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POLCIA E SOCIEDADE: uma anlise da histria da segurana pblica brasileira Reginaldo Canuto de Sousa 1 Maria do Socorro Almeida de Morais 2

Resumo: Este artigo apresenta um resgate histrico sobre a Segurana Pblica brasileira, compreendendo seu perodo de surgimento aos dias atuais, analisando os aspectos poltico-social-histricos e as constantes mudanas sofridas pelas Instituies Policiais. Buscou-se, sobretudo, traar uma cartografia da Segurana Pblica do Brasil. A investigao cientfica identifica as principais funes assumidas pela Polcia nos diferentes perodos histricos do Brasil. Para tal intento a metodologia se baseou em pesquisa explicativa, bibliogrfica, com abordagem qualitativa e dialtica. Aps a anlise dos dados, constatou-se que a Segurana Pblica brasileira passou por vrias transformaes e busca consolidar uma identidade dentro do novo contexto constitucional. Palavras-chaves: Segurana Pblica. Polcia. Funo. Transformao. Histria. Abstract: This article presents a historical survey about Public Safety in Brazil, including its period of emergence to the present day, analyzing the social-political aspects and the changing historical seized in police institutions. Sought, above all, draw a map of Public Security in Brazil. The research identifies the main functions undertaken by the Police in different historical periods in Brazil. For this purpose the methodology was based on explanatory research, literature, both qualitative and dialectic. After analyzing the data, it was found that the Brazilian Public Security has undergone several transformations and search staking an identity within the new constitutional context. Keywords: Public Safety. Police. Function. Transformation. History.

1 INTRODUO

Nas ltimas dcadas, a questo da Segurana Pblica passou a ser considerada problema fundamental e principal desafio ao Estado de Direito no Brasil. A Segurana Pblica ganhou enorme visibilidade e tornou-se presente nos debates tanto de especialistas como do pblico em geral.

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Mestre. Universidade Estadual do Piaui (UEPI). canutojus@ig.com.br Especialista. Universidade Estadual do Piaui (UEPI). socorrocanuto@ig.com.br

A configurao da Segurana Pblica atual tem suas origens na prpria formao scio-poltico-cultural do Brasil. A discusso sobre a Segurana Pblica ganhou destaque em virtude do crescimento das taxas de criminalidade, o aumento da sensao de insegurana, sobretudo nos grandes centros urbanos, e a aparente ineficcia da ao policial da preveno da violncia criminal. Tais situaes representam desafios para a Segurana Pblica na perspectiva de consolidao poltica da democracia brasileira. Desta forma, o estudo sobre a historia evolutiva das Instituies policiais brasileira importante para compreenso da realidade da Segurana Pblica atual, bem como pode subsidiar Polticas Pblicas para preveno e enfrentamento da violncia e da criminalidade brasileira. 2 CONCEITO DE POLCIA

O conceito da instituio Polcia indica sua prpria funo, e essa vem se moldando no decorrer da histria, conforme o contexto scio-econmico-cultural vigente. Porm alguns habitus3 persistem, de acordo com a pesquisa realizada por Costa (2004), atravs da anlise de duas Instituies Policiais: a Polcia do Rio de Janeiro e a Polcia de Nova York, onde o mencionado autor constata que muitas prticas policiais do tempo da ditadura brasileira ainda vivem na operacionalidade policial carioca e das demais corporaes policiais do Brasil. Pode-se dizer que Polcia a instituio que tem a legitimidade de agir, quando alguma coisa que no deveria acontecer, caso acontea, algo tem que ser feito. Polcia , ento, a organizao administrativa (vale dizer da polis, da civita, do Estado = sociedade politicamente organizada) que tem por atribuio impor limitaes liberdade (individual ou coletivo) na exata (mais, ser abuso) medida necessria salvaguarda e manuteno da Ordem Pblica, segundo Lazzarini (2008).

Para Bourdieu (1992) habitus uma forma de disposio determinada prtica de grupo ou classe, ou seja, a interiorizao de estruturas objetivas das suas condies de classe ou de grupos sociais que geram estratgias, respostas ou proposies objetivas ou subjetivas para a resoluo de problemas postos de reproduo social.

