecer um EFTP para todos. A consecuo desses objetivos observar trs modalidades: a. Fortalecer as capacidades dos Estados Membros em matria de formulao de polticas de EFTP. b. Assistir aos Estados institucionais. Membros na criao de capacidades

c. Intensificar a cooperao internacional Como parte deste ltimo item, o Programa prev a criao de um Centro Internacional de Ensino e Formao Tcnica e Profissional da UNESCO, com sede na cidade de Bonn (Alemanha). Trata-se de um centro de cooperao interinstitucional para cuja constituio espera-se contar com a participao da OIT e do Banco Mundial, entre outros. Complementariamente, esse centro poderia se transformar na coluna vertebral da rede UNEVOC a fim de evitar uma desnecessria repetio das atividades previstas para ambos. necessrio chamar a ateno para o duplo carter da UNESCO, de foro internacional de discusso e gerao de consenso (que envolve uma questo jurdica de formulao de recomendaes/normas, e que tem, portanto, um certo carter coercitivo) e de usina de discursos sobre os temas da sua incumbncia. Esse duplo carter lhe permite ir alm da simples cooperao tcnica, oferecendo um marco institucional/legal para a atuao governamental na rea. Nesse sentido, a atividade desenvolvida pela UNESCO contm elementos mais claramente polticos, se comparado com o caso do CINTERFOR. Mas, a comparao entre os trs casos considerados o assunto que ser tratado no seguinte item.

Os organismos internacionais e a definio de polticas pblicas de formao profissional Nos itens anteriores, tivemos oportunidade de percorrer a trajetria e as coordenadas de atuao de trs organismos internacionais de forte presena na Amrica Latina, especialmente no Mercosul, na rea de formao profissional. Observamos, entre eles, duas formas de atuao claramente diferenciadas, segundo se trate de agncias de financiamento ou de cooperao tcnica. Assim, as estratgias de atuao do BID esto fortemente determinadas pelo seu carter predominante de agncia de financiamento,

enquanto que as atividades do CINTERFOR e da UNESCO respondem diretamente sua natureza de organismos tcnicos. Enquanto agncia de financiamento, e como foi assinalado anteriormente, o BID tem uma influncia direta na formulao de polticas pblicas de formao profissional na regio. Ainda mais quando se percebe que pareceria existir uma diviso do trabalho entre as duas maiores agncias de financiamento com atuao na rea educacional: o BID e o Banco Mundial. Essa diviso do trabalho consistiria na diviso de reas de influncia mais ou menos delimitadas entre as duas instituies. Assim, corresponderia ao Banco Mundial financiar predominantemente programas destinados s reformas e polticas pblicas dirigidas a atender o ensino bsico e o superior32, enquanto que seria incumbncia do BID o financiamento prioritrio de programas ligados reforma do ensino profissional, capacitao para o trabalho e ao ensino mdio. De fato, os principais programas de reforma do ensino profissional, implementados nos pases do Mercosul na ltima dcada, tm sido financiados predominantemente pelo BID33. De alguma forma, esta diviso de tarefas favorece a homogeneizao de critrios na aplicao de polticas setoriais nos diversos pases, o que no quer dizer, necessariamente, a aplicao das mesmas polticas/receitas, j que um desses critrios , segundo o Banco, precisamente o respeito s particularidades nacionais na implementao das reformas. Essa homogeneizao de critrios , de certa forma, favorecida, tambm, por uma homogeneidade de discursos sobre o tema, veiculados pelo trabalho das agncias de cooperao tcnica. Tanto o CINTERFOR, quanto a UNESCO, atravs das suas pesquisas, diagnsticos, recomendaes, sistematizao de informaes, assim como na sua atuao direta nos pases atravs de seus centros associados (mais claramente no caso da UNESCO, com os centros associados UNEVOC) e suas assessorias tcnicas, difundem uma forma de entender o ensino tcnicoprofissional. Essa forma, que apresentada como tcnica, consensual e, portanto, para alm das controvrsias polticas, no , no entanto, a nica possvel. Se tomarmos o caso do CINTERFOR, aparece bastante claro o fato de que, sob o carter de observador tcnico e neutro das experincias regionais de formao profissional, a instituio antes de tudo, uma usina de discursos regionais sobre o tema, uma produtora de consensos, uma definidora de
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Segundo dados do prprio Banco Mundial, os emprstimos destinados a educao entre 1992 e 1996 se repartiam da seguinte maneira: educao primria e pr-primria, 45%; educao secundria e vocacional, 25%; educao terciria, 12%; formao de professores, 9% e outros 9% (World Bank, 2000, pg. 85). 33 A ttulo de exemplo, podemos citar os seguintes programas aprovados entre 1993 e 1998: Programa de Melhoramento da Educao Tcnica (Uruguai); Programa de financiamento do processo de produo e transformao (Argentina); Programa de Formao Profissional (Paraguai); Programa de Reforma do Ensino Tcnico Superior No Universitrio (Argentina) e Programa de Reforma do Ensino Tcnico e Profissional (Brasil).

agendas. O CINTERFOR tem oferecido uma contribuio inegvel para o desenvolvimento do ensino tcnico e profissional na Amrica Latina, por sua capacidade de sistematizar um volume enorme de informaes que, por sua natureza, estariam dispersas, colocando-as nas mos dos interessados: formuladores e questionadores de polticas. Mas, as orientaes polticas que tais sistematizaes contm no podem ser consideradas como recomendaes tcnicas, neutras, do jeito que elas se apresentam. Um exemplo concreto disso, como j foi apontado anteriormente, seria a difuso, por parte do CINTERFOR, da idia da necessidade/pertinncia (em face as atuais condies scio-econmico-tecnolgicas) da adoo de um enfoque de formao profissional baseado no modelo de competncias. O modelo de competncias tem sido amplamente discutido, no s no mbito acadmico34, e, na verdade, no existe muita clareza conceitual sobre suas implicaes e significados. No entanto, o CINTERFOR concentra grande parte dos seus esforos na difuso deste modelo atravs, entre outros mecanismos, do j mencionado Observatrio de experincias de competncia profissional na regio35. Outros exemplos apontam no mesmo sentido. Ainda em relao ao CINTERFOR, chama bastante a ateno, por exemplo, o fato de que em um livro como Formacin, trabajo y conocimiento (CINTERFOR, 1999), que se prope a revisar e sistematizar as principais tendncias atuais sobre formao profissional na Amrica Latina e no Caribe, no se faa meno ao papel desempenhado na regio pelos organismos internacionais de financiamento e cooperao tcnica (como o prprio CINTERFOR), alm da interveno pontual em projetos especficos. Mesmo sem outorgar a esses organismos um papel de determinao absoluta, tambm no possvel compreender o processo de definio de polticas nessa rea (nem em muitas outras) sem a interveno dos mencionados organismos (como se espera que o presente trabalho tenha mostrado). J a UNESCO, no s reconhece como sublinha e reclama a participao desses organismos na cooperao internacional que prope. Nesse sentido, e talvez pela sua prpria origem, a UNESCO se mostra como um rgo de carter mais poltico, sem ocultar seu papel de construtora de consensos. No entanto, ainda que seu discurso e suas recomendaes se apresentem como consensuais, no se deve esquecer que esse consenso uma construo poltica, orientada por interesses setoriais concretos. Do mesmo modo que apontamos diferenas nas formas de atuao dos trs organismos considerados, os discursos produzidos pelos mesmos, apesar das muitas semelhanas encontradas, apresentam algumas importantes
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Duas verses contrapostas do modelo de formao por competncias podem ser encontradas em DEMO (1997) e ZARIFIAN (1999). 35 O Observatrio no se limita a observar as experincias desenvolvidas sob esse rtulo na regio, seno tambm produzir um discurso legitimador sobre o mesmo. Ver CINTERFOR (1999).

diferenas. Similaridades e diferenas que vale a pena explorar, ainda que seja de forma breve. As apreciaes coincidentes, nos discursos dos organismos considerados, comeam no diagnstico das origens e das conseqncias das mudanas apontadas no mundo do trabalho, que foram a pensar em uma nova institucionalidade da formao profissional (FP). Assim, essa nova institucionalidade deve conformar-se em oposio velha, isto , as formas institucionais assumidas por este tipo de formao em meados do sculo XX e que, com modificaes menores, tinham sobrevivido at os anos 90. Em alguns aspectos, a frmula simples e parece responder a um jogo de oposies: frente ao carter predominantemente centralizado e estatal das instituies de FP tradicionais, se prope a desregulao das instituies pblicas de FP e a constituio de um mercado de capacitao, capaz de oferecer de maneira mais eficiente uma oferta de formao antenada com a demanda realmente existente de recursos humanos. Isso implica, basicamente, a diversificao de quase tudo na rea de FP: das instituies, dos mtodos, das ferramentas didticas e tecnolgicas, etc. A inovao parece ser a chave para o desenho da nova formao. No entanto, se de um lado parece simples, o jogo de oposies tem o seu lado complexo: a definio do papel do Estado no novo cenrio e a incorporao da questo social, atravs do conceito de eqidade o melhor exemplo. Em relao definio do papel do Estado, os trs organismos coincidem em que deveria sair de cena, no que diz respeito proviso direta dos servios de formao profissional. Mas o Estado continuaria tendo um papel fundamental na orientao poltica, no financiamento e na avaliao (responsabilidade por resultados) deste tipo de formao. Isso, sobretudo, em nome da eqidade social que, ainda presente nos discursos das trs instituies, contm um peso e um valor diferente para cada uma delas. neste ponto que se apresentam as principais diferenas. A partir de uma idia comum de eqidade como igualdade de oportunidades frente ao mercado de trabalho, isto , a conhecida empregabilidade, os enfoques comeam a se diferenciar36. De um lado, o BID, a despeito de um discurso claramente economicista em relao s funes sociais da formao profissional, parte de um postulado realista ao sublinhar que a formao profissional no gera empregos e, portanto, duvidosa sua efetividade enquanto poltica social37. Para o BID, ento, a eqidade um princpio tico que deve existir como horizonte que, pelas prprias caractersticas regressivas do mercado de trabalho, se tornar de difcil aplicao.

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A empregabilidade no outra coisa que a transferncia da responsabilidade pela obteno de um emprego para o trabalhador individual em nome da sua liberdade 37 Apesar das contradies entre discurso e ao nesse ponto especfico, como j fora assinalado no item 2.

Contrariamente, tanto o CINTERFOR quanto a UNESCO, postulam a necessidade (tanto maior quanto mais regressivo o mercado de trabalho) de estender a todos uma formao profissional considerada como fator de desenvolvimento. Assim, a eqidade se transforma em preparao para a empregabilidade e nela alcana seu limite e mxima expresso: como se o fato de conseguir capacitar os excludos (desempregados, analfabetos, trabalhadores da economia informal e da economia submersa como diz a UNESCO) pudesse integr-los num mercado de trabalho cada vez mais estratificado, retrado e excludente. O discurso desses organismos no esclarece que empregabilidade no equivalente ao emprego e, muito menos, igualdade de oportunidades numa economia (e em um mundo do trabalho) to segmentada e desigual como a de hoje38. Esta breve enumerao de diferenas e semelhanas, que no esgotam o tema mas, somente o apresentam (ainda que de uma forma superficial), permite encaminhar algumas reflexes finais que podem se tornar ponto de partida para uma discusso necessariamente mais profunda do tema.

Reflexes finais (ou iniciais?) Mais levados pelo desespero que por qualquer forma de realismo histrico, estamos depositando sobre a educao profissional esperanas excessivas, sem perceber a contradio intrnseca que mora no corao da economia e do conhecimento moderno: o mesmo conhecimento de que precisamos para tocar a economia aquele que acaba com os empregos. Ou seja, melhorando a qualificao do trabalhador, este mesmo trabalhador reduz as chances dos no-qualificados e estabelece uma concorrncia impiedosa entre os qualificados. (...) Afinal de contas, no a educao profissional que cria empregos, e, mesmo defendendo-se hoje com unhas e dentes que a competncia humana adequada cria demanda de trabalho, a potencialidade limitada (DEMO, 1997, pg. 8). Para finalizar, propomo-nos a registrar, neste item, algumas reflexes que tm surgido a partir da elaborao deste trabalho. Reflexes, no no sentido de estabelecer concluses acabadas sobre o tema, seno de formular perguntas, de colocar questes para as quais ainda deveremos construir nossas prprias respostas. Provisoriamente, podemos apresent-las da seguinte maneira:

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Segundo DEMO: A tese da empregabilidade correta no sentido de que mister dar conta do processo inovador competitivo, que impe ritmos desconstrutivos constantes, obrigando o empregado a tornar-se mais capaz de enfrentar novos desafios ou mesmo de se recapacitar. Mas enganosa, medida que vende a idia que, voltando o trabalhador a estudar, recuperase o emprego (DEMO, 1997, pg. 16).

1. Ao longo do trabalho, tentamos mostrar as formas concretas de interveno de alguns organismos internacionais no processo de formulao de polticas pblicas de formao profissional na regio. A despeito da aparncia contundente dessa interveno, cremos que ela abre espaos de possibilidade que precisam ser explorados (e aproveitados). Acreditamos que um primeiro passo para isso, deveria ser a politizao na considerao dos documentos tcnicos encaminhados por esses organismos, quer dizer, a compreenso dos mesmos como um espao de representao do poltico. Nesse sentido, seria necessrio fomentar a decodificao crtica sistemtica desse discurso, para poder resignific-lo no contexto da nossa atuao poltica concreta. Assim, esse exerccio de decodificao crtica nos permitiria no s questionar as idias difundidas e a atuao desenvolvida por esses organismos, mas, tambm e fundamentalmente, as nossas prprias aes e idias. 2. Tanto o diagnstico quanto as propostas de formao profissional, veiculadas pelos organismos considerados, colocam, em primeiro plano, as necessidades das empresas (cristalizadas nos conceitos de competitividade, produtividade, recursos humanos qualificados etc.), que se confundem com as necessidades do Estado, e, em segundo plano, s vezes at de forma tangencial, as necessidades dos destinatrios desta formao: trabalhadores, excludos, desempregados. Ainda no caso da OIT, cujo princpio de funcionamento o tripartismo, as necessidades dos trabalhadores aparecem vagamente relacionadas. A questo que se coloca, ento, seria: como integrar o ponto de vista das necessidades do trabalhador agenda de discusso sobre a formao profissional? Ou, formulado em outros termos, o que representa e o que deveria representar a educao profissional desde o seu ponto de vista? Quais so as necessidades e as percepes dos trabalhadores nesse sentido? Como elas poderiam tornar-se mais visveis na definio da agenda poltica? 3. Estreitamente relacionada com as duas anteriores, a terceira reflexo nos remete diretamente epgrafe deste item: a (aparente?) disjuntiva colocada pelas questes levantadas neste texto, isto , o dilema de educar para o mercado (de trabalho?) ou educar para a cidadania. Hoje em dia, e cada vez mais se levarmos em considerao os discursos veiculados pela mdia, parece que as duas coisas se confundem. Isso nos leva a perguntar: ser que o mercado substituiu a poltica39? A julgar pelas propostas veiculadas pelas instituies trabalhadas, parece, por momentos, que sim. No entanto, cremos que, muito pelo contrrio, as inovaes no processo produtivo, com suas repercusses no mbito das relaes sociais em geral, devem desafiar-nos a pensar em novas formas de integrao social, onde as necessidades das pessoas estejam por cima das necessidades do processo de produo de mercadorias.

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Para um desenvolvimento maior desta questo, ver tambm PRONKO (1999), FRIGOTTO (1999), entre outros.

Bibliografia A maioria documentos dos organismos internacionais considerados, podem ser obtidos na pgina web correspondente. Os endereos so: BID: www.iadb.org UNESCO: www.unesco.org OIT: www.oit.org/www.ilo.org CINTERFOR: www.cinterfor.org.uy Banco Mundial: www.wb.org

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QUADRO I: Evoluo histrica dos emprstimos do BID em educao (Em US$ milhes)
Ano As instituies principais As escolas tcnicas Capacitao de curto prazo orientada para o mercado, para jovens e setores desfavoreci dos Total capac itao profis sional e tcnic a Total emprstimos em educa o Percenta -gem total de emprstimos em educa o para capacitao profissio nal e tcnica 0,8 0,0 29,1 0,0 65,9 6,1 Total emprstimos do BID Percen -tagem de emprs -timos em educao/ total emprs -timos do BID 175,2 4,6 396,0 7,3 481,8 13,7

1965 1966 1967

3,0 0115) 1,0 0010)

(BR(CH-

0,0 0,0 4,0

1968 1969

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977

1,5 (EC0011) 12,0(AR0025) 4,5 (UR0015) 2,6 (EC0016)

3,4 0049)

(PN-

0,0 16,9

9,4 25,4

0,0 66,5

402,7 644,5

2,3 3,9

4,5 3,5 0013) 9,4 0008) (CR(TT6,1 9,4 16,0 6,7 (HO0003) 12,2(PN0014) 10,0 20,8 6,5 9,7 (BO0025) 10,7(CR0024) 10,5(PR0029) 13,3(PR0037) 21,0(EC0095) 7,2 (DR0069) 78,5(AR0147) 20,2(PN0073) 50,4(EC20,4

11,2 67,3 28,7 57,8 19,0 70,8 19,4 44,6

40,2 9,1 32,8 27,7 52,6 29,4 33,5 45,7

626,1 628,0 772,7 870,4 1.102,1 1.360,2 1.462,9 1.809,6

1,8 10,7 3,7 6,6 1,7 5,2 1,3 2,5

16,0(BR0001) 3,3 (CR0003) 8,6 (GU0007) 6,6 (BA0007)

1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986

10,5 13,3 21,0 7,2 0,0 78,5 0,0 20,2 50,4

95,5 27,2 53,5 14,7 202,2 141,8 25,4 92,0 118,2

11,0 48,9 39,3 49,0 0,0 55,4 0,0 21,9 42,6

1.823,3 2.177,2 2,114,6 2.437,8 2.688,9 3.000,6 3.500,7 2.985,4 2.974,8

5,2 1,2 2,5 0,6 7,5 4,7 0,7 3,1 4,0

0128) 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 28,0(UR0018) 14,4(ES0035) 40,0(CH0024) UR-0018 15,0(VE(Ref. Do 0042) ensino secundrio) 154,0(AR0062) PR-0038 Projeto piloto 0,0 0,0 20,0 14,4 0,0 40,0 43,0 75,3 0,0 115,1 14,4 57,3 139,1 218,9 0,0 0,0 17,4 100,0 0,0 28,8 19,6 2.286,6 1.611,3 2.552,9 3.803,3 5.330,5 5.994,6 5.963,2 3,3 0,0 4,5 0,4 1,1 2,3 3,7

20,0(DR0099)

1994

20,7(PR0038

174,7

1.143,4

15,3

5.231,5

21,9

1995 1996 1997

82,5(AR0181) 250 (BR0247)

0,0 0,0 82,5

158,9 243,3 613,0

0,0 0,0 13,5

7.223,3 6.740,6 6.024,0

2,2 3,6 10,2

1998 Total

0,0 690,3

144,1 4.148,9

0,0 16,6

2.233,7 89.430,8

6,5 4,6

Fonte: Banco Inter-Americano de Desenvolvimento

ENSINO MDIO E ENSINO TCNICO NA AMRICA LATINA Brasil, Argentina e Chile Luiz Antnio Cunha1 Rio de Janeiro, junho de 2000

As dcadas de 1980 e 1990 foram frteis em reformas educacionais na Amrica Latina. Essas reformas, que abrangem o conjunto dos sistemas educacionais ou parte deles, incluem, freqentemente, transformaes na educao tcnicoprofissional, desde a aprendizagem de ofcios manuais at a formao de quadros superiores. Tais transformaes tm determinantes extrnsecos aos sistemas educacionais, e so de carter poltico, social e econmico, que se combinam de diversas maneiras e em graus diversos. So determinantes polticos a orientao das mudanas educacionais no sentido de ampliar a cobertura educativa, que consiste em estender as possibilidades de escolarizao para alm do perodo obrigatrio, assim como de facilitar as transferncias dos alunos entre diferentes tipos de cursos, tudo isso como condio da democratizao do campo educacional. Constituem determinantes sociais a presso das camadas sociais de mais baixa renda e/ou menor vivncia da cultura erudita para o ingresso no ensino mdio, assim como a ampliao da escolarizao das mulheres em todos os nveis e modalidades. Os determinantes econmicos resultam da incorporao de novas tecnologias, que mudam muito rapidamente, na produo de bens e servios, bem como nas organizaes pblicas e privadas, das quais a informtica a mais generalizada. Isso no quer dizer que o desenvolvimento tecnolgico seja autnomo. Ao contrrio, a incorporao de novas tecnologias produo depende de iniciativas polticas em matria econmica, tomadas tanto pelo Poder Pblico quanto pelas empresas (notadamente as multinacionais), iniciativas essas que, por sua vez, induzem o desenvolvimento tecnolgico. Vamos nos deter um pouco mais nos determinantes econmicos das transformaes dos sistemas educacionais.
1

Professor Titular da Faculdade de Educao da Universidade Federal do Rio de Janeiro, pesquisador colaborador da FLACSO/Brasil, o autor tem estudado a estrutura educacional brasileira e latino-americana, em especial os segmentos dedicados ao ensino profissional e ao ensino superior. Dentre seus livros, destaca-se Educao, Estado e Democracia no Brasil (1995).

A abertura dos mercados e o fim das polticas nacionais protecionistas tm levado muitos pases latino-americanos a reformarem suas polticas educacionais com vistas a aumentar a produtividade dos trabalhadores a fim de enfrentar a competio internacional em condies mais vantajosas - qui, menos desvantajosas. Mas, os modos de enfrentamento dessa nova situao no tm sido to diversos quanto seria de se esperar da multiplicidade de situaes sociais, polticas e econmicas dos pases da regio. A propsito, ao analisar as encruzilhadas da reforma educacional na Venezuela nos anos 90, Ramn Casanova (in Bomeny, 1998) identifica e projeta para toda a Amrica Latina, a tendncia de homogeneizao das referncias intelectuais e tcnicas trazidas pela difuso dos modelos dos organismos internacionais. Tal homogeneizao teria produzido resultados anlogos nos diferentes pases da Amrica Latina, a despeito das peculiaridades nacionais. Essa homogeneizao das referncias intelectuais e tcnicas teria sido produzida pelo forte protagonismo de agncias financeiras internacionais no campo educacional, em especial o Banco Internacional de Reconstruo e Fomento, ou Banco Mundial - BIRD, e o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID. Com efeito, desde o incio da dcada, o Banco Mundial tem feito recomendaes explcitas a respeito da educao tcnico-profissional, entendida como um elemento estratgico da estrutura educacional. Neste sentido, seu documento de poltica sobre Educao Tcnica e Formao Profissional (1992) contm um item destinado separao da educao e da capacitao, no qual utiliza um tom direto, raramente empregado pelos formuladores das reformas educacionais em cada pas, ainda que busquem o mesmo objetivo. Para o BIRD, a educao e a capacitao demandariam coisas diferentes dos sistemas, das instituies, dos instrutores e dos administradores. Embora essenciais para a produtividade, elas seriam difceis de se administrar eficazmente dentro dos mesmos formatos institucionais. A clara separao entre a educao e a capacitao traria vantagens para ambas, j que permitiria aos educadores e aos instrutores concentrarem-se em suas misses prprias. No caso destes ltimos, eles poderiam desenvolver as qualificaes tcnica-administrativa e tcnica-especializada necessrias para vincular a capacitao mais estreitamente economia. Alm dessa orientao geral, o BIRD faz recomendaes especficas a respeito da organizao de cada sistema educacional, como a de se concentrar a formao profissional de modo intensivo ao fim da educao secundria. Isso permitiria aos estudantes escolherem entre as diversas ocupaes pouco tempo antes da procura de emprego, com maior maturidade e maior conhecimento do mercado de

trabalho, o que poderia melhorar a equidade educacional, a motivao discente e a flexibilidade dos trabalhadores. No que concerne ao formato institucional, o Banco Mundial chega a recomendar a retirada das escolas tcnico-profissionais do mbito do ministrio da educao de cada pas. Caso a manuteno de sua vinculao ministerial seja indispensvel, elas deveriam ser beneficiadas pela flexibilizao dos programas e dos procedimentos burocrticos. Ademais, os relatrios do BIRD sobre cada pas, assim como seus documentos gerais sobre poltica educacional, no enfatizam a educao tcnico-profissional, manifestando uma atitude negativista diante da instituio escolar, julgada pela instituio inadequada para a qualificao da fora de trabalho, alm de mostrar uma preocupao para com a possibilidade de se gerar insatisfao social devido existncia de desempregados com certificados e diplomas. Da a preferncia pelo que essa prpria agncia financeira internacional chama de modelo latino-americano de formao profissional. Com destaque na configurao, o documento citado faz a elegia do modelo que, originrio do Brasil nos anos 40, foi incorporado por outros pases da regio, com diversas adaptaes: Em 1987, os institutos de formao profissional (IFP) de 12 pases latinoamericanos matricularam mais de trs milhes de pessoas, cifra que equivale a 37% da matrcula total na educao secundria nesses mesmos pases. Os IFP se destacam por suas relaes dinmicas com os empregadores, uma formao de alta qualidade e boa capacidade de reao a situaes econmicas competitivas e que mudam com rapidez. Os IFP so independentes dos sistemas de educao formal; so financiados mediante impostos sobre as folhas de pagamento das empresas; so dirigidos pelos representantes dos trabalhadores, dos empregadores e do Estado. A autonomia facilitou a flexibilidade para atender s necessidades dos empregadores; a estabilidade do financiamento por meio de impostos sobre as folhas de pagamento fomentou a autonomia e a qualidade da capacitao; e a direo tripartite fortaleceu a responsabilidade. Os IFP se especializam em atender s necessidades de sub-setores e indstrias especficas, tais como txteis e produtos petroqumicos, freqentemente com assistncia financeira das associaes industriais. Os IFP diversificaram seus servios para satisfazer s necessidades em mudana. O aperfeioamento de trabalhadores em servio representa agora dois teros da matrcula. O adestramento ministrado nos locais de trabalho, e oferecida assistncia para desenvolver a capacidade de adestramento por empregadores grandes e pequenos. Mediante contrato so oferecidos servios de consultoria em administrao e assistncia para a introduo e adaptao de novas tecnologias. O plano de financiamento mediante impostos sobre a folha de

pagamento est mudando. No Brasil, os empregadores podem reter uma parte dos impostos para usar na contratao direta de servios, aumentando assim sua responsabilidade. No Chile, o subsdio dos IFP, baseado em sobretaxas, foi substitudo por um sistema de contratao competitiva dos servios nos setores pblico e privado. Na Colmbia, os responsveis por essas polticas esto considerando a possibilidade de eliminar o imposto sobre a folha de pagamento e obrigar os IFP a competirem pela obteno de recursos pblicos, depois de 20 anos de desenvolvimento institucional satisfatrio. (BIRD, 1992, p. 52) Ademais, a estratgia do Banco Mundial para a educao privilegia o setor privado como protagonista na educao tcnico-profissional em todo o mundo. o que expressa o trecho seguinte, que contm um diagnstico fortemente prescritivo: Individualmente ou em grupo, os empregadores oferecem treinamento em servio para seus trabalhadores, ou, ento, contratam esse treinamento com firmas especializadas. Grupos de empregadores e associaes profissionais esto envolvidas no estabelecimento de padres de contribuio financeira para a qualificao profissional, assim como no estabelecimento dos resultados desejveis de aprendizagem no setor educacional em geral. (BIRD, 1999, p. 21) Em seu artigo sobre o estado da arte da reforma da educao tcnico-profissional na Amrica Latina, David Wilson (sd) assinala aquela orientao do BIRD como fazendo parte de uma concepo econocntrica das agncias financeiras internacionais, muito difundida na regio. Na dcada de 90, essa concepo se expressou por trs vetores nas mudanas observadas: descentralizao, setorizao e privatizao da educao tcnico-profissional na Amrica Latina. A descentralizao consiste em substituir o Poder Pblico na gesto dos sistemas nacionais de educao tcnico-profissional por entidades no estatais, preferencialmente de carter regional ou local. A setorizao consiste na fragmentao das iniciativas de educao tcnico-profissional conforme cada setor da economia, determinada pelas fraes do mercado de trabalho, abandonandose as polticas gerais de formao. A privatizao consiste na transferncia da gesto das instituies pblicas de educao tcnico-profissional para os empresrios, com a participao ou no dos trabalhadores e do Estado, alm do que aquelas agncias denominam de diversificao das fontes de financiamento. Esta entendida como a substituio do financiamento pblico pelo privado, seja mediante a venda de produtos e servios aos empresrios, seja mediante o pagamento do aprendizado pelos prprios alunos, diretamente ou via financiamento. Em adio a essas tendncias, Wilson assinala a de diferenciao para cima da educao tcnico-profissional na Amrica Latina, desde o nvel secundrio at o

ps-secundrio para tcnicos e tecnlogos. Ele aponta, ainda, que essas mudanas todas teriam sido determinadas pela globalizao da economia, com o conseqente abandono das polticas protecionistas e a abertura dos mercados nacionais a uma competio internacional cada vez mais acirrada. Para enfrentar a competio num mercado progressivamente mais globalizado, os governos dos pases latino-americanos decidiram, entre outras providncias, modificar os modos como qualificam sua fora de trabalho, em especial para a indstria e os servios, que, por sua vez, passam a utilizar tecnologias mais sofisticadas, exigentes de trabalhadores dotados de diferentes qualificaes e/ou competncias. Pois bem, a descentralizao, a setorizao e a privatizao da educao tcnicoprofissional, processos de que o Chile teria sido o laboratrio latino-americano, encontraram respaldo, seno incentivo, nas recomendaes e nos financiamentos das agncias financeiras internacionais. A diferenciao para cima, por sua vez, teria sido resultado da prpria lgica de aumento da qualificao da fora de trabalho. Para ilustr-la, Wilson menciona os cursos ps-secundrios desenvolvidos no Brasil. O SENAI teria sido a instituio pioneira na oferta desse tipo de curso, e estaria, uma vez mais, apontando o caminho a ser seguido por suas congneres da regio. Wilson assinala, tambm, a existncia de uma tendncia de mudana de orientao da educao tcnico-profissional latino-americana, no sentido de substituio da formao monovalente pela polivalente. Para isso, a experincia japonesa tem sido incorporada por alguns pases, de modo a privilegiar a capacitao feita nas prprias empresas, e de acordo com um sistema de rotao do trabalho. Mesmo quando as instituies de educao tcnico-profissional mantm sua forma escolarizada, a insero prvia na produo tem sido enfatizada mediante a instalao de instalaes piloto que servem, tambm, a outros propsitos, como, por exemplo, a pesquisa tecnolgica. No meu entender, no que se refere estrutura educacional dos pases latinoamericanos, o protagonismo do BIRD e do BID tem produzido resultados indiretos e diretos. Os projetos de financiamento educao apresentados a essas agncias financeiras abrem caminho para que suas recomendaes sejam diretamente incorporadas s polticas educacionais nacionais. Isso se d de dois modos: mediante a atuao direta e presencial de assessores desses bancos ou mediante a atuao de especialistas nacionais formados segundo as orientaes assumidas pelas instituies financeiras - um caso peculiar de afinidades eletivas. De um modo ou de outro, a orientao do BIRD e do BID tem funcionado como um reforo ou como um incentivo de mudana, no sentido da segmentao. Ela um reforo no caso em que a segmentao torna-se a tnica do sistema educacional, com escolas secundrias (propeduticas ao ensino superior) nitidamente apartadas das escolas profissionais (voltadas formao de trabalhadores diretamente ligados produo). Por outro lado, a orientao

dessas agncias um incentivo mudana naqueles pases que, por distintas razes, elaboraram e implementaram polticas de unificao da educao secundria com a educao tcnico-profissional e, agora, revertem esse processo. Para captar o elemento mais dinmico dessas transformaes, numa perspectiva comparada, este texto focaliza a educao tcnico-profissional no mbito da educao intermediria em trs pases latino-americanos, nos quais as reformas educacionais nos anos 80 e 90 foram especialmente marcantes: Brasil, Argentina e Chile. A educao intermediria aqui definida como compreendendo os processos e as instituies educacionais situados entre a educao obrigatria e a educao superior, universitria ou no. justamente na educao intermediria que se encontra, atualmente, a mais intensa segmentao dos sistemas educacionais, o que, no passado, prevalecia tambm no mbito do ensino primrio.

BRASIL Na segunda metade da dcada de 90 foi realizada no Brasil uma reforma educacional sem precedentes, que ainda est em processo. Com efeito, do ensino fundamental ao superior uma pletora de leis e decretos, promulgados desde 1995, acionou mudanas em aspectos to variados quanto financiamento, gesto, acesso, avaliao, currculo e carreira docente. Dentre todas, a distino compulsria entre o ensino mdio e o ensino tcnico uma das mais polmicas na estrutura da educao brasileira. Nos anos 40, uma estrutura educacional dualista, fortemente influenciada pelas reformas educacionais do fascismo italiano, foi estabelecida pelas leis orgnicas baixadas pela ditadura varguista. Depois da reconstitucionalizao do pas em 1946, essa dualidade foi sendo quebrada pelas leis de equivalncia (no. 1076/50 e 1821/53) e, finalmente, pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, de 1961. Primeiramente, a limitao de candidatura dos concluintes de cursos tcnicos aos cursos superiores foi suprimida, desde que eles fossem aprovados em exames de complementao das disciplinas no cursadas no 2o. ciclo do secundrio. Depois, aos egressos do 1o. ciclo dos ramos profissionais do ensino de 2o. grau (ps-primrio) foi permitido o ingresso no 2o. ciclo do ramo secundrio, o nico que propiciava a candidatura irrestrita ao ensino superior.2 No entanto, existia a exigncia de exames de complementao das disciplinas no cursadas no 1o. ciclo do secundrio. Finalmente, a LDB-61 estabeleceu a equivalncia geral entre todos os ciclos e ramos do ensino de 2o. grau, para efeito propedutico. Esse processo de progressiva equivalncia dos dois ciclos do ensino de 2o. grau foi correlativa secundarizao dos ramos profissionais no 1o. ciclo, de modo que, ao incio da dcada de 60, havia sido formada uma concepo, bastante generalizada no pas, de que os quatro anos que se seguiam escola primria deveriam constituir uma educao geral para todos.3 Imediatamente antes do golpe militar de 1964, convnios entre o Ministrio da Educao e a USAID constituram equipes de planejamento de instalao de centenas de ginsios orientados para o trabalho (tambm denominados polivalentes), uma verso brasileira da compreensive high-eschool norte-americana. Em 1971, foi promulgada a Lei de Diretrizes e Bases do Ensino de 1o. e 2o. Graus (no. 5692), que fundiu o ensino primrio ao 1o. ciclo do ensino de 2o. grau, instituindo um novo ensino de 1o. grau, obrigatrio para todos, com oito anos de durao. As quatro ltimas sries seriam profissionalizantes, no sentido de que
2

A Lei Orgnica do Ensino Industrial (1942) determinava que a candidatura dos concluintes dos cursos tcnicos industriais, agrcolas e comerciais, assim como dos cursos normais, ficava restrita s carreiras diretamente relacionadas com aqueles. 3 Todavia, mantinha-se a aprendizagem industrial e comercial, associando escola e trabalho, com exigncia de escolaridade prvia em nvel primrio, completa ou no.

seu currculo teria como finalidade a sondagem vocacional e a iniciao para o trabalho. Enquanto isso, a aprendizagem profissional, industrial e comercial, mantinha-se como anteriormente, sob controle patronal, para os alunos que conclussem o 1o. grau e, tambm, para os que o abandonassem precocemente (terminalidade real). Alm dessa unificao parcial do ensino ps-primrio, a mesma lei procedeu fuso dos ramos profissionais do 2o. ciclo do ensino de 2o. grau com o ramo secundrio, constituindo um novo ensino de 2o. grau, universal e compulsoriamente profissional. A idia era a de que todos os alunos obtivessem no 2o. grau uma habilitao como tcnico ou auxiliar tcnico. Se a profissionalizao no novo ensino de 1o. grau correspondeu a uma concepo pedaggica calcada num modelo em vigor num pas - os EUA -, no 2o. grau a razo da unificao entre o ramo secundrio e os ramos profissionais deveu-se a uma conjuntura situada fora desse grau de ensino, para o que se procedeu elaborao de justificativas ad hoc. Com efeito, foi atribuda profissionalizao universal e compulsria no 2o. grau a funo de conter a demanda de candidatos para o ensino superior, de modo a encaminh-los para um mercado de trabalho supostamente carente de profissionais habilitados, mercado esse que se supunha capaz de absorver esse contingente adicional de tcnicos e auxiliares tcnicos. (Cunha, 1973) Assim, se de um lado foi dada continuidade poltica de extenso da escolaridade obrigatria, foi completamente revertida a poltica de facilitao do acesso ao ensino superior expressa nas leis de equivalncia e na primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. De todo modo, ainda que sustentada por razes discriminatrias, a aplicao da lei 5.692/71, no que dizia respeito ao ensino de 2o. grau, implicava a eliminao da dualidade entre o ensino geral-propedutico, e o ensino tcnico-profissional. Todavia, a poltica de profissionalizao no teve sucesso. No ensino de 1o. grau, a falta de recursos financeiros e a carncia de pessoal qualificado determinaram o progressivo abandono da iniciao para o trabalho e da sondagem vocacional nos currculos das redes escolares estaduais e municipais. As escolas privadas jamais incorporaram essas determinaes curriculares, j que a funo propedutica era sua principal razo de ser. No ensino de 2o. grau, a resistncia dos proprietrios das escolas privadas se juntou dos estudantes e das prprias empresas (que no abriram suficientes oportunidades de estgio) e falta de recursos nas redes pblicas de ensino, de modo que, em 1982, a lei 7.044 produziu uma total reorientao da reforma de 11 anos antes. No entanto, ao invs de revogar todo o aparato curricular da profissionalizao universal e compulsria, ele permaneceu como uma das possibilidades, ao lado de um currculo exclusivamente propedutico. Desde ento, a funo propedutica do ensino de 2o. grau foi restabelecida, no contexto do enfraquecimento da ditadura militar.

A poltica educacional implementada a partir de 1995 reservou um lugar especial ao ensino tcnico. Se, de um lado, ela partiu do pressuposto da necessidade econmica da formao de profissionais de nvel mdio, como exigncia do desenvolvimento tecnolgico em todos os setores, de outro, ela continha um diagnstico bastante severo a respeito das duas dzias de escolas tcnicas industriais da rede federal. Essas escolas teriam se transformado em alternativa de ensino mdio gratuito e de boa qualidade para jovens de classe mdia, que no estariam interessados em trabalhar como tcnicos, mas, sim, na realizao de cursos superiores, em especialidades que freqentemente nada tinham a ver com o curso realizado anteriormente. Em nome, portanto, da otimizao econmica dos recursos financeiros pblicos, os cursos tcnicos deveriam ser oferecidos apenas aos estudantes efetivamente interessados em trabalhar na sua especialidade. Nesse sentido, o decreto no. 2.208/97 instituiu todo um sistema de ensino profissional, com trs nveis: o bsico (abrangendo a aprendizagem e os cursos rpidos para adultos), o tcnico e o tecnolgico, este j em nvel superior.4 O ensino tcnico foi definido como sendo independente do ensino mdio. Isso significava que um aluno poderia cursar o ensino tcnico ao mesmo tempo do ensino mdio, depois deste e at mesmo independentemente.5 Os cursos chamados integrados, que ofereciam num mesmo currculo a educao geral de nvel mdio e a educao tcnico-profissional, foram literalmente proibidos. Tolerados apenas no caso das escolas agrotcnicas. A independncia, tambm chamada de desvinculao, entre o ensino mdio e o ensino tcnico permitiria resolver aquela distoro, pois este ltimo somente seria procurado pelos jovens que tiverem efetivo interesse na profissionalizao, para emprego imediato. Neste sentido, os cursos tcnicos devero ser organizados em mdulos, cada um deles dando direito a um certificado de qualificao profissional, na suposio de que a organizao modular corresponda s profisses efetivamente existentes no mercado de trabalho. Depois do decreto 2.208/97 e contrariamente sua concepo original, o Conselho Nacional de Educao estabeleceu que o certificado de tcnico somente ser outorgado aos egressos dos cursos tcnicos que tambm tiverem concludo o

Os trs nveis da educao profissional no constituem progresso obrigatria, pois o acesso a qualquer um deles independe da realizao do antecedente. 5 Neste caso, o certificado de tcnico no permitiria a candidatura aos cursos superiores.

ensino mdio, anteriormente ou simultaneamente a este.6 Ficou excluda, portanto, a possibilidade de que esse certificado fosse concedido a quem somente acumulasse os mdulos correspondentes a uma especialidade tcnica. Do lado da educao geral-propedutica, outras mudanas ocorreram. A LDB-96 trouxe uma concepo marcadamente profissionalizante do ensino mdio, cujas finalidades incluem a preparao para o trabalho de cada aluno, para que ele seja capaz de se adaptar com flexibilidade a novas condies de ocupao ou aperfeioamento posteriores. O ensino mdio apresentado na lei, tambm, como tendo a finalidade de propiciar a compreenso dos fundamentos cientficotecnolgicos dos processos produtivos. No mesmo sentido, a LDB-96 determina que os contedos e as formas de avaliao sero organizados de tal forma que, ao final do ensino mdio, o educando demonstre domnio dos princpios cientficos e tecnolgicos que presidem a produo moderna. Na perspectiva de articulao entre o ensino mdio (com a durao mnima de trs anos) e o ensino tcnico (com durao indeterminada), a resoluo do Conselho Nacional de Educao que estabeleceu as diretrizes curriculares para o primeiro abriu a possibilidade de que as escolas avancem a preparao bsica de seus alunos para certos cursos tcnicos, propiciando a aquisio de competncias bsicas, sem que, todavia, introduzam disciplinas propriamente profissionais.7 Neste sentido, a Tecnologia est presente nas trs reas em que foi dividido o conhecimento escolar da parte comum do ensino mdio, a saber:

Linguagem, Cdigos e suas Tecnologias Cincias da Natureza, Matemtica e suas Tecnologias Cincias Humanas e suas Tecnologias

Mas, uma escola que oferecer apenas o ensino mdio, cujo currculo contenha componentes profissionalizantes na parte diversificada, poder emitir certificados de auxiliar tcnico numa especialidade determinada. Dentre as mudanas ocorridas na educao brasileira nos anos 90, verifica-se a inflexo da tendncia que se definia desde os anos 40: a progressiva fuso entre a educao geral-propedutica e a educao tcnico-profissional cedeu lugar a uma tentativa de ciso entre elas. Numa situao conflitiva, tal tentativa foi atenuada pela exigncia de que o curso tcnico somente poder outorgar certificados para os alunos que tenham tambm concludo o ensino mdio, ainda que os mdulos dos cursos tcnicos possam ser freqentados separadamente. Em conseqncia,
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Em funo das exigncias de conhecimentos prvios, determinados cursos tcnicos podero estabelecer o ensino mdio concludo como requisito de ingresso de seus alunos. 7 O decreto 2.208/97 prev que 25% das disciplinas de carter profissionalizante, cursadas no ensino mdio, podem ser aproveitadas no currculo individual de um aluno do ensino tcnico, independentemente de exames, a juzo da instituio que oferece o curso tcnico.

os tcnicos podero candidatar-se a qualquer curso de nvel superior. O currculo do ensino mdio, por sua vez, incluir contedos profissionalizantes, que podero ser incorporados como crditos vlidos para a integralizao de um curso tcnico.

