EL IMBUNCHE EN LA POLTICA DEL ESTADO CHILENO: UNA VISIN CRTICA DE LA DESCENTRALIZACIN TERRITORIAL Y POLTICA.

LA DIALCTICA DESCENTRALIZADORA, EL LENGUAJE SOCIAL Y LA CULTURA CHILENA.

(EL NOMBRE NO ES LA COSA NOMBRADA, Y LA LEY SE ACATA, PERO NO SE CUMPLE)

Sergio Boisier El Imbunche es uno de los tantos personajes monstruosos de la riqusima cultura mitolgica de la Isla de Chilo, en el extremo sur de Chile. Es un nio pequeo y normal que es raptado por unos brujos que lo torturan deformndolo por completo. Una pierna del nio ser torcida hasta dejarla pegada a la espalda y todos sus orificios corporales son cerrados con hilo, excepto la boca, a travs de la cual lo alimentarn primero con sangre, despus con carne de cabritos y ms tarde con carne de cordero. Encerrado en una cueva, sale de ella ocasionalmente reptando con sus brazos y su nica pierna. Cada cierto tiempo, brujos voladores lo transportarn para presidir ceremonias diablicas. Se trata de una metfora cruel y terrible acerca de todo lo que no puede llegar a ser lo que debe ser, desde el ser humano que no puede llegar a ser persona humana hasta el crecimiento econmico que no puede llegar a ser desarrollo, pasando por una ley de gobierno regional que impide hacer gobierno . La famosa novela de Jos Donoso, El obsceno pjaro de la noche, se basa en este personaje mitolgico, que, junto al Trauco y a la Pincoya, constituye la Santsima Trinidad de la cultura chilota. El trasfondo de una cultura que no facilita la descentralizacin La cultura chilena (si es que existe tal cosa) ha generado un ser colectivo de carcter triste, quejumbroso, apagado, achicadito1, poco asertivo y abusivo del circunloquio en el hablar y profundamente dependiente del alter, del otro, que sociolgicamente fue el padre-patrn de la hacienda y despus del intenso y relativamente rpido proceso de urbanizacin y migracin rural-urbana, se transform en el padre-Estado, llevando al mundo urbano/industrial la mentalidad del inquilino. Deseamos realmente la descentralizacin? Qu dice al respecto la principal autoridad de gobierno en materia de descentralizacin regional?

Este documento forma parte de un libro en preparacin. Se reproduce ac con fines estrictamente acadmicos, para ser presentado en el Seminario LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN EN AMRICA LATINA Y EUROPA, organizado por la FRIEDRICH EBERT STIFTUNG, Santiago de Chile, 19 de Abril de 2007. No reproducir sin autorizacin del autor. 1 Hay que recordar un famoso discurso de Eduardo Frei Montalva, durante su primera campaa presidencial en el que se refiri al alma nacional comparndola con la argentina y para ello dijo que los argentinos publicaban una famosa revista humorstica con el ttulo de Rico Tipo y que nosotros, los chilenos, los habamos imitado con otra revista, la que se llam Pobre Diablo. Sobran los comentarios

2 Nada ms pertinente que reproducir ac un comentario de Claudia Serrano (2001, 17)2, actual Subsecretaria de Desarrollo Regional del Ministerio del Interior, a propsito de algunas dificultades que descubre en el modo chileno de descentralizacin:
Los obstculos a la descentralizacin se derivan de caractersticas histricas del aparato pblico, donde se destacan la tradicin centralista; una cultura organizacional que prioriza los procedimientos y la legalidad sobre los resultados; la bsqueda de soluciones nacionales nicas y estandarizadas para problemas diversos y complejos ; la subordinacin de las decisiones de cada sector a la asignacin presupuestaria de la Direccin de Presupuestos; y dificultades de coordinacin intersectorial y en el trabajo en equipo. [...] Por ltimo, no se observa en la poltica de descentralizacin una preocupacin por pasar desde el mbito institucional al societal y por estimular el encuentro entre ambos estimulando las capacidades endgenas de desarrollo

Este autor, como muchos otros ensayistas ms importantes, sostiene que la cultura chilena es profundamente centralista y hay muchas y valederas razones para explicarlo3 y casi todas ya fueron expuestas en otros textos. La cultura no se cambia mediante una ley y lo que se hace en nuestro pas, para dejar a todos satisfechos, es dar un nombre, a algo, a procesos, a decisiones, a instituciones, etc., nombre que sugiere un ideal totalmente distinto de la realidad. Llambamos hasta hace poco divorcio a una farsa inmoral de disolucin del vnculo matrimonial, pero en la que todos estaban de acuerdo, democracia a una modalidad de convivencia poltica, llena, hasta hace muy poco, de enclaves autoritarios y en un pasado no muy lejano, salmn a un modesto jurel enlatado y etiquetado en plena falsedad (jurel tipo salmn fue la etiqueta de un producto muy comn). Somos, como colectivo, campeones mundiales en esconder nuestros defectos y nuestros problemas debajo de la alfombra. La cuestin es que tan acomodaticio edificio se derrumba rpidamente cuando alguien, un individuo o un grupo, comienza a levantar la alfombra y deja en desnudo la realidad. Este proceso, una verdadera catarsis colectiva, comenz hace algunos aos al amparo de la transicin y de sus aires libertarios. Entonces, con horror descubrimos que, lejos de la sociedad ms o menos perfecta que habamos construido para el imaginario colectivo, Chile contiene una sociedad enferma, una sociedad profundamente desigual e injusta, machista, racista, clasista, xenfoba, violenta en la intimidad hogarea, sexualmente abusadora (de los menores en primersimo lugar), retrgrada, autoritaria de siempre, temerosa de la innovacin y as destinada inexorablemente a quedar en el andn de la historia, viendo pasar a toda velocidad el tren del progreso y de la modernizacin, a menos queseamos capaces de superarnos. Si lo anterior

Serrano C., Inversin pblica y gestin regional, 2001, en Dagmar Racynski y C. Serrano: Descentralizacin. Nudos crticos, 2001, CIEPLAN/Asesoras para el desarrollo, Santiago de Chile 3 Vase Boisier S. Chile Siglo XXI: Descentralizacin del Estado o descentralizacin de la sociedad?, 1998, en MIDEPLAN, MINTER, SUBDERE, PNUD: Reflexin y anlisis sobre el proceso de descentralizacin en Chile , Santiago de Chile.

3 parece una letana quejumbrosa, el consuelo est en mirar al vecindario latinoamericano4. Y parte de estas caractersticas culturales se reflejan palmariamente en la LOCGAR. En Chile se muestra con nitidez una situacin que tambin puede verse en otros pases. Las polticas pblicas, particularmente aquellas de carcter ms estructural, no se originan por arte de magia ni por la casualidad lateral (lo que en ingls se denomina como serendipity, expresin tomada del cuento de hadas de Horace Walpole: The Three Princes of Serendip) ni por decisin unilateral de un parlamentario o de un alto funcionario del Ejecutivo; en general responden a una cierta racionalidad enmarcada en la funcin del Estado para hacerse cargo de demandas sociales, o en la de arbitrar conflictos de intereses o, finalmente en su capacidad endgena para disear formas autnomas de intervencin, muchas veces producto weberiano de su propia tecnocracia, como ya fuera comentado. La poltica de desarrollo regional nace, bajo la forma de una proto poltica territorial, como consecuencia de desastres naturales, los terremotos de 1939 (Chilln) y 1960 (Valdivia). El primero de ellos gener las condiciones polticas para la creacin de la Corporacin de Fomento de la Produccin, CORFO; el ente industrializador de Chile y que, dirigiendo su accin a la promocin de sectores energticos, infraestructura, agrcolas, industriales, tursticos y de transportes, modific profundamente la geografa econmica del pas; el segundo, introdujo la funcin de planificacin regional moderna en el gobierno nacional.5 Ms tarde, en los aos ochenta, aos de poder omnmodo, el General Pinochet, sola decir: La administracin se descentraliza; el poder jams, una frase ominosa cuando se la decodifica adecuadamente. Pinochet no slo verbalizaba su personal vocacin autoritaria (si fuese slo eso no se justificara citarlo ahora); a travs de ella expresaba en toda su dimensin la doctrina militar del poder, totalmente legtima en s misma (no se ganan guerras si cada capitn o sargento es autnomo para tomar sus propias decisiones) e igual a su homloga de la Iglesia Catlica, por lo dems. Pero lo peor es concluir que Pinochet se haca vocero de la cultura poltica y administrativa chilena, que predica exactamente lo mismo. Pruebas al canto. Para comenzar hay que referirse nuevamente al Ministro Diego Portales, considerado el facttum de la consolidacin del Estado chileno en la tercera dcada del Siglo XIX, quien deca, como es conocido, en una carta a su amigo y socio J. M. Cea: Un gobierno fuerte, centralizador, cuyos hombres sean verdaderos modelos de virtud y patriotismo y as enderezar a los ciudadanos por el camino del orden y las virtudes. Cuando se hayan moralizado, venga el gobierno completamente liberal, libre y lleno de
Estos no son juicios personales. El peridico LA TERCERA (Santiago de Chile, 17/09/06, pg. 37) comenta una encuesta hecha por el Centro de Opinin Ciudadana de la Universidad de Talca, referida a la autopercepcin de los chilenos. stos apuntan a cinco defectos culturales chilenos: a) flojos y sacadores de vuelta; b) arribistas; c) chaqueteros (siempre apocando al que sobresale); d) machistas, y; e) envidiosos. El 70 % de los encuestados opinan que los chilenos son conservadores. 5 En el caso del Per y tambin en Ecuador otros terremotos (Callejn del Huaylas, provincias de Azuar y Caar) originarn en los sesenta, organismos de planificacin regional orientados a la reconstruccin.
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4 ideales, donde tengan parte todos los ciudadanos. Esto es lo que yo pienso y todo hombre de mediano criterio pensar igual. Obsrvese, un gobierno fuerte y centralizador... El mismo Ministro escribe de su puo y letra el artculo de la Constitucin de 1833 (reproducido idnticamente en todas las versiones posteriores) que define a los Intendentes (creacin de la Corona en el Siglo XVIII) como agentes naturales e inmediatos del Presidente de la Repblica. As se va modelando el rgimen poltico unitario, presidencialista al extremo, de Chile. Como es de sobra conocido la Constitucin de 1925 estableci la existencia de las Asambleas Provinciales, pero, como lo anota Luz Bulnes: ...la Constitucin qued en esta parte como una simple expresin programtica, porque no se dict la ley que viniera a establecer la organizacin de las Asambleas Provinciales...6 En 1927 el gobierno del General Carlos Ibez intent llevar a cabo una descentralizacin administrativa con el propsito de reorganizar la divisin territorial atendiendo a caractersticas regionales y conformar unidades ms vastas que permitiesen una mejor administracin y el desarrollo de la cultura y el progreso. La intencin del proyecto era ms que nada fiscal y no haba una preocupacin por el desarrollo de las fuerzas regionales de ningn tipo y, de acuerdo a Villalobos7, bien se comprende que fuere as en un gobierno obsesionado por el autoritarismo, derivado despus en dictadura. Las acciones tomadas por los gobiernos de reseadas ms atrs, contenan un germen de principales eran otrosms desarrollistas (en que descentralizadores--y adems, los propios entendidos y menos, difundidos. Jorge Alessandri y Eduardo Frei, descentralizacin, pero sus objetivos un sentido pretrito de crecimiento) conceptos tericos eran escasamente

El gobierno dictatorial de Pinochet intent, con aparente seriedad, ir hacia la descentralizacin real del pas, sin percatarse inicialmente de la insuperable contradiccin lgica entre autoritarismo (no importa si de derecha o de izquierda) y descentralizacin, cuando sta se entiende como un proceso poltico que abre espacios a la disputa poltica a travs de la cual sectores no oficialistas pueden copar tales espacios. Qu dictadura permitira esto? Por ello, el proyecto amplio de descentralizacin lleg a punta de rieles ms temprano que tarde y de ah que el miembro de la Junta Militar, General Fernando Matthei, dijese al diario El Mercurio en 1984 que la regionalizacin est estancada8. Pinochet intent convencer al pas que su decisin de construir el nuevo edificio del Parlamento en Valparaso era la mejor demostracin de la voluntad del rgimen de avanzar en la descentralizacin;
Bulnes Luz et. alli., La regionalizacin, 1988, Editorial Jurdica de Chile/Editorial Andrs Bello, Santiago de Chile 7 Villalobos S., Conformacin histrica del centralismo, 1988, en Bulnes L. et. alli., La regionalizacin, Editorial Jurdica de Chile/Editorial Andrs Bello, Santiago de Chile 8 El General Matthei no estaba en la Junta Militar para hacer filigranas intelectuales, de manera que para l regionalizacin y descentralizacin eran una y la misma cosa.
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5 por ignorancia o por abuso, se eludi la diferencia entre deslocalizacin (que nada tiene que ver con una descentralizacin) y descentralizacin (que perfectamente puede avanzar sin traspasar las murallas citadinas de la capital). El proyecto descentralizador se acomod entonces a la doctrina de...quin?... de Pinochet?, de las Fuerzas Armadas?, o como se sostiene ac, de la cultura poltica chilena. La CONARA sostena entonces ya en 19769: En cada regin se establece una nueva institucionalidad homognea y equivalente, basada en el principio de la desconcentracin del poder y la descentralizacin administrativa, debidamente integrada al sistema nacional de planificacin y al proceso de toma de decisiones (nfasis del autor). El Presidente Patricio Aylwin en el discurso que pronunciara en Concepcin (05/11/92) con motivo de la promulgacin de la LOCGAR seal textualmente: ...El gobierno regional sigue residiendo en el Intendente, puesto que Chile es un Estado unitario, pero la administracin de la regin se ejerce por el Intendente en conjunto con el Consejo Regional. Hay que observar cuidadosamente la fina distincin que el Presidenteun experto en la materiahaca entre gobierno y administracin, el primero no sujeto de descentralizacin, slo de desconcentracin, en tanto que la segunda s, descentralizada, el mismo predicamento de Pinochet. Durante toda la dcada de los aos noventa, los varios intentos de poner en discusin, en la opinin pblica y en el Parlamento, una modificacin a la LOCGAR que permitiesea lo menosla eleccin directa de los Consejeros Regionales, encontr una slida, a veces explcita y a veces implcita oposicin de una suerte de bancada transversal de parlamentarios de gobierno y de oposicin que se han opuesto a tal reforma. La razn? No otra que el clculo electoral que podra mostrar que algunos Consejeros fuesen elegidos con ms votos que los parlamentarios de esa regin. Definitivamente se puede decir que la clase poltica chilena jams ha estado a favor de la descentralizacin poltica, es decir, del poder10. Y el Estado ha dispuesto gratuitamente entonces de una plataforma en la cual apoyar su sistemtica negativa a la descentralizacin.

