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Polticas Pblicas de Segurana
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e Justia Penal
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SRGI O ADORNO
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sociedade brasileira vem conhecendo profundas transformaes econ-
micas, sociais e polticas nas ltimas duas dcadas. Importantes segmen-
tos do mercado vm experimentando acelerado processo de modernizao
tecnolgica. Seu parque industrial o mais importante da Amrica Latina
vem se diversificando e adquirindo maior complexidade. O setor de servios,
cada vez mais informatizado, passou a desempenhar um papel menos secun-
drio na composio do produto interno bruto. As polticas econmicas ado-
tadas, em especial desde a criao do plano real (Governo Itamar Franco,
1992-1994), aprofundadas no governo subseqente (Fernando Henrique
Cardoso, 1994-2002) tm buscado rigoroso controle da inflao, estabiliza-
o monetria, reduo da presena do Estado no mercado mediante um
extenso programa de privatizao e conteno dos gastos pblicos. Com isto,
o governo brasileiro aprofunda a integrao do pas ao mundo globalizado e
tenta enfrentar complexos desafios postos pelo desenvolvimento.
Nesse domnio, o governo Lula da Silva (2002:2007) manteve as diretri-
zes fundamentais dessas polticas econmicas, porm as redirecionando em
parte. Ao invs de dar prosseguimento a um programa de privatizaes, optou
por aprofundar programas sociais de renda mnima voltadas para as famlias
de menor ingresso e situadas nos tradicionais bolses de pobreza. Por isso, a
1 Este texto constitui verso revista, ampliada e atualizada de: Adorno, S. (2006). Crimen,
punicin y prisiones em Brasil: um retrato sin retoques. Quorum Revista
Iberoamericana Universidad de Alcal (Espanha), invierno 2006, 16: 41-49.
,
ticas de segurana pblica acompanhando o ritmo das mudanas da socieda-
de? As polcias esto preparadas para enfrentar a criminalidade, da forma
como ora se apresenta? Como esto sendo pensadas as polticas de segurana
pblica em mdio prazo?
Tomando em considerao um perodo de cerca de trinta anos at hoje
identifica-se facilmente diversas mudanas fundamentais. Houve, no Brasil, a
redemocratizao, uma nova constituio, os avanos em termos de inform-
tica e telecomunicaes que mudaram de modo irreversvel o modo de vida
das pessoas. Novos estilos de vida surgiram, e novas modalidades de crime
no tardaram a se fazer presentes, exigindo das polcias respostas eficazes s
novas ameaas. O acentuado crescimento demogrfico nos grandes centros
urbanos nas ltimas dcadas constitui desafio grave em todos os setores da
administrao da coisa pblica, sendo a rea de segurana pblica um dos
pontos nevrlgicos, considerando os crescentes ndices de criminalidade.
Todas essas novas variveis trazem tona assuntos fundamentais na agenda de
discusso sobre segurana pblica no Brasil: polticas pblicas de enfrenta-
mento da violncia, estratgias para formao e qualificao das polcias,
questo salrial, reforma do judicirio, cdigo penal etc. Os altos ndices de
mortes de pessoas inocentes em aes policiais apontam a urgncia de se pen-
sar na qualificao policial para muito alm da compra de coletes prova de
balas, armamento e viaturas. A demora na adoo de medidas consistentes e
sustentveis nesse setor apenas aumenta a sensao de insegurana e impuni-
dade, por parte da populao. Setores da sociedade civil cobram aes mais
enrgicas da polcia, uma justia mais gil e polticas governamentais mais efe-
tivas no combate criminalidade. Tais demandas na rea de segurana pbli-
ca tem recebido diversas respostas.
O tema complexo e no raro polmico. Para abordar essa temtica con-
vidamos diversos especialistas para expor alguns aspectos numa perspectiva
crtica, objetivando contribuir no debate sobre segurana pblica no Brasil de
modo que possamos refletir a partir de diversas perspectivas sobre o assunto.
WI LHELM HOFMEI STER
Diretor
Centro de Estudos
Fundao Konrad Adenauer
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despeito das enormes carncias sociais e da dvida social acumulada, houve
avanos em especial nos domnios da escolarizao fundamental e do consu-
mo popular de alimentos e bens de primeira necessidade.
Este cenrio vem sendo acompanhado de substantivas mudanas nas
relaes sociais, em especial nas relaes entre classes sociais, entre geraes,
entre gneros, raas e etnias. Encontra-se em marcha profunda afirmao de
identidades sociais, desconhecida anteriormente na histria social e cultural
desta sociedade. Ela traduz demandas por mais e mais espaos de participao
social.
Atravessamos graves crises polticas sem a suspenso do Estado de direi-
to e da ordem democrtica, como ocorrera no passado recente. Avanos
democrticos tambm podem ser anotados em no poucos domnios: maior
transparncia das decises governamentais, maior liberdade de imprensa,
maior liberdade de circulao de idias e de associao, maior participao dos
cidados na vida pblica, sobretudo em questes relacionadas ao consumo e
ao meio ambiente. Ainda que de modo desigual, os governos estaduais orien-
tam-se pelo princpio republicano da responsabilidade pblica e poltica. O
pluralismo expressa-se, sobretudo, na convivncia pacfica entre partidos e
organizaes civis portadoras de distintas identidades polticas e ideolgicas.
Eles opem-se e lutam na esfera parlamentar, nos gabinetes do poder execu-
tivo e nos espaos pblicos sem comprometer a normalidade da vida consti-
tucional. A Constituio (1988) que ps fim a mais de vinte anos de regime
autoritrio consagrou as liberdades civis e pblicas bem como estendeu o
leque de direitos sociais.