A Polcia um rgo governamental, presente em todos os pases, politicamente organizados, cuja funo a de represso e manuteno da ordem pblica atravs do uso da fora, ou seja, realiza o controle social. Todas as competncias policiais apresentadas refletem a evoluo desse servio pblico, que hoje tem como funo a manuteno da ordem pblica e a implementao da Segurana Pblica, conforme preceitua o artigo 144 da Constituio Federal do Brasil.

3 DISCUSSO SCIO-HISTRICA DA POLCIA BRASILEIRA

Inicia-se o estudo sobre a Segurana Pblica no Brasil a partir das Instituies Policiais, nas primeiras fases do Brasil, para depois adentrar em uma discusso mais ampliada sobre gesto compartilhada da Segurana Pblica, que envolve a participao da sociedade. A histria da Polcia brasileira marcada por uma herana escravocrata, clientelista e autoritria, o que se pode observar por uma simples operao policial, nos tratamentos diferenciados de acordo com o estrato social ao qual pertence o cidado, conforme verificou os estudos de Holloway (1997). A origem da instituio policial brasileira, conforme documentao existente no Museu Nacional do Rio de Janeiro, data de 1530, quando da chegada de Martin Afonso de Souza enviado ao Brasil. Porm, quanto data precisa de incio da atividade policial brasileira, h uma discusso terica sobre seu marco regulatrio, uma corrente de pesquisadores do tema acredita que a polcia brasileira nasceu com a primeira guarda militar em solo brasileiro, a qual acompanhava o 1 Governador Geral da Colnia Martin Afonso de Sousa incio do sculo XVI (FAORO, 1997). Outros estudiosos entendem que aquele corpo militar no poderia se caracterizar como Polcia por no atender aos princpios bsicos inerentes atividade policial, ou seja, policiar, gerar segurana a coletividade: estes pesquisadores, como Holloway (1997), atribui o marco inicial da atividade policial vinda da famlia real (1808), que possibilitou a reproduo das instituies burocrticas portuguesas em solo brasileiro, mesmo com toda

subservincia da Polcia brasileira aos interesses das elites portuguesa e brasileira, h caractersticas de atividade policial. O objetivo no simplificar a anlise, mas sim, pelo contraste, mostrar a evoluo da Segurana Pblica brasileira a partir da organizao do aparato policial, pontuando o contexto social em que se desenvolveram tais mudanas e suas relaes com a atualidade.

3.1 Perodo Imperial (1822-89)

As primeiras policiais foram criadas antes mesmo da independncia do Brasil. Foi nesse perodo que surgiram as duas principais instituies policiais que se conhecem hoje no Estado: a Polcia Civil e a Polcia Militar. Esse processo de criao das foras policiais foi condicionado pelas disputas polticas entre o poder4 central e as lideranas locais, bem como pela realidade social e econmica da poca marcada por uma sociedade conservadora de base escravista (HOLLOWAY, 1997). Em 1808 foi criada a Intendncia-Geral de Polcia da Corte, com as tarefas de zelar pelo abastecimento da Capital (Rio de Janeiro) e de manuteno da ordem. Entre suas atribuies incluam-se a investigao dos crimes e a captura dos criminosos, principalmente escravos fujes. O intendente-geral de polcia ocupava o cargo de desembargador, e seus poderes eram bastante amplos. Alm da autoridade para prender, podia tambm julgar e punir aquelas pessoas acusadas de delitos menores. Mais do que as funes de policia judiciria, o intendente-geral era um juiz com funes de polcia, Costa (2004). A Intendncia-Geral de Polcia da Corte foi a instituio que deu origem as Polcias Civis ou Polcia Judiciria hoje existente no Brasil, com previso constitucional (art. 144, 4 ).
Weber (1999, p. 219) define Poder como [...] toda oportunidade de impor sua prpria vontade, no interior de uma relao social, at mesmo contra resistncias, pouco importando em que repouse tal oportunidade. De onde se deduz que, Max Weber entende por poder as oportunidades que um homem, ou um grupo de homens, tm de realizar sua vontade, mesmo contra a resistncia de outros homens que participam da vida em sociedade. Ter poder, portanto, conseguir impor sua vontade sobre a vontade de outras pessoas.
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Outra instituio criada no sculo XIX foi a Guarda Real de Polcia, que posteriormente deu origem s Polcias Militares do Brasil. Criada em 1809 e organizada militarmente, a Guarda Real possua amplos poderes para manter a ordem. Era subordinada ao Intendente-geral de Polcia e no possua oramento prprio. Seus recursos financeiros vinham de taxas pblicas, emprstimos privados e subvenes de comerciantes locais. Seus mtodos espelhavam a violncia e a brutalidade da vida nas ruas e da sociedade em geral, segundo Holloway (1997). Como resultado da ineficcia no gerenciamento das crises da poca (sculo XIX), a Guarda Real foi extinta, seus oficiais redistribudos pelas unidades do Exrcito e os praas5, dispensados do servio. Em seu lugar foi criado, no mesmo ano, o Corpo de Guardas Municipais Permanente6. Outra caracterstica da sociedade brasileira da poca era a escravido. A maior parte do trabalho fsico, urbano ou rural, era realizada pela mo-de-obra escrava. Em meados do sculo XIX, a populao escrava, estimada em 2,5 milhes, representava entre um tero e um quarto da populao brasileira, conforme Carvalho (2007).

