DROIT ADMINISTRATIF

Ouvrages : Droit administratif, Bertrand Cellier, Flammarion/ Burdot, Histoire du droit administratif + GAJA. Introduction consacre aux origines et aux bases du droit administratif : Nos institutions sont le rsultat dune histoire : Evolution histoire, son caractre, et sa dfinition. Evolution historique du droit administratif : la France sest dote dun droit administratif sans lintervention dun lgislateur, elle est reste pendant longtemps, la seule nation lutiliser. 2 grands modles apparaissent : anglo-saxon & le modle continental, chacun respectivement illustr par le modle anglais & franais. Le modle anglo-saxon serait bas sur la soumission intgrale de ladministration au droit commun, appliqu par des tribunaux ordinaires. Celui qui a thoris ceci est DICEY qui a compar ces deux modles. Cette opposition ne correspond plus trop la ralit. Cette singularit a t thoris par ce modle. Son apparition (DA franais) repose sur un double fond, double fondement (1-sparation des pouvoirs et dans 2-la conscration dun rgime exorbitant du droit commun applicable ladministration). Ces deux fondements sont hrits de la rvolution franaise. Avant la rvolution franaise, on ne trouvait pas les lments spcifiques au droit administratif. Il nexistait pas de fonction administrative. A la fin de lAncien rgime nait lintendant, ce sont des commissaires du Roi investit de la police. A ce titre, ces intendants dictent des normes impersonnelles et gnrales qui contraignent directement les sujets du Roi. Ces intendants se voient chargs de rsoudre les problmes dans la gestion des affaires publiques (impts directs, travaux publics). Lapparition dun vritable rgime administratif rsultera notamment de la volont de faire barrage au pouvoir du parlement. Les parlements sous lancien rgime taient des juridictions, chargs de rendre la justice et avaient un rle de contrle des actes du Roi. Progressivement, ces parlements sont sortis de leur rle judiciaire en contredisant les actes du Roi. Arrts de rglements : crateur de normes. Le premier fondement du droit administratif est dans ce principe de sparation des pouvoirs, qui est son interprtation. Lun des premiers actes de la rvolution sera de supprimer les privilges et les parlements. Les institutions de la France vont tre totalement rorganises selon lesprit des lois de Montesquieu et Lock. Cette sparation est juste un principe ngatif (non cumul de pouvoir au sein des mains dun seul organe), elle implique juste une distribution de ces pouvoirs entre plusieurs organes (pouvoir lgislatif, judiciaire, excutif). Article 16 de la DDHC. Ce principe va tre dans une loi des 16 et 24 aout 1790 mais dune manire particulire. Cette loi tablie une nouvelle organisation judiciaire. Article 13 de cette loi : fonction judiciaire / fonction administrative spares. Principe de sparation des autorits administratives et judiciaires. Conseil Constitutionnel, 23 janvier 1987. La loi du 16 et 24 aout 1790 va tre complt par le dcret du 16 fructidor an III, dfense itrative faite aux tribunaux de connatre des actes dadministration quels quils soient. Objectif : empcher toute action du juge ordinaire dans les fonctions du juge administratif. Les parlements, le conseil du Roi et toutes les juridictions spciales ont t

supprim. Il y a une conception franaise de la sparation des pouvoirs. On va donner une interprtation au principe. Conseil Constitutionnel, 23 janvier 1987, conseil de la concurrence. Le CC rappelle ce quil appelle la conception franaise de la sparation des pouvoirs. On considre que juger ladministration, cest encore administrer. Les juges ordinaires se verront donc interdit de juger les litiges administratifs. Le conseil dEtat ou le Tribunal des conflits se basent sur le principes de sparation des autorits et des pouvoirs pour pouvoir admettre lequel des deux a le pouvoir de juger les litiges. Deuxime fondement : lapparition dun rgime exorbitant du droit commun applicable ladministration. Cette conscration rsulte dabord de lapparition dune juridiction spciales (JA) et ensuite du contenu (droit applicable ladministration). Son apparition : un certain nombre de procdure vont apparatre. Cest ladministration elle-mme qui va tre au dpart charge de rsoudre les litiges des particuliers. Cest dabord le roi qui est chef de ladministration, charg de connatre les litiges administrs/administration. Cest cette poque quest mis en place le systme de la justice retenue = Ladministr dadresse en premire instance au ministre, et peut ensuite faire appel de la dcision du ministre devant un organe spcialis le conseil dEtat, puis valid par le Roi. Le conseil dEtat a t essentiellement cre pour que la puissance de lEtat soit supportable. Loi du 24 mai 1872 fonde le tribunal des conflits. Dlgation de la justice, mais on a mis fin la justice retenu. Dissociation des thorie du ministre/juge et justice retenue. Cette loi ne met pas fin au ministre/juge, cest toujours lui qui demeure le juge de premire instance, la saisie du Conseil de lEtat peut intervenir, sauf loi contraire, quen appel de la dcision du ministre La thorie du ministre/juge sera abandonn dans un arrt du Conseil dEtat du 13 dcembre 1889 : tous les litiges administratifs pourront tre directement envoy au conseil dEtat sans passer par le ministre. Tribunal des conflits, 8 fvrier 1873, arrt blanco. Dans cette dcision, le tribunal administratif dclare quelle est seule comptente pour ce litige. Les litiges administratifs devront tre jugs par un droit spcial, le Droit Administratif. (droit drogatoire au droit commun). Historique le Droit Administratif nait de lindividualisation, de lautonomisation, de la juridiction administrative, juridiction qui sest progressivement dtche de ladministration active. Dune part par la dlgation, et dautre part, par labandon de la thorie du ministre/juge . Depuis la rvolution, il est acquis que lapplication de rgles spciales justifient la comptence du juge administratif. (Singularit du droit administratif) Les Caractres du Droit Administratif : Le droit administratif a un caractre prtorien (jurisprudence), ce droit nest pas issue la base, de la loi. Le Conseil dEtat a fait natre et a construit lui-mme des lois du Droit Administratif. Il est concurrenc par les juridictions externes (par le droit crit = aujourdhui elles ne sont pas seulement jurisprudentielles => Loi du 12 avril 2000, droit des citoyens dans leur relations avec ladministration DCRA) Cest un droit parfois incertains, et ces incertitudes (complexits) sont lies