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CONARA: Chile hacia un nuevo destino; 1976, Santiago de Chile Por supuesto, ello no excluye posturas personales.

LA RESPUESTA ESTATAL : HAY MUCHAS FORMAS DE DECIR NO, POR EJEMPLO:

La necesidad de establecer el orden interior y poner fin a la anarqua. La situacin de guerra permanente con los araucanos. Las guerras externas. La secularizacin de la sociedad: separacin de la Iglesia del Estado, ley de Cementerios, ley de Educacin Primaria. La cultura cvica: sin capacidad de ejercer la autonoma como se haba probado en 1826. La cultura social: el gusto por el Padre-Patrn y por el Padre-Estado. El discurso modernizador decimonnico: democracia=igualdad=homogeneidad. ERGO: centralismo El Estado de Bienestar y Desarrollista a partir de la dcada de los 40.
El ttulo de la diapositiva anterior evoca el ms famoso afiche de la campaa opositora en el plebiscito de 1988.

No obstante, un lector poco prevenido se podra dejar encantar, como en la tradicin nutica de los cantos de sirena, por los discursos oficiales, siempre pletricos de promesas. Como ejemplo de ello se puede leer la publicacin del Gobierno de Chile que da cuenta de las deliberaciones y promesas del Congreso de la Descentralizacin, realizado en Concepcin el 7 y 8 de Junio de 2001. Pero obras son amores y no buenas razones. Muy pocas de las promesas han llegado al Parlamento.11 Gobiernos que no gobiernan y regiones que no pueden desarrollarse En esta seccin se mostrar que la principal debilidad de la LOCGAR, de evidente repercusin en el propio desarrollo de las regiones, reside en ser la expresin jurdica de la tradicin y de la cultura poltica y administrativa chilena, que no admite la descentralizacin del poder. Si bien para juristas y constitucionalistas, las diferentes acepciones del concepto de gobierno pueden ser claras, esto dista de ser as para el grueso pblico.

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Si bien el 23 de enero de 2003 habra ingresado al Parlamento el Mensaje # 361-348 del Presidente de la Repblica mediante el cual se inicia un proyecto de ley modificatorio de la LOCGAR, y al momento de escribir la versin inicial de estas lneas (comienzos de Marzo de 2003) se ha producido un ajuste en el Gabinete Ministerial y el Presidente ha designado, entre otros, a un nuevo Ministro de Planificacin y Cooperacin. Independientemente de los mritos tanto de la actual Ministra (2007) como de todos sus predecesores en la dcada pasada, hay que recordar que ninguno de ellos recibi o asumi como su tarea central el desarrollo regional del pas.

7 En el mbito del Estado, gobierno significa, en su acepcin ms simple, gobierno interior, una funcin que en el caso en comento se remite a cuatro temticas y responsabilidades: a) Orden pblico y seguridad ciudadana, cuestin que implica velar porque en el territorio en cuestin se respete la tranquilidad, el orden pblico y resguardo de personas y bienes, para lo cual la autoridad podr requerir el auxilio de la fuerza pblica, siempre en conformidad a la ley; b) Coordinacin, fiscalizacin o supervigilancia de los Servicios Pblicos, cuestin que se vincula a la permanente informacin al Presidente de la Repblica acerca del desempeo de Gobernadores y jefes regionales de los organismos pblicos ubicados en el territorio, al conocimiento y resolucin de los recursos administrativos entablados en contra de resoluciones de los Gobernadores, a la presentacin de denuncias o requerimientos judiciales, a la posibilidad de proponer la remocin de Secretarios Regionales y, especialmente, a proponer al Presidente de la Repblica las ternas para la designacin de estos Secretarios; c) Prevencin y atencin de desastres, en el sentido de adoptar las medidas necesarias para prevenir o enfrentar situaciones de emergencia o de desastre; d) Extranjera, es decir, aplicar administrativamente las disposiciones de la Ley de Extranjera, supervisar la adecuada administracin de los complejos fronterizos, etc. Como puede apreciarse se trata de funciones que, sin dejar de tener importancia intrnseca, en buena medida podran incluirse como parte de la funcin administrativa. Esta funcin, de acuerdo al constitucionalista Jos Luis Cea Egaa12, consiste en satisfacer, de manera regular y continua, las necesidades de la comunidad a travs de los servicios pblicos y dems organismos creados por la ley para tal objeto. El concepto de gobierno, siempre en el mbito del Estado, tiene una segunda lectura, esencialmente poltica, que en trminos generales significa ejercer el poder13 permanentemente, tomar decisiones de alcance colectivo, imponer la autoridad, representar el bien comn o el inters general, establecer rumbos y objetivos; significa en definitiva una capacidad para construir y ejecutar proyectos de futuro. En Ciencia Poltica el concepto de gobierno alude a una estructura organizacional pblica con capacidades ejecutivas, que no se encuentra sometida a una instancia superior, a menos que, voluntariamente ceda capacidades limitadas y definidas a instancias superiores, como en el modelo poltico federal o como se observa en los
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Cea Egaa J.L., El sistema constitucional de Chile. Sntesis crtica Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales, Universidad Austral de Chile, 1999, Valdivia, Chile 13 Entendido como el control asimtrico de un recurso socialmente escaso.

8 modernos procesos de construccin de estructuras supra nacionales, como la Unin Europea por ejemplo. Esta sola concepcin es suficiente para sostener que en Chile no existen gobiernos regionales, sino entes desconcentrados del gobierno nacional. El constitucionalista Jos Luis Cea Egaa sostiene que gobernar un territorio o regin es ejercer las tres funciones de gobierno, a saber: a) La funcin poltica y ejecutiva b) La funcin normativa, judicial y de control c) La funcin administrativa Hay que agregar, en el contexto del tema que nos ocupa, que la funcin poltica y ejecutiva debera expresarse en una regin en la capacidad para establecer y ejecutar en ella modelos de crecimiento y de desarrollo propios, nicos y diferentes de los modelos que se construyen a nivel nacional. Naturalmente que ello supone la posibilidad de un conflicto poltico con la Nacin que slo puede resolverse democrticamente sien el marco de una institucionalidad ad hoc-- la regin dispone de un poder poltico que le permita negociar con la Nacin una solucin distinta de una suma cero y lo anterior supone a su vez, la existencia de una sociedad regional consensual y autoreferida a su propio territorio. Como en Chile esto no existe en la enorme mayora de los casos, se cierra circularmente el razonamiento al sostener que la principal tarea poltica de un gobierno regional que efectivamente gobierne es contribuir decisivamente a la construccin de tal sociedad.14 Cmo podra realizarse este ideal si el artculo 16 de la LOCGAR seala textualmente como una funcin del Gobierno Regional: Elaborar y aprobar las polticas, planes y programas de desarrollo de la regin, as como su proyecto de presupuesto, los que debern ajustarse a la poltica nacional de desarrollo y al presupuesto nacional (nfasis del autor)? Qu quiso decir el legislador con la palabra ajustar?15. La vaguedad de la idea expresada en el art. 16 permitira, legtimamente, sostener que en Chile las propuestas regionales de desarrollo (estrategias o planes) tendran que ser reducciones mimticas a la escala regional de la poltica nacional de desarrollo. Y en un sentido no menor, es as. De qu poltica nacional se habla en el artculo en cuestin? De la poltica econmica global del pas?, De la poltica nacional de desarrollo regional, inexistente? Preciso es reconocer que la literalidad de los textos legales no permite hacer gobierno en las regiones, si por gobierno se entiende la funcin ejecutiva y poltica. Tampoco se trata de llevar las cuestiones a un extremo terminando por entender que en todas las regiones las respectivas propuestas de desarrollo deberan ser estructuralmente
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Siempre es instructivo, para vencer el escepticismo, estudiar el caso del desarrollo histrico de la Provincia del Neuqun en Argentina 15 Segn el Diccionario de la Real Academia Espaola ajustar es: Conformar, acomodar una cosa a otra, de suerte que no haya discrepancia entre ellas (acepcin 2).

9 diferentes a su contrapartida nacional, pero, por qu un proyecto de desarrollo de la Regin de la Araucana no podra basarse en el reconocimiento profundo de las diferencias estructurales (tnicas, culturales, econmicas y de otra especie) entre la regin y Chile? Por qu un proyecto de la Regin de Aysn no podra basarse en un ecologismo racional, en un desarrollo ambientalmente sustentable, de difcil implementacin en el pas como un todo? Y si no se puede hacer gobierno en las regiones, no se entiende cmo stas podran desarrollarse, en una interpretacin contempornea del concepto. Hacer gobierno en las regiones debiera ser una forma simblica de luchar en contra de la mana homogeneizadora de nuestra cultura, que no ha respetado ni respeta la variedad y el valor intrnseco de ella para efectos de un verdadero desarrollo. Hacer gobierno regional debiera ser una forma de asumir nuestra diversidad interna como pas, cosa que es a la luz de la contemporaneidad, un activo y no un pasivo. La Constitucin de 1980 estableca que el gobierno y administracin superior de cada regin resida en un intendente que sera de la exclusiva confianza del Presidente de la Repblica. La Constitucin Reformada separ ambas funciones estableciendo una frmula de dudosa claridad al estipular que el gobierno de cada regin reside en un Intendente (obsrvese de paso que el concepto de intendente en el mbito militar siempre se us para denotar a quien se encargaba de las provisiones, una tarea de suyo administrativa) que ser de la exclusiva confianza del Presidente de la Repblica, pero que la administracin superior de cada regin radicar en un Gobierno Regional que tendr por objeto el desarrollo social, cultural y econmico de la regin. Dicho Gobierno Regional estar constituido por el Intendente y el Consejo Regional. Es una frmula confusa. Segn la historia fidedigna16, el criterio dominante en el Parlamento fue el de que la funcin de gobierno implica la potestad de tomar decisiones y es, por tanto, una facultad de imperio. Es comprensiva, tambin, de todo cuanto tienda a la preservacin del orden pblico y la conservacin de la seguridad interna y externa. Finalmente, es caracterstica de la potestad gubernativa la de poder adoptar resoluciones discrecionales. Se mezcla, en nuestra opinin, en la consideracin anterior, el concepto simple de gobierno interior con el concepto complejo y politolgico de gobierno, a secas, si se puede decir. A su turno, la funcin administrativa supone un conjunto de atribuciones que se orientan, ms bien, a la aplicacin de las normas legales y decretales para la consecucin de los objetivos del poder pblico en materia de desarrollo y funcionamiento de los servicios pblicos. Ahora se mezcla una cuestin de mera administracin (aplicacin de normas...) con una cuestin de gobierno, en tanto se tienda, como es la tendencia actual en todo el mundo, a ligar estrechamente el hacer
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Ver el texto de Salvador Mohor y Paulino Varas: Reforma regional, provincial y municipal, Editorial Jurdica de Chile, 1992, Santiago de Chile