3.2 Primeira Repblica (1889-1930)

A Proclamao da Repblica, em 1889, inaugurou uma nova ordem poltica e houve a reorganizao do aparato repressivo estatal. Embora o advento da Repblica no tenha significado uma alterao fundamental na composio da classe dominante, a nova ordem poltica modificou consideravelmente as relaes entre as diferentes elites polticas, e tambm alterou as relaes entre as classes dominantes e subalternas. A abolio da escravido, a instaurao de um federalismo altamente descentralizado e o rpido crescimento urbano das principais cidades brasileiras exigiram profundas modificaes nas instituies policiais. No aspecto social, a abolio da escravido afetou profundamente o trabalho policial. O papel das polcias no controle social concentrava-se na vigilncia das classes
Militar de baixa patente, compreendido entre: soldado, cabo, sargento. Ver tabela 03. Em 1866, o Corpo de Guardas Municipais Permanentes ganhou a denominao Corpo Militar de Polcia da Corte e, em 1920, recebeu a designao de Polcia Militar.
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urbanas perigosas e, com o fim da escravido, as polcias reinterpretaram sua funo na estrutura de controle social. Uma das primeiras tarefas impostas ao aparelho policial foi o controle da populao rural que migrou em massa para os principais centros urbanos. Novos instrumentos e mecanismos de controle social precisaram ser desenvolvidos. Sob forte influncia do direito positivo, o Cdigo Penal foi reformado em 1890. Uma vez que a nfase deveria recair sobre o criminoso e no sobre o ato criminal, o novo cdigo passou a dar maior importncia s prticas comuns das ditas classes perigosas como vadiagem, prostituio, embriaguez e capoeira. A ideia era permitir um melhor controle dos grupos perigosos, na medida em que seus hbitos passaram a ser considerados crime, segundo Holloway (1997).