ARGENTINA Na constituio e desenvolvimento dos sistemas educacionais latino-americanos, a Argentina apresenta um caso raro: a criao de uma instituio de nvel tcnico e superior, destinada exclusivamente aos jovens trabalhadores. Como produto tpico do populismo peronista, a Universidad Obrera Nacional, foi criada em 1948,8 vindo a constituir um segmento paralelo ao ensino secundrio e superior tradicionais. Os alunos dessa instituio deveriam ser egressos das escolas da Comisso Nacional de Aprendizagem e Orientao Profissional ou das escolas industriais pblicas, todos portadores de certificado de que haviam ingressado no mercado de trabalho. A interpretao mais difundida a de que, incapaz de alterar a situao do ensino secundrio e universitrio, controlado pelas elites tradicionais, o governo peronista preferiu criar esse sistema paralelo, com o propsito de formar tcnicos de nvel mdio e engenheiros industriais, para fazer frente necessidade do projeto de desenvolvimento econmico, assim como atender a demanda dos trabalhadores de acesso aos cursos superiores. (Mollis, 1991) Nos anos 80, a formao de tcnicos na Argentina compreendia dois ciclos aps a escola primria, com trs anos de durao cada um. O ciclo bsico, comum a todas as especialidades, oferecia, alm das matrias de formao geral, contatos diretos com as diferentes atividades prticas. O ciclo superior oferecia, alm da complementao terica e cientfica, o desenvolvimento de uma especialidade profissional que habilitava o egresso a atuar como tcnico.9 Os concluintes dos dois ciclos da educao tcnico-profissional poderiam prosseguir seus estudos em grau superior, em cursos relacionados com a especialidade correspondente. O ciclo superior de formao de tcnicos compreende as seguintes especialidades: Administrao de Empresas; Artesanato Aplicado; Veculos Automotores; Aerofotogrametria; Artes Grficas; Construes; Computao; Construes Navais; Desenho de Interiores; Desenho e Promoo Publicitria; Instrumentista no Controle de Processos Industriais; Joalheria; Mecnica; Mecnica Orientada para Mquinas Agrcolas; Eletricidade; Eletromecnica; Eletrotcnica; Geografia Matemtica; Hidrulica; Indstrias de Alimentao; Indstrias de Alimentao Pesqueira; Metalurgia; Minerao; tica; Prtese; Petrleo; Publicidade; Qumica; Refrigerao e Ar Condicionado; Relojoaria; Telecomunicaes.
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A UON foi posta em funcionamento em 1952. Quatro anos depois, com a queda de Pern, a instituio foi renomeada Universidad Tecnolgica Nacional. 9 Os egressos do ciclo superior recebiam o ttulo de tcnico na especialidade cursada. Os das especialidades Construes e Eletricidade recebiam o ttulo de maestro mayor de obra e de eletromecnico, respectivamente.

Em 1980 comeou a funcionar um sistema de articulao entre as escolas tcnicas e as empresa para a formao de auxiliares tcnicos, que evocava a prtica alem (sistema dual). Os alunos que tivessem concludo o ciclo bsico da educao tcnico-profissional podiam optar por esse sistema, com dois anos de durao, que consistia em dois dias de freqncia escola e trs dias nas instalaes de empresas especialmente selecionadas, para as atividades prticas formativas. Os concluintes desse sistema dual recebiam o certificado de auxiliar tcnico na especialidade cursada. Se quisessem, poderiam prosseguir os estudos no ciclo superior,10 para alcanar o ttulo de tcnico, sendo que, para eles, a durao deste ciclo seria abreviada para dois anos. A reforma da educao secundria, determinada pela Lei Federal de Educao no. 24.195, de 1992, apresenta a estrutura do sistema educacional formada de cinco nveis progressivos, a saber: educao inicial, educao geral bsica, educao polimodal, educao superior e educao quaternria. No h meno direta na lei ao ensino profissional, a no ser no nvel superior. A educao tcnico-profissional est compreendida num dos regimes especiais, admitidos pela lei, que tm a finalidade de atender s necessidades que no possam ser satisfeitas pela estrutura bsica e que exijam outras ofertas especficas diferenciadas em funo das particularidades ou necessidades do educando ou do meio. As mudanas determinadas pela Lei Federal de Educao esto baseadas no julgamento de que na sociedade contempornea no h limites precisos entre as funes que, at ento, eram desempenhadas por diferentes tipos de escola. Impe-se a implantao de um mesmo ncleo de competncias fundamentais para todos os alunos, expressos em parmetros curriculares bsicos. Da a concepo do nvel polimodal, com um enfoque que pretende integrar, em uma mesma oferta educacional, uma preparao equilibrada, com valor formativo e social equivalente, para todos os estudantes, abrangendo as seguintes funes: funo tica e de cidadania; funo propedutica; e funo de preparao para a vida produtiva. Essas funes, por sua vez, sero desenvolvidas mediante dois tipos de formao: a formao geral de base e a formao orientada, que desenvolver, contextualizar e especificar os contedos da primeira, atendendo aos diferentes campos do conhecimento e da ocupao social e produtiva. Para tanto, cinco modalidades foram definidas:

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Modalidade Cincias Naturais, Sade e Meio Ambiente Modalidade Economia e Gesto das Organizaes

O ingresso no era automtico, pois os estudantes deveriam demonstrar estarem em condies acadmicas de promoo ao ciclo superior.

Modalidade Humanidades e Cincias Sociais Modalidade Produo de Bens e Servios Modalidade Artes, Design e Comunicao

Essas modalidades de educao polimodal no correspondem, necessariamente, a especializaes dos estabelecimentos escolares, j que uma mesma instituio poder oferecer uma modalidade ou mais aos seus alunos. A educao polimodal tem seu contraponto nos trajetos tcnico-profissionais - TTP -, que oferecem uma formao especializada em uma ocupao social e produtiva. Estes trajetos podero ser desenvolvidos nas mesmas escolas que oferecem a educao polimodal, mas em turnos diferentes; em instituies especializadas para atender aos alunos de vrios estabelecimentos de uma mesma rea geogrfica; ou, ainda, em instituies estreitamente vinculadas s distintas atividades profissionais. Como primeiro passo para a implantao dos TTP (que se pretende iniciar no ano 2000), o Instituto Nacional de Educao Tecnolgica-INET definiu os perfis profissionais dos tcnicos, de acordo com as novas demandas e as necessidades da produo. Para isso, procedeu a consultas a empresrios, sindicatos, profissionais e especialistas. O objetivo foi o de que cada trajeto conduza ao domnio de competncias que propiciem ao tcnico o exerccio de sua profisso em situaes concretas de trabalho, de modo a poderem responder s novas demandas e mudanas constantes que ocorrem nas reas ocupacionais mais significativas. Cada TTP compreende um conjunto de mdulos, cuja aquisio propiciar ao aluno a obteno do certificado de tcnico no trajeto correspondente. Os alunos podero cursar os mdulos de um trajeto tcnico-profissional durante a educao polimodal ou depois desta. No caso em que forem concludos a educao polimodal e todos os mdulos de um trajeto tcnico-profissional, o aluno receber diploma de tcnico. A idia subjacente a de que a formao tcnica integral pretendida somente ser alcanada atravs da articulao de ambos os nveis educacionais. No caso em que apenas parte dos mdulos for concluda, ser fornecido o certificado correspondente. Os TTP pretendem, ento, ser uma oferta opcional complementar educao polimodal, destinada a substituir a educao tcnico-profissional que se fazia. O INET projetou, at o momento, 12 trajetos So eles:

Produo Agropecuria Gesto Organizacional Equipamentos e Instalao Eletromecnicos Indstrias de Processos

Eletrnica Construes (Mestre Mayor de Obras) Construes - Tcnico em Construes Tempo Livre, Recreao e Turismo Informtica Sade e Ambiente Comunicao em Multimdia Aeronutica

Alguns desses trajetos coincidem com as especialidades oferecidas pelas antigas escolas tcnicas, como Produo Agropecuria ou Eletrnica. Outros, entretanto, so inovaes no quadro da educao tcnico-profissional argentina, como Gesto Organizacional ou Tempo Livre, Recreao e Turismo. Existe uma certa correspondncia entre as modalidades da educao polimodal e os TTP, como o quadro abaixo permite perceber: POLIMODAL (modalidades) Cincias Naturais, Sade e Meio Ambiente Economia e Gesto das Organizaes Humanidades e Cincias Sociais TTP Sade e Meio Ambiente Gesto Organizacional Equipamentos e Instalao Eletromecnica Indstrias de Processos Eletrnica Construes Informtica Produo Agropecuria Aeronutica Comunicao em Multimdia

Produo de Bens e Servios

Artes, Design e Comunicao

Dois TTP no encontram correspondncia direta nas modalidades da educao polimodal. O TTP Tempo Livre, Recreao e Turismo no tem correspondncia alguma; e Comunicao em Multimdia tem correspondncia apenas parcial em Artes, Design e Comunicao. Como os tcnicos devem ter concludo o nvel polimodal, antes ou durante os TTP, todos eles se encontraro em condies de postular o ingresso em cursos de nvel superior, universitrios ou no.

No que diz respeito ao foco deste texto, a reforma argentina pode ser sumarizada em quatro pontos: a incluso de elementos profissionalizantes no ensino secundrio (nvel polimodal), de modo bastante especificado; dissociao entre o nvel polimodal e os TTP, que constituem cursos distintos; exigncia da concluso de todo o nvel polimodal para a outorga do certificado de tcnico; candidatura irrestrita dos tcnicos aos cursos de nvel superior. A despeito, portanto, da dissociao entre o ensino secundrio e o ensino tcnico-profissional, a segmentao poder ser menor do que a prevalecente antes da reforma que se encontra em processo de implantao, ao menos no que concerne dimenso institucional da questo.

CHILE Ao incio do conturbado governo da Unidade Popular (1970/73) no se empreendeu no Chile uma reforma educacional que alterasse a estrutura ento existente. Os esforos do governo concentraram-se na ampliao da oferta educacional e na democratizao da gesto do sistema. Foi mantida a estrutura do decreto no. 27.952, de dezembro de 1965, que fixava em quatro anos a durao da educao mdia, com duas modalidades: a humanstico-cientfica e a tcnico-profissional. Ao incio de 1973, alguns meses antes do golpe militar o presidente Allende ps em discusso uma reforma profunda na estrutura educacional, motivada por duas ordens de fatores. Em primeiro lugar, a convico dos dirigentes do sistema educacional de que no seria possvel sustentar a expanso do acesso se mantida a estrutura existente, especialmente a dualidade do nvel mdio: de um lado, as escolas gerais-propeduticas, de outro, os liceus tcnico-profissionais. Em segundo lugar, a disposio dos partidos de sustentao do governo, situados esquerda no espectro poltico, desejosos de anteciparem a construo do Socialismo no campo da educao. Nasceu, ento, a proposta da Escola Nacional Unificada, que, no nvel mdio pretendia superar a antiga dicotomia entre educao geral e educao profissional, mediante a concepo marxiana de politecnia, que realizaria a sntese da teoria com a prtica, contribuindo para a superao da diviso entre o trabalho intelectual e o trabalho manual. Mas, essa concepo foi submetida a uma forte crtica por parte da oposio poltica ao governo da Unidade Popular, razo pela qual seu projeto foi posto de lado. O governo institudo pelo golpe militar de 1973 no empreendeu mudanas estruturais no campo educacional, concentrando-se na interdio de prticas, de materiais e de pessoas considerados ameaadores nova ordem poltica. A dcada de 1980 comeou com profundas reformas educacionais, que fez do Chile o laboratrio internacional de reforma do campo educacional nos termos da ideologia neoliberal. Em 1981 foi tentado o estabelecimento de uma ponte entre a educao geral e a tcnico-profissional no nvel mdio: depois de dois anos de curso comum, haveria dois anos de cursos diversificados, nos quais a modalidade geral e propedutica se separaria das modalidades tcnico-profissionais. Em 1987 essa tentativa foi abandonada, retornando-se separao anteriormente existente, no s de cursos como, tambm, de escolas propeduticas e tcnicoprofissionais no nvel mdio. A orientao privatista e descentralizadora do governo militar, no sentido de transferir ao setor privado e s municipalidades as escolas at ento geridas e financiadas pelo governo nacional, atingiu tambm as instituies de educao

tcnico-profissional.11 Aos empresrios que se dispusessem a investir no ensino tcnico-profissional foram conferidas as mesmas facilidades para a criao de escolas de educao bsica e mdia, de carter geral. Pela Lei Orgnica Constitucional de Ensino, no. 18.962, de maro de 1990 (promulgada ao fim do governo Pinochet), a educao mdia manteve a antiga diviso em duas modalidades, ambas ministradas em instituies denominadas liceus: a educao mdia humanstico-cientfica, com quatro anos de durao, em dois ciclos, e a educao tcnico-profissional. Esta compreende cinco ramos: comercial, industrial, tcnico12, agrcola e martima. A durao da educao mdia tcnico-profissional de trs ou quatro anos, mas existe um ciclo terminal de dois anos para adultos. O curso completo propicia ao aluno o ttulo de tcnico de nvel mdio na especialidade seguida. A plataforma do governo civil iniciado no Chile em maro de 1990, pondo em marcha um processo de transio para a democracia, no se props a alterar a arquitetura educacional montada pelos governos militares na dcada anterior. Mas, recusando-se a aprofundar a poltica privatista e descentralizadora dos militares, o governo da concertacin preferiu intervir sobre processos que ocorriam no interior da estrutura educacional, a saber: a qualidade da educao e a eqidade na distribuio social dos seus resultados. O segundo governo civil (1994/2000) que se seguiu ditadura militar elevou a educao prioridade nmero um, e empreendeu, entre outras providncias, a constituio de um Comit Tcnico sobre a Modernizao da Educao. O relatrio desse comit e da Comisso Nacional para a Modernizao da Educao, que lhe deu prosseguimento, ficou conhecido como Relatrio Brunner, nome do ministro da educao, seu integrante. Dentre as recomendaes apresentadas est a da reforma da educao mdia como uma tarefa impostergvel. Essa reforma consistiria na retomada das linhas gerais do intento de reforma de 1981/87, mas de um modo aprofundado. Em linhas gerais, o Relatrio Brunner recomenda terminar com o dualismo entre o ensino acadmico e o ensino tcnico, o fim da idia de uma educao profissional que se pretenda terminal e a conseqente implantao de uma estrutura educacional na qual a diversidade no seja sinnimo de segmentao. Como resultado, os liceus tcnico-profissionais deixariam de existir, de modo que os cursos que ministram passassem a constituir opes para os alunos, ao lado
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Com base no decreto-lei no. 3.166, de 1980, 75 liceus tcnico-profissionais pblicos foram transferidos administrao de corporaes formadas por empresrios privados especialmente para esse fim. Esses liceus receberam recursos pblicos mediante convnio, como dotaes global por estabelecimento, fixadas anualmente, e no mediante nmero de alunos, como as demais escolas. 12 Abrange as seguintes especialidades: Alimentao, Atencin de Prvulos, Atencin Social, Cabelereiro, Vesturio.

do ensino acadmico, mantendo-se abertas s possibilidades de mudana entre elas. No entanto, o Relatrio admite que os liceus tenham orientao predominante para um ou outro lado, sem exclusividade. Para os cursos acadmicos, o novo currculo deveria procurar estender a todos a educao para o trabalho. Como exemplo, mencionada a possibilidade de oferecimento de cursos ou seminrios sobre de iniciao atividade empresarial e de familiarizao com as operaes comerciais bsicas. Para os cursos tcnico-profissionais, as alternativas deveriam ser mais amplas do que o desenvolvimento de habilidades especficas, que logo poderiam tornar-se obsoletas, deixando-se que maior especializao seja obtida no mbito das prprias empresas. O intento de se acabar com a idia de educao terminal levaria a que os currculos buscassem pr os alunos em condies de seguir aprendendo ao longo de sua vida, assim como de seguir estudos superiores. A reforma curricular da educao mdia que se empreendeu, imediatamente aps a divulgao do Relatrio Brunner, estabeleceu que ela deveria abranger dois anos iniciais com o objetivo de desenvolver a formao geral, comum a todos os alunos, e dois anos seguintes, com o objetivo de ministrar uma formao diferenciada. A formao geral deveria superar o dualismo acadmico/tcnico, de modo a articular uma preparao orientada tanto para o trabalho quanto para o estudo. Com relao antiga concepo cientfico-humanista, a formao geral seria distinta, na medida em que buscaria orientar-se para a vida prtica. Com relao antiga concepo tcnico-profissional, ela seria diferente no que concerne a sua preocupao em desenvolver capacidades gerais e transferveis, aplicveis a domnios e desempenhos prticos, mas que possibilitem um aprendizado em nvel superior. Em conseqncia, o leque de disperso das opes tnico-profissionais passou de 400 especialidades para apenas 44. Assim, o campo educacional chileno passou por trs momentos em que foram feitas tentativas de eliminao ou atenuao da tradicional separao entre a educao geral-propedutica e a educao tcnico-profissional. No governo Allende pretendeu-se a concepo da escola unificada; no governo Pinochet, a diferenciao de cursos, aps um tronco comum. Ambas as tentativas foram abandonadas, mas a segunda foi retomada, ao fim dos anos 90, com uma modificao relevante, qual seja, a da introduo de contedos profissionalizantes nas alternativas gerais-propeduticas da educao mdia. Como resultado das alteraes que se desenvolvem, os concluintes da educao mdia no encontraro restries legais ao prosseguimento dos estudos em nvel superior.

CONCLUSO A tendncia observada nos trs pases latino-americanos focalizados neste texto foi de profundas mudanas na educao intermediria. Projetos de eliminao da segmentao desse nvel do sistema educacional, por distintas motivaes, j havia se manifestado na dcada de 70 em alguns pases, mediante medidas radicais. No Brasil, em 1971, a conteno da demanda de ensino superior levou profissionalizao universal e compulsria no ensino de 2o. grau. No Chile, em 1973, a concepo da educao politcnica foi evocada em apoio Escola Nacional Unificada. Ambos os projetos fracassaram. No Brasil, a profissionalizao universal e compulsria no ensino de 2o. grau sucumbiu diante da carncia de recursos materiais e humanos, assim como diante da resistncia dos estudantes, dos empresrios e dos administradores das instituies educacionais. No Chile, a oposio poltico-ideolgica ao governo da Unidade Popular rejeitou a proposta da escola nica, que teve de ser abandonada, em meio crise que culminou no golpe militar. Nesses dois pases, retornou-se, de algum modo, dualidade entre a educao geral-propedutica e a educao tcnico-profissional. Nos anos 90, as reformas na educao intermediria manifestaram-se em trs tipos de medidas: no adiamento do momento em que os alunos optam entre cursos de carter geral-propedutico e cursos de natureza tcnico-profissional; na incluso de contedos de carter profissionalizante no currculo do ensino geralpropedutico; e na outorga de certificados aos tcnicos que possibilitem o prosseguimento dos estudos em nvel superior. A incluso de elementos profissionalizantes no currculo do ensino secundrio, mesmo nos cursos de carter nitidamente geral-propedutico tem sido justificada pela necessidade de que a preparao dos jovens para o prosseguimento dos estudos em nvel superior no deve estar separada de uma preparao tecnolgica bsica, que esteja voltada para sua insero no mundo do trabalho. Em certos pases, esse carter profissionalizante na educao geral-propedutica est mais especificado do que em outros. Na Argentina, caso de maior especificao, o nvel polimodal inclui modalidades em grande parte j sintonizadas com as especialidades dos trajetos tcnico-profissionais. No que diz respeito s relaes entre os cursos gerais-propeduticos e os cursos tcnico-profissionais, dois tipos de solues tem sido encontradas. No Chile, procurou-se a diferenciao de cursos aps um tronco comum, mantendo-se um currculo integrado, isto , a formao do tcnico se faz em

cursos que abrangem a educao geral. Na Argentina e no Brasil, as reformas recentes determinaram a dissociao entre os cursos polimodal (no primeiro pas) ou mdio (no segundo) e os trajetos (ou cursos) tcnico-profissionais. Nesses pases, os currculos dos cursos tcnico-profissionais esto completamente separados dos cursos de carter geral-propedutico, de modo que aqueles podem ser feitos ao mesmo tempo ou depois destes, mas sempre enquanto cursos distintos. Essa dissociao, inicialmente prevista no Brasil como possvel exclusividade do curso tcnico, foi corrigida posteriormente determinao de todo um sistema paralelo de ensino profissional. De todo modo, na Argentina e no Brasil, a legislao determina, na feio atual, que o certificado de tcnico somente seja outorgado aos egressos dos cursos tcnico-profissionais que tenham tambm concludo o ensino de carter geral-propedutico (polimodal ou mdio, respectivamente). Uma tendncia geral observada nos pases focalizados no sentido da modularizao dos cursos tcnico-profissionais, apresentada, de um modo geral, como um imperativo da flexibilizao, e entendida como soluo para a articulao dos currculos com o mundo do trabalho e a adaptao do currculo s caractersticas individuais dos alunos. Essas medidas correspondem, de um modo geral, orientao das agncias financeiras internacionais mencionadas ao incio deste artigo: o BIRD e o BID. Mas, no Brasil, essa orientao tem se revelado mais marcante, ao menos em dois aspectos. A retirada da educao tcnico-profissional do mbito da administrao do sistema educacional no ocorre no nvel federal, mas tem sido realizada no mbito estadual. o que ocorre com a transferncia das redes de escolas tcnico-profissionais das secretarias da educao para as de cincia e tecnologia, com acontece em So Paulo e no Rio de Janeiro. A transferncia das escolas pblicas para o setor privado no tem sido objeto de medidas concretas, mas as da rede pblica tm sido instadas a inclurem empresrios nos seus conselhos, alm do que o Plano de Expanso Ensino Profissional prev expanso da rede escolar apenas no segmento comunitrio, entendido como privado ou resultante da parceria entre o setor pblico e entidades privadas. Comparando-se, ainda, a poltica voltada para a educao tcnico-profissional nos trs pases, o Brasil o que revela o mais forte impulso de diferenciao para cima (na expresso de Wilson). Mesmo que a origem de tal impulso tenha sido identificada no SENAI,13 ele mais importante no mbito da rede federal, onde as escolas tcnicas industriais foram todas transformadas em Centros Federais de Educao Tecnolgica - CEFETs, cuja caracterstica distintiva a de oferecerem cursos para a formao de tecnlogos, j em nvel superior, cursos esses que
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No meu entender essa identificao foi equivocada, pois os cursos de curta durao tiveram incio na Escola Tcnica Federal Celso Suckow da Fonseca, hoje CEFET-RJ, antes que o SENAI viesse a oferecer seus equivalentes no setor txtil.

constituem prioridade do Ministrio da Educao no que concerne destinao de recursos para expanso. Por fim, cabe acrescentar, que, a despeito da semelhana de vrios elementos nas reformas educacionais do Brasil, da Argentina e do Chile, no se deve esquecer a fora das especificidades nacionais na determinao de sua implantao. Por isso, o grau de sucesso de medidas tomadas poder no ser o mesmo, o que propiciar situaes diversas nos formatos da educao intermediria efetivamente realizados nesses pases, e que venham a ser bastante distintos das imagens projetadas pelos formuladores das respectivas reformas nos anos 90.

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OS MINISTRIOS DA EDUCAO E DO TRABALHO NA EDUCAO PROFISSIONAL 1 Luiz Antnio Cunha2 Rio de Janeiro, Setembro de 2000

A educao profissional um tema que tem sido quase ignorado nos estudos sobre a gnese e as transformaes da educao brasileira. Quando comparado com outros temas, como o ensino superior ou o ensino secundrio, a educao profissional aparece em nossa bibliografia definida mais pela omisso do que pelo conhecimento produzido a seu respeito. Esse espao vazio se explica, pelo menos em parte, pelo fato de que os historiadores da educao brasileira se preocupam, principalmente, com o ensino que se destina s elites polticas, ao trabalho intelectual e ao ensino geral prometido a todos, deixando o trabalho manual e o tcnico em segundo plano atitude consistente, alis, com sua prpria formao. Mesmo quando a preocupao com a educao popular, so focalizados programas e atividades extra-escolares, notadamente os de iniciativa de organizaes no propriamente educativas. Nessas condies, o trabalho manual acaba sendo percebido em funo da carncia de educao geral, seja da mera alfabetizao, seja da escolarizao obrigatria mas incompleta. A especializao ministerial na formao da fora de trabalho, com propsitos produtivos, apareceu pela primeira vez na estrutura governamental em novembro de 1930, quando da criao do Ministrio da Educao. Antes disso, o quadro ministerial republicano expressava bem claramente a dualidade escolar at mesmo nas instituies mantidas pelo Governo Federal. A educao secundria e superior, destinada formao intelectual e moral das elites, era competncia do Ministrio da Justia e Negcios Interiores, a quem estavam afetas, diretamente, as faculdades e universidades (estas, depois de 1920) e, indiretamente, as escolas secundrias, estaduais e privadas.3 J o
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Este estudo constitui um aprofundamento e atualizao do ltimo captulo do livro O ENSINO PROFISSIONAL NA IRRADIAO DO INDUSTRIALISMO; do Prof. Luiz Antonio Cunha, publicado nesta coleo. 2 Professor Titular da Faculdade de Educao da Universidade Federal do Rio de Janeiro, pesquisador colaborador da FLACSO/Brasil, o autor tem estudado a estrutura educacional brasileira e latino-americana, em especial os segmentos dedicados ao ensino profissional e ao ensino superior. Dentre seus livros, destaca-se Educao, Estado e Democracia no Brasil (1995). 3 O Ginsio Nacional, que veio a recuperar o nome imperial de Colgio Pedro II, esteve sempre afeto a esse ministrio.

Instituto Profissional Masculino e as escolas de aprendizes artfices, que formavam a fora de trabalho artesanal e manufatureira, assim como as escolas agrcolas, estavam afetos ao Ministrio da Agricultura, Indstria e Comrcio. Uma exceo nesse quadro foram as escolas superiores de formao de agrnomos e veterinrios, as quais estavam ligadas a este ministrio, e no ao da Justia e Negcios Interiores, por razes de afinidades profissionais que, no entanto, no eram levadas em conta para engenheiros e economistas. Logo depois de promulgada a lei orgnica do ensino industrial e criado o SENAI (1942), a primeira tarefa administrativa do Ministrio da Educao foi a definio dos ofcios qualificados, pois uma certa percentagem dos operrios com tal qualificao deveria consistir de trabalhadores menores, que seriam mantidos pelas empresas em situao de aprendizagem. O decreto-lei que criou o SENAI previu que tal lista deveria ser elaborada por essa prpria instituio e submetida a esse ministrio, o que foi feito em 1946. Posteriormente, novas verses dessa lista foram submetidas ao Ministrio do Trabalho, com a concordncia daquele. Nos anos 50, o papel do Ministrio do Trabalho foi ampliado na ligao do Estado com o SENAI. Como resultado, a portaria 43/53, do Ministrio do Trabalho, listou os ofcios que obrigavam aprendizagem metdica, assim como os que no a exigiam. Ela fixou, tambm, a durao mxima necessria para a aprendizagem nos centros de formao profissional do SENAI ou no prprio emprego. Visto no conjunto, o SENAI conseguiu conquistar uma ampla faixa de manobra na medida em que utilizava ora o Ministrio da Educao ora o Ministrio do Trabalho como vnculo com o Estado. Jogando com a descoordenao ministerial e, at mesmo, com rivalidades entre as suas administraes, a entidade criou condies para a afirmao da sua autonomia, embora se mantivesse formalmente dentro dos marcos estabelecidos pela legislao. Em 1963, quando o Programa de Preparao Intensiva da Mo de Obra Industrial - PIPMOI foi criado, sua vinculao foi estabelecida com o Ministrio da Educao, mesmo existindo no Ministrio do Trabalho o Departamento Nacional de Mo de Obra, depois Secretaria de Mo de Obra e um ambicioso Sistema Nacional de Formao de Mo de Obra, coordenado por um Conselho Nacional de Mo de Obra. Vinculado inicialmente ao MEC, atravs da Diretoria do Ensino Industrial, qual estavam subordinadas as escolas industriais e tcnicas federais, o PIPMOI seria desenvolvido com a participao destas escolas, do SENAI e do SENAC, de associaes estudantis, de empresas industriais e de entidades de empregados. Os recursos do programa seriam oriundos dos fundos nacionais do ensino primrio e do ensino mdio.

Somente em casos especiais as coordenaes nacional e regionais deveriam ministrar cursos diretamente. A transferncia de recursos para entidades pblicas e privadas, que se responsabilizassem pelo treinamento, era o procedimento padro. A execuo do programa se daria pelo treinamento desenvolvido pelas prprias empresas industriais; por cursos intensivos ou regulares em escolas tcnicas e escolas industriais das redes federal e estaduais; pelos centros de formao profissional do SENAI; por cursos volantes e por correspondncia; por aprendizagem programada; e por seminrios, reunies de estudo, levantamentos, pesquisas e trabalhos prticos. O decreto 70.882, de 27 de julho de 1972, ampliou o mbito de atuao do programa para todos os setores da economia, vinculando-o ao Departamento de Ensino Mdio do MEC,4 com recursos provenientes do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao, que resultou da fuso dos dois outros. Tornou-se, ento, PIPMO. Em 1974, o programa teve sua vinculao transferida para o Ministrio do Trabalho, possivelmente por sugesto do SENAI e do SENAC, que participaram de comisses criadas pelo ministro da educao para propor medidas visando institucionalizao do PIPMO. Alis, nesse mesmo ano essas entidades tambm tiveram sua vinculao ministerial transferida da Educao para o Trabalho. Quando o PIPMO estava ainda em plena atuao, originou-se no Ministrio da Fazenda um anteprojeto de lei que, assumido pelo presidente da Repblica Ernesto Geisel, foi enviado ao Congresso Nacional, resultando na lei 6.297, de 15 de dezembro de 1975. Tratava-se de conceder incentivos fiscais para projetos de formao profissional, entendida de forma bem ampla, desenvolvidos pelas prprias empresas. A lei e sua regulamentao concederam s pessoas jurdicas a possibilidade de deduzirem do lucro tributvel, para fins de imposto de renda, o dobro das despesas realizadas no pas com projetos de formao profissional previamente aprovados pelo Ministrio do Trabalho. Poderiam ser objeto desse incentivo os projetos de preparao imediata para o trabalho de indivduos menores ou maiores, atravs da aprendizagem metdica, da qualificao profissional, do aperfeioamento e da especializao tcnica em todos os nveis. Poderiam tambm ser objeto de deduo as despesas de construo ou instalao de centros de formao profissional, inclusive a aquisio de equipamentos. Havia, no entanto, um limite para as dedues, que no poderiam ultrapassar o teto de 10% do lucro tributvel, embora eventuais excessos pudessem ser deduzidos nos trs exerccios subseqentes.

No ano seguinte, sua vinculao passou ao Departamento de Ensino Supletivo.

O uso efetivo desses recursos na formao profissional seria comprovado por atestado de freqncia fornecido pelo SENAI e pelo SENAC, mas no era permitida a dupla vantagem, isto , a deduo simultnea da contribuio compulsria devida a essas entidades e a propiciada pela nova legislao. Os incentivos fiscais concedidos pela lei 6.297/75 foram suspensos pela medida provisria 161/90, do presidente da Repblica Fernando Collor de Melo, logo convertida em lei. No houve protesto significativo, devido ao acmulo de denncias de que a renncia fiscal do Estado no correspondia, em muitos casos, ao efetivo emprego dos recursos em atividades de formao profissional, recursos esses que eram desviados para o capital de giro das empresas beneficiadas, quando no para a aquisio de equipamentos destinados exclusiva ou preponderantemente produo. Nas cinco dcadas que decorreram deste a criao do SENAI at o incio dos anos 90, o Ministrio do Trabalho foi ganhando algumas atribuies em matria de educao profissional, embora no atuasse diretamente na execuo. Enquanto isso, o Ministrio da Educao manteve e pouco expandiu sua rede de escolas profissionais, tendo mal entrado e pior sado da aventura da profissionalizao universal e compulsria no ensino de 2o. grau (leis 5692/71 e 7044/82). Essa repartio de atribuies, feita ao sabor das conjunturas, foi objeto de grandes mudanas na segunda metade da dcada de 90.

DIVISO DE TRABALHO MINISTERIAL Uma nova diviso de atribuies entre os Ministrios da Educao e do Trabalho, no que diz respeito educao profissional, foi delineada na Proposta de Governo do candidato Presidncia da Repblica Fernando Henrique Cardoso, em 1994. (Mos Obra no Brasil, 1994) Apesar do alto grau de consistncia, indicando que a Proposta foi feita por profissionais familiarizados com o planejamento governamental, h demandas identificadas em certos captulos que no so respondidas em outros. O caso mais marcante o do captulo Emprego, que enfatiza o "ensino profissionalizante", sem que o captulo Educao desse conta dele. Isso reflete, a meu ver, o vis da Proposta de excluir do sistema educacional o SENAI e o SENAC, tratados como algo parte, ainda que valorizados, bem como posio subordinada em que foi posto o ensino de 2 grau e, especialmente, o ensino tcnico. A caracterstica mais marcante da educao como meta prioritria da Proposta foi o destaque para o papel econmico da educao, enquanto "base do novo estilo de desenvolvimento". Como expressa um dos objetivos de longo prazo, essa base tem dinamismo e sustentao provenientes de fora dela mesma - do progresso

cientfico e tecnolgico. Este atuaria no sistema educacional pelo topo, isto , pela universidade: "a competncia cientfica e tecnolgica fundamental para garantir a qualidade do ensino bsico, secundrio e tcnico e aumentar a qualificao geral da populao." (Mos Obra, p. 78) Para se conseguir isso, a Proposta afirma a necessidade de se estabelecer uma "verdadeira parceria" entre setor privado e governo, entre universidade e indstria, tanto na gesto quanto no financiamento do sistema brasileiro de desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Esta uma referncia proposta de poltica que o CNPq vem desenvolvendo, no sentido de aumentar os gastos em C & T com aportes das empresas. Em contrapartida, as instituies de pesquisa se dedicariam mais e mais pesquisa aplicada. No captulo Emprego, a Proposta afirma que a mo-de-obra e os recursos naturais abundantes j no representariam mais vantagens comparativas no modelo produtivo que se generaliza no mundo. Esse modelo exige que os trabalhadores tenham conhecimentos e habilidades que propiciem sua adaptao a ambientes de trabalho que mudam rapidamente. Para a Proposta, a gerao de empregos suficientes para absorver a fora de trabalho disponvel e crescente tornou-se um dos problemas mais importantes do mundo, ao final do sculo XX, sendo que, nos pases industrializados, esse o maior problema que enfrentam. A causa desse problema a acelerao do progresso tecnolgico e a revoluo gerencial, de modo que o crescimento econmico no corresponde ao crescimento do emprego em nveis compatveis com o afluxo de jovens que a cada ano procuram ingressar no mercado de trabalho. No Brasil, a falta de empregos teria atingido propores extremamente graves e peculiares. A estimativa da Proposta que 3,4 milhes de trabalhadores estariam desempregados, em 1994, enquanto esse contingente era de 2 milhes no incio da dcada de 80, crescimento, portanto, de 70%. Mais do que nos pases desenvolvidos, o problema brasileiro seria mais grave por causa do subemprego, principalmente no chamado setor informal, onde a renda dos trabalhadores bem menor do que no setor formal. Como indicador da magnitude do subemprego no Brasil, o texto diz que, ao incio da dcada de 90, cerca de 17,7 milhes de trabalhadores no recebiam qualquer rendimento ou ganhavam menos do que um salrio-mnimo por ms, o que corresponderia a mais de 27% da populao economicamente ativa. A recesso ocorrida desde ento teria feito com que, alm da pequena gerao de empregos novos, levando a um aumento do nmero de desempregados, houvesse uma forte transferncia de trabalhadores para o setor informal, a que corresponderia a reduo dos seus rendimentos.