10 gobierno con alcanzar el desarrollo mismo. Si el Papa Paulo Sexto deca que la paz es el nuevo nombre del desarrollo, sera legtimo parafrasearlo diciendo ahora el desarrollo es el nuevo nombre del gobierno. De acuerdo a Cea Egaa (op.cit.), el Intendente regional sirve, simultneamente tres funciones genricas (no solamente dos como es usualmente comentado), las cuales resultan, a menudo, en la prctica, incompatibles o conflictivas entre s: a) rgano Ejecutivo: como tal, le corresponde al Intendente, entre otras atribuciones, formular polticas de desarrollo de la regin, siempre en sujecin a las restricciones ya comentadas; b) Presidente del Consejo Regional: en tal carcter el Intendente lo dirige con derecho a voz, y en caso de empate, tiene voto dirimente; c) Representante del Primer Mandatario: cuando acta en tal investidura, le corresponde la coordinacin, supervigilancia o fiscalizacin de los servicios pblicos creados por ley. No se trata ya de una suerte de Dios Jano, sino de un monstruo de tres cabezas; preciso es felicitar a aquellos intendentes que dejan el cargo sin sufrir de una esquizofrenia aguda. La cuestin de la forma cmo se genera el Intendente ha sido un permanente asunto de debate, principalmente entre quienes sostienen que su designacin por el Presidente de la Repblica es de la esencia del rgimen unitario y los que postulan una posicin favorable a su eleccin popular. El fantasma del federalismo subyace en la discusin. A pesar de ello la demanda por modificar el mecanismo y abrir la puerta a una eleccin popular de la autoridad poltica regional (con el nombre, por ejemplo, de Presidente de la Regin) ha ganado posiciones, con la posibilidad de crear, de paso, una estructura similar a la francesa, esto es, con dos figuras al frente de la regin: una emanada de la voluntad popular, y otra designada representando al Estado. Rastreando la discusin en torno a este tema, sorprenden algunas opiniones que dan cuenta de cun ajena a la mentalidad y a la cultura nacional es el tpico de la descentralizacin poltica. Por ejemplo, uno de los polticos ms ilustrado (y progresista) y Senador en la poca y ciertamente partidario en general de un avance descentralizador, sostena en una reunin acadmica lo siguiente Respecto a la posible eleccin del Intendente, yo creo que eso nos trae un problema bastante difcil. An cuando pudiera pensarse que es una medida positiva, producto de la mayor representatividad que le otorga, resulta muy difcil que un Gobierno central, que gobierna todo el pas, en un Estado unitario, decida de buenas a primeras pasar una parte sustantiva del territorio a un gobierno de oposicin. Eso, en forma absoluta, no existe en ningn pas del mundo, pues significara en la prctica que grandes regiones del pas estaran gobernados por la oposicin, cualquiera que sea el Gobierno que est en Santiago17 (nfasis del autor). Por cierto olvid el Senador que el peligro que l ve (peligro o inconveniencia?) es una situacin comn en Francia y Espaa y por esos lados no causa mayor
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Viera-Gallo J-A., Poltica y regionalizacin, en Instituciones y actores del desarrollo territorial en el marco de la globalizacin, ILPES/Universidad del Bo-Bo, 1999 (p. 382/383), Concepcin, Chile

11 preocupacin que varias regiones hayan estado gobernadas por polticos de oposicin, como por ejemplo, Fraga en Galicia, durante el perodo del PSOE a cargo del gobierno nacional. Lo mismo suceda en Francia durante el gobierno socialista en que algunas de las ms importantes regiones estaban en manos de la derecha. De otro modo, cmo se entiende el juego democrtico? Sin necesidad de atravesar el charco, Colombia es constitucionalmente un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, en tanto que el art. 303 de la Constitucin establece que los Gobernadores de cada departamento sern elegidos y al mismo tiempo sern agentes del Presidente de la Repblica, que los puede remover bajo determinadas circunstancias (nfasis del autor). Conforme a otra de nuestras caractersticas culturales, la discusin en Chile tiende a ser maniquesta: unitarismo o federalismo, a ultranza en ambos casos. En relacin al Consejo Regional, el texto original del artculo 102 de la Constitucin dejaba al arbitrio de la ley la forma su eleccin. El texto emanado del Primer Informe de las Comisiones Unidas del Senado opt sin embargo por el sufragio popular; no obstante, el Segundo Informe vuelve a entregar a la ley orgnica la forma en que sern elegidos los Consejeros Regionales, cuestin que termin, como es sabido, en una frmula hbrida que no satisface a nadie. De todos los rganos creados por la LOCGAR, el ms criticado, desde adentro y desde afuera, es el Consejo Regional, por su generacin indirecta, por sus atribuciones, por el nivel de sus componentes, por el producto de su accionar, por la poca relacin entre las resoluciones del Consejo y las propuestas oficiales de desarrollo y, finalmente,....por la escassima presencia femenina, que apenas llega al ocho por ciento de los miembros18. Se puede concebir un proceso real de descentralizacin sin recursos financieros propios? El Captulo V de la LOCGAR se ocupa del patrimonio y del sistema presupuestario regional. El patrimonio del gobierno regional est configurado por nueve partidas de entre las cuales, y de lejos, la alcuota del FNDR es la ms importante. Ya se sabe, por supuesto, que el FNDR se transform, en medio de los avatares de la crisis macroeconmica de comienzos de los aos ochenta, en un fondo de carcter social (de combate a la pobreza) y perdi su orientacin inicial de ser un mecanismo de financiamiento de proyectos de crecimiento productivo econmico regional, que a la luz de la reforma a la ley, ahora busca recuperar.

Uno de los pocos anlisis sobre los Consejos se debe al socilogo Fernando Marinovic. Este trabajo aparece publicado bajo los nombres de L. Lira y F. Marinovic con el ttulo de Estructuras participativas y descentralizacin: el caso de los Consejos Regionales en Chile en ILPES/Universidad del Bo-Bo, Instituciones y actores del desarrollo territorial en el marco de la globalizacin, 1999, Concepcin, Chile.

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12 Actualmente, el gobierno sostiene que un 56 % de la inversin pblica es decidida por los gobiernos regionales y este guarismo se muestra como una prueba palpable de la descentralizacin. Habra que decir: s y no. Es efectivo que en una dcada se pas de un nivel muy bajo en esta materia a uno que sobrepasa la mitad, y ello no es poca cosa; sin embargo, hay que tener presente las magnitudes absolutas involucradas, porque si la inversin pblica representa a comienzos del Siglo XXI algo as como el 18 % de la inversin nacional, esto significa que las trece regiones deciden (cuestin que hay que calificar, de todos modos) un 10.1 % de la inversin nacional. Si se hace un ejercicio trivial, pero ilustrativo, ello equivaldra hipotticamente a que cada regin decida sobre un 0,78 % de la inversin nacional, en promedio (cosa que por supuesto es diferente de la realidad). Cul es la equivalencia absoluta de ello? Probablemente esto arroje un guarismo no alejado de, digamos, US $ 75 millones por ao. Agrguese a ello la condicionalidad a priori de una buena parte de los recursos, cuestin que hace de los gobiernos regionales meros administradores y no gestores.

DISTRIBUCIN DE LA IDR (1990-2005) SEGN SUS COMPONENTES. Miles de millones de pesos del ao 2005
Aos 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 FNDR Distribuido 43.194 54.144 62.744 83.394 91.674 93.860 99.090 107.442 113.472 103.248 99.840 100.564 104.841 108.192 112.844 116.483 FNDR Provisiones 17.672 13.309 17.925 15.089 21.529 30.822 34.773 41.321 64.426 62.287 59.239 81.936 87.484 128.964 165.851 201.020 Total FNDR 60.866 67.453 80.669 98.483 113.203 124.682 133.863 148.763 117.898 165.535 159.079 182.500 192.325 237.156 278.695 317.503 ISAR IRAL CP OTROS IDR Total 60.866 67.453 138.549 178.963 206.359 224.596 264.741 353.618 474.119 406.451 445.065 489.392 542.829 619.789 654.516 717.421

57.880 80.480 93.156 99.914 96.401 99.633 113.668 89.797 85.357 87.637 81.570 47.723 25.192 19.420

24.165 27.389 24.532 24.391 33.503 33.168 25.441 21.112 18.195 17.888

10.313 57.393 120.760 89.040 117.796 122.310 118.804 1|46.637 94.160 72.651

20.440 37.261 37.688 49.331 63.777 124.688 167.162 238.275 289.959

Fuente: SUBDERE, Ministerio del Interior, Chile An sosteniendo con fuerza la tesis de que el desarrollo depende mucho ms de una variedad de recursos intangibles19 que de recursos materiales (como la inversin), no se puede llevar el argumento a un extremo, ya que la base material siempre ser necesaria como basamento de procesos ms sutiles y en tal caso la parquedad real de los montos de inversin sobre los cuales los gobiernos regionales tienen capacidad de decisin constituye una traba al desarrollo. Ello resulta congruente, necesariamente, con el tipo de proyecto que aparecer finalmente como destinatario de los recursos del FNDR, principalmente proyectos de pequea escala de carcter social, destinados a cubrir carencias ms que al fomento.
19

Vase S. Boisier: Territorial Development and the Construction of Synergetic Capital: A Contribution to the Discussion on the Intangibility of Development, A. Kumssa and Terry G. McGee: Globalization and the New Regional Development, Greenwood Press, 2001, Westport, Conn. and London.

13

La descentralizacin y la LOCGAR despus de quince aos: eppur si muove La frase dicha entre dientes por Galileo Galilei al salir de la sala del tribunal en donde debi abjurar de su teora cosmolgica es perfectamente aplicable al proceso de descentralizacin chileno, motorizado en la ltima dcada por la LOCGAR. Se puede tener reservas, aprehensiones, crticas, a su alcance y velocidad, pero hay un hecho central: se avanza. La constatacin de esta afirmacin es muy simple: se discute ahora si la autoridad poltica regional debe ser desdoblada en dos figuras, para aumentar la legitimidad poltica de ella y mantener al mismo tiempo la frrea nocin de un unitarismo presidencialista; se plantea directamente la eleccin popular de los Consejeros; se reclama una mayor autonoma financiera de las regiones; se demanda una flexibilizacin de la propia regionalizacin para dar cabida a importantes reivindicaciones territoriales (las provincias de Arica y Parinacota, y de Valdivia, se han transformado en regiones, en Abril de este ao); se introducen, o se trata de hacerlo, nuevas responsabilidades en el mbito de los gobiernos regionales, por ejemplo, tratando de mejorar su capacidad de insertar mejor a su regin en la globalizacin y en los tratados firmados por Chile con la Unin Europea, con los EE.UU, y con Corea, la India, con China y con varios pases latinoamericanos. Tambin algunas agencias del gobierno central tratan de mejorar la accin de los gobiernos regionales en el campo de la ciencia y de la tecnologa, por la va de modernizar la relacin Gobiernos Regionales/Universidades Regionales, y recientemente se han creado agencias de fomento productivo en las regiones. Nada de esto hubiese sido concebible en 1990. Hay que sopesar estas cuestiones a la luz de la ya tantas veces mencionada cultura poltica y administrativa centralista del pas, no por mencionada menos importante, y en ese marco hay que concordar que el avance es importantsimo y que genera ms y ms demandas. Y el gobierno reacciona de una manera u otra a estas demandas. La propuesta de reforma ms conocida planteada por el Gobierno incluye: 1) la eleccin directa mediante sufragio universal de los Consejeros Regionales; 2) la eleccin del Presidente del Consejo Regional de entre sus pares; 3) el fortalecimiento del Ejecutivo del Gobierno Regional; 4) el fortalecimiento del Intendente como autoridad de la administracin pblica desconcentrada; 5) el fortalecimiento de la participacin de la ciudadana; 6) la creacin de Servicios Pblicos Regionales; 7) la flexibilizacin de la divisin poltico-administrativa del pas; 8) la creacin de un sistema de administracin y financiamiento para las reas metropolitanas; 9) la formulacin y aplicacin de una poltica nacional de territorios especiales. Como se puede apreciar, no se trata de un listado menor y si bien algunas carencias son obvias, no es ste el momento para tratarlas.