Os padres de concentrao de riqueza e de desigualdade social, conso-
lidados h quatro dcadas passadas, ainda permanecem, conquanto tenha
havido reduo entre os extremos das hierarquias scio-econmicas. Estudos
realizados pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) revelaram
declnio da desigualdade de renda familiar per capita, de forma contnua e
substancial, com repercusso na queda da pobreza e da pobreza extrema.
Programas como Bolsa Famlia e o Benefcio da Prestao Continuada res-
ponderam por 28% dessa queda, medida pelo coeficiente de Gini.
Igualmente importantes foram polticas relacionadas com o mercado de tra-
balho, expanso da escolarizao e incluso previdenciria. (cf. http://www.
ipea.gov.br/sites/000/2/destaque/report6.pdf )
Porm, a desigualdade de direitos e de acesso justia agravou-se pro-
poro mesma em que a sociedade se tornou mais complexa e mais densa.
Os conflitos sociais tornaram-se mais acentuados. Nesse contexto, se consi-
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derado o perodo de 1970 a 2000, a sociedade brasileira veio conhecendo
crescimento das taxas de violncia, nas suas mais distintas modalidades:
crime comum, violncia fatal conectada com o crime organizado, graves vio-
laes de direitos humanos, exploso de conflitos nas relaes interpessoais e
intersubjetivas. Em especial, a emergncia do narcotrfico promovendo a
desorganizao das formas tradicionais de vida entre as classes populares
urbanas, estimulando o medo das classes mdias e altas e enfraquecendo a
capacidade do poder pblico em aplicar lei e ordem tem grande parte de sua
responsabilidade na construo deste cenrio de insegurana coletiva. Em
outras palavras, a sociedade mudou, os crimes cresceram e se tornaram mais
violentos, mas as instituies encarregadas da proteo dos cidados bem
como de aplicar lei e ordem permaneceram operando segundo o mesmo
modelo que o faziam h trs ou quatro dcadas. Polcia, justia penal e siste-
ma penitencirio no acompanharam o ritmo dos novos tempos.
Mantiveram prticas tradicionais de controle social, baseadas na manuteno
de uma cordo sanitrio em torno das classes perigosas Essas prticas se
revelam hoje completamente superadas.
Contra esse quadro, mobilizam-se opinies que tendem a identificar, no
Brasil contemporneo, o mesmo cenrio que predominava, ainda h pouco,
na Colmbia, desde ao menos quatro dcadas. No poucos sugerem a entra-
da do pas na guerra das drogas, mediante medidas draconianas que no
excluem a pena de morte e a aplicao de tratamento penal duro aos crimi-
nosos, portanto na contramo da poltica de proteo dos direitos humanos.
Esquecem, contudo, que o cenrio colombiano bastante distinto. A
Colmbia um pas produtor de drogas, onde a produo da folha de coca
possui larga tradio no campesinato empobrecido. Na produo, distribui-
o e exportao de drogas esto implicados extensos segmentos das classes
dirigentes empresrios e polticos em escala ainda no conhecida no
Brasil. Ademais, a Colmbia vive uma situao de guerra civil, em aberta con-
testao ordem pblica, com a existncia de grupos que controlam partes
significativas do territrio nacional nos quais o Estado no tem qualquer pre-
domnio. Naquela sociedade, o que se tem visto a aliana entre segmentos
das guerrilhas urbanas e rurais e o narcotrfico, em clara aluso de que um
poder paralelo efetivamente existe e funciona. Certamente, este no o pro-
cesso que se repete integralmente na sociedade brasileira, conquanto alguns
de seus efeitos no sejam muito distintos, pelo menos no saldo das mortes
assim como o enraizamento do crime organizado no interior da sociedade,
notadamente entre os mais pobres estratos sociais.
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Neste captulo, abordo as tendncias das polticas pblicas de segurana
pblica e justia penal, adotadas pelos governos democrticos, desde o retor-
no do estado de direito, h vinte anos. O texto est dividido em quatro par-
tes: a primeira dedicada a uma rpida exposio dos planos governamentais
para a rea de segurana pblica; a segunda descreve os constrangimentos
sociais e institucionais que conformam aquelas polticas pblicas; a terceira
enfoca problemas relacionados impunidade penal; por fim, a quarta parte
aborda realizaes no campo penitencirio, como resposta quer ao cresci-
mento da violncia e do crime quer s presses da opinio pblica, sequiosa
por mais lei e ordem.
SEGURANA PBLICA NOS PLANOS GOVERNAMENTAIS
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e incio, algumas consideraes de ordem conceitual. Polticas pblicas
constituem um conjunto articulado de diretrizes impressas ao coleti-
va visando alcanar metas determinadas, como sejam o desenvolvimento eco-
nmico, a reduo de desigualdades sociais, a promoo de direitos ou o con-
trole legal da ordem pblica. Podem ter origem em iniciativas da sociedade
civil organizada; em planos de ao governamental ou combinar parcerias
entre ambas as dimenses da ao coletiva. Resultam, via de regra, do diag-
nstico de problemas sociais que ensejam interveno deliberada visando
mudanas de cenrios e institucionalizao de processos e procedimentos de
conduta governamental. Esto, com freqncia, inscritas em documentos
relatrios tcnicos, por exemplo que definem objetivos e metas, meios e
recursos (humanos, materiais e financeiros), expectativa de resultados e cro-
nogramas de execuo. Mais importante, mobilizam atores e agncias sociais
em contextos institucionais determinados e, no raro, em conjunturas polti-
co-econmicas singulares, em torno de alvos prioritrios (como o crime orga-
nizado, por exemplo), da aquisio de equipamentos e tecnologias para
ampliar o raio de ao e de eficincia, ou em torno da formao e recruta-
mento de pessoal especializado.