A qualificao da fora de trabalho tambm no seria animadora. Cerca de 16% da mo-de-obra ocupada (ou seja, 10 milhes de trabalhadores em 1990), no tinham instruo alguma ou tiveram menos de um ano de escolaridade, percentagem que se eleva a 68% quando se computa os trabalhadores que no concluram todo o ensino de 1o. grau. Esse quadro teria como causas as prprias condies de trabalho: (...) em boa parte das atividades existe forte instabilidade no emprego e, muitas vezes, precrias condies de segurana no trabalho, tanto no campo como nas cidades. A freqncia com que o trabalhador brasileiro se v desempregado bem mais alta que em outros pases, gerando desgaste nas habilidades profissionais, incertezas em relao ao oramento domstico e tendo, ainda, como conseqncia, o ingresso dos filhos em idade escolar no mercado de trabalho. (Idem, p. 126) No tocante s condies de trabalho, o texto mostra inconformidade diante do nmero alarmante de acidentes de trabalho, 10 milhes nos ltimos dez anos, sendo que a cada ano morreriam 5 mil trabalhadores em conseqncia de acidentes ou doenas profissionais, nvel esse pelo menos cinco vezes superior ao dos pases desenvolvidos. Para a criao de empregos, a Proposta apostou nos efeitos da estabilidade econmica, que geraria investimentos privados. Mas, isso no seria tarefa fcil, devido dualidade estrutural da economia brasileira. Enquanto setores modernos ressentem-se da falta de mo-de-obra qualificada, preparada para executar tarefas de maior complexidade, existem milhares de trabalhadores desempregados ou subempregados, que recebem salrios baixssimos. a falta de qualificao que torna extremamente difcil a incorporao de um enorme contingente de trabalhadores ao setor moderno da economia. Se eleito, o candidato a presidente adotaria duas estratgias para a qualificao da mo-de-obra nos diferentes setores do mercado de trabalho. A primeira seria o reforo do ensino bsico, no qual, alm da educao formal, seria enfatizado o ensino profissionalizante. A segunda estratgia seria a reorientao das polticas de capacitao da mo-de-obra, de modo a tornar os trabalhadores dotados de melhor capacidade de adaptao s tecnologias modernas. A heterogeneidade dos trabalhadores a serem treinados exigiria a adoo tanto de mtodos de capacitao em massa, orientados para os trabalhadores de baixa renda, quanto a adoo de programas destinados aos pequenos e mdios empresrios, assim como de trabalhadores por conta prpria, de modo que eles desenvolvam a iniciativa e a capacidade gerencial. Para garantir o xito de tais medidas, a execuo das aes de governo deveria ser descentralizada, com ampla participao das comunidades. Articulando-se

com os estados e os municpios, o governo FHC iria mobilizar as empresas privadas, as entidades de classe, os sindicatos patronais e de trabalhadores, as comunidades, as instituies de formao profissional, as universidades e outras entidades da sociedade civil para promover amplo programa de capacitao de mo-de-obra. Para gerar empregos, o governo teria de incentivar as pequenas e mdias empresas, alm dos setores que respondem mais rapidamente aos estmulos nesse sentido, tais como a agricultura, os servios, a construo civil, a infraestrutura e o turismo. Por outro lado, deveria ser implantado um amplo programa de melhoria da educao bsica e de qualificao da mo-de-obra. Para o financiamento de programas de capacitao e recolocao dos trabalhadores, bem como da expanso dos setores com maior potencial de gerao de empregos, o governo contaria com os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador. Dentre os programas de apoio qualificao dos trabalhadores mencionados no texto, a Proposta anunciou prioridade para os dos setores mais atingidos pelo processo de reconverso industrial, dos quais foram mencionados a indstria de construo naval, a siderurgia, a metalurgia e a indstria de bens de capital. O captulo Educao da Proposta foi dividido em quatro itens. Os trs primeiros fizeram um diagnstico de cada grau de ensino e o quarto trouxe uma listagem das medidas a serem adotadas, embora algumas delas j aparecessem no diagnstico. Vejamos o contedo principal das proposies que dizem respeito ao nosso tema. O diagnstico do ensino de 2o. grau comeou com lamentos diante da pequena quantidade relativa de jovens brasileiros nele matriculados, quando se compara nosso pas com o Mxico, Taiwan e o Japo. Nosso baixo desempenho no seria resultado de falta de vagas, pois a Proposta se baseou num dado muito questionvel, de que o nmero de vagas no 2 grau maior do que o dos concluintes do 1. O que estaria faltando uma poltica de aumento da demanda. O pequeno nmero de alunos que procuram esse nvel de ensino seria prejudicial, pois "o 2 grau um nvel estratgico do sistema educacional, por possibilitar a preparao para o mercado de trabalho, aumentando a qualificao dos jovens e as suas oportunidades de obter um bom emprego." (Idem, p. 114) Apesar dessa declarao, ao 2 grau foi dedicado um espao irrisrio do captulo Educao. Alm de poucas, foram ditas dele coisas muito gerais. O documento lamentava, tambm, que no existisse para o 2 grau uma fonte exclusiva de

recursos, como o salrio-educao para o 1. Numa referncia no explcita s diretivas do Banco Mundial para o ensino secundrio brasileiro, a Proposta disse que deveria ser feito um remanejamento das verbas do Ministrio da Educao para o ensino de 2 grau, realocando ou criando fontes adicionais de recursos, ao invs de ampliar a rede de escolas tcnicas federais, que s poderiam atender uma minoria insignificante da populao escolar. Mesmo assim, a Proposta prometeu a atuao do governo federal junto aos estados para ampliar o nmero de escolas de 2 grau, mas com a restrio "nas regies onde h falta de vagas". Sob o ttulo de Educao complementar apareceram listadas na Proposta atividades que no se enquadravam no ensino regular de 1 e 2 graus, das quais no possvel saber que importncia teriam no conjunto das medidas apresentadas. Elas compreendiam a alfabetizao de jovens e adultos, a compensao das lacunas no domnio eficiente das tcnicas de leitura, escrita e clculo; a complementao de sua educao em nvel elementar (1 grau ?) e mdio (2 grau ?), promovendo a eqidade social; a formao profissional e sua atualizao, em consonncia com as novas exigncias de qualificao. Para tanto, o governo federal deveria atuar junto aos estados, municpios, associaes comunitrias e empresas no sentido de propiciar essas oportunidades, com destaque para parcerias com estas ltimas, com sindicatos e com as redes do SENAI e do SENAC. Vou fazer, agora, uma pequena digresso para apresentar o contedo do relatrio do Banco Mundial, de novembro de 1989, a respeito do ensino de 2o grau no Brasil.5 Em seguida, vou mostrar a resposta preparada por tcnicos governamentais brasileiros a esse relatrio. O relatrio relativo ao ensino de 2o grau apresentou ao governo brasileiro cinco recomendaes. Uma delas tratava da melhoria da equidade. A iniqidade resultaria dos gastos reduzidos com as escolas estaduais e municipais de 2o grau e os altos gastos com os poucos alunos, em geral de boa situao financeira, das escolas tcnicas da rede federal. Os alunos destas escolas poderiam pagar por seus estudos em escolas privadas ou nas prprias escolas tcnicas. Essa situao inqua no foi atribuda ao processo seletivo empregado nas escolas tcnicas. O relatrio reconheceu que os alunos de mais alto nvel de renda estavam nas escolas tcnicas no por serem mais ricos, mas por terem tido condies de fazer um 1o grau que lhes propiciou melhor preparo. E a iniqidade se completava com as diferenas de custos (isto : despesa mdia por aluno) entre as escolas tcnicas da rede federal e as demais. Enquanto a despesa mdia por aluno nas escolas estaduais era de 250 dlares por ano, nas escolas tcnicas federais era
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O Banco Mundial elaborou trs principais relatrios gerais sobre a situao do ensino no Brasil: o o em 1986 sobre o ensino de 1 grau; em 1989 sobre o ensino de 2 grau; e em 1991, sobre o ensino superior.

de 1.700 dlares. Nos clculos dos tcnicos do Banco Mundial, cerca de 20% de todas as despesas pblicas com o ensino de 2o grau era destinada s escolas tcnicas da rede federal, que s tinham 2% do total da matrcula. Para atingir a equidade, o relatrio props trs aes imediatas voltadas para as escolas tcnicas federais: (i) a introduo do sistema de custo compartilhado, quer dizer, a cobrana de anuidades, mediante o sistema de emprstimos do tipo crdito educativo e/ou mediante a cobrana de taxas conforme as possibilidades de cada aluno; (ii) atrair mais estudantes de baixo nvel de renda para essas escolas; e (iii) expandir as matrculas mais rapidamente do que a construo de novas escolas, para reduzir o custo unitrio. No longo prazo, as escolas tcnicas federais deveriam concentrar seus currculos nas cincias bsicas e na matemtica, reduzindo, em conseqncia a nfase profissional e tecnolgica.6 Com essas medidas, o relatrio esperava a reduo significativa das diferenas de custo (despesa mdia) entre as escolas tcnicas e as demais escolas pblicas de 2o grau e, em conseqncia, a reduo da iniqidade, sem perda da qualidade do ensino. Em maro de 1991 foi concludo um documento do governo brasileiro com observaes sobre o relatrio do Banco Mundial a respeito do ensino de 2o grau. Produzido pelo Departamento de Assuntos Internacionais do ento Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento, atravs da Coordenadoria de Planejamento e Polticas dos Organismos Financeiros Internacionais, o documento contou com a participao de representantes dos Ministrios da Educao e do Trabalho, assim como do SENAI e do SENAC. O documento no foi publicado, permanecendo apenas do conhecimento de certas instncias ministeriais e do prprio Banco Mundial, cujo relatrio foi direta e fortemente criticado. Os autores do documento mostraram que os consultores desconheciam o fato poltico fundamental de que o pas tinha uma nova Constituio e, mais do que isso, o projeto de uma nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional j estava em tramitao no Congresso. No caso da LDB, o documento mencionou o projeto da Cmara dos Deputados, cuja formulao seria muito mais avanada do que a do Banco, prevendo, inclusive, o acesso de todos escola bsica, associando a educao geral e a educao tecnolgica. Contrariamente a isso, o Banco insistia na substituio do ensino tcnico pela educao geral, seguida de educao profissional, nada mais do que um rpido treinamento. Para os crticos,

Outras medidas foram propostas, mas coment-las foge do escopo deste texto. Entre elas estavam o aumento da competitividade entre as escolas pblicas e as privadas, a adoo de um sistema de testes de rendimento dos estudantes e a substituio do controle de anuidades pela liberdade de atuao das escolas privadas, ao mesmo tempo em que o governo deveria dedicar-se superviso da qualidade do ensino ministrado nessas escolas.

Trata-se de afirmao sem maiores fundamentos, alm de demonstrar uma viso destorcida e, pelo menos, 50 anos defasada (no Brasil e outras partes do mundo) sobre a formao profissional. Alis, pretender estudar [sic] a dicotomia entre ensino acadmico e ensino tcnico um enfoque equivocado, no contexto da sociedade tecnolgica em que vivemos, em funo de suas rpidas transformaes. O que se deve buscar, e onde se deveria concentrar o debate, sobre como repassar, atravs do currculo, uma cultura tecnolgica, tanto no ensino chamado acadmico, como no ensino tcnico. Trata-se de superar esta dicotomia, evitando cuidadosamente propostas que possam resultar nessa segmentao. Independentemente da opo quanto profissionalizao, importa assegurar o acesso ao conhecimento elaborado e universal, incluindo aquele necessrio compreenso das relaes de trabalho e de participao social que os alunos vivenciam ou iro vivenciar na prtica. (Ministrio da Economia..., 1991, p. 4) O documento brasileiro no aceitou a afirmao de que se estaria investindo recursos demasiados para as escolas tcnicas federais, assim como julgou leviano o argumento de que nelas estudariam alunos de mais alta renda. Se o custo das boas escolas alto, no seria o caso de se acabar com elas, mas, sim, de otimizar seus custos. E completou: Uma escola elitista no necessariamente uma escola para a elite. (Idem, p. 12) Em concluso, o documento sugeriu que o relatrio do Banco Mundial fosse revisto. Talvez por causa disso, ele no foi divulgado, permanecendo confidencial, o que no impediu que ele fosse assumido como vlido pelos assessores do candidato Fernando Henrique Cardoso, nas eleies presidenciais de 1994 e pelo quadros tcnicos de seu governo. (Cunha, 1995) Nos itens seguintes, veremos como os Ministrios da Educao e do Trabalho incorporaram os diagnsticos e implementaram as medidas propostas por Fernando Henrique Cardoso, ento presidente eleito, a partir de 1995. Na elaborao e implementao das polticas de educao profissional, na segunda metade da dcada de 90, marcante o papel dos protagonistas individuais nos dois ministrios. Aqui vai um esboo do seu perfil. O protagonista de maior visibilidade ministro da educao, Paulo Renato Sousa. Economista de formao e funcionrio de organismo internacional no Chile, poca em que FHC se achava asilado nesse pas, Sousa ingressou no quadro de docentes do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas, onde fez carreira mais como administrador e prestador de servios administrao pblica estadual do que, propriamente, como professor. Foi nesse papel que ele assumiu a coordenao dos ncleos de pesquisa da universidade, dentre os quais sobressaiu o Ncleo de Estudos e Pesquisas em Polticas Pblicas - NEPP, que

produziu importantes trabalhos sobre educao, sade e previdncia social. A inapetncia para com o magistrio no o impediu de presidir a Associao de Docentes da UNICAMP. Em maio de 1984, ele foi nomeado secretrio da educao do Estado de So Paulo, no governo Franco Montoro, com quem havia travado conhecimento no Chile. Na Secretaria, Paulo Renato deu seguimento implantao do ciclo de alfabetizao nas escolas da rede estadual, assim como na discusso e implementao do estatuto do magistrio. Em maio de 1986, ele deixou o cargo para se candidatar a reitor da UNICMAP, tendo sido escolhido pelo governador, em substituio a Aristodemo Pinotti, o qual, por sua vez, o substituiu na Secretaria da Educao. Ao deixar a reitoria da UNICAMP, Sousa candidatou-se a um cargo no Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, em Washington, posio que ocupou at a candidatura de Fernando Henrique Cardoso a presidncia da Repblica. Foi ele quem coordenou a elaborao da proposta de governo do candidato, de que resultou o livro Mos obra no Brasil. Empossado o presidente, Paulo Renato Sousa foi nomeado ministro da educao, posto que manteve no segundo mandato de FHC. Para o Ministrio do Trabalho do governo recm instalado, foi nomeado Paulo de Tarso Almeida Paiva, gegrafo e demgrafo, professor Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Federal de Minas Gerais, com passagem pela Secretaria de Planejamento do mesmo estado. Situado mais esquerda na complexa aliana do governo, quando comparado a seu homlogo do MEC, Paulo Paiva convidou para dirigir a Secretaria Nacional de Formao e Desenvolvimento Profissional - SEFOR Nassim Mehedff, antigo professor da Faculdade de Educao da UFMG. Tendo perdido seu cargo nesta universidade, durante os governos militares, Mehedff passou um longo perodo como tcnico do BID, em Washington, onde atuou em projetos na rea de educao em pases latinoamericanos. De retorno ao Brasil, aps a anistia, ele retomou seu cargo de docente na UFMG (depois transferido para a UFF) e atuou, simultaneamente, no SENAC e no SENAI. Na coordenao da Assessoria de Planejamento do Departamento Nacional do SENAI, em 1994, Mehedff ps em marcha o Projeto Estratgico (depois, Ao Estratgica) Nacional no 1, Reestruturao do(s) Modelo(s) de Formao Profissional, que visava mobilizar os funcionrios tcnico-administrativos, os docentes e os dirigentes da instituio a discutirem os pressupostos e as perspectivas da instituio, fora dos canais hierrquicos que a caracterizam. As resistncias foram muito fortes, devido aos temas abordados pelo documento, assim como ao processo participativo, suscitado numa instituio onde a presena de empresrios na direo superior e de engenheiros na direo intermediria, fazia cannicas a verticalidade das decises e a separao radical entre

concepo e execuo, tpicas do fayolismo, do fordismo e do taylorismo. Um dos temas polmicos foi a indagao a respeito do engajamento da instituio no campo social, atendendo a uma clientela marginalizada excluda. Outra, tinha a seguinte formulao: Como o SENAI poderia envolver os trabalhadores na concepo e planejamento da formao profissional ? Que tipo de contribuio os trabalhadores poderiam dar no processo de sua prpria formao ? Depois de se desligar do SENAI para assumir a direo da SEFOR, Mehedff foi nomeado pelo Ministro do Trabalho representante do ministrio no Conselho Nacional da instituio. Paulo Paiva deixou o Ministrio do Trabalho em 1998 e, aps curta passagem pelos ministrios do Planejamento e do Oramento e Gesto, assumiu o posto de vice-presidente do BID, em Washington. Mehedff continuou frente da secretaria aps a posse do novo ministro, Francisco Dornelles, deputado do PPB, situado mais direita no espectro poltico da aliana do governo, quando comparado com a posio do ministro anterior e com a de seu homlogo da educao. Nesse rpido perfil dos protagonistas mais destacados das polticas de educao profissional, na segunda metade da dcada de 90, vemos que o BID foi uma instituio situada antes ou depois da trajetria de Sousa, Paiva e Mehedff. Ao contrrio do que se l na maior parte da bibliografia brasileira que focaliza esse tema, no mesmo perodo, o presente texto no vai tentar apresentar aquela agncia financeira internacional como tendo sido uma espcie de deus ex maquina das polticas do Estado brasileiro para a educao profissional, apenas mudando o Banco Mundial - objeto preferencial de denncia. Com isso no quero dizer que essas agncias no tenham coisa alguma a ver com as polticas educacionais brasileiras. O que assumo como hiptese de trabalho, que suas influncias se fazem sentir mediante o protagonismo de tcnicos brasileiros que incorporaram, em diferentes doses, as concepes correntes nas agncias, tanto quanto influram, de alguma maneira, na formulao dessas mesmas concepes. Assim, no que concerne s polticas especficas do Ministrio da Educao, a atuao de tcnicos brasileiros do BID e do Banco Mundial ser posta em evidncia, ao contrrio do referente ao Ministrio do Trabalho. Isso no fez da SEFOR uma casamata imune s concepes das agncias financeiras internacionais, como no fez do MEC um cumpridor automtico de suas ordens.

O MEC NA EDUCAO PROFISSIONAL As transformaes do 2o ciclo do ensino mdio (na nomenclatura das leis orgnicas do Estado Novo e da LDB-61), que resultaram no ensino de 2o grau

(segundo a lei 5.692/71) e, agora, anunciam o ensino mdio e o ensino tcnico (segundo a LDB-96 e o decreto 2.208/97) levaram esse segmento escolar a sofrer fortes oscilaes. Com efeito, os diferentes ramos do 2o ciclo do ensino mdio assumiram progressiva funo propedutica medida que as leis de equivalncia e a prpria LDB-61 eliminavam as barreiras de candidatura ao ensino superior. Simultaneamente, no ramo industrial, destacavam-se as escolas tcnicas da rede federal pela qualidade, especialmente aps a lei 3.552/59, que lhes conferiu autonomia em diversos aspectos de seu funcionamento, bem como estabeleceu mecanismos propiciadores de articulao com a produo. Enquanto as escolas agrotcnicas, as escolas tcnicas comerciais e as escolas normais perdiam prestgio, resultado da perda de reconhecimento social por seu desempenho, as escolas tcnicas industriais da rede federal (tambm as da rede estadual paulista) ganhavam prestgio e viam aumentar o nmero dos que as procuravam, a ponto de terem de fazer exames de seleo, por vezes com relao candidatos/vaga equivalente dos cursos superiores de Medicina. To grande foi esse prestgio que, em 1972, foi nelas que se inspirou a reforma instituda pela lei 5.692, ao pretender estender a todo o ensino de 2o grau a articulao escola-mercado de trabalho que funcionava apenas para um setor da economia, para o qual estavam voltadas somente algumas dezenas de escolas. O previsvel fracasso da poltica de profissionalizao universal e compulsria do ensino de 2o grau levou a sua completa desorganizao: escolas propriamente profissionais, escolas ditas profissionalizantes, escolas exclusivamente propeduticas e escolas que no faziam nada disso existiam num quadro onde nenhuma concepo unificada havia a reg-lo. Nesse quadro, era trgico o efeito da gesto privatista dos sistemas estaduais de ensino. Secretrios da educao e membros dos conselhos estaduais, nos quais os empresrios do ensino chegaram a constituir a maioria, quando no a totalidade, administravam o ensino pblico legislando em causa prpria: em proveito do setor privado de ensino e em detrimento do setor pblico. medida que o ensino pblico se deteriorava por fora da administrao zig-zag (Cunha, 1991) ou do mero descaso, o setor privado enchia-se de alunos, oriundos de famlias que podiam pagar por mensalidades crescentes em estabelecimentos de ensino especializados na preparao para os cursos superiores. Nesse perodo, as escolas tcnicas industriais, em especial as da rede federal continuavam a receber um nmero cada vez maior de candidatos. Como elas conseguiram preservar-se diante das tentativas de transferncia para as redes estaduais e das tentativas de dissoluo em centros interescolares, permaneceram como um espao de ensino pblico gratuito e de alta qualidade, em meio deteriorao geral do 2o grau. Nessa situao, em termos prticos, sua funo propedutica (preparao para o ensino superior) cresceu em relao funo profissionalizante, se no a sobrepujou.

Depois, ento, da valorizao das escolas tcnicas industriais e de sua supervalorizao, elas foram transformadas em vils, acusadas de perdulrias e desencaminhadoras dos seus alunos. Para resolver esse problema, foram encaminhadas propostas ao governo, uma delas incorporada pela LDB-96. Nos itens seguintes, elas sero apresentadas e analisadas, de modo a se entender a formao do pensamento dominante nessa matria. Argumentao pr-dualidade no ensino mdio O fracasso da profissionalizao universal e compulsria no ensino de 2o. grau ensejou a formulao de propostas regressivas. Vou apresentar a que teve repercusses de longo prazo. Em 1972 e 1973, como pesquisador do Instituto de Planejamento Econmico e Social-IPEA, da Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica, Cludio Moura Castro realizou pesquisas sobre aspectos econmicos e sociais da educao profissional, com a colaborao de colegas da mesma instituio. Em Ensino tcnico - desempenho e custos (1972), resultado da colaborao com Milton P. de Assis e Sandra F. de Oliveira, Castro calculou os custos de diversos tipos de instituies de formao profissional, inclusive de duas escolas tcnicas situadas no Rio de Janeiro - a Escola Tcnica (depois CEFET) Celso Suckow da Fonseca e a Escola Tcnica Federal de Qumica. Com base em questionrios aplicados a uma amostra de alunos de ambas as escolas tcnicas, Castro concluiu que elas tinham no corpo discente proporcionalmente mais alunos filhos de pais trabalhadores manuais do que a mdia das escolas de 2o grau (comparao efetuada com dados de outras pesquisas). Para ele, isso mostrava que as escolas tcnicas constituam um apelo importante para os filhos de operrios e que a educao tcnica era vista como meio seguro de ascenso social. No entanto, mostrou-se decepcionado com as expectativas expressas pelos alunos diante do caminho escolhido para ascenso social: 86% deles disseram que desejavam trabalhar como tcnicos para poderem financiar os estudos superiores. Para articular ambos os resultados, Castro sups que a escola tcnica fosse um lugar onde a orientao dos filhos dos operrios se reconvertesse para ocupaes no manuais pelo prprio ensino a ministrado e/ou pelos colegas, filhos de pais que exerciam essas valorizadas ocupaes. O estudo concluiu que os altos custos das escolas tcnicas (mais do que o dobro do ensino comum de 2o grau), no se justificavam diante do percurso pretendido pelos alunos. Em Mo-de-obra industrial no Brasil (1974), produto da colaborao com Alberto de Mello e Souza, Castro divulgou o estudo realizado em alguns estabelecimentos

escolares bem diversos (escolas tcnicas centros de formao do SENAI, ginsios orientados para o trabalho e escolas acadmicas), no Rio de Janeiro e em So Paulo, no qual mediu a rentabilidade do investimento, na linha da teoria do capital humano. Apresento abaixo suas proposies sobre o tema deste texto. As escolas tcnicas, atendendo a um mercado prspero e em expanso, oferecem um ensino de boa qualidade e ganharam, j h alguns anos, equivalncia com o ensino acadmico, o que contribui para criar uma situao difcil. O curso torna-se uma alternativa altamente atraente para quem quer seguir carreiras universitrias. O ensino suficientemente bom, preparando para o vestibular to bem quanto a escola comum (se no melhor). O mercado relativamente fcil e as condies bastante convenientes para quem deseja financiar um curso universitrio com seu prprio trabalho. (...) Por outro lado, o tcnico muito rapidamente atinge um teto de rendimento. De um lado isso atesta a pertinncia da formao recebida, mostrando que o desempenho esperado desse profissional pode ser atingido sem demora. Mas, uma vez atingido o teto, h grande perda de estmulo. (...) A conjugao desses fatores leva o tcnico a aspirar carreira universitria. No h boas estatsticas a respeito do nmero de tcnicos que entraram para a universidade. Luiz Antnio Cunha tentou [sic] reunir a evidncia disponvel chegando concluso de que j h grande proporo de tcnicos que abandonam seus empregos pela carreira universitria ou saem da escola diretamente para o vestibular. Tudo indica que entre 25 a 50% dos graduados da rede federal entram na universidade.7 Do lado das empresas, tal evaso gera efeitos perniciosos. As chefias de pessoal consideram muitas vezes os tcnicos como mo-de-obra transitria; no estando certos de poder contar com eles, no os colocam em posies em que uma sbita demisso fosse comprometer os planos de produo. Pelas mesmas razes, tm tambm certa relutncia em investir na continuao de seu treinamento seja on the job, seja em cursos. (Castro, 1974, p. 71) Como prova do acerto de seu raciocnio, o economista mencionou o que considerou a deciso acertada de uma grande empresa que visitou, ao formar ela prpria seus tcnicos, com ginasianos a quem ministrava, em servio e em centros de formao profissional, os conhecimentos que considerava essenciais aos futuros empregados, sem nenhuma sobra nem equivalncia que lhes permitisse prosseguir os estudos em nvel superior. As principais preocupaes da empresa eram as de selecionar os futuros tcnicos num ambiente social que j se conformou com o exerccio de ocupaes manuais; afast-los dos valores e das
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Embora no apoiasse minhas concluses em Cunha (1973), Castro aproveitou a direo apontada pelos dados que reuni, principalmente os da pesquisa de Roberto Hermeto Corra da Costa, mas fez suas prprias extrapolaes (tudo indica que entre 25 e 50% dos graduados da rede federal entram na universidade), sem apoio naqueles dados nem em outros conhecidos, alm de concluses completamente diferentes das de Costa e de Cunha.

aspiraes geradas pelo sistema educacional (tendentes continuao dos estudos e desprezo pelas ocupaes manuais); e oferecer um curso que no lhes propiciasse a candidatura aos cursos superiores.8 Alm do mais, o economista tirou concluses simplistas a respeito do ethos da escola secundria brasileira e seu carter de classe.9 A escola secundria brasileira (a de 2o grau com veleidades profissionalizantes) seria dominada pelos valores da classe mdia e alta, que valorizam as atividades intelectuais e menosprezam as ocupaes manuais. Como, ento, ela poderia ministrar ensino profissional ? Para Castro, o ensino profissionalizante para formar tcnicos, que se pretendia generalizar era manual e no intelectual, identidade que ele, alis, replicou em vrios de seus trabalhos posteriores. At mesmo os filhos dos operrios passariam a desvalorizar o trabalho manual depois de estudarem nas escolas secundrias. Da a suposio de que os jovens brasileiros no estariam culturalmente preparados para estudarem numa escola aberta, do tipo norteamericano. Os cursos de aprendizagem do SENAI foram citados como modelos a serem generalizados: escolha profissional precoce e educao geral dosada na medida da necessidade direta e imediata do ofcio. Nada de equivalncia que permitisse progredir nos estudos. O exemplo mais valorizado foi o de um curso tcnico sem esse nome, realizado em convnio por empresa industrial, uma exceo no sistema brasileiro. No , portanto, uma concluso inconseqente descobrir que esse subsistema paralelo de treinamento d melhores resultados do que o sistema acadmico. (Idem, p. 394) Depois de publicar os estudos sobre o ensino tcnico e profissional, Castro ocupou o cargo de diretor-geral da CAPES, aps o que assumiu um posto na Organizao Internacional do Trabalho, em Genebra, de onde se transferiu para o Banco Mundial e, posteriormente, para o Banco Interamericano de Desenvolvimento, ambos em Washington. Foi neste ltimo cargo que acumulou a assessoria a seu ex-colega de BID Paulo Renato Souza, no Ministrio da Educao do Brasil, desde 1995. Na assessoria ao MEC, j no governo empossado em janeiro de 1995, Cludio Moura Castro atuou com Joo Batista Arajo e Oliveira, outro funcionrio
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Zaia Brando analisou situao anloga descrita acima numa importante empresa estatal produtora de energia eltrica, em sua dissertao de mestrado Formao de mo-de-obra na empresa: estudo de um caso de formao profissional bsica, PUC/RJ, 1973. Embora Castro nomeasse as empresas onde realizou os estudos econmicos, no identificou a grande empresa industrial que visitamos, nem citou a dissertao de Zaia Brando. Pela comparao das diversas passagens do texto de Castro, inferi que a tal grande empresa industrial pode ter sido a Ishikawajima, de construo naval. 9 Apesar de sua experincia nos EUA, o economista no faz anlise similar para a escola norteamericana.

internacional de origem brasileira, que tambm havia integrado os quadros tcnicos do Banco Mundial, do Banco Interamericano de Desenvolvimento e da Organizao Internacional do Trabalho, e, como ele, de formao doutoral norteamericana. Oliveira ocupou a secretaria-geral do Ministrio da Educao por menos de um ano, aps o que se dedicou consultoria a governos estaduais e administraes municipais, assim como a organismos empresariais em questes de educao.10 No que diz respeito ao tema deste artigo, Castro e Oliveira formaram uma parceria que tem exercido significativa influncia nas polticas educacionais a nvel federal e estadual. Vejamos as idias a respeito de nosso tema contidas em um artigo do primeiro deles. O no 2 da srie Textos para Discusso, do INEP, de abril de 1997, trouxe um artigo de Castro, denominado O secundrio: esquecido em um desvo do ensino ?, que deve ter circulado entre os dirigentes do MEC bem antes disso.11 A proposio que orientou a pergunta-ttulo do artigo a da necessidade de se estabelecerem distintas solues no ensino mdio para alunos diferentes em termos de origem social e de motivao profissional. A tendncia brasileira seria a de pretender estabelecer uma soluo nica - a profissionalizao universal e compulsria da lei 5.692/71. Esta teria incorporado uma caricatura da comprehensive high-school norte-americana, modelo vendido (sic) pela USAID e pelo Banco Mundial, modelo esse que, segundo Castro, fracassou em todas as partes, inclusive no Brasil. O que se deveria ter copiado da escola norte-americana (e no se fez) o carter optativo de seus cursos profissionais. O autor partiu do pressuposto de que impossvel juntar no mesmo currculo o ensino acadmico com o profissional, sobretudo nas ocupaes industriais. O ethos do currculo acadmico mata a profissionalizao porque no poderia conviver com a graxa e a serragem. No entanto, as ocupaes de escritrio, alm de no conflitarem com o ethos acadmico poderiam se aproximar dele sem perda para nenhum dos lados. Mas, a soluo que Castro defendeu como a mais apropriada a que estaria sendo muito aceita na Europa: rejeitar o ensino de 2o grau meramente propedutico tanto quanto a velha opo profissionalizante em proveito de
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Joo Batista Arajo e Oliveira presidente da JM Associados e diretor do Instituto Brasil Sculo XXI, ambas instituies privadas. 11 Oliveira (1995) inclui em sua bibliografia referncia a ttulo homnimo, do mesmo autor, editado pelo BID, em Washington, em 1996. A disparidade cronolgica talvez se deva ao atraso na publicao da revista com o artigo de Oliveira, at porque ele cita outro autor, com referncia incompleta, com data tambm de 1996. O texto de Castro diz ter se beneficiado de um longo dilogo com Oliveira, assim como de suas sugestes a uma verso anterior, que deve ter sido a editada em Washington, em 1966. Castro diz, tambm, que h quase total coincidncia nas posies defendidas por ambos. Minhas referncias sero feitas republicao do texto de Castro (1998), que foi apresentado no seminrio promovido pelo MEC, pelo CONSED e pela Secretaria de Educao do Estado de So Paulo, em agosto de 1986.

cursos secundrios aplicados ou mais voltados para certas reas, como as comerciais, as artsticas, as biolgicas, as industriais. A idia no seria a de profissionalizar, mas, sim, vestir os mesmos contedos acadmicos (cincias, matemtica, comunicao escrita) com roupagens daquelas reas. E exemplificou: aprende-se matemtica aplicada nos negcios; fsica, estudando mquinas ferramentas; ler e escrever, redigindo relatrios e lendo manuais de computador. Mesmo reconhecendo que alguns dos CEFETs brasileiros j fazem isso, o autor defendeu que o mesmo objetivo pode ser atingido com igual xito sem a parte profissionalizante. O objetivo seria a mesma formao geral, s mudariam as roupas, que so aplicadas. A grande tarefa seria livrar o ensino mdio da finalidade nica de preparao para o vestibular, mantendo-se, no entanto, acadmico e com a finalidade prtica de preparar o aluno a viver no mundo atual, eliminando o enciclopedismo do currculo e trazendo-o mais para perto do mundo real. Para Castro, deveria ser enterrada de uma vez por todas a idia de uma escola que, ao mesmo tempo, profissionalize e prepare para o vestibular. Mesmo depois da dissoluo da lei 5.692/71, ela permaneceria viva nas escolas tcnicas industriais. , pois, para elas, que o autor dedica a maior parte de sua reflexo, no sentido de promover um divrcio amigvel entre o ensino acadmico e o profissional. A soluo radical de estancar a sangria provocada pelo vestibular nas escolas tcnicas seria a eliminao pura e simples da parte geral acadmica do seu currculo. Como alguns CEFETs j teriam modificado o carter do seu currculo acadmico, no sentido defendido pelo autor, essa eliminao seria prejudicial para eles. Castro preferiu, ento, a maneira mais imediata e mais fcil de separar o certificado acadmico do certificado profissional. As escolas tcnicas deveriam ser encorajadas a eliminar a parte geral do currculo, mas no seriam obrigadas a isso. separao dos certificados, corresponderia a separao entre os dois currculos. Alis, soluo desse tipo j estaria em prtica no Brasil, em certas escolas tcnicas federais e no SENAI, que oferecem a parte propriamente profissional de um curso tcnico para quem j concluiu o 2o grau - o chamado curso tcnico especial, por essa entidade. Com a matrcula separada na parte profissional do curso tcnico, Castro esperava que o nmero de alunos pudesse ser, a, multiplicado por nove se as oficinas e laboratrios fossem empregados em trs turnos, independentemente da sincronia com as disciplinas de carter geral. Para isso, a gesto dos estabelecimentos de ensino precisaria ser radicalmente alterada. Seus diretores deveriam adotar a figura do vendedor agressivo de servios de alta qualidade, aproximando-se das empresas, de modo a ajustar os cursos s necessidades atuais do mercado de trabalho. Tanto quanto possvel, os cursos tcnicos seriam ministrados sob medida das necessidades das empresas locais.

Embora a preocupao com o aumento da produtividade no uso das instalaes das escolas tcnicas estivesse presente em todo o texto, Castro no se mostrou partidrio da modularizao dos currculos dos cursos por elas oferecidos. Disse que, infelizmente, as possibilidades de modularizar o currculo de um curso tcnico so muito reduzidas. Ademais, essa soluo acabaria por levar tentao de alongar muito o curso, na direo da engenharia convencional, como teria acontecido com os tecnlogos. J para as ocupaes de escritrio, o autor mostrou-se entusiasta da modularizao. O objetivo do ensino mdio acadmico seria criar um sistema de crditos, permitindo o aproveitamento de disciplinas ou mdulos cursados em diferentes instituies para a obteno de certificados profissionais em carreiras compatveis com a preparao para o vestibular. Exemplificou isso com sistemas operacionais e processamento de texto, a seu ver habilidades teis tanto no mercado de trabalho quanto no ensino superior. Dualidade normatizada A aprovao pelo Congresso Nacional do projeto de LDB oriundo do Senado, seguida da sano presidencial, foi interpretada como dispensadora de nova lei para a educao profissional. Conseqentemente, foi baixado o decreto 2.208, em 17 de abril de 1997, seguido da portaria ministerial no 646/97, que determinaram a separao entre o ensino mdio, chamado acadmico pelos consultores, e o ensino profissional, chamado mais amplamente de educao profissional pela LDB-96. A interpretao do artigo 40 desta lei permite tanto o entendimento de que a articulao entre o ensino mdio e a educao profissional se faz entre dois segmentos distintos, quanto a compreenso de que so duas dimenses curriculares, num sistema no necessariamente segmentado. Mas, o Ministrio da Educao preferiu o primeiro entendimento, que o dispensaria de promover a aprovao de mais um projeto de lei. Acerquemo-nos um pouco mais os fundamentos de tal entendimento. A LDB-96 traz uma concepo marcadamente profissionalizante do ensino mdio, em oposio concepo nitidamente profissional da educao tcnica. No no sentido lato que se generalizou depois da lei 5.692/71, quando o termo profissionalizante passou a significar ensino profissional sem os preconceitos negativos que lhe eram atribudos. Tanto assim, que no item II das finalidades do ensino mdio, a "preparao para o trabalho" aparece antes da "preparao para a cidadania". No bastasse isso, a continuao do item refere-se exclusivamente profissionalizao do aluno: "de modo a ser [ele] capaz de se adaptar com flexibilidade a novas condies de ocupao ou aperfeioamento posteriores" - claro que isso no diz respeito "preparao para a cidadania" !

Depois de apresentar a finalidade do ensino mdio voltada para a formao tica e a autonomia intelectual, o texto da LDB retorna profissionalizao, agora de modo surpreendente: no item IV, o ensino mdio apresentado como tendo a finalidade de propiciar "a compreenso dos fundamentos cientfico-tecnolgicos dos processos produtivos". Acrescenta, ainda, que isso dever ser feito "relacionando a teoria com a prtica, no ensino de cada disciplina". No mesmo sentido, a lei determina que os contedos e as formas de avaliao sero organizados de tal forma que, ao final do ensino mdio, o educando demonstre "domnio dos princpios cientficos e tecnolgicos que presidem a produo moderna". No referente ao currculo, a seo do ensino mdio determina que as diretrizes curriculares destacaro "a educao tecnolgica bsica", "o processo histrico de transformao da sociedade e da cultura". Destinada pela LDB-96 para os alunos matriculados no ensino mdio ou dele egressos, a educao profissional foi configurada pelo decreto 2.208/97 como um sistema paralelo. Com efeito, a articulao entre ambos foi concebida entre dois segmentos distintos. Enquanto segmento distinto do ensino mdio, a educao profissional ser composta de trs nveis, onde a preocupao com os cursos tcnicos se expressa na maioria absoluta dos artigos. O nvel bsico12 foi destinado qualificao, requalificao e reprofissionalizao de trabalhadores, independentemente de escolarizao prvia, em cursos no sujeitos a regulamentao curricular. aqui que se enquadram os cursos de aprendizagem do SENAI, assim como os cursos mais breves que a instituio ministra, e, tambm, os cursos que as escolas tcnicas da rede federal foram instadas a oferecer, atuando na rea tpica daquela instituio patronal. A propsito, as instituies de ensino profissional pblicas e as privadas sem fins lucrativos, apoiadas financeiramente pelo Poder Pblico, devero oferecer, obrigatoriamente, cursos profissionais de nvel bsico, abertos aos alunos das redes pblicas e privadas de educao bsica, assim como aos trabalhadores com qualquer nvel de escolaridade. O nvel tcnico foi destinado a proporcionar habilitao profissional aos alunos matriculados no ensino mdio ou dele egressos. Os cursos tcnicos tero organizao curricular prpria, independente do ensino mdio, sendo ministrados de forma concomitante ou seqencial a este. Assim, ficou terminantemente proibido oferecer um curso tcnico integrado com o ensino mdio, a no ser nas escolas agrotcnicas, uma exceo mencionada, mas no definida. A nica articulao admitida entre ensino mdio e ensino tcnico, ainda assim, a posteriori, seria o aproveitamento neste de at 25% do total da carga horria mnima, de disciplinas profissionalizantes cursadas naquele. Os currculos das
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A nomenclatura ser causa de confuso, pois o nvel bsico da educao profissional bem distinto do ensino bsico, conforme a LDB-96.

habilitaes tcnicas podero ser organizadas em mdulos, os quais tero carter de terminalidade, dando direito a certificados de qualificao profissional especfica. Num intervalo de cinco anos, tais mdulos podero ser aproveitados para a composio de um certificado de habilitao profissional de nvel tcnico, que dever ser conferido pelo estabelecimento que ministrou o ltimo dos mdulos. O nvel tecnolgico, o mais imprecisamente definido de todos, foi destinado aos egressos do ensino mdio e tcnico, em cursos de nvel superior na rea tecnolgica. Os diplomas correspondentes sero de tecnlogo nas respectivas especialidades. A portaria mencionada acima, no 646/97, destinada exclusivamente s escolas tcnicas da rede federal, estabeleceu que estas devero se constituir em centros de referncia, ficando com sua expanso limitada em termos do nmero de estabelecimentos. A portaria fez referncia a artigo de medida provisria13 que determina a expanso da oferta de ensino tcnico, mediante a criao de novas unidades escolares por parte da Unio, em parceria com os estados, os municpios, o setor produtivo ou organizaes no-governamentais, que sero responsveis pela manuteno e gesto dos novos estabelecimentos de ensino. No que concerne ao ensino tcnico, a nova legislao realizaria, ento, a proposta de Castro: a separao entre este e o ensino mdio, de modo que o ensino tcnico ficasse desprovido por completo de sua antiga funo propedutica, isto , preparatria para o ensino superior. Morfologia da Rede Federal de Ensino Tecnolgico As informaes a respeito do ensino tcnico so precrias. Quantas escolas, quantos alunos e quais habilitaes estudam, so dados que, at 1999, no integraram o Censo Educacional do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais - INEP. A impossibilidade de conseguir informaes adequadas sobre o conjunto das instituies de ensino me fez concentrar a ateno sobre a rede federal. No s por causa do acesso s informaes, mas, tambm, e principalmente, pelo fato de que ela foi a razo mais forte das polticas do MEC para o setor.
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Trata-se da medida provisria 1.549-29, de 15 de abril de 1997, que reformulou a organizao da Presidncia da Repblica e dos ministrios. Ela acrescentou pargrafos lei 8.948/94, que instituiu o Sistema Nacional de Educao Tecnolgica, que j se supunha ultrapassada pelos fatos e pela legislao posterior. A lei rediviva transformava todas as escolas tcnicas federais em CEFETs e criava um Conselho Nacional de Educao Tecnolgica, paralelo ao Conselho Nacional de Educao. A medida provisria suprimiu essa transformao, mas a lei 9.131/95, que criou o CNE, no revogou a lei do ano anterior, nem os artigos que tratam do CNET.

Antes de tudo, uma preciso terminolgica. Os documentos legais denominam de rede federal de educao tecnolgica ao conjunto das seguintes instituies: - escolas tcnicas federais - escolas agrotcnicas federais - escolas tcnicas das universidades federais - centros federais de educao tecnolgica. Essas instituies ministram ensino tcnico e tecnolgico, alm de cursos que o decreto 2.208/97 veio a denominar de bsicos, isto , os que no exigem requisitos de escolaridade formal. Em 1996, a rede federal de educao tecnolgica compreendia 134 instituies CEFETs, escolas tcnicas industriais e escolas agrotcnicas -, com cerca de 110 mil alunos, em cursos tcnicos integrados. Antes mesmo da promulgao do decreto 2.208, em abril de 1997, o governo federal j ordenava o segmento do ensino tcnico. Neste sentido, a medida provisria 1.549-29, de 14 de maro de 1997, alterou um artigo da lei 8.949/94, j comentada. Pela nova redao, a expanso da oferta de ensino tcnico, mediante a criao de novas escolas federais, somente poderia ocorrer em parceria com os estados, os municpios, o Distrito Federal, assim como parcerias que envolvessem empresas ou organizaes no governamentais. Numa atitude de abandono do protagonismo que o governo federal sempre teve nesse segmento, desde a lei orgnica de 1942, o novo dispositivo dizia que as instituies parceiras da Unio que seriam as responsveis pela manuteno e pela gesto dos novos estabelecimentos de ensino. Para isso, a Unio ficou autorizada a repassar a suas parceiras recursos financeiros destinados a investimentos em obras e equipamentos.14 A portaria MEC 646, de 14 de maio de 1997 regulamentou a implantao do decreto 2.208/97 na rede federal de educao tecnolgica. Em termos simblicos, determinou que as instituies dessa rede devessem constituir em centros de referncia para as demais, tendo, inclusive, papel relevante na expanso da educao profissional, nos termos da lei 8.949/94, com a mudana da medida provisria 1.549-29/97. Dito de outro modo, elas seriam as instituies com que o governo federal contaria para o estabelecimento das parcerias com as instncias estaduais e municipais, assim como com entidades privadas.

