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Es el Decreto 0953 de 2013 funcional para la implementacin de esquemas de Pago por Servicios Ambientales en Colombia?

Visin desde Fondo Patrimonio Natural, Proyecto Incentivos a la Conservacin


Harold Arango Moreno1 Mara Claudia Fandio Orozco2

esde 2007 el Gobierno anunci la voluntad de trabajo para la definicin de una Estrategia Nacional de Pagos por Servicios Ambientales, cuya gestin desde el Ministerio de Ambiente ha reflejado durante estos aos un bajo nivel de prioridad para sacar adelante este propsito. Frente a la ausencia de lineamientos en la temtica, la modificacin que estableci el artculo 210 de la Ley 1450 de 2011 al artculo 111 de la Ley 99 de 1993, fue considerada como una puerta interesante para la financiacin de esquemas de Pago por Servicios Ambientales (PSA), por cuanto la norma incluy este instrumento como una opcin de inversin adicional a la adquisicin y al mantenimiento de las reas de inters para acueductos municipales, a lo cual los departamentos y municipios les corresponde dedicar un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes. Es as como frente a esta disposicin del artculo 210 se gener una gran expectativa en el pas respecto de contar con lineamientos concretos desde el nivel nacional para desarrollar el tema de Pago por Servicios Ambientales en Colombia, inters que se mantuvo a lo largo de los poco ms de dos aos que tom el proceso de reglamentacin por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), el cual se concret finalmente con la expedicin del Decreto 0953 del 17 de mayo de 20133. Pasados cinco meses de la expedicin del Decreto 0953, este documento presenta el anlisis inicial, que desde el Fondo Patrimonio Natural se realiz respecto de su funcionalidad y aplicabilidad concreta en los instrumentos tipo Pago por Servicios Ambientales Hidrolgicos (PSAH)

que se vienen desarrollando en el pas a diferentes escalas y contextos dentro del marco del Proyecto Incentivos a la Conservacin (PIC). As mismo, este anlisis considera los elementos discutidos en las reuniones llevadas a cabo con el equipo del MADS encargado de la promocin y difusin del Decreto, as como las discusiones resultantes de algunas de las reuniones regionales que este Ministerio ha venido realizando con las autoridades ambientales y entes territoriales. La principal reflexin que se deriva de este anlisis es la necesidad de reconocer que las expectativas frente a las posibilidades que brindara la reglamentacin del artculo 210 para viabilizar la implementacin de la temtica de Pago por Servicios Ambientales en Colombia fueron muy altas e incluso infundadas, en la medida en que el proceso consista en la reglamentacin de una fuente especfica de financiacin (art. 111) que puede ser aplicada a esquemas de PSA y no la poltica de Pagos por Servicios Ambientales como tal. En ltimas no se poda esperar que la reglamentacin del uso de una fuente especfica resolviera todos los aspectos relacionados con el desarrollo de la temtica de pago por servicios ambientales, en este caso asociada a los servicios ambientales hidrolgicos. El aspecto de fondo que se subraya en este anlisis es que en el marco del Decreto 0953 la opcin de hacer PSA se plantea nicamente como una medida transitoria y supeditada a la compra posterior del predio, tal como el MADS lo ha enfatizado en los espacios regionales de difusin de esta norma. Esta condicin resulta contradictoria

1 Coordinador comunidades rurales y servicios ambientales Proyecto Incentivos a la Conservacin, Fondo Patrimonio Natural 2 Coordinadora Proyecto Incentivos a la Conservacin- Fondo Patrimonio Natural. 3 Por el cual se reglamenta el artculo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artculo 210 de la Ley 1450 de 2011. Ctese como: ARANGO, H; FANDIO O., MC. Es el Decreto 0953 de 2013 funcional para la implementacin de esquemas de Pago por Servicios Ambientales en Colombia? Serie Documentos de Trabajo: elementos de poltica. Proyecto Incentivos a la Conservacin. Fondo Patrimonio Natural. No. 10. Octubre 2013.