No mbito da segurana pblica, as polticas governamentais esto, de
incio, determinadas por competncias definidas na Carta Constitucional. De
acordo com a Constituio brasileira (1988), assegurar e promover a segu-
rana pblica constituem responsabilidades do estado, executadas pelos
governos federal, estaduais e municipais. No Brasil, o policiamento preventi-
vo e repressivo compete polcia militar, considerada fora auxiliar das Foras
Armadas, da o peso desse modelo em sua organizao. As tarefas de polcia
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judiciria, isto , de realizao das investigaes visando o reconhecimento da
materialidade do delito e identificao de possvel ou possveis autores com-
petem polcia civil. Ambas, polcias militares e polcias civis pertencem
esfera dos governos estaduais. Todo registro policial deveria, em princpio,
ensejar a abertura de inqurito policial. Uma vez aberto e concludo, o inqu-
rito policial encaminhado ao poder Judicirio e distribudo ao juiz. Este, por
sua vez, encaminha-o ao Ministrio Pblico - rgo que possui independn-
cia face ao Executivo e ao Judicirio.
No MP, o inqurito apreciado pelo promotor pblico, que poder soli-
citar novas investigaes policiais, o arquivamento do inqurito por insufi-
cincia de provas ou apresentar denncia. Caso a denncia seja aceita pelo
juiz, instaura-se o processo para apurao de responsabilidade penal, oportu-
nidade em que o indiciado no inqurito policial se transforma em ru peran-
te a Justia penal. Salvo nos casos de homicdios dolosos, o processo de apu-
rao da responsabilidade penal segue, em linhas gerais, esta trajetria. Em
conseqncia, o conjunto de agncias que intervm nesse processo com-
preende o que se costuma chamar de sistema de justia criminal. Quanto aos
crimes de competncia da Unio, eles ficam a cargo da polcia federal, subor-
dinada ao Ministrio da Justia e sob a jurisdio dos tribunais federais.
Alm desses atores e suas agncias, as polticas pblicas de segurana e
justia penal tambm so influenciadas por polticos profissionais com ou sem
mandato parlamentar, governantes testa de postos executivos eletivos (ou
no eletivos, como ministros e secretrios de estado) nas administraes
pblicas, tanto quanto militantes de organizaes de defesa de direitos, for-
madores de opinio, pesquisadores e estudiosos (vinculados s universidades
e centros de pesquisa) e lobistas voltados para a mobilizao de interesses cor-
porativos de diversas ordens, como representantes de associaes policiais, de
empresas de segurana privada ou da indstria de armas e material blico. ,
portanto, complexa a rede de interesses, de atores e de agncias que intervm
na disputa pela definio institucional das polticas de segurana e de justia
criminal na partilha de recursos previstos em oramento.
Essa complexidade ainda mais acentuada em virtude de, ao menos, dois
fatores intervenientes: primeiramente, as mudanas na gesto governamental.
Dependendo do partido e das alianas polticas no poder, essas polticas esta-
ro ora mais inclinadas a implementar lei e ordem, mesmo que para isso
tenham que, por assim dizer, sacrificar direitos consagrados e afinados com
a agenda internacional de direitos humanos; ora, ao contrrio, estaro mais
inclinadas a promover direitos humanos em detrimento de diretrizes essen-
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cialmente repressivas e punitivas. No preciso dizer que essas inclinaes,
tomadas como opostas e irreconciliveis, constituem fontes de tenso e con-
flito que perturbam a eficincia e eficcia que se esperam dessas polticas no
controle legal da violncia e do crime.
Em segundo lugar, as tenses entre os nveis federal e estadual da inter-
veno governamental. Cabe ao governo federal formular as diretrizes nacio-
nais para a conduo das polticas pblicas, em princpio sob a responsabili-
dade dos estados da federao. Essa exigncia vem se tornando cada vez mais
presente no cenrio institucional em virtude de mudanas nos padres con-
vencionais de crime e delinqncia, cada vez mais internacionalizados no con-
texto da economia global. No entanto, conforme consta da Constituio bra-
sileira, o controle da ordem pblica civil responsabilidade dos governos
estaduais que dispem de autonomia para formular suas diretrizes e coman-
dar suas polcias militar e civil. O governo federal no pode intervir, exceto
em casos determinados, como grave ameaa segurana pblica e do estado
ou por fora de solicitao do governo estadual. Neste domnio, as relaes
entre ambas as esferas da ao governamental so marcadas por frgil equil-
brio porque tenses podem influenciar o disputado apoio de bancadas fede-
rais aos projetos governamentais.
No Brasil, alguns analistas afirmam que nunca houve efetivamente pol-
ticas de segurana pblica e de justia criminal, exceto recentemente a partir
dos governos civis que sucederam o ltimo regime autoritrio encerrado aps
21 anos de vigncia (1964-1985). Sustentam que, no passado, o governo
republicano, quer durante os regimes de exceo quer durante os perodos de
normalidade institucional, jamais havia formulado um conjunto de aes
coordenadas, com metas e fins determinados e recursos prprios. Limitava-se,
rotineiramente, a manter suas foras e conter o crime segundo a cultura orga-
nizacional dominante nas agncias policiais, marcadas pelo propsito de
caar bandidos conhecidos. Na esfera dos governos estaduais, esse cenrio
no era diferente. Foi ainda mais acentuado quando o regime militar instau-
rado pelo golpe de 1964 buscou exercer controle frreo sobre as foras poli-
ciais estaduais, em especial as polcias militares. No o caso de discutir, neste
espao, se este ponto de vista se sustenta em evidncias histricas. Uma coisa
certa: o acelerado crescimento da criminalidade urbana em torno dos rou-
bos, seqestros, homicdios e graves violaes de direitos humanos represen-
tadas por linchamentos, execues sumrias praticadas por esquadres da
morte bem como freqentes abusos de poder e de uso indiscriminado de fora
fsica por agentes policiais pressionou por mudanas nesse mbito da inter-
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veno governamental. Segurana pblica passou a comparecer com maior
intensidade na agenda poltica governamental.