3.3 Era Vargas (1930-45)

O golpe de 1930 ps fim ao arranjo poltico da Primeira Repblica, j corrodo pelo clientelismo e pelo localismo. Getlio Vargas chega ao poder com a inteno de inaugurar uma nova ordem poltica baseada num Estado forte o suficiente para conduzir a sociedade a novos rumos. O regime autoritrio de Vargas consolidado em 1937 marcado pela excessiva centralizao no plano federativo e pela limitao dos canais de participao no plano partidrio, segundo Costa (2004). A polcia iria assumir papel fundamental na construo e manuteno desse regime autoritrio. Suas tarefas foram ampliadas, sendo de sua competncia o controle dos grupos polticos dissidentes. Aqueles vistos como inimigos do Estado (comunistas, judeus, dissidentes polticos, entre outros) deveriam ser vigiados e controlados, juntamente com as classes pobres perigosas (CARVALHO, 2007). As polcias sofreram vrias transformaes para se adequarem as novas configuraes constitucionais. Logo, nos primeiros meses do governo Vagas, promoveuse uma ampla reforma nos quadros da Polcia Civil do Distrito Federal e de alguns outros Estados. Delegados foram exonerados e substitudos por pessoas de estrita confiana do regime. Esse foi o primeiro passo para o redimensionamento do aparato policial brasileiro. Em 1934, foi implementada uma ampla reforma na estrutura da Polcia Decreto n 24.531, de 2 de junho de 1934. Alm de redefinir funes e responsabilidades dos

quadros, ampliou-se o poder do Chefe de Polcia e se expandiu a estrutura policial. Como resultado dessas reformas, a chefia de Polcia suplantou a estrutura do Ministrio da Justia e exerceu poder direto sobre os rgos de represso federais e estaduais, conforme Costa (2004). A represso poltica empreendida por Vargas apoiava-se no trip: polcia poltica, legislao penal sobre crimes polticos e Tribunal de Segurana Nacional. O controle desse aparato repressivo estava diretamente subordinado ao Presidente da Repblica. No mbito nacional, a vigilncia poltica era centralizada no Distrito Federal, cuja Polcia Civil coordenava as aes policiais dos demais estados (FAORO, 1997). Alm desse vnculo formal, o Exrcito tambm fornecia equipamento s polcias e completava a formao da oficialidade. A partir desse perodo ocorre o sucateamento das PMs, haja vista s utilizar armamento e treinamento aprovado pelo Exrcito brasileiro, o que gerou uma defasagem de tecnologia que at hoje atinge as Polcias Militares.

3.4 Regime Militar (1964-85)

Em 1964, o golpe militar que ps fim experincia democrtica dos anos 1950, estabeleceu um regime burocrtico-autoritrio, conduzido por militares e civis, que iria se estender at 1985. O regime militar restringiu a participao poltica e ampliou o poder das Foras Armadas. Essa nova ordem poltica era justificada a partir da noo de inimigo interno inscrita na Doutrina de Segurana Nacional, desenvolvida pela Escola Superior de Guerra do Exrcito brasileiro (CARVALHO, 2007). A exemplo da Era Vargas, o aparato policial foi utilizado para conter a oposio poltica. Para tal, usou e abusou da represso, da tortura e das prises. A violncia policial foi o instrumento utilizado contra a dissidncia poltica. Entretanto, diferentemente do que ocorreu na ditadura de Vargas, no foram apenas as Polcias que praticaram a represso poltica, mas tambm as Foras Armadas que, nesse perodo, detiveram o monoplio da coero poltico-ideolgica (COSTA, 2004). Para tanto, foi necessrio reorganizar o aparato policial existente, ampliando sua competncia e subordinando-o ao controle das Foras Armadas, especialmente do

Exrcito. A Constituio Federal de 1967, seguindo a tradio brasileira, manteve as Polcias Militares como reserva e foras auxiliares do Exrcito. Entretanto, introduziu uma novidade: a fim de facilitar o controle do aparato policial, extinguiu as Guardas Civis e incorporou seus efetivos s Polcias Militares, que passariam a ser as nicas foras policiais destinadas ao patrulhamento ostensivo das cidades e sob tutoria do Exrcito brasileiro. Em 1967 foi criada a Inspetoria-Geral das Polcias Militares do Ministrio do Exrcito (IGPM) - Decreto-lei n 317, de 13 de maro de 1967, e Decreto-lei n 667, de 2 de junho de 1969 - destinada a supervisionar e controlar as Polcias Militares estaduais. Cabia IGPM estabelecer normas reguladoras da organizao policial, controlar os currculos das academias de polcia militar, dispor sobre os programas de treinamento, armamentos, manuais, e regulamentos utilizados pelas Polcias, alm de manifestar-se sobre as promoes dos Policiais Militares, esse controle ir influenciar profundamente o perfil das Polcias brasileiras. (CARVALHO, 2007). Para completar o aparato repressivo, foi decretada em 1967 a Lei de Segurana Nacional (LSN), em que eram detalhados os vrios crimes contra a Segurana Nacional. O efeito dessa lei foi devastador para as liberdades individuais no Brasil. Cabia Justia Militar julgar os crimes previstos na LSN. Sua funo era dar um carter de legalidade ao sistema repressivo montado.