14 En algn momento se agreg la posibilidad de establecer una suerte de gerente o de administrador regional, figura anloga a la establecida en los municipios de ms de 100.000 habitantes y esta propuesta, si bien pensada, no sera una cuestin menor, si permitiese separar las funciones de administracin (de corto plazo) de las de gobierno (de largo plazo) en el accionar de los gobiernos regionales20. Como se sabe a lo largo y ancho del pas, este tipo de reforma no encontrar un camino de rosas en el Parlamento y ello ayuda a explicar que su envo a dicho cuerpo legislativo se haya pospuesto sistemticamente. As como se ha formado una bancada transversal de parlamentarios (Senadores y Diputados) que apoyan decididamente los avances en la materia, tambin ha surgido una ominosa bancada transversal opuesta a, por lo menos, las modificaciones de ms notorio corte poltico. Las reformas buscan profundizar la desconcentracin del sector pblico y empujar cautelosamente la descentralizacin. Como resumen, en materia de descentralizacin poltica se busca establecer ms claramente dos lneas de gobierno: gobierno interior y gobierno regional; en materia de descentralizacin administrativa se busca establecer dos lneas de administracin: descentralizada y desconcentrada; en materia territorial se busca flexibilizar el arreglo actual e introducir plenamente el concepto de rea metropolitana; en materia de descentralizacin fiscal se busca fortalecer el gasto descentralizado y establecer una ley de rentas y fuentes de financiamiento regional. Por otra parte no son menores los logros del proceso en trminos sociolgicos. Lo ms importante pareciera ser destacar que la puesta en prctica del mecanismo descentralizador, vehiculizado por la LOCGAR en buena medida, ha generado un proceso de aprendizaje social, indispensable para pasar de una sociedad centralista a otra descentralizada. El hecho de tener que discutir en un cuerpo colegiado (admitidos los reparos a su generacin) supuestamente representativo de la sociedad civil regional (concepto difuso y dbil en Chile) prioridades y asignacin de recursos escasos, sin duda que contribuye a fortalecer el dbil tejido social (histricamente reprimido por el Estado central, fuerte y centralizado), favorece la accountability (una condicin crecientemente reconocida de una gobernanza adecuada y democrtica), genera y fortalece la nocin de actores sociales regionales y mediatiza, en la regin, el procesamiento de una serie de demandas sociales que otrora necesariamente deban procesarse en la capital. Se radica una mayor responsabilidad en el manejo de los asuntos colectivos en la regin. Esto es muy importante. Se avanza, con la lentitud propia de estos procesos, en la transformacin de las regiones en un sujeto colectivo territorial. Entonces, puede parecer extrao que muchos parlamentarios nacionales tengan recelo de este proceso? Resta todava un interrogante fundamental: se puede gobernar un simple agregado de individuos? No se requiere acaso una comunidad o una sociedad (en el sentido que
20

El texto del Mensaje # 361-348 enviado en Enero del 2003 al Congreso no defini para nada las funciones del Administrador y de hecho la figura desapareci de la iniciativa legal.

15 el socilogo alemn Tnnies dio a estos trminos) para que tenga sentido hablar del ejercicio de la funcin poltica de gobierno? Y si as fuese, no es cierto acaso que la conformacin de una comunidad o de una sociedad presupone que sus miembros compartan ciertos valores, no slo universales sino principalmente algunos valores singulares que expresan la diferencia en el ethos de esos individuos con respecto a otros que habitan en otros lugares, como fue discutido en el Captulo I? Sin tales valores compartidos no puede hablarse de una comunidad ni de una sociedad y en tal caso no es necesario inventar una estructura de gobierno, basta un aparato de administracin que, legtimamente, puede ser slo desconcentrado. Y eso es precisamente lo que la LOCGAR estableci en realidad, gobiernos regionales que no gobiernan, slo administran (el nombre no es la cosa nombrada), porque en general, en Chile no existen regiones sino recortes territoriales arbitrarios que se han denominado regiones21. Quien escribe ha sido criticado en no pocas oportunidades por usar metafricamente la famosa frase de Gregory Bateson el nombre no es la cosa nombrada para referirse a la costumbre nacional del escapismo del conflicto mediante el artificio de decir s cuando en realidad se dice no (mal no slo chileno ya que en Brasil la expresin pois nao es una afirmacin y no una negacin como su fontica sugerira). Sin embargo, parece que hasta los observadores forneos coinciden en ello si se toma nota de lo afirmado en el informe de asesora entregado por el SERVILAB a la SUBDERE el 26/02/06 (pp.51): Puede concluirse que respecto de la forma en que estn distribuidas las competencias, en Chile existe un predominio centralizado de funciones normativas y planificacin, de emisin de polticas e instrucciones y manejo institucional de recursos y supervigilancia. Por consiguiente, al menos a nivel normativo, las polticas de desarrollo econmico territorial son, en Chile, polticas nacionales y sectorializadas, a pesar de la descripcin de funciones relacionadas con este desarrollo que se describen en las leyes orgnicas regional y municipal. (Sublineado del autor). Los siete escollos principales del proceso (aparentemente descentralizado) de desarrollo regional chileno Ms all de los aspectos profundamente estructurales que impiden en los hechos la implementacin de un modelo social y poltico verdaderamente descentralizado, parece ser posible llegar a identificar los principales obstculos, no superados, del intento nacional para autonomizar los procesos de cambiocrecimiento econmico y desarrollo societalen el territorio chileno. Ellos son: 1) la artificialidad de la regionalizacin; 2) la ausencia de identidades regionales; 3) la falta de legitimidad de los gobiernos regionales; 4) la relativa precariedad de los recursos financieros; 5) la desarticulacin y falta de coordinacin del abanico de instrumentos especficos; 6) la falta de una actividad sustantiva de investigacin cientfica y tecnolgica en y para las regiones, y 7) el muy bajo nivel de conocimiento actualizado sobre estos procesos de cambio, por parte de la tecnocracia regional, quizs si el obstculo de mayor envergadura.
21

Hay que convenir que algunas provincias, como Chilo o como Tarapac, s son, en efecto, regiones desde el punto de vista sociolgico.

16

a)- La artificialidad de la regionalizacin. Probablemente la mayor paradoja que un observador atento percibira en Chile sera constatar cun difcil resulta encontrar otro pas con tan marcadas diferencias ecosistmicas en su territorio (desierto extremo en el norte, valles templados en el centro, y bosques fros y hielos y fiordizacin en el sur) y por tanto con regiones naturales de marcadsima heterogeneidad y al mismo tiempo con una cultura social tan extremadamente fundada en la homogeneidad artificialmente impuesta por el propio Estado y en consecuencia, casi sin atisbos de regiones sociolgicas22. Y sin embargo, como se ha afirmado frecuentemente por quien escribe, un pas que al mismo tiempo entra al siglo XXI como prcticamente el nico pas del continente con una regionalizacin de rango constitucional operacionalizada por una ley orgnica constitucional de gobierno y administracin regional. La historia que explica esta paradoja ha sido exhaustivamente descrita en otros textos del autor. Pero la esencia de esta verdadera anomala debe ser mostrada. La regionalizacin hecha inicialmente en 1966, punto de partida de todo el proceso fue un acto de voluntarismo poltico del Estado, acto inconsulto e impuesto de arriba abajo, algo propio del centralismo tradicional. No fue el resultado de un proceso racional de carcter econmico, sino el resultado casual de una conjuncin de factores ubicados todos ellos en el campo del poder, en las varias acepciones de edste concepto. En efecto, el Presidente electo en 1964, Eduardo Frei Montalva, tena una profunda y demostrada afinidad a la idea de introducir una modificacin sustancial a la geografa poltica/administrativa de Chile, que la haba expresado inicialmente en 1937 en su primer libro, Chile desconocido, escrito desde Iquique; Frei representa en esta coyuntura el poder poltico. Por otro lado, en 1957 y como contribucin a la primera campaa presidencial de Frei, el economista de la CEPAL Jorge Ahumada escribi un libro magistral, En vez de la miseria, en el cual apuntaba al excesivo centralismo industrial en Santiago como una de las causas de la falta de desarrollo, un libro que ejercera una notable influencia en Frei, en el cual Ahumada planteaba la necesidsad de crear cuatro polos de desarrollo, en Antofagasta, Valparaso, Concepcin, y Puerto Montt; dado el prestigio considerable de Ahumada en Amrica Latina, l representa en esta coyuntura el poder relacional, como se dice hoy da. Por ltimo, la Fundacin Ford tena en los aos sesenta en Chile un programa de cooperacin en el campo del desarrollo comunitario, un tema muy cercano a la promocin popular, uno de los ejes doctrinarios de la Democracia Cristiana y al ganar Frei la eleccin, la FF recluta al connotado planificador regional John Friedmann para hacer una rpida evaluacin del programa, como resultado de lo cual Friedmann (cercano amigo de Ahumada con quien haba coincidido en Venezuela) escribe un informe en el que plantea la dificultad de Chile para alcanzar las ambiciosas metas reformistas de Frei debido a dos clivages: la tensin rural/urbana y la tensin incluidos/marginados y propone crear un nuevo marco de referencia e identidad territorial: el marco urbano/regional
22

Como ya se coment, slo es posible hacer excepciones a este juicio en el extremo Norte (Tarapac) y en el Sur (Isla de Chilo).

17 (regiones); Friedmann representa en esta coyuntura el poder cognitivo. El resultado sera equiparado ahora (por este autor) a una emergencia sistmica derivada del encuentro interactivo de estos tres poderes, emergencia que asumir la forma de la primera propuesta de regionalizacin. b)- Ausencia de identidades regionales. Resulta ahora fcil entender la carencia de referentes identitarios de las personas que los vinculen al territorio regional. Es bien sabido que la identidad es una construccin compleja, como se muestra en las grficas siguientes.

SOBRE EL CONCEPTO DE IDENTIDAD

Segn Manuel Castells el proceso de construccin social de identidades colectivas estara marcado por las relaciones de poder, lo que da orgen a tres formas distintas de identidad colectiva: la identidad legitimadora, la identidad de resistencia, y la identidad proyecto.
Castells M., Globalizacin, identidad y Estado en Amrica Latina, Ministerio Secretara General de la Presidencia y PNUD, Santiago de Chile, 1999

Segn Jorge Larran se distinguen tres concepciones alternativas de la identidad (nacional): la constructivista, que da una importancia clave al discurso y a cmo ellos crean sujetos, la esencialista que la considera un hecho acabado, un conjunto ya establecido de experiencias comunes y de valores compartidos que se constituy en el pasado, y la histrico-estructural que la define como un proceso en permanente construccin contextual.
Larran J., Modernidad, Razn e Identidad en Amrica Latina, Edit. Andrs Bello, Santiago de Chile, 1996

18

LOS ELEMENTOS DE LA IDENTIDAD REGIONAL

LAS COMUNIDADES TERRITORIALES ESTAN CONSTITUIDAS POR:
1.- CREENCIAS (sus miembros pueden reconocerse como coterrneos y hay una cierta reciprocidad de compromisos). 2.-CONTINUIDAD HISTORICA (la identidad se extiende hacia el pasado y se proyecta hacia el futuro). 3.-IDENTIDAD ACTIVA (los territorios son comunidades que hacen cosas en comn, toman decisiones, logran resultados). 4.-UN ESPACIO GEOGRAFICO PARTICULAR (que se constituye en la autoreferencia primaria). 5.-UN SENTIDO DE PERTENENCIA (a partir de caractersticas compartidas existe una cultura pblica que sirve para distinguir la territorialidad o regionalidad de otras formas de identidad personal). Miller D., Sobre la Nacionalidad, Autodeterminacin y Pluralismo Cultural, Paids, Barcelona, 1997

EL CONCEPTO DE CONSTRUCCION SOCIAL DE UNA REGION

Construir socialmente una regin significa potenciar su capacidad de auto-organizacin, transformando una comunidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales, poco perceptiva de su identificacin territorial y en definitiva pasiva, en otra, organizada, cohesionada, consciente de la identidad sociedadregin, capaz de movilizarse tras proyectos polticos colectivos, es decir, capaz de transformarse en sujeto de su propio desarrollo.
Boisier S., Territorio, Estado y Sociedad, Editorial Pehun, 1991, Santiago de Chile

19

El punto clave en la generacin de una identidad previamente inexistente es la construccin regional, un proceso, como es obvio, de largo plazo. Se dice que uno de los primeros actos administrativos en la Francia revolucionaria fue definir los departamentos en el hexgono metropolitano para lo cual se despachaban jinetes desde ciudades previamente elegidas los que deban realizar una jornada (del francs journe23). Es difcil pensar en un acto de mayor arbitrariedad y sin embargo los departamentos llegaron a constituir y son el referente terrritorial bsico de los franceses. Por qu? Porque el tiempo construye la realidad, pero a paso lento. En la diapositiva construida a partir del texto de Miller hay que prestar atencin al tercer elemento: el concepto de comunidad activa y a partir de este concepto hay que tomar nota de cun lejos se est en Chile de lograr tal situacin. Jorge Larran 24 dice que as como el ser humano es histrico, es decir, vive y se desarrolla en una dimensin de tiempo, as tambin es territorial, vive en una dimensin espacial. As como hace la historia, del mismo modo construye y se proyecta en su territorio o, si se quiere, territorializa un espacio dndole sentido. Y agrega: Hay varios elementos materiales que distinguen el entorno fsico chileno. Se trata de un pas largo y estrecho, con una variedad de regiones, climas y paisajes, desde el desierto del norte hasta los bosques lluviosos del sur, pasando por la zona templada del centro. Contrariamente a lo que podra pensarse, esta variedad de regiones y las dificultades de comunicacin no favorecieron los regionalismos y localismos, sino que desde un comienzo favorecieron un fuerte centralismo, posiblemente por la clara conciencia que exista el peligro de disgregacin. c)- La falta de legitimidad de los gobiernos regionales. En el texto madre de esta monografa se ha dejado en claro el espritu centralista que anima desde siempre a la clase poltica chilena que ha impedido sistemticamente el logro de una descentralizacin poltica, y territorial en este caso. El ya citado informe de SERVILAB/UAH al Gobierno de Chile, entregado en Febrero del 2006, no hace sino ratificar, con una mirada fornea, lo que los chilenos tienen claro. Sobre la base del excelente estudio preparado por Dolores Rufin para el ILPES 25, SERVILAB afirma: Adems de un claro esquema de competencias en las administraciones territoriales, para que efectivamente stas puedan ser protagonistas del desarrollo, ser necesario que cuenten con un grado de autonoma que depender fundamentalmente de la naturaleza poltica del poder con el que actan, Los gobiernos regionales son los que tienen una institucionalidad ms precaria en este sentido, tanto desde el punto de vista poltico, como fiscal e institucional.