Eleito em outubro de 1993, o Governo FHC (1994-2002) props rede-
finir os rumos do desenvolvimento no pas para a prxima gerao. No mbi-
to da segurana pblica, o programa de governo partiu de um diagnstico do
cenrio de insegurana no Brasil contemporneo, apontando como proble-
mas: o descrdito nas instituies pblicas, a influncia acentuada do trfico
e uso de drogas na evoluo dos crimes, o ciclo crescente de impunidade, a
sistemtica violao de direitos humanos. Referiu-se, ainda, ao peso relativo
da pobreza e das injustias sociais como causa da violncia.
Conseqentemente, nomeou vrios problemas: insuficincia do policia-
mento ostensivo, quadros humanos mal preparados, escassez de efetivos e
equipamentos, distores salariais, mtodos de investigao policial ultrapas-
sados, corrupo, inquritos atrasados, registros de ocorrncias engavetados.
Na esfera judicial, identificou dficits nos quadros de promotores e juzes, res-
saltou o envelhecimento do Cdigo Penal, o congestionamento dos tribunais
e a morosidade da justia. Alm do mais, destacou a superpopulao dos pre-
sdios.
A partir deste diagnstico, o programa de governo teve por objetivo reto-
mar o controle da criminalidade mediante respeito aos princpios constitu-
cionais, rigoroso cumprimento das leis penais e fortalecimento das agncias
do sistema de segurana e justia. Em decorrncia, fixou quatro linhas de
ao: a) cooperao com os estados e municpios na defesa da segurana
pblica; b) justia mais rpida e acessvel para todos; c) reaparelhamento e
reorganizao dos rgos federais de segurana e fiscalizao; d) implementa-
o e aperfeioamento do sistema penitencirio previsto na legislao vigen-
te. Cada uma destas linhas de orientao vinha acompanhada de metas, entre
as quais apoio aos governos estaduais para construo, reforma, ampliao e
reequipamento de penitencirias e estabelecimentos prisionais.
O Governo Lula da Silva, em seu primeiro mandato (2003-2006) no
alterou substantivamente esses propsitos. Seu programa tambm investiu em
lei e ordem, prevendo medidas no muito distintas do governo anterior.
Porm, procurou superar o que lhe parecia descompasso no governo FHC:
elevada capacidade propositiva e baixa capacidade de execuo. diferena do
governo anterior, props-se atuar em duas direes: primeiramente, assumir
uma funo efetivamente coordenadora da poltica nacional de segurana,
imprimindo novos termos s relaes entre governo federal e governos esta-
duais, freqentemente conflitivas em virtude da natureza do pacto federativo
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no Brasil, como dito anteriormente. Assim o fez, por meio de convnios, nos
quais em troca de financiamento e recursos federais os governos estaduais se
comprometiam adoo de diretrizes nacionais para as polticas de seguran-
a pblica. Em segundo lugar, pela maior presena da sociedade civil organi-
zada nos conselhos encarregados da gesto de polticas setoriais.
Em seu segundo mandato (2007-2010), o atual governo federal procu-
rou aprofundar essa orientao com iniciativas mais localizadas. Embora ini-
ciada no governo FHC, a modernizao da polcia federal parece ter con-
quistado maior amplitude no governo Lula da Silva. Uma srie de
espetaculares operaes procurou combater o crime organizado, operaes de
lavagem de dinheiro, corrupo de autoridades, envolvendo lobistas, empre-
srios e polticos profissionais. Essas operaes revelam maior profissionaliza-
o do aparato policial bem como maior orientao tcnica e de inteligncia
nas investigaes. Ainda cedo para avaliar resultados, at porque a maior
parte dos inquritos tramita nas esferas judiciais, sem desfecho processual.
Ao lado dessas iniciativas, a criao do Programa Nacional de Segurana
Pblica com Cidadania (PRONASCI), sob o encargo da Secretaria Nacional
de Segurana (SENASP) do Ministrio da Justia. Seu escopo pretende arti-
cular o enfrentamento da criminalidade com aes sociais, priorizando a pre-
veno e o tratamento das causas que explicam o crescimento da violncia
nesta sociedade, sem abrir mo da aplicao de lei e ordem. Suas metas prin-
cipais residem na valorizao dos profissionais de segurana pblica, na rees-
truturao do sistema penitencirio, no combate corrupo policial e no
envolvimento da comunidade na preveno do crime. Envolve 94 aes, cuja
execuo requer parcerias entre foras policiais e organizaes da sociedade
civil organizada, mediante acordos e convnios celebrados entre o governo
federal e os governos estaduais e municipais, organizaes no-governamen-
tais e organismos internacionais.
Igualmente, preciso acrescentar aquelas aes de responsabilidade da
Secretaria Especial dos Direitos Humanos, vinculada ao gabinete da
Presidncia da Repblica, sobretudo programas de erradicao da tortura, de
proteo de testemunhas, de promoo de direitos, inclusive o direito segu-
rana para os grupos sociais vulnerveis violncia, como crianas e adoles-
centes, mulheres, negros, homossexuais.
No h dvidas quanto aos avanos conquistados pelos governos demo-
crticos. No obstante, no lograram alcanar inteiramente suas metas, sobre-
tudo porque no romperam com as heranas do regime autoritrio, ainda
incrustadas nos domnios da polcia e das prises. Buscaram conferir uma fei-
o modernizadora s polticas formuladas, a despeito de terem de agir no
interior de um quadro institucional conservador, dominado por atores que
reivindicam o monoplio do saber tcnico, no escutam especialistas fora de
seus crculos corporativos, no se sujeitam crtica externa, no prestam con-
tas sociedade, e o pior no se sentem responsabilizados pelas conse-
qncias de suas aes.
OS CONSTRANGIMENTOS SOCIAIS, POLTICOS E INSTITUCIONAIS

certo que os governos tm atuado em um ambiente pleno de constrangi-

mentos sociais, polticos e institucionais, o que dificulta e limita o alcan-
ce de seus resultados.