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Em 7 de abril de 1998, a medida provisria 1.651-42 alterou uma vez mais aquela lei, incluindo uma condio para a transferncia de recursos financeiros para as instituies parceiras. Elas ficaram obrigadas a prestar contas dos valores recebidos e, caso a finalidade para a qual os recursos foram destinados tenha sido modificada, a Unio deveria ser ressarcida, com os acrscimos legais, sem prejuzo das sanes penais e administrativas cabveis.

Foi estabelecido, tambm, pela portaria, o prazo de quatro anos para a implantao das determinaes daquele decreto. Cada escola da rede federal deveria elaborar um plano de implantao que previsse o incremento da matrcula na educao profissional. Elas ficavam autorizadas a oferecer o ensino mdio, separadamente do ensino tcnico, destinando quele, em 1998, no mximo 50% das vagas oferecidas para os cursos regulares em 1997. O mesmo plano de implantao deveria prever um incremento de vagas de 50% do nmero oferecido em 1997, no ensino mdio e tcnico, num perodo de cinco anos. Na oferta de cursos de nvel tcnico e de qualificao, requalificao e reprofissionalizao de jovens, adultos e trabalhadores em geral, deveriam ser levadas em conta as demandas identificadas junto aos setores produtivos, os sindicatos de trabalhadores e sindicatos patronais, bem como junto a rgos de desenvolvimento econmico e social dos governos estaduais e municipais, dentre outros. Para tanto, cada instituio da rede federal de educao tecnolgica deveria implantar, em articulao com a Secretaria do Ensino Mdio e Tecnolgico e com aqueles rgos de desenvolvimento, mecanismos permanentes de consulta aos setores interessados na formao de recursos humanos. Os objetivos visados deveriam ser os seguintes: (i) identificao de novos perfis profissionais demandados pelos setores produtivos; (ii) adequao da oferta de cursos s demandas dos setores produtivos. Um sistema de acompanhamento de egressos dos cursos deveria estar includo nesse mecanismo. A cefetizao da rede federal, j comentada como tentada ao fim do governo Itamar Franco, foi retomada no governo Fernando Henrique Cardoso pelo decreto 2.406, de 27 de novembro de 1997, que regulamentou a lei 8.948/94. Os CEFETs foram definidos como sendo instituies pblicas ou privadas com as seguintes caractersticas: 1 - oferta de educao profissional, levando em conta o avano do conhecimento tecnolgico e a incorporao crescente de novos mtodos e processos de produo e distribuio de bens e servios; 2 - atuao prioritria na rea tecnolgica, nos diversos setores da economia; 3 - conjugao, no ensino, da teoria com a prtica; 4 - integrao efetiva da educao profissional aos diferentes nveis e modalidades de ensino, ao trabalho e tecnologia; 5 - utilizao compartilhada dos laboratrios e dos recursos humanos pelos diferentes nveis e modalidades de ensino; 6 - oferta de ensino superior tecnolgico diferenciado das demais formas de ensino superior; 7 - oferta de formao especializada, levando em considerao as tendncias do setor produtivo e do desenvolvimento tecnolgico; 8 - realizao de pesquisas aplicadas e prestao de servios;

9 - desenvolvimento da atividade docente estruturada, integrando os diferentes nveis e modalidades de ensino, observada a qualificao exigida em cada caso; 10 - desenvolvimento do processo educacional que favorea, de modo permanente, a transformao do conhecimento em bens e servios, em benefcio da sociedade; 11 - estrutura organizacional flexvel, racional e adequada s suas peculiaridades e objetivos; 12 - integrao das aes educacionais com as expectativas da sociedade e as tendncias do setor produtivo. O exame das caractersticas listadas acima permite a constatao de que elas misturam elementos especficos dos CEFETs, como o oferecimento de cursos superiores, definidos negativamente - diferenciado das demais formas de ensino superior -, como elementos muito gerais, como o desenvolvimento do processo educacional que favorea, de modo permanente, a transformao do conhecimento em bens e servios, em benefcio da sociedade. No caso dos CEFETs privados, seus cursos seriam autorizados e reconhecidos (mormente os cursos superiores de graduao e ps-graduao) segundo a legislao vigente. No caso dos federais, haveria um decreto presidencial para a implantao de cada um, aps aprovao pelo MEC do projeto institucional de cada instituio. Cada CEFET federal deveria contar com um conselho tcnico profissional, constitudo por dirigentes do centro e por empresrios e trabalhadores do setor produtivo de suas reas de atuao, com atribuies tcnico-consultivas e de avaliao do atendimento s caractersticas e ao objetivo da instituio.15 Finalmente, o decreto confirmou a lei no que diz respeito possibilidade de uma escola agrotcnica federal transformar-se em CEFET: isso dependeria de processo de avaliao de desempenho a ser desenvolvido sob a coordenao da SEMTEC. O projeto institucional de cada instituio da rede federal candidata a se transformar em CEFET foi definido pela portaria MEC 2.267, de 19 de dezembro de 1997. Dentre a lista de itens que tal projeto deveria conter, cumpre mencionar trs:

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O conselho diretor previsto pela lei 2.406/94, mas suprimido pela medida provisria 1.651-42/98, seria composto de 10 membros (cada um com suplente), todos nomeados pelo ministro da educao. A composio seria a seguinte: um representante do MEC; um representante de cada um das federaes da indstria, do comrcio e da agricultura do estado onde o CEFET estiver situado; cinco representantes da instituio, incluindo um representante discente; e um representante dos ex-alunos.

- previso do aporte de recursos financeiros a mdio e longo prazos para o atendimento do projeto institucional, especificando estratgias do incremento desses recursos, incluindo os oriundos de parcerias; - apresentao da proposta pedaggica da instituio, destacando o processo de elaborao e participao de educadores, empresrios e trabalhadores na sua definio; - especificao dos processos de interao com os setores produtivos, objetivando: a avaliao permanente dos egressos dos cursos ministrados; as necessidades de reformulao curricular; a identificao de novos perfis de profissionais demandados; a adequao da oferta de cursos s demandas diagnosticadas. Uma vez que uma instituio da rede federal de educao tecnolgica fosse transformada em CEFET, essa portaria previu que ela passasse a gozar de autonomia para criar e ampliar vagas nos cursos profissionais de nvel bsico, tcnico e tecnolgico. Toda essa complexa legislao revela duas orientaes principais. Primeiro, a orientao centrpeta, com as instituies que fazem parte da rede federal de educao tecnolgica do mbito exclusivo ou principal do Ministrio da Educao para o mercado, no que diz respeito s fontes de financiamento, avaliao, definio curricular, etc. As parcerias com as instncias inferiores do Poder Pblico e com entidades privadas, assim como a participao de empresrios e trabalhadores (em dosagens a serem estabelecidas em cada instituio) em seu conselho tcnico profissional seriam os instrumentos privilegiados desse movimento do Estado ao mercado. Segundo, a orientao cefetizao, de modo que as instituies da rede federal passassem a incluir cursos superiores, sem abrirem mo do ensino bsico e tcnico. Cefetizada, a rede federal passaria a constituir um elemento de referncia no campo da educao profissional, alm de ser ela prpria, elemento de expanso da oferta mediante a criao de unidades descentralizadas e a montagem de parcerias. Apresentado o quadro normativo que veio a reger a rede federal de educao tecnolgica, passemos, agora, a tratar do processo de transio para sua adequao aos novos modelos, em particular a apartao entre o ensino mdio e o ensino tcnico. Antes de passar aos dados, vale uma pequena digresso para evocar a questo dos custos, que presidiram a elaborao das propostas dualistas que se fizeram vitoriosas. Dizia-se ser muito caro oferecer um curso tcnico integrado porque muitos alunos queriam mesmo preparar-se para os exames vestibulares aos cursos superiores,16 nem mesmo trabalhando como tcnico durante curto perodo.
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Para a desqualificao dessa possibilidade, dizia-se que os alunos se preparavam para fazer vestibular de direito em escola tcnica, o que no , definitivamente, a verdade.

Cada tcnico efetivamente formado e em atuao no mercado de trabalho enquanto tal, custaria, ento muito caro. Com a separao entre os cursos, os custos baixariam, pois somente iriam fazer um curso tcnico aqueles que efetivamente quisessem ou no tivessem alternativa... No entanto, os efeitos no intencionados dessa poltica educacional tm sido surpreendentes, apontando uma tendncia que poder levar a um aumento considervel dos custos. Para comear, as escolas tcnicas federais foram quase todas transformadas em CEFETs, e a tendncia que todas o sejam, caminho que ser seguido por pelo menos parte das escolas agrotcnicas. claro que os custos das escolas cefetizadas aumentaro, tanto o custo global quanto o de cada um dos seus cursos, no s pelo aumento de complexidade organizacional inevitvel, como, tambm, pelo fato de que certos cursos tcnicos tm sido salvos da apartao determinada pela lei pela sua promoo a cursos tecnolgicos, portanto, de nvel superior. Isso ocorre pela resistncia de administradores educacionais oferta de cursos tcnicos sem uma carga substancial de educao geral, que, para muitos, deve aumentar, no diminuir.17 Essa promoo ou esse disfarce acaba por elevar os custos para as instituies como para os alunos, alm de suscitar neles expectativas nem sempre correspondidas pelo mercado de trabalho. Outras situaes que tm ocorrido, no caso das escolas tcnicas/CEFETs que implantaram a dualidade de cursos, isto , a matrcula simultnea do aluno no curso tcnico e no curso mdio, o trancamento daquele em proveito deste. Seja porque a dualidade de matrcula exige ampliao do tempo de presena na instituio (implica em custo de alimentao e abrir mo da possibilidade de trabalho), seja porque o motivo da preparao para os vestibulares se sobrepe a qualquer outro, seja, ainda, pela combinao de ambos, tem havido uma proporo elevada de desistncia do curso tcnico. O custo se eleva, ento, por mais essa via. E mais: a tendncia de aumento do nmero de candidatos aos exames de seleo para ingresso nos CEFETs: mesmo se um curso tcnico mencionado na hora da inscrio, a possibilidade de tranc-lo, como os alunos concentrando os esforos no curso mdio, comea a ser de conhecimento cada vez mais amplo. Mas, as alternativas que tm sido mesmo enfatizadas pela poltica quotidiana do MEC, no escrita, para com sua prpria rede de educao tecnolgica, so os cursos tcnicos seqenciais (para quem j concluiu o ensino mdio) e os cursos tecnolgicos, estes para as instituies cefetizadas. Nesse quadro, qual seria o lugar do ensino mdio ? A julgar pelas propostas de apartao, em sua verso inicial, seria, no mximo, uma situao transitria, em que os professores existentes continuariam empregados durante um certo tempo, no se induzindo
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Alegam eles que mesmo os alunos dos cursos tcnicos ps-mdios ressentem-se da educao o geral deficiente ou j esquecida - seu curso 2 grau/mdio teria sido feito h alguns anos antes do ingresso no curso tcnico, e o suprimento acaba por ser aqum do mnimo considerado adequado.

resistncias sindicais, previsveis no caso de sua disponibilizao. Durante alguns anos, o ensino mdio seria oferecido concomitantemente ao ensino tcnico, iria diminuindo o nmero de vagas, progressivamente, at que somente sobrasse o ensino tcnico, ento cursado no modo seqencial. O que algumas instituies esto tentando fazer salvar o curso mdio como algo que valha a pena manter. Para tanto, investem nas disciplinas profissionalizantes, de modo que possam ser positivamente aproveitadas no currculo de um curso tcnico, caso venha a ser procurado pelo egresso, e at mesmo no currculo de um curso tecnolgico. Passemos, agora, para o exame de alguns dados estatsticos. As tabelas 1, 2 e 3 apresentam o efetivo discente das instituies federais de educao tecnolgica nos anos de 1998, 1999 e 2000, justamente no primeiro trinio da transio. Vejamos que tendncias podemos perceber nelas. O primeiro dado que salta aos olhos a diminuio do nmero de alunos no ensino mdio. De praticamente 14 mil, em 1998, eles passaram a quase 12 mil, em 2000. Essa diminuio precisaria ser corrigida pelo destaque dos alunos que ingressaram no regime do curso tcnico integrado. Se isso pudesse ser feito, veramos que o nmero de alunos que ingressaram em cursos concomitantes tem diminudo, com a tendncia de exclusividade do curso tcnico seqencial. Assim que o nmero de alunos dos cursos tcnicos quase dobrou nesse trinio: de pouco mais de 15 mil a 30 mil. Os cursos tecnolgicos, por sua vez, cresceram muito, de 612 matrculas em 1998, passou-se a quase 6 mil, em 2000, resultado da cefetizao acelerada por que passou a rede federal. Se, naquele ano, apenas 6 instituies ofereciam cursos tecnolgicos, o nmero delas elevou-se a 19. Vale mencionar o CEFET do Paran, o de maior efetivo discente em cursos tecnolgicos, que conta com quase 2.500 alunos matriculados em 2000. Os cursos de licenciatura, destinados formao de formadores, tm sido pouco oferecidos pelas instituies da rede federal, totalizando, em 2000, meio milhar de estudantes, efetivo superado at mesmo pelos cursos de ps-graduao, includos na categoria outros cursos superiores. Os 10 CEFETs tm 33 unidades descentralizadas, em geral nos mesmos estados em que esto situados. A unidade de Petrolina est vinculada ao CEFET de Pernambuco, em Recife, ao invs de estar incorporada ao CEFET de sua mesma cidade, recm criado. No Rio de Janeiro, a Escola Tcnica Federal de Qumica foi transformada em CEFET. Mas, como no poderia haver dois CEFETs na mesma cidade,18 sua sede foi artificialmente transferida para a unidade descentralizada de Nilpolis, na rea metropolitana da capital, enquanto as instalaes do Rio de Janeiro constituram uma UNED. um caso dramtico de inverso entre centro e periferia. Ademais, esse o nico CEFET que tem uma especialidade - qumica inscrita no seu nome, enquanto todos os demais so genricos.
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No consegui saber a razo de tal impedimento.

Restaram poucas escolas tcnicas industriais depois da ampla cefetizao: apenas seis, s quais esto afetas quatro UNEDs. Recursos para reforma e expanso Antes mesmo da promulgao da LDB, quando o MEC ainda apostava numa lei especfica para a educao profissional, comeou a ser elaborado o Programa de Expanso da Educao Profissional - PROEP, que contou com a assessoria de tcnicos do BID e, ao menos no seu incio, com a colaborao direta de tcnicos do Ministrio do Trabalho. Sete meses aps a promulgao do decreto 2.208/97, foi divulgada a verso traduzida para o portugus do Regulamento Operativo, por norma do diretor executivo Unidade de Coordenao do Programa19 e com aprovao do BID. O regulamento traz um resumo do contrato de emprstimo MEC/BID,20 do qual vou fazer um extrato. O emprstimo montava at 250 milhes de dlares americanos, com o aporte em reais de valor equivalente, recursos estes provenientes em partes iguais do Tesouro Nacional e do Fundo de Amparo ao Trabalhador, administrado pelo Ministrio do Trabalho. A previso de gastos apontava os itens obras civis e mobilirio e equipamentos como os que teriam mais dispndios, respectivamente 120 e 200 milhes de dlares. Esses recursos seriam transferidos para as entidades executoras de forma no reembolsvel. O objetivo do Programa, conforme consta do Regulamento Operativo, era o de apoiar a implantao da reforma da educao profissional em execuo pelo MEC. Atravs do Programa, procurar-se- criar um sistema de educao profissional (educao para o trabalho), separado do ensino mdio e do ensino universitrio. O referido sistema dever habilitar jovens e adultos para o mercado de trabalho mediante a oferta de cursos ps-mdios no universitrios, e cursos livres de nvel bsico e de aperfeioamento, com o objetivo de obter uma oferta, dentro do pas, de mo-de-obra melhor qualificada.

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A Unidade de Coordenao do PROEP foi criada pela portaria MEC 1.005/97. Seu diretorexecutivo seria o diretor de programas da SEMTEC, com estrutura prpria. 20 Contrato de Emprstimo no. 1.052 OC/BR, assinado pelo ministro em 24/12/00, e aprovado pelo Senado Federal, com ementa publicada no Dirio Oficial da Unio de 29/12/97. As condies financeiras do emprstimo no foram publicadas.

O mesmo Regulamento estabelece como objetivos especficos do Programa a reduo gradual das matrculas no ensino mdio das instituies pblicas de ensino profissional, de modo que elas se dediquem com exclusividade a sua finalidade prpria. O Regulamento deixa claro que essa orientao vale para tanto para as instituies da rede federal quanto para as estaduais que quiserem se beneficiar dos recursos do contrato MEC/BID. No Regulamento Operativo, os centros pblicos de educao profissional tiveram o qualificativo pblico retirado de suas primeiras verses, ao mesmo tempo em que a participao privada foi ampliada, sem meno gesto tripartite. Com efeito, as caractersticas de um centro de educao profissional foram listadas assim: a - determinao da oferta de cursos em funo dos estudos da demanda; b - atualizao permanente de currculo de acordo com as caractersticas ocupacionais requeridas; c - adoo de sistema de estgios supervisionados para estudantes nos locais de trabalho; d - treinamento de professores por meio de estgio em empresas; e - adoo de sistema de colocao de egressos em empregos; f - sistema de acompanhamento de egressos; g - integrao de representantes do setor privado nas decises; h - integrao com os mercados atravs de convnios (parcerias) com empresas e outros empregadores para efeito de estgio, uso de equipamentos, treinamento de professores, venda ou compra de servios, etc.; i - integrao com outras instituies de ensino profissional em relao a oferta, capacitao de professores, assistncia tcnica e outros; j - adoo de sistemas de contabilidade de custos; k - gerao de receita prpria significativa; e l - progressiva autonomia de gesto financeira e de recursos humanos. Embora o Regulamento Operativo seja mais explcito em suas metas financeiras, ele indicou ao menos uma meta fsica: as escolas tcnicas federais, as estaduais e municipais existentes, mais as novas unidades que seriam construdas, constituiriam uma rede de aproximadamente 200 centros de educao profissional. Seria a realizao tardia do projeto do governo Sarney ? A integrao de representantes do setor privado nas decises, a previso de convnios com empresas e outros empregadores para, inclusive, a compra ou venda de servios, assim como a gerao de receita prpria significativa representou uma concepo privatista dos centros de educao profissional, o que fez inteligvel a retirada da palavra pblicos. Com efeito, os objetivos especficos do Programa foram elaborados de modo a no deixar dvidas quanto s condies de expanso dessa rede: nada de

exclusividade de financiamento federal. Na letra do Regulamento, um dos objetivos dizia: Garantia de que o aumento de estabelecimentos de educao profissional dar-se- por meio dos Estados, Distrito Federal ou Municpios, isoladamente ou em associao com o setor privado, ou por meio de entidades privadas sem fins lucrativos, isoladamente ou em associao com o setor pblico. Na mesma linha, seriam dados estmulos para que se adotassem formas flexveis de contratao de pessoal com base na legislao vigente. Decodificando essa expresso, reconhece-se a proibio de contrato de pessoal dentro dos quadros do funcionalismo pblico. Antes ainda da publicao no Dirio Oficial da Unio da autorizao para a celebrao do contrato, foi assinada a portaria interministerial 1.018, de 11 de setembro de 1997, pelos ministros da educao e do trabalho. Ela criou o Conselho Diretor do PROEP, com base no MEC, composto dos seguintes membros: o secretrio da SEMTEC, seu presidente; o secretrio da SEFOR; o presidente do CODEFAT; o diretor do Departamento de Desenvolvimento da Educao Mdia e Tecnolgica, da SEMTEC; e o diretor do PROEP, que seria o secretrio executivo do Conselho. As atribuies do Conselho Diretor do PROEP foram bastante amplas: deliberar sobre as polticas e diretrizes para implementao da reforma; deliberar sobre os planos operativos globais; analisar os relatrios anuais do Programa, elaborados por sua coordenao; e analisar eventuais propostas de ajustes ou alteraes do Programa, a serem submetidas (sic) ao BID. Passemos, agora, a examinar os textos sobre o PROEP inseridos na pgina da SEMTEC, portanto, acessveis ao pblico em geral. O projeto foi apresentado como tendo sido executado com o apoio do Programa das Naes Unidos para o Desenvolvimento PNUD, e da UNESCO, tambm da ONU, com o financiamento do BID, cujo lugar foi menos destacado do que o efetivamente ocupado por essa agncia financeira. O PROEP tem como meta a implementao e/ou a readequao (sic) de 200 centros de educao profissional, com a seguinte especificao: 70 na esfera federal, 60 na estadual e 70 no segmento comunitrio.21 Em termos de nmero de
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O segmento comunitrio entendido como constitudo por entidades tais como sindicatos patronais ou de empregados, de qualquer setor profissional; organizaes no governamentais; entidades privadas sem fins lucrativos; instituies filantrpicas, entre outras. interessante mencionar que, para efeito do projeto, as prefeituras municipais foram consideradas como integrantes do segmento comunitrio.

alunos dos cursos tcnicos, a pretenso a de multiplic-lo por 2,4 de modo que se chegue a 240 mil discentes, de acordo com os padres estabelecidos pela rede federal. Os concluintes desses cursos deveriam atingir a taxa de insero no mercado de trabalho da ordem de 70%. No que concerne aos cursos de nvel bsico, at ento oferecidos predominantemente pelo Sistema S, deveria ser atingida a meta de 600 mil concluintes por ano. At maio de 2000 j teriam sido aprovados 117 projetos: 42 convnios com instituies federais, 27 convnios com instituies estaduais e 48 convnios com instituies do segmento comunitrio. As instituies federais de educao profissional, em geral duas em cada estado, deveriam se transformar em CEFETs, centros de ensaio, pesquisa e estudo relacionados com o trabalho, emprego e educao, para que possam irradiar seus conhecimentos e experincias s redes estaduais, municipais e privadas, vindo a se constituir em verdadeiros Centros de Referncia. No que concerne ao segmento comunitrio, a construo de novas escolas somente pode receber recursos do PROEP se a entidade beneficiada for de direito privado, mesmo em se tratando de escola municipal. Neste caso, a prefeitura deveria comprovar estar cumprindo com suas responsabilidades no que se refere educao fundamental. A contrapartida esperada de uma entidade do segmento comunitrio a doao de terreno para construo, a assuno de todas as despesas de custeio, assim como a demonstrao de que a escola est em articulao com comunidade e com o setor produtivo local. As escolas pretendentes de financiamento devem indicar, em modelos prprios, uma grande quantidade de informaes, inclusive os modelos de gesto autnoma e progressiva, que conte com a participao de empresrios e de trabalhadores nos rgos colegiados.22 A integrao com o setor produtivo, assim como os convnios e parcerias, devem ser listados, com destaque para a gerao de receitas prprias, provindas de cursos e servios. O modelo de gesto atual deve ser apresentado, de modo a contrast-lo com o novo modelo de gesto, a ser implantado progressivamente. Os pedidos de financiamento de cada escola so submetidos a uma anlise que inclui uma pontuao em diversos itens, de modo a tornar clara a escolha mediante critrios tcnicos e no polticos, como, alis, j se anunciava no Regulamento Operacional do contrato MEC/BID.

O MT NA EDUCAO PROFISSIONAL

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A modalidade dessa participao de iniciativa de cada escola.

Neste item, vou apresentar a atuao do Ministrio do Trabalho - desde 1998 Ministrio do Trabalho e Emprego - nas polticas de educao profissional na segunda metade da dcada de 90. Ao contrrio do que fiz com o Ministrio da Educao, cujas polticas puderam ser estudadas em maior perspectiva, a atuao do Ministrio do Trabalho recente demais para que pudesse proceder de maneira anloga. Por isso, a anlise mais voltada para a atuao recente da secretaria dedicada educao profissional.23 Nove meses depois da posse como presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso baixou o decreto 1.643, de 25 de setembro de 1995, que reestruturou o Ministrio do Trabalho. Dentre suas competncias, o MT passou a incluir a formao e o desenvolvimento profissional para o que passou contou com um rgo especfico singular, a Secretaria de Formao e Desenvolvimento Profissional - SEFOR. Como rgo colegiado, o ministrio dispunha do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo do Trabalhador - CODEFAT. A SEFOR recebeu as seguintes atribuies: a) realizar estudos objetivando a formulao de polticas e diretrizes na rea de educao profissional; b) promover a execuo de programas de educao profissional de acordo com as necessidades do mercado de trabalho; c) estudar, analisar, orientar, coordenar e supervisionar as atividades relacionadas com a formao e o desenvolvimento profissional para o mercado de trabalho; d) promover a articulao, no campo da educao profissional, com as secretarias do trabalho dos estados, municpios, os conselhos estaduais e municipais do trabalho, as instituies de formao profissional e as escolas tcnicas; e) fomentar a execuo de aes na rea de educao profissional, em articulao com empresrios e organizaes nogovernamentais. Com todas essas atribuies mais os recursos oriundos do Fundo de Amparo ao Trabalhador, a SEFOR passou a ter uma capacidade de implementar as polticas do novo governo no mbito da educao profissional, incomparavelmente superior a tudo que o Ministrio do Trabalho fizera no passado. Se cotejada com a capacidade do Ministrio da Educao, a SEFOR esteve igualmente em melhor situao, j que o MEC contava com os encargos de manuteno da rede federal de escolas tcnicas e CEFETs, que limitavam sobremaneira sua possibilidade de atuao, ao passo que o MTE encontrava-se totalmente livre para empreender aes e desenvolver parcerias. O Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT foi criado pela lei 7.998/90, no mbito do governo federal, com o fim principal de financiar o seguro desemprego, o abono
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Apesar da mudana do nome do ministrio, vou me referir a ele sempre com Ministrio do Trabalho - MT. O mesmo com a Secretaria de Formao e Desenvolvimento Profissional SEFOR. Vou usar esta sigla a despeito da mudana em 1999 para Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego - SPPE.

salarial, o crdito popular, as informaes sobre o mercado de trabalho, o investimento na criao de empregos e na gerao de renda, assim como na educao profissional dos trabalhadores. O FAT veio, ento, a ser a principal fonte de recursos para o financiamento das Polticas Pblicas de Trabalho e Renda PPTR . Vale destacar que 40% dos recursos do fundo devem ser repassados ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, por determinao constitucional, na expectativa de que o investimento produtivo resulte na criao de empregos - uma forma bem indireta de amparo ao trabalhador. O FAT foi constitudo, principalmente, com recursos gerados pelas contribuies sociais devidas pelas empresas e pelos empregadores governamentais, calculados sobre as respectivas folhas de pagamento - o PIS e o PASEP. Alm de contar com essas arrecadaes, o fundo formado tambm com a remunerao de emprstimos do BNDES, de depsitos especiais, dos saldos remanescentes do pagamento Seguro-Desemprego e Abono Salarial e, por fim, com a contribuio sindical. O fundo gerido por um Conselho Deliberativo composto por 12 membros indicados por suas entidades: quatro representantes das centrais sindicais dos trabalhadores (Central nica dos Trabalhadores, Central Geral dos Trabalhadores, Fora Sindical e Social Democracia Sindical); quatro representantes das confederaes dos sindicatos patronais (Confederao Nacional da Indstria, Confederao Nacional do Comrcio, Confederao Nacional da Agricultura e Confederao Nacional das Instituies Financeiras); e quatro representantes do governo federal (Ministrio do Trabalho e do Emprego, Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, Ministrio da Agricultura e Abastecimento e Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social). Assim constitudo, o CODEFAT um fundo de gesto tripartite, de acordo com a constituio do pas.24 O CODEFAT determinou que uma parte dos recursos destinados aos programas de qualificao contemplassem, especificamente, os setores econmicos ou as ocupaes em expanso, com maior potencial de gerao de trabalho e renda; e grupos vulnerveis da Populao Economicamente Ativa - PEA, em processo de construo e/ou reconstruo de suas condies de empregabilidade, sujeitas a maior seletividade e desigualdade no mercado de trabalho. Novos conceitos Na elaborao e implementao do Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador - PLANFOR,25 a SEFOR insistiu no avano conceitual em matria
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O artigo 10 da Constituio Federal de 1988 determina que: assegurada a participao de trabalhadores e empregadores nos colegiados de rgos pblicos em que seus interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de discusso ou deliberao. 25 Mais adiante vou apresentar as caractersticas desse plano.

de educao profissional, de modo que sua atuao ultrapassasse o mero incremento quantitativo. Enquanto que a histrica orientao da formao profissional estaria baseada na oferta de cursos disponveis no mercado, a educao profissional deveria ser, no entender da secretaria, orientada pela efetiva demanda do setor produtivo, reunindo interesses e necessidades de trabalhadores, empresrios, comunidades.26 A secretaria insistiu, tambm, no conceito de planejamento com foco na demanda, que s pode ser entendido em contraste com o que foi definido como seu oposto, o existente planejamento com foco na oferta, especialmente pelo Sistema S27 e pelo Sistema Federal de Escolas Tcnicas. A crtica feita aos dois sistemas o de que eles no estariam sintonizados com as diversidades existentes no Brasil no que diz respeito s diferentes formas de trabalho e emprego e, tambm, s demandas do mercado de trabalho. Alm do mais, ambos os sistemas estariam demasiado viesados pela produo industrial. Com isso, os trabalhadores que se situavam fora do setor industrial ficavam margem dos benefcios da qualificao profissional. As escolas tcnicas federais e as agncias do Sistema S, apesar de interlocutores da SEFOR e executores de projetos do PLANFOR, constituam atores no campo da educao/formao profissional cuja hegemonia foi explcita e formalmente desafiada pela secretaria, como se depreende do trecho abaixo: O PLANFOR opera no sentido da reconstruo ou redefinio da institucionalidade hegemnica da educao profissional no Brasil, mobilizando e consolidando uma rede de agncias formadoras, fortalecendo novos atores, qualificando equipes profissionais que garantam a gesto, execuo, avaliao dos programas. O resultado imediato aparece na prpria rede de execuo do PLANFOR, que mobilizou 500 entidades em 1996, 830 em 1997 e 1.300 em 1998. Destaca-se, nesse conjunto, a presena da universidade pblica e privada (incluindo fundaes e institutos), de centrais e sindicatos de trabalhadores e ONGs, trazendo a competncia e a perspectiva de novos atores para um campo que, historicamente, tido como reserva de mercado de entidades tradicionais de formao profissional (Sistema S, escolas tcnicas).28

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O sentido disso que a SEFOR levou a que os projetos das secretarias estaduais do trabalho e dos parceiros visassem o aproveitamento das oportunidades de trabalho e de gerao de renda. Assim, parte dos projetos deveria estar associada a mecanismos de crdito popular, tambm com recursos do FAT, para financiar a criao de pequenos negcios, no setor informal ou no. 27 Alm das entidades voltadas diretamente para a formao profissional - SENAI, SENAC, SENAT e SENAR - o Sistema S inclui as entidades respectivas de assistncia social, assim como o SEBRAE, o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas. 28 Avaliao gerencial 1995/98 - balano de um projeto para o desenvolvimento sustentado, MTB/SEFOR, Braslia, maro 1999.

As escolas tcnicas e o Sistema S teriam uma distoro em seu modo de atuar baseado em um paradigma de trabalho e de qualificao em crise e estruturada pela oferta de cursos, com crescente dificuldade de resposta a demandas do setor produtivo e da sociedade. Esse paradigma em crise foi caracterizado como: formao nica, terminal, para empregos estveis, no setor industrial urbano, com predominncia do trabalho assalariado masculino. Com efeito, o SENAI venceu a disputa hegemnica dos anos 40 e 50, que levou praticamente extino do 1o ciclo do ensino industrial, em proveito de suas escolas de aprendizagem. Meio sculo depois, a iniciativa de nova disputa hegemnica j no lhe pertencia. A disposio inicial da SEFOR nessa disputa pode ser avaliada pela proposio de um de seus primeiros documentos de trabalho, no qual a secretaria se refere, especificamente, legislao trabalhista e sindical: "Em uma palavra, trata-se de superar a ideologia e instituies nascidas do neofascismo e do autoritarismo, 'passando a limpo a Era de Vargas'." 29 Estaria o SENAI, como todo o Sistema S, tambm produto dessa era resultado direto da interveno de Vargas nas disputas do campo educacional compreendido nessa definio dos oponentes ? Cada sistema foi objeto de uma crtica especfica. As escolas tcnicas federais foram discretamente adjetivadas de muito dispendiosas para o pequeno nmero de profissionais formados, os quais acabavam por se dirigir para os cursos superiores - uma perfeita sintonia com as crticas que lhes foram dirigidas no mbito do MEC. J o Sistema S foi criticado pelo uso de recursos pblicos de forma pouco transparente, por sua gesto exclusiva pelo patronato, alm do fato de que haveria uma espcie de inrcia na oferta de cursos, baseada na capacidade instalada. Se a gesto do Sistema S patronal e do Sistema Federal de Escolas Tcnicas estatal, na nova conceituao a direo geral do processo deveria contar com a participao dos trabalhadores, isto , deveria ser tripartite. O governo, o patronato e os trabalhadores deveriam participar em igualdade de condies na gesto dos programas, como j acontecia na gesto dos recursos do FAT. Ao invs de qualificao, como no Sistema S, a educao profissional que a SEFOR pretendeu implementar estava orientada pelo conceito de competncia. Ao invs da capacidade de realizar determinadas tarefas repetitivas, o trabalhador deveria ser capacitado para saber atuar em situaes de imprevisto, para diagnosticar situaes imprevisveis, elaborar solues e tomar decises. Os trabalhadores precisariam ampliar seu mbito de ao, no apenas fazendo funcionar os equipamentos, mas garantindo seu mximo rendimento, com um mnimo de defeitos e paradas. Sua qualificao deixaria de ser indicada
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Educao Profissional - um projeto para o desenvolvimento sustentado, Braslia, Ministrio do Trabalho/SEFOR, 1995.

meramente pela destreza operacional, traduzida em gestos e movimentos, passando a traduzir-se cada vez mais na capacidade de julgamento, deciso e interveno diante do imprevisto. Para tanto, mais do que executar tarefas, eles precisariam ser capazes de refletir sobre os problemas que aparecem em seu ambiente de trabalho, agindo com iniciativa perante situaes novas. Para a educao profissional orientada para competncias, os programas deveriam visar trs habilidades complementares: as habilidades bsicas, as habilidades especficas e as habilidades de gesto, as quais foram definidas pela resoluo 194/98 do CODEFAT da seguinte maneira: as habilidades bsicas compreendem competncias e conhecimentos gerais, essenciais para o mercado de trabalho e para a construo da cidadania, como comunicao verbal e escrita, leitura e compreenso de textos, raciocnio, sade e segurana no trabalho, preservao ambiental, direitos humanos, informao e orientao profissional e outros eventuais requisitos para as demais habilidades; as habilidades especficas compreendem competncias e conhecimentos relativos a processos, mtodos, tcnicas, normas, regulamentaes, materiais, equipamentos e outros contedos especficos das ocupaes; e as habilidades de gesto compreendem competncias e conhecimentos relativos a atividades de gesto, autogesto, melhoria da qualidade e da produtividade de micro e pequenos estabelecimentos, do trabalho autnomo ou do prprio trabalhador individual, no processo produtivo. Ao invs de visar um adestramento para o desempenho de ocupaes especficas, a educao profissional deveria contemplar o desenvolvimento do trabalhador, integrando as habilidades bsicas, as especficas e as de gesto. A educao profissional deveria ser pensada em bases contnuas e complementares educao bsica, que direito de todo cidado e dever do Estado, nunca substitutiva a ela. Mas, se for levada em conta a definio das habilidades bsicas, a educao profissional deve conter algum elemento de educao geral. O que, alis, no seria de se estranhar, dada a reduzida escolaridade da populao a que se destina.30 Finalmente, uma caracterstica atribuda educao profissional seria o de superar o vis branco, masculino, urbano-industrial presente na oferta tradicional de formao profissional. Em conseqncia, deveria ser garantida preferncia a projetos que beneficiassem pessoas social e economicamente mais vulnerveis,
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Neste sentido, certos projetos associaram a qualificao profissional a cursos de alfabetizao o o ou ao ensino supletivo de 1 e 2 graus.

levando em conta sua especial situao de pobreza, baixa escolaridade, raa/cor, sexo, necessidades especiais (notadamente as deficincias auditivas, visuais e mentais leves) e outros fatores de discriminao do mercado de trabalho. A educao profissional, de acordo com seu novo paradigma, deve estar atenta a esse novo perfil de trabalhador que pretende formar. Assim, no adianta oferecer um curso nico que pretenda a entrada imediata no mercado de trabalho. Ela deveria estar preocupada apenas com a empregabilidade do trabalhador, por meios de cursos complementares educao bsica e contnuos, no que diz respeito a sua constante qualificao e atualizao. A empregabilidade foi definida como sendo a competncia que o profissional de qualquer nvel de escolaridade tem para trabalhar em qualquer tipo de organizao. Desse modo, fundamental que o trabalhador mantenha-se competitivo no mercado de trabalho, tornando-se empregvel para uma grande diversidade de situaes de trabalho. Esse conceito reveste-se de especial importncia quando a estabilidade no emprego uma caracterstica decrescente para os trabalhadores. A situao que se pode prever para parcela crescente dos trabalhadores a mudana de emprego vrias vezes durante sua vida profissional, ao contrrio do que acontecia no passado, quando era freqente algum estar empregado numa empresa durante dcadas. Esse par de conceitos - competncia e empregabilidade - foi objeto de diverso entendimento, mesmo dentro do mbito do campo de atuao da SEFOR. A propsito, um texto divulgado pela prpria secretaria, de autoria de Pedro Demo,31 trouxe a verso dotada de melhor articulao, razo pela qual ser retomado aqui. Demo parte da constatao de que, na vigncia do capitalismo, no possvel a insero de toda a populao economicamente ativa no mercado. Isso, por duas razes. Primeiro, porque esse sistema no capaz de pr os direitos humanos acima do mercado, mesmo no welfare state. Segundo, porque o uso dos conhecimentos cientficos e tecnolgicos na produo acarreta a reduo da capacidade de empregar, especialmente pela substituio da fora de trabalho mediante processos informatizados. O mesmo conhecimento de que precisamos para tocar a economia aquele que acaba com os empregos. Ou seja, melhorando a qualificao do trabalhador, este mesmo trabalhador reduz as chances dos no-qualificados e estabelece uma concorrncia impiedosa entre os qualificados. Essa a razo principal do recuo preocupante da atividade sindical, que se v encurralada de todos os lados, levando-a a aceitar coisas antigamente

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Pedro Demo, Educao profissional: desafio da competncia humana para trabalhar, in Educao Profissional: o debate da(s) competncia(s), Braslia, MT/SEFOR, 1997.

impensveis, como a desonerao do capital, a reviso das leis trabalhistas, a provisoriedade dos contratos de trabalho, etc. (Demo, 1997, p. 7-8) A despeito disso, Demo considera possvel uma concepo de educao profissional que, sem iludir os trabalhadores, seja capaz de instument-los para seu confronto com o mercado, que , na realidade, o confronto entre o capital e o trabalho. No seu entender, a educao profissional talvez possa melhorar a competncia para esse confronto, embora seja menos exitosa na insero no mercado do que se imagina. Como, de um lado, haver cada vez menos emprego e, de outro, a maioria da populao brasileira j atua no mercado informal de trabalho, a soluo seria inventar oportunidades de trabalho. Para isso, preciso competncia humana, que no outra coisa seno a cidadania, que, por sua vez, aponta para o processo emancipatrio, o qual significa o processo histrico de conquista da condio de sujeito coletivo e autnomo. Nas condies atuais, Demo considera ter sentido o uso do termo educao profissional, em oposio a treinamento, pois aquele permite ressaltar vrios componentes cruciais da modernidade. Esses componentes seriam os seguintes: - o carter educativo do processo profissionalizante precisa predominar sobre todos os outros aspectos, porque no se trata apenas de inserir o trabalhador no mercado, mas de envolv-lo no contexto da cidadania; - saber pensar e aprender a aprender denotam no s habilidades propeduticas de estilo formal e inovador, mas, sobretudo, a qualidade poltica de quem, ao mesmo tempo, maneja bem conhecimento e o humaniza; - o centro de uma profisso no fazer, mas saber fazer, e o centro deste o refazer, ou seja, a competncia inovadora permanente; - como todo exerccio profissional envelhece, sua recuperao constante parte essencial de sua competncia; - a formao bsica pode ser mais decisiva para a qualidade do profissional do que o domnio disciplinar ou curricular, devido necessidade de se buscar a renovao permanente no saber pensar e no aprender a aprender; - profissional de verdade no aquele que adquiriu uma profisso, mas aquele que estuda sempre, para poder acompanhar e mesmo se antecipar a uma realidade em permanente mudana; - embora o esforo educativo no campo profissional corra sempre o risco de subordinar-se ao mercado ou de cair no vazio por desvinculao, o trabalho s tem a ganhar se o processo profissionalizante centrar-se na qualidade educativa para poder retirar da tanto a capacidade de inserir-se no mercado quanto, sobretudo, de poder confrontar-se a ele; - em nome do enfoque integrado, substancial no desconectar meios e fins, ou qualidade formal e poltica, o que levaria a cuidar tanto da qualidade educativa do processo de profissionalizao quanto das condies de insero no mercado.