linsuffisance de la codification du Droit Administratif. Codifier ce nest pas crer un code. La fonction de la codification nest pas dorganiser et de rassembler des textes de lois mais extraire les grands principes dune matire, dgager les grandes lignes dun domaine => Code Civil. Codification droit constant : organiser les textes de lois. Cest un droit qui fait preuve dadaptation permanente, il est toujours gouvern par lintrt gnral par la ncessit de la puissance publique et par a mise en uvre de moyens exorbitants pour satisfaire cet intrt gnral. Lingalit des rapports entre personnes publiques/prives. Le Droit Administratif volue beaucoup notamment pour prouver lefficacit administrative et de mieux garantir le droit des administrs (quilibre). Un certain nombre de textes et de jurisprudence ont pour intention de mieux protger les citoyens => en facilitant laccs au juge administratif par les administrs, en prenant davantage en compte les rpercussions de la dcision administrative sur les administrs, en recherchant la participation des administrs la dcision parfois adhsion. On a garantie un libre accs des dcisions administratives aux administrs => loi du 17 juillet 1978. Article 19 de la Loi DCRA qui oblige ladministration de dlivrer un accus de rception toute demande qui lui est fait. Spcificit du Droit Administratif, dfinition du Droit Administratif : Il peut tre dfini comme le droit exorbitant applicable ladministration sous le contrle de la juridiction administrative. Cette dfinition repose essentiellement sur deux lments : la notion dadministration et celle dun droit exorbitant du droit commun, lequel renvoi au contenu des rgles applicables ladministration. En droit public, le mot administration a deux sens : il dsigne la fois une activit ( avec une minuscule), mais cela dsigne aussi une institution, un ensemble dorganes (avec une majuscule). Cest ce quon appelle ladministration au sens fonctionnel et au sens organique. Au sens Fonctionnel : cest lactivit qui consiste satisfaire des besoins dintrt gnral (police, SP). Elle peut tre considre comme une activit dexcution => Art. 15 DDHC : la socit a le droit de demander compte tout agent public de son administration. Deux missions : missions de Police Administratives qui consistent maintenir lOrdre Public, et les missions de Service Public qui consistent fournir des prestations. LAdministration au sens organique dsigne un ensemble de personnes publiques, dorganismes, dagents qui forment ce que lon appelle les institutions administratives. Cest dans ce sens que le terme est utilis par larticle 20 alina 2 de notre Constitution, le gouvernement dispose de lAdministration et de la force arme. Ces diffrents organes sont ceux qui prennent en charge lactivit administrative, et les exercent. Toutefois, lAdministration nest pas seule, depuis le dbut du XXme sicle, on a reconnu que des personnes prives puissent galement exercer des tches administratives et aujourdhui un grand nombre de SP est gr par des personnes prives. Les personnes prives ne peuvent pas prendre en charge toutes les missions administratives, seules les activits de SP peuvent tre dlgues des personnes prives. En revanche, la Police Administrative ne peut tre prise en charge que par lAdministration. Toutes les personnes prives nexercent pas une mission de SP. Lorsquelles le font, elles sont ncessairement contrles par une personne publique,

et soumises au droit administratif. Il ny a pas dquivalent entre droit public et droit administratif. Par exemple, le droit administratif ne rgit pas toutes les personnes publiques. Le droit administratif peut galement rgir des relations entre personnes prives. Les personnes publiques sont galement rgies par le droit constitutionnel. Le droit administratif regroupe les rgles relatives lorganisation, aux relations, et au fonctionnement des personnes publiques. Ces rgles peuvent tre regroupes autour de 3 actes qui constituent les trois parties du plan annuel de secours : les organes de ladministration, laction administrative, les

1re partie : les organes de ladministration

LAdministration dsigne un ensemble dorganismes, plus les tches sont devenues importantes, plus cet appareil a grossis. Deux notions sont essentielles pour les dcrire : la notion de personnes morales de droit public et ensuite dautorit administrative. (distinction importante)

Chapitre I : les personnes morales de droit public

Aujourdhui ces personnes morales de droit public sont beaucoup plus nombreuses quil y a une cinquantaine dannes, et laugmentation de personnes publiques illustres la croissance du domaine administration, et une altration de cette fonction. Section I : la notion de personne morale de droit public
I-

La personnalit morale

Il existe plusieurs sujets de droit. A ct des personnes physiques il y a des personnes morales. Toutes personnes physiques est titulaire de droits et dobligations. La personnalit morale nest quune fiction bien utile, qui va permettre de rpondre des problmes concrets. La personnalit morale va permettre un groupe de devenir sujet de droit. Sans la personnalit morale, ce groupe nest pas sujet de droit (titulaire de droits & obligations), celui lui permet de mieux dfendre ces droits. Sans la personnalit morale, ce groupe ne peut ni contracter, ni possder un patrimoine, il ne peut pas non plus ni tre saisis en justice ni la saisir. Elle consiste attribuer un regroupement des droits et obligations qui permet celuici dexister juridiquement. Ces personnes morales sadministrent laide dorganes ou/et de personnes qui les reprsentent et qui expriment sa volont laide dacte juridique. Deux catgories de personnes morales : de droit priv et de droit public. Cette distinction est cardinale en droit, et se justifie notamment puisque pour ceux-ci, elles sont soumises un droit diffrent appliqu par un juge diffrent. Mais cette distinction par ce critre est loin dtre parfaite puisque les personnes publiques peuvent se comporter comme des personnes prives et dans ce cas tre soumises au droit priv et inversement (personnes prives peuvent tre charges de fonctions administratives). Cette distinction rsulte des caractres distincts de celles-ci.
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La personnalit morale de droit public

