Vigilancia Social

VIGILANCIA SOCIAL: TEORA Y PRCTICA EN EL PER
Investigaciones
BREVES 20
VIGILANCIA SOCIAL: TEORA Y PRCTICA EN EL PER

Julio Gamero Zoila Cabrera Juan Carlos Corts Caroline Gibu
Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo
Edicin: Lima, mayo de 2004 Impreso en el Per Consorcio de Investigacin Econmica y Social www.consorcio.org
Edicin: Martha Alvarez Arte de cartula: Elena Gonzlez Hecho el Depsito Legal No. 1501162004-2992 Impreso por Ediciones Nova Print S.A.C. ISBN 9972-804-28-3
El Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) est conformado por ms de treinta instituciones de investigacin o docencia y cuenta con el auspicio del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID), la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) y otras fuentes de cooperacin. Este documento es resultado del proyecto Mapeo de Experiencias de Vigilancia Social, auspiciado por DFID-Embajada Britnica y Oxfam GB. El CIES no comparte necesariamente las opiniones vertidas en el presente libro, que son responsabilidad exclusiva de sus autores.
Contenido
INTRODUCCIN 1. PARA ENTENDER LA VIGILANCIA 1.1. Participacin ciudadana: enfoques y modalidades de participacin 1.1.1. La vigilancia como ejercicio de ciudadana (derecho/valor) 1.1.2. La vigilancia y la eficiencia en la gestin pblica (medio) 1.1.3. La vigilancia ms all de lo estatal y pblico 1.2. La conceptualizacin de la vigilancia 1.2.1. Los conceptos clave 1.2.2. Las reas temticas objeto de la vigilancia 1.2.3. Los tipos de prcticas de vigilancia 1.2.4. Los niveles de la vigilancia 1.3. Los actores de la vigilancia 1.3.1. Los actores de la demanda: la sociedad civil 1.3.2. Los actores desde la oferta: el Estado 2. EL ESTADO DE LA VIGILANCIA 2.1. Situacin de la vigilancia social: un balance breve 2.1.1. Las instituciones de la sociedad civil 2.1.2. Las instituciones del Estado 2.2. Las prcticas y condiciones de la vigilancia 2.2.1. Las prcticas identificadas
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Vigilancia social: Teora y Prctica en el Per
2.2.2. 2.2.3. 2.2.4. 2.2.5. 2.2.6.
Los temas de la vigilancia Los comits mixtos Estado/sociedad civil Condicionantes de la vigilancia Divisin del trabajo para la vigilancia Algunos problemas y soluciones en la prctica de la vigilancia
36 36 37 37 38 41 41 41 43 45 57 57 59 62 66 68 70 75
3.
LA VIGILANCIA SOCIAL EN EL PER 3.1. El Estado como actor de la vigilancia 3.1.1. Las instituciones que ejecutan programas sociales 3.1.2. Los organismos reguladores y supervisores 3.2. La legislacin existente: alcances y limitaciones 3.3. Algunas experiencias en el pas 3.3.1. Gobierno Local: el caso de Santo Domingo de Morropn Piura 3.3.2. Gobierno Regional: el caso de Tarapoto San Martn 3.3.3. Gobierno Central 3.3.4. Organizaciones sociales de base: el caso de una federacin de mujeres Lima 3.3.5. Organizaciones de la sociedad civil ONGs: el caso de la Red Interquorum Arequipa 3.3.6. Las asociaciones de consumidores: una modalidad de vigilancia ciudadana
4.
REFLEXIN FINAL: HACIA UN SISTEMA DE VIGILANCIA
ANEXO Polticas de participacin del BID y del Banco Mundial BIBLIOGRAFA MARCO NORMATIVO SOBRE VIGILANCIA NDICE DE SIGLAS
81 85 92 95
Contenido
Introduccin
Esta publicacin recoge un resumen del estudio que ha realizado un equipo del Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (Desco) y Ciudadanos al Da (CAD) sobre el mapeo y las experiencias de vigilancia social en el Per. Dicho estudio fue una iniciativa del grupo impulsor del Sistema de Vigilancia Social (SIVISO), conformado por Oxfam GB, Propuesta Ciudadana, DFID-Embajada Britnica, Proyecto CTT-Pontificia Universidad Catlica del Per, Defensora del Pueblo y la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza. El propsito central de esta investigacin es ofrecer a los no especialistas una primera aproximacin al tema. Por ello, el texto incluye una parte conceptual (seccin 1), una evaluacin del estado de la vigilancia (seccin 2), un mapeo de la vigilancia social en el Per (seccin 3) y algunas sugerencias para la organizacin de un sistema de vigilancia social nacional. La presente publicacin ha sido posible gracias al apoyo financiero y tcnico de DFID y Oxfam GB, apoyo que el grupo impulsor reconoce y agradece. CARLOS E. ARAMBUR Director Ejecutivo Consorcio de Investigacin Econmica y Social
Para entender la vigilancia
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1. Para entender la vigilancia
La vigilancia ciudadana constituye un avance significativo en el desarrollo de la vida en democracia. En los ltimos aos, esta actividad ha cobrado gran importancia en nuestro pas debido a los sucesos de corrupcin y a la mala utilizacin de los recursos del Estado durante la dcada de los noventa. Prueba de ello es el nmero cada vez mayor de instituciones y personas que se hallan comprometidas en esta tarea. Vigilancia social, vigilancia ciudadana, control social, veedura ciudadana, control ciudadano, observatorio social son slo algunos de los trminos utilizados. Esta profusin de trminos indica que se trata de un concepto en formacin, adems de que existe una serie de prcticas que an deben sistematizarse. El concepto y las prcticas giran alrededor de un proceso que tiene como punto central la atencin que el ciudadano (la sociedad civil) ejerce sobre la accin del Estado en sus mltiples facetas: a cunto asciende el gasto pblico?, cmo se gasta?, en qu se gasta?, han sido adecuados los procedimientos seguidos?, se est cumpliendo con lo establecido en los acuerdos internacionales? Si bien inicialmente el foco de atencin estuvo dirigido hacia el Estado, una visin ms amplia considera tambin como objeto de vigilancia cualquier espacio de ejercicio de poder. En este sentido, el concepto de vigilancia ciudadana enmarcara acciones desde la sociedad civil vinculadas, por ejemplo, a la supervisin de los derechos laborales; a la violencia domstica o al maltrato infantil; al monitoreo medio ambiental, y a la vigilancia efectuada a empresas proveedoras de servicios pblicos, entre otros.
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En el ejercicio de la vigilancia se encuentran ciudadanos individuales u organizados. No existe sustento suficiente para que la vigilancia se concentre slo en las organizaciones sociales. Quizs una visin ms orientada a la incorporacin de la participacin ciudadana en las polticas sociales privilegie los actores colectivos y circunscriba su objeto a la accin del Estado, pero la vigilancia entendida como un ejercicio ciudadano, ciertamente tiene un mayor alcance. Asimismo, el Estado tambin debe ser considerado como actor de la vigilancia en la medida que es el que proporciona la informacin, insumo clave para el ejercicio de esta actividad, adems de que debe mostrar disposicin para ser vigilado con lo que revela una voluntad poltica hacia la vigilancia. El Estado aporta los elementos que completan la bidireccionalidad del ejercicio de la vigilancia: por un lado, la intencin de los ciudadanos de ejercer este derecho, y por otro, la disposicin del Estado de proporcionar la informacin necesaria para que ello sea posible. En otras palabras, la actitud del Estado, reflejada en la transparencia en la rendicin de cuentas y en la voluntad poltica, es fundamental en el proceso de construccin de una cultura de vigilancia que supone trabajo conjunto e interaccin con la sociedad civil. El Estado cumple un rol de facilitador, pero no puede ejercer la vigilancia hacia s mismo ya que sera juez y parte. La mayor disposicin del Estado para brindar informacin que facilite las acciones de vigilancia es consecuencia no slo del proceso de fortalecimiento de la sociedad civil, sino tambin de las condicionalidades positivas que estn ejerciendo las multilaterales y el sistema internacional en el marco de la construccin de la gobernabilidad global. El ejercicio ciudadano de la vigilancia fortalece a la sociedad civil en la medida que ayuda a situar en un nivel cualitativamente distinto su relacin con el Estado. ste, cuya administracin transitoria la tiene un determinado gobierno, busca de manera natural, una vez elegido, autonoma respecto de sus electores (los ciudadanos). La vigilancia ciudadana/social le hace recordar al gobernante que el eje de su accin es el ciudadano y que el gobierno es solamente su agente.
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1.1. PARTICIPACIN CIUDADANA: ENFOQUES Y MODALIDADES DE PARTICIPACIN La participacin ciudadana supone un determinado tipo de relacin entre el Estado y la sociedad civil. Dicha interaccin no opera en abstracto, guarda correspondencia con la naturaleza del Estado y con el grado de desarrollo de la sociedad civil en un momento determinado. La participacin ciudadana puede ser vista como un valor en s misma y como un medio. Cada una de estas visiones define su mbito, el campo de actuacin del ciudadano, los resultados que se esperan de dicho proceso y la definicin o el rol de los actores participantes. El accionar del Estado suele ser definitorio en materia de la predominancia de una visin sobre otra, ya que ste tiende a desarrollar un manejo instrumental de la nocin de participacin ciudadana, inclusive cuando se halla en presencia de una sociedad civil con capacidad de hacer visibles sus demandas. La concepcin de vigilancia desde la sociedad civil ha estado por lo general ms vinculada a la nocin de ciudadana y ejercicio de derechos (valor), mientras que desde el Estado y las multilaterales el nfasis se ha dado en considerarla como un medio para lograr mayor eficiencia en las polticas pblicas. La fortaleza de la sociedad civil, su visibilidad y los recursos de movilizacin con los que cuente constituyen elementos claves que influyen en las diversas modalidades de participacin ciudadana. El ciudadano puede ser un simple receptor pasivo de la informacin ofrecida por las entidades pblicas, o puede darse el caso de que las instituciones soliciten y tomen en cuenta las opiniones y expectativas de sus clientes (ciudadanos u organizaciones de la sociedad civil) y las utilicen como retroalimentacin en la toma de decisiones; sin embargo, la participacin activa propiamente dicha, es aquella que implica una actividad concreta por parte de los ciudadanos y que supone negociacin y espacios de decisin. A pesar de que la vigilancia no es un concepto totalmente definido, se puede afirmar que es una modalidad de participacin activa en donde los ciudadanos tienen la iniciativa de hacer que sta se haga efectiva. Consiste bsicamente en utilizar determinadas herramientas para vigilar el compor-
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Visiones de la participacin y actores comprometidos