Segundo levantamento, realizado pelo instituto de opinio pblica Data
Folha, entre 1996 e 2000, a preocupao dos brasileiros com segurana foi
crescente, alcanando seu maior percentual (13%) no ms de junho desse
ltimo ano. Nos anos seguintes, a despeito de oscilaes conjunturais, os per-
centuais voltaram a acusar crescimento, possivelmente impulsionados por
graves crimes de repercusso nacional que abalaram a opinio pblica.
Igualmente que o antecessor, o governo Lula da Silva foi freqentemente
sacudido por ondas de mortes causadas pelo trfico de drogas nas favelas do
Rio de Janeiro (2005), ensejando a interveno do Exrcito ou a rebelio nos
presdios de So Paulo (2006) com repercusso internacional.
No havia, at fins da dcada de 1990, estatsticas oficiais de criminali-
dade para o pas em seu conjunto
2
, lacuna que comeou a ser suprida seno
recentemente. Os dados disponveis, para os anos de 1999 a 2001, divulga-
dos pela SENASP revelam que, relativamente ao pas como um todo, as taxas
de crimes violentos por cem mil habitantes - homicdio, roubo, roubo segui-
do de morte, extorso mediante seqestro, trfico de droga, estupro - so,
grosso modo, superiores a de outros pases com caractersticas de organizao
social comparveis s do Brasil. A taxa de homicdios para o Brasil (26,70
homicdios por cem mil habitantes, ano de 2000) foi um pouco menor do
que a mdia esperada para pases com renda baixa e mdia (=32,1 homicdios
por cem mil habitantes). [Cf. OMS, 2002]. Considerando o perodo de 1991
a 2000, essa taxa cresceu, para o pas como um todo 72,58%. Convm notar
2 Apenas para a mortalidade por causas externas, categoria que inclui os homicdios, h
dados nacionais. Contudo, provm do Ministrio da Sade e no da rea de segurana e
justia do governo federal.
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que o Brasil estava em primeiro lugar, em 1999, no ranking de mortes por
homicdios de jovens entre 15 a 24 anos, com taxas de 86,7 e 6,5 por cem
mil, respectivamente para os sexos masculino e feminino. So taxas mais do
que o dobro daquelas para pases como Mxico e Rssia (www.paho.org).
Essas tendncias foram crescentes ao longo da dcada de 1990, come-
ando a perder fora nos seus anos finais, perodo que coincide com o segun-
do mandato FHC. A partir desse perodo, as taxas de homicdio vm apon-
tando declnio, nas regies metropolitanas do Rio de Janeiro e de So Paulo,
cujas razes ainda no so bem conhecidas (Adorno, 2005). Algumas hipte-
ses tm alimentado o debate acadmico, entre as quais: a desacelerao do
crescimento demogrfico entre os estratos etrios juvenis; os investimentos
em poltica social e em segurana pblica, reduzindo as oportunidades de
envolvimento de crianas e adolescentes com o crime; a poltica de desarma-
mento cujo impacto, por sua vez, estreitou o acesso, anteriormente despido
de constrangimentos, s armas de fogo; melhorias no desempenho das pol-
cias, em virtude da expanso das polcias comunitrias e da inteligncia poli-
cial, dos equipamentos tcnicos (como georeferenciamento) para monitora-
mento de reas de maior incidncia de crimes assim como institucionalizao
de mecanismos como as ouvidorias no controle do uso abusivo da fora letal.
Ao lado desses aspectos, nunca demais lembrar o papel das mudanas nos
padres de crime e de delinqncia. Sabe-se que est havendo transio no
consumo de drogas, da maconha e cocana para as drogas sintticas. Estas
parecem dispor de menor potencial ofensivo integridade fsica dos protago-
nistas desse comrcio ilegal. Os conflitos nas relaes entre vendedores e con-
sumidores no convergem necessariamente para desfechos fatais. Na mesma
direo, a exemplo do que se passou recentemente na Colmbia, o prprio
crime organizado teria evoludo no sentido de controlar as mortes gratuitas,
pois que atraem ateno da polcia e da mdia impressa e eletrnica, pertur-
bando o fluxo regular dos negcios.
O crescimento dos crimes e da violncia no Brasil , em grande medida,
conseqncia da emergncia e disseminao do crime organizado no Brasil,
em especial em torno do trfico de drogas, fenmeno intensificado a partir da
dcada de 80 do sculo passado (Zaluar, 2004). Como se sabe, o trfico de
drogas necessita de um mercado consumidor em emergncia, busca de
novas experincias sociais e que disponha de meios suficientes para aquisio
regular de drogas. Para funcionar, esse mercado requer o concurso de cidados
empobrecidos, sem trabalho ou sem perspectiva de futuro definido, para,
como trabalhadores assalariados, exercerem controle da distribuio de dro-
:,
gas, do ponto de vendas, da circulao de dinheiro, das dvidas contradas
quer por consumidores quer por pequenos vendedores. Em contrapartida,
eles devem obedecer a comandos externos, inclusive matar desafetos e pro-
mover a desordem urbana, ateando fogo em prdios privados e pblicos
(como delegacias de polcia), destruindo veculos de transporte pblico e
determinando o fechamento do comrcio varejista, como jamais visto, na
cidade de So Paulo, dos dias 12 a 16 de maio de 2006, cujo resultado o
nmero oficial de 439 mortos.
No se sabe ao certo, como todos esses fatores interagem entre si e qual
o peso de cada um na reduo do homicdio, cuja representao, para o
Estado de S. Paulo e regio metropolitana segue nas figuras abaixo:
Grfico 1. Evoluo dos homicdios. Estado de S. Paulo, Regio Metropolitana
(GSP) e Municpio da capital. 1996-2007.