A- Les caractres distinctifs (personne prive/publique)

La spcificit de la reprsentation des personnes morales de droit public. Il ny a pas de personnes physiques en droit public. (on ne peut pas dire quun maire ou un prfet est une personne publique). En revanche les personnes morales de droit public sont reprsentes par des organes qui agissent en leur nom. Ces organes et ces personnes ne peuvent pas dfendre un intrt public en leur propre nom, mais seulement au nom de la personne publique quils reprsentent. Tous les organes, les agents, les autorits qui agissent pour les personnes publiques, sont dpourvus de la personnalit de droit public dans leur action. Elle dispose de prrogatives de puissance publique. Les personnes publiques peuvent agir par le procd de lacte administratif unilatral, elles peuvent mettre des actes juridiques qui simposent leurs destinataires sans leur consentement. Les personnes publiques peuvent mettre un titre de perception pour recouvrir leur crance, grce ce titre les personnes publiques nont pas besoin dagir en justice pour faire reconnaitre leur dette. Dans certaines conditions, les personnes publiques ont la possibilit de recourir la force pour excuter leur propre dcision. Les personnes morales de droit public sont soumises des obligations de droit public ( des sujtions). Exemple : les personnes publiques, sauf exceptions lgislatives, ne peuvent recourir larbitrage, elles ne peuvent pas compromettre, Art. 2060 du Code Civil. Elle bnficie dun rgime de protection : les bien du domaine public sont imprescriptibles, cela signifie que la proprit de ces biens ne peut pas steindre par prescription. Les biens publics ne peuvent pas tre vendus un prix en dessous de leur valeur. CC, 26 juin 1986, privatisation Insaisissabilit de leurs bien : tous les biens de personnes publiques sont insaisissables, loi du 9 juillet 1991 : elle a t rig par un arrt de la cour de cassation du 21 dcembre 1987 : PGD. La rgle de la dchance cadrinale : au dela dun dlais de 4 ans, les personnes publiques ne sont plus obliges de rgler leurs dettes qui nont pas t rclam.

B-

Les critres de distinction entre personnes publiques/prives

Une difficult est apparue lorsquun groupement nest pas qualifi et que par ailleurs les activits et les modes de fonctionnement de ce groupement prsentent des points communs avec les tablissements publics. Dans cette hypothse le juge administratif a dgag des critres. Le juge, en labsence de qualification textuelle expresse par le lgislateur, recherche travers plusieurs indices, quelle est la volont du lgislateur qui a cr cet organisme. La jurisprudence va ainsi distinguer les tablissements publics qui sont des personnes publiques, des simples tablissements dutilit publique, qui eux aussi

remplissent des missions dintrt gnral, mais sont des personnes prives. (Etablissement dutilit publique pour les centres de luttes contre le cancer) TC, 20 novembre 1961, centre de lutte de cancer Eugne Marquis. CE, Chevassiers 1962 : les fdrations de chasseurs sont des associations de droit privs et non des personnes publiques. Le juge utilise la mthode du faisceau dindices. Le juge prend en compte diffrends indices quil cumule pour identifier soit une personne publique ou prive. 1 er indice : le mode de cration, la cration dune personne morale de droit prive est Toujours libre. Le juge regardera dj lorigine de la cration de la personnalit. Lorsquune personne publique est cre, lintervention dune autre personne publique est ncessaire. Ce nest pas un indice suffisant, mais nanmoins un indice fort en faveur de la qualification de personne publique. CE, Chevassier, 1962 : Le CE a observ que les fdrations de chasseurs ont beaucoup de points commun avec les personnes publiques, mais sont cres linitiative de personnes prives. 2me indice : les rgles de fonctionnement et dorganisation. Les personnes publiques sont soumises aux rgles de la comptabilit publique, elles jouissent de subventions publiques. Elles font lobjet dun contrle troit de la puissance publique. Les Groupements dIntrt Public (GIP) qui regroupent personnes prives/publiques ont t qualifi de personnes publiques. Un commissaire du gouvernement contrle leurs mouvements et activits. Les rgles sont drogatoires au droit commun : nomination des membres, recrutement du personnel 3me indice : le but : dintrt gnral et non pas dordre priv est un indice. Exemple : la Banque de France : on a considr quelle grait des activits qui ne peuvent donner lieu la ralisation ou au partage de bnfices. (donc personne publique) 4me indice : leur capacit, elles ne disposent pas de prrogatives de puissance publique. Pour dterminer la qualification personnes morale/prive, le juge recherche lintention du lgislateur et recours lorsque la loi est silence ou obscure la mthode du faisceau dindices pour rvler la prminence dlments de droit public caractrisant une personne publique.

Section 2 : la Diversit des personnes publiques.