Tipo de participacin Definicin de participacin Campo de la participacin Resultados de la participacin Afirmacin de prcticas y procedimientos democrticos Fortalecimiento formal de organizaciones e instituciones del Estado Definicin de los actores participantes Actor nico: la comunidad como un todo indiferenciado Actor vanguardia: restringido a algunos actores de la sociedad civil Actores relacionados y diferenciados
Como valor
Movilizacin de la energa participativa de la comunidad
Promocin de procedimientos participativos e incidencia en aspectos de cultura poltica
Como medio
Medio para lograr objetivos concretos que permitan un cambio en la situacin de desventaja en la que se encuentra una poblacin
Fines precisos o problemas concretos por resolver
Cambios en la situacin de la poblacin y en el sistema de toma de decisiones
Actor vanguardia: restringido a algunos actores de la sociedad civil Actores relacionados y diferenciados
Fuente:
Documento elaborado en la Direccin de Calidad de Servicios y Evaluacin de Gestin. Coordinador, Lic. Eduardo HALLIBURTON, con participacin de: Lic. Rut FISZELEW, Lic. Mara Ins Alfaro, Lic. Evangelina PETRIZZA.
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tamiento de sujetos establecidos (particularmente el Estado). La interaccin supone que el vigilado cumpla con ciertas normas o estndares y se pretende promover un cambio en el vigilado. Pueden existir diferentes grados o capacidades para involucrarse, pero se asume cierta distancia con el vigilado aunque se pueden generar espacios de negociacin e influencia frente al objeto de la vigilancia. 1.1.1. La vigilancia como ejercicio de ciudadana (derecho/valor) Dentro de una concepcin de ciudadana, la posibilidad del ejercicio de un conjunto de derechos polticos, sociales y culturales de parte de los ciudadanos toma el nombre de participacin ciudadana. As se la define como el derecho que tenemos todas y todos los ciudadanos de tomar parte en la vida social y poltica de nuestra comunidad y del pas en general. Podemos participar en la toma de decisiones sobre aspectos que consideramos importantes, por ejemplo en la eleccin de autoridades y en el control de la gestin de stas para que cumplan su labor (Lora, 2001). La nocin de derecho permite hacer viable un concepto de participacin ciudadana que se vincula con cualquier espacio donde se ejerce poder, tanto pblico como privado, pudiendo definirse como el ... proceso gradual mediante el cual se integra al ciudadano en forma individual o participando en forma colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalizacin, control y ejecucin de las acciones en los asuntos pblicos y privados que lo afectan en lo poltico, econmico, social y ambiental para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y del de la comunidad en que se desenvuelve (Gonzlez Ballar, 1999). Tambin existen enfoques que privilegian las acciones del Estado para una mayor eficiencia en la gestin pblica como el objeto principal de la vigilancia de la sociedad civil, pero sealando que dicha capacidad de involucrarse no supone la sustitucin de las competencias estatales ni tampoco el reemplazo de la responsabilidad que tiene el Estado para con el conjunto de los ciudadanos. As se dice que la participacin es una accin transformadora, de empoderamiento, desarrollo de capacidades, que sita en un contexto de relaciones de poder Estado-sociedad civil () La participacin de los y las ciudada-
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nas implica gestin legtima y concertada, posibilidad de control y rectificacin, por tanto es un aporte a la legitimidad y eficiencia del Estado (Asalde, 2001). Cabe sealar que los enfoques presentados no son excluyentes, sin embargo, el que se refiere a la nocin de derecho ciudadano estara incluyendo a aquel que centra su atencin en la accin estatal. Dicho enfoque comprendera adems de la vigilancia sobre la cosa pblica (vigilancia social), los espacios productores de bienes pblicos (medio ambiente, servicios pblicos), los relativos a las relaciones laborales (derechos laborales), as como aquellos que se conciben como estrictamente privados (en el seno del hogar). 1.1.2. La vigilancia y la eficiencia en la gestin pblica (medio) La eficiencia en la gestin pblica, sobre todo en los procesos de diseo e implementacin de los programas sociales, es un objetivo al que se orientan los esfuerzos del Estado y de la cooperacin internacional (El BID y el BM han promovido la participacin en sus proyectos). Parece ser que se ha encontrado en la participacin de los beneficiarios un elemento fundamental hacia el logro de dicho objetivo, as como para alcanzar la eficacia y la sostenibilidad de las intervenciones. En trminos de la vigilancia social, la participacin de los beneficiarios se convierte en un requisito previo. En una visin ms vinculada a la gestin y ciclo de los proyectos sociales, interesa esa participacin ciudadana concentrada en los beneficiarios de la intervencin desde la etapa inicial de identificacin y diseo de la iniciativa. Una segunda consideracin es la inclusin de espacios de participacin de la poblacin beneficiaria durante la ejecucin del proyecto, espacios que suelen vincularse con experiencias diversas de vigilancia social (en un programa de desayunos escolares, por ejemplo, sera el seguimiento de la calidad y oportunidad de las raciones escolares). Una tercera consideracin se articula con los procesos de sistematizacin y evaluacin de la iniciativa en algn momento intermedio o cuando sta ya ha culminado. En este ltimo caso, la vigilancia social se ejercera sobre los efectos e impacto del proyecto, es decir si los recursos aplicados produjeron o no los cambios esperados y la magnitud de los mismos. Una cuarta consideracin se vincu-
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la a la sostenibilidad de los cambios que el proyecto ha producido. En esta fase post-proyecto, la participacin de la poblacin aparece como uno de los requisitos para garantizar la permanencia de dichos cambios a fin de que los efectos del proyecto no se diluyan en el tiempo. La participacin ciudadana promovida desde el diseo de los proyectos sociales facilita que la poblacin organizada ejerza vigilancia social y se apropie de las obras resultantes. 1.1.3. La vigilancia ms all de lo estatal y pblico Esta visin amplia de la vigilancia ciudadana como ejercicio de ciudadana tiene un acompaamiento prctico que se ubica en diferentes temticas. Con un enfoque vinculado a los DESC (derechos econmicos, sociales y culturales) se encuentran experiencias que hacen un seguimiento a las prcticas laborales de las empresas transnacionales. En tales casos, la accin de vigilancia generalmente recae en una ONG en conjuncin con organismos sindicales. En este campo, se encuentran incluso las denominadas auditoras laborales, que a pedido de empresas transnacionales por presin de la respectiva sociedad civil se concentran en supervisar si sus empresas proveedoras locales ubicadas en pases en desarrollo cumplen con los estndares de la OIT (vigilancia ciudadana de la sociedad civil del Norte sobre empresa proveedora del Sur). 1.2. LA CONCEPTUALIZACIN DE LA VIGILANCIA Comprender la vigilancia implica aproximarnos a cuatro elementos que le dan sustento: los conceptos clave o fundamentales; las reas temticas en las que focaliza su mirada; los tipos de prcticas que realiza, y los niveles en los que acta. 1.2.1. Los conceptos clave De la profusin de trminos y conceptos utilizados en el discurso que da cuenta de propuestas tericas o de prcticas sobre vigilancia, hemos identi-
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ficado aquellos ms empleados por los autores y/o instituciones que se dedican a este tema. Algunos son supuestos sobre los cuales se sustenta la concepcin misma de la vigilancia, como: democracia participativa, gobernabilidad, exclusin social, exigibilidad, crisis de representacin, acciones de inters pblico y autonoma de la sociedad civil. Otros, tales como: vigilancia social/vigilancia ciudadana, participacin ciudadana, control social, ciudadana/ciudadanos y sistema de vigilancia social, son los que consideramos conceptos rectores de la vigilancia, alrededor de los cuales es necesario centrar la construccin de un marco terico especfico que oriente las propuestas y las prcticas sobre este tema. Asimismo, cabe resaltar que el uso de estos trminos no es unvoco, ya que depende en gran medida del enfoque a travs del cual se asume la vigilancia. Con relacin al concepto de vigilancia social/vigilancia ciudadana encontramos que le son atribuidos tres significados: la vigilancia como fiscalizacin, la vigilancia como canal participativo y la vigilancia entendida como exigibilidad de derechos. Segn este criterio, las dos primeras pueden desarrollarse tanto en las esferas pblicas como privadas. La esencia del concepto de vigilancia como fiscalizacin es el control. La esencia del concepto de vigilancia como canal participativo es el derecho a la participacin en la vida poltica, social, econmica y cultural. El sentido de la vigilancia como exigibilidad de derechos es el del ejercicio de estas facultades por parte de la poblacin involucrada. (Ver cuadro). A pesar de que los conceptos de vigilancia social y vigilancia ciudadana son utilizados como sinnimos, tienen una significacin distinta producto de la utilizacin de dos diferentes marcos conceptuales. La vigilancia ciudadana refleja un marco conceptual inclusivo que considera como objeto de la vigilancia los derechos humanos en general y como mbito de accin cualquier esfera en la que stos se concretan. La vigilancia ciudadana tiene a su vez la potestad de realizar acciones tanto a nivel de individuos, como de colectivos u organizaciones. La vigilancia social, por el contrario, reflejara un marco exclusivo, ms focalizado y especializado que considera como objeto de la vigilancia las actividades del Estado y fundamentalmente sus programas sociales ligados a la lucha contra la pobreza.
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Acepcin Vigilancia Social / Vigilancia Ciudadana Vigilancia como fiscalizacin
Descripcin Conjunto de acciones de la poblacin dirigidas a velar por el cumplimiento de los compromisos asumidos por las instituciones pblicas, entre los que se encuentran el respeto a los derechos. Derecho a la participacin en la vida poltica, social, econmica y cultural. Acciones orientadas al control de la gestin pblica.
Esferas Acciones dirigidas a instituciones estatales Acciones dirigidas a instituciones estatales y no estatales
Vigilancia como canal participativo
Acciones dirigidas a instituciones estatales Acciones dirigidas a instituciones estatales (centrales y locales) y no estatales
Exigibilidad de derechos
La prioridad de la vigilancia social es la exigibilidad de derechos por parte de quienes deben ejercerlos.
El concepto de participacin ciudadana asume dos significados que podran ser considerados desde distintas perspectivas: como ejercicio de derechos y como control. El primero alude a la intervencin para la toma de decisiones tanto en las esferas pblicas como privadas, el segundo involucra la fiscalizacin limitada a los asuntos pblicos (ver tabla siguiente). Los conceptos de ciudadana y ciudadanos tienen en esencia una misma acepcin que alude al ejercicio de derechos. La diferencia radica en que para unos el ejercicio de la ciudadana y el de ser ciudadanos se limita a los derechos polticos y para otros es un concepto ms amplio que incluye adems todos los derechos conocidos como derechos econmicos y sociales. El concepto de sistema de vigilancia social, se refiere, por un lado, a la actuacin de la sociedad civil y su derecho a recibir informacin y ejercer vigilancia, y por otro, simplemente a la facultad de acceder a informacin sobre la gestin de las instituciones.
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Matriz Diferencial
Acepcin Participacin ciudadana Accin como intervencin Descripcin Injerencia ciudadana en asuntos pblicos y privados a travs de acciones que implican la toma de decisiones, la gestin, el control, etc. Control ciudadano en asuntos pblicos Esferas En asuntos pblicos y privados
Accin nicamente como control
En asuntos pblicos
Un sistema de vigilancia social implica varios componentes articulados que suponen: informacin, vigilancia, difusin y retroalimentacin para la toma de decisiones; sin embargo, como sostenemos ms adelante, an es materia de discusin la necesidad de crear un sistema de vigilancia, pero s consideramos importante la generacin de un sistema de informacin que fomente una cultura de transparencia y de rendicin de cuentas de parte del Estado y de responsabilidad a cargo de quien ejerce la vigilancia. 1.2.2. Las reas temticas objeto de la vigilancia Son dos los criterios que han permitido precisar las reas temticas dentro de las cuales se inscribe tanto el trabajo de las instituciones como las prcticas de vigilancia. En primer lugar, se han considerado los rubros generales dentro de los cuales se articulan y/o agrupan los temas centrales, especficos o afines que son materia u objeto de la vigilancia. En segundo lugar, se ha dirigido la mirada a las funciones que debe cumplir el Estado, alrededor de las cuales suelen estructurarse y desarrollarse los programas sociales. Las reas temticas son: Juventud Justicia Desarrollo local y regional Desarrollo social
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Educacin Economa Gnero Derechos laborales Medio ambiente Exigibilidad de acuerdos internacionales
Democracia Servicios pblicos y privados Defensa Nacional Energa y Minas Transportes y Comunicaciones Interior (orden interno)
1.2.3. Los tipos de prcticas de vigilancia Independientemente de los mbitos de ejecucin, de las reas temticas involucradas, de los actores que las ejecutan y de las esferas de intervencin, existen cuatro tipos de prcticas que pueden aparecer en forma combinada y que se han ido consolidando como necesarias, adems de que implican cierto nivel de especializacin de parte de las instituciones que las realizan y del personal a cargo de su ejecucin. stas son las siguientes: La vigilancia directa
Las experiencias encontradas, tanto en el mbito nacional como internacional, nos remiten a la vigilancia o participacin ciudadana que se efecta desde la sociedad civil a instituciones y organismos del Estado y al cumplimiento de las leyes y derechos. Si bien estas experiencias estn centradas en la observacin de la gestin de la administracin pblica en todos sus niveles, se observa una concentracin de las mismas en los gobiernos locales. Este ejercicio de la vigilancia sobre la gestin pblica implica la verificacin de los planes, programas o proyectos de desarrollo, as como de los procedimientos econmicos y contables que suponen su ejecucin. Tambin se han encontrado prcticas directas a nivel de la concrecin o no de derechos polticos como son la observacin de procesos electorales, los bancos de datos sobre polticos y el cumplimiento de acuerdos y compromisos electorales de parte de los polticos ya elegidos, incluyendo la labor legislativa de los congresistas.
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Otro rubro interesante es el de las prcticas aplicadas al rea educativa para el control y verificacin de la calidad de la educacin; para la vigilancia centrada en la gestin de los centros educativos y su vinculacin con el desarrollo, o para la generacin de vivencias de participacin en los educandos. La elaboracin de instrumentos para la realizacin de actividades de vigilancia
Este tipo de prcticas busca fundamentalmente la generacin de instrumentos que permitan elevar la calidad de los resultados de la vigilancia directa. Suelen realizarse en centros acadmicos y de investigacin en la medida que los instrumentos e informacin que producen se refieren a reas especializadas generalmente de orden econmico, financiero, presupuestario o mediciones sociales rigurosas. Estas prcticas usualmente demandan la participacin de profesionales y tcnicos con alto nivel de calificacin y especializacin, as como de insumos tcnicos actualizados. La formacin y calificacin de recursos humanos
Se trata de prcticas privilegiadas por las ONGs en tanto permiten calificar y capacitar al recurso humano que realizar de manera directa la vigilancia. Supone transferencia de informacin, adems de metodologas e instrumentos para conseguir resultados cada vez ms consistentes, pertinentes y vlidos. Frecuentemente culminan con la conformacin de comits de vigilancia que luego son monitoreados por las mismas instituciones. La habilitacin y difusin de informacin
Estas prcticas pueden ser realizadas, tanto desde las instituciones y organizaciones del Estado como desde la sociedad civil. La diferencia estar dada por el objetivo que se pretende y por la naturaleza de la informacin involucrada. Desde la sociedad civil cubre los siguientes aspectos: la conceptualizacin, definicin y elaboracin de contenidos y criterios bsicos que permitan
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el desarrollo estructurado del tema; la difusin del mismo para su posicionamiento en las agendas pblicas y privadas, y la facilitacin de informacin actualizada sobre resultados especficos materia de la experiencia. Desde las instituciones y organismos del Estado estas prcticas se centran en brindar informacin sobre las actividades que realizan y sus productos son insumos que permiten ejercer con solvencia y conocimiento las prcticas de vigilancia directa. La habilitacin de informacin supone una voluntad poltica en todos los niveles de decisin de la estructura del Estado, desde los ministerios hasta los organismos descentralizados y los gobiernos locales. 1.2.4. Los niveles de la vigilancia Para efectos de revisar los niveles de la vigilancia social se asume el criterio de la organizacin del Estado de acuerdo a lo establecido en la Constitucin y sus normas de desarrollo. As, consideramos que son tres los niveles de actuacin de los diferentes tipos de prcticas: Nivel Macro: que implicara la vigilancia al Estado y a la ejecucin de sus funciones a nivel centralizado: Gobierno Central (Poder Ejecutivo), Poder Legislativo y Poder Judicial. Nivel Meso: referido principalmente a la vigilancia a los Gobiernos Regionales que tienen autonoma poltica, econmica y administrativa. Nivel Micro: que es bsicamente la vigilancia a las acciones que realiza el Gobierno Local para el desarrollo de la comunidad y donde los intereses se plasman en acciones ms concretas. Por ejemplo, en la ejecucin de un programa para la construccin de obras pblicas que d como resultado la satisfaccin de determinada necesidad de la comunidad.