3.5 Estado Democrtico de Direito (a partir de 1985)

Em 1985 chega ao fim a Ditadura Militar, passando-se a respirar uma expectativa de dias melhores. Em 1987 instaurada a Assemblia Nacional Constituinte, que culminou com a Constituio Federal do Brasil de 1988, a qual trouxe inovaes importantes na seara da Segurana Pblica se comparada ao padro tradicional7 de Segurana Pblica incorporado Segurana Nacional da poca de exceo.

O modelo tradicional da polcia brasileira caracterizar-se por uma ao meramente reativa (repressiva) ao problema da violncia, ou seja, a Polcia s deve agir aps o cometimento do delito e em casos de crimes considerados realmente graves pelo aparelho policial. A Polcia Comunitria o contraponto a tal sistema, atua de modo preventivo (pro-ativo).

As inovaes constitucionais, na seara da Segurana Pblica, foram significativas, h uma tentativa legal de mudana do paradigma reativo para uma ao policial pr-ativa (preventiva), bem como ocorreu a insero do princpio da gesto participativa na resoluo dos problemas da violncia e da criminalidade, conforme se pode vislumbrar pela redao do Artigo 144 da Constituio Federal (BRASIL, 2010): A segurana pblica dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio [...]. A ordem constitucional erigida a partir de 1988 elegeu entre seus objetivos fundamentais a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, o desenvolvimento nacional, a erradicao da pobreza, a reduo das desigualdades sociais e o respeito dignidade da pessoa humana. No modelo democrtico, a Segurana Pblica via de acesso cidadania plena, ao garantir o respeito dignidade da pessoa humana e aos prprios Direitos Humanos (CARVALHO, 2007; SOARES, 2006). 4 CONCLUSO

As inovaes das polticas de controle social e preveno do delito devem ser compreendidas luz dos processos de re-organizao das competncias estatais, que se tornam mais acessveis interao com instituies do setor privado, do setor pblico no-governamental e principalmente com a sociedade. A histria da sociedade brasileira reflete a prpria evoluo da Segurana Pblica do Brasil, inicialmente restrita a ao das foras policiais fase colonial, imperial, 1 Repblica e Era Vargas - e a partir da Constituio Federal de 1988 h a previso legal de uma gesto compartilhada da Segurana Pblica com a sociedade, com nfase ao respeito aos Direitos Humanos. Portanto, a partir dos resultados obtidos atravs desta investigao cientfica, pode-se afirmar que uma Poltica de Segurana Pblica cidad deve ser rigorosa no enfrentamento da impunidade e humanista na valorizao da participao comunitria nas questes da Segurana Pblica e na insero de jovens pobres das periferias urbanas ao mercado de trabalho.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. So Paulo: Saraiva, 2010. BOURDIEU, Pierre. Pierre Bourdieu avec Lic Wacquant. rponses. Paris: Seuil, 1992. CARVALHO, Jos Murilo. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 2003. COSTA, Arthur Trindade Maranho. Entre a lei e a ordem: violncia e reforma nas Polcias do Rio de Janeiro e Nova York. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004. FAORO, R. Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro. 12. ed. So Paulo: Globo, 1997. HOLLOWAY, Thomas H. Polcia no Rio de Janeiro: represso e resistncia numa cidade do sculo XIX. Traduo de Francisco de Castro Azevedo. Rio de Janeiro: FGV, 1997. LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008. SOARES, Luiz Eduardo. Segurana pblica tem sada. Rio de Janeiro: Sextante. 2006. WEBER, Max. Cincia e poltica: duas vocaes. So Paulo: Cultrix, 1999.

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