23 24

Temp depuis le lever jusquau coucher du soleil (nota del autor) Larran Jorge, Modernidad, Razn e Identidad en Amrica Latina, 1996 : 260-261, Editorial Andrs Bello, Santiago de Chile 25 Rufin Dolores, Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial (DET) El caso de Chile, 2005, Programa CEPAL/ILPES/GTZ, Santiago de Chile

20
El principal problema relacionado con la legitimidad poltica est directamente ligado a la democracia y a la eleccin democrtica de las autoridades, lo que constituye todava un tema pendiente reclamado por importantes sectores polticos pues en Chile se ha optado por un modelo para las regiones donde se combinan autoridades desconcentradas, nombradas todas ellas por el Presidente de la Repblica, y autoridades descentralizadas, los miembros del Consejo Regional, elegidos a travs de un mecanismo indirecto. El Intendente, que es a la vez representante del Presidente de la Repblica y jefe del gobierno regional, se nombra por el Presidente, como si se tratara de un Ministro de Estado, pero no tiene rango ni tratamiento de tal. Por otra parte los miembros del Gabinete Regional, los SEREMIs, tampoco son elegidos por el Intendente, sino por los Ministros respectivos, y son removidos por stos, aunque corresponde al Intendente proponer una terna para su eleccin. Los directores de los servicios regionales, que son los servicios ejecutores, tambin son nombrados por los directores nacionales. Es decir, el Intendente tiene poco poder de disposicin sobre su propio ejecutivo. Los Consejeros Regionales se nombran por los concejales electos en las comunas de la regin correspondiente, lo que implica un mecanismo de eleccin democrtica indirecta, y se enfrentan a dos problemas polticos claves: 1) La poca relevancia de las funciones que tienen asignadas, y en particular, su dificultad para fiscalizar al ejecutivo, como correspondera a los representantes de los electores en cualquier sistema democrtico. 2) El sistema de eleccin chileno, porque el Parlamento nacional, tanto en su Cmara de Diputados, como en el Senado, se elige con un claro sistema de representacin territorial (dos representantes por circunscripcin y en algunas, cuatro). Ello produce que tanto diputados como senadores puedan acabar apropindose del inters regional; lo que explica muchas veces las reticencias del poder legislativo a la hora de traspasar programas a los gobiernos regionales, prefiriendo mantenerlos en la Administracin Central donde pueden ejercer mejor sus influencias ante los sectores que correspondan; aparte de la escasa relevancia que la sociedad poltica ha otorgado, al menos hasta el presente, a los Consejos Regionales. d)- La relativa precariedad de los recursos financiero. Sin una legitimidad poltica basada en un mandato popular y sin recursos financieros significativos, la tarea hacer gobierno ya confundida con desarrollar el territorio parece una tarea de Ssifo. Ya se mostraron las cifras agregadas de la Inversin de Decisin Regional (IDR) y se afirm que probablemente, en el ao 2005, sta llegara, en un promedio imaginario, a cerca de US 75 millones por regin, cifra harto esculida para respaldar planes regionales de gobierno. No en balde, en varios documentos oficiales se seala la escasa asociacin entre las estrategias y la accin concreta. Los cuadros siguientes dan cuenta de la inversin pblica efectiva por regiones para el perodo 1990/2000 en valores nominales y en porcentajes.

21

El cuadro siguiente muestra la participacin del FNDR en la inversin pblica y en la inversin de decisin regional.

22

ITEM

2000

2001

2002

2003

2004

2005

% del FNDR sobre la IDR

35.7

37.3

35.4

38.3

42.6

44.3

% del FNDR sobre la inversin pblica

15.9

17.3

16.8

19.2

21.3

22.6

% de decisin regional

44.4

46.3

47.3

50.2

50.1

50.3

Fuente: MINTER/SUBDERE

Finalmente, un estudio preparado por la Universidad Austral de Chile para la SUBDERE muestra la notable constancia de la distribucin interregional del FNDR:
PARTICIPACIN REGIONAL EN LA DISTRIBUCIN DEL 90 % DEL FNDR

REGIONES

1994

1995

1996

1997

1998

6.96

6.56

6.53

7.02

7.22

II

7.25

6.35

7.12

7.22

7.25

III

6.14

6.38

6.48

7.012

7.22

IV

8.57

8.31

8.51

8.14

8.15

7.21

6.35

7.27

6.50

6.47

VI

7.75

7.52

6.67

7.21

6.95

VII

8.43

8.93

8.47

8.24

8.24

VIII

7.83

8.48

9.08

8.22

8.19

IX

9.04

9.46

8.92

8.38

8.52

8.45

8.87

8.80

8.60

8.56

23

XI

9.50

9.70

9.34

9.59

9.59

XII

7.82

7.46

7.08

7.80

7.55

RM

5.05

5.63

5.73

6.07

6.09

TOTAL

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

Fuente: Universidad Austral de Chile, MEGR, Instituto de Economa, 2000

En el mismo estudio se muestra una matriz de Spearman que permite apreciar la extraordinaria constancia inter temporal del patrn de distribucin inter regional del FNDR.
MATRIZ DE CORRELACIN POR RANGOS DE SPEARMAN PARA LA DISTRIBUCIN DEL 90 % DEL FNDR

1994

1995

1996

1997

1998

1994

1.00

0.91

0.89

0.93

0.89

1995

1.00

0.81

0.92

0.88

1996

1.00

0.86

0.84

1997

1.00

0.98

Y como colofn, un patrn de crecimiento econmico inter regional que muestra escasa variabilidad, como consecuencia principal de una economa que basa su dinamismo en la exportacin de commodities y recursos naturales con baja incorporacin de progreso tcnico; la explotacin de las ventajas comparativas sin la creacin sistemtica de ventajas competitivas ofrece escasos grados de libertad para un patrn territorial de crecimiento diametralmente distinto del sendero histrico.
Participacin regional en el Producto Interno Bruto total
Regin Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso Regin Metropolitana de Santiago Libertador General Bernardo O'Higgins Maule 1996 2,9 6,2 1,9 1,9 8,5 44,6 3,8 3,3 1997 3,1 6,5 1,9 1,9 8,0 44,5 3,7 3,3 1998 3,0 7,1 1,9 2,0 8,1 43,8 3,7 3,3 1999 3,3 7,1 1,9 2,1 8,4 43,2 3,8 3,3 2000 3,2 6,6 1,8 2,3 8,2 43,4 4,0 3,4 2001 3,0 7,4 1,8 2,2 8,2 43,0 3,9 3,5 2002* 3,0 7,0 1,7 2,1 8,2 43,0 4,1 3,4 2003** 3,3 7,1 1,7 2,1 8,0 43,0 3,9 3,4

24
Biobo La Araucana Los Lagos Aisn del General Carlos Ibez del Campo Magallanes y de la Antrtica Chilena Extra Regional Subtotal regionalizado IVA , Derechos de Importacin Producto Interno Bruto Fuente: Banco Central de Chile * Cifras provisionales ** Cifras preliminares 8,9 2,5 4,0 0,5 1,3 0,1 0,4 9,6 100,0 8,8 2,5 4,2 0,5 1,3 0,1 0,2 9,8 100,0 8,5 2,5 4,2 0,5 1,3 0,1 90,0 10,0 100,0 8,6 2,5 4,3 0,5 1,3 0,1 90,3 9,7 100,0 8,5 2,5 4,4 0,5 1,2 0,1 90,1 9,9 100,0 8,4 2,4 4,4 0,5 1,2 0,1 90,1 9,9 100,0 8,7 2,4 4,5 0,6 1,3 0,1 90,1 9,9 100,0 8,8 2,4 4,4 0,5 1,3 0,1 89,9 10,1 100,0

e)- La desarticulacin y falta de coordinacin del abanico de instrumentos especficos. En Chile es ms que evidente la complejidad de la relacin entre la institucionalidad pblica y el desarrollo territorial, un asunto que merece una mirada con algo de detalle. Los conflictos entre la institucionalidad pblica y el desarrollo territorial se remontan al surgimiento de la modernidad en la cultura occidental. La modernidad se refiere al control, por parte del hombre, de la paradoja que plantea el pensar y actuar simultneamente en dos niveles, el especfico y el universal. En la modernidad existe un cdigo, que designa el ordenamiento del pensamiento y de la accin en tanto pretenden sustraerse a las particularidades espaciales y temporales. Es el cdigo de la modernidad el que acompaa al conquistador y al evangelizador. El territorio es la nocin que expresa un contenido concreto, que va ms all de la acepcin puramente geogrfica y puramente metafrica. El territorio es, en cierto sentido, el anticdigo y en tal sentido la crisis de la modernidad occidental se puede expresar como el conflicto entre el cdigo y el anticdigo, entre el cdigo y el territorio. En esta confrontacin y en el curso de la modernidad, el primero trata de eliminar al segundo. Este conflicto es el tema del clsico libro de John Friedmann y Clyde Weaber: Territory and Function 26. La globalizacin, cara actual de la modernidad, lleva al extremo la tensin entre funcin y territorio, entre sector y lugar, empujando en muchos rdenes de cosas, una tendencia homogeneizadora y alienante para productos e individuos, pretendiendo como se ha dichoque abandonemos nuestras nacionalidades para pasar a ser ciudadanos de la Coca-Cola o de la Toyota, una cuestin que genera una reaccin dialctica en las personas, que buscan nuevamente en el territorio, en el lugar y en el terruo, un fundamento de su identidad. Hay una vuelta a lo local como un nuevo espacio de solidaridad. La misma globalizacin, que no es sino la fase tecnocognitiva del desarrollo capitalista actual, revaloriza por otro lado el territorio al introducir, microelectrnica mediante,
26

Friedmann John and C. Weaber, Territory and Function, 1979, E. Arnold, London

25
un modo de produccin manufacturera en red, difusa, de localizacin de los segmentos de la cadena de valor en lugares discontinuos del globo terrqueo, hacindose en consecuencia ms y ms dependiente del xito o del fracaso en mltiples territorios de produccin que elaboran bienes y servicios destinados a competir en un espacio nico de mercado, el mundo, sin aduanas ni barreras ni protecciones. En la globalizacin, este juego feroz que hasta el momento produce, es cierto, ms riqueza que pobreza, pero tambin ms pobres que ricos, los actores, empresas y territorios aprenden que hay tres descriptores clave para intentar ganar: asociatividad, velocidad, e inteligencia. Si se es pequeo, la soledad es mortal, si se es lento, la lentitud es igualmente mortal, y si no se aprende minuto a minuto de la relacin con el entorno, la falta de inteligencia es lapidariamente mortal. Las grandes empresas pueden funcionar con relativa independencia de su entorno territorial ms inmediato; en cierto sentido ellas modelan y remodelan el territorio. Las micro y pequeas empresas, abrumadora mayora en el mundo real, son altamente dependientes e interdependientes de su propio territorio. Ello tiende a fomentarmuchas veces a contracorriente de la cultura, como en Chilela asociatividad a fin de enjaembrarse generando inteligencia colectiva basada en una capacidad tambin colectiva de aprender. Pero el mundo no est organizado conforme a estos nuevos requerimientos. En la cultura occidental pesa demasiado el paradigma cientfico positivista, demasiado dominado a su vez por el cartesianismo y la disyuncin analtica de su mtodo. La organizacin misma de los gobiernos, los sistemas de contabilidad social, las polticas pblicas de cualquier tipo, corresponden a modelos mentales que operan analtica y no sistmicamente. Es ms y ms evidente para los especialistas y tambin para cualquier observador atento, que el desarrollo es un proceso indesmentiblemente territorial, no es ni ha sido jams el resultado de la iteracin, de la suma de acciones, sino que es, por el contrario, una propiedad emergente evolutiva de sistemas geo/tecno/socio/productivos de complejidad creciente, que no pueden ser entendidos ni menos intervenidos sino con visiones y pensamiento sistmico y complejo. Y esta afirmacin, que parece altamente abstracta, no hace sino reflejar las fuerzas y tendencias que se estn dando o que tratan de surgir en los territorios, por la simple razn de que todo sistema vivo tiende a auto organizarse de manera cada vez ms compleja, a lo cual se opone la fuerza de un Estado (como el chileno) que opera con una lgica segmentada. Cmo resolver esta dialctica y llegar a una sntesis virtuosa? Muchos apostamos a un cambio de paradigma cientfico, para abrir la puerta a uno constructivista y lingstico, que hace del observador parte de lo observado, constructor de su propia realidad y de su propio futuro y que ello es posible mediante el uso profesional de la palabra, del discurso y de las conversaciones sociales. La tensin entre la