En una perspectiva ms amplia, todas las prcticas de vigilancia que se realicen a entidades no pertenecientes al sector pblico podrn ubicarse en cada uno de estos niveles, dependiendo del grado de centralizacin o descentralizacin que registren.
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1. 3. LOS ACTORES DE LA VIGILANCIA Desde la ptica de la vigilancia social los actores que intervienen son dos: la sociedad civil que ejerce sus acciones desde la demanda en la medida que es la que observa, vigila y advierte sobre el desempeo y los resultados de su observacin, y el Estado que acta desde la oferta, brindando informacin que facilite la actuacin de la sociedad civil. Por el lado de la sociedad civil, las instituciones que ejercen su derecho a la vigilancia cubren un amplio espectro y se ubican en los diferentes sectores de la sociedad. As tenemos: ONGs, centros acadmicos, organismos de cooperacin, organizaciones de base, redes de trabajo conjunto, fundaciones, asociaciones de consumidores e incluso ciudadanos que pueden actuar en forma individual o agrupados temporalmente. Por el lado del Estado existe igualmente una gran diversidad, ya que depende tanto del nivel en el que se oferta la informacin y se realiza la vigilancia, como del tipo de organismo y su ubicacin en el mapa de la estructura del Estado. 1.3.1. Los actores de la demanda: la sociedad civil Las organizaciones no gubernamentales (ONGs)
Las principales actividades de las ONGs estn centradas en los siguientes aspectos: posicionar el tema; difundir informacin; calificar y capacitar los recursos humanos para ejecutar las acciones de vigilancia, proponer metodologas vlidas y generalizables, y elaborar los materiales necesarios. Adems, impulsan la conformacin de comits de vigilancia y usualmente integran redes para potenciar el trabajo con otras instituciones afines y/o complementarias de modo que su actuacin tenga un mayor alcance. Los centros acadmicos
Son bsicamente las universidades y los institutos de investigacin que se han interesado en el tema a partir de sus inquietudes particulares y/o pro-
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puestas interinstitucionales favorecidas a veces por la cooperacin internacional. La mayora no ejerce la vigilancia de manera directa. Bsicamente, estn dedicadas a la elaboracin y provisin de instrumentos, indicadores e investigaciones, aportando de esta manera a mejorar la calidad de los resultados de aquellos que realizan la vigilancia directa. Los organismos de cooperacin
Han logrado incorporar el control ciudadano en los programas y/o proyectos que apoyan como un instrumento en la lucha contra la pobreza y la corrupcin. Su labor se centra en posicionar y difundir el tema a travs del desarrollo de eventos, mesas de trabajo, grupos de accin con la sociedad civil, as como incluir las llamadas condicionalidades positivas apoyando el ejercicio transparente en el diseo, ejecucin, gestin y evaluacin de los programas o proyectos que son ejecutados por los organismos pblicos que financian. Las organizaciones sociales de base
Sobre el protagonismo de las organizaciones sociales de base y de los grupos de ciudadanos es que se est cimentando la construccin de una cultura de vigilancia. En la actualidad se encuentran en proceso de asumir la vigilancia como su derecho y descubrir espacios, instituciones y autoridades sobre quienes ejercer vigilancia en beneficio de la poblacin y sus organizaciones. Generalmente actan sobre aquello que afecta su vida cotidiana inmediata. Detrs de ellas se encuentra casi siempre una ONG como promotora o impulsora de la conformacin de comits de vigilancia; como capacitadora para brindar la informacin indispensable para el ejercicio de la funcin, y tambin como soporte tcnico para la habilitacin de instrumentos de vigilancia y control. Las redes de trabajo conjunto
Son alianzas interinstitucionales conformadas principalmente para ejercer presin y exigibilidad en el cumplimiento de las normas nacionales o inter-
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nacionales y reclamar cuando se da el caso de vulneracin de los derechos. Aportan de manera importante en situaciones especficas y en la construccin de una metodologa generalizable de vigilancia y control a nivel internacional. Las redes son importantes porque constituyen centros de intercambio de informacin; logran un mayor impacto en la vigilancia, y obtienen consensos que son transmitidos a la ciudadana en general. Las fundaciones
Si bien se pueden confundir con otras organizaciones ya sealadas, las hemos separado tomando en cuenta principalmente las experiencias recabadas a nivel internacional. Son instituciones de carcter privado promovidas por familias o empresas en cumplimiento de un rol de responsabilidad social. Se encuentran abocadas a desarrollar actividades de construccin y consolidacin de ciudadana y del estado de derecho y aportan principalmente en la temtica referida al desarrollo humano, la cultura, las artes y la calificacin y potenciacin de los recursos humanos, abarcando las reas educativas, de desarrollo social y de democracia. Asociaciones de consumidores
Han sido creadas para facilitar y vigilar la libre competencia de las empresas, e intervienen en aquellas situaciones en las que se registran prcticas que atentan contra la misma o en escenarios donde se producen abusos por la presencia de posiciones dominantes o monoplicas. Tienen como misin defender a los consumidores y usuarios. Ciudadanos individuales o agrupados temporalmente
ste es el caso de ciudadanos que individualmente o agrupados de manera temporal realizan acciones de vigilancia en favor de la colectividad; es decir que el inters que pretenden proteger va ms all del mbito personal, pues de lo contrario no se podra afirmar que se trata de una accin de vigilancia.
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1.3.2. Los actores desde la oferta: el Estado El Estado es un proveedor de bienes pblicos tangibles e intangibles. En ese sentido, los gobiernos y sus representantes tienen el poder, la autoridad y los recursos para distribuir los bienes pblicos entre los ciudadanos1 ; sin embargo, qu nos asegura que los funcionarios pblicos estn utilizando apropiadamente ese poder, autoridad y recursos?, qu nos protege de un abuso de poder, un despilfarro de los recursos o un error en la gestin? y, lo ms importante, qu nos asegura que las acciones del Estado estn orientadas hacia las necesidades del ciudadano y obtengan resultados que impliquen una mejora sustancial en los niveles de vida de la poblacin? La respuesta a estas interrogantes se encuentra principalmente en los sistemas, procedimientos y mecanismos de control desde el propio Estado y desde los ciudadanos que restringen el accionar discrecional de los funcionarios y promueven incentivos para una adecuada conducta y gestin pblica. El Estado es, asimismo, un actor privilegiado de la vigilancia en la medida que ejerce esta funcin en una doble dimensin: en primer lugar, promoviendo la participacin y vigilancia de la ciudadana y la sociedad civil sobre sus acciones y actos de gobierno y, en segundo lugar, fiscalizando y controlando sus propias acciones y actos para lo cual cuenta con agencias y oficinas especializadas que operan al interior de sus instituciones u organismos. Este ltimo caso, aunque tcnicamente no puede llamarse vigilancia, puede contribuir a que los ciudadanos realicen un mejor control. Por un lado, stos tendrn la posibilidad de utilizar esas herramientas y elementos en la vigilancia social, y por otro, pueden ejercer vigilancia sobre las propias acciones de fiscalizacin y control. Si bien el Estado es el principal productor del insumo esencial de la vigilancia que es la informacin, su accionar va ms all. Para que el Estado est realmente en capacidad de atender las necesidades de los ciudadanos y rendir cuentas son necesarios dos mecanismos de retroalimentacin:
1 Ver Funciones y Programas del Presupuesto Nacional 2003.
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1.
Sistemas de informacin, consulta y participacin ciudadana: Implica que existen procesos, procedimientos y herramientas para que las distintas instituciones del Estado pongan a disposicin de los ciudadanos toda informacin relevante sobre su quehacer; consulten a la poblacin antes de llevar a cabo determinadas polticas y acciones, y brinden espacio a los ciudadanos para que stos participen en las polticas y acciones del Estado en sus distintos niveles (formulacin, implementacin, ejecucin, monitoreo y evaluacin). Bajo esta perspectiva, las normas de acceso a la informacin del Estado, de consulta y de participacin ciudadana implementadas en gran parte de los pases democrticos, as como el uso cada vez mayor de nuevas tecnologas de informacin como el Internet hacen ms evidente la importancia de este mecanismo como elemento primordial para el establecimiento de un Estado moderno, democrtico y orientado al ciudadano. Sistemas de control de cumplimiento y sancin: Implica que existen procesos, procedimientos y herramientas para que las distintas autoridades del Estado puedan exigir un adecuado comportamiento de sus funcionarios pblicos y sancionar aquellos actos ilcitos o inapropiados como el abuso del poder o la malversacin de fondos; puedan recibir denuncias de parte de ciudadanos que observen comportamientos inadecuados en funcionarios pblicos, y puedan implementar mejoras o cambios para evitar la recurrencia de actos incorrectos En trminos generales, los sistemas de control de cumplimiento y sancin subyacen en las normas establecidas desde el propio Estado para el control interno y externo de las instituciones pblicas. En ese sentido, siguiendo a Brinkerhoff2 , se puede establecer que estos sistemas de control de cumplimiento y sancin constituyen un sistema horizontal en donde se dan diversos grados y capacidades de control y sancin.
2.
BRINKERHOFF, Derick. W. Taking Account of Accountability: A Conceptual Overview and Strategic Options, US. Agency for International Development, Center for Democracy and Governance, March 2001.
29
Nivel de Control Gran capacidad de control de cumplimiento y sancin
Instituciones del Estado Contralor General de la Repblica Poder Judicial Comisiones investigadoras del Congreso Comisin Anticorrupcin Agencias sectoriales de control Defensora del Pueblo Consejos consultivos Comisiones interministeriales Leyes de acceso a la informacin
Poca capacidad de control de cumplimiento y sancin
Estos sistemas permiten que el ciudadano pase de ser un beneficiario/ cliente/usuario final del Estado a ser un propietario y accionista que puede exigir a los funcionarios pblicos un mejor desempeo y mejores resultados en el uso de los fondos pblicos. La importancia del Estado como actor de la vigilancia reside en que puede crear las bases fundamentales para el mantenimiento de esa relacin de doble va que hace posible la vigilancia. Como actores dentro de la oferta tambin podemos encontrar a entidades privadas, como es el caso de las empresas que brindan servicios pblicos y que tienen la obligacin de proporcionar informacin al ciudadano. Todas las instituciones y organismos pblicos deben tener portales de informacin actualizada, lo que pondra en evidencia la disposicin del Estado para brindar informacin que facilite las diversas acciones de vigilancia. Esta actitud, que de hecho es seguida por algunos de los organismos estatales de nuestro pas, forma parte no slo del proceso de construccin y fortalecimiento de la sociedad civil, sino tambin de las condicionalidades positivas que estn ejerciendo las multilaterales en el marco de la construccin de la gobernabilidad local.
3. La vigilancia social en el Per
Para dar cuenta de la vigilancia social en el Per partimos por caracterizar al Estado en tanto actor que facilita y/o dificulta la actuacin de la sociedad civil en materia de vigilancia. Consideramos tambin la legislacin existente en la medida que a travs de ella podemos advertir las posibilidades y lmites de nuestra actuacin frente al Estado e identificar los vacos legales que deberan ser cubiertos para cumplir a cabalidad con el derecho ciudadano a la vigilancia. Seguidamente, incorporamos algunas experiencias de vigilancia social desarrolladas en nuestro pas que nos permiten tener una idea ms clara de los avances en este aspecto. 3.1. EL ESTADO COMO ACTOR DE LA VIGILANCIA En esta seccin se analizarn, desde el punto de vista de la vigilancia, las actividades que ha desarrollado el Estado para garantizar el bienestar social y la provisin de bienes y servicios para aquellos que menos tienen. 3.1.1. Las instituciones que ejecutan programas sociales Como fue sealado anteriormente, existen varias funciones que el Estado debe desempear para asegurar que la sociedad disfrute de bienes pblicos, como justicia, salud, educacin, seguridad, entre otros, que garanticen el bienestar de la poblacin. Actualmente, el Estado ejecuta programas y pro-
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yectos sociales que intentan disminuir las desigualdades de modo que los ciudadanos puedan ejercer en mejores condiciones sus derechos polticos, econmicos, culturales y sociales. Ms all de la discusin sobre si estos programas y proyectos son los necesarios, si debieran ser ejecutados bajo otra modalidad o si existe en ellos alguna superposicin de funciones y/o poblacin objetivo, para fines del presente estudio se han tomado en cuenta dieciocho (18) programas y proyectos sociales sobre la base de los siguientes criterios: La realizacin de actividades en beneficio de un amplio nmero de pobladores. La existencia de marcos normativos y estructuras internas que, aunque en algunos casos de forma incipiente, propician la vigilancia social en la ejecucin de sus actividades. El haber sido declarados prioritarios dentro del proceso de descentralizacin y fortalecimiento de los gobiernos regionales y locales
Sector Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social Entidad Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES) Mejorando tu Vida A Trabajar Rural A Producir Programa Nacional Wawa Wasi Consejo Nacional de Integracin de la Persona con Discapacidad (CONADIS) Oficina Nacional de Cooperacin Popular (COOPOP) Instituto Nacional de Bienestar Familiar (INABIF) Programa de Apoyo al Repoblamiento y Desarrollo de Zonas de Emergencia (PAR) Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA)
La vigilancia social en el Per
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Sector Presidencia del Consejo de Ministros Ministerio de Educacin Ministerio de Trabajo y Promocin Social
Entidad Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza Programa Huascarn Programa de Auto Empleo y Micro Empresa (PRODAME) Programa Femenino de Consolidacin del Empleo (PROFECE) Programa de Capacitacin Juvenil (PROJoven) Programa de Emergencia Social Productivo A Trabajar Urbano Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Rural (PROVIAS RURAL) Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS) Instituto Nacional de Desarrollo (INADE)
Ministerio de Transportes y Comunicaciones Ministerio de Agricultura
Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento Gobiernos Locales
Programa Vaso de Leche Defensora Municipal del Nio y el Adolescente (DEMUNA)
3.1.2. Los organismos reguladores y supervisores A efectos de determinar el mbito de aplicacin y la importancia de los organismos reguladores y supervisores recurrimos a la siguiente definicin11 :
11 Informe CAD No.21 Seguros Institucionales: Transparencia en las Entidades Recaudadoras, Reguladoras y Supervisoras, difundido el 20 de junio del 2003.
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las entidades reguladoras y supervisoras son aquellas que cautelando determinados principios de una economa social de mercado, impactan en la vida cotidiana de empresas y ciudadanos al intervenir en materias tales como la proteccin de nuestros ahorros, el valor de la moneda, la supervisin del pago de impuestos, la posibilidad de reclamar ante un bien o servicio defectuoso, la proteccin de nuestras inversiones, y la funcin de regular los servicios pblicos para que stos sean prestados con la mejor calidad en competencia y logrando que sta redunde en beneficio del ciudadano consumidor. Por ello, se considera que estas entidades son los seguros institucionales que cautelan que los beneficios de la economa social de mercado lleguen a todos los peruanos. Estas entidades adquieren mayor importancia como consecuencia del nuevo rol que desempea el Estado en la economa. Con este papel se deja atrs la nocin de un Estado empresario, paternalista e interventor de la actividad econmica y de consumidores que son meros usuarios o beneficiarios de bienes y servicios. Ahora, el Estado asume un rol promotor de las iniciativas y actividades ciudadanas, dejando a las empresas privadas y a los propios ciudadanos consumidores y creadores, el protagonismo principal en la economa. As el Estado, a travs de estas instituciones, cumple un rol supervisor y regulador, sin tener que intervenir directamente en la actividad econmica. Ello supone que estas entidades acten de manera tcnica y autnoma de los intereses poltico-partidarios o econmicos concretos pues se yerguen como rbitros del mercado y en tanto tales, deben ganarse y custodiar la confianza ciudadana. En ese sentido, el Estado ha creado nueve entidades dedicadas a la labor de regulacin, supervisin y recaudacin que norman las reglas del mercado y abogan por los intereses del ciudadano: Entidades reguladoras que supervisan la inversin privada en servicios pblicos y que regulan las tarifas: Organismo Supervisor de la Inversin en Energa (OSINERG) Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL)
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Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte Pblico (OSITRAN) Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS)
Entidades supervisoras de actividades econmicas especficas: Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores (CONASEV) Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) Banco Central de Reserva del Per (BCRP) Entidad recaudadora: Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) que desde el ao 2001 comprende tambin a ADUANAS.
A pesar de que la mayora de estas entidades est adscrita a algn ministerio, todas tienen en comn el hecho de ser autnomas, contar con un financiamiento independiente del Tesoro Pblico y resolver conflictos en la va administrativa. Adems, estas instituciones son las que han desarrollado con mayor acierto sistemas de informacin, consulta y participacin, as como sistemas de control de cumplimiento y sancin para permitir que los ciudadanos puedan transmitir a la administracin pblica sus denuncias, quejas y reclamos ante situaciones que atenten contra sus derechos econmicos. 3.2. LA LEGISLACIN EXISTENTE: ALCANCES Y LIMITACIONES En la legislacin peruana no contamos con una norma de carcter general que defina o limite los alcances de la vigilancia ciudadana o social, sin embargo, es posible encontrar algunas normas que tratan de manera implcita el concepto de vigilancia como parte de la participacin ciudadana.