Plus nombreuses quauparavant car dploiement de ladministration.
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Les personnes publiques traditionnelles : lEtat, les Collectivits Territoriales et les Etablissements Publics. LEtat

A-

Il est la premire personne publique, et le tire dun certains nombres de caractristiques : au regard de son statut, lEtat est la seule personne publique incarner la souverainet, il dispose

du pouvoir originaire, a le monopole de la reprsentation de la France au plan externe. Matriellement, gographiquement, lEtat a la comptence de sa comptence, il matrise sa propre comptence alors que les autres PP ont une comptence dattribution limite. Il se distingue aussi des autres PP, au regard de la qualit des autorits qui sy rapprochent (juridictionnelle, lgislative ) Il est la seule personne qui exerce les 3 pouvoirs constitutionnels. LEtat avait le monopole de lexercice du pouvoir judiciaire (CE, 27 fvrier 2004, mademoiselle POPIN : Le CE rappelle que la justice est rendue de faon indivisible au nom de lEtat). Il a la responsabilit des politiques nationales, conomiques, sociales, et de lemploi. Il se caractrise par un mode dorganisation particulier. Pour sassurer que les dcisions de lEtat sappliquent sur lensemble du territoire, un mode dorganisation a t prvu, dcrit par la loi dorientation du 6 fvrier 1992. Ladministration territoriale est assure par les collectivits territoriales et par les services dconcentrs de lEtat. La Constitution identifie les diffrentes CT et notamment celles qui jouissent dun statut particulier. Art 72 de la Constitution : les CT de la Rpubliques sont les communes, les dpartements, les rgions mais aussi les Collectivits au statut particulier (la Corse, Lyon, Paris, Marseille, la Nouvelle Caldonie, les Collectivits dOutre-mer, la Polynsie, St Martin, Mayotte, St Pierre et Miquelon, St Barthlmy, Guadeloupe, Martinique ) Loi de dcentralisation de 1982 : la plupart des CT sont bties sur un mme modle et volue pour une grande part dans un cadre juridique commun. Ces CT se caractrisent par un statut juridique particulier principalement dtermin par une libre administration garantie par lArt. 72. Ce principe implique 2 consquences : Le droit pour les CT de sadministrer librement et de disposer dune autonomie financire.

1-

La possibilit de sadministrer librement et de disposer dune autonomie financire. La possibilit de sadministrer librement

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La jurisprudence du CC a prvu ceci, il rsulte ceci que le droit de sadministrer librement ne peut sexercer que si les CT sont administres par des autorits locales autonomes lgard du gouvernement = Lien troit entre ce principe et leur statut. En vertu de ce principe, ces organes locaux doivent bnficier de pouvoirs effectifs pour grer ces affaires locales. Seules des structures diriges par des assembles lues peuvent tre qualifies de CT. La consquence est le choix du principe lectif : en retenant le principe lectif, on garantit cette autonomie. Ce principe a t consacr pour les communes partir dune loi du 1884. Cest la loi de 1982 qui consacre le principe selon lequel les dpartements et rgions sont administrs par des conseils lus (repris par lArt. 72 alina 3 de la Constitution). Le CC a galement encadr les rgles relatives ces lections : dans le respect du principe dgalit et surtout ces lections doivent se faire sur des bases dmographiques. Lorgane dlibrant devrait tre reprsentatif des habitants et du territoire. Avant 1982, lexcutif du dpartement et rgion

tait le prfet (nomm par lEtat). Dsormais, ils sont lus. Cette lection se fait au SUD pour , et SUI pour les excutif locaux (maire, prsident des Conseil Rgional et gnral). Les CT jouissent de comptences effectives (CE, 8 Aout 1982, Nouvelle Caldonie). Il leur confre un pouvoir rglementaire. Mais cette octroie de comptence comporte trois limites lies au caractre unitaire de la Rpubliques : Lindivisibilit du pouvoir normatif. En vertu de la Constitution, seul lEtat en dispose. En revanche, les CT nexercent de comptence que dans le cadre de la loi. LArt. 72 napprouve pas que les CT nexercent pas ce pouvoir normatif. Les CT ont un pouvoir de dcision et un domaine de comptence. (dans le cadre de la loi) Les CT sont exclues de certains domaines : pas de comptences lgislatives et nont pas de comptences internationales. Les CT ne disposent pas dun pouvoir dauto-organisation : elles ne peuvent pas elles mme dtermins leur manire dont elles sont organises. Cest le lgislateur qui est seul comptent pour dterminer cette architecture institutionnel. QPC du 2 juillet 2010, Commune de Dunkerque : Fusion de deux villes, contraire au principe de libre administration ? rponse : Non, elles sont libres. Rforme des CT du 16 dcembre 2010. Les CT ne peuvent pas exercer une tutelle sur une autre CT. Art. 72 alina 4 de la Constitution. CC, 24 janvier 2008, loi relative au contrat de partenariat, le CC a rappel quaucun texte ne peut confrer une CT, un pouvoir de dcision pour dterminer laction dune ou plus autres CT. CE, 12 dcembre 2003, dpartement des Landes : il sagissait de la possibilit daccorder ou refuser des aides dautres CT. Le CE rappelle que les aides sont possibles condition quelles ne conduisent pas instaurer une tutelle. Lart 72 garantie-t-il ce principe ? La rponse est mitige. On saperoit que ce principe est davantage titre de comptence lgard du lgislateur. Loi du 16 dcembre 2010 rforme lourdement le droit des CT, le CC a valid ceci au dpend du principe dauto administration des CT. Cette loi prvoyait une seule et mme personne lue au sein du Conseil gnral et rgional, mais linstitution dune mme personne pour reprsenter la fois le dpartement et la rgion porte atteinte au monopole de reprsentation de chaque collectivit. Rponse du CC : linstitution nest pas contraire au principe de libre administration. Cette loi montre que ce principe ne constitue pas un garde-fou efficace lautonomie de celles-ci.

b-

Lautonomie financire des collectivits territoriales.