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al espritu mismo de los PSA como alternativa novedosa a la estrategia pblica de compra de predios, la cual en muchos casos no ha resultado ser una opcin efectiva para la conservacin de las reas de importancia estratgica para el mantenimiento de los recursos hdricos. Adicionalmente se resalta como el condicionamiento de compra del predio para poder participar de un programa de PSA aplicando el Decreto, tiene varias implicaciones desde el punto de vista social y de las oportunidades para la participacin privada en el desarrollo de estos instrumentos. Si bien en las experiencias de PSAH del PIC analizadas no se ha encontrado funcional la aplicacin del Decreto 0953, creemos que su posibilidad se encuentra circunscrita al desarrollo de esquemas de PSA con participacin preponderantemente pblica y en reas donde la estrategia priorizada para la conservacin de las reas claves para el abastecimiento del recurso hdrico sea la adquisicin de predios. Esperamos que este escrito aporte elementos y criterios para que el Decreto 0953 se consiga aprovechar en su adecuado alcance y logre aportar su parte correspondiente al desarrollo de la temtica de Pago por Servicios Ambientales en el pas. Antecedentes y contexto El Fondo Patrimonio Natural con la financiacin de la Embajada del Reino de los Pases Bajos ejecuta el Proyecto Incentivos a la Conservacin, cuyo propsito es contribuir a la consolidacin de procesos de planificacin y ordenamiento del territorio, mediante el desarrollo de esquemas de incentivos y compensaciones por servicios ambientales en reas estratgicas para la conservacin de la biodiversidad y los servicios ambientales. A travs de esta iniciativa Patrimonio Natural, en alianza con varios socios institucionales pblicos y privados y comunidades, viene desarrollando 10 iniciativas de Instrumentos tipo de Pago por Servicios Ambientales hidrolgico (PSAH) en el pas, con el objetivo de contribuir al mejoramiento del manejo del territorio y de las condiciones de vida de las comunidades de pequeos productores campesinos. El gradiente de experiencias va desde una escala de ciudades grandes como Cali y Medelln, pasando por ciudades intermedias como Neiva, hasta municipios pequeos como Junn y San Vicente de Chucur. Durante los 4 aos de ejecucin del PIC se han logrado resultados y avances concretos en cuanto a la puesta en

marcha de estos mecanismos, contando a la fecha con 15 convenios con entidades pblicas y privadas para su implementacin en campo, amparados en la legislacin existente. Algunos de los avances a la fecha consideran: la disminucin de conflictos por uso de suelo en 400 hectreas; el incremento de 400 hectreas de rea boscosa; la implementacin de 200 hectreas en corredores ribereos, y la firma de 75 acuerdos de conservacin con propietarios de predios. A partir de este trabajo, el Fondo Patrimonio Natural ha venido consolidando un enfoque para analizar y determinar las condiciones de viabilidad tcnica, econmica, social, y poltico- institucional para el desarrollo de estos esquemas en Colombia, de la cual se han derivado importantes aprendizajes a ser considerados a nivel nacional y que se espera contribuyan a la retroalimentacin y fortalecimiento de las polticas y marcos legales que se establezcan para la implementacin de esta temtica en el pas. No obstante los avances a la fecha, la falta de una poltica nacional en materia de PSA y la correspondiente incertidumbre jurdica han generado importantes dificultades y retraso en los procesos llevados a cabo para el desarrollo de los instrumentos, en especial los relacionados con la vinculacin y participacin de las instituciones pblicas en los esquemas. En este sentido, una vez expedido el Decreto 0953 se asumi de inmediato el reto conjunto con las autoridades ambientales socias, de gestionar la aplicacin del Decreto de manera especfica y concreta en los esquemas de PSAH del PIC con el objetivo de que los recursos provenientes del artculo 111 se aplicaran de manera complementaria a las otras fuentes de financiacin de estos esquemas en marcha. A continuacin se presenta el anlisis de las situaciones encontradas y los interrogantes que surgen sobre la funcionalidad y aplicabilidad del Decreto en lo relacionado a la implementacin del tema de PSA en el pas. Anlisis Las situaciones encontradas a partir del anlisis y de la gestin que se llev a cabo con las autoridades ambientales socias del PIC para la aplicacin del Decreto, ofrecen un balance negativo frente a las oportunidades reales de inversin de los recursos derivados del 1% del total de los ingresos corrientes de los departamentos y municipios en