Com base nessas premissas, Demo defende a unio do princpio da empregabilidade com o da inveno do trabalho, mais este do que aquele, num contexto de realismo duro. A educao profissional que realmente se interessar por resultados concretos no mercado, precisa garantir muito mais condies de inventar trabalho, do que de empregabilidade. A tese da empregabilidade correta no sentido de que mister dar conta do processo inovador competitivo, que impe ritmos desconstrutivos constantes, obrigando o empregado a tornar-se mais capaz de enfrentar novos desafios ou mesmo de se recapacitar. Mas enganosa, medida que vende a idia que, voltando o trabalhador a estudar, recupera-se o emprego. Ora, de um lado a lgica competitiva no segue a expectativa do trabalhador de refazer empregos desfeitos, mesmo vindo a crescer. Ao contrrio, segue a lgica capitalista moderna de substituir por vias informatizadas. De outro, tornando-se a chance de empregar-se cada vez mais restrita, seria o caso de apelar para a ocupao de espaos de trabalho, inclusive nos setores informais. Assim, sem abandonar, de maneira alguma, a tese da empregabilidade, decisivo conceber um tipo de educao profissional que habilite o trabalhador a criar condies de trabalho, em particular de estilo autnomo e associativo, conjugando cidadania com o manejo da sobrevivncia. Pode-se criticar que isso muito pouco. mesmo. Entretanto, se observarmos o nmero muito pequeno de pessoas que consegue empregar-se aps os cursos profissionalizantes de sentido geral, a ttica de formar para o trabalho no poderia ser desprezada. Ao mesmo tempo, h aqui uma questo de realismo duro: a populao que mais necessita trabalhar aquela marcada pela desqualificao gritante. Assim, essa populao estar cada vez mais alijada de processos produtivos modernos, at porque sequer teria tempo de dedicar-se a um tirocnio mais apurado de estudos, por conta da premente sobrevivncia. Colocando as coisas desse modo, parece imprescindvel considerar que a educao profissional, por mais que deva cuidar de seu ncleo formativo, no pode afastar-se do mercado. O afastamento do mercado, ao contrrio de manter mais pura a doutrina educativa, leva-a irrelevncia. (Demo, 1997, p. 16, grifos meus) Essa reorientao da educao profissional, que visa colocar os direitos humanos acima do lucro, no poderia se pr de costas para o mercado, mas, sim, olha-lo de frente e dentro dele. Passemos, agora, a outra dimenso do avano conceitual proposto pela SEFOR, que foi alm dos processos de educao profissional, atingindo at mesmo a dimenso institucional.

Entre as instituies existentes ou por existir, que a SEFOR se props a apoiar, estavam os centros pblicos de educao profissional, no se sabe se por inspirao direta do substitutivo Jorge Hage ao projeto de LDB da Cmara (alis, rejeitado pelo MEC, que preferiu o do Senado) ou se por inspirao da CUT, que participava de seu "grupo de dilogo".32 Se a imagem que a central sindical tinha desses centros era difusa mas substantiva, a da secretaria era especfica mas adjetiva. Ou seja, a CUT pretendia que fossem criadas novas instituies, denominadas centros pblicos de ensino profissional, enquanto que a SEFOR qualificou com esse termo instituies existentes ou a serem criadas, dotadas de caractersticas no claramente definidas. Em primeira aproximao, os centros pareciam se encaixar na redefinio da rede federal de ensino tcnico, as quais resultariam de uma parceria entre o Ministrio do Trabalho e o Ministrio da Educao. Por outro lado, sugeria-se que esses centros constitussem uma categoria genrica, que abrangeria diversos tipos de instituies. Assim que na "operacionalizao", o programa previa que os centros desenvolvessem atividades que inclussem as previstas pelo MEC para as escolas tcnicas "flexibilizadas" e inclussem outras, destinadas a trabalhadores em qualquer grau de escolaridade, para desempregados e inseridos no mercado informal, especialmente em condies de trabalho precrio: educao acadmica e tcnica de curta, mdia e longa durao; programas de qualificao e requalificao em bases contnuas e modulares; extenso cultural e tecnolgica; assessorias e servios (laboratrios, oficinas, fazendas); servio de orientao, acompanhamento e avaliao; servio de intermediao, gerao de renda, orientao trabalhista e seguro desemprego. Um elemento que indica que esses centros no seriam apenas formados pela rede federal estava numa das metas para 1996: "apoiar tcnica e financeiramente a implantao do programa de Centros Pblicos de Educao Profissional em pelo menos trs estados." O que fica corroborado pela incluso, na lista dos candidatos a receberem financiamento da SEFOR, de projetos do Distrito Federal (Centros Pblicos de Educao Profissional da Fundao Educacional), de So Paulo (escolas tcnicas estaduais) e do Piau (Centro de Treinamento da Secretaria do Trabalho).

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Faziam parte desse grupo, pela ordem em que aparecem no texto: Ministrio da Educao, Central nica dos Trabalhadores, Fora Sindical, Central Geral dos Trabalhadores, Confederao Nacional da Indstria, Confederao Nacional da Agricultura, Confederao Nacional do Comrcio, Confederao Nacional dos Transportes, Servio Nacional de Aprendizagem Comercial, Servio Nacional de Aprendizagem Industrial, Servio Nacional de Aprendizagem Rural, Associao Brasileira de Organizaes no Governamentais, Fundao Educacional do Distrito Federal. (Programa Nacional de Centros Pblicos de Educao Profissional, Braslia, MTB/SEFOR, outubro de 1995)

O exame dos diversos textos permitiu identificar as caractersticas dos Centros Pblicos de Educao Profissional idealizados pela SEFOR. Encontrei apenas duas caractersticas: carter pblico e gerenciamento tripartite. A primeira no esclarecia o significado desse termo, se sinnimo de estatal ou marcado da ambigidade das universidades comunitrias. J a segunda caracterstica, a da gesto tripartite implicitamente entendida como o rebatimento da composio do CODEFAT na direo de cada centro. A promoo dos Centros Pblicos de Educao Profissional encontrou grandes dificuldades em sua conceituao, operacionalizao e implementao.33 No teve seguimento, mas os que foram reconhecidos como tais, permaneceram recebendo os incentivos pactuados. Enquanto isso, entravam em cena na poltica educacional, por iniciativa do MEC, os centros de educao profissional (sem o qualificativo pblico), para os quais foram designados vultosos recursos do FAT, para compor a contrapartida brasileira de um emprstimo internacional, como vimos anteriormente. O PLANFOR O Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador - PLANFOR almejava propiciar, gradativamente, a oferta de educao profissional permanente para qualificar ou requalificar, a cada ano, pelo menos 20% da Populao Economicamente Ativa.34 Considerando que a PEA brasileira da ordem de 71 milhes de pessoas, ocupadas e desocupadas, tanto no mercado formal quanto no informal, isso implicava em ofertar algum tipo de educao profissional a quase 15 milhes de pessoas, anualmente. No dispondo o Ministrio do Trabalho de uma rede prpria de instituies que pudessem ministrar a educao profissional, o PLANFOR operou mediante o apoio capacidade existente em diversos tipos de instituies:

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universidades, especialmente seus rgos de extenso; escolas tcnicas federais, estaduais e municipais; fundaes e organizaes empresariais, especialmente as do Sistema S; sindicatos e organizaes de trabalhadores;

Ainda em julho de 1999, na oficina de trabalho Histria, concepo e metodologia dos centros pblicos de educao profissional, realizada em Belo Horizonte, com o patrocnio da SEFOR, a concluso foi a de que a questo dos centros pblicos um tema que comporta, no momento, mais dvidas do que certezas. 34 A despeito do nome da secretaria ser, inicialmente, de formao profissional e do plano ser de qualificao profissional, a SEFOR optou pelo conceito de educao profissional. Alis, o nome do Plano tambm mudou: no binio 1996/97 foi chamado de Plano Nacional de Educao Profissional para, desde ento, ser denominado Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador.

escolas profissionais privadas que atuavam fora do ensino regulamentado (ditas livres); entidades comunitrias e outras organizaes no governamentais, laicas ou confessionais.

As secretarias municipais e estaduais de trabalho, at ento pastas de pouco prestgio poltico, por no terem poder de deciso nem oramento significativo, tampouco tinham pessoal dotado de competncia tcnica na identificao das demandas de qualificao profissional em sua rea de competncia, nem na elaborao dos planos concernentes. A induo da SEFOR comeou a mudar esse quadro. As secretarias passaram a poder dispor de recursos, na medida de sua capacidade de elaborao de planos e da realizao das licitaes. A qualificao de seu pessoal tendeu a aumentar, tanto pela importncia poltica resultante dos planos e dos oramentos agora significativos quanto, tambm, do desenvolvimento pela SEFOR de um arrojado projeto nacional de qualificao dos tcnicos das secretarias e respectivas comisses tripartites de emprego/trabalho.35 O resultado dessas mudanas foi a ascenso das secretarias de trabalho na hierarquia poltica de estados e municpios.36 Os objetivos de mdio e longo prazo foram definidos assim: a educao profissional deveria ser complementar e no alternativa nem substitutiva educao bsica (fundamental e mdia); a educao profissional deveria estar focalizada na gerao de trabalho e renda, sem a iluso de que qualificao, em si, pudesse gerar emprego; a educao profissional deveria estar orientada pela efetiva demanda do setor produtivo (reunindo interesses e necessidades de trabalhadores, empresrios, comunidades), e no pela oferta de cursos disponveis na praa; a educao profissional deveria ser capaz de absorver a diversidade da PEA, levando em conta variveis como sexo, idade, raa/cor, escolaridade, deixando de funcionar como reforo da desigualdade; a educao profissional deveria ser entendida como direito do trabalhador, fundamental para uma nova modalidade de relaes capital-trabalho, fundado na negociao e no em benesses do Estado ou da empresa; a educao profissional deveria ser instrumento para elevar a produtividade e a qualidade do trabalho, melhorar a empregabilidade do trabalhador, construir a cidadania e melhorar as condies de
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As comisses tripartites mostraram-se especialmente capazes de integrar os planos de qualificao com outros planos de governo. possvel que isso se deva ao fato de que a representao governamental incluiria, alm da Secretaria do Trabalho, a da Educao e a do Planejamento, isto , de pastas diretamente envolvidas com a questo da qualificao, o que no acontece no plano federal. 36 Para a melhoria da qualificao dos conselheiros das CETs, a SEFOR elaborou um programa especial, realizado pela Faculdade Latino-Americana de Cincias Sociais - FLACSO, Sede Brasil, visando formar as pessoas que iriam atuar na gesto das diferentes Polticas Pblicas de Trabalho e Renda, cuja experincia em seu prprio campo de atuao (sindical, patronal ou laboral) e governamental no propicia, necessariamente, a competncia para a compreenso do alcance e do funcionamento das PPTR e dos PEQs, especificamente.

vida da populao - o que implicaria em superar o vis assistencialista (enfrentamento da pobreza) ou contencionista (alternativa marginalidade social) historicamente associado profissionalizao.37 Para a realizao dessas metas, a SEFOR pretendia, inicialmente, obter a adeso preferencial do Sistema S, especialmente do SENAI e do SENAC, que, no entanto, recusaram-na devido definio prvia de suas misses, que priorizavam os trabalhadores j integrados na produo. Diante disso, a secretaria optou por induzir as secretarias estaduais e municipais de trabalho a organizarem planos de qualificao, para os quais receberiam recursos, planos esses que deveriam ser homologados pelas respectivas comisses de trabalho/emprego,38 de composio tripartite e paritria. Os projetos resultantes desses planos foram implementados com recursos do FAT, mas executados de forma terceirizada, mediante licitaes (ou sem essa exigncia, nos casos previstos na lei 8.666/93). Alm dos planos estaduais, a SEFOR estabeleceu parcerias com organizaes no governamentais, sindicatos de trabalhadores, fundaes, universidades e outras entidades, com o mesmo propsito.39 Cada uma dessas entidades participava dos projetos com algum tipo de contrapartida, de carter financeiro ou no. Os dados da tabela 4 mostram a distribuio dos recursos do FAT destinados educao profissional, segundo entidades executoras, tanto as que atuaram nos PEQs quanto as entidades parceiras da prpria SEFOR. Vemos a que, no binio 1997/98, as universidades/fundaes/institutos pblicos usaram de 21% a 25% dos recursos, uma proporo elevada, quando se leva em conta a orientao governamental predominante de privilegiar as instituies privadas e as ditas comunitrias. Chama a ateno, tambm, a destinao de 20% a 24% dos recursos aos sindicatos de trabalhadores e suas centrais, proporo superior dos Sistema S, controlado pelo patronato, que foi de 17% a 18%. Quando comparamos os dados desse binio com os de 1999, percebemos mudanas bastante significativas, que talvez possam ser atribudas reorientao, seno poltica do ministrio, depois da mudana de seu titular, pelo menos de sua operacionalizao.
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PLANFOR, Balano 1995/98, perspectivas 1999/2002, Braslia, MTB/SEFOR, julho 1998. As comisses funcionam em regime tripartite e paritrio. , com representantes do governo, dos trabalhadores e dos empresrios. Seu papel no desenvolvimento das PPTR de grande importncia, pois eles so encarregados da formulao, da gesto e da avaliao das polticas implementadas com os recursos do FAT. Cabe a elas consentir e homologar os Planos Estaduais de Qualificao, atravs dos quais se d a implementao do PLANFOR nos diversos estados. Por outro lado, a implementao do PLANFOR teve uma grande responsabilidade na reestruturao das CETs, provocando uma reflexo por parte dos conselheiros sobre as suas atribuies no mbito das PPTR. 39 Entre as parceiras nacionais encontravam-se a CUT e a Fundao Roberto Marinho, a Agncia Espacial Brasileira e a Fundao Palmares.

Assim que as universidades/fundaes/institutos pblicos receberam um volume de recursos proporcionalmente inferior metade de 1999, ao passo que aumentou em medida equivalente a de seus homlogos privados e das ONGs. Cumpre mencionar que o segmento sindical laboral e o Sistema S permaneceram em 1999 com a mesma participao relativa do ano anterior. Para a implementao de suas polticas, a SEFOR contou com a possibilidade de montar uma rede com cerca de 20 mil entidades que atuam na educao profissional, em todo o pas, compreendendo instituies de todos os tipos.40 A implementao dos Planos Estaduais de Qualificao realizada por instituies locais de educao profissional, pblicas ou privadas, pertencentes aos municpios, aos estados ou ao Governo Federal, podendo, ainda, ter fins lucrativos ou no. A superviso dos PEQs fica sob responsabilidade das secretarias estaduais de trabalho ou organismos parceiros, devendo constar de acompanhamento por meio de visitas que visem orientar as aes planejadas, difuso e informaes dos planos estaduais para a comunidade e a sistematizao dos dados coletados, por meio de relatrios e criao de banco de dados. Os recursos financeiros para o acompanhamento e superviso so provenientes do FAT ou so recursos prprios das secretarias estaduais. J o acompanhamento gerencial realizado pela SEFOR, por meio tambm de vistas e do desenvolvimento de programas nos estados, como seminrios e oficinas de trabalho. Como os textos do SENAI, os da SEFOR entendem que as mudanas no setor produtivo levam reduo do nmero de trabalhadores, que precisaro ter mais e melhor educao geral, alm de habilidades que no eram requeridas anteriormente, como o trabalho em equipe e a polivalncia. Mas, diante da mesma situao, o posicionamento bem diferente. Enquanto o SENAI definiu a indstria e o mercado como seu padro de ajustamento, a SEFOR orientou-se preferencialmente pelos excludos, tanto os que no conseguem entrar nesse mercado constringente, quanto os que foram dele afastados. Portanto, o pblico alvo do PLANFOR foi definido como sendo constitudo por desempregados, especialmente os que recebem o seguro-desemprego, por pessoas que esto em busca do primeiro emprego e por aquelas que podem vir a perder o emprego devido s privatizaes, modernizaes tecnolgicas e reorientao de poltica econmica. Pequenos e micro-produtores tambm foram alvo do Plano Nacional de Qualificao, particularmente os que faziam parte dos programas de crdito financiado pelo FAT, como o PROGER e o PRONAF. Alm

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At o fim de 1998 j haviam sido cadastradas 14 mil dessas entidades.

dessas, tambm foram includas no pblico alvo do PLANFOR as pessoas que no possuem ocupao definida nem renda estvel . A tabela 5 apresenta a proporo de treinandos atendidos pelo PLANFOR, em 1999, em diversas categorias de pessoas mais vulnerveis. A tabela mostra, tambm, a participao das pessoas em cada situao, tomando a PEA como referncia. Podemos constatar que o PLANFOR atinge uma proporo aproximada composio da PEA de residentes na rea rural, de pessoas negras/pardas/ndias, sendo que a percentagem de mulheres com estas caractersticas tnicas supera um pouco o perfil da PEA. O PLANFOR ultrapassou significativamente a proporo observada na PEA no caso das mulheres das pessoas sem renda ou com renda at um salrio mnimo. Por outro lado, essa proporo mostrou-se significativamente inferior no caso das pessoas com menos de 7 anos de estudo. Embora no houvesse dados disponveis para comparao com o perfil da PEA, vale a pena mencionar que 15,2% dos treinandos do PLANFOR so jovens em busca do primeiro emprego e quase 10% do total so constitudos de jovens em situao de risco social. Ademais, cerca de 1,5 milho dos 2,6 milhes de treinandos atendidos pelo PLANFOR em 1999 eram pessoas desocupadas, ou seja, 58% do total.41 Apenas 7% dos que iniciaram os cursos no chegaram at o fim. Dos que estavam desocupados, 53% foram encaminhados ao mercado de trabalho. Embora no se soubesse quantos conseguiram colocao, o fato de terem sido encaminhados foi muito valorizado: Encaminhamento e colocao no mercado de trabalho devem ser, cada vez mais, a verdadeira festa de formatura para os treinandos do PLANFOR !42 Mas, isso j nos remete avaliao do PLANFOR, que ser o tema do prximo item. Avaliao O MT estimou que todas as instituies de formao profissional do pas43 atingiam cerca de 5 milhes de pessoas em 1995. A avaliao do PLANFOR estimou em 7 milhes de pessoas o nmero de atingidas, em 1998, pelas
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PLANFOR - Relatrio de Avaliao Gerencial 1999, Braslia, MTE/SPPE, 2000. Idem, p. 14, grifos no original. 43 Abrangia o Sistema S, as escolas tcnicas pblicas e privadas, o ensino profissional livre, as ONGs, os sindicatos, as fundaes e as universidades.

agncias tradicionais mais a ativadas pelo plano, ou seja, o equivalente a 10% da PEA - metade da meta gradativa estabelecida. Para isso, o volume de recursos do FAT alocados no plano subiu de R$ 28 milhes, em 1995, para R$ 409 milhes, em 1998. Em 1999 foram gastos R$ 356 milhes. Neste ano, 70% dos recursos foram destinados aos PEQs, e 30%, s parcerias. Nesses quatro anos foram empregados cerca de R$ 1,4 bilho, repassado s secretarias estaduais de trabalho (que, por sua vez, transferiram esses recursos s agncias executoras dos projetos especficos) e s entidades parceiras, que atingiram, diretamente, cerca de 8,3 milhes de pessoas.44 Os relatrios da SEFOR apresentam dados que indicam serem os projetos do PLANFOR de custo (menos de R$ 200 por treinando) mais baixo do que os do Sistema S, alm do que foi observada uma tendncia a queda,45 o que seria resultado do aumento da capacidade de negociao das secretarias estaduais de trabalho com as entidades que se credenciavam a executar os projetos especficos. A durao mdia dos programas de qualificao foi de 102 horas por treinando, no binio 1996/97, valor esse prximo ao que os sindicatos europeus reivindicam para seus associados, ou seja, 5% das horas trabalhadas por ano destinadas a programas de formao continuada. A reduo para 87 horas, em 1998, foi justificada pelo relatrio do PLANFOR como refletindo a nfase em cursos voltados para as habilidades gerenciais, em geral com durao mdia mais curta. Mesmo assim, o relatrio no deixou escapar a oportunidade de uma comparao com os cursos rpidos do Sistema S, que tm, no geral, 40 horas. Em 1999, a durao mdia dos cursos apoiados pelo PLANFOR elevou-se para 94 horas. Respondendo a crticas surgidas ao incio da implementao do PLANFOR, e ainda recorrentes, a Avaliao Gerencial do perodo 1995/98 contm o seguinte axioma, alis contradito recorrentemente pela propaganda governamental e empresarial: Escolaridade e educao profissional, por si, no criam empregos. Mas agregam valor produo e potencializam a criao e o aproveitamento de oportunidades de trabalho, constituindo, ademais, a base de relaes de trabalho modernas, fundadas na negociao. Se a avaliao do PLANFOR no deve ser feita pela criao de empregos, que soluo foi aventada para isso ?

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preciso chamar a ateno para um fato importante: as estatsticas registram o nmero de matrculas, de modo que no foram abatidas as mltiplas contagens, caso de treinandos que se inscrevem em mais um curso, simultnea ou sucessivamente. 45 Em 1999, o custo mdio chegou a R$ 134,4 por treinando.

As diretrizes do PLANFOR estabeleceram que a avaliao deve ser desenvolvida em quatro nveis: a superviso local, realizada pelas secretarias do trabalho; a avaliao estadual, realizada por universidades ou institutos de pesquisa; o acompanhamento gerencial, realizado pela prpria SEFOR; e a avaliao nacional que foi contratada com a UNITRABALHO. A avaliao dos PEQs feita preferencialmente por rgos externos aos responsveis pela qualificao, como universidades e institutos de pesquisas pblicas. Procura-se por meio dela verificar se os planos esto sendo eficientes, eficazes e possuidores de uma efetividade social. De acordo com o Termo de Referncia dos Projetos Especiais (1996), esses conceitos foram definidos da seguinte maneira:

Eficincia: entendida como o grau de aproximao entre o visto e o realizado, em matria de treinandos, matrculas, carga-horria, abrangncia espacial e setorial, aplicao de recursos entre outras variveis. Pode-se, em princpio, considerar satisfatrio um nvel de realizao que se situe em faixa igual ou superior a 80% do previsto, desde que garantido o repasse de recursos nos prazos e volumes solicitados. Esse indicador poder ser adaptado s diferentes realidades regionais ou mesmo s variveis em foco; Eficcia: expressa pelo benefcio das aes de educao profissional para os treinandos, em matria de empregabilidade, melhoria do desempenho profissional, gerao ou elevao de renda, integrao ou reintegrao social. No h indicadores padronizados a esse respeito, devendo ser construdos e devidamente justificados para as diferentes realidades regionais ou mesmo s variveis em foco; Efetividade Social: abrange os mesmos aspectos da eficcia, mas do ponto de vista mais amplo das populaes, comunidades ou setores beneficiados pelos programas.
O PLANFOR considera-se um dos programas mais avaliados de todo o governo federal, seja por rgos internos ao prprio Governo (como o IPEA), seja de entidades externas. Destaquei duas delas: (i) A Fundao Interuniversitria de Estudos e Pesquisa sobre o Trabalho UNITRABALHO, que, alm de avaliar os planos estaduais de qualificao, props uma metodologia geral de avaliao, incluindo parmetros, critrios, indicadores e procedimentos considerados adequados s polticas sociais. (ii) O Frum Permanente das Relaes Universidade-Empresa - UNIEMP, que analisou 51 projetos especficos, integrantes de 16 planos estaduais de qualificao, ouvindo os parceiros envolvidos e discutindo os resultados em colquios regionais, que culminaram num seminrio nacional.

Assim, pelo lado da UNITRABALHO e pelo lado da UNIEMP as universidades, notadamente as universidades pblicas, sobre as quais no recai dvida alguma quanto a sua independncia, atuaram na avaliao de um projeto governamental de educao, condio que s facultada pelo Ministrio da Educao aos grupos que soletram sua cartilha. Em resumo, a SEFOR se gaba de ter envolvido em projetos de avaliao externa e em outros projetos especiais dos planos estaduais de qualificao cerca de 300 mestres e doutores em reas como educao, cincias sociais, economia e psicologia. O processo de avaliao externa do PLANFOR, em 1998, foi realizado de um modo institucionalmente complexo. A SEFOR contratou a Fundao UNITRABALHO que, por sua vez, contratou a Universidade Federal de So Carlos para executar o trabalho. Em cada unidade da federao, foram contratadas equipes de universidades para realizarem a avaliao dos respectivos PEQs, no ano de 1997.46 Assim, alm da avaliao de cada PEQ-97, a SEFOR disps de um relatrio geral, realizado a partir das avaliaes estaduais. esse relatrio que ser a fonte das observaes que se seguem. A avaliao dos relatrios sobre os PEQs-97 foi realizada em funo dos parmetros do prprio PLANFOR, a saber: a eficincia, a eficcia e a efetividade social. Mas, a equipe da UNITRABALHO foi alm e fez uma srie de recomendaes. Vou apresentar, em primeiro lugar, um apanhado sinttico das avaliaes estaduais para, em seguida, comentar os pontos que considerei mais relevantes para este trabalho. Um dos pontos chave do PLANFOR a adequao dos cursos e programas s necessidades dos destinatrios. Foi notada a existncia de um esforo nesse sentido, por parte de certos estados, em apresentar como justificativa da oferta uma apreciao sobre a transformao produtiva e o mercado de trabalho. Em particular, sobre o desemprego, a abertura e o fechamento de postos de trabalho. Mas, o relatrio julgou que no havia muita clareza nas relaes esperadas entre os dados scio-econmicos do contexto, as possibilidades de emprego, trabalho e renda, as necessidades dos trabalhadores e os planos estaduais de qualificao. Dito de outro modo, haveria uma dissociao entre essas informaes e as decises sobre que cursos e programas implementar.
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Os PEQs foram realizados, em 1997, em 26 unidades da federao. Somente o Estado de Alagoas no firmou convnio com o Ministrio do Trabalho para qualificao profissional nesse ano. Por diferentes razes, no foram realizados relatrios de avaliao em cinco estados. Assim, 21 unidades da federao constituram, efetivamente, o objeto da avaliao realizada pela UFSCar. Em nove unidades da federao as avaliaes dos PEQs foram feitas por equipes de universidades federais nele situadas: Cear, Bahia, Piau, Esprito Santo, Rio Grande do Sul, Distrito Federal, Mato Grosso do Sul, Gois e Roraima. No Paran, o trabalho foi realizado por um consrcio de cinco universidades estaduais. Nos demais sete estados, a avaliao foi feita por instituies privadas. A UNITRABALHO participou diretamente da avaliao do PEQ de So Paulo e, no Rio de Janeiro, efetuou a acompanhamento de egressos.

A identificao da demanda de qualificao dos trabalhadores foi feita com a participao de diversos protagonistas, como se v na lista abaixo:

SINE + comisses municipais e/ou estaduais: ES, SC, MS encontros ou fruns estaduais de educao profissional: RS, SC, TO relevante participao de sindicatos: MS ampla consulta aos segmentos: PB pouca participao dos sindicatos: RS, RR, CE sindicatos no se envolveram: GO SINE convida executoras: PI experincia das executoras: SP

Mesmo sabendo que os dados no eram conclusivos, j que no foram objeto especfico de pesquisa, o relatrio levantou pistas sobre a diversidade dos resultados nos casos em que a participao dos sindicatos, em especial, foi alta ou baixa ou mesmo nenhuma. Em Gois, onde os sindicatos no se envolveram na elaborao do PEQ, os cursos no se adequaram s necessidades da clientela. Em Mato Grosso do Sul, por outro lado, onde houve relevante envolvimento das entidades de trabalhadores na elaborao e at na execuo do PEQ, houve grande aceitao dos cursos, e at mesmo se conseguiu superar a meta estabelecida. No que concerne evaso, os resultados foram tambm muito sugestivos. No Rio Grande do Sul, onde as entidades de trabalhadores pouco participaram do PEQ, houve o maior ndice de evaso, enquanto que, na Paraba, estado a demanda foi construda de forma participativa, a evaso foi a menor de todos os estados avaliados. Se o dimensionamento da demanda foi um problema no resolvido, o mesmo ocorreu com a estruturao dos cursos no que diz respeito s habilidades. O relatrio verificou que houve com freqncia um entendimento incorreto sobre o que elas eram. Assim, em certos estados, cada treinando estava matriculado num curso que oferecia apenas uma habilidade, e no uma articulao entre as habilidades bsicas, especficas e de gesto. Embora na maioria dos estados os treinandos tenham se matriculado em cursos que ofereciam apenas habilidades especficas, no Rio de Janeiro, em Tocantins e em Sergipe predominaram as habilidades bsicas, enquanto que em So Paulo, predominaram as habilidades de gesto. A respeito dessa importante questo, a Tabela 6 apresenta dados interessantes. Ela no inclui o nmero de inscritos em 1995, porque a classificao dos cursos por habilidades s comeou no ano seguinte.

Vemos que para pouco mais de 7 milhes de treinandos (ressalvadas as inscries simultneas ou sucessivas de uma mesma pessoa), houve cerca de 13,5 milhes de matrculas nas trs habilidades, o que d uma relao de, praticamente, 2 para 1. Isso quer dizer que, no perodo 1996/99, em mdia, cada curso apresentou-se com duas habilidades. Por exemplo: um curso que oferece uma habilidade especfica + de gesto; ou bsica + especfica. De todo modo, a compreenso dessa mdia deve levar em conta o fato, observado na avaliao dos PEQs, de que, em geral, os cursos primaram por apresentar-se como propiciadores de apenas um dos trs tipos de habilidades. Ora, se a oferta dos cursos estivesse efetivamente de acordo com os princpios do avano conceitual do PLANFOR, seria de se esperar que houvesse uma coincidncia entre o nmero de treinandos (com a ressalva j feita) e o nmero de cada uma das habilidades oferecidas. Num julgamento severo do que deveria constituir a populao alvo dos PEQs, o relatrio da equipe da UNITRABALHO considerou excessiva a proporo de 30% de jovens de 14 a 21 anos de idade no contingente de treinandos. Para os avaliadores, esses jovens representam apenas 25% da PEA, inferior, portanto, ao do contingente dos cursistas. Ademais, isso contrariaria um dos princpios do PLANFOR, que de oferecer educao profissional de forma complementar, no substitutiva educao geral. Para os avaliadores, apesar de j estarem fora da faixa de escolaridade obrigatria, deveria ser feita (no se diz por quem) um esforo para que mais jovens entre 14 e 18 anos permanecessem na escola, ao invs de procurarem cursos de qualificao ou requalificao profissional. O exame dos diferentes pontos mostrou que existiu uma ambigidade nas concluses da avaliao dos relatrios estaduais dos PEQs-97. Se o PLANFOR foi visto como positivo para os trabalhadores, especialmente para os excludos do mercado formal de trabalho e da escolarizao bsica, sem acesso aos nveis mnimos de renda para a sobrevivncia, ele foi considerado, ao mesmo tempo, uma poltica compensatria num quadro scio-econmico que penaliza os setores mais pobres da populao, cujo sentido somente poderia ser negativo. A despeito dessa ambigidade, as recomendaes oferecidas pela equipe de avaliao foram de reforo do PLANFOR, mediante a indicao de pontos que deveriam ser melhorados. Em seguida, vamos dar um panorama sobre os treinandos do PLANFOR no perodo 1996/97, egressos dos PEQs de 20 estados: Amap, Amazonas, Rondnia, Roraima, Tocantins, Braslia, Gois, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Bahia, Cear, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte, Esprito Santo, Rio de Janeiro, Paran, Rio Grande do Sul. Os dados permitiram concluir que existiu uma melhoria na situao dos treinandos, em quase todos os estados. A principal razo apontada para a

desocupao foi a falta de vagas ou falta de procura pela atividade/servio. J a segunda principal razo de desocupao foi a falta de experincia exigida pelo mercado de trabalho; a terceira e a quarta razes foram, respectivamente, a falta de qualificao profissional ou de conhecimento da rea de trabalho e a falta de escolaridade demandada pelo mercado de trabalho. Com exceo dos inativos e dos proprietrios de pequenas e micro-empresas, mais de 15% dos treinandos apontaram a amizade como um fator importante na obteno de uma ocupao, o que revela uma fraca institucionalizao dos mecanismos de intermediao. Na maioria dos estados, os treinandos afirmaram que realizaram curso de qualificao na rea de ocupao ou em setores relacionados com o trabalho que desempenhavam. No entanto, os egressos no consideraram que os cursos realizados tenham sido responsveis por alteraes em sua remunerao, seja por ganhos seja por perdas salariais. Acreditam que essas alteraes, quando houve, foram conseqncia de variaes que ocorreram no mercado de trabalho. No entanto, as expectativas dos egressos era a possibilidade de, atravs da realizao do curso, ter mais chance para conseguir trabalho. Em segundo lugar, os egressos citaram aprender uma atividade e, por fim, apontaram como expectativa melhorar o desempenho na atividade j conhecida. Sobre as vantagens obtidas na realizao dos cursos, foi elaborada a seguinte lista em ordem decrescente de indicaes nos relatrios dos estados: melhorou a eficincia e a qualidade do trabalho realizado; melhorou o relacionamento pessoal; melhoraram as chances de conseguir trabalho; aumentaram a auto-confiana, a iniciativa, o auto-desenvolvimento; melhorou o rendimento; conheceu mais pessoas, aumentou a integrao social; aumentou as informaes sobre mercado de trabalho (inclusive sobre procura de trabalho); melhorou o relacionamento no trabalho; foi promovido; aprendeu um trabalho, adquiriu uma profisso; qualificou-se, especializou-se; aumentou, atualizou conhecimento; ajudou a organizar o prprio negcio. 47 Como pontos negativos dos cursos freqentados, os egressos apontaram a limitao ou a desatualizao dos contedos, a durao reduzida, a ausncia de estgio e o fato do curso no acrescentar nada vida profissional.48
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Ministrio do Trabalho e do Emprego (1998). O que est acontecendo com os treinados dos PEQs? Sntese de resultados do acompanhamento de egressos em 1996/1997. MTE / SEFOR, Braslia.

Em que pese e o empenho das equipes de avaliao do PLANFOR, a prpria maneira de implantao do plano, mediante entidades to variadas e contratadas por secretarias estaduais e municipais, assim como por parcerias nacionais to variadas, tudo isso dificulta enormemente a montagem de um mecanismo avaliador que seja, tambm ele, eficiente e eficaz. Mais do que no caso da educao profissional ministrada por redes de entidades dotadas de maior grau de centralidade e institucionalizao, uma avaliao pertinente fica na dependncia da continuidade do processo e da progressiva qualificao das prprias equipes normativas e executivas do ministrio e das secretarias estaduais e municipais.

ANLISE COMPARATIVA E CRTICA Depois de apresentar a diviso de trabalho entre os Ministrios da Educao e do Trabalho, no que diz respeito educao profissional, vou me deter, neste item final, a fazer uma anlise comparativa e crtica. Para isso, vou me valer de minhas prprias reflexes,49 assim como da de outros autores.50 Neste caso, eles contribuiro para este texto com sua crtica e/ou sua rejeio s polticas de educao profissional na segunda metade da dcada de 90. Adianto que no vou levar em conta as crticas que adotam como ponto de partida uma posio polticopedaggica que levaria a rejeitar em bloco ambas as polticas, por exemplo, as que as avaliam do ponto de vista da concepo da educao politcnica. A lgica implcita a estas crticas a da comparao das polticas dos ministrios com o formato esperado como vlido para os trabalhadores, que seria o da educao politcnica. Em conseqncia, as concepes e as prticas de educao profissional so definidas como o que falta para se chegar ao modelo idealizado. Contrariamente a isso, a lgica aqui adotada a da anlise interna s polticas, de modo a ressaltar semelhanas, diferenas e incongruncias, em cada uma e de uma comparada a outra, sem um modelo prescritivo, implcito ou explcito. No descartarei, evidentemente, a avaliao das polticas de educao profissional naquilo que se refere a suas possveis conseqncias para o sistema educacional, em especial sobre a dualidade estrutural. Este texto tambm no se contentar em enquadrar as polticas de ambos os ministrios como resultando de um mesmo movimento das agncias internacionais
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Idem. Essas reflexes foram apresentadas em Cunha (1998 a, 1998 b, 2000). 50 Dentre os textos publicados, que contm crticas s polticas de educao profissional, selecionei os seguintes: Ferretti (1997 e 2000), Ferretti e Silva Junior (2000), Fogaa (1999), Frigotto (1999), Kuenzer (1997 a, 1997 b, 1998), Salm e Fogaa (1999), alm dos Anais do Seminrio Nacional sobre Avaliao do PLANFOR, de maro de 1999, promovido pela UNITRABALHO.
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de impor ao governo brasileiro padres comuns aos demais pases latinoamericanos. Isso no quer dizer que no desconhea o protagonismo dessas agncias no Brasil. No caso do MEC, exemplo relevante, o contrato com o BID prev que essa agncia tenha poder de confirmar ou no determinadas aes, alm de supervisionar os projetos financiados com seus recursos (e os do governo brasileiro, bem entendido). Este texto no desconhece, tambm, que o BID tem sido origem e destino de importantes detentores de cargos de direo nos ministrios em foco, como alis j foi mostrado. No entanto, os elementos que sero levados em conta aqui so os internos, at porque assumido como axioma que a atuao das agncias financeiras internacionais somente existe por causa das conjunturas polticas e da prevalncia de determinadas configuraes ideolgicas, todas elas cambiantes em funo da correlao de foras internas ao pas. Passemos, ento, anlise comparativa e crtica. A despeito das diferenas entre as polticas de educao profissional de ambos os ministrios, eles tm algo em comum. Antes de tudo, ambos tm a mesma posio no que diz respeito manuteno de redes pblicas de ensino profissional, isto , preferem que essas redes, se existirem, sejam mantidas apenas pelos nveis inferiores do Estado, no que, alis, o MEC e o MT esto sintonizados com a posio do Banco Mundial a respeito. Para todos, ministrios e agncia financeira internacional, melhor seria se o governo federal no tivesse a seu cargo nenhuma escola. No caso do MEC, no se conhece uma poltica de transferncia das escolas da rede federal para o setor privado, tampouco de sua estadualizao. O que o ministrio tem feito incentivar a expanso do segmento privado, do comunitrio (que inclui a instncia municipal), assim como a progressiva adoo de prticas privadas pelas instituies da rede federal. No caso do MT, no existe rede prpria nem existe movimento para se crie uma. Outro elemento comum s polticas dos dois ministrios, em matria de educao profissional, sua aceitao das habilidades bsicas (no caso do MT) e dos mdulos (no caso do ensino tcnico, MEC), parcelas que poderiam ser acumuladas pelos trabalhadores no rumo de sua qualificao ou da formao de sua competncia. No entanto, os textos que expressam as polticas de ambos os ministrios so enfticos na indicao do rumo das mudanas da fora de trabalho: a necessidade de um novo tipo de trabalhador, no monovalente, como no modelo fordista-taylorista, mas, sim, polivalente. Ora, essa concordncia implcita de ambas as polticas educacionais no permite resposta a uma pergunta chave: como formar um trabalhador polivalente a partir da mera acumulao de habilidades especficas ou de mdulos ? Em termos propriamente curriculares, a crtica da separao entre o ensino mdio e o ensino tcnico, acrescida da orientao para que este ltimo seja organizado em mdulos, que podem ser cursados em mais de um estabelecimento, tem

incidido sobre vrios pontos. Um deles o da ruptura entre a teoria e a prtica, vital na formao de um tcnico de nvel mdio. Outro ponto o da modularizao como uma impropriedade de organizao curricular, alis, desorganizao, j que cada aluno poderia cursar cada um deles em estabelecimento de sua escolha, obtendo o certificado na escola onde realizou a ltima escala. Esse percurso errtico propicia o reforo da crtica ao ponto anterior, que, por sua vez, refora a crtica apresentada no pargrafo anterior, a respeito da sua impropriedade para a formao dos profissionais requeridos para os padres atuais da produo. Diferenas e incongruncias Uma primeira grande diferena entre as polticas de educao profissional dos dois ministrios o seu grau de institucionalizao. As polticas do MEC possuem um alto grau de institucionalizao, talvez at mais elevado do que a orientao geral do ministrio gostaria que existisse. H uma Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional que, mesmo sendo uma lei minimalista, como a qualifiquei em outro texto, (Cunha, 1997) fornece um quadro de referncia amplo e sistematizado, a que se pode recorrer at mesmo para efeito de evocao de direito, inclusive de direito pblico subjetivo. Ainda que, no caso que interessa diretamente a este texto, o decreto 2.208/97 tenha sido viesado, impondo uma concepo parcial do que seja a articulao entre a educao geral e a educao profissional, especialmente entre o ensino mdio e o ensino tcnico, esse diagnstico da parcialidade e suas conseqncias deletrias, bem como a defesa da posio contrria, se fazem no mbito da LDB-96. Ademais, o MEC dispe de uma grande e importante rede de instituies educacionais, que est sendo transformada em referncia para todo o setor. Para essa rede, as portarias ministeriais possuem um poder de determinao que no encontra paralelo em todo o campo da educao profissional. As polticas do MT, por outro lado, dispem de um baixo grau de institucionalizao, que expressa a orientao geral do governo federal desde o incio do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. O ministrio traa linhas gerais, fornece recursos mediante convnios para os nveis inferiores do Estado (unidades da federao e administraes municipais) e para instituies privadas, entidades sindicais, universidades, ONGs e outras, assim como avalia os resultados mediante a convocao de organizaes externas ao aparelho governamental. Sem dispor de uma instituio de ensino sequer, o ministrio aciona um grande nmero delas, muito diferentes entre si, sobre as quais no possui competncia normativa, mas apenas de cooptao - mesmo assim apenas no que diz respeito s atividades de educao profissional. Esse grau diferenciado de institucionalizao tem diversas conseqncias, tambm elas diferentes, das quais vou mencionar duas.