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El marco legal de participacin ciudadana se encuentra encabezado por la Constitucin Poltica del Per de 1993 y por la Ley de Participacin y Control Ciudadanos. Adems, existen otras normas que rescatan el concepto de participacin para perfilar sus contenidos y alcances, que en algunos casos son institucionalmente enfocados, como la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica y la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ya en un plano ms especfico habra que destacar, entre otras normas, la Ley que declara de prioritario inters nacional la labor que realizan los Clubes de Madres, Comits de Vaso de Leche, Comedores Populares Autogestionarios, Cocinas Familiares, Centros Materno Infantiles y dems Organizaciones Sociales de Base, y su Reglamento. Como se mencion anteriormente, las normas sobre participacin ciudadana definen de manera implcita el concepto de vigilancia como parte del ejercicio de los derechos en un sistema definitivamente democrtico. No existe actualmente una norma que comprenda y ordene todo este conjunto de elementos que guardan relacin con el tema de la vigilancia social. Por esta razn, se considera necesaria la existencia de una norma o normas que profundicen en los trminos utilizados, que definan lo que es la participacin y la vigilancia y que planteen las diferencias y los vnculos existentes entre el ciudadano y el Estado. La Constitucin Poltica del Per 1993 12
En el captulo de los Derechos Fundamentales de la Persona se establecen posibilidades de participacin ciudadana, en cuanto se reconoce que dicha participacin no es concesin del Estado y mucho menos de la autoridad, sino ms bien un derecho inherente a la calidad de la persona, cuya aplicacin no admite restricciones personales ni jurisdiccionales, es decir, que su ejercicio es posible en cualquier mbito del Estado. (Artculo 2, inciso 17 Constitucin Poltica del Per 1993).
12 Constitucin Poltica del Per, publicada el 30 de diciembre de 1993.
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El Ttulo de los Derechos Polticos y los Deberes de la Persona incluye el derecho de participacin ciudadana, dndole un perfil de control poltico que es a su vez social, econmico y cultural lo que fortalece la idea de entender la vigilancia social como un mecanismo democrtico de participacin ciudadana ejecutable a nivel individual o de forma asociada en diferentes mbitos de accin. (Artculo 31 Constitucin Poltica del Per 1993). Ley N 26300: Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos 13
La Ley 2630014 regula el ejercicio de los derechos de participacin y control ciudadanos de conformidad con la Constitucin y establece que son derechos de participacin ciudadana los siguientes: a) la iniciativa de Reforma Constitucional; b) la iniciativa en la formacin de las leyes; c) el Referndum; d) la iniciativa en la formacin de dispositivos municipales y regionales, y e) otros mecanismos de participacin establecidos por esta Ley para el mbito de los gobiernos municipales y regionales. Asimismo, dispone que son derechos de control ciudadano los referidos a: a) revocatoria de autoridades; b) remocin de autoridades; c) demanda de rendicin de cuentas, y d) otros mecanismos de control establecidos por esta Ley para el mbito de los gobiernos municipales y regionales. No slo establece cules son estos derechos de participacin y control, sino que asimismo determina sus alcances y los procedimientos especficos para el ejercicio de estos derechos (mecanismos de control y participacin). Cabe destacar que en lo que se refiere al ejercicio del derecho de control ciudadano a autoridades, esta Ley se circunscribe a aquellas elegidas mediante procesos electorales, en donde la autoridad electoral (el Jurado Nacional de Elecciones JNE) se convierte en el ente receptor de las solicitudes de inicio de procedimientos de revocatoria y de remocin de autoridades, as como de demanda de rendicin de cuentas.
13 Considera lo establecido por la Constitucin de 1993 en lo referente a la interpretacin del contenido de vigilancia social. 14 Ley N 26300, publicada el 3 de mayo de 1994.
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Ley N 27444: Ley del Procedimiento Administrativo General 15
Para que la poblacin pueda hacer efectivo su derecho a la participacin ciudadana, se requiere que todo lo obtenido del proceso de vigilancia pueda ser atendido y observado por el Estado. Por esta razn, se crea la necesidad de viabilizar ciertos procedimientos a fin de lograr una relacin transparente y democrtica entre el Estado y la sociedad civil. As, la Ley 27444 asume como suyos el conjunto de valores constitucionales de respeto a la persona humana y a sus derechos e intereses, en balance con el ejercicio de las potestades pblicas (Artculo III del Ttulo Preliminar). La Ley ha reconocido las potestades pblicas tradicionales de reglamentacin, de revisin de sus actos, de accin disciplinaria, la potestad sancionadora, autorganizativa y de control as como nociones importantes de autotutela de ejecucin, de anulacin, de agotamiento de va previa, entre otros. Como contrapeso, la Ley establece los principios de conducta procedimental, de razonabilidad y de debido procedimiento. Ms an, previendo los casos de duda, la Ley incorpora algunas reglas interpretativas que delimitan la discrecionalidad de la autoridad16 . Algunas de las lneas matrices de dicha Ley son: delimitar la discrecionalidad administrativa; consagrar derechos sustantivos y procesales17 a los administrados (es decir, a la persona natural o jurdica); darle seguridad jurdica a la colectividad y previsibilidad a los actos de administracin; incorporar reglas de la modalidad administrativa; darle garantas a los adminis-
15 Ley N 27444, publicada el 11 de abril del 2001. 16 Morn Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurdica. 2002. 17 Cuando se hace referencia a los derechos sustantivos, aludimos al contenido de cada derecho en cuestin, es decir a lo que se entiende por derecho a la vida o a la libertad, por ejemplo. En cambio cuando nos referimos a los derechos procesales, hacemos referencia al derecho de toda persona a que se respeten los pasos a seguir dentro de un proceso entindase comnmente como juicio, por ejemplo, el respeto de los plazos, qu es lo que se le permite hacer o no a las partes en un proceso, el derecho a apelar a una decisin que no nos parece que se ajusta a ley (derecho a la doble instancia), entre otros.
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trados de que las entidades respondern por los perjuicios ocasionados; erradicar la cultura del secreto en la administracin, y promover la eficiencia de las decisiones administrativas, entre otros18 . mbito de aplicacin:
El primer artculo de la Ley define cules son las entidades a las que le son aplicables las normas que dicha Ley contiene. Cabe destacar que para los fines de la presente Ley se entiende como entidad o entidades de la administracin pblica no slo aquellas del poder ejecutivo, legislativo y judicial, los gobiernos locales o regionales y los organismos autnomos, sino tambin las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas, es decir, aquellas facultades otorgadas expresamente por ley. Igualmente son consideradas entidades las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la materia. Queja y denuncia:
Para la presente Ley, la queja es un mecanismo que da la posibilidad al administrado de manifestar un defecto de tramitacin incurrido por un funcionario de la administracin pblica, as como solicitar su correccin. La denuncia es entendida como el acto por el cual se pone en conocimiento de la autoridad alguna situacin administrativa que no se ajusta a ley. Dicha denuncia puede ser realizada por una persona que ve afectados sus intereses por dicha irregularidad o por un tercero. En este caso, la sola denuncia del particular no tiene el peso suficiente para impulsar un procedimiento administrativo, sino que requiere la conformidad de la autoridad para iniciar el despliegue de la tarea administrativa de
18 Morn Urbina, Juan Carlos. Op. cit.
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la denuncia, lo cual ser decidido por la autoridad de acuerdo al criterio de racionalidad19 . Asimismo, en caso de ser iniciada la denuncia, el denunciante no adquiere el rol de sujeto procesal, es decir que no es necesario que el denunciante realice un seguimiento del procedimiento administrativo derivado de la denuncia. Si bien lo que se busca al permitirle a un particular denunciar cualquier hecho que considere contrario al sentido de las leyes es facilitar el conocimiento de este tipo de actos por las autoridades administrativas, al final, la administracin es la que va a decidir si la denuncia procede o no y segn esto, actuar conforme a ley20 . En adicin a lo anterior, en esta Ley se establece el contenido mnimo que debe incluir la denuncia administrativa: la relacin de los hechos materia de la denuncia; las circunstancias de tiempo, lugar y modo que permitan su calificacin apropiada; la indicacin de las presuntas autoridades responsables, y los partcipes y damnificados con tales acciones. Participacin ciudadana:
La presente Ley concibe que en una real democratizacin del poder pblico no es suficiente que las estructuras polticas habiliten la participacin ciudadana ni que el sistema constitucional contemple instituciones de democracia participativa. La Ley no trata de abordar los modos de participacin en los asuntos mximos del poder, a lo cual se dedica el derecho a la participacin poltica, los mecanismos de gobierno republicano, y los dere-
19 Toda decisin de la autoridad administrativa debe adaptarse a los lmites de la facultad atribuida y mantener una debida proporcin entre los medios a emplear y los fines pblicos a tutelar, es decir, que se debe hallar un punto de equilibrio para encontrar una solucin justa, respetando las leyes pero tambin tomando en cuenta la finalidad de las acciones que se van a ejecutar para llegar a una satisfaccin general. 20 De esta manera, la administracin que es la responsable de la ejecucin de los procedimientos dentro de las entidades correspondientes, y que se entiende que conoce el derecho, pondr los lmites a aquellas denuncias que no tienen sustento probatorio o en todo caso que al ser investigadas no dejan indicios de conductas contrarias a ley y a la finalidad perseguida.
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chos electorales. En este caso, se trata de un escaln menor en el poder: la administracin pblica. Se considera que la democratizacin tambin sea exigencia para la administracin pblica que es la estructura organizativa del Estado ms cercana a la ciudadana por ser el nivel estatal que tiene que ver directamente con la satisfaccin de las necesidades colectivas y con la definicin de los intereses pblicos. Por esta razn, la democracia debe sujetarse no slo a la Ley y a los lmites de la accin administrativa, sino al principio de participacin de los administrados en la actividad administrativa. Como ya se advirti, a lo largo de la Ley se ha dado preponderancia a la introduccin del principio de participacin administrativa como elemento indispensable para la revolucin democrtica en la actuacin administrativa. La Ley ha dado un triple tratamiento a la participacin poltica: la consagracin como principio de toda actuacin pblica y del procedimiento administrativo mismo como derecho subjetivo de los administrados, y como caracterstica estructural de toda entidad.21 Audiencias Pblicas:
Es importante resaltar que la Ley en su afn de potenciar la participacin de los administrados crea una prctica para canalizar dicha participacin. As, la audiencia pblica constituye una instancia en el proceso de toma de decisin administrativa en el cual la autoridad responsable de la misma habilita un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse afectados o tengan un inters particular o difuso expresen su opinin mediante su participacin en la formacin de la decisin. Las audiencias pblicas son oportunidades de consulta para que el conocimiento terico, la informacin y la experiencia prctica y vivencial del conjunto de la poblacin puedan ser capitalizados por las autoridades y re-
21 Morn Urbina, Juan Carlos. Op. cit.
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flejados en los procesos de toma de decisiones cotidianas de alcance general, comunitario o colectivo. Decreto Supremo N 043-2003-PCM: Texto nico Ordenado de la Ley N 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica 22
Con la intencin de promover la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho fundamental de acceso a la informacin rescatado en la Constitucin Poltica del Per23 , se aprueba el Texto nico Ordenado (TUO) de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, contenido en la Ley N 2780624 y en las modificatorias establecidas por la Ley N 2792725 . El sustento normativo de esta Ley es que toda persona tiene el derecho de solicitar la informacin que requiera y recibirla de cualquier entidad pblica sin expresar la razn por la cual realiza dicha solicitud. Segn la Constitucin de 1993, esta generalidad se ve restringida por el derecho a la intimidad personal y otras restricciones expresamente contenidas por ley o por razones de seguridad nacional. La Ley N 27806 tiene presente que estas restricciones no se aplican para el caso en que los Congresistas, al realizar las investigaciones que sus funciones les exigen, requieran cierta informacin que es parte del ncleo ntimo de la persona como lo es, el secreto bancario y la reserva tributaria. Esta informacin requerida por los Congresistas se puede levantar a pedido del Juez, del Fiscal de la Nacin o de una Comisin Investigadora del mismo Congreso, segn lo dispuesto por ley y siempre que exista necesidad en el caso particular. La Ley N 27806 adems precisa su mbito de aplicacin rescatando el concepto de entidad definido en la Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley N 27444). Dicha entidad deber, segn lo establecido en la
22 23 24 25
Decreto Supremo N 043-2003-PCM, publicado el 24 de abril del 2003. Numeral 5 del artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per de 1993. Ley N 27806, publicada el 13 agosto del 2002. Ley N 27927, publicada el 14 de enero del 2003.
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Ley N 27806, designar a los funcionarios responsables de brindar la informacin solicitada por los ciudadanos. En este proceso, se presume que toda informacin que posea el Estado es pblica y por lo tanto, es obligacin del Estado no slo garantizar y promover la transparencia en las entidades administrativas, sino tambin, y lo que es ms importante, entregar la informacin que requieran las personas. En adicin a lo anterior, la Ley establece la obligacin de publicar la informacin en los portales de las dependencias pblicas llamados Portales de Transparencia, sealando los plazos en que stos deben ser implementados y los procedimientos a seguir para requerir y recibir la informacin, adems de mencionar las responsabilidades de los funcionarios pblicos ante el incumplimiento de la Ley. (TUO de la Ley N 27806). Ley N 25307: Ley que declara de prioritario inters nacional la labor que realizan los Clubes de Madres, Comits de Vaso de Leche, Comedores Populares Autogestionarios, Cocinas Familiares, Centros Familiares, Centros Materno Infantiles y dems organizaciones sociales de base, en lo referido al servicio de apoyo alimentario que brindan a las familias de menores recursos 26
La Ley N 25307 crea el Programa de Apoyo a la Labor Alimentaria de las Organizaciones Sociales de Base que estar a cargo de un Comit de Gestin constituido por representantes de las organizaciones sociales de base que realizan labor alimentaria, un representante del Ministerio de Agricultura y un representante del Gobierno Local. A su vez fue la primera disposicin que dio a las organizaciones sociales de base el reconocimiento a su labor de control y fiscalizacin en la ejecucin de los programas de apoyo a la labor alimentaria existentes27 . De esta manera, el Estado otorga mayor participacin a las organizaciones sociales de base en la gestin y fiscalizacin de los programas alimentarios.
26 Ley N 25307, publicada el 15 de febrero de 1991. 27 Artculo 9 de la Ley.
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Decreto Supremo N 041-2002-PCM: Reglamento de la Ley 25307 28
Este Reglamento establece cules son las organizaciones representativas reconocidas como beneficiarias del Programa de Apoyo a la Labor Alimentaria. Dicho Programa, que constituye el marco programtico para la aplicacin de la poltica alimentaria, tiene entre sus funciones: la tarea de fiscalizar la calidad, la adquisicin y el adecuado uso de los alimentos distribuidos a nivel nacional. La labor de supervisar y fiscalizar la asignacin y uso de los recursos presupuestarios asignados a los diversos programas de asistencia alimentaria la tiene, a su vez, el Comit de Gestin Nacional que est conformado por tres representantes de las organizaciones sociales de base beneficiarias del Programa29 ; dos representantes de las entidades ejecutoras de los programas alimentarios, y un representante nacional de los gobiernos locales elegidos democrticamente. Existen igualmente Comits de Gestin Regionales que realizan funciones similares a las del Comit de Gestin Nacional dentro de su circunscripcin y atendiendo a los mandatos y directivas del mismo. Estos Comits estn conformados por30 tres representantes de las organizaciones sociales de base de la regin31 ; dos representantes del Sector de la Mujer y Desarrollo Social, y un representante del Gobierno Regional. Los Comits de Gestin Locales tienen similares funciones y una estructura igual a la del Comit de Gestin Regional.
28 Decreto Supremo N 041-2002-PCM: Reglamento de la Ley N 25307, publicado el 26 de mayo del 2002. 29 Elegidas democrticamente entre las instituciones representativas del ms alto nivel de su circunscripcin. Artculo 17 del Reglamento de la Ley N 25307. 30 Artculos 19 y 20 del Reglamento de la Ley N 25307. 31 Elegidas democrticamente entre las instituciones representativas del ms alto nivel de su circunscripcin. Artculo 19 del Reglamento de la Ley N 25307.
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Ley N 27731: Ley que regula la participacin de los Clubes de Madres y Comedores Populares Autogestionarios en los Programas de Apoyo Alimentario 32