Ces garanties pendant un temps se sont accrues, jusquen 2003, le lgislateur pouvait limiter ou agrandir les comptences aux CT avec comme seul condition que la loi ne restreignait pas les ressources des CT au point de dentraver le principe de libre administration. La restriction des ressources des CT ntaient pas ncessairement contraire

au principe de libre administration. (suppression de la vignette automobile : ) rvision constitutionnelle de 2003 : renforcement de lautonomie financire des CT. Dsormais lArt. 72 alina 2 prvoit que tous transferts de comptences de ltat la collectivit doit saccompagner du transfert des ressources quivalentes celles qui taient ncessaires lexercice. Toute cration ou extension de comptences qui aurait pour effet daugmenter les dpenses des CT doit tre accompagne de ressources dtermines par la loi. Depuis 2003, cette autonomie est tout de mme mieux protger, mais beaucoup de rformes ont pour effet dalourdir les finances locales. Les limites : autonomie financire ne rime pas avec autonomie fiscale. Le CC la rappel dans une dcision du 29 dcembre 2010 : il ne rsulte daucune disposition que les CT disposent dune autonomie fiscale. Il faut pour mesurer ces garanties disposer de deux hypothses : dabord le transfert de comptences, l la garantie est assez effectif puisque lArt. 72 alina 2, puisque lorsque quil y a ce transfert, celui-ci doit saccompagner des ressources ncessaires. Autrement dit, il doit y avoir un cumul pour la CT. CC, 13 janvier 2005, loi de programmation pour la cohsion sociale en disant : lorsque le lgislateur transfert aux CT des comptences auparavant exerces par lEtat, le lgislateur est tenu de leur attribuer les ressources correspondantes. La loi cre tend les comptences : lobligation du lgislateur se limite accompagner laugmentation des dpenses quil rsultera de cette cration/augmentation. La jurisprudence du CC a dit que cest au lgislateur dapprcier le niveau des ressources administr aux CT.
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Lexercice dun contrle de lEtat sur les collectivits territoriales.

Dans un Etat unitaire, le principe de libre administration des CT doit ncessairement se concilier avec le principe de
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Les modalits des contrles de lEtat sur les collectivits territoriales.

La constitution pose ce principe. Elle dispose que le reprsentant de lEtat a la charge des intrts nationaux, du contrle administratif et du respect des lois. Cet homme est le prfet. Ce contrle garantie la soumission de lautorit locale la rgle de droit. Le contrle de lEtat sur les CT tait une exigence constitutionnelle. Aujourdhui le contrle administratif consiste en un contrle juridictionnel dclench par le prfet. La jurisprudence constitutionnelle a permis de prciser certains lments de ce contrle : dabord le CC a prcis que le prfet ne peut exercer cette prrogative en toute libert. Aujourdhui les modalits dexercice de ce contrle sont dtermines par la loi 22 juillet 1982 qui organise un nouveau rgime du contrle de lgalit des actes des CT. Depuis cette loi, le contrle de lgalit remplace lancien systme qui reposait sur une tutelle priori extrmement rigoureuse exerce par le prfet. Avant 1982, certains actes des CT devaient tre approuvs par le prfet pour rentrer en rigueur. Quant aux autres actes, ils taient excutoires sans approbation du prfet mais celui-ci pouvait toujours les annuler pour un motif de lgalit ou dopportunit. Il ne faut plus parler de contrle de tutelle mais de contrle de lgalit dsormais ou encore de contrle administratif. Ce contrle est plus respectueux de la libre administration de ces CT. Les caractristiques principales de ce

nouveau contrle sont les suivantes : Exclusivement postriori : une fois que lacte de la CT a t adopt. Le prfet na plus le pouvoir dannuler lui-mme les actes des CT, il peut seulement saisir le tribunal administratif en cas dillgalit. Ce nest plus un contrle dopportunit mais exclusivement un contrle de lgalit. La tutelle comprend des pouvoirs de force, de contrainte, excuter les jugements les condamnant pcuniairement (Art1 de la loi du 16 juillet 1980 qui attribue lautorit de tutelle un pouvoir de mandatement doffice et un pouvoir dinscription budgtaire, des crdits si 4 mois aprs la dcision de justice les CT nont toujours pas pay) Ce contrle sopre en deux tapes : Transmission au prfet des actes au contrle de lgalit. Si lacte unilatral mane de lorgane dlibrant, il portera le nom de dlibration , si lacte a t pris par lexcutif, on parlera d arrt . Ces actes vont tre transmis au prfet dans le cadre du contrle de lgalit. Le maire a une double casquette : Lorsque le maire prend des actes au nom de lEtat, ces actes ne sont pas soumis au prfet mais au contrle hirarchique de lEtat. Les CT sont libres sauf pour les marchs publics, ils doivent tre transmis au contrle de lgalit dans les 15 jours aprs leur signature. Les actes les moins importants (acte de gestion courante de CT, arrt de police en matire de stationnement 40 % environ) eux, sont excutoires de plein droit ds lors quils sont signs. La transmission de lacte au prfet dclenche un dlai, elle fait partir le point de dpart du dlai de recours du prfet. Le prfet a reu lacte, cours un dlai pendant lequel le prfet va oprer un contrle : Si le prfet estime que les actes sont illgaux, il ne peut plus les annuler lui-mme, il pourra en revanche saisir le juge administratif afin que ce-dernier opre un contrle. Le prfet pour dfrer lacte au juge administratif dispose dun dlai de 2 mois compter de la rception de lacte en prfecture mais avant de saisir le juge administratif, le prfet va informer la CT de son intention de saisir le juge et va communiquer cette CT des prcisions sur les illgalits quil a relev. Cette information sauvegarde le dlai de recours devant le T1, le temps que la CT examine lacte. En gnral, tout sarrte l. (200 000, dont seulement 2 000 port devant le juge donc les CT corrige en rgle gnrale) Lorsque nanmoins le prfet na rien obtenu, il va dfrer lacte au juge administratif. Faible nombres de dfrer prfectoraux : la jurisprudence a reconnu au prfet un pouvoir discrtionnaire pour saisir le juge administratif : CE, 25 janvier 1991, brasseur ; le CE a jug que le refus du prfet de dfrer un acte nest pas susceptible de recours devant le juge. Le CE a admis que labstention prolonge du prfet peut, en cas de faute lourde, engager la responsabilit de lEtat : CE, 8 octobre 2000, commune de St Florent. Le dialogue qui est engag entre le prfet et lexcutif local, pralablement la saisine du juge administratif, savre la plupart du temps efficace, la lettre dobservation adress par le prfet fait son effet. Le caractre dissuasif du dfr : le prfet lorsquil saisit le juge na pas a dmontr son action. On constate aussi un grand nombre de dsistement en cours dinstance. Trs souvent le prfet ne donne pas suite aux plaintes des administrs. Au regard de ces rsultat, lefficacit de ce contrle de lgalit a t mis en cause, plusieurs rapports pointent le manque de moyen