26
institucionalidad pblica y el territorio se resuelve mediante una apuesta al territorio como espacio de coordinacin y sinerga27. Dolores Rufin (2005)28 en su estudio sobre polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en Chile seala: Los Ministerios involucrados en el territorio no han tenido siempre una clara vocacin territorial. Entre los Ministerios organizadores o planificadores, la SUBDERE ha tratado de incentivar ms el proceso de descentralizacin poltica y administrativa que el desarrollo territorial propiamente tal. En cuanto al Ministerio de Planificacin, tampoco ha cumplido el rol que le corresponde preocupado ms de la rentabilidad de las inversiones que de una planificacin territorial (pp.74) y agrega: La gran cantidad de instituciones, polticas, instrumentos y programas diseados para el desarrollo econmico territorial, su diseo con lgicas muy dismiles y su funcionamiento al margen de los criterios que les dieron origen, necesariamente hace dudar de su efectividad. De hecho todas estas polticas funcionan en base a Comits, Comisiones, etc., que tratan de articular a las distintas instituciones e instrumentos (pp.75). Termina la jurista espaola diciendo: Pero sin duda las principales dificultades ocurren en el contexto territorial, cuando se intenta coordinar y armonizar las diferentes polticas, programas e instrumentos sectoriales en el territorio a travs de rganos con escasas atribuciones para planificar y resolver y nula competencia para ejecutar los resuelto (pp.77). Estos juicios sern recogidos en plenitud por el informe ya citado, de asesora del SERVILAB/UAH, entregado a la SUBDERE, en Febrero de 2006. Por otro lado, un estudio de Ivn Silva y Carlos Sandoval (2005)29 sobre los instrumentos regionales y locales de fomento productivo concluye: De ah que se piense que los poco ms de 1.000 millones de dlares que se destinaron para fomento productivo en el ao 2001 y que representan 1.3 puntos porcentuales del PIB, que significan, adems, un gran esfuerzo que se espera sea recompensado por un aumento de las capacidades competitivas de las pequeas empresas, podran tener un mejor aprovechamiento si buena parte de los instrumentos que se han desarrollado evolucionaran hacia una perspectiva sistmica de corte territorial (pp.75). f)- La falta de una actividad sustantiva de investigacin cientfica y tecnolgica en y para las regiones. Los siguientes prrafos han sido extrados del informe Las regiones de Chile ante la ciencia , tecnologa e innovacin: diagnsticos regionales y lineamientos para sus estrategias preparado por TRANSVERSAL CONSULTORES para la CONICYT/ Programa Bicentenario de Ciencia y Tecnologa, y financiado por el Banco Mundial30 y entregado en el mes de mayo del 2006.
27

No es una casualidad que Michael Porter haya titulado su ms famoso libro como La competitividad de las naciones (o sea, del territorio, no de las empresas). 28 Rufin D., Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial, (DET). El caso de Chile, 2005, Protocolo de Investigacin, Programa CEPAL/ILPES/GTZ, Santiago de Chile 29 Silva Ivn y C. Sandoval, Desarrollo econmico local/regional y fomento productivo: la experiencia chilena, 2005, CEPAL, Serie Gestin Pblica # 49, Santiago de Chile 30 Agradezco muchsimo a Jos A. Abalos Knig, destacado gegrafo, ex estudiante y amigo, el haberme facilitado este informe.

27
En primer lugar, se observa cierta zonificacin en los temas e iniciativas que ejecutan los organismos del sistema regional de C&T. Aqu, los contextos geogrficos y las actividades econmicas cobran plena relevancia. En general, el trabajo tiende a concentrarse en labores y temas vinculados a las actividades productivas regionales minera, forestal, pesca, agricultura, energa-y bastante menos en el estudio del entorno con sus caractersticas ambientales y socio-culturales. En la macrozona norte (Tarapac a Coquimbo) predomina el trabajo en pesca, acuicultura y recursos marinos, riego y agricultura, astronoma, turismo, energa y ciencias sociales. En Valparaso, OHiggins y Maule el quehacer de los investigadores privilegia el sector hortofrutcola, vinos, ganadera, pesca y recursos marinos, TICs y arquitectura, entre otros. Desde Biobo a Magallanes est el sector silvcola, agropecuario, pesca, acuicultura y recursos marinos, ecologa y recursos naturales, turismo y ciencias sociales, medicina y biologa y el territorio antrtico. Algunos temas estn presentes en casi todas las regiones, como el estudio del medio ambiente y recursos naturales ambos vinculados al despliegue del sistema CONAMA- y los estudios antropolgicos y arqueolgicos. Segundo, se observa cierta duplicacin en los esfuerzos de investigacin y desarrollo de C&T entre regiones vecinas y en varios casos en instituciones localizadas en la misma regin. Esto evidenciara la ausencia de polticas pblica que apoyen una mayor especializacin regional y la debilidad de los sistemas de difusin e intercambio de estudios e informacin. Probablemente el efecto principal ha sido que la dispersin de recursos financieros, de infraestructura y equipamiento, entre dos o ms ncleos de investigadores- ha dificultado una efectiva profundizacin y especializacin de ellos, con beneficios para su entorno sean organismos pblicos, empresas privadas-, a la vez que ha reducido sus posibilidades de integrarse en circuitos internacionales de cooperacin tcnica y cientfica. La falta de precisin y vigencia de las estrategias regionales de desarrollo (ERD) y la ausencia de polticas de C&T regionales y nacionales son tambin corresponsables de la dispersin indicada. La inexistencia de polticas, estmulos y orientaciones claras tambin se refleja en los programas de formacin de recursos humanos donde se reiteran las carreras y cursos de magsteres, doctorados, y otros programas similares. Tercero, no hay muchos antecedentes que permitan vincular el trabajo en C&T con los avances en los mbitos social, cultural y productivo de las regiones. Esta debilidad tambin se observa en los instrumentos y fondos tecnolgicos ms focalizados en el fomento productivo. As, por ejemplo, subsiste la incertidumbre sobre el rol que efectivamente han tenido los diversos ncleos de investigadores, y de los programas que los han financiado, en el desarrollo de algunos clusters o sectores productivos especficos como es el caso del salmn, minera, fruticultura, etc.-. y en las polticas regionales en educacin, salud, hacia los pueblos indgenas, ambientales y otras. Tal dficit no es un tema menor, pues ms que servir para apreciar y simplemente registrar el grado de participacin que estas actividades de C&T tuvieron en los desarrollos acaecidos, da mayor legitimidad a los cultores de la Ciencia y la Tecnologa para reclamar mayores recursos de parte de las instancias de financiamiento y una mayor apertura de parte de quienes gestionan los procesos de cambio en cada una de las regiones. Si no avanza en ello, los mayores aportes del pas a estas actividades slo se apoyarn en supuestos e hiptesis optimistas, ms que en datos objetivos y mensurables, situacin que contradice el propio quehacer del mundo cientfico y lo pone en una situacin de gran vulnerabilidad.

g)- Bajo nivel de conocimiento actualizado sobre los procesos de cambio en el territorio por parte de la tecnocracia regional. Hay una deuda pendiente, no cancelada, del Estado de Chile, en el sentido de haber prometido, en la dcada de los sesenta, levantar una Escuela Nacional de Administracin, al estilo de la famosa ENA francesa, para preparar al funcionalismo pblico en varios campos, la planificacin regional en primersimo lugar, segn ingenuamente se supona (o lo suponamos) en la poca. La provisin de los cargos pblicos en el aparato pblico regional contina hacindose bajo el supuesto que hacer gobierno a escala subnacional no es sino un proceso

28
escalar continuo, de arriba abajo, sin solucin de continuidad entre el nivel nacional y el regional. Si es as, para qu gastar recursos en un entrenamiento especfico? Lamentablemente el asunto dista de ser as de simple y el trabajocualquiera sea su naturaleza, poltica o tcnicaa nivel subnacional es estructuralmente diferente a su homlogo a nivel nacional y requiere, por tanto, de la construccin de modelos mentales y cognitivos distintos. El cuadro siguiente muestra de una manera sumaria el nivel profesional de los SEREMIs de Planificacin de cada regin tal como es la situacin a mediados de 2006.
CALIFICACIN PROFESIONAL DE LOS SEREMIS SERPLAC

REGIN

PROFESIN

ESTUDIOS POSTGRADO

Ingeniero Comercial

PHD

II

Licenciado en Historia

Mgster en Desarrollo Urbano y Regional

III

Socilogo

IV

Profesor de Estado

MA Polticas Pblicas y PHD en Procesos Sociales y Poltiocos

Sociloga

Diplomada (ILPES) en Gestin Regional

VI

Matrona

Diploma Gerencia Social+Polticas Pblicas

VII

Profesor de Estado

MA Asentamientos Humanos+Medio Ambiente

VIII

Abogada

IX

Ingeniero Comercial

MBA

Contador Auditor

XI

Enfermera

MA Economa y Gestin Regional

XII

Ingeniero Agrnomo

MA Economa y Gestin Regional

RM

Arquitecta

29
Fuente: SUBDERE/SERPLAC

Naturalmente, los meros ttulos y grados no dicen mucho y sera necesario examinar el contenido curricular de estos cursos de diploma o de maestra. Sin embargo parece lcito sospechar con respecto a la contemporaneidad del marco cognitivo que respalda a la mayora de estos cursos, si se acepta la rpida evolucin del conocimiento y de las teoras sobre crecimiento y desarrollo territorial. Por cierto que la idea no es transformar a la tecnocracia en un corpus acadmico como tal, pero as como cualquier persona que enfrenta un problema de salud quiere que el mdico tratante tenga un acabado saber a fin de que el tratamiento sea exitoso, por qu no habra que demandar lo mismo cuando se trata de pacientes sociales, como los territorios? A seguir se muestra, de una manera primaria, el contenido cognitivo de las estrategias regionales. Por supuesto, no se trata de exigir que cada una y todas acojan totalmente el complejo marco cognitivo expuesto por este autor en otros textos, pero es indispensable que una estrategia tenga un slido respaldo terico, como ya lo anotaban Helmsing y Uribe-Echevarra ms de treinta aos atrs. Se trata de un ejercicio altamente subjetivo.
UNA VISIN COGNITIVA DE LAS ESTRATEGIAS REGIONALES VIGENTES AL 2006 CUN CONTEMPORNEAS SON?

ELEMENTO/REGION

II

III

IV

VI

VII

VIII

IX

XI

XII

RM

Epistemologa implcita (P /C) Marco terico Tcnicas Globalizacin Polticas nacionales Valores Capitales intangibles

PC

PC

PC

PC

PC

0 0 0 0 0 0

1 0 1 0 0 01

1 1 1 0 1 01

1 1 1 0 1 01

1 1 1 0 1 1

1 0 0 0 1 01

0 1 1 01 1 01

01 1 01 0 0 01

0 0 1 0 01 1

1 1 1 0 1 1

0 1 0 0 0 0

0 0 0 0 1 0

01 0 1 0 01 01

Marketing Actores/Agentes/ Conflictos Sinergia/Asociatividad

0 0

0 0

0 1

0 01

1 0

01 01

0 01

0 1

0 01

0 01

0 01

0 0

0 0

01

01

01

P= Positivismo; C= Constructivismo; 1= Elemento considerado; 0= elemento no considerado; 01= mezcla Prospectiva, Marco Lgico, Scoreboard, FODA Efectos regionales del cuadro de poltica econmica

No ha mucho se ha dado a conocer (El Mercurio, Santiago de Chile, 27/09/06, B/2) el Informe de Competitividad Mundial 2006-2007 elaborado por el Foro Econmico

30
Mundial ratificando la privilegiada situacin de Chile en Amrica Latina (primer lugar) y su destacada posicin mundial (vigsimo sptimo lugar), por encima de Espaa. No obstante el buen resultado comparativo, cabe observar que la ubicacin de Chile en Salud y Educacin Primaria es el lugar 57 entre 125 pases; la ubicacin en Educacin Superior y Capacitacin corresponde al lugar 40 y en Innovacin el 39. Todos estos elementos tienen como teln de fondo el capital humano. Corresponde entonces ac introducir un juicio emprico sobre el capital humano observable en las regiones chilenas y su evolucin temporal. Para ello se reproduce parte de un informe preparado para el MIDEPLAN por la Consultora AM&P LTDA. durante el ao 2004. Desde una perspectiva econmica, ya Adam Smith plante que la fuerza de trabajo se incrementa a travs del propio trabajo; sin embargo, el concepto de Capital Humano no fue enunciado sino hasta 1961 por quien ms tarde sera Premio Nbel de Economa en 1979, Theodore W. Schultz31. En su artculo Investment in Human Capital, Schultz describe su acumulacin como un proceso de inversin de los individuos. Casi paralelamente al planteamiento de Schultz, se inicia el desarrollo del concepto, con publicaciones como Human Capital32, de Gary Becker que detalla el concepto de Capital Humano desde la perspectiva de las decisiones de inversin que en el contexto microeconmico realiza un individuo que desea rentabilizar sus habilidades y conocimientos. En estudios empricos posteriores Schultz muestra como la inversin en la calidad de la poblacin en aspectos como la salud y la educacin (escolarizacin y estudios universitarios) lleva a mejorar la productividad de las personas en el trabajo. Para Schultz, el capital humano se resume en los conocimientos y habilidades de las personas que tienen una finalidad productiva. No obstante lo anterior no fue sino hasta la dcada de los ochenta, con el cuestionamiento y reformulacin de la teora neoclsica de crecimiento econmico desarrollada a partir del trabajo de Solow en 1956, que se comenz a investigar en forma ms continua y desde una perspectiva economtrica la relacin entre la acumulacin de capital humano en las poblaciones y el crecimiento econmico de las regiones o pases. El primer paso en esa direccin de lo que se llamara la nueva economa lo dio Romer en 1986, quien desarroll un modelo con retornos crecientes a escala, en que el conocimiento es considerado como otro factor de produccin ms; pero es Lucas quien en 1988 desarrolla un modelo en el que el capital humano es el motor del crecimiento econmico. Una forma de ver esto es considerar el capital humano como otro factor de

Schultz T., Human Capital: a Theoretical and Empirical Analysis with Special Reference to Education, 1964, BBER/Columbia U. Press, New York 32 Human Capital: a Theoretical and Empirical Analysis with Special References to Education. New York, National Bureau of Economic Research y Columbia University Press, 1964.