Mediante esta Ley se establecen las normas sobre la participacin de los Clubes de Madres, Comedores Populares Autogestionarios y otras organizaciones beneficiarias en la gestin y fiscalizacin de los Programas de Apoyo Alimentario a cargo del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA). Dicha participacin desarrolla el concepto de vigilancia al plantear las diferentes posibilidades de accin que tienen estos Clubes y Comedores. As tenemos que la fiscalizacin de los recursos destinados a los Programas de Apoyo Alimentario y Nutricional debe realizarse de manera organizada por los rganos administrativos centrales y desconcentrados quienes incluirn a una representante de los Clubes de Madres, Comedores Populares u otras organizaciones beneficiarias con voz y voto para la ejecucin de dicha funcin; as como para la supervisin del cumplimiento de las metas y planes de dichos Programas; la evaluacin del funcionamiento del PRONAA,33 y otras funciones que se puedan establecer. Para la adquisicin de alimentos, tambin se dispone la participacin de un grupo de representantes de las organizaciones sociales de base que conformarn el Comit Especial, el Comit Especial Permanente y la Comisin de Adquisiciones que llevarn a cabo el proceso de seleccin y adquisicin de insumos y productos alimenticios relativos a los Programas de Apoyo Alimentario. La participacin de estos representantes se da por un perodo de mandato de dos aos. En ningn caso dichos cargos sern remunerados ni reelegibles.
32 Ley N 27731, publicada el 25 de mayo del 2002. 33 Organismo Pblico Descentralizado del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) que actualmente tiene a su cargo la administracin de tres programas centrales: el de complementacin alimentaria, el de alimentacin infantil y el de alimentacin escolar.
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El Decreto Supremo N 006-2003-MIMDES: Reglamento de la Ley N 2773134 regula la aplicacin del cumplimiento de esta Ley. Participacin en la Gestin y Fiscalizacin:35
En cuanto a la funcin de fiscalizacin de los recursos destinados a los Programas de Apoyo Alimentario y Nutricional, sern los Comits de Coordinacin y Apoyo los que tendrn libertad plena, sin restricciones, para adoptar y proponer mecanismos de control y vigilancia que aseguren el buen uso y la aplicacin de los recursos requeridos y asignados a dichos Programas. Los Comits de Coordinacin y Apoyo son organismos que apoyan y coordinan la gestin de la Direccin Ejecutiva y de las Gerencias Locales del PRONAA a nivel nacional, metropolitana, provincial o distrital, dependiendo del mbito de representatividad de dichas organizaciones. Estos Comits se organizan en dos esferas: en la Direccin Ejecutiva a nivel central y en las Gerencias Locales en el nivel desconcentrado. En ambos casos, los Comits se establecen de manera similar y cuentan con la participacin de representantes de las organizaciones sociales beneficiarias. Participacin en los procesos de adquisiciones:36
Para la adquisicin de alimentos, el PRONAA constituye tres Comits. Las representantes que se incorporan a dichos Comits cumplirn el rol de veedoras ad honorem con derecho a voz pero no a voto, pudiendo dejar constancia de sus opiniones u observaciones. Estas representantes no pueden ser las mismas que las de los Comits de Gestin y Fiscalizacin pero los procedimientos para su eleccin son los mismos al igual que sus derechos y obligaciones.
34 Decreto Supremo N 006-2003-MIMDES: Reglamento de la Ley N 27731, publicado el 10 de abril del 2003. 35 Captulo II del Reglamento de la Ley N 27731. 36 Captulo III del Reglamento de la Ley N 27731.
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Las organizaciones representativas que participan en los Programas de Apoyo Alimentario y Nutricional y que son reconocidas como beneficiarias conforme a la Ley N 2530737 y su Reglamento, son las siguientes: la Federacin de Mujeres Organizadas en Centrales de Comedores Populares Autogestionarios y Afines de Lima y Callao (FEMOCCPAALC); la Asociacin Coordinadora Metropolitana de los Clubes de Madres, y la Coordinadora Nacional de Clubes de Madres y Comedores Populares. 3.3. ALGUNAS EXPERIENCIAS EN EL PAS 3.3.1 Gobierno Local: el caso de Santo Domingo de Morropn-Piura Presupuesto Participativo
La experiencia en Santo Domingo de Morropn se inicia en el ao 1999 con la iniciativa del Alcalde38 , el mismo que para elaborar un Plan de Desarrollo Distrital para 10 aos, decide crear espacios de participacin ciudadana. De esta manera, con el apoyo de la poblacin organizada, la ONG CIPCA y la cooperacin internacional logra desarrollar su plan de gobierno. Entre los participantes se destacan grupos de mujeres organizadas pertenecientes tanto al rea urbana como rural; asociaciones de productores agropecuarios; rondas campesinas; clubes deportivos, y grupos de jvenes que fueron convocados a travs de la Iglesia. Adems se trabaj con el apoyo de la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza del distrito que rene a representantes de todas las instituciones. Esta instancia se encarga de evaluar el trabajo que se realiza en el Municipio, as como velar por la
37 Ley que declara de prioritario inters nacional la labor que realizan los Clubes de Madres, Comits de Vaso de Leche, Comedores Populares Autogestionarios, Cocinas Familiares, Centros Familiares, Centros Materno Infantiles y dems organizaciones sociales de base, en lo referido al servicio de apoyo alimentario que brindan a las familias de menores recursos, publicada el 15 de febrero de 1991. 38 Al momento de la investigacin el Alcalde se encontraba en su segundo perodo.
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transparencia en la gestin. En la actualidad, todos sus integrantes han pasado a formar parte del Comit de Desarrollo Distrital de Lucha contra la Pobreza, lo que hace ms orgnica la participacin de la poblacin. A juicio del Alcalde, este comit/mesa de concertacin no es slo un rgano de consulta pues participa en comisiones de investigacin y debe resolver o proponer soluciones, adems de lograr resultados. En general, el objetivo fue institucionalizar la participacin de la ciudadana fomentando la organizacin y colaboracin orgnica en actividades del gobierno local. Para lograr una administracin transparente, el Alcalde, los funcionarios y colaboradores se encontraban abocados a la construccin de un presupuesto participativo. sta es una experiencia en la que se ratifica la importancia de la decisin y voluntad poltica como ingrediente esencial que hace efectiva la participacin ciudadana en todo el proceso de toma de decisiones, desde la planificacin hasta los resultados obtenidos. Comit de Desarrollo Distrital
Dar cuenta del funcionamiento del Comit de Desarrollo Distrital es a la vez dar cuenta de la conformacin y funcionamiento de la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza que opera en dicha localidad. La directiva de la Mesa que luego se transforma en Comit es la siguiente: la preside el prroco; el vicepresidente es el Alcalde; el secretario es el director del Colegio Agropecuario. La tesorera le corresponde al Poder Judicial. Los vocales de acuerdo al reglamento son tres: una de las vocalas la tiene el Partido Aprista Peruano, otra el gobernador y la ltima la Federacin de Mujeres. El Comit es la entidad encargada de aprobar el presupuesto. Aqu se registran dos instancias importantes de concertacin: el Comit de Desarrollo y las Comisiones Municipales de Desarrollo. El Comit de Desarrollo es la mxima autoridad y cuenta con la participacin de las instituciones privadas, el Concejo y las ONGs que funcionan en el distrito. Las Comisiones Municipales de Desarrollo actan en correspondencia con cada uno de los ejes estratgicos del plan y en ellas participan las instituciones y or-
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ganizaciones afines. Por ejemplo, en la Comisin de Desarrollo Agrario se encuentran representados los productores, el Ministerio de Agricultura y las ONGs que hacen promocin en la zona. En la Comisin de Educacin participan los maestros de todos los niveles, los alumnos de los ltimos aos y las APAFAs. En realidad se trata de experiencias mixtas entre el gobierno local y la sociedad civil, las mismas que se hallan siempre presididas por un regidor. En esta experiencia de presupuesto participativo y de concertacin local, la vigilancia se lleva a cabo de manera directa en las mismas zonas donde se ejecutan los proyectos o se realizan las obras. Segn el Alcalde se han conformado comits locales de vigilancia para cada obra que se realiza en el distrito, debiendo constar en acta los aportes de los diferentes actores involucrados: municipio, cooperacin internacional, beneficiarios. Estos comits de vigilancia en realidad operan como un equipo fiscalizador de obras y lo conforman generalmente: el Agente Municipal nombrado por la comunidad y oficializado a travs de una Resolucin del Consejo, el Teniente Gobernador y los representantes de las rondas campesinas. Esta experiencia demuestra que la poblacin est dispuesta a asumir su responsabilidad, ejerciendo la vigilancia como un derecho si encuentra los canales que la incentiven, si logra ver los resultados de su actuacin y si lo que va a observar forma parte de su cotidianeidad y sus intereses inmediatos. El xito de esta experiencia en gran parte se debe al papel de impulsor jugado por el Alcalde y a la participacin activa de miembros de la sociedad civil y del Estado. 3.3.2. Gobierno Regional: el caso de Tarapoto - San Martn Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza
Al igual que todas las mesas, la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza de Tarapoto est organizada en un Comit Ejecutivo Departamental (CED) integrado por trece (13) instituciones y organizaciones representativas de la provincia, una (1) secretara ejecutiva y dos (2) comisiones, la de
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planificacin y presupuesto y la de vigilancia social. Las instituciones que intervienen son las siguientes: la Direccin Regional de Agricultura, la Asociacin de Pequeos y Medianos Industriales del Per (APEMIPE), Cooperacin Popular, el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), el Consejo Nacional de la Juventud (CONAJU), la Asociacin de las Comunidades Nativas e Indgenas, el Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES), el Grupo Impulsor Nacional (GIN), el Centro Amaznico de Antropologa y Aplicacin Prctica (CAAAP), las Iglesias representadas por Critas, la Red de ONGs, la Federacin de Mujeres Organizadas y la Asociacin de las Municipalidades de la Regin San Martn (AMRESAM). El Comit Directivo est conformado por el coordinador/presidente de la mesa, el secretario y los coordinadores de cada comisin. Las comisiones son autnomas, definen sus mbitos de accin y sus sistemas de trabajo y convocan a otras instituciones especializadas en el tema para que las asistan en sus labores de vigilancia. La coordinacin/presidencia de la mesa es ejercida por el representante del Centro de Estudios y Promocin Comunal del Oriente (CEPCO), una ONG que viene desarrollando el tema de la descentralizacin. La mesa funciona a travs de reuniones ordinarias y extraordinarias en las que participa todo el Comit Ejecutivo Departamental para compartir informacin, analizar la problemtica y acordar algunas acciones como: elaborar comunicados o planificar talleres. Adems, el CED delega tareas a las comisiones de acuerdo a la competencia y funcin de cada una de stas. La Comisin de Vigilancia Social
Esta comisin, fundada en el 2002, tiene como principal objetivo la vigilancia de los programas sociales, principalmente cuatro de ellos: el Programa de Alfabetizacin, el Programa de Salud Materno Infantil, el PER Rural de FONCODES y el de Alimentacin del PRONAA. La integran seis (6) instituciones: APEMIPE, PRODEMU, GIN, FONCODES, ADRA y Proyecto HOPE.
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La Comisin inici su trabajo con el PER Rural de FONCODES aprovechando que esta institucin estaba muy vinculada a la mesa y a las tareas de vigilancia desde Lima. En la regin San Martn se registraba una buena disposicin hacia la vigilancia y a mejorar el desempeo de este programa incorporando indicadores de vigilancia social dentro del PER Rural. En lo que respecta a salud, si bien hubo inters, la existencia de iniciativas locales como las de la Red Nacional de Promocin de la Mujer que tena Comits de Vigilancia para Salud Reproductiva, al igual que lo que suceda con ReproSalud, y la coincidencia con el inicio de la implementacin del Comit de Vigilancia por la Paz, la Justicia y la Salud, los hizo privilegiar slo la vigilancia al PER Rural de FONCODES y situarse ms en un rol de mediadores, asistentes tcnicos y facilitadores para el rea de salud. A pesar de que durante el ao 2002 se trabaj nicamente en el PER Rural, el hecho de que participaran en la Comisin representantes del Estado (FONCODES, PRONAA, Educacin) les hizo ver la conveniencia de que los comits de vigilancia no sean mixtos, sino que estn formados exclusivamente por miembros de la sociedad civil. Otra constatacin importante fue asumir que los problemas que tienen las instituciones del Estado, como las reorganizaciones, la rotacin de personal y la falta de decisin poltica, dificultan y restringen la participacin activa de estas instituciones. Con relacin a los resultados de la vigilancia al PER Rural, los informantes sealan que si bien lograron construir instrumentos, indicadores y mecanismos, lo cual les produce una grata satisfaccin, no llegaron a sistematizar la experiencia. Manifiestan que debe ser FONCODES quin lo haga y quin constate si se registraron mejoras en la calidad. En la prctica, no pudieron efectuar labores de observacin ni de verificacin de lo que se estaba ejecutando debido a la falta de financiacin lo que les impidi llegar a los lugares remotos donde acta el Programa. Una apuesta constante de esta Comisin es la de contar con autonoma con relacin a los resultados de su trabajo, as como respecto del Comit Ejecutivo Departamental. En el 2003, cuando se realiz el estudio, la Comisin se encontraba en un proceso de reactivacin formal, para lo cual establecieron reuniones extraordinarias y ordinarias y crearon un nexo a travs del correo electrnico.
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El tema central del trabajo de vigilancia es la descentralizacin. Tambin estn considerando la posibilidad de ampliar sus actividades iniciando el proceso de activacin del trabajo en salud y asumiendo las acciones del Comit por la Justicia, la Paz y la Salud que lidera la Asociacin Promocin y Desarrollo de la Mujer (PRODEMU). Asimismo, estn participando como Comisin en un proyecto de empoderamiento de las organizaciones de la sociedad civil para la prevencin y resolucin de conflictos en salud. En general, el trabajo del Comit de Vigilancia es bastante inicial e incipiente. Independientemente de la voluntad de sus integrantes y de la mesa de ampliar y concretar un trabajo de concertacin y vigilancia con las instituciones y organizaciones del Estado, las posibilidades son bastante limitadas. Negociar con los gobiernos regionales no es tarea fcil. La credibilidad de los actores que participan en las mesas de concertacin puede verse afectada, como ocurri en este caso en donde a juicio de algunos entrevistados las expectativas generadas por la mesa versus los resultados reales obtenidos dificultan las posibilidades de actuacin futura. Un hallazgo de esta investigacin es que la vigilancia ha tenido mayor arraigo en las instituciones de la sociedad civil va ONGs y en el Estado que en las organizaciones sociales de base, a pesar de que en el PER Rural, el trabajar con ncleos ejecutores permite que los beneficiarios realicen de alguna manera labor de fiscalizacin. Sin embargo, sienten que no cuentan con las herramientas que les permiten comprobar honestidad en el manejo del gobierno regional y por otro lado consideran que instituciones como la mesa de concertacin al no haber sido elegidas por el pueblo se encuentran en desigualdad de condiciones frente al Gobierno Regional por lo que no cuentan con la fuerza y legitimidad suficientes para pedir una revocatoria, por ejemplo. 3.3.3. Gobierno Central Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza: Lima
Esta experiencia pretende ser un espacio descentralizado de concertacin entre el Estado y la sociedad civil con el objetivo de disear en conjunto
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estrategias que permitan superar la pobreza y sentar las bases para el desarrollo. Para ello se busca la conformacin de mesas tanto a nivel regional como local. A corto plazo se plane ejercer una labor de seguimiento a los programas sociales. Para empezar se propuso hacer un seguimiento al Programa A Trabajar Rural y desde la prctica generar mecanismos de vigilancia focalizados en tres aspectos: el grado de concertacin y participacin en la gestin de los proyectos; la neutralidad poltica en la ejecucin y entrega de las obras, y la transparencia en el uso de los recursos del Programa y en el acceso a la informacin. Adems, se propone hacer un seguimiento al cumplimiento de los acuerdos producto de la concertacin. Finalmente, se considera que las mesas pueden cumplir una doble funcin: por un lado, la canalizacin institucionalizada de las demandas de los grupos sociales, y por otro, la prioridad concertada de las demandas, lo que contribuye a una mayor gobernabilidad del rgimen democrtico. Actualmente, existen alrededor de mil trescientas (1,300) mesas a nivel nacional. Sus actividades tienen que ver con el presupuesto participativo y con la formacin y el seguimiento de los comits de vigilancia. Adems, algunas realizan acciones de capacitacin para las labores de vigilancia que incluyen tcnicas de seguimiento de proyectos. Una de las lecciones aprendidas como resultado de esta experiencia es la necesidad de diferenciar entre mesas, que son espacios de concertacin, y comits de vigilancia. No es aconsejable que las mesas hagan vigilancia directa ya que ello inevitablemente redundar en enfrentamientos con los representantes de las instituciones del sector pblico, recortando, de esta manera, las posibilidades de encuentro y concertacin. Comisin de Transparencia, tica y Probidad Institucional (CTI) de FONCODES: Lima
La Comisin de Transparencia, tica y Probidad Institucional es un rgano de asesoramiento adscrito al Directorio del Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES) que en materia de su com-