humains et financiers accords aux services prfectoraux pour exercer cette mission. Pour rpondre cette difficult, on a dcid de restreindre le champ dapplication du dfr prfectoral. La tendance consiste rduire le nombre dactes obligatoirement transmis au prfet, elle sest amorce avec la loi MURCEF du 11 dcembre 2001, qui a exclu de la transmission les marchs dont la passation est soumise aucune formalit pralable. La loi du 13 aout 2004 sur les liberts et responsabilits locales va (des dcisions et maires des CR relatives la police de la circulation et du stationnement, les certificats durbanisme ) le mouvement sest encore poursuivit avec la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit qui supprime aussi un certains nombres dactes. Mme supprims de la liste des actes obligatoirement transmis, ces actes peuvent faire lobjet dun dfr prfectoral. Le CE a effet jug aprs un arrt du 4 novembre 1994, dpartement de la Sartre que tous les actes des CT, mme ceux non obligatoirement transmis, peuvent faire lobjet dun dfr prfectoral. Depuis la loi du 13 aout 2004, le prfet dispose de la facult de demander tout moment une CT de lui transmettre un acte qui ne figure pas dans la liste des actes obligatoirement transmis. Aujourdhui on tend reconcentrer les actes fort potentiel : circulaire du 23 juillet 2009 qui invite les prfets privilgier dans leur contrle les actes portant sur 3 des domaines les plus sensibles : les marchs publics, lurbanisme, et lenvironnement. Lide est de concentrer le contrle de lgalit sur les actes locaux dont les enjeux sont les plus importants.

C Les Etablissements publics

Cette forme se caractrise par son unit et sa diversit.
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Unit de lEtablissement Public.

Il relve dune part de leur rgime juridique : Art. 34 de la Constitution, le lgislateur est seul comptent pour fixer les rgles relatives la cration dune catgorie dEP. Mais un acte rglementaire peut suffir pour crer un nouvel tablissement ds lors que celui-ci appartient une catgorie dj existante. LEP est toujours compos dune assemble dlibrante et dune instance excutive. Cest un mode de gestion public pour une activit lie. LEtat exerce un contrle sur ces actions. Les initiatives sont dtermines par la collectivit de rattachement, elles exercent un contrle (tutelle) mais on laisse lEP une autonomie de gestion. Principe de spcialit : un EP est toujours cre en vue de grer une activit donne. Le principe de spcialit est une rgle qui limite la comptence des EP. Ce principe a t dfini par le CE, 7 juillet 1994, EDF/GDF : cet avis indique que le principe de spcialit signifie que la personne morale dont la cration est justifie par la mission qui lui a t confi na pas de comptence gnrale au-del de cette mission. Un EP ne pourrait pas se lancer dans des activits externes (tel que des filiales) mais le CE a fait preuve de pragmatisme : il a retenu une conception plus souple de la spcialit, il admet ainsi que pour les EPIC peuvent diversifier leur activit, CAD exercer dautres activits conomique la condition que ces autres activits conomiques constituent des activits dintrt gnral accessoires et complmentaires et dautre part quelles soient utiles lEP pour lamlioration des conditions dexercices de ces missions. Il existe plusieurs lments de diversit.

2-

La diversit des Etablissements Publics

Elle sillustre laide dune double distinction, dabord selon lidentit de la personne publique de rattachement. Un EP est toujours rattach une personne publique. Si cest lEtat : Etablissement Public National, si CT : Etablissement public Territorial. On distingue deux types dEP selon la nature de lactivit principale de ltablissement (EPA/EPIC). A lorigine la distinction est lie leur activit. (SPA/SPIC). Lenjeu cest le rgime applicable, les EPA et EPIC ne sont pas soumis au mme rgime juridique. Les EPA sont trs largement soumis aux rgles du droit administratif, alors que les EPIC, eux, chappent en grande partie aux rgles de droit public et relve pour une part importante aux rgles de droit priv. Il y a toujours application dun minimum de rgles de droit public pour les EPIC (les actes relatifs lorganisation et au fonctionnement du service gr par lEPIC sont des actes administratifs rglementaires, exemple : quand la SNCF fixent les tarifs et les conditions). On a eu, surtout dans les annes 60 90, toute une srie de loi qui crer des EPIC sans se soucier de lactivit de cet EP. La consquence de cette loi, cest quelle vinait le juge administratif. Il est intervenu pour rcuprer sa comptence sur ces actes, il a cr la thorie des Etablissements Publics double visage. Il a considr quun EPIC pouvait galement grer un SPA, quun EPA pouvait grer un SPIC. Il a alors considr que lorsque lEPIC grait un SPA, pour le contentieux relatif ce SPA, il tait comptent. CE, 2 fvrier 2004, Blanckeman et TC, 16 octobre 2006, caisse centrale de rassurance : Lorsquun EP tient de la loi la qualit dEPIC, les litiges ns de ces activits relvent de la comptence du juge judiciaire lexception des litiges relatifs lactivit de rglementation, de police, ou de contrle qui ressortissent par nature aux prrogatives de puissance publiques. EPA : les grands ports maritimes, lAgence Nationale des Voies Navigables. EPIC : SNCF.
II-