Fonte: Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados - SEADE
Esse cenrio social afeta o controle pblico da ordem social, justamente
porque a evoluo dos crimes no foi acompanhada de mudanas radicais no
sistema de justia criminal, em todos os seus segmentos - aparelho policial,
aparelho judicial e sistema penitencirio, a despeito dos esforos governa-
mentais. Seus sintomas mais visveis so as dificuldades e desafios enfrentados
pelo poder pblico em suas tarefas constitucionais de deter o monoplio esta-
tal da violncia, sintomas representados pela sucesso de rebelies nas prises,
grande parte delas organizadas de dentro dos crceres por dirigentes do crime
organizado, como o Primeiro Comando da Capital, responsvel pelo motim
simultneo de 63 estabelecimentos penitencirios no estado de So Paulo,
naquele mesmo ms de maio, com mobilizao de cerca de 80.000 presos.
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46,63
44,93
47,04
52,43
51,09
49,33
43,89
40,20
31,54
22,98
18,40
14,20
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Capital Gde SP(1) Interior Estado
CRIME, VIOLNCIA E PUNIO
P
olticas de segurana pblica e justia criminal so ainda influenciadas
por sentimentos coletivos quanto punio. corrente o sentimento
coletivo de que os crimes cresceram, se tornaram mais violentos, porm no
so punidos. compreensvel que esse sentimento suscite, em no poucos
segmentos da sociedade, obsessivos desejos punitivos, que compreendem
desde a reforma das leis penais no sentido de suspender benefcios que hoje
parecem proteger os criminosos, at a aplicao de medidas como a pena de
morte ou a tolerncia para com execues sumrias de suspeitos de haver
cometido crimes. Pesquisa em andamento no NEV-CEPID/USP pretendeu
justamente responder a tais inquietaes presentes no debate e na opinio
pblica. Empiricamente, a pesquisa consiste em estudo sociolgico da impu-
nidade penal no municpio de S. Paulo
3
. Trata-se de caracterizar, entre um
universo de crimes determinados, a desistncia de aplicao de sanes
penais. Buscou-se isolar possveis circunstncias e/ou fatores que favorecem
a distribuio seletiva de punio bem como identificar as possveis causas
(ou conjunto associado de causas) que a explicitam. A avaliao do desem-
penho da polcia civil em suas atribuies de polcia judiciria verificada
atravs da converso de ocorrncias policiais (BOs) em inquritos policiais
(IPs). Apenas 5,48% desses registros se converteram em inqurito policial,
conforme Tabela 1 a seguir.
3 Cf. Estudo da impunidade penal no municpio de S. Paulo, 1991-1997, em andamento.
Sob coordenao de Srgio Adorno, Wnia Pasinato e atualmente Cristina Neme, a pes-
quisa contou com a participao de Carlos Henrique Ferreira, Carlos Eduardo
Barbalarga, Cssia Santos Garcia, Cristiane Lamim de Souza Aguiar, Dalila Vasconcellos,
Diego Jair Vicentin, Helena Bartolomeu, Joo Marcelo Gomes, Mariana Mendona
Raupp, Marcelo Santana de Oliveira, Otvio Albuquerque, Renato Oliveira de Faria e
Ricardo Rosa, Patrcia Carla e Marcelo B. Nery. Projeto financiado pela FAPESP (NEV-
CEPID/USP, www.nevusp.org) e pelo CNPq. Maior detalhamento da metodologia,
encontra-se em Adorno, Pasinato e Carla (2008).
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zo z:
Tabela 1. Total de Boletins de Ocorrncia Registrados, total de Boletins
de Ocorrncia convertidos em Inquritos Policiais distribudos
segundo o grupo de classificao e a natureza do crime.
Grupo/natureza Total de Bos Total Bos Convertidos %
Crimes no violentos 211832 8216 3,88
Furto 202632 6553 3,23
Furto qualificado 7811 414 5,30
Uso de entorpecentes 1389 1249 89,92
Crimes violentos 117418 9553 8,14
Estupro 1630 364 22,33
Homicdio 4913 2954 60,13
Roubo 109831 5362 4,88
Latrocnio 372 250 67,20
Trfico de entorpecentes 672 623 92,71
Ocorrncias no criminais 15517 1139 7,34
Encontro de cadver 167 105 62,87
Morte a esclarecer 1618 500 30,90
Resistncia seguida de morte 82 68 82,93
Verificao de bito 13650 466 3,41
Total 344767 18908 5,48
Fonte: Livros de Registro de Boletins de Ocorrncia e Livros de Registro de Inqurito Policial
3 Seccional/ SSP-SP
Pesquisa: Estudo da Impunidade Penal. Municpio de So Paulo, 1991-1997.
Essa proporo maior (8,14%) para crimes violentos. E, entre os crimes
violentos, as maiores propores de registros convertidos em inquritos cor-
respondem ao trfico de drogas (92,71%), em geral resultado de flagrante; a
latrocnio, isto , roubo seguido de morte (67,20%) e a homicdio (60,13%).
quase trs vezes maior a proporo de ocorrncias violentas que se conver-
tem em inqurito (8,14%), do que no-violentas (3,88%). flagrante a
pouca disposio das agncias policiais civis em investigar crimes. Tudo indi-
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ca que seja menor a inclinao das vtimas em denunciar tentativas s autori-
dades policiais e/ou menor a motivao destas em promover seu registro e sua
conseqente investigao. Essa tendncia pode estar refletindo, por um lado,
a desconfiana dos cidados nas agncias policiais encarregadas de investigar
crimes e apurar responsabilidade penal, ou ainda o medo do contato com a
agncia policial. Ao mesmo tempo, revela a seletividade dos agentes e das
agncias policiais na resoluo de casos.