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petencia, coordina internamente con las gerencias de lnea y unidades orgnicas de la institucin y externamente con los organismos competentes. Todo ello encaminado a implementar y fomentar una cultura de transparencia, tica y probidad en la gestin del Fondo. La Comisin de Transparencia est conformada por representantes del Colegio de Ingenieros, de la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza, de la Comisin Nacional Anticorrupcin y de la Defensora del Pueblo. Cuenta con una Secretara Ejecutiva encargada de brindarle apoyo y asesora tcnica sobre las quejas y denuncias que se presentan. La labor de FONCODES es financiar los proyectos que los pobladores planteen como necesarios dentro de sus comunidades. Este trabajo requiere de una seleccin de proyectos tomando como base las necesidades ms primordiales y las posibilidades de realizarlos teniendo como lmite un presupuesto determinado. FONCODES interviene en la etapa de anlisis y eleccin de los proyectos para su financiamiento. La ejecucin de los mismos est a cargo de los llamados Ncleos Ejecutores, que son la comunidad organizada representada por cuatro personas elegidas democrticamente en Asamblea General: Presidente, Tesorero, Secretario y Fiscal. Estas personas se encargarn de presentar, tramitar, ejecutar y rendir cuentas sobre las obras que se realicen en su comunidad y son las que contratan a los tcnicos que disearn la obra y a los pobladores, hombres y mujeres, que estn en la lista para realizarla. Los beneficiarios de estos proyectos, es decir la comunidad, as como la ciudadana en general, pueden presentar una denuncia o queja ante la Comisin. Son materia de queja o denuncia los hechos que impliquen presuntas irregularidades en la ejecucin de los proyectos que financia FONCODES, el impedimento de acceso a la informacin y las contravenciones al Cdigo de tica. Normalmente, las denuncias son realizadas respondiendo a motivaciones individuales, aunque no se descartan aquellos casos en los que se busca la solucin en pro del desarrollo conjunto de la comunidad. Una vez que la Comisin recibe una queja, sta es revisada por un cuerpo tcnico que verificar lo denunciado con la Oficina Zonal de donde pro-
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venga la denuncia. Estas Oficinas confirman o niegan lo denunciado, y en caso de que se confirme la existencia de irregularidad, contribuyen a perfeccionar la informacin recibida, corroborndola y rescatando informacin de los propios ncleos ejecutores. Teniendo un conocimiento ms detallado del caso, se procede a efectuar recomendaciones para que las Oficinas Zonales las propongan a la comunidad y para que stas sean presentadas a la Alta Direccin de FONCODES. La Comisin tiene previsto colocar la informacin sobre quejas en la pgina Web, no slo para que los interesados puedan hacer el seguimiento de sus denuncias, sino para promover mayores acciones de vigilancia social. Durante el ao 2003, las quejas y denuncias ingresadas a la Comisin ascienden a ciento tres (103), de las cuales once (11) se hallan en proceso y noventa y dos (92) concluidas. De stas: 75.2% estn vinculadas a temas administrativos y/o financieros; 18.1% se refieren a aspectos tcnicos (mala ejecucin y obras abandonadas), y 6.7% aluden a otros temas como: proselitismo poltico (declarados infundados), nepotismo y contravencin al Cdigo de tica y Acceso a la Informacin. Del total de casos concluidos, el 61% fueron declarados infundados, el 20% se declararon fundados, el 14% fundados en parte, el 4% fueron archivados por falta de pruebas y el 1% fue atendido en calidad de consulta. Audiencia Pblica de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS): Lima Arequipa
La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) es la entidad pblica encargada de supervisar la gestin de las Empresas Prestadoras de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (EPS). Con el fin de contar con un procedimiento transparente para la fijacin de tarifas de servicios de agua potable, SUNASS ha establecido la ejecucin de Audiencias Pblicas que darn cuenta a la poblacin sobre los fundamentos que sustentan las decisiones para la fijacin de tarifas de las EPS39 .
39 Resolucin de Consejo Directivo N 014-2002-SUNASS-CD. Directiva de Audiencias
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La primera experiencia de Audiencia Pblica se dio en la ciudad de Arequipa. En junio del 2002, la EPS SEDAPAR S.A. present ante SUNASS su Plan Financiero 20022006 que inclua una nueva escala tarifaria. Como resultado de ello, la Gerencia General convoc a una Audiencia Pblica para el da 13 de diciembre del 2002. La Oficina de SUNASS en Arequipa remiti invitaciones a organizaciones civiles, gremios, colegios profesionales, centros acadmicos, entidades del sector pblico, organizaciones de base y otras instituciones de la ciudad de Arequipa, promoviendo su participacin y adjuntando un resumen del Plan Financiero. Luego de revisar el Plan Financiero y de escuchar las diferentes opiniones de los participantes, la Gerencia de Regulacin Tarifaria de SUNASS decidi realizar un trabajo de campo en la zona con el objetivo de validar la informacin recibida por la EPS SEDAPAR S.A. Cabe destacar que en esta tarea cont con la importante participacin de organizaciones civiles, gremios y colegios profesionales. Como resultado de la investigacin, SUNASS decidi desestimar la propuesta de SEDAPAR S.A. de incrementar las tarifas porque stas no reflejaban las condiciones reales del mercado ni la estructura de costos de la empresa. Ello no se habra logrado si SUNASS no hubiera establecido canales de informacin y participacin. La labor que realiza SUNASS en Arequipa para la atencin de quejas y denuncias, as como para el desarrollo de actividades de sensibilizacin y capacitacin se ha convertido en un espacio para la promocin de la vigilancia ciudadana. 3.3.4. Organizaciones sociales de base: el caso de una federacin de mujeres-Lima La Federacin de Mujeres Organizadas en Centrales de Comedores Populares Autogestionarios y Afines de Lima y Callao (FEMOCCPAALC)40 traba-
Pblicas previas a la fijacin de tarifas de las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento y su Exposicin de Motivos. 40 Entrevista a Rosa Huamn, Secretaria de Organizacin de la FEMOCCPAALC.
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ja con el apoyo y asesora tcnica de la ONG Alternativa y opera en doce (12) distritos y en quince (15) mbitos geogrficos de Lima y Callao: San Juan de Lurigancho, San Juan de Miraflores, Carmen de la Legua, Ate, Bellavista, Callao, Comas, Carabayllo, El Agustino, Santa Anita, Ventanilla, San Martn de Porres, Villa El Salvador, Villa Mara del Triunfo y Huaycn. La experiencia de la Federacin tiene que ver con la vigilancia a los Centros de Distribucin de Alimentos (CDA) adonde llegan y se reparten los alimentos destinados a los Comedores Populares. Este acopio y distribucin se efecta una vez al mes. El personal del PRONAA llega en camiones y descarga en un comedor seleccionado, los alimentos para un grupo de comedores que se abastecen desde ese CDA. Luego, las representantes de cada comedor recogen sus alimentos. Es en este momento que las veedoras realizan su funcin. Ellas han sido propuestas por su propia organizacin para realizar este trabajo voluntario de vigilancia. Para el proceso de seleccin se considera importante que la participante tenga cierta solvencia en la lectoescritura as como en operaciones matemticas bsicas, ya que estos conocimientos son esenciales para el ejercicio de la funcin. Las seoras que han sido seleccionadas son capacitadas en el llenado de las fichas de veedura y en el manejo de los instrumentos de vigilancia (Ficha de Vigilancia, Gua para la Vigilancia del Funcionamiento del CDA, Hoja de Denuncia y Acta de Veedura). Antes de ser acreditadas como veedoras deben pasar un examen. A mayo del 2003, existan ciento veinte (120) veedoras acreditadas. Las acciones de vigilancia tienen los siguientes objetivos: mejorar el trato que los encargados de la distribucin brindan a las seoras; asegurar la calidad de los alimentos que se entregan y verificar la cantidad de alimentos que figuran en las rdenes de entrega. La vigilancia en cada CDA la realizan de manera conjunta dos (2) veedoras. Esta actividad suele ser verificada por una supervisora de la FEMOCCPAALC. Se puede sealar que los resultados de las prcticas de vigilancia efectuadas son auspiciosos: el trato dado a las seoras por el personal del PRONAA ha mejorado notablemente, lo que ha elevado la autoesti-
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ma no slo de las mujeres de los comedores, sino tambin de las propias veedoras. En la actualidad, los encargados de la entrega de alimentos llevan balanzas de modo que sea factible verificar el peso real, y no como suceda anteriormente que en cada bolsa de 50 kilos se entregaba en realidad 47 o 45 kilos. Este logro incluso ha supuesto que los responsables tengan que bajar la balanza, cosa que antes se negaban a hacer. La relacin con el PRONAA es gil y las mujeres suelen ser atendidas con prontitud cuando deben realizar algn reclamo. Un tema sobre el que estn trabajando, y que tiene que ver con la calidad, es el de la participacin de las seoras en la composicin de la canasta bsica. Se puede afirmar que se trata de una experiencia exitosa, y a juicio de la FEMOCCPAALC tiene efecto de demostracin en los otros comedores que funcionan en los mbitos de accin de la Federacin, por ello han recibido pedidos para ampliar el servicio de veeduras a esos comedores. Esta prctica de vigilancia social efectuada desde una organizacin de mujeres a un programa social demuestra la importancia que estas acciones tienen para el mejoramiento del servicio que se recibe. Consideramos que este caso debe ser difundido y replicado a fin de que se generalice a todo el programa de los comedores populares. 3.3.5. Organizaciones de la sociedad civil ONGs: el caso de la Red Interquorum Arequipa La Red Interquorum es una red de jvenes propiciada por la Fundacin Friedrich Ebert Stiftung del Per como espacio de discusin permanente, abierto a la gran diversidad de jvenes organizados, interesados en articular la democracia con eficiencia, perfeccionando tcnicas necesarias para practicar la tolerancia y el pluralismo. Est conformada por mujeres y hombres jvenes entre 15 y 30 aos de edad de distintas organizaciones y que se hallan interesados en familiarizarse con tcnicas de enseanza-aprendizaje que permitan desarrollar la comunicacin y gestin de sus organizaciones de manera ms democrtica y eficiente e intercambiar experiencias multi-
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plicando el impacto de la capacitacin y contribuyendo a desarrollar una cultura de la tolerancia. Para ello, la Fundacin organiza reuniones y talleres a nivel regional y una plenaria anual a nivel nacional. Este espacio propici la aparicin de iniciativas locales. Es as como en el ao 2000 surge Interquorum Arequipa integrada por aproximadamente 20 miembros activos. Las principales reas de inters son: derechos humanos; medio ambiente y desarrollo sostenible; vigilancia ciudadana, y economa social de mercado. Para llevar a cabo el trabajo se han conformado cuatro comits, uno por cada rea de inters. Estas instancias son las encargadas de planificar los objetivos, metas y actividades que se desarrollarn durante el ao. Durante el ao 2001 y 2002, el Comit de Vigilancia Ciudadana llev a cabo capacitaciones a nivel de centros educativos para la conformacin de comits de vigilancia a congresistas representantes de Arequipa. Las acciones financiadas por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y la Asociacin Transparencia se llevaron a cabo en dos niveles: se desarrollaron talleres de capacitacin de facilitadores y lderes de centros escolares y se organizaron seminarios y eventos dirigidos a la poblacin en general. Como resultado de dichas acciones, tanto estudiantes como docentes fueron capacitados y sensibilizados en lo que respecta a la vigilancia ciudadana. Para el 2003, Interquorum Arequipa consider ampliar los temas de vigilancia a fin de incorporar aquellos relativos a derechos humanos, gobiernos locales y gobiernos regionales, entre otros. En la actualidad, las principales dificultades que afronta esta entidad son los siguientes: An no ha concluido el proceso de institucionalizacin de sus procedimientos para la planificacin y monitoreo de sus actividades, as como la medicin de resultados. Gran parte de las actividades desarrolladas durante el ao 2001 y 2002 fueron financiadas por la cooperacin internacional y actualmente no cuentan con mecanismos de financiamiento para promocin y capacitacin.
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Si bien la organizacin tiene experiencia y conocimientos sobre vigilancia ciudadana a congresistas, no existe an consenso acerca de qu herramientas utilizar para el desarrollo de la vigilancia ciudadana en otras esferas, tales como gobiernos locales y programas sociales vinculados con el sector educacin.
3.3.6. Las asociaciones de consumidores: una modalidad de vigilancia ciudadana De acuerdo con la Constitucin Poltica del Per de 1993, el Estado promueve la iniciativa privada en el marco de una economa social del mercado y facilita y vigila la libre competencia de las empresas, interviniendo en aquellas circunstancias en que se produzcan prcticas que limiten la libre competencia o donde se registre el abuso de posiciones dominantes o monoplicas. Asimismo, la Constitucin en su Artculo 65 establece que: El Estado defiende el inters de los consumidores y usuarios. Para tal efecto garantiza el derecho a la informacin sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposicin en el mercado. Asimismo vela, en particular, por la salud y la seguridad de la poblacin Bajo esta perspectiva, durante el proceso de reformas estructurales de los aos noventa se crearon espacios para la promocin y conformacin de asociaciones de consumidores41 con el fin de que los ciudadanos organizados puedan ejercer acciones de vigilancia del comportamiento de las empresas privadas y denunciar ante instancias del Estado aquellas irregularidades que pudieran afectar sus derechos. De ese modo, las asociaciones de consumidores se concibieron como el brazo derecho del Estado para reforzar las actividades de promocin y capacitacin de los ciudadanos en lo referente a sus
41 Decreto Legislativo N 716: Ley de Proteccin al Consumidor y Decreto Legislativo N 807: Ley sobre Facultades, Normas y Organizacin del INDECOPI.
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derechos y deberes como consumidores, as como para propiciar acciones colectivas que sumaran esfuerzos individuales de vigilancia y denuncia. Asimismo, luego del proceso de privatizacin de algunos servicios pblicos, como los servicios elctricos y los de telecomunicaciones, se promovi la conformacin de organizaciones de usuarios para que stos puedan participar en los planes de mejora de la cobertura de dichos servicios y expresar en forma colectiva ante los entes reguladores de la inversin privada en servicios pblicos, las deficiencias en la atencin y servicios prestados. Cabe resaltar el caso particular de los servicios de agua potable y alcantarillado que estn a cargo de empresas del Estado, pero bajo la regulacin de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS). En lo que respecta a las facultades de accionar de las asociaciones de consumidores y usuarios podemos sealar lo siguiente: Las asociaciones pueden interponer denuncias en representacin de consumidores individuales y de sus asociados ante las instancias correspondientes. Las asociaciones pueden interponer denuncias de intereses difusos42 de los consumidores. Las asociaciones de usuarios de servicios pblicos (juntas de usuarios) pueden participar en la formulacin de los Planes Anuales de las empresas de servicios pblicos43
Es importante sealar que la defensa de los derechos de consumidores y usuarios de servicios pblicos, solicitada en forma individual o colectiva,
42 Los intereses difusos son aquellos pertenecientes a un grupo de personas absolutamente indeterminadas, entre las cuales no existe vnculo jurdico alguno, sino que ms bien se encuentran ligadas por circunstancias de hecho genricas, contingentes y accidentales, como habitar en una misma regin, ser consumidores de un mismo producto, ser destinatarios de una campaa de publicidad, etc. (Montero Aroca, Juan, citado por Giovanni Priori Posada. La tutela jurisdiccional de los procesos difusos: una aproximacin desde el Derecho Procesal Constitucional. Ara Editores, Lima, 1997. 43 Dichos Planes Anuales incluyen planificacin de obras para la remodelacin y ampliacin de servicios y modificacin de planes tarifarios, entre otros.
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se ha ido desarrollando en los ltimos diez aos. Sin embargo, el rol que las asociaciones de consumidores y usuarios han realizado en los ltimos aos ha sido incipiente debido principalmente a la falta de recursos para solventar sus actividades de promocin, vigilancia y defensa. De acuerdo con el Informe Anual de la Defensora del Pueblo del ao 200144 : Existen algunas agrupaciones como la Asociacin Peruana de Consumidores y Usuarios (ASPEC), con presencia en varias ciudades, y algunas otras organizaciones ms pequeas diseminadas en el pas que surgen en torno a problemas coyunturales especficos. Sin embargo, muchas de ellas tienden a desaparecer o se debilitan cuando el problema es resuelto o se agotan las posibilidades de solucin. Sobre el mismo aspecto, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI)45 seala que: A pesar de que el marco legal vigente favorece la participacin activa de las Asociaciones de Consumidores y que el INDECOPI ha venido realizando una labor de promocin y difusin en el campo de proteccin al consumidor, la ciudadana organizada no ha tenido un rol protagnico en la denuncia de casos que atentan contra los derechos de los consumidores. En efecto, con posterioridad a la promulgacin del Decreto Legislativo N 807, nicamente tres Asociaciones de Consumidores, de un total de 12 en Lima y de 10 en provincias, han interpuesto denuncias en materia de proteccin al consumidor ante el INDECOPI, dos casos durante el ao 1998 y dos casos durante el ao 2000. Los casos, que fueran iniciados en 1998, equivalen al 1% del total de denuncias presentadas en ese ao ante la Comisin de Proteccin al Consumidor (ver grfico), mientras que los casos iniciados en el 2000 fueron declarados improcedentes. Las causas de estas cifras debemos buscarlas no en la falta de inters, sino fundamentalmente en la escasez de recursos econmicos de estas
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Expedientes ingresados Proteccin al consumidor Por tipo de denunciante (1998)