Les nouvelles personnes publiques (sui generis)

La Constitution ne reconnait lexistence que de certaines personnes publiques. Cela ninterdit pas au lgislateur de crer dautres personnes publiques. Ce mouvement correspond la volont de renouveler, de diversifier nos structures administratives. Ce mouvement a dabord t initi par la jurisprudence, elle a admis lexistence de personnes publiques de nature particulire. Il sest amorc avec les GIP (Groupement dIntrt Public). A lorigine ctait juste pour la recherche, il correspond la possibilit de mixer personnes publiques/prives. TC, 14 fvrier 2000, J contre Verdier : il considre quil sagit de personne publique. TC, 16 juin 1997, la fontaine de Mars et CE, 22 mars 2000, Banque de France. Dans ces 2 arrts, le juge qualifie la Banque de France de personne morale de droit public. Le mouvement a ensuite t poursuivit par le lgislateur par la loi du 1 er aout 2003, elle va crer le conseil des marchs financier qualifi autorit publique indpendante dote de la personnalit morale. Autorit de Contrle des Assurances et des Mutuelles : autorit indpendante dote de la personnalit morale. Agence de lutte contre le dopage, la haute autorit de la sant, Agence de rgulation des activits ferroviaires (avec la loi du 8 dcembre 2009). La doctrine considre que cette liste est exhaustive. La cration de nouvelle personne publique correspond au rejet de la formule de lEP.

Chapitre 2 : Dconcentration et dcentralisation

Ces deux notions permettent de dcrire lorganisation administrative franaise puisquelles dterminent les relations entre les personnes publiques. Deux techniques damnagement entre Paris et la priphrie. Ces deux techniques rpondent une question trs simple : comment dployer ces comptences sur lensemble du territoire, comment exercer ladministration territoriale? La rponse cette question est donne par lArt.1 de la loi dorientation du 6 fvrier 1992 qui dispose ladministration territoriale de la Rpublique est assure par les CT (dcentralisation), par les services dconcentrs de lEtat (dconcentration) .

Section 1 : la dconcentration
Un Etat peut tre organis de diffrentes manires. Dans un Etat unitaire, il ny a aucun partage du pouvoir politique (parlement unique, un gouvernement central unique, une justice rendu dans tout le pays qui relve de lEtat). La France a fait le choix de lEtat unitaire mais lorganisation dun Etat unitaire comporte deux variantes : 1- Lensemble des activits administratives relvent de la comptence dune seule personne publique : lEtat. Dans cette hypothse, on dit que lEtat est centralis. Lavantage de la centralisation, cest quelle favorise lgalit de traitement des administrs. Linconvnient cest la lourdeur, la lenteur et linefficacit dune administration centrale qui ne sadapte pas. 2- la dlocalisation et la dconcentration : - la dlocalisation : on se borne dplacer ladministration centrale en dehors de la capitale (exemple : le service de ltat civil des franais vivant ltranger est implant Nantes, le service du casier judiciaire est Nantes) la dconcentration : elle consiste au contraire dlguer lautorit centrale une autre autorit administrative, place sous ses ordres, le pouvoir de dcider sa place. Cest une dlgation de comptence dune autorit centrale une autre autorit hirarchiquement subordonne. Dcret du 1er juillet 1992 charte de la dconcentration Art.1 : la dconcentration est la rgle gnrale de rpartition

des attributions et des moyens entre les diffrents chelons de ladministration civil de lEtat. Dans son Art.2 le dcret organise la rpartition des missions entre les administrations centrales et des services dconcentrs. Il est dit quappartiennent aux administrations centrales les missions ayant un caractre national ou les missions dont lexcution en vertu de la loi ne peuvent tre dlgues un chelon territorial.

Section 2 : La dcentralisation
La dcentralisation territoriale : elle consiste confier des prrogatives (pouvoirs propres) des autorits bnficiant dune autonomie vis--vis du pouvoir central. Elles doivent administrer un territoire librement laide dorganes. On accorde la personnalit juridique des subdivisions gographiques (CT). Elle repose sur lide quil existe des affaires dintrt gnral et local. Ces affaires locales sont mieux administres lorsquelles sont confies des organes lus par les habitants de la collectivit. La dcentralisation fonctionnelle : cest reconnatre la personnalit juridique non pas une fraction du territoire mais des services publics. Cette forme de dcentralisation rpond un double souci : 1- on souhaite assurer plus de souplesse dans la gestion de service public. 2Mieux associer les usagers la gestion des services publics : Ils sont appels les Etablissements . Ex : lUniversit. Ltablissement public est une personne morale de droit public, rattache une autre personne publique mais qui dispose dune autonomie administrative et financire mais assure une activit dtermine. En matire de dcentralisation, la Vme Rpublique va constituer un tournant. Le principe de libre administration est consacr par la Constitution de 1958, mais de la mme manire que celle de 1946. Ce principe nest pas plus avanc quauparavant puisquelles demeurent contrles par le pouvoir central. 3 dates importantes en matire de dcentralisation : 1982 : adoption des lois DEFFERRE, rvision constitutionnelle du 28 mars 2003, et la rforme de 2010 sur les collectivits territoriales. Acte 1 : la mise en place dune vritable dcentralisation. Loi du 2 mars 1982 sur les droits et liberts des rgions, dpartements et communes : locomotive laquelle peuvent se greffer des dizaines de wagons. On va crer les rgions, mais il faudra attendre une loi du 6 mars 1986 pour que cela devienne vritablement effectif (que la Rgion devienne une vritable Collectivit territoriale). On transfert un certains nombres de comptences aux collectivits territoriales. Cest dans les annes 83s que lEtat a transfrer son plus grand nombre de comptences. La rgion bnficie dune comptence gnrale pour grer toutes les affaires de la Rgion et en particulier pour promouvoir le dveloppement conomique social sanitaire et culturel de la rgion. Les comptences du dpartement sont tournes essentiellement vers la solidarit. Il va grer tout ce qui concerne laction social, la sant, lquipement rural, mais aussi les transports en commun lorsquils sont hors primtre urbain. La commune a un rle de proximit : rle de gestion des transports urbains, des coles maternelles et primaires, des bibliothques, des muses, et lurbanisme. Loi du 6 fevrier 1992 : Administration Territoriale de la Rpublique (ATR) : elle cre les rfrendum communaux, et cre les