Antes de tudo, a grande flexibilidade das polticas do Ministrio do Trabalho, quando comparadas com as do Ministrio da Educao. Pelo fato de que a rede deste possui uma normatizao estrita, em termos dos funcionrios, dos alunos, dos docentes, dos currculos, dos graus, etc, as possibilidades de mudana so mais reduzidas. Isto, mesmo se tiverem sucesso as medidas preconizadas pelo PROEP, de incluso de membros do empresariado nos conselhos de gesto das instituies beneficiadas com os recursos para construo, equipamentos e qualificao de pessoal. Como o MT no dispe de rede prpria, uma norma interna ao PLANFOR pode induzir as ofertas numa ou noutra direo, como resultado do incentivo financeiro. O leque muito variado de instituies pode propiciar mudanas mais rpidas, umas substituindo outras no aproveitamento das oportunidades oferecidas. Por exemplo, se o Sistema S no tem sido o principal executor dos projetos do PLANFOR, sua participao poderia aumentar sobremaneira (ao menos hipoteticamente) sem mudana institucional alguma. A maior previsibilidade dos resultados das polticas do MEC quando confrontadas com as do MT outra conseqncia do grau diferenciado de institucionalizao das polticas ministeriais. A maior rigidez do segmento dirigido diretamente por aquele ministrio permite prever que os resultados sero alcanados, ainda que parcialmente, por pelo menos uma parte da rede. J no caso do MT, a variedade das instituies, que seguem orientaes muito diferentes, no permite prever resultados, at mesmo devido intermediao das secretarias do trabalho estaduais e municipais, dotadas, por sua vez, de quadros tcnicos muito distintos em experincia e qualificao. Outra grande diferena entre as polticas de educao profissional dos dois ministrios resulta de seus destinatrios preferenciais. O MEC tem como destinatrios preferenciais os includos no mercado formal de trabalho, atual ou previsivelmente, enquanto que o MT tem os excludos: jovens em busca do primeiro emprego, adultos que perderam seus empregos por efeitos conjunturais ou por mudanas estruturais, e os que esto ameaados de perd-lo por causa das privatizaes das empresas estatais ou das mudanas tecnolgicas. Aps os cursos, essas pessoas so (ou deveriam ser) encaminhadas para outras ocupaes ou, ento, espera-se que partam para gerar sua prpria renda, via empreendimentos de pequeno porte. Para o MEC, que define os destinatrios nos termos do decreto 2.208/97, os destinatrios de sua prpria rede - referncia para as demais - abrangem jovens com escolaridade completa de oito anos ou mais, que so os alunos dos cursos tcnicos (simultneos ao ensino mdio ou sucessivos a ele) e dos cursos tecnolgicos, cujos egressos (ainda ?) vo trabalhar no mercado formal. Como destinatrios necessrios, mas no preferenciais, as instituies da rede de educao tcnica e tecnolgica do MEC esto sendo instadas a tomarem os excludos como alvo dos cursos profissionais bsicos, caminho que apontado, tambm, para todas as demais instituies que vierem a se beneficiar do PROEP.

Os recursos para a educao profissional constituem diferena relevante entre as polticas educacionais dos dois ministrios. O Ministrio do Trabalho tem no Fundo de Amparo ao Trabalhador a fonte principal de recursos, embora algum tipo de participao, seno financeira, ao menos econmica, esperada das entidades parceiras. J o Ministrio da Educao tem como fonte predominante de recursos o oramento da Unio, com o que paga o pessoal e cobre os demais gastos de sua vasta rede. O FAT e mais uma vez o oramento da Unio so tambm fontes de reais para a contrapartida aos recursos em dlares norte-americanos do BID para o PROEP. o FAT, ainda, fonte de recursos para que as instituies da rede de CEFETs e escolas tcnicas, bem como de universidades federais (diretamente ou por intermdio de suas escolas tcnicas), do mbito do MEC, ofeream cursos bsicos profissionais, na linha do que chamei de senaizao dessa rede. (Cunha, 1998 b) No se pode esquecer que esses recursos do FAT tm, nessa rede, uma contrapartida originria do oramento da Unio, dificilmente contabilizada, que entra no custo desses cursos na forma de salrios de pessoal, instalaes, etc. Uma outra diferena est na concepo dos centros de educao profissional, que o MT deseja que fossem pblicos, desde o incio do perodo examinado aqui. O MEC, por sua vez, que comeou a mencionar esses centros com aquela adjetivao, inclusive em documentos do PROEP, retirou-a logo para mencionar os centros de educao profissional simplesmente, j que o vis privatizante predominou. Na mesma linha divergente est a gesto das redes de educao profissional. O Ministrio do Trabalho insiste no rebatimento para baixo do formato tripartite e paritrio do CODEFAT, j conseguido nas comisses estaduais de emprego e esperadas para os centros pblicos de educao profissional. Para isso, O MT evoca tanto a Constituio Federal de 1988 quanto as resolues da Organizao Internacional do Trabalho, de que o Brasil signatrio. O MEC, por outro lado, embora mencione a presena de representantes dos trabalhadores nos rgos colegiados das instituies beneficirias dos recursos do PROEP, deixa a cargo de cada uma delas a determinao da forma e da intensidade dessa participao, enquanto que insiste na participao privada na direo dessas instituies. Enquanto que o MT no faz questo do formato institucional das instituies que prestam servios aos planos estaduais de qualificao, nem do formato das instituies parceiras, que so os mais variados, com grande participao de instituies estatais e sindicais, o MEC exige que, ressalvadas as instituies de sua prpria rede, as beneficirias de projetos de construo sejam entidades de direito privado. Todas, inclusive as de sua prpria rede, devero propor-se a diminuir a participao do oramento da Unio em sua manuteno, substituindo-o pelos recursos do FAT, pela prestao de servios a empresas, pelo pagamento dos cursos pelos alunos e outras fontes. O destino dos recursos outro elemento de diferenciao das polticas educacionais. Para o MT, esse destino externo, tanto ao prprio ministrio

quanto s secretarias estaduais e municipais, que os transferem a entidades executoras, que no fazem parte de redes prprias, a no ser por exceo. Para o MEC, o destino dos recursos mais interior a sua prpria rede, assim como s redes estaduais e municipais, apesar de escolas e at redes privadas estarem sendo beneficiadas, a exemplo do SENAI e do SENAC, no caso do PROEP. Outro ponto importante que distingue as polticas dos dois ministrios a relao com as universidades pblicas e os sindicatos. No MT verifica-se uma busca das universidades pblicas para que participem do PLANFOR inclusive naquilo que existe de mais estratgico - a avaliao do plano. No MEC, ao contrrio, existe uma rejeio explcita participao das universidades pblicas (inclusive das que integram a rede federal de ensino superior) na formulao, na implementao e na avaliao das polticas de educao profissional, como, alis, nas demais. O mesmo se d com os sindicatos e centrais sindicais. Se o MT tem as centrais como parceiras, que at mesmo recebem uma parcela importante de recursos para executarem parte do PLANFOR, o MEC tem uma relao conflituosa com os sindicatos, a comear com os de docentes e de servidores da sua prpria rede de instituies de educao profissional e de ensino superior. Nessa oposio, cumpre destacar a avaliao do PLANFOR pela Fundao UNITRABALHO, que rene grupos de pesquisadores de vrias universidades pblicas. O que foi dito acima diz respeito a articulaes pretendidas e oposies observadas. Mas, no se pode deixar de mencionar as incongruncias. Vou explicar o que quero dizer com isso. A mnima articulao esperada entre as polticas educacionais consistiria na diviso geral de trabalho entre o MEC e o MT, na medida em que primeiro atuaria na rea da educao geral, enquanto que o segundo, na educao profissional. No entanto, o MEC tem priorizado o ensino fundamental para os jovens de 7 a 14 anos, que foi objeto do FUNDEF, o imaginativo mecanismo de redistribuio de recursos entre as redes estaduais e municipais, proporcionalmente ao alunado de cada uma delas. Mas, o MEC deixa em plano secundrio a modalidade educao de jovens e adultos, para os maiores de 14 anos, que so justamente os destinatrios preferenciais dos programas que integram o PLANFOR - na categorizao do decreto 2.208/97, os cursos profissionais bsicos. Assim, o que seria uma articulao entre dois ministrios, transforma-se numa desarticulao relevante, pois o grosso dos destinatrios do PLANFOR fica desprovido de um programa de porte equivalente de educao geral. Infelizmente, programas como o Alfabetizao Solidria no so suficientes para suprir o vazio deixado pelas polticas elaboradas e implementadas no eixo MEC/Secretarias de Educao. Incongruncia anloga foi verificada no mbito das polticas de educao profissional do Ministrio do Trabalho. O que seria de se esperar, a partir da leitura dos textos de divulgao do avano conceitual, que cada programa de educao profissional oferecesse, em alguma medida, habilidades bsicas,

especficas e de gesto. As habilidades bsicas consistiriam naquilo que se entende por educao geral, enquanto que as demais estariam mais prximas ou coincidiriam com a educao propriamente profissional. Embora as habilidades bsicas no se prestassem a substituir a educao geral, nem a suprir as deficincias de educao geral, aquelas convergiriam com esta. No entanto, as estatsticas mostram que so as habilidades especficas as que, de longe, mais so oferecidas. Constituem uma raridade os cursos que contemplam de modo adequado as trs dimenses das habilidades. Desse modo, acabam por ser, na prtica, palavras vazias as que integram o discurso governamental e at mesmo a de membros do Conselho Nacional de Educao, de que a educao profissional deve se desenvolver sobre a educao geral, e ser to mais pertinente e proveitosa quanto esta for melhor e mais estendida. Crticas s polticas do MEC O exame dos argumentos utilizados pelo relatrio do Banco Mundial, pelos assessores ministeriais e pelo prprio ministro da educao para justificar o conceito das escolas tcnicas da rede federal como perdulrias que seus alunos, alm de provirem dos setores de mais alta renda, vo em massa para o ensino superior. Como no se pode proibir sua entrada, as medida preconizadas foram vrias, incluindo a cobrana de anuidades, o esvaziamento do contedo profissional do currculo do curso tcnico at a soluo vitoriosa, isto , a separao entre esse contedo e a parte geral, confinada esta no curso mdio. O que se pretende que os alunos que s buscam nas escolas tcnicas o curso mdio de alta qualidade sejam em nmero reduzido e, no limite, sejam suprimidos, resumindo-se estas a oferecerem o ensino tcnico no sentido estrito. Para elas s iriam os que concluram o ensino mdio ou o estejam fazendo, em escola pblica ou privada, e que desejam, efetivamente, seguir a profisso tcnica. incrvel como os propagandistas dos mecanismos de mercado como soluo para os mais variados problemas sociais, s conseguem imaginar medidas contenedoras dos fluxos dos estudantes. Por que no levar em conta, na formulao das polticas educacionais, as explicaes j disponveis, que mostram a estreiteza dos mecanismos de mercado, determinados pelo controle monopolista dos profissionais de nvel superior, via organismos do tipo CFEA/CREAs ? No difcil ver que os engenheiros freqentemente ocupam o lugar dos tcnicos, no por causa da raridade desses profissionais, mas porque faltam postos de trabalho para engenheiros, e estes vencem aqueles na competio pelos postos de nvel intermedirio. E no por outra razo que grande parte dos concluintes dos cursos tcnicos industriais (justamente os mais prestigiados) acabam se candidatando a um curso superior, mesmo fora de sua rea de atuao direta, atrs de um diploma (mais do que de uma qualificao) que os habilite a disputar

em melhores condies os cargos formalmente destinados aos tcnicos. Em outras reas, como na da sade, a situao ainda mais dramtica. A comparao dos custos das escolas tcnicas federais com os das escolas de nvel mdio dos sistemas estaduais revela uma diferena to grande que pretende - e consegue - levar aceitao de que aquelas devem reduzir suas despesas at a igualarem os padres de funcionamento destas. No se comparam os custos das escolas tcnicas com as escolas privadas de boa qualidade, no para fazer destas o parmetro das polticas pblicas, mas para se mostrar que qualquer ensino de boa qualidade caro, seja pblico seja privado (embora neste ltimo o preo supere de muito o custo). E mais, no se articula o aumento da procura das escolas tcnicas, que oferecem educao geral de boa qualidade, com a deteriorao da educao dos sistemas estaduais, desde a promulgao da LDB61, que definiu o formato para a participao dos empresrios do ensino e seus prepostos nos conselhos de educao, participao essa que chegou at a exclusividade nos anos 70, em muitos estados. Enquanto isso, as escolas tcnicas da rede federal permaneceram a salvo dessa deteriorao, pelos mais altos salrios pagos aos seus professores, pelas melhores condies de trabalho que usufruam e pelas muito especiais caractersticas de funcionamento e autoimagem. Se os mecanismos de mercado fossem evocados pelos formuladores das polticas do MEC, eles veriam ou pelo menos admitiriam a possibilidade de que, restaurada a qualidade do ensino nas escolas pblicas das redes estaduais, os estudantes de mais alto nvel de renda as procurariam, em busca do preparo para os exames vestibulares, abrindo a possibilidade para que os alunos de fato interessados numa carreira tcnica, qualquer que fosse o nvel de renda de seus pais, encontrassem mais vagas disponveis. A imposio s escolas tcnicas do oferecimento de cursos profissionais bsicos uma medida que revela um completo desconhecimento da prtica pedaggica especfica prevalecente naquelas instituies e nas que vm se dedicando com sucesso aos cursos de aprendizagem industrial e aos cursos de qualificao para adultos, a exemplo do SENAI. Para as pessoas desprovidas de conhecimento e experincia nessa matria, o fato de as escolas tcnicas disporem de oficinas e laboratrios significa estarem elas capacitadas a ministrarem cursos profissionais de natureza to diversa. Ser que essa tarefa seria tambm estendida s escolas de engenharia ? O que se esquece - ou no se conhece -, que os mtodos de ensino so muito diferentes, como so diferentes os agentes do ensino. Uma crtica que tem sido feita poltica do MEC de separao entre o ensino mdio e o ensino tcnico, complementada pela nfase no ensino tcnico psmdio, que ela visa desempenhar uma funo contenedora da demanda de ensino superior. Ao invs de os concluintes do ensino mdio procurarem os cursos superiores, eles seriam desviados para os cursos tcnicos ps-mdios, uma espcie de formao profissional parcial, que serviria para atenuar suas insatisfaes. Assim, ao invs do efeito anti-elitizao propalado pela poltica de

separao entre o ensino mdio e o ensino tcnico, o resultado seria um reforo da elitizao, ao contrrio do que foi anunciado como o objetivo principal dessa poltica educacional. Crticas s polticas do MT Uma crtica que tem sido dirigida s polticas de educao profissional do Ministrio do Trabalho a de que ele estaria reeditando o PIPMO dos anos 60 e 70, cujos resultados foram muito modestos, a despeito do volume dos recursos nele dispendidos. A relevncia dessa crtica obriga a dar-lhe especial ateno. Com efeito, o modo de operar do PLANFOR sugere, primeira vista, tratar-se de um programa similar ao PIPMO. Mas, ambos diferem em diversos aspectos. Vejamos alguns elementos em apoio a essa afirmao. O PIPMO atuou sobretudo mediante a canalizao de recursos para as entidades que constituam o ncleo denso do campo da formao profissional, isto , as escolas tcnicas, o SENAI e o SENAC, principalmente. Alm do mais, tinha um vis industrialista, o que explica sua primeira denominao, que tinha a ver com a incorporao de trabalhadores num parque fabril que expandia o emprego. J o PLANFOR nasceu e se desenvolveu numa conjuntura totalmente diferente, quando o parque industrial brasileiro passou a reduzir expressivamente a fora de trabalho nele empregada, por causa dos seguintes fatores, que se reforavam mutuamente: a sbita abertura do mercado interno para empresas estrangeiras, cujos produtos, mais baratos, levaram desativao de numerosas empresas brasileiras, de que exemplo dramtico a produo de tecidos; a incorporao de novas tecnologias de processos e de produtos pelas empresas sobreviventes, de modo a enfrentarem a concorrncia internacional, tecnologias essas poupadoras de fora de trabalho; e as privatizaes de empresas estatais nos setores de transporte (inclusive estradas de ferro, justamente onde teve incio a aprendizagem sistemtica no Brasil), energia, telecomunicaes, siderurgia e outros, cujos novos proprietrios desenvolveram formas selvagens de racionalizao no uso dos recursos humanos. A segunda diferena do PLANFOR, quando comparado ao PIPMO a tentativa daquele de combater a hegemonia das instituies tradicionais (SENAI e SENAC), justamente as que este ltimo preferia para a execuo de seus projetos. Uma das conseqncias do contexto em que o PLANFOR atuou , portanto, a pequena importncia do setor industrial em sua pauta de atividades, a no ser enquanto fornecedora de desempregados em busca de condies que lhes permitissem encontrar ocupao em outras reas, o que em geral acontece nos servios. Ademais, prevalecem no PLANFOR os servios e as atividades rurais, sendo que estas ltimas esto associadas a uma importante caracterstica da

economia da fora de trabalho brasileira quando comparada s de outros pases: a possibilidade de retorno ao campo, onde a capacidade de gerao de emprego tem sido incomparavelmente superior de setores industriais que tm merecido os mais generosos subsdios governamentais, como, por exemplo, a indstria automobilstica. Uma crtica que o PIPMO recebeu tem sido estendida ao PLANFOR, que a de propiciar a formao de uma reserva de fora de trabalho de grandes dimenses e mais qualificada. Se bem que isso possa contribuir para a elevao da produtividade, influir, tambm, na reduo do nvel dos salrios pagos aos trabalhadores, assim como na diminuio da criao de empregos. Mas, sem embargo dessas crticas de carter geral, outras tm sido direcionadas para os procedimentos internos ao PLANFOR, das quais vou apresentar as que me pareceram mais relevantes. A concepo do planejamento da educao profissional com foco na demanda tem sido rejeitada como inadequada, j que demanda e oferta no deveriam ser tomadas como instncias independentes nos processos econmicos. No dimensionamento de cursos de educao profissional deveria se levado em considerao o movimento de cada setor econmico, cujas dinmicas so distintas. De outra forma, poderia continuar existindo um fenmeno que tem sido observado: a procura recorrente de cursos, um depois do outro, de contedos no cumulativos, pelas mesmas pessoas. Esse fenmeno, no devidamente compreendido pela avaliao interna e externa, leva suposio errnea da existncia de uma demanda de dimenso e natureza muito diversa da efetivamente existente. O conceito de empregabilidade tem sido outro alvo de crticas severas, pois ele teria embutida a idia de que o desemprego resultado da incapacidade de cada indivduo em se empregar. Com isso, o conceito de empregabilidade dissimularia o fato de que o desemprego o resultado da poltica econmica recessiva e da abertura da economia para a competio indefesa, levando falncia um grande nmero de empresas brasileiras. Neste caso, a estrutura descentralizada do PLANFOR permite que entendimentos do conceito de empregabilidade - que cupabilizam o prprio desempregado - persistam e se difundam no mbito das entidades executoras, a despeito das orientaes explcitas da SEFOR. Convergente com esse vis dissimulador, a nfase do PLANFOR na habilidade de gesto visaria formar pessoas que se empenhem na gerao de oportunidades de ocupao para si prprias, j que os empregos formais esto cada vez mais difceis de se obter. Na medida em que uma multido de pequenos empresrios empresrios de si prprios - deixe de engrossar as fileiras de desempregados, as polticas que os produziram deixariam de receber a presso social e poltica, e, por isso mesmo, se tornariam mais fortes.

Por fim, a nfase do PLANFOR nos cursos de curta durao - visando o desenvolvimento de habilidades especficas - revelaria um anacronismo, pois o que os empregadores tm manifestado como a principal deficincia da fora de trabalho brasileira na educao formal, de carter escolar. Dito de outra forma, o que faltaria aos trabalhadores brasileiros no seria tanto a qualificao propriamente tcnica, mas, sim, a educao geral, justamente o que o PLANFOR no tem oferecido. Neste sentido, a tica na demanda estaria sofrendo de uma distoro essencial.

TABELA 1 No. de alunos das instituies federais de educao tecnolgica, segundo tipo de curso, 1998
Instituies CEFET Alagoas ETF Amazonas CEFET Campos CEFET Cear CEFET Esprito Santo CEFET Gois ETF Mato Grosso ETF Ouro Preto CEFET Par CEFET Paraba CEFET Pelotas CEFET Pernambuco CEFET Piau CEFET Qumica de Nilpolis CEFET Rio Grande do Norte ETF Santa Catarina CEFET So Paulo ETF Sergipe ETF Roraima CEFET Rio de Janeiro CEFET Minas Gerais CEFET Paran CEFET Maranho CEFET Bahia CEFET Petrolina TOTAL Ensino Mdio 1.039 395 555 480 1.080 480 240 360 385 240 898 740 660 340 510 916 474 360 221 400 962 840 380 800 160 13.915 Ensino Tcnico 1.301 --422 425 150 805 700 570 1.016 265 1.413 730 520 488 1.030 1.861 268 781 244 842 962 --300 50 297 15.440 Ensino Tecnolgico ----32 ----------------------35 --------320 105 100 20 ----612 Outros Superiores --------------------------------------360 176 440 120 130 --1.226

Licenciatura ------------------------------------------50 60 ----110

TABELA 2 No. de alunos das instituies federais de educao tecnolgica, segundo tipo de curso, 1999
Instituies CEFET Alagoas ETF Amazonas CEFET Campos CEFET Cear CEFET Esprito Santo CEFET Gois ETF Mato Grosso ETF Ouro Preto CEFET Par CEFET Paraba CEFET Pelotas CEFET Pernambuco CEFET Piau CEFET Qumica de Nilpolis CEFET Rio Grande do Norte ETF Santa Catarina CEFET So Paulo ETF Sergipe ETF Roraima CEFET Rio de Janeiro CEFET Minas Gerais CEFET Paran CEFET Maranho CEFET Bahia CEFET Petrolina TOTAL Ensino Mdio 835 280 760 520 810 400 160 360 420 280 1.043 500 465 252 520 598 468 360 215 400 450 760 340 720 88 12.004 Ensino Tcnico 1.666 990 1.840 530 738 870 330 674 1.215 400 1.324 1.505 920 497 1.110 1.798 1.008 1.065 509 740 1.440 --330 840 209 22.548 Ensino Tecnolgico ----72 160 --40 ------60 --25 32 --75 54 ------440 142 2.810 40 ----3.950 Licenciatura ---------------------------------------88 50 324 ----462 Outros Superiores --------------------------------------360 223 440 80 130 --1.233

TABELA 3 No. de alunos das instituies federais de educao tecnolgica, segundo tipo de curso, 2000
Instituies CEFET Alagoas ETF Amazonas CEFET Campos CEFET Cear CEFET Esprito Santo CEFET Gois ETF Mato Grosso ETF Ouro Preto CEFET Par CEFET Paraba CEFET Pelotas CEFET Pernambuco CEFET Piau CEFET Qumica de Nilpolis CEFET Rio Grande do Norte ETF Santa Catarina CEFET So Paulo ETF Sergipe ETF Roraima CEFET Rio de Janeiro CEFET Minas Gerais CEFET Paran CEFET Maranho CEFET Bahia CEFET Petrolina TOTAL Ensino Mdio 715 260 545 480 1.080 360 315 360 485 340 640 500 324 300 520 641 468 360 165 400 757 760 295 700 78 11.848 Ensino Tcnico 1.411 1.030 2.380 720 1.278 755 566 766 2.100 645 1.182 2.540 1.490 679 1.270 1.854 1.098 1.425 461 1.207 1.877 --835 2.210 274 30.053 Ensino Tecnolgico 180 40 144 325 172 670 30 --280 180 100 110 192 -160 --112 ----325 246 2.480 25 80 --5.851 Licenciatura --------------------60 ------------------88 25 360 ----533 Outros Superiores --------------------------------------360 343 440 120 130 --1.393

TABELA 4 PLANFOR 1997-99: Distribuio dos recursos do FAT segundo grupos de entidades executoras dos PEQs e Parcerias

Entidades universidades/fundaes/institutos pblicos centrais/sindicatos de trabalhadores universidades/fundaes/institutos privados Sistema S ONGs escolas tcnicas pblicas escolas tcnicas privadas outras entidades (empresariais, internacionais) total total de recursos do FAT investidos (R$ milhes)

1997 21% 20% 18% 17% 12% 6% 5% 1% 100% 348,2

1998 25% 24% 15% 18% 12% 1% 2% 3% 100% 408,8

1999 11% 24% 22% 18% 19% 2% 4% * 100% 313,1

* Participao inferior a 1% OBS: Os dados de 1999 no incluem os projetos especiais.

Fonte: Avaliao gerencial 1995/98: Balano de um projeto para o desenvolvimento sustentado. FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador. Braslia, maro de 1999 e Relatrio de Avaliao Gerencial 1999. FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador, Braslia, fevereiro de 2000.

TABELA 5

PLANFOR 1999: Atendimento a pessoas mais vulnerveis, em comparao com a PEA

SITUAO

% PLANFOR

% PEA

Residentes em rea rural Pessoas negras/pardas/indias Mulheres Mulheres chefes de famlia Mulheres negras/pardas Menos de 7 anos estudo Sem renda Renda at um SM Em busca 1o. emprego Jovens em risco social Necessidades especiais

20,0 40,0 50,0 12,0 19,0 42,0 25,0 23,0 15,2 9,6 6,0

22 45 40 ... 17 62 18 19 ... ... ...

Fonte: Fonte: PLANFOR: Relatrio de Avaliao Gerencial 1999, Braslia, MTE/SPPE, 2000

TABELA 6 PLANFOR/PEQs 1996-99: Matrculas segundo habilidades ofertadas nos cursos (em milhares)

HABILIDADES Bsicas Especficas Gesto Total

1996 769 976 528 2.273

1997 1.019 1.429 786 3.234 1.885

1998 1.123 1572 971 3.666 2.013

1999 1.353,7 1.797,6 1.229,2 4.380,5 2.015,1

1996/9 4.264,7 5.774,6 3.514,2 13.553,5 7.106,1

Total de treinandos 1.193

Fonte: Avaliao gerencial 1995/98: Balano de um projeto para o desenvolvimento sustentado. FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador. Braslia, maro de 1999 e Relatrio de Avaliao Gerencial 1999. FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador, Braslia, fevereiro de 2000.

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AVALIAO DE PROGRAMAS SOCIAIS

CONCEITUAO e ABORDAGENS METODOLGICAS Regina M. B. Faria1 So Paulo, Outubro de 2000

INTRODUO

Este texto tem propsitos didticos e destinado a diferentes.

leitores de trs grupos

O primeiro, compreende um conjunto de professores e pesquisadores envolvidos com a tarefa de capacitar profissionais do setor pblico e da sociedade civil responsveis pelo gerenciamento e implementao dos programas sociais que compem o PLANFOR (Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador) -

Secretaria de Formao e Desenvolvimento Profissional (SEFOR) do Ministrio do Trabalho.

Estes profissionais, eles mesmos

capacitadores,

so funcionrios das

Secretarias Estaduais de Trabalho e/ou membros de instncias de representao (Conselhos, Comisses) nas esferas estadual e local da federao e constituem nosso segundo grupo de leitores.

Regina Marta Barbosa Faria formada em Sociologia pela Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Federal de Minas Gerais. Mestrado em Sociologia Escuela Latinoamericana de Sociologia, ELAS/FLACSO, Santiago de Chile. Especialista (consultora-docente e pesquisadora) na temtica de Avaliao de Programas Sociais, em diversas instituies como FLACSO/Brasil e NEPP/UNICAMP.

O terceiro compreende o grupo de profissionais de avaliao encarregados de avaliar os programas implementados pelo segundo grupo.

Considerando-se que os trs grupos conhecem bem o PLANFOR e sua carteira de programas, deixo de entrar no detalhe de seu contedo, estrutura e organizao, exceto nos momentos em que estas consideraes forem imprescindveis para a compreenso do tema tratado.

Feitos estes esclarecimentos, entendemos que os leitores deste trabalho so, por um lado, gestores e implementadores de programas sociais e, por outro, especialistas em avaliao deste tipo de programas.

No creio que o texto possa atender, com a mesma intensidade e com os mesmos nveis de motivao, aos interesses dos trs grupos. Conhecer esta limitao pode, por um lado, ajudar a bem dosar os contedos e a abordagem

metodolgica deste trabalho e, por outro, estimular a busca de um espao de interseo no qual aqueles que implementam devem ser capazes de avaliar e aqueles que avaliam devem ser capazes de implementar.

A abordagem desta

questo na fase inicial deste trabalho

no gratuita e

relaciona-se com a discusso sobre a objetividade dos estudos de avaliao. freqente, entre especialistas, o argumento que atribui apenas s avaliaes

externas o mrito de contar com os necessrios distanciamento e imparcialidade dos avaliadores. Ao longo deste texto veremos como as fronteiras rgidas entre o

fazer e o julgar so inoportunas e como a separao rgida entre gerenciar um programa e avali-lo pode diminuir o conhecimento que o gestor tem, ou poder vir a ter, do programa que coordena.

Dito de outra forma, a avaliao de diferentes aspectos de um programa social uma etapa importante do processo de sua implementao, permitindo o

conhecimento das dificuldades enfrentadas e das alternativas mobilizadas para solucion-las. Ao mostrar os caminhos mais adequados para o alcance das metas desejadas, a avaliao inquestionavelmente um instrumento gerencial que deve ser mobilizado e utilizado para aprimorar o desempenho dos programas. Neste sentido, uma das tarefas de sua equipe gestora. O reconhecimento de que a equipe gestora pode (e deve) avaliar e, conseqentemente, aprimorar os

programas que gerencia o reconhecimento da tica do exerccio profissional. Ao aceitarmos que os profissionais que concebem e/ou gerenciam a implementao de um programa so capazes de avali-lo e detectar suas falhas, bem como seus mritos, no estamos prescindindo da colaborao essencial de avaliadores externos. Estamos dizendo que a qualidade de uma avaliao depende muito mais de padres ticos e rigores metodolgico e substantivo do que da origem espacial ou do vnculo institucional do avaliador. Afinal, os diferentes tipos de avaliao, seus estilos e formatos, seus custos e ambies garantem espaos para atribuies e responsabilidades concorrentes ou cooperativas subordinadas, ambas, conduta tica de todo profissional. O trabalho cooperativo entre

avaliadores externos e gestores de programas amplia consideravelmente as possibilidades de introduzir as modificaes detectadas pela atividade de avaliao e ajuda a consolidar a viso adequada de sua funo precpua:

aprimorar ao invs de testar e comprovar.

ESTRUTURA DO TEXTO

Este trabalho objetiva, por um lado, examinar o crescimento da avaliao como rea de estudo com identidade prpria, seu mbito de atuao, estilos e

estratgia. Por outro, trata de aspectos metodolgicos e tcnicos das pesquisas avaliativas. Em poucas palavras, trata de responder a questes do tipo: o que avaliao, em que se difere de outros estudos, para que serve, como pode ser feita, quais so os seus limites e seu alcance. A abordagem destas questes est organizada em cinco tpicos.

O primeiro tpico trata do contexto no qual ocorreram discusses e debates destinados a conceituar e caracterizar os estudos de avaliao, na busca de sua identidade como rea especfica de conhecimento e investigao. Ao recuperar um breve histrico do crescimento da metodologia dos estudos de avaliao, estamos tentando delimitar seu campo de atuao, sua especificidade e a importncia que tem, hoje, na agenda pblica e governamental.

No segundo tpico tratamos de conceituar avaliao, em funo de seu papel e seus objetivos.

O terceiro tpico aborda diferentes estratgias e desenhos de pesquisa para implementar projetos de avaliao, seus limites e alcances.

O quarto tpico uma reflexo introdutria sobre tcnicas e instrumentos de coleta de dados, posto que este tema exaustivo caracteriza manuais de

metodologia de pesquisa suficientemente conhecidos dos especialistas trata de demonstrar o alcance e os limites de alguns instrumentos clssicos e outros mais recentes neste campo de trabalho.

O quinto tpico fala das limitaes e do alcance dos resultados oriundos dos estudos de avaliao e menciona algumas questes fundamentais da teoria do conhecimento: tica, neutralidade, subjetivismo, objetividade e o carter ftico ou ideolgico de certos achados de pesquisas. Polmico e infindvel este tema apenas tratado como um aviso. A controvrsia existe, s vezes incomoda, mas lana luzes e permite avanar.

AVALIAO COMO REA DE CONHECIMENTO

Sntese do Debate e da Consolidao dos Modelos Lendo recentemente um trabalho atualizado de Carol H. Weiss2 encontrei, no prefcio, a seguinte abertura: evaluation was a new kid on the research block when my first book, Evaluation Research, was published in 1972. Ao resumir o debate que precedeu o pioneirismo da autora durante os anos 60 perodo em que eu mesma, em companhia de outros quatro pesquisadores da quinta

promoo da Escuela Latinoamericana de Sociologia ELAS/FLACSO em Santiago do Chile, realizamos nosso primeiro estudo de avaliao3 - estou tentando

delimitar o contexto que circundou o

fortalecimento desta rea de trabalho e

estudos, como rea de conhecimento especfica e especializada, com identidade prpria. At ento, especialmente na Amrica Latina, a dimenso ftica das

cincias sociais, os resultados de estudos baseados em surveys ou desenhos experimentais eram perifricos e o interesse predominante e nobre estava direcionado para as controvrsias do mtodo histrico-estrutural.

O debate que teve por resultado o crescimento e a consolidao dos estudos de avaliao pode ser abordado a partir de dois eixos estruturantes.

O primeiro

eixo refere-se s caractersticas das estratgias de avaliao no discusso antiga: estudos qualitativos e quantitativos; rigor

contexto de uma

metodolgico e possibilidades de medir os resultados esperados. O contedo dessa discusso encontra respaldo nas cincias sociais experimentalistas da dcada de sessenta capitaneadas por um conjunto de cientistas norte americanos
2

Carol H. Weiss ( 1998) Evaluation Methods for Studying Programs and Policies. Second Edition. Harvard University. Prentice Hall, Upper Saddle River, New Jersey. USA 3 Barbosa, Regina Faria; Hasenbalg, Carlos; Ochoa, Jorge Moreno; Pdua, Jorge Nesrala y Quevedo, Santiago Reyes - Evaluacin del Programa de Asistencia Alimentcia de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas. Ministrio de la Educacin y ELAS/FLACSO-UNESCO. Santiago, Chile. 1967

vindos, primordialmente, da rea educacional e cujos trabalhos podem ser considerados estudos clssicos que, ainda hoje, nos orientam4. O segundo eixo refere-se ao papel especfico e prioritrio da avaliao e sua diferenciao de outras prticas assemelhadas. muito difcil separar os aspectos principais deste debate, ainda que apenas para efeitos didticos, como veremos ao longo desta sntese. Alm disso, importante assinalar que esta distino , ainda hoje, objeto de controvrsia.

Campbell, Donald T. & Stanley, Julian C. (1969) - Experimental and Quasi-Experimental Designs 4 for Research. Rand McNally & Co. Chicago, Ill.; Glass, Gene V. (1969) The Growth of Evaluation Methodology. Laboratory of Educational Research, no. 27. Boulder, Colorado. Mimeo; Bloom, Benjamin S. (1969) Taxonomy of Educational Objectives (The Classification of Educational Goals) Handbook I: Cognitive Domain. David McKay Co. Inc., N.York; Tyler, Ralph

A nfase nos Processos

As experincias de avaliao em princpios dos 60s estavam referidas basicamente aos programas educacionais e predominantemente fundamentadas pelos trabalhos de auditoria e credenciamento5, suas formas mais antigas e menos sofisticadas.

O modelo de auditoria-credenciamento, como usado ento, refletiu o interesse de administradores e a convico de que os fatores organizacionais influam decisivamente no desempenho dos alunos. Neste contexto, os aspectos dos

processos educacionais foram enfatizados em detrimento das conseqncias do ensino no desenvolvimento dos alunos. So considerados aspectos processuais os recursos disponveis e mobilizados para a implementao dos programas: qualidade do ambiente fsico da escola, perfil do corpo docente, estrutura

curricular, recursos pedaggicos, materiais didticos, sofisticao tecnolgica e outras dimenses assemelhadas. Com o uso de instrumentos desenhados para avaliar estes aspectos, instituies e programas de ensino foram amplamente auditados, credenciados ou vetados pelas condies disponveis para ensinar, sem avaliao dos resultados de seu ensino.

Segundo seus crticos, este modelo tem pelo menos trs deficincias importantes. A primeira consiste em transferir, para as conseqncias, as qualidades muito mais as

detectadas no processo; a segunda consiste em avaliar

potencialidades dos atores (institucionais ou pessoais) para alcanar os objetivos do programa avaliado do que o seu alcance propriamente dito; a terceira consiste em fundamentar o julgamento dos especialistas em suas visitas e observaes, sem a interferncia de medidas mais rigorosas. Neste caso, o impacto das

dimenses observadas no resultado esperado duvidoso: (...) s vezes as

W. (1964) Some Persistent Question on the Defining of Objectives. University of Pittsburgh Press, Pittsburgh.

escolas no recebem reconhecimento porque empregam poucos orientadores, apesar de ser impossvel apontar qualquer evidncia vlida de que a baixa proporo orientador/aluno causa educao inferior. 6

A discusso

destinada a detectar a importncia e o sentido dos estudos de

avaliao, assim como os estudos conduzidos nesta rea, como j dissemos, foram liderados pelos educadores. O exame da literatura e a identificao do paradigma que agregou os profissionais preocupados com este tema nos levam a crer que isto se deu, por um lado, porque os educadores so os profissionais que, por excelncia, tm conscincia de estar transmitindo um legado conceitual, tico e valorativo que define e definir rumos muito amplos da prpria humanidade. Por outro, e em funo do primeiro, entendem ser necessrio avaliar o que esto fazendo e relacionam profundamente a necessidade de bem avaliar aos objetivos daquilo que se avalia.

Tambm chamados, no Brasil, de acreditao.

nfase nos Objetivos e Resultados

A abordagem da dicotomia auditores ou credenciadores educacionais x pesquisadores educacionais assim como a discusso em torno do estilo de trabalho e do papel de cada um tiveram o mrito de introduzir uma segunda questo mais relevante que colocou face a face os pesquisadores e os avaliadores educacionais.

Antigas proposies ganham importncia: a convico da necessidade de definir objetivos em termos comportamentais e o esforo para desenvolver uma adequada tipologia destes objetivos definem as linhas mestras das pesquisas educacionais nos EUA. Os programas, no entender dos pesquisadores, devem conter metas claramente determinadas, objetivos que possam ser mensurados e indicao de situaes que mostrem o seu alcance
7

. Os pesquisadores

educacionais passam a fundamentar seus estudos em aspectos que do maior consistncia aos julgamentos e maior rigor aos procedimentos de medida, por um lado, e indicao do alcance das metas dos programas educacionais, por outro.

As criticas mais freqentes a esta proposio enfatizam dois aspectos: por um lado, entram nos meandros da definio de comportamentos que so observveis e daqueles que no o so; por outro, sugerem que os fins da educao no se medem (porque no so alcanados), durante o processo educacional formal. A avaliao do desempenho, dizem, por comparao com objetivos previamente fixados, apenas uma evidncia circunstancial de que o aluno adquiriu e poder manter um comportamento que objetivo final do processo educacional. Como costuma acontecer, a crtica reforou a posio dos defensores da proposta de medir comportamentos, com rigor. Segundo Tyler (1973): a situao real de

ensino supe inmeras variveis representadas pelas diferenas individuais entre

6

Glass, Gene V. (1969) The Growth of Evaluation Methodology. Laboratory of Educational Research, no. 27. Boulder, Colorado. Mimeo

os alunos, os ambientes onde se desenvolve o ensino, a capacidade do professor para desenvolver os planos pr-fixados, sua prpria personalidade. (...) Tudo isto dificulta a correspondncia entre o programa planejado e o programa efetivamente realizado. Consequentemente imprescindvel uma aferio mais rigorosa para estabelecer se os planos traados orientam verdadeiramente o implementador na direo de obter os resultados previstos. Tal o propsito da avaliao e a razo de sua necessidade 8 (grifos meus).

A maioria da reflexo metodolgica sobre avaliao bebeu na fonte Tyleriana preocupada, tanto com o rigor na produo dos dados quanto com a utilizao precisa de conceitos I have chosen the topic Changing Concepts of Educational Evaluation because it seems to me to deal with a problem likely to be faced in many areas of educational research as larger support enables us to move more rapidly and more comprehensively in developing scientific knowledge about education. My thesis is the accelerating development of research in the area of educational evaluation has created a collection of concepts, facts, generalizations, and research instruments and methods that represent many inconsistencies and contradictions because new problems, new conditions, and new assumptions are introduced without reviewing the changes they create in the relevance and logic of the older structure (Tyler, 1966).

principalmente, Bloom, Benjamin S. (1969) e seus seguidores.

nfase na Meta e nos Papeis da Avaliao

Os principais seguidores de Tyler deram, pelo menos, trs contribuies importantes para o debate sobre metodologia de avaliao. A primeira consistiu em considerar a utilidade dos resultados para informar a deciso; a segunda consistiu em abordar a dimenso formativa dos resultados; e a terceira consistiu em separar resultados formativos de resultados comparativos.

A proposio de separar resultados formativos de resultados comparativos foi feita inicialmente por Cronbach9, que definiu as bases para a modelagem realizada mais tarde por Scriven10 e significou, claramente, o avano metodolgico delimitador do campo de atuao das pesquisas de avaliao. Ao afirmar que (...) a avaliao usada para aprimorar um curso ou currculo quando ele ainda est em uma etapa fluida [em desenvolvimento] contribui mais para o aprimoramento da educao do que a avaliao usada para examinar um produto j colocado no mercado (...) Cronbach reforou a importncia de focalizar a dimenso formativa da avaliao, considerada um de seus principais papis, em detrimento dos estudos que, objetivando examinar os resultados da educao, avaliavam,

comparativamente, produtos acabados, programas implementados e em uso.