Procedemientos de oficio. 9% Asociaciones de consumidores. 1%
Consumidores finales. 90%
* Durante 1999 y 2001 no se present ninguna denuncia interpusta por Asociaciones de Consumidores. ** Durante el 2000 se presentaron 2 casas imprecedentes Fuente: CPC. Elaboracin: del Indecopi.
asociaciones, lo que les impide sufragar los gastos que implica realizar las actividades propias de su objeto. Por esta razn, el INDECOPI en el ao 2001 estableci el desarrollo de Convenios de Cooperacin con Asociaciones de Consumidores. Los mencionados convenios tienen por finalidad la financiacin de publicaciones, labores de investigacin o programas de difusin en defensa de los derechos de los consumidores a cargo de dichas asociaciones para cuyo financiamiento se podr destinar hasta el 50% de las multas administrativas en procedimientos promovidos por las mismas asociaciones.
4. Reflexin final: hacia un sistema de vigilancia
Con relacin a la naturaleza, los niveles y los mecanismos a considerar en un eventual sistema de vigilancia social, cabran dos visiones: la primera ms cercana a los intereses del Estado y la segunda ms vinculada a la sociedad civil. Un sistema de vigilancia social desde la perspectiva del Estado Naturaleza
Una caracterstica central es la naturaleza vinculante del sistema de vigilancia social, entendindose por sta, el hecho de que los resultados de la accin del vigilante forman parte de un proceso ya ordenado e internalizado en el Estado y por dicha razn devienen en acciones mandatorias a ser ejecutadas a travs de sus rganos competentes. Una segunda caracterstica es el predominio de un enfoque que considera a la participacin ciudadana y dentro de ella a las acciones de vigilancia social ms como un medio que como un valor en s mismo, y es as que resulta ms cercana a la esfera de la gerencia y a la bsqueda e incorporacin de instrumentos que mejoren la eficiencia en la gestin pblica. La naturaleza vinculante, enunciada anteriormente, nos sugiere la incorporacin de las acciones de vigilancia social al interior de un sistema cerrado que cuenta con procedimientos y reglas de entrada, de operacin
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y de salida ya definidos de antemano, pues inclusive cuando dicho proceso ha sido de naturaleza participativa, el punto de vista del Estado acaba imponindose. Niveles
En este esquema, la lgica vertical es la predominante. Existen jerarquas y rangos propios de la estructura burocrtica administrativa, lo que puede conllevar, an sin que sea explcita, a una modalidad de participacin administrada, regulada en la cual la vigilancia social es permitida dentro de ciertos lmites que pueden variar, pero an as la accin estatal es la determinante. El riesgo de este esquema es la cooptacin del vigilante como resultado de la accin estatal. Mecanismos
Dado el moldeamiento del sistema de vigilancia social bajo el esquema burocrtico administrativo propio del Estado, sera de esperar que adopte una configuracin que no haga sino reflejar ese esquema. En ese sentido, la figura de espejo de la accin estatal resultara, quizs, la ms apropiada. La burocratizacin del sistema, sera en este caso la consecuencia ms probable, lo que podra reducir la efectividad del proceso. Un sistema de vigilancia social desde la perspectiva de la sociedad civil Naturaleza
La naturaleza de las acciones de vigilancia social se concibe ms como el ejercicio de un derecho ciudadano, de fortalecimiento de la ciudadana y de ampliacin de la democracia.
Reflexin final: hacia un sistema de vigilancia
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La participacin ciudadana se ve, en este sentido, como un valor que empodera a la sociedad civil, que la fortalece y la ayuda a replantear, en otro nivel, las relaciones entre ella y el Estado. En razn a lo anterior, el sistema de vigilancia social se concibe como de naturaleza abierta, en el cual predominan los procedimientos generales y no mandatarios. La flexibilidad viene a ser otra caracterstica del sistema. Flexible para adoptar la modalidad ms adecuada al seguimiento del espacio pblico y para vigilar aquello que le sea de inters hacerlo. Niveles
Existe el predominio de una lgica horizontal, y por ello la forma de redes, vinculando lo local con lo nacional. Estas redes tienen la caracterstica de ser abiertas, tanto a la incorporacin de nuevos vigilantes como a la adopcin de nuevos objetos de vigilancia. El riesgo de este esquema, en tanto no se crea una vinculacin desde dentro del Estado, podra ser la baja efectividad de los resultados de las acciones de vigilancia social. Mecanismos
La visibilidad de los resultados de la vigilancia en los medios de comunicacin aparece como el mecanismo ms cercano y efectivo para poner en evidencia el problema. Es la recurrencia de la presin ciudadana. Ello significa que el conflicto y la denuncia se convierten en la forma ms frecuente de relacin entre el vigilante y el vigilado. Dos enfoques complementarios
Visualizar un sistema unidireccional o nico no reflejara, a nuestro juicio, la potencialidad que podra tener la vigilancia social para los dos actores centrales de la misma: la sociedad civil y el Estado. En tal sentido, consideramos ms viable asumir que ambos enfoques son comple-
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mentarios, lo que hace necesaria la construccin de una confianza recproca, que implica, por un lado, una cultura de la vigilancia y, por otro, una cultura del servidor pblico. Estos sistemas complementarios sern ms sostenibles en la medida que aparejen voluntad poltica para su construccin y acceso a la informacin para su viabilidad. Puede y debe existir un sistema de vigilancia?
A partir de lo sealado en los prrafos anteriores se puede afirmar lo siguiente: 1. Es posible generar un sistema de informacin sobre la vigilancia ciudadana que tenga los siguientes objetivos: a) Difundir los resultados de las experiencias en el rea de vigilancia ciudadana que realizan las instituciones. b) Servir como referente sobre el significado de la praxis de la vigilancia ciudadana. c) Capacitar a los interesados en el tema, compartiendo experiencias y poniendo a su disposicin el uso de las diversas herramientas metodolgicas para el ejercicio de este derecho. d) Fomentar una cultura de transparencia y de rendicin de cuentas de parte del Estado y de responsabilidad de quien ejerce la vigilancia. Respecto a la interrogante de si debe o no existir un sistema de vigilancia, el tema es bastante discutible. El sistema al generar una estructura, con flujos de ingreso y de salida, procesos y secuencias podra acabar rigidizando una labor que por naturaleza tiene que ser cambiante y flexible. Adicionalmente, un sistema de vigilancia estructurado puede correr el riesgo de ser excluyente. En consecuencia, la respuesta a si es necesaria la existencia de un sistema de vigilancia, es posible que sea negativa. Quizs, bastara con la puesta en funcionamiento de un sistema de informacin.
2.
Reflexin final: hacia un sistema de vigilancia
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3.
Con el fin de ir mejorando las acciones de vigilancia, que son muy diversas por la multiplicidad de actores e intereses involucrados, se podra ir estableciendo algunos estndares que sirvan de orientacin a todo aquel que se encuentra realizando acciones de vigilancia, que cree estar realizndolas o que pretende realizarlas. Estos estndares no intentan ser excluyentes de ningn tipo de accin, sino por el contrario el objetivo es establecer unos niveles que promuevan una vigilancia eficiente y con los resultados deseados. Los elementos mnimos que se proponen son los siguientes: a) Periodicidad en la labor: Es decir, que exista una constancia en la realizacin de la vigilancia, tanto de quien efecta la vigilancia sistemtica como desde el propio objeto de la vigilancia, lo que involucra produccin y anlisis peridico de la informacin. Utilizacin de herramientas y procesos vlidos que den resultados consistentes: Una adecuada vigilancia ciudadana har uso de herramientas y protocolos apropiados. Esto opera para cada actividad de la vigilancia. Objetivos predefinidos, transparentes y claros: Tanto en relacin con el objeto de la vigilancia como en el mbito de la misma. Socializacin de la informacin: La vigilancia debe generar informacin que deber ser transmitida a la ciudadana. Los medios de difusin pueden ser diversos, lo importante es que el resultado de la accin de la vigilancia retorne a la ciudadana. Generacin de una reaccin en el vigilado: La vigilancia tender a evitar algn perjuicio en la ciudadana, generando una retroalimentacin con el vigilado a efectos de corregir los errores o infracciones. En este sentido, la vigilancia es activa. Proceso de doble va: La vigilancia es un proceso colectivo, ya sea de parte de quienes hacen la vigilancia como de los destinatarios finales de la misma (la sociedad civil y el Estado). tica de la vigilancia: Uno de los principales estndares ser el comportamiento del vigilante.
b)
c) d)
e)
f)
g)
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4.
La vigilancia es primordialmente incluyente, ya que quienquiera que lo desee podr realizarla; sin embargo, como necesita ser creble, debe cumplirse de acuerdo a determinados estndares consensuados o admitidos a efectos de que pueda ser til para la creacin de una sociedad ms equitativa y democrtica.
2. El estado de la vigilancia
Dar cuenta del estado de la vigilancia ciudadana (o social) significa no slo enfocar los elementos que la determinan y caracterizan, es decir los actores involucrados: la sociedad civil y el Estado, sino tambin examinar las prcticas y acciones que stos realizan. 2.1. SITUACIN DE LA VIGILANCIA SOCIAL: UN BALANCE BREVE Como resultado de la investigacin se identificaron ciento cincuenta y dos (152) instituciones vinculadas a la vigilancia, de las cules setenta y nueve (79) corresponden al Per y setenta y tres (73) a otros pases. El nmero encontrado nos confirma el auge y la prioridad que se da al tema. Para efectos del mapeo se seleccionaron a las instituciones ms importantes de Latinoamrica que contaban con informacin accesible. De aquellas distintas a las peruanas, tres (3) operan como instituciones mundiales que abordan el tema desde distintos ngulos (Transparencia Internacional, Banco Mundial y Control Ciudadano), aunque en la mayora de los casos tienen organizaciones establecidas en cada uno de los pases. Tres (3) de las setenta (70) restantes operan a nivel regional (Latinoamrica) y las dems son nacionales, distribuidas geogrficamente de la siguiente manera:
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Pas Colombia Chile Mxico Argentina Bolivia Ecuador Guatemala Paraguay Brasil Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Costa Rica El Salvador Nicaragua Panam TOTAL
N de Instituciones 13 11 7 5 5 5 4 4 3 2 2 2 1 1 1 1 67
En la muestra identificada, los pases con mayor nmero de instituciones que trabajan los temas de vigilancia son: Colombia, Chile y Mxico, seguidos por Argentina, Bolivia y Ecuador. Ignoramos si el mayor nmero de organizaciones de vigilancia responde a una mayor conciencia de la poblacin, o si son otros los factores en juego. En el Per, encontramos setenta y nueve (79) organizaciones dedicadas a la vigilancia, treinta y cinco (35) corresponden a la sociedad civil y cuarenta y cuatro (44) al Estado. De las instituciones de la sociedad civil, catorce (14) tienen alcance nacional, catorce (14) trabajan en Lima, una (1) en Lima y Callao, tres (3) en Piura, una (1) en Arequipa, una (1) tiene cobertura simultnea en Lima, Trujillo, Cusco, Puno y Arequipa y otra (1) opera simultneamente en Cusco, Ancash, Cajamarca, La Libertad, Arequipa, Lima, Huancavelica y Piura. La mayora de estas instituciones son
El estado de la vigilancia
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ONGs cuya actuacin sirve de efecto-demostracin para modificar normas o comportamientos e influir en la opinin pblica. Las experiencias desde las organizaciones de base son escasas y en especial hacen referencia a los derechos bsicos e intereses inmediatos. De las instituciones del Estado todas tienen alcance nacional; sin embargo, muchas de ellas no presentan informacin relevante y actualizada en sus portales de Internet. 2.1.1. Las instituciones de la sociedad civil De las instituciones de la sociedad civil las que se dedican en mayor nmero a la vigilancia son las organizaciones no gubernamentalesONGs3 , luego tenemos las redes interinstitucionales4 , los centros acadmicos5 , las fundaciones6 , los organismos de cooperacin7 , las organizaciones sociales de base8 y las asociaciones de consumidores9 . Por lo general, las instituciones de la sociedad civil centran mayoritariamente su atencin en las reas temticas que tienen que ver con democracia, desarrollo social, desarrollo local y regional, justicia, educacin y gnero. Son relativamente pocas las que trabajan juventud, derechos laborales, servicios pblicos y medio ambiente, as como las que abordan los temas relativos a la defensa nacional y gobierno interior. Esta configuracin de las reas temticas evidencia la apuesta desde la sociedad civil por garantizar la construccin de una democracia con desarrollo social y justicia y de una cultura de probidad y transparencia. Significa, adems, que la lucha contra la corrupcin es percibida como un com-
3 El Directorio de Las organizaciones no gubernamentales (ONGs) se puede descargar de internet: www.consorcio.org/SIVISODFID.asp 4 El Directorio de Las redes interinstitucionales se puede descargar de la pgina citada. 5 El Directorio de Los centros acadmicos se puede descargar de la pgina citada. 6 El Directorio de Las fundaciones se puede descargar de la pgina citada. 7 El Directorio de Los organismos de cooperacin se puede descargar de la pgina citada. 8 El Directorio de Las organizaciones sociales de base se puede descargar de la pgina citada. 9 El Directorio de Las asociaciones de consumidores se puede descargar de la pgina citada.
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promiso de supervivencia e identidad nacional. La especializacin temtica de las instituciones que ejercen la vigilancia es una condicin necesaria para afinar instrumentos y desarrollar tecnologas que permitan obtener resultados confiables a fin de que la vigilancia se pueda ejercer con solvencia. 2.1.2. Las instituciones del Estado10 Como actores dentro del Estado se han considerado a todos los ministerios, instituciones, organismos y oficinas en sus diferentes niveles de articulacin al gobierno nacional (gobierno central, gobierno regional y gobiernos locales). Se han identificado cuarenta y cuatro (44) instituciones nacionales y nueve (9) de otros pases. Asumimos que tanto la existencia de sitios Web como su actualizacin presentan los mismos problemas de pertinencia, actualidad, generalidad y rigurosidad de la informacin, adems de que es determinante la voluntad poltica de los responsables de las instituciones, organismos y oficinas independientemente de su ubicacin en la estructura del Estado. Es as que con frecuencia debido a un exceso de celo administrativo, un funcionario de mando medio puede trabar toda una actividad de vigilancia. En nuestro pas se evidencia la generalizacin de la cultura de la desconfianza que limita las posibilidades de concertacin, acuerdo y compromiso para que ambos actores puedan confiar en las buenas intenciones y en la informacin del otro. Se debe apuntar a la eficiencia; a la utilizacin correcta y pertinente de los recursos, y a la formacin de una cultura de exigencia y vigencia de los derechos ciudadanos. En las instituciones y organismos del Estado, las reas temticas que se hallan mayormente cubiertas con informacin sobre sus actividades, son aquellas vinculadas a los programas de desarrollo social, provisin de servicios pblicos, presupuesto y economa; sin embargo, no todas ellas presentan un mismo nivel de informacin ni realizan una actualizacin oportuna.
10 El Directorio de Las instituciones del Estado se puede descargar de la pgina citada.
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Tanto las instituciones de la sociedad civil como las del Estado se encuentran en un proceso de aprendizaje de las prcticas de vigilancia. El eje de ese aprendizaje es la formacin de capacidades, no slo para facilitar informacin, sino para analizar la misma. 2.2. LAS PRCTICAS Y CONDICIONES DE LA VIGILANCIA 2.2.1. Las prcticas identificadas El mayor nmero de prcticas realizadas por los actores son las de ejecucin directa, generalmente a cargo de ONGs y en menor medida de organizaciones sociales de base en el campo local y municipal. A nivel internacional, en pases como Colombia, Mxico y Argentina, las prcticas de ejecucin directa son llevadas a cabo por instituciones que tienen una larga trayectoria en el tema. En el Per, el trabajo de vigilancia social es reciente y es fundamentalmente promovido y realizado por organizaciones no gubernamentales. La promocin se refleja no slo en la labor de vigilancia ejercida de manera directa en sus espacios de especializacin y mbitos de accin, sino tambin en la motivacin y capacitacin a las organizaciones de base con las que trabajan para que stas ejecuten prcticas directas. Se constata que generalmente las organizaciones de base tienen una organizacin no gubernamental que las acompaa. Un segundo grupo de prcticas son las de habilitacin y difusin de informacin, donde el rol protagnico por la naturaleza misma de su funcin la tiene el Estado. Las prcticas de elaboracin de instrumentos para la vigilancia estn ubicadas en un tercer lugar y la mayora corresponden a prcticas realizadas por instituciones internacionales. Las prcticas de formacin y calificacin de recursos humanos son en la actualidad an incipientes tanto en el mbito nacional como regional. Existen experiencias que combinan los cuatro tipos de prcticas. Esto se da con mayor frecuencia en otros pases latinoamericanos (doce experiencias encontradas) y no tanto a nivel nacional (dos experiencias).
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2.2.2. Los temas de la vigilancia Las prcticas de vigilancia registradas giran alrededor de reas temticas ligadas a la democratizacin de la sociedad y al desarrollo social. Se realizan o se han realizado prcticas centradas en el control de procesos electorales, en los procesos anticorrupcin, en la observacin de gestiones administrativas municipales, en la transparencia en el manejo de recursos, en licitaciones y en todo aquello que tenga que ver con la bsqueda de una cultura de transparencia y de servicio pblico. La mayora de estas prcticas se concentran en la observacin del Estado, en su rol y en su gestin administrativa y econmica, fundamentalmente en los programas sociales; en la gestin de sus funcionarios de todos los niveles y mbitos de accin (congresistas, magistrados, alcaldes, ministros, jueces, autoridades regionales, etc.); en los proyectos que ejecutan, y en los presupuestos que manejan. Un rea importante de la vigilancia est referida a la educacin. Tanto en otros pases como en el Per, son materias de inters, entre otros aspectos, la calidad de la educacin; las polticas pblicas que garanticen estndares educativos bsicos, y la escuela como espacio de formacin de una cultura de vigilancia y de ejercicio de derechos. Tambin es destacable el desarrollo de experiencias vinculadas a los temas de gnero y de salud. En este ltimo campo, cabe sealar el caso de la iniciativa de ForoSalud en el Per como espacio articulador de la sociedad civil que promueve el debate, el diagnstico, la socializacin de estudios y experiencias y la construccin colectiva de consensos e interlocucin en torno a la problemtica sanitaria del pas. 2.2.3. Los comits mixtos Estado/sociedad civil Otra constatacin interesante en toda la zona estudiada es la relevancia de los comits mixtos integrados por representantes de la sociedad civil y del Estado, principalmente a nivel de gobiernos locales. Tambin es importante destacar la actuacin de las mesas de concertacin donde existe igualmente esta relacin entre el Estado y la sociedad civil. Si bien hay quienes se oponen a una vigilancia que integre a representantes del Estado, consi-
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deramos que estas experiencias son recomendables, sobre todo si se tienen resultados concretos y si es que stos contribuyen a resolver los problemas que aquejan a la poblacin, es decir, si es que realmente promueven la creacin de incentivos y controles para que el accionar estatal se modifique en beneficio de la colectividad. 2.2.4. Condicionantes de la vigilancia Existen diversos elementos que condicionan la vigilancia. En primer lugar tenemos la informacin, luego est el inters que esta actividad despierte y la utilidad de la misma. Como elemento recurrente en la eleccin del tema, aparece el contexto poltico-social que en muchos casos direcciona las prcticas de vigilancia ciudadana, en particular cuando se trata de instituciones de la sociedad civil que tienen presencia en la opinin pblica y cuya participacin en algn tema controversial de actualidad tiene importantes efectos de difusin, ya sea debido a la autoridad moral o profesional de sus miembros; como un reconocimiento al trabajo realizado, o por la solvencia de sus resultados. 2.2.5. Divisin del trabajo para la vigilancia Se da un cierto grado de especializacin institucional en el trabajo de vigilancia ciudadana que tiene que ver con la cercana al problema y con las capacidades propias de las organizaciones involucradas. Se aplica no slo a la temtica abordada, sino tambin a los mbitos de accin en los que opera. En el Per, por ejemplo, el reparto de alimentos del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) es objeto de vigilancia de parte de las mujeres organizadas en los comedores populares. Adems, existe una vigilancia de segundo nivel que est relacionada al funcionamiento del Programa en su conjunto, cuyo objetivo es favorecer la generalizacin y adopcin de dispositivos o normas que mejoren el servicio y la gestin del mismo y que contribuyan a la transparencia. Esto supone tambin una especializacin de parte de los actores directos, es decir, de quienes realizan la vigilan-
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cia ciudadana o social. Una seora usuaria de un servicio de salud, de educacin o de alimentacin estar en mejores condiciones de observar y verificar cmo es la gestin y calidad del servicio que se brinda en su posta, comedor o centro educativo, as como un especialista estar mejor capacitado para observar procesos tcnicos, polticos o sociales que demandan no slo conocimiento e informacin, sino tambin manejo de tcnicas de investigacin y utilizacin de tecnologas ms avanzadas. Ambos tipos de vigilancia son igualmente necesarios y complementarios. 2.2.6. Algunos problemas y soluciones en la prctica de la vigilancia En resumen se constata que los principales vigilantes son las organizaciones privadas no gubernamentales que tienen experiencia en la materia y que el principal vigilado es el Estado. En trminos generales, existe una actitud pasiva de la poblacin la que se evidencia en el nmero reducido de personas que se involucran en la vigilancia y en el hecho de que an aquellas que lo hacen prefieren cumplir un rol receptivo. Otra debilidad de la vigilancia es la gran brecha de comunicacin que existe entre los que realizan las actividades de vigilancia y los supuestos beneficiarios de la misma. Se puede decir que normalmente se da una insuficiente difusin de los resultados, aspecto que afecta los objetivos de la vigilancia, en particular el empoderamiento del usuario y su influencia en las polticas pblicas. La validez de las experiencias de vigilancia tambin tiene que ver con la seriedad, pertinencia y consistencia de sus resultados. Por ello, es motivo de preocupacin la debilidad y la falta de precisin de los objetivos en la realizacin de las actividades de vigilancia ciudadana. Es imperativo que los sujetos de la vigilancia conozcan los objetivos, temas, procesos, procedimientos e instrumentos utilizados. Las posibilidades de actuacin y de concrecin de las experiencias de vigilancia dependen en gran medida de la voluntad poltica o de las gestiones que se realicen para acceder a la informacin, a la observacin in situ y a la verificacin de procesos. Sin embargo, la voluntad poltica no basta ya
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que muchas veces la burocracia constituye un impedimento real. A nuestro juicio al igual que promover la realizacin de prcticas de vigilancia, debe apuntarse a generar indicadores, estndares, instrumentos y metodologas sencillas que garanticen resultados objetivos, confiables y vlidos. Slo as podr asegurarse la confiabilidad de los resultados de la vigilancia ciudadana. Un elemento que debe ser consustancial a las experiencias de vigilancia es la necesidad de dar a conocer sus resultados. La difusin es una condicin necesaria, aunque no suficiente, que garantiza que stos puedan ser tenidos en cuenta y asumidos como vinculantes como efecto de la presin de la ciudadana. Finalmente, una constante que debemos precisar es que muchas de las prcticas presentadas por las instituciones y organizaciones como actividades de vigilancia social no pueden ser consideradas estrictu sensu como tales. En algunos casos, se trata de desarrollos incipientes, inconclusos, parciales o en los que se asume como actividades de vigilancia el desarrollo de instrumentos o las acciones de capacitacin ms que la vigilancia propiamente dicha.
Anexo
Polticas de participacin del BID y el Banco Mundial
BID Marco de referencia para la introduccin de mecanismos participativos En la implementacin de los proyectos, el BID presenta muy buenos antecedentes que datan de fines de los ochenta en cuanto a la incorporacin de la sociedad civil a sus proyectos medioambientales. El Discurso sobre participacin e involucramiento de la sociedad civil aparece con fuerza luego de la Octava Reposicin de 1994. El BID no posee Directrices Operacionales obligatorias para la adopcin de mecanismos participativos, pero requiere de consultas a poblaciones afectadas en: 1) Proyectos ambientales de alto riesgo (categora IV) y 2) Proyectos que involucran polticas de reasentamiento de poblacin.
BANCO MUNDIAL Desde 1993, el Banco Mundial desarroll un fuerte discurso oficial para promover la incorporacin de mecanismos participativos. El Libro Oficial sobre la Participacin (1996) recoge la prolfica produccin de diversos departamentos.
Existencia de Directrices Operacionales sobre participacin
La inclusin de la participacin o consulta de la poblacin local aparece como instancia obligatoria en las Directrices Operacionales relativas a: 1) Proyectos ambientales de alto riesgo (categora A); 2) Proyectos que afectan a pueblos indgenas, y 3) Proyectos que involucran polticas de reasentamiento de poblacin.
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BID El marco normativo sobre el cual el BID sustenta la aplicacin de las polticas participativas tiene principalmente cuatro pilares: 1) Los documentos de trabajo presentados por el Foro sobre Reforma Social y Pobreza (Washington DC, 1993) que abrieron el debate en torno al rol del Estado y la reforma social como dos caras de un mismo proceso; 2) La Octava Reposicin de Recursos que dio el marco general para la modernizacin del Estado y para el fortalecimiento de la sociedad civil; 3) El documento Marco de referencia para las acciones del Banco en los programas de modernizacin del Estado y fortalecimiento de la sociedad civil (1995) que proporciona lineamientos prcticos, y 4) Los discursos del Presidente Enrique Iglesias que pueden tambin ser considerados como un compromiso normativo. Involucramiento de organizaciones de la sociedad civil y los gobiernos en la agenda de los BDMs La estrategia de fortalecimiento de la sociedad civil es un elemento relevante y la reforma del Estado es su contraparte. Existe una relacin de complementariedad y
BANCO MUNDIAL En el resto de las reas, el involucramiento de la sociedad civil en los programas del Banco Mundial es considerado e implementado como Buenas Prcticas sin carcter vinculante: (...) Los informes oficiales sobre Buenas Prcticas tienen slo carcter de recomendaciones (World Bank, Involving Nongovernmental Organizations in Bank Supported Activities, GP 14.70, March 1998, p.1)
La estrategia de fortalecimiento de la sociedad civil es conducida activamente por medio del dilogo Banco Mundial ONGs, sin involucrar a
Anexo
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BID reciprocidad entre ambos procesos, por lo que se enfatiza la necesidad de buscar una relacin cooperativa entre el Estado y la sociedad civil, ms all de organizaciones no gubernamentales (ONGs), que permita incorporar a la misma en la consecucin de las polticas del Estado (Presentacin de Edmundo Jarquin, Divisin Estado y Sociedad Civil, en reunin informal en la OEA, Washington DC, octubre de 1998).
BANCO MUNDIAL otros tipos de organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, el lmite de esta estrategia est dado por la relacin Bancocliente es decir, Bancogobierno: (...) la poltica del Banco Mundial alienta el involucramiento y la participacin popular y de ONGs cuando considere apropiado y sujeto a la sensibilidad de los gobiernos (World Bank, Operational Directives on Poverty Alleviation, 4.15,199, p.11).
NOTA:
Si bien existen en estos organismos diferentes estrategias en relacin a la sociedad civil y al Estado, es posible argumentar que sus productos y resultados son sensiblemente anlogos.
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Marco normativo sobre vigilancia
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MARCO NORMATIVO COMPARADO: Normatividad Colombia Constitucin Poltica de Colombia. Gaceta Constitucional N 127. 10 de octubre de 1991. Decreto N 2591 de 1991. Reglamenta la accin de tutela consagrada en el artculo 86 de la Constitucin Poltica. Diario Oficial 40165. 19 de noviembre de 1991. Ley N 80. Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica. Diario Oficial 41094. 28 de octubre de 1993. Ley N 134. Dicta normas sobre mecanismos de participacin ciudadana. Diario Oficial 41373. 31 de mayo de 1994. Ley N 136. Dicta normas tendientes a modernizar la organizacin y el funcionamiento de los municipios. Diario Oficial 41377. 02 de junio de 1994. Ley N 142. Establece el rgimen de los servicios pblicos domiciliarios. Diario Oficial 41433. 11 de julio de 1994. Ley N 190. Dicta normas tendientes a preservar la moralidad de la Administracin Pblica y se fijan disposiciones con el objeto de erradicar la corrupcin administrativa. Diario Oficial 41878. 06 de junio de 1995. Decreto N 2150. Se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trmites innecesarios en la Administracin Pblica. Diario Oficial 42137. 06 de diciembre de 1995. Decreto N 1477. Se reglamenta la Ley N 190 en materia de publicacin de contratos en el Diario nico de Contratacin Pblica. Diario Oficial 41991. 12 de setiembre de 1995. Ley N 489. Regula el ejercicio de la funcin administrativa, determina la estructura y define los principios y reglas bsicas de la organizacin y funcionamiento de la Administracin Pblica. Diario Oficial 43464. 30 de diciembre de 1998.
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Base legal de los comits ciudadanos de control. Mxico Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico. 27 de febrero de 1995. Ley Orgnica de la Administracin Pblica. 17 de setiembre de 1981. Reformas y adiciones hasta el 2003. Plan de Desarrollo del Estado de Mxico 1999-2005. Ley de Responsabilidad de los Servidores Pblicos del Estado y los Municipios de Toluca. 18 de julio de 1994. Acuerdo del Ejecutivo Estatal por el que se establecen las bases generales para la instrumentacin del programa de contralora social como mecanismo de vigilancia y control ciudadano de los actos de administracin pblica estatal y del desempeo de los servidores pblicos encargados de su prestacin, operacin y ejecucin.
Legislacin sobre los Comits de Vigilancia. Bolivia Ley N 1551. Ley de Participacin Popular. 20 de abril de 1994. Decreto Supremo N 23813. Reglamento de la Ley de Participacin Popular. 30 de junio de 1994. Ley N 1701. Ley de Modificaciones a la Ley de Participacin Popular. 17 de julio de 1996. Ley N 2028. Ley de Municipalidades. 28 de octubre de 1999. Ley N 2235. Ley del Dilogo Nacional 2000. 31 de julio de 2001. Decreto Supremo N 26564. Reglamento de Mecanismos de Control Social. 02 de abril de 2002.
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ndice de siglas
ADRA AMRESAM APEMIPE ASPEC BCRP CAAAP CAD CDA CED CEDAL CIDI CEPCO CIPCA CONADIS CONAJU CONASEV COOPOP CTI
Adventist Development and Relief Agency Asociacin de las Municipalidades de la Regin de San Martn Asociacin de Pequeos y Medianos Industriales del Per Asociacin Peruana de Consumidores y Usuarios Banco Central de Reserva del Per Centro Amaznico de Antropologa y Aplicacin Prctica Ciudadanos al Da Centro de Distribucin de Alimentos Comit Ejecutivo Departamental Centro de Asesora Laboral del Per Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral Centro de Estudios y Promocin Comunal del Oriente Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado Consejo Nacional de Integracin de la Persona con Discapacidad Consejo Nacional de la Juventud Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores Oficina Nacional de Cooperacin Popular Comisin de Transparencia tica y Probidad Institucional
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Defensora Municipal del Nio y el Adolescente Estudio para la Defensa de los Derechos de la Mujer Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo Empresas Prestadoras de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado FEMOCCPAALC Federacin de Mujeres Organizadas en Centrales de Comedores Populares Autogestionarios y Afines de Lima y Callao FIDH Federacin Internacional de Derechos Humanos FONCODES Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social FSP Forum Solidaridad Per GIDEC Grupo Interdisciplinario de Estudio sobre la Corrupcin (Colombia) GIN Grupo Impulsor Nacional GTZ Cooperacin Alemana para el Desarrollo INABIF Instituto Nacional de Bienestar Familiar INADE Instituto Nacional de Desarrollo INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual JNE Jurado Nacional de Elecciones MCLCP Mesa de Concertacin de Lucha Contra la Pobreza MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social OIT Organizacin Internacional del Trabajo ONG Organizacin No Gubernamental OSINERG Organismo Supervisor de la Inversin en Energa OSIPTEL Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones OSITRAN Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte Pblico PAR Programa de Apoyo al Repoblamiento y Desarrollo de Zonas de Emergencia
DEMUNA DEMUS DESC DESCO EPS
ndice de siglas
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PRODAME PRODEMU PROFECE PROJOVEN PRONAA PRONAMACHCS
Programa de Auto Empleo y Micro Empresa Asociacin Promocin y Desarrollo de la Mujer Programa Femenino de Consolidacin del Empleo Programa de Capacitacin Juvenil Programa Nacional de Asistencia Alimentaria Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos PROVIAS RURAL Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Rural SBS Superintendencia de Banca y Seguros SEDAPAR Empresa de Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Arequipa SIVISO Sistema de Vigilancia Social SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento SUNAT Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria TI Transparencia Internacional TUO Texto nico Ordenado UDSE Unidad de Desarrollo Social y Educacin UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Impreso por Ediciones Nova Print S . A . C . , P edro Conde 310-301, Lince. T elefax: 222-2123. Se termin de imprimir en mayo de 2004, en Lima, Per.