31

31
produccin, que afecta adems la productividad marginal de los otros factores a travs de una externalidad positiva. Ms recientemente, y a partir del desarrollo del concepto de capital humano empresarial planteado por Schultz han sido incorporadas al interior de las empresas una serie de indicadores que buscan una forma de evaluar el recurso humano de que disponen. En Chile, los estudios sobre capital humano son escasos y en muchos de ellos no se hace explcito el concepto tratado. De esta forma encontramos estudios que se centran en establecer una relacin entre la acumulacin de capital humano y el crecimiento econmico de Chile en comparacin con otros pases, pero sin llegar al planteamiento de modelos economtricos, como aquellos que profundizan los ms diversos aspectos de la educacin en su mbito formal. Uno de los estudios ms detallados hasta ahora resulta ser el de J.J. Brunner y G. Elacqua (2003)33, Informe Capital Humano en Chile. Este desarrolla un extenso trabajo bibliogrfico que muestra la diversificacin y complejidad que ha tenido el concepto desde su origen, al tiempo que aborda distintos aspectos del capital humano a nivel nacional como son: stock acumulado, ritmo de acumulacin, formacin, renovacin, etc. Sin embargo, y salvo el anlisis desagregado a nivel regional que se hace de uno de los aspectos que caracteriza el capital humano, este estudio est orientado a comparar el estado de ste en Chile respecto del concierto internacional, y por lo tanto la forma empleada para caracterizar el capital humano, deriva en conclusiones que slo tendran validez en ese contexto y escala. La grfica siguiente muestra el stock comparativo de Capital Humano segn regiones para los aos censales 1992 y 2002. Todas estas grficas se han tomado del informe de consultora Perfil del Capital Humano en el Territorio, elaborado por la Consultora AM&P LTDA., Auditores Consultores Ltda., para el MIDEPLAN (2004).

33

Brunner J.J. y G. Elacqua, Informe Capital Humano en Chile, 2003, Santiago de Chile

32

Stock de Capital Humano

Aos Medios de Estudio de la Fuerza Laboral Segn Regin (1992)

12,0

Aos Medios de Estudio de la Fuerza Laboral Segn Regin (2002)

12,00

11,5

11,50

11,0

11,00

10,5

10,50

10,0

10,00

9,5

9,50

9,0

9,00

8,5

8,50

8,0

8,00

7,5

7,50

7,0

7,00

II

RM

XII

Pais

III

VIII

IV

XI

IX

VI

VII

II

RM

XII

Pais

III

VIII

IV

IX

VI

XI

VII

ALGUNAS EVIDENCIAS EMPRICAS QUE CUESTIONAN LA EFICACIA DE LA POLTICA TERRITORIAL CHILENA

a) Dinamismo econmico regional. Si fuese necesario mostrar cifras que apuntan a una escas efectividad de la poltica territorial chilena, nada mejor en ese caso que reproducir algunos resultados del Informe INACER (ndice de Actividad Econmica Regional) preparado sistemticamente por el INE (Instituto Nacional de Estadsticas) en su versin 2007, manteniendo en mente que un objetivo central de la poltica territorial a lo largo de cuarenta aos ha sido promover un nivel econmico ms armnico (sin diferencias extremas) en los trece territorios componentes del sistema regional. Ello ha supuesto siempre lograr indicadores de crecimiento econmico ms elevados que la media en las regiones prioritarias, principalmente la del Bo-Bo y la de Valparaso, los contramagnetos principales, regiones en las cuales el conocido conflicto eficiencia/equidad encuentra una solucin socialmente aceptable, y tambin en las regiones con peores indicadores sociales. De acuerdo a las cifras del ltimo informe INACER (ndice de Actividad Econmica Regional) entregado en Febrero del 2007 por el INE, en el perodo de diez aos comprendido entre 1997 y 2006, el dinamismo regional (medido a travs de la tasa de crecimiento media del PIB) fue encabezado por las regiones IV (Coquimbo) y XI (Aysn) con expansiones iguales a 7.9 % y 5.7 % respectivamente, en tanto que la

33
regin del Bo-Bo tuvo una expansin de slo 2.5 % en igual perodo y la de Valparaso alcanz a un 4.5 % en el mismo perodo decenal. Como es bien sabido, la dinmica de la Regin IV est ligada al sector minera y a la vitivinicultura, en tanto que en el caso de la Regin XI la dinmica es empujada por la expansin de la salmonicultura. En el ao 2006 el mismo estudio del INE seala que la Regin I (Tarapac, antes de su particin), encabez el crecimiento regional con una tasa anual de 11.8 %, seguida por la Regin III (Atacama) con un 10.0 %. La nica cifra negativa en el Norte del pas la muestra la Regin II (Antofagasta) con un -1.3 % (debido a problemas en los minerales de Chuquicamata y La Escondida); magras son las cifras de las regiones VII, VIII, y V (Maule, Bo-Bo, Valparaso) con valores de 3.5 %, 2.2 %, y 0.3 % respectivamente. Las dems regiones muestran guarismos que fluctan en torno al 4.0 %34. Sea en el corto plazo o en el mediano e incluso en el largo plazo, el crecimiento del PIB en las regiones parece no estar asociado ni a los objetivos permanentes ni a la poltica territorial misma. No es un resultado halageo para los polticos y tcnicos envueltos en la cuestin regional en Chile. b) Qu sucede con el desarrollo humano, proxy del bienestar y del desarrollo? Pero si bien las cifras reflectantes del crecimiento econmico en y entre las regiones no avalan un logro de objetivos en esta materia, las cifras que muestran la evolucin del ndice de Desarrollo Humano (IDH) por regiones entre los aos 1994 y 2003 parecieran apuntar en direccin contraria, esto es, parecen mostrar que el bienestar, gruesamente asociado a este ndice, y por tanto a una concepcin contempornea del desarrollo (como se discuti en el Captulo I) tuvo impactos de mayor envergadura justamente en algunas de las regiones con peores indicadores sociales. Segn el informe del PNUD35: El IDH especial para Chile se increment de 0, 659 en 1994 a 0,725 en 2003, con una disminucin de la distancia que lo separa del ideal propuesto como pleno desarrollo humano de un 19,0%. En el mismo perodo todas las regiones incrementaron su nivel de desarrollo humano. Si se analiza la variacin del valor absoluto del IDH con respecto a su distancia con la meta ideal (brecha de desarrollo humano), Aysn es la regin que ms ha incrementado su nivel de logro durante la dcada (redujo en un 23% su brecha). Aracana, Los Lagos y Coquimbo presentaban en 1994 valores IDH comparativamente ms bajos, pero ahora muestran los mayores avances. Las regiones de Tarapac y Valparaso son aquellas cuyo incremento de IDH muestra un menor nivel de logro en el perodo. Si bien exhiben un avance impoprtante, se encuentran por debajo del promedio nacional (10,2% y 15,6% respectivamente) en cuanto a la reduccin de su brecha de IDH.En 1994, segn el IDH
34 35

Hay que tener en cuenta que las cifras del INACER no incluyen la Regin Metropolitana. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Las trayectorias del Desarrollo Humano en las comunas de Chile (1994-2003), Temas del Desarrollo Humano Sustentable # 11, PNUD/Ministerio de Planificacin, Santiago de Chile, 2006

34
para Chile, las regiones con mayor logro de desarrollo humano son la Metropolitana, de Tarapac, y de Magallanes. Las con menores logros son las del Maule, de la Araucana, y de Los Lagos. En 2003 se mantiene esa tendencia. Sin embargo, en el perodo se registran cambios en la posicin relativa de algunas regiones. Las que mejoran son las regiones de Magallanes, Aysn, Coquimbo, y Antofagasta. Por otro lado, la Metropolitana, de Los Lagos, de la Araucana, del Bo Bo y del Maule mantienen su posicin relativa. Las que desmejoran su posicin relativa son las regiones de Tarapac, aunque contina dentro de las con mayores logros de desarrollo humano, Atacama, OHiggins y Valparaso.En este perodo tambin se ha reducido la inequidad interregional del desarrollo humano en Chile. El ao 1994 la diferencia entre el IDH de la regin con mayor valor y la de menor valor corresponda a 0,105. En 2003 disminuye a 0, 085, lo que implica una reduccin de la brecha interregional de 19,0% (2006: 1315). Probablemente detrs del juego algo contradictorio de las cifras de variaciones en el PIB y en IDH se explique por el mayor grado de focalizacin de las variables que reflejan instrumentos de intervencin ligados a los factores del desarrollo humano; ms mercado en la macroeconoma y ms direccionalidad estatal en la microsociologa.
Valor del IDH regional 1994-2003, clasificacin IDH y reduccin de la distancia a la meta ideal

REGIN

IDEH 1994

IDEH 2003

RANKING IDEH 1994

RANKING IDEH 2003

% reduccin distancia a la meta ideal IDH 1994-2003

Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valaparaso OHiggins Maule Bo Bo Araucana Los Lagos Aysn Magallanes Metropolitana PAS

0,700 0,666 0,657 0,646 0,667 0,627 0,595 0,608 0,595 0,598 0,623 0,684 0,700 0,659

0,731 0,729 0,716 0,717 0,719 0,689 0,675 0,686 0,679 0,681 0,711 0,733 0,760 0,725

2 5 6 7 4 8 13 10 12 11 9 3 1

3 4 7 6 5 9 13 10 12 11 8 2 1

10,2 18,9 17,1 20,2 15,6 16,7 19,7 20,0*** 20,6*** 20,7*** 23,3 *** 15,4 19,8 19,3

c) Convergencia o divergencia?36
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La convergencia econmica deriva del modelo de Solow (1956) y Swan (1956), el que predice que, dado un stock inicial de capital por trabajador, una economa converge a un equilibrio de largo plazo (steady state) en

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De acuerdo con la corriente principal (mainstream) ahora se dispone de varios estudios empricos sobre la convergencia/divergencia regional en Chile, que no ofrecen, por lo dems, una conclusin nica. Ya lo escribi Laureano Lzaro en un excelente y ameno artculo sobre viejos y nuevos paradigmas (Lzaro, 1999:685706)37: Llama tambin la atencin otro elemento que permanece a lo largo del tiempo en los estudios regionales y territoriales. Se trata no ya de la diferencia de conclusiones a que llegan los diversos autores, sino de la clara discrepancia en bastantes casos. Es normal que se discrepe a la hora de dictaminar sobre las polticas que deben seguirse y los instrumentos que han de utilizarse, tanto si se habla en trminos generales, como si se hace referencia a un caso concreto. En materia de estrategias debera haber menos margen de discrepancia y, sin embargo, tambin se da, a veces de forma notoria, tanta como la distancia que separa a los creyentes que defienden el desarrollo exgeno de los predicadores que propugnan el desarrollo endgeno. Ms chocante puede resultar comprobar que con argumentaciones tericas y con aplicaciones prcticas unos autores sostienen que las diferencias territoriales de niveles de desarrollo van en aumento y otros mantienen lo contrario. (sublineado de este autor). Probablemente el trabajo ms reciente y acabadoincluyendo unas matemticas slo para iniciadossea el de Roberto Duncan y Rodrigo Fuentes, de la U. de Wisconsin y del Banco Central de Chile respectivamente (2006:82-112)38, del cual se extraen parte de los comentarios siguientes y cuya bibliografa chilena es muy completa. La evidencia emprica trabajada por Duncan y Fuentes tiende a respaldar la hiptesis de convergencia en el PIB per cpita, tanto en trminos de convergencia beta (convergencia en los niveles) como sigma (convergencia en la dispersin). No obstante este resultado est acompaado por tasas lentas de convergencia, levemente inferiores al 1 %, lo que implicara que el tiempo necesario para reducir a la mitad la brecha entre regiones ricas y pobres flucta entre 81 y 96 aos!!