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la financiacin de esquemas de PSA. A continuacin se presentan las situaciones e interrogantes encontrados: Sobre el alcance de la aplicacin del Decreto en la temtica de PSA El aspecto ms determinante del alcance de la aplicabilidad de este Decreto en la temtica de Pago por Servicios Ambientales es el hecho de que segn el artculo 8 ...el incentivo de pago por servicios ambientales aplicar transitoriamente mientras la entidad territorial adquiere el respectivo predio localizado en dichas reas. Esta condicin de compra de los predios limita considerablemente las posibilidades de aplicar el Decreto, por cuanto se ha encontrado que una significativa porcin de las reas de importancia estratgica para la conservacin de los recursos hdricos no son factibles de adquirir y de mantener por parte de las entidades territoriales y por lo tanto quedan por fuera de la opcin de aplicar un PSA en el mbito de este Decreto, siendo estas reas sin embargo de alta prioridad para asegurar el abastecimiento de los acueductos. Lo anterior se evidenci claramente en los casos del PIC analizados, donde al revisar los predios que podran ser objeto de la aplicacin del Decreto 0953 se encontr que gran parte de los predios que se encuentran en cuencas estratgicas, tales como las cuencas de los ros Cali, Las Ceibas, Combeima y que fueron priorizados para la intervencin mediante el instrumento de PSA por estar en zonas de inters asociadas a los problemas o amenazas del servicio ambiental hidrolgico, corresponden a un conjunto numeroso de predios pequeos que en muchos casos no alcanzan las 5 hectreas en promedio. De este contexto se identific una dificultad muy clara a nivel operativo para la institucionalidad pblica, pues aplicar el Decreto implicara una enorme inversin en trminos de gestin para abordar los procesos especficos requeridos para la compra de cada uno de los predios que se encuentran en estas reas. Considerando algunos de los criterios de seleccin de los predios establecidos en los artculos 5 y 9 (numeral1) del Decreto 0953, se puede inferir que la priorizacin favorece los predios grandes, en tanto que sugiere la presencia de caractersticas como generacin de conectividad ecosistmica, presencia de manantiales, afloramientos y humedales, e incidencia importante en la calidad del agua,

condiciones que usualmente ocurren a nivel de reas de cobertura importante, sin excluir que algunos predios pequeos puedan tambin cumplir con estas caractersticas. Si bien estos criterios son altamente deseables en trminos de priorizacin, en la prctica se encontr que para las reas de intervencin priorizadas en los esquemas de PSAH que se vienen trabajando, el porcentaje de propietarios con predios de estas caractersticas es mnimo en relacin con el gran conjunto de predios pequeos claves a intervenir por las condiciones de amenaza que presentan al servicio ambiental, tal como se ilustro en el prrafo anterior. Finalmente, el hecho de que el propietario deba asumir la decisin de participar en un esquema de PSA como una opcin transitoria mientras su predio es comprado, genera a su vez otras implicaciones importantes a nivel de la visin y el enfoque del instrumento, tal como se menciona en las siguientes secciones. Sobre el alcance del reconocimiento social asociado a la conservacin Los enunciados del artculo 8 del Decreto 0953 plantean cuestionamientos frente al enfoque del instrumento de PSA respecto a su objetivo social: por ejemplo, en la parte final de los considerandos del Decreto se menciona que .a partir de la implementacin de esquemas de PSA se busca fortalecer los valores culturales y de reconocimiento social asociados a la conservacin de los recursos hdricos y de la biodiversidad del pas. Esta afirmacin resulta ambigua y contradictoria puesto que si lo que se pretende como fin ltimo es la compra del predio, siendo la aplicacin del incentivo una medida transitoria4 mientras el predio es adquirido, los valores culturales y de reconocimiento social no sern promovidos. Por el contrario pueden verse en riesgo y especialmente afectados justamente por esta condicin de que quienes participen en el esquema de PSA no estarn en el territorio a futuro. Un verdadero reconocimiento social correspondera a generar unas condiciones de implementacin del instrumento que contribuyan a mejorar las actividades del productor por el tiempo que se acuerde, pero sin que l tenga que vender y salir de su tierra.