Vigilancia Social

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VIGILANCIA SOCIAL: TEORA Y PRCTICA EN EL PER

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Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo

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2.2.2. 2.2.3. 2.2.4. 2.2.5. 2.2.6.

REFLEXIN FINAL: HACIA UN SISTEMA DE VIGILANCIA

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Visiones de la participacin y actores comprometidos

Movilizacin de la energa participativa de la comunidad

Promocin de procedimientos participativos e incidencia en aspectos de cultura poltica

Fines precisos o problemas concretos por resolver

Cambios en la situacin de la poblacin y en el sistema de toma de decisiones

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Acepcin Vigilancia Social / Vigilancia Ciudadana Vigilancia como fiscalizacin

Vigilancia como canal participativo

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Accin nicamente como control

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1 Ver Funciones y Programas del Presupuesto Nacional 2003.

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Nivel de Control Gran capacidad de control de cumplimiento y sancin

Poca capacidad de control de cumplimiento y sancin

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Ministerio de Transportes y Comunicaciones Ministerio de Agricultura

Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento Gobiernos Locales

Programa Vaso de Leche Defensora Municipal del Nio y el Adolescente (DEMUNA)

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12 Constitucin Poltica del Per, publicada el 30 de diciembre de 1993.

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Ley N 27444: Ley del Procedimiento Administrativo General 15

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18 Morn Urbina, Juan Carlos. Op. cit.

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21 Morn Urbina, Juan Carlos. Op. cit.

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Decreto Supremo N 041-2002-PCM: Reglamento de la Ley 25307 28

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