Scriven tenta elucidar os problemas levantados pelos opositores hegemonia dos estudos comparativos implementados com o uso de estratgias experimentais. Entende que o esforo feito para responder a questes vinculadas aos papeis da avaliao acabou por obstaculizar a importncia de seus fins. Sua contribuio para a consolidao da rea de avaliao no foge aos padres usuais de
8

Tyler, Ralph W. (1964) op. cit. e (1973) Princpios Bsicos del Currculo. Ed. Troquel. Buenos Aires. 9 Cronbach, Lee J.(1964) Evaluation for Course Improvement. Teachers College Record, 64 no. 8, reprinted in New Curricula, R. Heath Ed. Harper & Row, N.Y. 10 Scriven, Michael (1967) The Methodology of Evaluation. AERA Monograph Series on Curriculum Evaluation. Rand McNally & Co., Chicago, Ill. Este trabalho tambm foi publicado em

produo

de conhecimento: a sntese de um longo processo de trabalho

coletivo que, longe de encerrar o assunto, mantm o espao democrtico da discordncia. A grande contribuio de seu trabalho foi distinguir os fins/meta dos papeis da avaliao.

(...) The function of evaluation may be thought of in two ways. At the methodological level, we may talk of the goals of evaluation; in a particular sociological or pedagogical context, we may further distinguish several possible roles of evaluation. Failure to make this rather obvious distinction between the roles and goals of evaluation, not necessarily in this terminology, is one of the factors that has led to the dilution of the process of evaluation to the point where it can no longer serve as a basis for answering the questions which are its goal (Scriven, 1967).11 Segundo este autor, o papel da avaliao pedaggico e formativo. Examina questes que podem ser modificadas durante a elaborao e implementao do programa, de modo a aprimor-lo. Trata-se de testar, rever e redefinir as condies e os aspectos necessrios para o seu funcionamento adequado. Que aspectos [contedo, metodologia, treinamento e desempenho das equipes, recursos, configurao dos materiais adotados, focalizao, tempo ideal para implementao etc.] no esto funcionando bem e em que direo devem ser remanejados para o sucesso do programa?

A meta

da avaliao, ainda segundo Scriven,

julgar, comparativamente,

produtos acabados de modo a justificar e validar instrumentos, procedimentos e contedos, atribuindo-lhes valor para alcanar os propsitos prioritrios do

Weiss, Carol H. (1972) Evaluating Action Programs. Allyn & Bacon Inc., Boston, Mass. USA.: 123-136. 11 A funo da avaliao pode ser concebida em dois nveis. No nvel metodolgico, podemos falar de metas; no contexto pedaggico ou sociolgico, podemos falar de papeis. A dificuldade para proceder a esta diferenciao bvia um dos fatores que dispersam o processo de avaliao, em detrimento de seu papel bsico para responder a questes caractersticas de suas metas.

programa (ou projeto) avaliado. Qual dos programas avaliados melhor; qual tem um impacto mais eficaz sobre o pblico-alvo em termos de alcance dos objetivos.

Avaliao e Pesquisa: Afinidade e Especificidade

Embora os trabalhos descritos tenham ficado restritos rea educacional, onde a avaliao uma atividade rotineira, Scriven deixou clara a possibilidade e a

inteno de transferir sua concepo para outros tipos de avaliao. Quando a discusso saiu do circunscrito campo dos programas educacionais e passou ao campo dos programas sociais e das polticas pblicas em geral, o esforo para caracterizar a avaliao como atividade de pesquisa diferente de outras prticas de investigao foi redobrado.

Do ponto de vista metodolgico, de seus objetivos e papel, as atividades de avaliao e pesquisa tm algumas afinidades e marcadas diferenas. Dentre as afinidades, podemos destacar o objeto de estudo, o contedo dos fenmenos estudados e as tcnicas de coleta, organizao e anlise de dados.

A especificidade das reas marcada, principalmente, em funo do principal usurio de seus resultados.

A motivao do pesquisador social e a contribuio de seus achados apontam para a formulao e a comprovao de hipteses que confirmam, ou no, abordagens tericas que lhes do sustentao. Resultados com estas caractersticas so resultados orientados para a concluso.

O avaliador tem sua principal motivao na possibilidade de oferecer, decisores e formuladores dos programas, recomendaes e pareceres

aos que

justifiquem a prioridade de metas, a utilizao de recursos e o estabelecimento de fluxos e procedimentos de implementao; que permitam redimensionar ou

confirmar as aes planejadas; que viabilizem a manuteno ou correo do curso das aes implementadas ou em elaborao. Resultados assim caracterizados so voltados para a deciso.

Nos dois casos desnecessrio dizer, mas vale a pena recordar para evitar equvocos o rigor metodolgico e a fundamentao substantiva so essenciais para o alcance de resultados confiveis, vlidos e fidedignos.

Os Esquemas 1 e 2, apresentados nas pginas que se seguem, resumem os principais pontos abordados neste tpico.

Esquema 1 AVALIAO

CRESCIMENTO METODOLGICO

CONTEXTO 60S & 70S (Cincias Sociais e Avaliao Educacional) NFASE NO PROCESSO (Recursos de Implementao) NFASE NOS RESULTADOS (Objetivos Comportamentais em Educao) NFASE NOS FINS/META E NOS PAPIS DA AVALIAO

Esquema 2 AVALIAO E PESQUISA

AFINIDADES ESPECIFICIDADES

Avaliao

Pesquisa

Dimenso Metodolgica

RESULTADOS X OBJETIVOS HIERARQUIZADOS COMPARABILIDADE

RESULTADOS X HIPTESES

TESTE DE HIPTESES

Papel e Meta

CONHECER FORMAR APRIMORAR

CONHECER COMPROVAR

Funo

DESCRITIVA INFORMATIVA

DESCRITIVA ANALTICA

ORIENTAO DO RESULTADO

DECISO

CONCLUSO

CONCEITO E TIPOLOGIA

Avaliao, em sentido amplo,

uma atividade metodolgica que produz e

compara dados de desempenho com um conjunto de objetivos hierarquizados; justifica e valida instrumentos e metas e atribui valores ao programa para alcana-las.

Em sentido especfico, levando-se em considerao seu papel, seus fins e o usurio privilegiado de seus resultados, avaliao assume diferentes conotaes e conceitos.

Vamos tratar primeiramente das avaliaes destinadas a responder questes relacionadas a processos e a programas em desenvolvimento, destinados populao em geral, ou focalizados. A primeira situao contemplada neste conjunto diz respeito etapa de concepo do programa, quando o pblico alvo e suas caractersticas ainda no so suficientemente conhecidos dos formuladores. Muitas vezes os

formuladores

dispem de

perfis gerais da populao-alvo do programa -

obtidos a partir de dados secundrios disponibilizados por censos, outras pesquisas ou fontes assemelhadas. Assim mesmo, na maioria das vezes desconhecemos os efeitos que a introduo de inovaes poder causar na populao, na comunidade, nas condies scio-econmicas da regio, nas condies ambientais, no mercado de trabalho etc. Entre a alternativa de administrar efeitos no antecipados e a possibilidade de minimiz-los, havendo recursos e tempo, til avaliar as condies do cenrio face introduo da mudana. Os resultados deste tipo de avaliao ajudam a redirecionar o foco, redefinir o contedo, os fluxos de implementao, o montante de recursos e outros fatores, antes de iniciar o programa. diagnstico ou avaliao ex-ante. Esta avaliao chamada de

A segunda situao diz respeito aos aspectos operacionais de implementao de um determinado programa. Consideramos aspectos operacionais todos os recursos, fluxos e procedimentos que devem ser supridos, cumpridos e

adotados para que o programa chegue adequadamente ao seu destino: recursos materiais (alimentos, mveis, materiais de construo, equipamentos), recursos financeiros, cronograma transporte, e tempo, recursos humanos (treinamento, habilitao), projetos).

documentao

(contratos,

convnios,

Acompanhar as etapas de implementao do programa, desde este ponto de vista executivo, tem o propsito de corrigir eventual defasagem entre o plano e sua execuo, entre o previsto e o realizado. Avaliar e ajustar a adequao do plano sua execuo ou da execuo ao plano, dependendo do problema detectado, significa julgar e aprimorar a eficincia gerencial. Este

acompanhamento gerencial ou esta pilotagem monitoramento.

o que chamamos de

A terceira situao diz respeito implementao do programa ou ao processo de sua elaborao. Com vimos anteriormente esta ao responde ao papel da avaliao e tem pelo menos dois objetivos bsicos (a) averiguar os aspectos do programa que podem ser ou que precisam ser aprimorados; (b) confirmar os aspectos do programa que funcionam satisfatoriamente em direo aos objetivos propostos. Retomo a colocao de Cronbach12 feita anteriormente, agora com os comentrios de Scriven13 para a definio deste terceiro (e posteriormente de um quarto) tipo de avaliao. (...) Evaluation, used to

improve the course while it is still fluid, contributes more to improvement of education than evaluation used to appraise a product already placed on the market ao que Scriven agregou (...) Fortunately we do not have to make this choice. Educational projects, particularly curricular ones, clearly must attempt to make best use of evaluation in both these roles. (...) I propose to use the terms

12 13

Cronbach, Lee J. (1963) Scriven, Michael (1967)

formative and summative to qualify evaluation in these roles14.

Assim, a

avaliao formativa feita enquanto o programa est em uma etapa fluida ajuda a introduzir as correes necessrias no seu procedimentos, etc. permitindo avaliar sua eficcia. contedo, mtodo, foco,

O quarto tipo de avaliao que estamos focalizando neste texto responde a questes sobre um produto acabado, sobre um programa implementado e o compara com programas concorrentes. Por se tratar de uma avaliao de impacto (ou resultado) entendemos ser necessrio o decurso de um certo tempo para aferir corretamente as parcelas de mudana que so, de fato, devidas ao programa. As recomendaes resultantes deste tipo de avaliao indicam a manuteno ou substituio de partes ou do todo. Traduzem julgamento e escolha: qual dos programas atinge melhor, com mais efetividade, as metas ambicionadas. A avaliao da efetividade a que conhecemos como avaliao somativa.

O Esquema 3 e o Quadro 1, a seguir apresentados, resumem os pontos abordados neste tpico.

14

A avaliao usada para aprimorar um curso ainda fluido, em sua etapa de desenvolvimento, contribui para o aprimoramento da educao muito mais do que as avaliaes de produtos acabados. (...) Felizmente, ns no temos que fazer esta escolha. Os projetos educacionais, principalmente os curriculares, devem fazer o melhor uso possvel destes dois tipos de avaliao. Proponho o uso dos termos formativa e somativa para defin-los.

Esquema 3 DIAGNSTICO E PROSPECO Avaliaes ex-ante que orientam a formulao, o desenho e o desenvolvimento do programa. Parmetro da factibilidade. O que fazer, como fazer, por qu fazer e impactos MONITORAMENTO GERENCIAL Follow-up para fazer as coisas como planejadas e recolocar o carro nos trilhos. Avaliao da eficincia. Fazer certo as coisas AVALIAO FORMATIVA Confirmar os acertos e corrigir os erros do programa em desenvolvimento. Avaliao da eficcia. Fazer as coisas certas AVALIAO SOMATIVA Avaliao da efetividade. Fazer o melhor

Quadro 1 - SNTESE
Ex-Ante Diagnsticos Cenrios Previso Monitoramento Plano Processo Avaliao Formativa Implementao Processo Avaliao de aes Levantamento de dados prvios para a concepo do Caracterizao programa. Dado fundamental para executar ou vetar partes do programa ou seu todo. Acompanhamento de aes e tarefas previstas no plano de execuo. Avaliao da eficincia e tarefas referentes ao contedo, mtodo recursos, fluxos, instrumentos e procedimentos durante a etapa de desenvolvimento do Exame e anlise de objetivos, impacto e resultados de um programa desenvolvido, pronto. Avaliao do alcance das metas;

Dimenso Examinada

Avaliao Somativa Ex-Post Resultado

programa. Avaliao da efetividade. da eficcia Coletas pontuais Coleta e registro de antes, durante e aps o tratamento, podendo contar com sries histricas e dados secundrios antes e durante Identificar os aspectos do programa que devem ser melhorados Descritiva, clnica e corretiva Analisar o impacto do programa e suas relaes com o processo, os resultados e os objetivos visados Analtica, normativa, prescrita Reviso ou confirmao de aes, recursos e metas

Momento Tempo

Antes da formulao Processo contnuo do programa durante a execuo

dados especficos durante a implementao e desenvolvimento

Definir o cenrio de Objetivo implementao do programa e prever seus impactos

Identificar o progresso com respeito ao plano de trabalho

Atitude

Prospectiva

Gerencial

Caractersticas do Recomendaes Programa luz do cenrio

Ajuste do plano, das Aprimoramento do condies operacionais e correo de rumos programa: contedo, foco, mtodo, objetivos

ESTRATGIAS E DESENHOS DE AVALIAO

So muitas as estratgias disponveis para a implementao de projetos de avaliao e podemos mencionar algumas das mais conhecidas e utilizadas.

A utilizao de dados secundrios para avaliaes retrospectivas tem sido procedimento difundido em concluses caractersticas de avaliaes somativas. comum encontrar estudos que disponibilizam indicadores e ndices amplamente utilizados por pesquisadores e avaliadores objetivando detectar o impacto de polticas e programas implementados. Um exemplo conhecido e difundido na atualidade o ndice de desenvolvimento humano desenvolvido pelo PNUD para um conjunto de pases. Seu correspondente para o nvel municipal (IDHM) est disponibilizado, no Brasil graas a estudo conduzido em associao pelo PNUD-IPEA e Fundao Joo Pinheiro. Os resultados deste tipo de anlise apresentam limitaes quando no atendem as exigncias

metodolgicas necessrias para sua sustentao: h um tempo de maturao necessrio para detectar o impacto dos programas; importante trabalhar com sries histricas, de modo a detectar a tendncia do comportamento avaliado; fundamental definir, com preciso, um ponto inicial (linha de base) para avaliar a importncia e a tendncia da evoluo; fundamental controlar o impacto de outras inovaes externas, que podem estar ajudando a obter os efeitos que estamos atribuindo a determinados programas isoladamente; essencial utilizar indicadores adequados para a construo das variveis analisadas. Usualmente, os analistas de dados sociais, econmicos e demogrficos se apiam em tcnicas estatsticas que lhes permitem controlar a contribuio de diferentes causas para um determinado efeito.

A segunda estratgia, atual e resultante dos avanos tecnolgicos de nosso tempo, utilizada para avaliaes prospectivas a simulao. Os estudos de cenrios, a previso dos impactos e do comportamento de inovaes que estamos introduzindo, ou que pretendemos introduzir, o acompanhamento da

mudana apresentam resultados cada vez mais seguros e cada vez mais prximos dos resultados obtidos com estudos de campo com amostras

representativas ou, se possvel, com o prprio universo de beneficirios dos programas. Em certos tipos de avaliao (ex-ante, por exemplo) esta inquestionavelmente a estratgia cada vez mais adequada. Um exemplo desse tipo de estratgia de avaliao ex-ante consiste em examinar o impacto do aumento do salrio mnimo (diferentes % de aumento) na distribuio da renda no pas. As simulaes so estudos prospectivos realizados atravs de diferentes ferramentas metodolgicas e recursos analticos, dentre os quais mencionamos a anlise de custo-efetividade (ACE), linhas gerais, as seguintes etapas15: que compreende, em

Definio do problema feita mediante a comparao da situao real com um padro politicamente desejvel. O resultado deve ser quantificado e expressa o dficit atual e sua evoluo num determinado tempo. Uma vez definido o problema, algumas questes cruciais sobre o desenho do programa devero estar respondidas, quais sejam entre outras e no caso exemplificado que necessidades da populao sero satisfeitas com uma ou outra porcentagem de aumento; quem so os principais beneficirios de uma ou outra deciso; que montante dos recursos disponveis sero consumidos; quais so as alternativas de implementao face aos recursos disponveis;

Diagnstico e alternativas de deciso. Etapa absolutamente essencial das avaliaes ex-ante, o diagnstico descreve a situao atual e projeta seu desdobramento com e sem a implementao do projeto; com um tipo ou outro de deciso, examinando o impacto de uma ou outra alternativa e elegendo a melhor na relao custo-efetividade;

Desenho e implementao do projeto. Uma vez escolhida a melhor alternativa de ao e considerando-se que a avaliao ex-ante antecipa as caractersticas do desempenho do programa, a ao programada deve

15

Cohen, Ernesto e Franco, Rolando. Avaliao de Projetos Sociais. Ed. Vozes, Petrpolis, RJ. 1993

considerar a probabilidade de erro, determinando as faixas de variao possvel dos parmetros bsicos do projeto, a fim de explicitar o grau de incerteza resultante da avaliao.16

A terceira estratgia que desejamos mencionar refere-se a um conjunto de procedimentos e tcnicas denominados, muitas vezes imprecisamente, estudos qualitativos17. Nesta cesta multidisciplinar esto includos: estudos de caso; estudos etnogrficos; estudos biogrficos; numa perspectiva filosfica, os estudos fenomenolgicos; e numa perspectiva de construo terica, os grounded theory studies. As ferramentas para a realizao de estudos

qualitativos incluem observao participante, entrevista em profundidade, dinmica de grupo e um grande acervo de tcnicas e procedimentos caractersticos, principalmente, de avaliaes teraputicas, estudos de

motivao e atitudes. As disciplinas que desenvolveram mais amplamente as estratgias qualitativas de coleta de dados so a antropologia, clnica e, mais recentemente, os estudos de marketing. a psicologia

Uma ferramenta metodolgica bastante usada para este tipo de estudo o levantamento de dados atravs de discusso em grupos focais. rigoroso deste recurso exige18 O uso

Focalizao do grupo,

o que significa definir seu perfil e escolher

participantes que possam contribuir para responder a determinadas questes (hipteses) do pesquisador. A tarefa de elucidar questes de pesquisa, atravs do trabalho com grupos focais, muitas vezes inclui a
16 17

Cohen et al. op cit. A impreciso reside no fato de se considerar como estudos qualitativos todo e qualquer trabalho que no apresenta resultados numricos, tratados estatisticamente. Assim, e injustamente para os referidos estudos qualitativos, comum encontrar enquetes, bateria de entrevistas ou observao assistemticas, reivindicando status de estudos cientficos e possibilidade de generalizar seus resultados. 18 Reproduzimos alguma informao proveniente de excelente reviso da literatura em: Miranda-Ribeiro, Paula. Telenovelas and the Sexuality Transition among Teenagers in Brazil. Tese de Doutorado apresentada Graduate School of Arts, The University of Texas at Austin, December, 1997 (mimeo): 50 e segs.

necessidade heterogneos.19

de

constituir

grupos

comparveis,

identicamente

Recrutamento dos participantes, tarefa que exige negociao e persuaso, alm do uso de instrumento para cadastrar os participantes e caracteriz-los, em funo das variveis relevantes para a elucidao do problema de pesquisa. O nmero de participantes de um grupo focal deve variar entre seis e doze pessoas.

Estabelecimento da agenda, o que inclui a organizao do cronograma de reunies; definio de locais adequados (necessariamente neutros, de modo a no constranger nenhum dos participantes); preparao da equipe de moderadores e anotadores; elaborao e teste do roteiro de entrevista; obteno e disponibilizao dos recursos materiais necessrios (fitas, gravadores, papeis, etc).

o roteiro um guia que ajuda a manter a objetividade da discusso e a comparabilidade dos seus resultados; o moderador conduz a reunio, com o objetivo de garantir a participao de todos os membros. Seu envolvimento depende dos nveis de controle que deseja ter sobre os resultados. recomendvel, sempre, a noinduo de respostas;

o anotador registra dados que facilitam o tratamento da informao. Como as reunies devem ser sempre gravadas (a menos que este procedimento seja inibidor da discusso), sua tarefa preencher as planilhas dos participantes e identific-los registrando o incio de cada fala e o nome do respectivo orador;

19

O impacto de um determinado material didtico no grupo-alvo de alunos para o qual foi concebido, pode incluir discusses de contedo com grupos idnticos (srie, natureza da escola, horrio, faixa etria, gnero, classe social, etc), sendo um grupo submetido e outro no submetido ao aprendizado com o material que est sendo avaliado. Ou ainda: um estudo destinado a avaliar o impacto do Programa de Sade da Famlia (PSF) na qualidade dos servios oferecidos na esfera municipal pode verificar os nveis de satisfao dos beneficirios do sistema nico de sade em municpios que contam e que no contam com equipes do PSF, respeitada a homogeneidade dos grupos no referente s demais variveis que caracterizam seus membros e as condies do municpio no referente aos sistema de sade (dentre muitas outras podemos mencionar: localizao do municpio, tamanho, equipamentos de sade

Anlise etnogrfica dos dados, em que as opinies (transcritas literalmente) so utilizadas para ilustrar o tpico analisado (hiptese testada).

A quarta estratgia - a quantitativa - agrega diferentes tcnicas de coleta e anlise de dados. As caractersticas do desenho e a forma de tratamento dos dados so o divisor de guas entre as estratgias de tipo quantitativo ou qualitativo. Ambos esto sujeitos ao cumprimento de rigores metodolgicos se desejarem credibilidade, validade e confiabilidade para os seus resultados. As disciplinas que desenvolveram e utilizaram mais amplamente as estratgias e tcnicas quantitativas para coleta e anlise de dados so a economia

(especialmente nos estudos economtricos); a sociologia e a cincia poltica (nos estudos por amostragem denominados survey); a psicologia e educao (nos estudos experimentais).

Vamos nos deter um pouco mais nos desenhos experimentais , uma vez que o fortalecimento da rea de avaliao foi totalmente subordinado hegemonia destes estudos nos anos sessenta. Originalmente publicado no livro de N. L. Gage20, o trabalho de Donald T. Campbell21 transformou-se num clssico e foi o responsvel pela introduo da estratgia experimental nas avaliaes de programas educacionais. A possibilidade de manipular variveis e observar seu efeito sobre outras (...) By experiment we refer to that portion of research in which variables are manipulated and their effects upon other variables observed tiveram e tm tido muito glamour entre os avaliadores de programas

educacionais. Algumas assertivas dos estudos experimentais podem ser assim resumidas:

A estratgia adotada deve comparar

grupos que esto submetidos ao

programa avaliado com grupos que no esto submetidos ao mesmo

existentes, faixa etria dos participantes, gnero, classe social, consultas nas especialidades bsicas por habitante, cobertura vacinal de rotina por DPT etc.). 20 Gage, N. L. (1963) Handbook of Research on Teaching Rand McNally & Co. 21 Campbell, Donald T. & Stanley, Julian C. (1969)

programa, respeitados os requisitos para constituir dois grupos (experimental e controle) identicamente heterogneos; necessrio conhecer e medir as condies de entrada no programa, comumente chamadas de pr-teste ou linha de base. Entre o momento inicial (pr-teste ou linha de base) da implementao de um programa e o momento de sua avaliao (intermediria ou final) ocorrem mudanas. As mudanas ocorridas (definidas abaixo) fatores internos e externos de invalidao dos resultados. so consideradas

De maneira muito simplificada, mas que atende aos propsitos didticos deste texto , os fatores ocorridos entre a linha de base e a coleta de dados aps a introduo do programa ou, dito em linguagem experimentalista, entre o pr e o ps teste so assim definidos:

(a) Histria - tempo cronolgico decorrido (b) Maturao maturidade biolgica ocorrida (c) Teste contaminao do resultado pelo efeito do aprendizado com o prteste (d) Instrumentao mudanas autnomas no instrumento de medida, que dependem das condies de sua aplicao (fadiga, stress) (e) Regresso estatstica efeito devido a uma correlao imperfeita entre a medida inicial e a medida final (f) Seleo efeito devido a problemas com o recrutamento das pessoas entrevistadas ou testadas que compem o grupo e podem j ter tido algum contato com o tratamento (programa) (g) Mortalidade efeito devido desero de membros do grupo (h) Interao entre duas ou mais variveis das mencionadas acima

O Quadro 2 resume a possibilidade que diferentes estratgias de estudos prexperimentais e experimentais tm de controlar as fontes (interna e externa) de invalidao dos resultados: Quadro 2 Desenhos Experimentais e Fontes de Invalidao22 TIPO DE DESENHO 1. Pr Experimental - Estudo de Caso X 2. Pr Experimental Um Grupo Pr Ps 0 Grupo Esttico23 X 0 0 4. Experimental: Pr/Ps com Grupo de Controle 0 0 X 0 0 + + + + + + + + + ? + + + X 0 ? + + 0 a b c d e f g h

3. Pr Experimental Comparao de Um

5. Experimental: Quatro Grupos Solomon 0 0 X X 0 0 0 0 6. Experimental: S Ps com Grupo de Controle24 + + + + + + + +

22 23

Campbell, Donald T. & Stanley, Julian C. (1969) Desenho pr-experimental no qual um grupo submetido ao tratamento X comparado com outro grupo no-submetido ao referido tratamento. 24 Frequentemente confundido com o desenho 3, o estudo 6 no qual os grupos comparados so constituidos aleatoriamente est contido nos dois ltimos grupos do desenho 5 (Solomon Four Groups). Seu uso, em que pese a importncia da aleatoriedade na constituio dos grupos, no recomendado prioritariamente pelos textos especializados.

0 + 0

Legenda: o sinal menos (-) indica fraqueza absoluta; o sinal mais (+) indica controle do fator; o sinal de interrogao (?) indica uma possvel fonte de preocupao e a ausncia de sinal indica que o fator no relevante; [a=histria; b=amadurecimento; c=teste; d=Instrumentao; e=regresso estatstica; f= seleo; g= mortalidade; h=interao entre seleo e amadurecimento]

Tomando um caso como exemplo, vemos que o estudo experimental Pr-Ps Teste com Grupo de Controle apresenta possibilidade de controlar todas as fontes de invalidao citadas, o que significa dizer que a juzo dos experimentalistas os fatores de invalidao (mudanas) ocorridos com o

grupo submetido ao tratamento (programa) tiveram a mesma possibilidade de ocorrer no grupo no submetido ao tratamento. Portanto, com segurana podese afirmar que os resultados atribudos ao programa no esto contaminados pelos efeitos daqueles fatores. Os limites desta postura cientificista esto abordados, embora superficialmente, no item cinco deste trabalho.

O Esquema 4 resume a informao tratada neste tpico.

Esquema 4 PRINCIAPAIS ESTRATGIAS E ALGUMAS APLICAES UTILIZAO DE DADOS SECUNDRIOS Avaliaes Retrospectivas: Indicadores e ndices SIMULAES Avaliaes Prospectivas: Anlise de Custo Efetividade ESTUDOS QUALITATIVOS Grupos Focais ESTUDOS QUANTITATIVOS Desenhos Experimentais e Survey COLETA DE INFORMAES E ORGANIZAO DE DADOS

Fonte Documental

Nos estudos de avaliao, a produo de resultados tem duas fontes bsicas: documental e pessoal.

A informao documental permite, por um lado, conhecer as caractersticas do desenho do programa (por exemplo, marco jurdico-institucional; natureza do financiamento; interaes dos atores sociais; estratgia de implementao;

objetivos; metas) e, por outro, avaliar as condies bsicas para sua implementao. Para caracterizar um programa, ou para avaliar os recursos disponveis para sua implementao, todos os documentos relacionados com ele so, em princpio, importantes. Mas tarefa do avaliador localizar as

informaes mais diretamente relacionadas com a elucidao dos problemas que deseja investigar.

Avaliao Reflexiva

Uma das ferramentas metodolgicas utilizada para analisar fontes documentais, objetivando responder a indagaes do avaliador, a avaliao reflexiva. A avaliao reflexiva um exerccio analtico que visa detectar a adequao das diretrizes expressas nos documentos que consubstanciam o desenho do projeto aos objetivos pretendidos, bem como aos recursos disponveis para sua implementao.

Para exemplificar, vamos trabalhar com uma situao hipottica: uma avaliao reflexiva destinada a examinar as caractersticas do projeto institucional de ensino de algumas instituies que pretendem obter autorizao e financiamento para implementar programas de capacitao de gestores sociais. Nesta

situao hipottica, a avaliao reflexiva da misso e programao das instituies baseia-se no exame de seu projeto pedaggico. O propsito desta

anlise , principalmente, julgar o mrito de uma programao de ensino, ou de determinados cursos isoladamente, para atender adequadamente s

necessidades do grupo de aprendizagem. Os resultados devem permitir a escolha das instituies que melhor preenchem os requisitos do projeto de capacitao de gestores sociais proposto pela instituio financiadora: um ensino ativo reflexivo abrangente, que incorpora uma viso ampla das relaes sociais e valoriza o trabalho em grupo, interao, parceria, capacidade de introduzir a mudana e os princpios bsicos da gesto transformadora: intersetorialidade, qualidade do resultado, parceria, interao social e controle social em detrimento da departamentalizao, normatizao do processo, hierarquia, isolamento, auditoria e controle.

Com o objetivo de alcanar - com os diferentes avaliadores - uma abordagem objetiva e homognea dos dados, foram definidas as caractersitcas do ensino adequado aos objetivos do projeto, bem como os critrios de avaliao da programao de ensino com base na seguinte hiptese norteadora: o ensino ativo reflexivo proporciona a oportunidade para formar gestores comprometidos com a gesto transformadora, objetivada pelo projeto.

A matriz de interao destas variveis o roteiro-guia da avaliao reflexiva. Os valores reproduzidos na matriz esto representados num contnuo cujo limite inferior (A) um ensino tradicional, com restritas possibilidades de aplicao, tansmitido de forma expositiva, baseado em atividades individuais e leituras, valorizando a eficincia, hierarquia e estruturas rgidas. O limite superior (Ff) apresenta um ensino ativo-reflexivo, com possibilidade de aplicao alta, com contedo extensivo e formao geral transmitidos formulao de problemas, pesquisa e por questionamentos, de informao,

processamento

valorizando a utilidade social, as relaes inter-institucionais e capacidade para promover a mudana social.

A tarefa do avaliador, necessariamente um especialista no assunto durante a avaliao reflexiva consiste em examinar todos os documentos coletados (programao de ensino, programas dos cursos, material didtico, formao do corpo docente, proposta pedaggica, diretrizes, folhetos de divulgao, avaliao dos cursos e dos egressos, etc) de modo a classificar a instituio em algum ponto do contnuo apresentado pela matriz-guia.

Quadro 3 Matriz Guia Matriz de Interao: Caractersticas da Proposta de Ensino Orientao Programtica - Base Conceitual e Operacional para Avaliao (c) Ensino Ensino Tradicional Ativo Reflexivo

Exposio Questionamento Leitura Pesquisa Atividades informaes Baixa APLICAO Alta (a) nfase Task oriented; tcnicas voltadas para o aumento da eficincia; especializao; Valores: hierarquia e estrutura rgidas; atividades individuais. Personal Interaction tcnicas voltadas para o aprimoramento das relaes sociais; Valores: atividades de grupo; satisfao, estmulo liderana e aceitao de estruturas dinmicas. Social Interaction tcnicas voltadas para a Qualificao; legitimidade das dimenses social e (b) Caracterstica Contedo especfico Especializao Contedo extensivo Formao geral Contedo especfico Especializao Contedo extensivo Formao geral Processamento individuais

Aa

Bb

Cc

Dd

Contedo especfico Especializao

Ee

Ff

poltica; Valores: utilidade social, relaes interinstitucionais, capacidade alta de incorporao da mudana social.

Contedo extensivo Formao geral

Instituio: Programa ou Curso: Classificao : A B C D E F Aa Bb Cc Dd Ee Ff

Fonte Pessoal

As informaes pessoais so declaradas ou observadas, podendo ser coletadas com o uso de instrumentos estruturados ou flexveis; com informantes isolados ou em grupo.

Os instrumentos (tanto os estruturados, quanto os flexveis), devem ser prtestados, de modo a garantir (por procedimentos estatsticos) sua capacidade para medir as dimenses pretendidas e a consistncia de seu comportamento na mensurao. A capacidade de medir o que realmente se pretende garante a validade do instrumento e a consistncia dos resultados, obtidos em sucessivas medidas, garante sua fidedignidade.

A construo e validao de instrumentos

uma das atividades mais

complexas e difceis dos estudos de avaliao. De sua qualidade e da qualidade de sua aplicao dependem os resultados confiveis.

Uma vez organizadas e processadas as informaes se transformam em dados, que so valores de variveis. Os dados analisados constituem os resultados da avaliao e respondem s indagaes do avaliador.

A forma de recolher informaes est relacionada com as caractersticas dos informantes e seu contexto, assim como com o tipo de estratgia adotada para a realizao do estudo.

Instrumentos Estruturados e Flexveis Orientados para Informantes Individuais

Consideramos instrumentos estruturados aqueles que guiam o entrevistador, cobrindo todas as dimenses objetivadas e que minimizam as possibilidades de divagao do entrevistado. So exemplos destes instrumentos: as entrevistas com questionrios fechados com alternativas de respostas pr-codificadas, ainda que deixem alguma margem para os comentrios espontneos do entrevistado; os testes de avaliao de desempenho, sejam eles de mltipla escolha ou de livre redao, estruturados por disciplina, assunto ou tema, com critrios claros (gabaritos) para tabulao dos resultados. A seguir, um exemplo de questo de um questionrio estruturado, no qual as alternativas de resposta so indicadas, com instrues claras para o seu preenchimento25.

25

Fonte: Questionrio Auto-Aplicado para Prefeitos e Secretrios Municipais de Sade utilizado

no projeto: Descentralizao dos Servios de Sade no Brasil: A Efetividade do Gerenciamento e do Gasto nos Municpios Habilitados para a Gesto Semiplena no Perodo De 1994-1997 Coordenao: Regina Faria; Direo: Pedro Luiz Barros Silva - Ncleo De Estudos de Polticas Pblicas (NEPP/UNICAMP), Campinas-SP. 1999/00.

Na administrao das aes de sade em seu municpio com qual ou quais dos grupos listados abaixo voc conta em termos de cooperao no trabalho (divulgao das campanhas; mobilizao de voluntrios; oferecimento de recursos materiais):
Caso o grupo/agente no exista no municpio, coloque um X na primeira coluna e deixe as demais em branco. Caso o grupo/agente exista mas no fornea cooperao, coloque um X na segunda coluna e deixe as demais em branco. Caso o grupo/agente exista e fornea cooperao, assinale com X uma nica opo para o nvel de cooperao. No tem Nvel de cooperao No coopera existe o Grupo/Agente o do grupo/ Baixo Razovel Bom Excelente grupo/ agente agente 01- Agentes Comunitrios de Sade 02- Lideranas e Grupos Comunitrios 03- Organizaes no Governamentais 04- Secretaria Municipal de Sade 05- Conselho Municipal de Sade 06- Outras Secretarias Municipais 07- Vereadores 08- Secretaria Estadual de Sade 09- Membros da Comisso Intergestores Bipartite 10- Membros da Comisso Intergestores Tripartite 11- Conselho Nacional de Sade 12- Ministrio da Sade 13- Outra composio. a) b) c)

Consideramos instrumentos flexveis aqueles que abrem mais espaos para a livre opinio do entrevistado. A aplicao e tabulao deste tipo de instrumento mais trabalhosa e as respostas esto mais sujeitas a interpretaes do inpesquisador e/ou, s vezes, do tabulador. So exemplos destes

instrumentos: as entrevistas com roteiros abertos, que constituem um guia para o entrevistador (organizado por temas), mas deixam ao entrevistado a liberdade para responder explanando; as entrevistas informais, cuja seqncia ditada pela aprofundamento ou esclarecimento de respostas dadas. exemplo de questo flexvel constante de um roteiro aberto.26 A seguir, um

Este roteiro visa orientar o pesquisador na entrevista com os atores do executivo municipal (Prefeito e Secretrio Municipal de Sade). Esta entrevista deve ser feita levando-se em considerao a realidade da implementao da poltica de sade nos municpios que passaram pela Gesto Semiplena - e que hoje se encontram na Plena do Sistema Municipal - e o impacto desta passagem no gerenciamento dos servios de sade e no gasto dos municpios. Os temas abordados neste instrumento so os seguintes:

Descentralizao; Eficcia da Estratgia de Descentralizao; Competncia das Esferas Governamentais; Finanas e Responsabilidades; Finanas e Fiscalizao; Atuao dos Municpios;

Orientaes Gerais sobre a aplicao deste instrumento: Esta entrevista deve ser feita, preferencialmente, com o Prefeito e o Secretrio Municipal de Sade. Caso o Prefeito e o Secretrio de Sade no possam conceder a entrevista conjuntamente, fazer apenas com um ator. No caso de ambos no poderem conceder a entrevista, fazer com o Secretrio de Governo do Municpio.

As informaes aqui compromisso de sigilo;

prestadas

so

confidenciais,

ou

seja,

existe

As informaes obtidas atravs da pesquisa no sero individualizadas, i.e., apenas sero divulgadas integradas ao conjunto das informaes coletadas para a amostra.
OBS.: Esta entrevista deve ser gravada e anotada no caderno de campo.
26

Fonte: Roteiro de Entrevistas com Prefeitos e Secretrios Municipais de Sade utilizado no

projeto: Descentralizao dos Servios de Sade no Brasil: A Efetividade do Gerenciamento e do Gasto nos Municpios Habilitados para a Gesto Semiplena no Perodo De 1994-1997 Coordenao: Regina Faria; Direo: Pedro Luiz Barros Silva. Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas (NEPP/UNICAMP), Campinas-SP. 1999/00

Identificao do Entrevistado Prefeito ( ) Secretrio Municipal de Sade ( ) Nome Escolaridade Profisso - Tempo no Cargo Qual sua ocupao principal antes de assumir o cargo atual? Telefone/Fax para Contato Exemplo de uma questo pertencente dimenso Descentralizao (papel da habilitao) 1) O que o executivo esperava com a habilitao deste municpio na Gesto Semiplena e, posteriormente, na Plena do Sistema Municipal? Estas expectativas foram cumpridas? Qual foi a sua motivao (na Semiplena), e como est hoje (na Plena)? Instrumentos Orientados para Grupos de Informantes

A coleta de informaes junto a grupos de informantes, tal como a entendemos, no comporta o uso de instrumentos estruturados. Dentre os instrumentos flexveis adequados para este tipo de atividade, estamos considerando o roteiro de observao, e o dirio de campo, utilizado para registro de todos os fatos observados e vivenciados durante as atividades de coleta de dados; e o registro das discusses de grupos focais27 nos quais, diante de temas sugeridos pelo moderador, as pessoas expressam livremente suas opinies e discutem entre si. O roteiro de observao destinado a atores individuais e aquele destinado a atores coletivos no guardam marcadas diferenas no referente ao seu formato e estrutura. As diferenas ocorrem, principalmente, na conduo da entrevista e na forma de registrar os fatos, como vimos anteriormente28.

Os esquemas 5 e 6 seguintes, resumem a informao tratada neste tpico.

27

(a) Merton, Robert K. Fiske, Marjorie and Kendall, Patricia L. (1956 1 . ed 1990) - The Focused Interview: A Manual of Problems and Procedures. (b) - Krueger, Richard A . (1988) Focus Groups: A Practical Guide for Applied Research Sage, Newbury Park. (c) Patton, Michael Quinn Utilization-Focused Evaluation. The New Century Text. Edition 3. SAGE, 1996. 28 Ver tpico 3 pg. 20 e segs.

st

Esquema 5 INFORMAO E DADOS: FONTES

DUAS FONTES BSICAS: DOCUMENTAL E PESSOAL

A INFORMAO DOCUMENTAL USUALMENTE OBJETO DE AVALIAO REFLEXIVA

A INFORMAO PESSOAL PODE SER DECLARADA OU OBSERVADA

Esquema 6 INFORMAO E DADOS: INSTRUMENTOS

1. INSTRUMENTOS ORIENTADOS PARA INDIVDUOS INSTRUMENTOS ESTRUTURADOS

entrevistas com questionrios fechados

testes

INSTRUMENTOS FLEXVEIS

entrevistas com roteiros abertos

entrevistas informais

2. INSTRUMENTOS ORIENTADOS PARA GRUPOS

INSTRUMENTOS FLEXVEIS

Roteiros de Observao

Roteiros para Discusso com Grupos Focais

REFLEXO SOBRE O ALCANCE E OS LIMITES DOS RESULTADOS DAS AVALIAES29

As relaes entre a prtica de avaliao de polticas e a prtica de seu desenho e de sua implementao so complementares e produzem convergncias e sinergias que as enriquece reciprocamente, como vimos ao longo deste texto. H tambm diversas razes para que existam entre estas duas prticas, tenses e divergncias, tanto no plano poltico-ideolgico quanto nos seus respectivos fundamentos epistemolgicos. Tais razes tambm expressam seus limites respectivos. No aqui o lugar para se tratar exaustivamente essas relaes. Entretanto, pelo menos dois aspectos deste complexo problema merecem ser aqui brevemente mencionados para que se possa ter uma idia de sua importncia.

Por um lado, preciso ter presente que cada uma destas prticas se baseia em compromissos de natureza distinta. Max Weber, ao analisar as diferenas existentes entre a vocao do poltico ator privilegiado da prtica do desenho e da implementao de polticas, e a vocao do cientista sobre cuja prtica descansa a atividade de avaliao, mostrou como uma se orienta pela tica da convico e a outra pela tica da responsabilidade. Partindo desta formulao, possvel refletir sobre os compromissos que orientam ou devem orientar ambas prticas profissionais.