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Sobre el alcance del reconocimiento de la funcin privada de la conservacin El artculo 11 del Decreto 0953 plantea que las entidades territoriales, entidades ambientales y otras entidades pblicas podrn articularse con actores de carcter privado para el desarrollo de los esquemas de PSA. No obstante, surge el interrogante de cmo puede involucrarse a los actores privados en la implementacin de esquemas de PSA, si en ltimas los predios van a ser comprados. Uno de los grandes retos de vincular privados a estos esquemas es precisamente que estos actores reconozcan la funcin privada en la conservacin y vinculen esfuerzos para contribuir a la solucin de las amenazas al servicio ambiental, generando una contraprestacin o pago a los propietarios que reorientan algunas de las actividades en sus predios hacia la conservacin, sin necesidad de que tengan que salir de su predio. Por otro lado, se considera desafortunado el mensaje que se puede derivar de la condicin de compra que plantea el Decreto a quienes vienen garantizando la conservacin en sus predios, en tanto que uno de los criterios de priorizacin de compra que seala el artculo 9 seran los propietarios de predios privados que conservan coberturas vegetales naturales y que han garantizado los procesos de oferta y calidad de bienes y servicios ambientales por mucho tiempo, en sitios donde lo que predomina es la insustentabilidad productiva y ambiental. Finalmente, dentro de estos criterios de priorizacin (art. 9) se presenta ambigedad para definir la priorizacin de la aplicacin transitoria del incentivo, dado que da igual prioridad a los predios con coberturas naturales que a los predios con usos actuales degradantes y en riesgo de deterioro. Entendiendo que se requiere definir cules sern los predios objeto de compra con antelacin a su vinculacin al esquema de PSA, entonces surge la pregunta de si las reas a comprar son las que estn degradadas por la intervencin irresponsable en el territorio o las que estn conservadas dada la conciencia y compromiso de actores privados?

Considerando que por lo general los predios intervenidos con actividades productivas tienen un mayor valor de mercado, la aplicacin del Decreto podra resultar perversa, puesto que para muchos propietarios que tienen reas de ecosistemas naturales conservadas, la opcin de degradar e intervenir el predio sera una alternativa para ser objeto de participar en un esquema de PSA que finalmente terminara en una venta de su predio con un valor mayor, o que en su defecto evitara o hara ms difcil la probabilidad de que el predio sea seleccionado para compra y por ende para ser objeto de participar en un esquema de PSA. Con lo anterior, se observa una deficiencia clara del decreto en promover condiciones que favorezcan una participacin mixta de actores que contemple la visin pblica de la conservacin y la responsabilidad privada en la conservacin. Sobre otros alcances que restringen la aplicabilidad del Decreto En cuanto a los servicios ambientales objeto de consideracin, el artculo 3 presenta la definicin de los servicios ambientales asociados al recurso hdrico, mediante la cual se mencionan la regulacin hdrica y el control de la erosin y sedimentos, dejndose por fuera el servicio de calidad hdrica. En varios de los casos de PSAH del PIC, el problema asociado al recurso hdrico es la calidad microbiolgica, y en menos medida el aporte de sedimentos o la deficiente capacidad de regulacin. De esta manera, la estreches del alcance de esta definicin deja excluidos varios esquemas de PSA en el pas. En relacin con los gastos asociados a los pagos por servicios ambientales, el artculo 13 plantea como elegibles unas pocas opciones de inversin, en relacin al numeroso conjunto de actividades que demanda el desarrollo de un esquema de PSA. Por ejemplo, excluye todas las inversiones que tienen que ver con la implementacin de las actividades propias de PSA en campo tales como aislamientos y restauracin; actividades de socializacin y concertacin con los propietarios de los predios; y actividades relacionadas con la operacin del esquema, incluyendo seguimiento y monitoreo.

Cuyo tiempo de transicin no especfica el decreto. No obstante en reuniones con el equipo del MADS, han planteado un tiempo de 5 aos considerando lo establecido en el artculo 9, numeral 2, literales b y c. Lo anterior, porque dependiendo del nmero de ha y el tiempo de aplicacin del incentivo, podra este alcanzar valores cercanos e incluso superiores al valor del predio, que de igual manera tendr que ser comprado posteriormente.