POLTICAS PENITENCIRIAS
A
t o final da dcada de 1980, as mudanas na legislao penal buscavam
amenizar os efeitos indesejveis de uma poltica penal excessivamente
centrada em torno da privao da liberdade, reservando tal pena aos delin-
qentes reincidentes ou que haviam cometido crimes de intensa gravidade.
Entre as mudanas verificadas na legislao penal, alterou-se a classificao
das penas, cuja tipologia passou a reconhecer ao lado das penas privativas de
liberdade de larga aceitao e aplicabilidade entre os magistrados brasileiros
, penas restritivas de direito e multa. No obstante os esforos legislativos, os
projetos que favorecem a aplicao de penas alternativas priso tendem a
no ser cumpridos, por fora da ausncia de previses oramentrias.
Essas inovaes legislativas tm contribudo muito pouco para alterar o
desequilbrio entre o crescimento da criminalidade - mais particularmente da
chamada criminalidade urbana violenta - e as taxas de produo da justia
criminal, sempre a reboque dos acontecimentos e da superpopulao dos
presdios. Tudo se passa como se bastassem leis justas e perfeitas para que o
sistema de justia criminal, nisto includo o sistema penitencirio, pudesse
funcionar de modo a atender suas demandas, as demandas da opinio
pblica e os requisitos de controle social eficaz. Permanecem intocveis os
pontos de estrangulamento e as zonas de tenso que fragmentam o sistema
de justia criminal em reas descontnuas de competncia, fragilmente inte-
gradas entre si, somente capazes de ofertar insegurana populao, em
lugar de proteo.
No incio da dcada de 1990, essa tendncia humanista da reforma da
legislao penitenciria foi interrompida sob presso da opinio pblica, inse-
gura face sucesso de crimes violentos, sobretudo seqestros seguidos da
morte da vtima, ocorridos em todo o pas. Introduz-se a figura penal do
crime hediondo, de m sustentao jurdica. Essa legislao agravou as sen-
tenas nos casos de extorso mediante seqestro, em especial aqueles que
zy
resultam na morte da vtima. Na mesma direo, cinco anos mais tarde, edi-
tada a lei do crime organizado com o propsito de incorporar essa modalida-
de, antes inexistente, na legislao penal, visando alcanar igualmente os cri-
mes conexos. Votadas em contextos de comoo nacional, por iniciativa
apressada quer do governo federal quer do parlamento, sequiosos por respos-
tas firmes e imediatas ao clamor popular, ambas iniciativas no produziram os
resultados esperados, alm do descrdito e da crtica que granjearam entre
juristas e operadores tcnicos do direito penal.
Decorrncia em parte do endurecimento na aplicao das penas para os
crimes violentos o encarceramento massivo de delinqentes, condenados ou
aguardando sentena judicial, sobretudo lideranas do crime organizado. Essa
tendncia tem pressionado os governos estaduais e o governo federal a inten-
sificar a expanso do sistema penitencirio, mediante programa de construo
de novos edifcios. Desde as quatro ltimas dcadas do sculo passado, a tni-
ca dominante das polticas pblicas penitencirias no Brasil tem sido a de pro-
mover a segregao e o isolamento dos sentenciados. (ADORNO & FISCHER,
1987; SALLA, 2006).
Durante a ditadura (1964-1985), o sistema penitencirio foi completa-
mente envolvido pela poltica de segurana nacional. Adotando como diretri-
zes a conteno da oposio poltica e da criminalidade a qualquer custo e o
encarceramento arbitrrio de suspeitos e perseguidos, essa poltica contribuiu
para a superlotao das cadeias pblicas e presdios. Apesar do retorno ao esta-
do de direito e democracia (1985-1989), por largo tempo persistiram: pri-
ses para averiguaes sem ordem judicial; assombrosa atividade clandestina
das organizaes para-militares; elevada impunidade nas graves violaes de
direitos humanos, inclusive naquelas de responsabilidade direta do Estado
como torturas enquanto mtodos usuais de investigao nas delegacias e dis-
tritos policiais; arbtrio na aplicao das normas regimentais, nisto includo o
uso de celas fortes como instrumento de conteno e represso da massa car-
cerria e maus tratos impingidos cotidianamente aos presos. Ademais, a ausn-
cia na proteo de direitos consagrados em convenes internacionais (direito
ao trabalho, profissionalizao, escolarizao, tratamento humano digno, assis-
tncia jurdica e social) colocou em evidncia, nos dez anos seguintes ao retor-
no do pas ao estado de direito (1985-95), a falncia das prises.
Os governos FHC e Lula da Silva so herdeiros desse cenrio institucio-
nal. Agiram, contudo, no interior de um quadro tenso e delicado: o de ter de
aplicar lei e ordem com rigor, no raro respondendo aos apelos das presses
pblicas, e ao mesmo tempo respeitar direitos humanos de presos sob tutela
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e custdia da justia penal. Para tanto, as aes governamentais objetivaram:
a) aumentar a oferta de vagas no sistema penitencirio e reduzir drasticamen-
te a superpopulao carcerria; b) criar penitencirias subordinadas ao gover-
no federal, para o cumprimento de penas determinadas pela justia penal
federal; c) promover e financiar a edificao nos estados federados de peni-
tencirias de segurana mxima para conter os chefes do trfico de drogas e
de outras atividades do crime organizado.
O crescimento da populao prisional uma realidade, conforme ilus-
trado na tabela seguinte:
Tabela 2. Populao encarcerada e taxa por
100.000 habitantes. Brasil, 1988-2003.
Ano Presos Taxa
1988 88.041 65,2
1993 125.152 83,2
1995 148.760 95,4
1997 170.207 108,6
2000 211.953 134,9
2002 248.685 146,5
2003 308.304 181,5
2004 336.358 184,8
2005 361.402 196,2
Fonte: DEPEN, Ministrio da Justia
Em um espao de sete anos, a populao encarcerada, no pas, cresceu
410,6%. A taxa de populao prisional por 100.000 habitantes, no ano de
2005 (196,2) mais alta do que na Itlia (40 presos por 100.000 habitantes),
Sucia (60/100.000 hab), Inglaterra (90/100.000 hab), todavia mais baixa
do que a frica do Sul (400/100.000 hab.) e Estados Unidos (690/100.000
hab). (http://resistir.info/eua/sistema_prisional.html).