O horizonte do avaliador de polticas dado, em ltima instncia, por suas convices sobre o que parece possvel e desejvel tendo em vista o estado do conhecimento nos campos do saber envolvidos na rea de atuao das polticas que esto sendo examinadas. Seus limites so dados pelas possibilidades que o conhecimento humano, num dado momento, considera aceitveis do ponto de vista das leis que se conhece sobre os processos sociais, econmicos, culturais,

Sobre este tema ver: Faria, Vilmar Avaliao de Programas Sociais: Limites e Desafios. Mimeo. 1998
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polticos e demogrficos envolvidos. Seu compromisso bsico , neste sentido, com a verdade abstrata e desencarnada, incorporada nas hipteses, teoria e leis cientificas que ele maneja. Seus juzos e recomendaes, ainda que histrica e sociologicamente datados, encontram sua justificativa nas convices da decorrentes. Em tese, o horizonte de possibilidades vislumbrados pelo avaliador tem como limite a compreenso abstrata destes processos. Mesmo quando o analista incorpora a dimenso poltica em sua anlise e o bom analista e avaliador das polticas pblicas deve sempre incorporar essa dimenso essa incorporao permanece abstrata e aberta.

O horizonte tico do poltico ao desenhar e implementar polticas de outra natureza. Lida com escolhas que so determinadas por um jogo complexo de interesses, e num campo concreto de foras, capazes de facilitar ou de impedir a definio e a realizao de objetivos. Mesmo quando ousa e quando capaz de divisar horizontes e possibilidades que ultrapassam os limites estreitos do que imediatamente dado e o poltico responsvel e realizador se destaca por essas ousadias suas recomendaes e escolhas encontram seu limite em sua capacidade de articular recursos e mobilizar apoios capazes de torn-las viveis. E nisto que reside sua responsabilidade.

evidente que o conhecimento gerado em uma das prticas constitui insumo poderoso para a outra e nisto reside o potencial de fecundao recproca entre ambas. Mas tambm so evidentes os conflitos potenciais entre ambas. Somente a compreenso recproca dessas convergncias e diferenas permite uma colaborao criativa e necessria - entre avaliao e implementao.

Por outro lado, e num outro plano, avaliao e implementao, permanecendo como prticas distintas, se complementam para ajudar no aperfeioamento dos procedimentos e prticas poltico-culturais voltadas para a construo da boa sociedade. Este outro plano se relaciona aos processos de construo e consolidao dos espaos pblicos e se refere dimenso deliberativa da

democracia. Especialmente nas sociedades complexas, heterogneas e diferenciadas do mundo contemporneo, o aperfeioamento da democracia passa pelo fortalecimento dos espaos onde se d o encontro entre pontos de vista diferentes com o objetivo de se buscar e de se negociar pontos de vista convergentes e de se estabelecer o dilogo racionalmente fundado com vistas a se produzir ideais compartilhados da boa sociedade.

Nessa comunicao dialgica para usarmos a expresso e as anlises de Habermas os resultados da boa prtica de avaliao de polticas deve e pode jogar papel de destaque, iluminando aquilo que o conhecimento humano, numa etapa dada do seu desenvolvimento, argumenta como racionalmente possvel. E para o poltico cujo mister produzir convergncias e apoios apontar horizontes possveis com base em argumentos racionalmente fundados e, portanto, passveis de serem compartilhados por atores que se movem por interesses diferentes, constitui instrumento indispensvel e necessrio embora no suficiente - para o trabalho poltico numa sociedade democrtica e meditica.

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REFLEXES SOBRE AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS DE TRABALHO E RENDA

APRESENTAO O documento que se apresenta continuao o produto final da Oficina de Avaliao de Polticas Pblicas de Trabalho e Renda, realizada no contexto do Seminrio Nacional de Julho, Tendncias Atuais na Educao Profissional (Braslia, 24-26 de Julho de 2000). O produto coletivo que se apresenta a seguir foi baseado no documento preliminar elaborado por Ayrton Fausto e Jos Henrique Alcntara de Meireles Reflexes sobre Avaliao da PPTR (Braslia, Julho de 2000). Este documento subsidiou a discusso, apresentando aos participantes do Seminrio Nacional Julho uma sntese do material didtico (especialmente os textos: "A Avaliao de uma PPTR em Construo", de Myriam SAMPAIO, e "Avaliao de Programas Sociais: Conceituao e Abordagens Metodolgicas", de Regina FARIA), e dos produtos elaborados coletivamente na execuo dos Seminrios Regionais realizados no ano 2000 pela FLACSO/Brasil. 1 O texto produto do Seminrio Nacional de Julho resume o aprimoramento dos problemas e das solues, bem como a sistematizao de estratgias propostas pelos participantes (Conselheiros das CETs e CMTs, Tcnicos das STbs e SMTbs, Membros das equipes de avaliao externa dos PEQs). Este texto, de autor coletivo, seguido por alguns comentrios gerais sobre os produtos das oficinas realizadas no decorrer dos Seminrios Regionais, extrados do mencionado documento elaborado por Fausto e Meireles.

Seminrios Regionais Parceria Nacional ABC-MRE/MTE/SPPE-FLACSO - Projeto Formao de Formadores para Poltica Pblica de Trabalho e Renda - Sudeste, Sul, Nordeste, CentroOeste, e Norte.

PRODUTO FINAL DA OFICINA AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS DE TRABALHO E RENDA AUTOR COLETIVO Seminrio Nacional Atuais Tendncias na Educao Profissional Braslia, Julho de 2000

A - PROBLEMAS IDENTIFICADOS

I - QUANTO AO IMPACTO DOS PRODUTOS 1. A formatao e a linguagem tcnica utilizada dificultam o entendimento dos relatrios de avaliao por parte dos tcnicos, conselheiros e entidades executoras; 2. Os produtos da avaliao externa freqentemente no apresentados/distribudos aos conselheiros estaduais e municipais; so

3. Os produtos da avaliao externa dos PEQs no so divulgados com a periodicidade desejvel; 4. Os resultados da avaliao/superviso no so desagregados por municpio; 5. Os produtos da avaliao externa no oferecem suficientemente subsdios ao planejamento; 6. Falta assistncia tcnica CETs e s CMTs para apoiar a anlise pelos conselheiros dos produtos (resultados e recomendaes) da avaliao externa; 7. No utilizao ou muito escassa utilizao - pelos rgos executores e gestores da PPTR, dos resultados e recomendaes das avaliaes existentes, como subsdios para o planejamento; 8. A discusso da avaliao da PPTR no est na pauta das CETs e CMTs; 9. No existe divulgao sistemtica e adequada das avaliaes de aes da PPTR para os atores diretos e a sociedade.

II - QUANTO AOS ASPECTOS METODOLGICOS 1. Falta de clareza/uniformizao conceitual (definies, diferenas, complementaridade) em relao s aes de Superviso/Acompanhamento e de Avaliao Externa dos PEQs; 2. Faltam parmetros para medir aspectos subjetivos (auto-estima, motivao, integrao e outros); 3. Falha na escolha e capacitao dos entrevistadores; 4. Falha na construo dos instrumentos de abordagem (nem sempre so adequados ao pblico-alvo da avaliao externa dos PEQs); 5. Ausncia de parmetros mnimos comuns que permitam uma comparao entre as diversas avaliaes externas estaduais dos PEQs; 6. Insuficiente avano/aprofundamento sobre o carter analtico, propositivo, e de aplicabilidade adequada, da avaliao externa dos PEQs; 7. Insuficiente avano/aprofundamento sobre o carter formativo (orientador e no "julgador") da avaliao externa dos PEQs; 8. Insuficincia de avaliaes sistemticas dos demais programas (fora o PEQ), e ausncia de uma avaliao integrada da PPTR como um todo; 9. Faltam mecanismos de avaliao do PROGER que permitam apoiar seu redirecionamento para o pblico alvo, com envolvimento de todos os atores; 10. Limitaes nas avaliaes das aes de intermediao de mo-de-obra e seguro-desemprego: ausncia de itens sobre conhecimento e envolvimento dos atores.

III - QUANTO ARTICULAO 1. As CETs e as CMTs no participam da definio dos termos de referncia da contratao, bem como do acompanhamento, da execuo e dos resultados das avaliaes externas dos PEQs e demais dimenses da PPTR; 2. So insuficientes os espaos e mecanismos para a troca de experincias entre as equipes de avaliao externa dos PEQs dos diversos Estados;

3. H deficincias de comunicao fluda entre as STbs e as equipes de avaliao externa e superviso gerencial dos PEQs; 4. Falta uma melhor articulao entre o planejamento das aes de avaliao externa e o das atividades de superviso dos PEQs;

IV - QUANTO GESTO 1. H um descompasso temporal entre a disponibilidade dos resultados das avaliaes externas dos PEQs anteriores e o planejamento/execuo dos seguintes; 2. Os recursos para as avaliaes externas dos PEQs so insuficientes; 3. O reduzido nmero de instituies no estimula o aperfeioamento das avaliaes; 4. Existem entidades executoras que infringem as clusulas contratuais (previsto X realizado); 5. Faltam mecanismos de certificao peridica do desempenho das entidades executoras das aes de EP; 6. O atraso na contratao das executoras/avaliadoras e na liberao de verbas dificulta avaliaes adequadas; 7. Existem deficincias nos bancos de dados dos treinandos (egressos); 8. Pouco conhecimento da maioria dos atores sobre o PROGER.

V - QUANTO ABRANGNCIA 1. Falta de planejamento integrado das diferentes dimenses da PPTR, o que dificulta sua avaliao global; 2. Ausncia de avaliao global da PPTR (das diferentes dimenses e da relao entre elas), inclusive seguro-desemprego; 3. Ausncia de acompanhamento e superviso integrados das diferentes dimenses da PPTR ;

4. Pouca reflexo das CETs sobre o processo de avaliao da PPTR ; 5. Falta de qualificao dos membros de CETs e CMTs sobre as diferentes dimenses da PPTR para demandar e analisar processos e resultados de avaliao; 6. Inexistncia de financiamento para avaliao externa estadual das demais dimenses da PPTR; 7. No h diretrizes nacionais para a avaliao externa integrada da PPTR.

B - SOLUES PROPOSTAS

I - QUANTO AO

IMPACTO DOS PRODUTOS

1. Adequao, pelas equipes de avaliao externa dos PEQs, da forma e linguagem dos resultados da avaliao, s necessidades dos diversos atores envolvidos; 2. Assegurar, nos contratos das avaliaes externas dos PEQs, a elaborao de sumrios executivos dos resultados e recomendaes, orientados e adequados tomada de decises (de acordo com o Guia de Avaliao do PLANFOR, p. 10); 3. As CETs devem exigir das STbs o cumprimento dos contratos firmados com as instituies de apresentao dos produtos (parciais e final), sincronizados com os momentos de execuo e planejamento; 4. Assegurar, nos contratos das avaliaes externas dos PEQs, a realizao sistemtica de reunies tcnicas, envolvendo equipes de avaliao, STbs, executoras e conselheiros, aps a entrega de cada produto previsto; 5. Garantir, nos contratos das equipes de avaliao externa dos PEQs, a mxima desagregao possvel, dos produtos da avaliao; 6. Incluir, como ponto da agenda de reunies ordinrias das CETs, discusses sobre o processo de avaliao dos PEQs e da PPTR; 7. Programar, viabilizar, e realizar processos de qualificao contnua dos conselheiros sobre a PPTR e sua avaliao;

8. As CETs devem convidar periodicamente equipes de avaliao externa, para apresentar (em reunies ordinrias ou extraordinrias) snteses dos resultados de avaliao dos PEQs e de outras dimenses da PPTR; 9. Solicitao pelas CETs s STbs de providncias para atender as recomendaes pertinentes dos relatrios de avaliao externa dos PEQs; 10. Solicitao via FONSET, ao MTE e CODEFAT, de providncias para atender as recomendaes pertinentes dos relatrios de avaliao externa que tenham alcance nacional; 11. Promoo de seminrios pelas STbs sobre avaliao dos PEQs e da PPTR, com o objetivo de informar resultados, discutir problemas e encaminhar sugestes, e com a participao de entidades executoras, STBs, CETs e CMTs, e demais segmentos da sociedade; 12. Realizao de seminrios micro-regionais para, utilizando os resultados das avaliaes existentes, analisar os impactos da PPTR nos respectivos Municpios; 13. Divulgar amplamente para a sociedade (folhetos, rdio, tv, jornais etc) snteses das avaliaes externas da PPTR.

II - QUANTO AOS ASPECTOS METODOLGICOS 1. Estabelecer mecanismos de intercmbio, conceitual e metodolgico, de planejamento, operacional e informativo, entre as equipes de acompanhamento / superviso e as de avaliao externa dos PEQs; 2. Desenvolver indicadores subjetivos/qualitativos; e parmetros para medir aspectos

3. Estabelecer, na avaliao externa dos PEQs, o perfil adequado dos auxiliares de pesquisa e capacit-los para a abordagem do pblico-alvo do PLANFOR; 4. Definir e adotar os conceitos, metodologia, e parmetros mnimos comuns (quantitativos e qualitativos) para possibilitar a comparao entre as diferentes avaliaes externas estaduais dos PEQs; 5. Aperfeioar tecnicamente a apresentao e contedo dos relatrios de avaliao (nfase na anlise do impacto);

6. Aprofundar a compreenso, dos avaliadores e avaliados, sobre o carter "formativo" (orientador e no "julgador") da avaliao externa dos PEQs e Parcerias; 7. Avanar/aprofundar na elaborao de indicadores de eficincia, eficcia e efetividade social para a avaliao das dimenses que compem a PPTR (qualificao profissional, intermediao, seguro desemprego, crdito, informaes sobre o mercado de trabalho); 8. Avanar/aprofundar na elaborao de projetos de avaliao externa estadual, integrada, do conjunto da PPTR (qualificao profissional, intermediao, seguro desemprego, crdito, informaes sobre o mercado de trabalho), estimando seus custos.

III - QUANTO ARTICULAO 1. Criao de Grupos de Trabalho, compostos de representantes das STbs, das CETs e das entidades avaliadoras para integrar os diferentes atores ao processo de superviso e avaliao externa dos PEQs e das demais aes da PPTR; tais grupos devem incluir um ponto focal para apoiar a comunicao entre os atores no processo de avaliao externa; 2. Articulao e criao de Fruns Regionais permanentes para intercmbio de experincias, discusso e construo de consensos, acerca da superviso/acompanhamento e avaliao dos PEQs e da PPTR; 3. Avanar, a partir da criao e funcionamento dos Fruns Regionais, na articulao e criao de Foro Nacional de CETs para intercmbio de experincias, identificar/formular iniciativas comuns, e encaminhar propostas ao CODEFAT; 4. Estabelecimento de sala de discusso na internet como espao permanente de discusso e articulao dos atores sobre avaliao da PPTR; 5. Articular parcerias para obteno de recursos para financiar os aspectos (por exemplo perodos de tempo e/ou abrangncia) das atividades de avaliao no cobertos pelos recursos hoje disponveis do FAT; 6. Estimular o debate entre membros das CMTs, CETs e CODEFAT juntamente com representantes de outros segmentos da sociedade, estimulando o debate sobre o aperfeioamento das formas de escolha dos conselheiros; 7. As equipes de avaliao, quando das viagens a campo, devem contatar com as CMTs.

IV - QUANTO GESTO 1. Priorizar a contratao da entidade avaliadora - para minimizar descompassos temporais - recomendando SPPE e ao CODEFAT permitir a referida contratao antes ou no mximo concomitantemente execuo dos programas de E.P; 2. As CETs e STbs devem assegurar os recursos necessrios e suficientes para a execuo do processo de avaliao externa dos PEQs, assegurando tambm a contrapartida dos parceiros; 3. As STbs devem garantir um mnimo de 20% dos custos na 1a parcela dos contratos de avaliao externa, e assegurar que as demais parcelas sejam compatveis com a execuo do projeto; 4. As STbs devem estimular que outras entidades se habilitem no processo de seleo do avaliador externo; 5. A STb deve agir com rigor perante o no cumprimento dos contratos com entidades executoras; 6. As entidades executoras devem comunicar qualquer mudana acertada com a STb simultaneamente superviso e avaliao; 7. As STbs devem criar mecanismos de planejamento integrado das diferentes dimenses da PPTR; 8. As STBs devem elaborar e distribuir aos beneficirios das aes da PPTR um Manual da Cidadania, que informe sobre todas as dimenses da PPTR disponveis no Estado; 9. Incluir nos contratos da avaliao/superviso a exigncia de comunicao imediata de ocorrncias (irregularidades) detectadas; 10. As STbs devem incluir no oramento do Estado, recursos de contrapartida para a avaliao externa da PPTR; 11. Assegurar um prazo contratual adequado para o processo de avaliao externa, permitindo entidade avaliadora envolver-se em todas as etapas de implementao do PEQ; 12. Contratar pesquisas e estudos sobre a avaliao integrada da PPTR, junto s universidades e instituies de ensino e pesquisa (nacionais e internacionais);

13. As STbs devem condicionar a contratao das entidades avaliadoras existncia de equipes tcnicas/gestoras capacitadas em avaliao de polticas pblicas.

V - QUANTO ABRANGNCIA 1. Solicitar a incluso, nos projetos de avaliao externa dos PEQs, da avaliao do nvel de articulao das aes de educao profissional com as demais dimenses da PPTR; 2. Incluir, na agenda de fruns (regionais e nacional) que forem criados, a formulao de propostas de avaliaes estaduais e nacional integradas das diferentes dimenses da PPTR, com o objetivo de solicitar ao CODEFAT a instituio de mecanismos que viabilizem a avaliao integrada do conjunto da PPTR; 3. Formulao pelas CETs de Plano de Qualificao de Conselheiros de CETs e CMTs sobre a PPTR, contemplando: reunies de discusso (ordinrias e extraordinrias), seminrios, oficinas, estudo de resolues, entre outros aspectos, e enfatizando o papel e importncia da avaliao externa; 4. Recomendar s equipes de avaliao externa (PEQs) a incorporao progressiva da avaliao de outras dimenses da PPTR; 5. Avanar na construo de indicadores para a avaliao integrada da PPTR; 6. Retomar o acompanhamento do PROGER pelas STbs; 7. Integrar nas STbs dimenses da PPTR. o acompanhamento/superviso das diferentes

C - ESTRATGIAS FORMULADAS

Os consensos atingidos pelos participantes nos seminrios regionais quanto s aes a serem desenvolvidas nos seus estados para avanar na difuso da formao obtida, do diagnstico elaborado, e, principalmente, na concretizao das propostas de soluo formuladas, pode ser sistematizado da seguinte maneira:

OBJETIVO GERAL CONSOLIDAR A ARTICULAO ENTRE TODOS OS ATORES (CONSELHOS E SECRETARIAS DE TRABALHO NOS TRES NVEIS FEDERAL, ESTADUAL E MUNICIPAL-, EQUIPES DE AVALIAO EXTERNA E SUPERVISO DOS PEQs/PLANFOR), para:

APERFEIOAR, NA SUA GESTO E METODOLOGIA, AS AVALIAES EXTERNAS DOS PEQs, e, AVANAR NA DIREO DE AVALIAES EXTERNAS DESCENTRALIZADAS DO CONJUNTO DA PPTR (MAIOR ABRANGNCIA), CONTRIBUINDO ASSIM A UM SALTO QUALITATIVO, NO IMPACTO DAS AVALIAES, E, CONSEQENTEMENTE, NO INCREMENTO DA EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE SOCIAL DA PPTR.

OBJETIVO IMEDIATO I CONSOLIDAR A ARTICULAO ESTADUAL ENTRE AS CETs, AS STbs, AS CMTs, AS SMTbs, AS EQUIPES DE AVALIAO EXTERNA E SUPERVISO DOS PEQs I.a. aes comuns: I.a.1) sensibilizao dos pares: socializao dos resultados dos seminrios aos conselheiros (CETS/CMTs), tcnicos (STbs/SMTbs), e equipes de avaliao externa e superviso dos PEQS. I.a.2) articulao de consensos sobre: constituio de grupo de trabalho -GTestadual (CET/CMTs/STb/SMTbs/ avaliadores/supervisores); criao de foros regionais, visando foro nacional (CET/CMTs/STb/SMTbs/avaliadores/supervisores); participao em, e contribuio a: debates via internet, atividades de qualificao sobre PPTR, e de ampla difuso dos resultados da avaliao externa; explorao de possveis parcerias estaduais para financiar a ampliao da avaliao ao conjunto da PPTR. I.b. aes especificas:

I.b.1) aes especificas para equipes de avaliao - articulao de consensos (discusses e propostas) sobre: adequao do formato dos produtos da avaliao; adequao do cronograma de entrega de produtos; elaborao/refinamento de indicadores; desagregao de resultados; definio do perfil e capacitao dos auxiliares de campo; mobilizao de especialistas para criao de cursos e pesquisas, sobre PPTR e avaliao de polticas pblicas, no mbito acadmico; elaborao de anteprojeto de avaliao integrada da PPTR no estado; explorao de avanos possveis na ampliao do projeto vigente a outras dimenses da PPTR; articulao com a comisso nacional de avaliao (SPPE/MTE); articulao com os responsveis do banco de dados da STb. I. b.2) aes especificas para tcnicos das secretarias - articulao de consensos (discusses e propostas) sobre: mecanismos para a integrao do planejamento/superviso das diferentes dimenses da PPTR; mecanismos para aprimorar a integrao entre a superviso e a avaliao externa. I.b.3) aes especificas para conselheiros - articulao de consensos (discusses e propostas) sobre: constituio/reforo do GAP (Grupo de Apio Permanente); programao de reunies ordinrias e extraordinrias para discusso da PPTR (sua realidade e avaliao no estado); programao de eventos micro-regionais para discusso dos mesmos temas com as CMTs. I.c. articulao e constituio do GT: agenda imediata no que se refere avaliao descentralizada externa do PEQ e do conjunto da PPTR. I.c.1) elaborao de programa de qualificao sobre PPTR e sua avaliao, incluindo aes micro-regionais voltadas para os conselheiros das CMTs. I.c.2) elaborao de programa de levantamento e ampla divulgao dos resultados da avaliao do PEQ e das avaliaes existentes sobre as demais dimenses da PPTR. I.c.3) elaborao de termo de referncia sobre avaliao integrada da PPTR no estado e propostas de viabilizao. I.c.4) articulao de foro regional. I.c.5) apoio constituio/reforo do GAP.

OBJETIVO IMEDIATO II CONSOLIDAR A ARTICULAO REGIONAL ENTRE AS CETs, AS STbs, E AS EQUIPES DE AVALIAO EXTERNA E SUPERVISO DOS PEQs II.a. articulao e constituio de FRUNS REGIONAIS (sudeste, centro-oeste, norte, nordeste, sul), com a participao de representaes tripartites das CETs, representantes das STbs, representantes das equipes de avaliao externa e superviso dos PEQs, e representantes da SPPE/MTE e CODEFAT: agenda imediata no que diz respeito avaliao descentralizada externa do PEQ e do conjunto da PPTR. II.a.1) intercmbio de experincias e uniformizao de parmetros, indicadores, e normas de formatao de produtos das avaliaes externas dos PEQs. II.a.2) intercmbio de experincias sobre avanos na avaliao integrada da PPTR. II.a.3) elaborao de minuta de termo de referncia para avaliaes externas descentralizadas do conjunto da PPTR. II.a.4) intercmbio de experincias e identificao de propostas comuns relativas gesto dos processos de avaliao externa descentralizada da PPTR.

OBJETIVO IMEDIATO III CONSOLIDAR A ARTICULAO NACIONAL ENTRE AS CETs, AS STbs, AS EQUIPES DE AVALIAO EXTERNA E SUPERVISO DOS PEQs III.a. articulao e constituio de FRUM NACIONAL, com a participao de representaes tripartites das CETs, representantes das STbs, representantes das equipes de avaliao externa e superviso dos PEQs, e representantes da SPPE/MTE e CODEFAT: agenda imediata no que se refere avaliao externa descentralizada do conjunto da PPTR. III.a.1) discusso e aprovao de proposta ao CODEFAT de minuta de termo de referncia para uma avaliao externa descentralizada do conjunto da PPTR.

III.a.2) discusso e aprovao de proposta ao CODEFAT de mecanismos e recursos para avaliao externa descentralizada do conjunto da PPTR.

LISTA DOS PARTICIPANTES DA OFICINA AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS DE TRABALHO E RENDA OU O AUTOR COLETIVO (inclui aos participantes que completaram a presena requerida, por ordem alfabtica de estado) Seminrio Nacional Atuais Tendncias na Educao Profissional Braslia, Julho de 2000
Participante 1. Luiz Arlindo da Silva CORREIA 2. Maria do Pilar SILVA 3. Eduardo Giro SANTIAGO 4. Aparecida TIMO BRITO 5. Cremilda Barbosa S. OLIVEIRA 6. Regina Lcia COHEN PINTO 7. Regina Martha SILVA 8. Tania C. Alves de SIQUEIRA 9. Jos Nunes NBREGA 10. Syomara T. DESLANDES 11. Lairson Ruy PALERMO 12. Aurilia Gomes ABELEM 13. M. Luiza M. EVANGELISTA 14. Jos Henrique A. MEIRELES rgo CET Avaliao IDT FLACSO STb FLACSO MTE UnB Avaliao STb CET Avaliao CET FLACSO UF AP BA CE DF DF DF DF DF GO MG MS PA PB RJ

15. M. F. d S. Rosinha MOTTA 16. M. Conceio B ESCOBAR 17. Debora ALVES 18. Iraci Aguiar MEDEIROS 19. Jussara DIAS 20. Luiz Henrique BARCARO 21. Mrcia DIAS 22. M Cristina MORETZ-SOHN

SMTb CET Avaliao STb Avaliao STb CET Avaliao

RJ RR SP SP SP SP SP TO

REFLEXES SOBRE AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS DE TRABALHO E RENDA Sntese do Subsdio para a Oficina elaborado em Julho de 2000 por Ayrton Fausto e Jos Henrique A. de Meireles2

INTRODUO Nos 05 (cinco) Seminrios Regionais (Sudeste, Sul, Nordeste, CentroOeste e Norte) realizados pela FLACSO, em abril e maio de 2000, atravs de parceria nacional com a Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (SPPE) do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), participaram diferentes atores diretamente envolvidos com o planejamento, execuo, e avaliao da Poltica Pblica de Trabalho e Renda (PPTR) nas 27 Unidades da Federao (UFs) (tcnicos de Secretarias Estaduais e Municipais de Trabalho, membros de Conselhos Estaduais e Municipais de Trabalho e pesquisadores de entidades avaliadoras dos Planos Estaduais de Qualificao Profissional (PEQs) notadamente Universidades Federais). Os participantes, como parte de seu processo de qualificao, aplicaram os conceitos trabalhados na primeira etapa da formao (estudo individual e seminrios de exposio e debate do material didtico distribudo previamente) em oficinas especficas, de identificao grupal dos problemas existentes e de elaborao coletiva de propostas e estratgias de soluo dos mesmos, tendo em vista contribuir a uma efetiva implementao das diretrizes emanadas do CODEFAT e da SPPE/MTE para a avaliao do PLANFOR e da PPTR. Na viso dos participantes, entre as dificuldades enfrentadas pelos Estados encontram-se as questes apontadas pelo Guia de Avaliao, no diagnstico da SPPE sobre a experincia acumulada no perodo 96-99, ou seja : "variao na metodologia e forma de apresentao dos resultados das avaliaes dos PEQs, assim como nas pesquisas de acompanhamento de egressos, impossibilitando comparaes e snteses em escala nacional;
2

Ayrton Fausto formado em Direito e Mestre e candidato a Doutor em Sociologia. Diretor Adjunto da FLACSO-Brasil e Coordenador da Parceria Nacional ABC-MRE/MTE/SPPEFLACSO.Jos Henrique Alcntara de Meireles formado em Direito e em Cincias Sociais. Funcionrio Internacional e Consultor-Docente da FLACSO/Brasil em projetos de cooperao cientfica e assistncia tcnica, e profissional autnomo com vasta experincia na rea de Polticas Pblicas de Trabalho e Renda.

em face da variao apontada, impossibilidade de detectar um elenco mnimo de indicadores de eficincia, eficcia, efetividade social ou algum outro indicador global dos impactos do PLANFOR; freqente confuso entre avaliao e superviso, com predominncia desta ltima, por ser mais fcil de implementar; e concluses e recomendaes de baixa aplicabilidade na melhoria dos PEQs e do PLANFOR em geral".

No entanto, o repertrio de problemas identificados e de solues propostas foi mais amplo, tanto em virtude das especificidades locais, quanto em funo da considerao das demais dimenses, que junto qualificao profissional (intermediao, crdito, seguro desemprego, informao sobre o mercado de trabalho) constituem uma PPTR em construo, que demanda crescente integrao entre seus componentes. Desta maneira, os Seminrios Regionais resultaram em um espao timo, pela diversidade de atores e de estados, para identificar entraves integrao da PPTR e formular propostas e estratgias de superao dos mesmos. Nesse sentido destacou-se a proposta de maior abrangncia da avaliao, contemplando no apenas a qualificao profissional, mas o conjunto da PPTR, o que significaria, alm de coerncia com os aspectos conceituais e operacionais do PLANFOR (integrao dos diferentes mecanismos, viso sistmica da PPTR), subsdios mais consistentes para o planejamento. Vale lembrar que a metodologia adotada pela FLACSO nos Seminrios Regionais garantiu olhares especficos sobre a questo da avaliao, incorporando os j mencionados diferentes atores ao processo, prevendo intercmbios em grupos de trabalho distintos (tcnicos, conselheiros e avaliadores), cujos produtos foram amplamente debatidos pelo conjunto de participantes, resultando em consensos que devem favorecer a viabilidade das propostas formuladas. O que se pretende subsidiar uma maior reflexo sobre o tema e a incorporao das diversas contribuies, de modo a contribuir ao esforo de avano conceitual, metodolgico, e de gesto da avaliao de polticas pblicas. Nesse sentido, vale destacar que a PPTR no um modelo pronto e acabado, mas uma obra em processo, aberta conceitual e metodologicamente, de acordo com os princpios de descentralizao, democratizao e gesto participativa.

COMENTRIOS GERAIS Embora o Guia de Avaliao seja um documento recente, as orientaes sobre a avaliao externa dos PEQs (guardadas as devidas propores) j existiam nas diversas verses do Guia do PLANFOR que lhe antecederam. Consideramos que determinados problemas apontados tm origem no prprio desconhecimento e/ou insuficiente discusso/assimilao das diretrizes. Com efeito, as diretrizes contemplam explicitamente as questes relativas formatao, destinatrios/interlocutores e periodicidade de divulgao dos resultados das avaliaes externas dos PEQs e parcerias3. Enquanto beneficiria direta dos produtos da avaliao externa, a CET pode e deve participar do processo de seleo e contratao das entidades avaliadoras. O Guia de Avaliao indica o perfil desejvel da entidade, como tambm os itens bsicos do contrato de avaliao (sem prejuzo de outros, a critrio da STb e/ou da CET). Vale mencionar que em todos os momentos do processo de avaliao externa (da seleo/contratao divulgao de todos os produtos com cronograma previamente determinado), a CET/CMT devem estar presentes. Com relao ao detalhamento por Municpio, embora no haja recomendao expressa nesse sentido, est determinada a participao das CMTs no processo. Como se sabe, o Guia de Avaliao fala apenas de um pacote mnimo, o que indica claramente que outros produtos podem e devem ser contratados, como o detalhamento por Municpio, um importante instrumento para subsidiar as deliberaes das CMTs bem como as da CET. Alm disso, o Guia esclarece que: o tom da avaliao deve ser sempre analtico e propositivo. No basta descrever ou apontar fatos e problemas. preciso identificar fatores, causas, e propor especialmente no caso de erros, desvios, dificuldades medidas para a possvel e imediata correo de rota. Segundo o Guia, a avaliao de polticas pblicas questo de compromisso com a sociedade, uma fonte de informao e orientao para aplicao de recursos pblicos, um retorno aos cidados e contribuintes. O objetivo transformar, melhorar, corrigir, buscando a ruptura com o conceito de avaliao enquanto controle, fiscalizao, punio. Com relao ao problema das diversas metodologias para avaliar, o Guia esclarece que a variao na concepo e na forma de apresentao dos resultados das avaliaes dos PEQs, assim como nas pesquisas de acompanhamento de egressos, impossibilita comparaes e snteses em escala
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Ver no anexo 1 seleo de pontos relevantes do "Guia de Avaliao"

nacional. Em face da variao apontada, assinala a impossibilidade atual de definir um elenco mnimo de indicadores de eficincia, eficcia, efetividade social ou algum outro indicador global dos impactos do PLANFOR. As aes corretivas previstas, segundo a SPPE/MTE, seriam: o manter a avaliao do PLANFOR como poltica pblica, e no como simples programa de treinamento; o padronizar e simplificar os projetos de avaliao externa dos PEQs, definindo um contedo MNIMO que todos devem cobrir, para permitir a comparao de resultados em escala nacional; o constituir uma Comisso Nacional de Avaliao do PLANFOR, coordenada pelo MTE/SPPE, reunindo representantes dos Estados e dos Parceiros, de entidades avaliadoras estaduais, junto com especialistas da rea e do IPEA, para acompanhamento e melhoria permanente do processo de avaliao. Numerosos problemas detectados devem-se ausncia de integrao entre as diversas dimenses da PPTR. A dificuldade de integrao ressalta como um dos principais entraves para o xito das polticas (eficcia e efetividade social). A articulao das diferentes dimenses da PPTR uma necessidade imperiosa na prpria fase do planejamento das aes e estratgias. Trata-se de um crculo vicioso que deve ser rompido: o planejamento limitado dada a desarticulao das polticas; as polticas so desarticuladas devido ao alcance limitado do planejamento (percepo atomizada das aes e estratgias). Por sua vez, a avaliao da PPTR s cumprir plenamente seu papel quando realizada de maneira integrada, ou seja, contemplando os seus diversos mecanismos. Neste sentido, as propostas dos participantes dos Seminrios Regionais demonstram uma clara conscincia da necessidade de se estender o alcance da avaliao externa alm dos limites do PEQ. Ressalta tambm, fortemente, a necessidade de integrao e complementaridade entre acompanhamento e superviso por um lado, e avaliao externa por outro, ainda por serem alcanadas. preciso que mecanismos de dilogo entre as duas dimenses sejam estabelecidos, de modo a que o aspecto da complementaridade seja efetivo. O descompasso temporal entre avaliao e planejamento/execuo, em certa medida pode ser entendido como um falso problema, se considerarmos que o planejamento deve ser um processo contnuo, no se confundindo com a adoo de aes pontuais (embora, pelo seu carter flexvel, possa incorpora-las).

O discurso recorrente quanto escassez de recursos parece passar ao largo do conceito de papel catalisador dos recursos do FAT. No que se refere ao cronograma de desembolsos especificamente, o Guia bastante claro, definindo detalhadamente produtos, prazos para entrega e desembolsos correspondentes. Vale lembrar que a legislao probe a antecipao de recursos e que os desembolsos somente devero ser efetuados contra a entrega de produtos. Ambas as questes tm estreito vnculo com o perfil desejvel da entidade avaliadora, no que se refere capacidade/disponibilidade desta para desenvolver ou formar parcerias que garantam a execuo da totalidade do projeto, incluindo acompanhamento de egressos, bem como todas as etapas, desde o planejamento da avaliao at a discusso de seus resultados. No que diz respeito aos resultados da avaliao, o Guia recomenda enfaticamente a adoo de clusulas de denncia a serem aplicadas s entidades executoras que infringem as clusulas contratuais (previsto x realizado). A adoo, a critrio da STb/CET, de mecanismos de certificao peridica do desempenho das entidades executoras, pode ser muito bem um produtos adicional ao pacote mnimo definido pelo PLANFOR. A questo do ineditismo de uma experincia ainda recente se faz presente de maneira recorrente para explicar os problemas identificados. O modelo ideal uma meta a ser atingida atravs de aproximaes sucessivas. A massa crtica de atores qualificados est sendo formada na tarefa diria de construo da PPTR. O caminho no pode ser outro seno o do franco dilogo ou, segundo o Guia (que assume no haver receitas prontas), com a participao dos interessados no processo, dialogando desde a elaborao do projeto at a apresentao e aplicao de seus resultados e, principalmente, exercitando a transparncia em todas as fases do processo;

ANEXO I Alguns pontos relevantes do "Guia de Avaliao"

1- ponto do texto : Guia de Avaliao, quanto aos produtos mnimos das avaliaes externas

Produtos Prazos detalhamento do projeto: planos amostrais, instrumentos (roteiros, at 30 dias aps questionrios), orientaes e manuais para trabalho de campo, assinatura do plano preliminar de anlise + discusso com equipe tcnica do contrato PEQ 1 relatrio parcial da avaliao + discusso tcnica com gerentes at 90 dias aps e tcnicos do PEQ/PARC, equipes de superviso, membros incio do PEQ CET/CMTs, representantes executoras 2 relatrio parcial da avaliao + discusso com gerentes e at 120 dias tcnicos do PEQ/PARC, equipes de superviso, membros aps incio do CET/CMTs, representantes executoras PEQ relatrio final da pesquisa com egressos + discusso com at 180 dias gerentes e tcnicos do PEQ/PARC, equipes de superviso, aps assinatura membros CET/CMTs, representantes executoras do contrato 3 relatrio parcial da avaliao + discusso com gerentes e at 210 dias tcnicos do PEQ/PARC, equipes de superviso, membros aps incio do CET/CMTs, representantes executoras PEQ Relatrio final da avaliao + sumrio executivo apresentao/discusso em seminrio/frum estadual + final do exerccio

2- ponto do texto : Guia de Avaliao, quanto ao contedo e forma dos resultados da avaliao:
Itens Especificao Anlise de resultados da avaliao efetuada Restringir reproduo de documentos e termos de referncia do PLANFOR ou extensa reviso bibliogrfica (trata-se de documento tcnico-gerencial, subsdio para tomada de decises) itens bsicos da avaliao (v. item 4 deste Guia) outros itens porventura includos na avaliao sntese e concluses recomendaes anexos Relatrios parciais: mximo de 50 pginas (no contando anexos) Relatrios finais: mximo de 100 pginas (no contando anexos) Sumrio executivo: mximo de 10 pginas Objetivo, sucinto, claro, direto Qualificar e quantificar ao mximo todas as informaes e afirmaes, evitando expresses vagas (muitos, imensos, variados, inmeros, diversos, raros, poucos etc.) Garantir reviso ortogrfica e gramatical Papel (volumes encadernados/grampeados, impressos ou cpia xerox) e/ou meio eletrnico (disquete, correio eletrnico) Gravao em Word 97 ou software compatvel, formatao tamanho A4, caracteres em corpo 12, espao simples Pginas e captulos numerados, com respectiva indicao no sumrio Formatados segundo normas da ABNT, com ttulos e fontes Preferencialmente inseridos no texto, ou no final dos respectivos captulos, numerados na seqncia em que aparecem Dados em nmeros relativos devem ter tabelas em nmeros absolutos no anexo Aplicar normas ABNT para referncias bibliogrficas Notas preferencialmente em rodap ou no final de cada captulo Indicar autoria, publicao, pgina etc. de todos os textos citados (inclusive documentos institucionais), transcrevendo-os entre aspas

Contedo

Estrutura

Extenso

Estilo/ linguagem

Apresentao

Tabelas, quadros e grficos

Notas e citaes

3- ponto do texto: Guia de Avaliao, quanto ao ncleo bsico de questes a ser respondido pelos projetos de avaliao externa dos PEQs : 1. foco na demanda do mercado de trabalho 2. atendimento da populao alvo 3. adequao dos programas ofertados 4. adequao das entidades executoras 5. produtividade e custos 6. gesto do PEQ 7. gesto do PLANFOR 8. impactos para os treinandos 9. impactos como poltica pblica

4- ponto do texto : Guia de Avaliao, quanto avaliao e superviso

Itens Foco Superviso gerencial Monitorar/medir eficincia Avaliao externa Avaliar/medir eficcia/efetividade social

Objetivo

Ferramenta gerencial: Subsdio para poltica pblica: Orientar e corrigir o processo, Orientar aprimoramento durante a execuo dos metodolgico e conceitual do programas PLANFOR, com poltica pblica Apoiar/aprimorar a gesto do Prestar contas sociedade PEQ Durante as aes, logo aps seu Durante as aes e aps a concluso incio dos programas (acompanhamento de egressos) Manuteno, consulta e anlise permanente do SIGEP Visitas de superviso e/ou orientao (pelo menos 2 por programa/ao) Orientao aos executores: prvia e durante os programas Balanos peridicos com executores, tcnicos STb, CET, CMTs Divulgao das aes para o pblico alvo e a comunidade Utilizao do SIGEP (para diagnstico geral) Entrevistas estruturadas com atores chave da CET, STb, entidades executoras Pesquisa com egressos Fruns, seminrios, congressos para debate de resultados com executores, tcnicos STb, CET, CMTs, especialistas

poca de realizao

Atividades

Execuo

Equipe tcnica da STb/Parceiro ou Entidade com experincia em entidade contratada, independente avaliao, independente da execuo da execuo e da superviso Projeto especial (mdia histrica de Projeto especial (mdia histrica de 1% dos recursos do PEQ) 2% dos recursos do PEQ) Relatrios gerenciais peridicos Informaes para MTE/SPPE Relatrios de visitas Banco de dados Termos de referncia tcnica, de orientao aos executores Reunies tcnicas, oficinas de trabalho Aes de informao e/ou divulgao Relatrios de avaliao e acompanhamento de egressos Relatrios sntese de resultados (sumrios executivos) Relatrios de recomendaes para melhoria do PEQ/Parceria Apresentao e discusso dos resultados com equipes do PEQ/Parceiro, CETs, CMTs em seminrios, fruns, congressos

Recursos E custos

Produtos

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