el cual el producto por trabajador crece a una tasa constante igual a la tasa de cambio tcnico. La idea de convergencia tambin se relaciona con la idea de que las economas ms pobres cierran la brecha con las ms ricas durante la transicin dinmica hacia el equilibrio; en otras palabras, las economas ms pobresn crece ms rpido que las ms ricas. Hay dos tipos de convergencia en este modelo: beta y sigma. Convergencia beta ocurre cuando las economa ms pobres crecen ms rpido que las ms ricas, hasta que ellas alcanzan el mismo nivel de producto. Convergencia sigma ocurre cuando la dispersin en el ingreso por persona, medida a travs de la varianza, disminuye en el tiempo. Tambin la literatura establece la convergencia absoluta cuando las economas ms pobres siempre crecen ms rpido que las ms ricas, y la convergencia condicional que ocurre cuando la relacin entre la tasa de crecimiento del producto por persona y su nivel inicial es negativa cuando se controlan los factores que condicionan el steady state. Toda la teorizacin est ligada a los conceptos de crecimiento exgeno y endgeno. 37 Lzaro L., Viejos y nuevos paradigmas, desarrollo regional y desarrollo local, 1999, Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, XXXI, 122, MINFOM, Madrid, Espaa 38 Duncan R. y R. Fuentes, Regional Convergence in Chile: New Tests, Old Results, 2006, Cuadernos de Economa, vol. 43, Facultad de Ciencias Econmicas, Pontificia Universidad Catlica de Chile, Santiago de Chile

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El economista colombiano del ILPES, Luis Mauricio Cuervo39, es el autor de un importante documento (2003) sobre evolucin de las disparidades territoriales en Amrica Latina, cuyo primer captulo trata de la teora econmica de la convergencia y la divergencia regional, con abundantes comentarios empricos. En el caso de Chile, Cuervo basa sus comentarios en los trabajos de Aroca y Claps (s/f)40, Fuentes (1997)41 y Morand, Soto y Pincheira (1997). Algunos de los puntos rescatados por Cuervo son: Para el intervalo ms largo (1960-1996) en las trece regiones chilenas se obtiene un estimativo estadsticamente significativo del coeficiente beta, cercano a 0,013 y, por consiguiente, podemos afirmar que la evidencia da soporte a la hiptesis de convergencia beta (Aroca y Claps, s/f, p.5). Las estimaciones de la dispersin en las tasas de producto por persona regional por ao, convergencia sigma, muestran la existencia de varios perodos, con tendencias de diferente signo: 1960/1965, con dispersin creciente (divergencia); 1965/1975, con significativa disminucin en la dispersin (convergencia); 1975/1982, con aumento en la dispersin (divergencia); 1983/1996, con disminucin en la dispersin. Estos resultados son bastante consistentes con las estimaciones del coeficiente beta(Cuervo, 2003: 34). Otro de los trabajos examinado por Cuervo es el de Morand, Soto, y Pincheira (1997)42, que llega a resultados que contradicen parcialmente la evidencia mostrada por otros estudios, especficamente la aceptacin de la hiptesis de la convergencia absoluta en Chile. De acuerdo con los estados estacionarios estimados por Morand et. alli., podra sugerirse la existencia de tres grandes conglomerados regionales (clubs) en Chile: el primero conformado por las regiones I, II, y XII que convergen hacia niveles per cpita en un 15 % superiores al promedio nacional; el segundo, conformado por las regiones RM, III, V, y VI que convergen alrededor del promedio nacional; un tercero, conformado por las regiones IV,VII,VIII, IX, X, y XI que convergen hacia un promedio cercano al 75 % del promedio nacional.

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Cuervo L. M., Evolucin reciente de las disparidades econmicas territoriales en Amrica Latina: estado del arte, recomendaciones de poltica y perspectivas de investigacin, 2003, CEPAL, Serie Gestin Pblica # 41, Santiago de Chile
Aroca P., y D. Claps, Regional Convergente Anlisis of Chilean Economy Between 1960 and 1996, s/f, Departamento de Economa e Instituto de Economa Regional Aplicada (IDEAR), Universidad Catlica del Norte, Antofagasta, Chile 41 Fuentes R., Convegen las regions en Chile? Una interpretacin, 1997, en F. Morand y R. Vergara (eds.), Anlisis emprico del crecimiento en Chile, Centro de Estudios Pblicos/Programa de Postgrado en Economa, ILADES/Georgetown University, Santiago de Chile 42 Morand F., R. Soto y P. Pincheira, Achille, the Tortoise, and Regional Growth in Chile 1997, en Morand F., y R. Vergara (eds.) Anlisis emprico del crecimiento en Chile, Centro de Estudios Pblicos, Programa de Posgrado en Economa, Instituto Latinoamericano de Doctrina y Estudios Sociales (ILADES)/Georgetown University, Santiago de Chile
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Con formato: Espaol (Espaa - alfab. internacional) Con formato: Fuente: Sin Negrita, Espaol (Espaa alfab. internacional) Con formato: Fuente: Sin Negrita, Espaol (Espaa alfab. internacional)

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La conclusin final de Cuervo es que se necesitan estudios mejor dotados de informacin especfica para avalar distintas hiptesis de convergencia/divergencia en el caso chileno. Los objetivos de la poltica territorial de Estado (calificada as por su permanencia en el tiempo, ms all de cambios de sistemas y gobiernos), no se han cumplido, aunque la poltica social parece haber sido ms consonante con los objetivos generales ligados al territorio. SNTESIS FINAL

El resto es silencio Hamlet, acto V W. Shakespeare

La obra madre fue estructurada en torno y sobre las siguientes proposiciones:

1.- El Estado chileno se construy histricamente mediante un proceso continuo de centralizacin poltica y administrativa y de concentracin territorial en una sola ciudad; 2.- La geografa chilena ha exhibido histricamente un patrn inusual de modificaciones, en los planos fsico, administrativo, econmico, social, y poltico, generando una demanda espordica a lo largo del tiempo por una administracin descentralizada; 3.- Esta suerte de dialctica centralizacin/descentralizacin no se resuelve sino hasta entrado el siglo XX debido a dos enormes desastres naturales, el primero de los cuales, en 1939, origina una profunda modificacin en la geografa econmica y el segundo, en 1960, introduce paulatinamente la idea de un cambio en la geografa poltica-administrativa del pas, abriendo la puerta para una posterior regionalizacin; 4.- A estos fenmenos de la naturaleza se sumar, en los aos sesenta del siglo XX, un cambio poltico estructural al asumir el control del gobierno el Partido Demcrata Cristiano, en cuyo corpus doctrinario se encontraba la idea de la descentralizacin, ligada al concepto poltico de la subsidiariedad desarrollado en el seno de la Doctrina Social de la Iglesia Catlica; 5.- Una trada de personas llevar a la prctica esta concepcin: el Presidente Eduardo Frei Montalva, el economista Jorge Ahumada, y el acadmico norteamericano John Friedmann. En el texto se recapitula esta parte de la historia; 6.El Estado inicia una poltica nacional de desarrollo territorial/regional cuyo epicentro se localizar en la ciudad de Concepcin y en su regin, la Regin del Bo Bo o Regin VIII ; 7.- Sin embargo, la economa del pas sigue encajada en una camisa de fuerza representada por su fuerte ligazn a las exportaciones de recursos naturales, fuente de

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todos modos del dinamismo de las ltimas dcadas. Como se ha demostrado en otras investigaciones del autor, una economa que basa su crecimiento en este tipo de bienes y servicios y en su base de ventajas comparativas, ofrece escasos grados de libertad para modificar el patrn de crecimiento comparativo de las regiones, dada la especificidad territorial de los recursos naturales en Chile; 8.- Probablemente el caso chileno representa el experimento ms amplio y sostenido que es posible observar en Amrica Latina para crear condiciones que respalden un modelo econmico, social y poltico descentrado y descentralizado a lo largo y ancho del territorio, si bien en otros pases la creacin de instituciones especficas (CFI, SUDENE, CVC, CGV) ha sido ms notoria; 9.- Un obstculo importante en este esfuerzo, y que ha contribuido en no poca medida a su escasa eficacia y eficiencia, ha residido en un profundo desfase cognitivo entre pensamiento y accin. Las intervenciones territorialestanto institucionales como administrativas y econmicasse han diseado sin que medie en los responsables polticos y tcnicos un claro entendimiento de la naturalezaestructura y dinmica de los procesos de cambio social en el territorio; 10.- A partir de esta premisa, el autor ha planteado un ambicioso marco conceptual en torno a los conceptos de descentralizacin, regionalizacin, crecimiento territorial y desarrollo territorial; 11.-Se han examinado los obstculos estructurales, principalmente en el plano de la cultura social y administrativa, y los obstculos ms contingentes que han entrabado y entraban el logro de los objetivos y se identifican siete escollos que deben ser superados para ello. Los siete escollos son: i) artificialidad de la regionalizacin; ii) ausencia de identidades regionales; iii) falta de legitimidad de los gobiernos regionales; iv) relativa precariedad de los recursos financieros; v) desarticulacin y falta de coordinacin del abanico de instrumentos especficos; vi) falta de actividad sustantiva de investigacin cientfica y tecnolgica en y para las regiones; vii) bajo nivel de conocimiento actualizado sobre los procesos de cambio en el territorio por parte de la tecnocracia regional; 12.- Cuarenta aos de discurso no han logrado socializar el tema territorial en la sociedad chilena, con la excepcin de una paulatina y extraa construccin de referentes identitarios territoriales basados en nmeros y con la aparicin de una tmida y elitista denuncia regional en la sociedad civil;

Segn el informe de consultora del SERVILAB/UAH ya citado varias veces, las polticas regionales futuras deben considerar : i) una atencin particular a los factores impulsores de la competitividad, no slo entre regiones sino tambin entre ciudades; ii) el refuerzo de los elementos intangibles (capital social, entorno social favorable, condiciones institucionales, etc.); iii) el fomento al cambio estructural; iv) la estrecha coordinacin con otras polticas sectoriales y en particular, con las actuaciones, va polticas activas de empleo, del desarrollo de los recursos humanos; v) la desarticulacin y falta de coordinacin de los instrumentos. Vale la pena descentralizar? Si se observan los resultados empricos en Chile, tras cuarenta aos de discurso y tras un perodo de tiempo real mucho menor, de accin,

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pareciera que no se justifica el esfuerzo. Una conclusin tal sera, sin embargo, completamente equivocada. Como resulta claro, una modificacin institucional de tamao porte, inserta en un medio casi completamente adverso, difcilmente podra mostrar xitos ntidos en perodos que, desde el punto de vista de la historia, son breves. Pero ello no justifica ni una opinin adversa simplista ni menos un alegato para abandonar el esfuerzo. Un modelo de organizacin socialen el ms amplio sentido del trmino descentralizado es simultneamente un medio y, paradojalmente, un fin en s mismo y ello confunde y dificulta su evaluacin. Una sociedad altamente descentralizada43 es una sociedad ms democrtica en tanto la descentralizacin sea amplia, lo que quiere decir, que tiene una clara dimensin poltica; en tal caso, el poder, recurso principal de entre todos los recursos sociales y escaso por definicin, se encuentra distribuido de una forma ms equitativa que en sociedades ms centralizadas. Es tambin, y por ello mismo, una sociedad ms equitativa puesto que una amplia distribucin social del poder otorga oportunidades ex ante a todos los ciudadanos para participar en asuntos de inters colectivo y para hacer sentir su voz ( la Hirschmann). Los stakeholders pueden hacerse escuchar. Este era, despus de todo, el ideal de Tocqueville. Una sociedad descentralizada es requisito sine qua non para que el ser humano devenga en persona humana44 Si se recuerda la teora del voto con los pies de Tiebout y otros, una sociedad descentralizada debera ser ms eficaz y eficiente desde el punto de vista del uso de recursos y satisfaccin de demandas diferenciadas. Precisamente, una parte del alegato (finalmente triunfador) de la demanda de las provincias de Valdivia, y de Arica/Parinacota, por ser regin, est basado en el mejor conocimiento que las autoridades locales tendran acerca de los problemas, carencias, desafos y oportunidades de los territorios bajo su jurisdiccin, que el que tienen autoridades distantes, en el caso extremo, ubicadas en la capital nacional45. Pero la cuestin es que una modalidad de funcionamiento social descentralizada no se impone por decreto, desde arriba. Despus de todo estamos hablando de asuntos culturales, estructurales, profundamente incrustados en el modo de ser colectivo. Claramente, la cultura chilena no es proclive a la descentralizacin; todava tiene rasgos altricos profundos. Preferimos culpar a otros de nuestras carencias y buscamos a otro para que resuelva nuestros problemas.

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Hay que hacer notar que una dicotoma estricta entre centralizacin y descentralizacin no existe en la prctica si se la concibe como una oposicin absoluta. 44 Vase: Boisier S., El humanismo en una interpretacin contempornea del desarrollo, 2005, Persona y Sociedad, XIX, 2, Universidad Alberto Hurtado, Santiago de Chile 45 La historia que se construya a partir del 16/03/07 en las nuevas regiones chilenas aclarar el dilema entre ser cola de len y cabeza de ratn.