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En este sentido, se puede interpretar que los recursos reglamentados por este Decreto solo seran aplicables al componente de pago del incentivo, dejando interrogantes sobre quien podra asumir los dems costos mencionados, sobre todo teniendo en cuenta que la participacin de otros actores queda altamente restringida como se ilustr anteriormente. Cabe resaltar que los costos relacionados con el pago del incentivo comprenden el porcentaje menor de la inversin total requerida para la implementacin de un esquema de PSA. A manera de ilustracin, para el esquema de la Cuenca del Rio Cali, en una primera fase de intervencin que considera recuperar reas de ribera y nacimientos, se ha estimado un costo total de implementacin del instrumento en 5 aos de $2.190.600.000 de pesos. De este valor, el 11 % corresponde al incentivo y el 89% restante corresponde a los costos de implementacin de opciones tcnicas y operacin del esquema. Si bien, el pargrafo 4 establece que el MADS, los institutos de investigacin y las Autoridades Ambientales podrn en el marco de sus competencias, efectuar los aportes tcnicos, financieros y operativos requeridos para la consolidacin del instrumento de pago por servicios ambientales y el desarrollo de proyectos derivados del mismo, queda la inquietud de que se entiende por consolidacin del instrumento de PSA y los proyectos derivados, considerando todas las limitaciones que se han mencionado a lo largo de este escrito respecto del alcance del instrumento de PSA que se plantea desde este Decreto. Conclusiones La experiencia con las 10 iniciativas apoyadas desde el PIC revela que uno de los aspectos cruciales para el xito de la puesta en marcha concreta de estos instrumentos es la articulacin y concurrencia de diferentes fuentes de financiacin y la participacin de diferentes actores pblicos y privados, para que finalmente estos instrumentos puedan pasar de lo terico a ser una realidad en el territorio. En este sentido, se reconoce la importancia del esfuerzo de la presente administracin de concretar la esperada reglamentacin del artculo 210 de la Ley 1450 de 2011 que modifica artculo 111 de la Ley 99 de 1993. No obs-

tante del anlisis realizado se deriva la necesidad de colocar en perspectiva los alcances del Decreto 0953 a la luz de los verdaderos requerimientos para la implementacin de la temtica de PSA en Colombia. El hecho de que el PSA en el marco del Decreto 0953 se establezca como una opcin transitoria y supeditada a la compra del predio, es el aspecto ms sustancial de esta reflexin, por cuanto con esta condicin el alcance para su aplicacin queda bsicamente circunscrito a la estrategia pblica de compra de predios. En este sentido, se observa la urgente necesidad de que la institucionalidad pblica mejore los mecanismos y procedimientos jurdicos inherentes a los procesos de adquisicin de predios que en la actualidad han evidenciado ser altamente ineficientes e insuficientes para garantizar la conservacin de las reas de importancia para el abastecimiento del recurso hdrico. Se necesitar un mayor tiempo para que la experiencia que se derive de la aplicacin del Decreto por parte de otros actores y en contextos adicionales a los analizados aqu, permita enriquecer el anlisis sobre su grado de aplicabilidad y funcionalidad en el territorio. Por ejemplo, surge el interrogante de cmo se abordar la situacin de los predios privados que se encuentran recibiendo el incentivo a la conservacin en el marco de la Ordenanza No. 013 de 2010 de la Asamblea Departamental del Departamento del Quindo, la cual busca garantizar la oferta del servicio ambiental hdrico que abastece los acueductos municipales mediante al pago de un incentivo con los recursos derivados del 1% de los ingresos corrientes del Departamento. Finalmente, siguen vigentes las expectativas de contar con unos lineamientos del gobierno nacional para la implementacin de la temtica de PSA en el pas y la pregunta que queda es si en el corto plazo se dar la voluntad poltica para abordar de manera plena y comprensiva el tema de PSA en Colombia, tal que se generen las vas concretas para que mediante el desarrollo de estos instrumentos se pueda articular de manera efectiva la participacin de los actores pblicos y privados en la conservacin.