Nos planos governamentais, props-se a edificao de um estabeleci-
mento de segurana mxima por regio (Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e
Centro-Oeste), com duzentas vagas cada um, distribudas em pavilhes inde-
z,
pendentes com 50 vagas, destinados aos presos de alta periculosidade e orga-
nizados para o crime. Formulado no ltimo ano da gesto FHC (2002), este
propsito prosseguiu na gesto Lula da Silva, o qual elaborou um Programa
de Modernizao do Sistema Penitencirio Nacional, previsto no Plano
Plurianual 2004/2007. O Programa que resultou na publicao O Sistema
Penitencirio no Brasil: Diagnstico e Propostas (DEPEN-Ministrio da
Justia, 2006) estimou em 70.000 o deficit de vagas no Brasil. No item cons-
truo e ampliao dos estabelecimentos penitencirios estaduais, a execuo
oramentria foi de 68,60%; no item reforma dos estabelecimentos peniten-
cirios estaduais, a proporo foi ainda bem menor, 34,26% (DEPEN-
Ministrio da Justia, 2006).
Muitos problemas, acumulados historicamente, custam a ser efetivamen-
te enfrentados, entre os quais: formatao burocrtica ineficiente; persistncia
de padres normativos ultrapassados de gesto administrativa sujeitos aos
interesses corporativos; crescimento acelerado da populao carcerria em
descompasso com a capacidade dos governos estaduais de proverem recursos
humanos qualificados sobretudo para enfrentar problemas mais complexos,
de controle e segurana dos estabelecimentos, que envolvem vigilncia e fis-
calizao do fluxo de pessoas, equipamentos (como armas e celulares) e de
informaes. A interao de todos esses fatores, materializada em densa rede
de relaes sociais, implica a manuteno do status quo, vale dizer do quadro
poltico-institucional onde predomina o uso da fora e da violncia em pre-
juzo de padres democrticos de controle e conteno da criminalidade.
Venha de onde e de quem vier, a violncia constitui cdigo normativo de
comportamento. Tudo passvel de querela: confrontos entre quadrilhas; sus-
peita de delao; envolvimento no trfico de drogas, na explorao de ativi-
dades internas, no trfico de influncias sobre os poderosos, sejam aqueles
procedentes da massa carcerria ou da equipe dirigente; posse de objetos pes-
soais; obteno de favores sexuais, o que compromete no apenas os presos,
sobretudo os mais jovens e primrios, muitas vezes comercializados no inte-
rior da populao, mas tambm suas esposas, suas companheiras e suas filhas;
manuteno de privilgios conquistados ou cedidos; disputas de postos de tra-
balho. No raro, verificam-se homicdios praticados com requintes de barba-
ridade, veiculados boca a boca como sinais de virilidade e coragem. Afora esse
espectro de violncia, haveria que se contabilizar os estupros, as agresses de
uns contra outros, os acertos de contas verificados notadamente durante as
rebelies e motins, os pactos de morte e a confrontao, vezes dramtica,
entre presos organizados no interior das prises e as autoridades constitudas.
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No outro plo desse circuito de violncia esto os agentes de segurana
penitenciria. O despreparo e a formao direta no mundo da violncia, bai-
xos salrios, inadequadas condies de trabalho, inexistncia de carreiras que
permitam ascenso na escala funcional, nmero insuficiente de pessoal com-
parativamente ao tamanho da populao prisional, regime de trabalho esti-
mulante de stress emocional vm adicionar mais tenso a esse ambiente insti-
tucional frgil, precrio, onde tudo a vida, as coisas, as relaes interpessoais
tm que ser permanentemente negociadas.
certo que a expanso da oferta de vagas vem fazer face existncia de
dficits. Mas, igualmente certo, que o encarceramento em massa, em espe-
cial de lideranas do narcotrfico e de outras modalidades de crime, trouxe
paradoxalmente para dentro das prises o crime organizado. Este se beneficia
de high tech representada pelos celulares e centrais telefnicas, da complacn-
cia de agentes institucionais de controle, de vasta rede de apoio externo cons-
tituda de familiares dos presos, no estando mesmo excluda a participao
de advogados, alm da opressiva dominao dos mais fortes sobre os mais fra-
cos. Polticas, como a implantada pelo governo do Estado de So Paulo, de
isolamento rigoroso das lideranas do crime organizado e dos movimentos
carcerrios, enfeixadas sob a nomenclatura RDD Regime Disciplinar
Diferenciado somente tm contribudo para acentuar a violncia, ampliar a
rede de coero de uns sobre outros e, ainda pior, criar condies favorveis
para o enraizamento cada vez maior do crime organizado tanto entre os pre-
sos quanto, no entorno das prises, na sociedade inclusiva. Sair deste crculo
cerrado que ope aplicao de lei e ordem proteo dos direitos humanos,
como se fossem domnios irreconciliveis, constitui maior desafio s polticas
pblicas de segurana e justia formuladas e implementadas por governos
democraticamente eleitos.
Srgio Adorno. Professor Titular, Departamento de Sociologia (FFLCH), coor-
denador do Ncleo de Estudos da Violncia (NEV-CEPID-USP), coordenador
da Ctedra UNESCO de Educao para a Paz, Direitos Humanos, Democracia
e Tolerncia, sediada no Instituto de Estudos Avanados (IEA-USP) e pesquisa-
dor I-B do CNPq. Coordenador da rea de Sociologia da CAPES. e-mail: sador-
no@usp.br
z;
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