regroupements de communes (intercommunalits). Acte 2 : la conscration constitutionnelle. On va sefforcer de donner un statut constitutionnel. Cest la droite qui va reprendre le thme de la dcentralisation. Le gouvernement lu en 2002 a relanc la dcentralisation et a fait voter une rvision constitutionnelle relative la dcentralisation. Cest la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Elle a pour objectif de renforcer la dcentralisation. Il va se manifester de diffrentes manires, on inscrit dans lart.1 de la Constitution, le principe selon lequel le principe dorganisation de la France est dcentralis. La rforme aura 3 objectifs : 1dvelopper la dmocratie locale tous les niveaux = rfrendum dcisionnel dans toutes les CT et plus seulement un rfrendum consultatif. On consacre un droit de ptition aux habitants. 2- Accrotre lautonomie administrative et financire au CT. On va permettre un dsengagement de lEtat. 3- Meilleur prise en compte des situations en Outre-Mer. On trouve la suite de cette rforme, plusieurs changements : le principe de subsidiarit : constitutionnalis. (Art. 72 de la Constitution). On reconnait un pouvoir rglementaire aux CT. Enfin, la Constitution consacre aussi le droit lexprimentation. Le principe de lautonomie financire est constitutionnalis et renforc. Acte 3 : il a dbut avec le discours de Sarkozy Toulon en 2008. Il propose de revoir ce systme (peu efficace et couteux). Une commission se runira (rapport Baladur le 5 mars 2009), cest un rapport qui dit que le systme franais est totalement dsquilibr, mauvaise rpartition du pouvoir. Rduire le nombre de Rgion 15, et les communes doivent rejoindre des structures intercommunales. Une mme comptence est partage par les 3 CT. Cest dans ce contexte quintervient la loi du 16 dcembre 2010 relative la rforme des collectivits territoriales. Cette rforme a t lun des enjeux de la campagne prsidentielle.

Chapitre 3 : les autorits administratives et leur administration

Les personnes publiques exercent leurs fonctions administratives par lintermdiaire dautorits administratives, dorganes, de services, et dagents. Au sein de cet ensemble, seules les autorits administratives disposent dun pouvoir de dcision, cest--dire du pouvoir dadopter eux-mmes des actes administratifs unilatraux, ces actes pouvant tre soit rglementaire lorsquils ont une porte gnrale et absolue, soit individuel lorsquils sadressent des destinataires prcis. Tous les organes ainsi que tous les agents dots du pouvoir dadopter des actes administratifs unilatraux. Les personnes publiques sont galement assistes dans leurs taches par des personnes qui ne possdent aucun pouvoir dcisionnel.

Section 1 : ladministration dEtat.

I1-

La composition dadministration de lEtat Les autorits de lEtat

a-

Le Prsident de la Rpublique

Il constitue une autorit administrative, et cette qualification a t rappel par le CE, 6 dcembre 1907, compagnie des chemins de fer de lEst : le CE a t saisis pour savoir si le rglement dadministration public tait un acte administratif. Et pour savoir si sen est un, il va regarder si ce rglement est pris par une autorit administratif (auteur de lacte). Le Conseil dEtat va dire que le prsident de la Rpublique est une autorit administrative. La qualit dautorit administrative du chef de lEtat rsulte des pouvoirs qui lui sont confrs et notamment de son pouvoir excutif. Il y a un lien trs troit entre pouvoir excutif et fonction administrative. On sait en effet que la fonction administrative consiste en premier lieu une tache dexcution de la rgle de droit (de loi, de dcret ) et fait donc parti du pouvoir excutif. Or le pouvoir excutif est partag entre 2 titulaires : le premier ministre et son gouvernement (Art. 20 22 de la Constitution) et le prsident de la Rpublique (Art.13 de la Constitution). Larticle 13 de la Constitution confie au prsident de la Rpublique un pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires. Le prsident nome par dcret les 300-350 fonctionnaires les plus importants de France. La liste de ces fonctionnaires rsulte dune ordonnance du 28 novembre 1958 qui prvoit notamment que les prsidents des entreprises publics, des tablissements publics et des socits nationales, sont nomms par un dcret du prsident de la rpublique. Le prsident de la Rpublique dispose dans ce domaine dune comptence de principe. CE, 28 juin 1963, Bardon : lorsquun texte prvoit une nomination par dcret sans plus de prcision, on en dduit que cette comptence relve du prsident de la Rpublique puisquil a la comptence de principe par lArt. 13. Outre son pouvoir de nomination, le chef de lEtat dispose dun pouvoir rglementaire, pouvoir dadopter des normes gnrales et absolues. En vertu de ce-mme article 13, le prsident signe les dcrets rglementaires dlibrs en conseil des ministres ainsi que les ordonnances. Mais le prsident de la Rpublique est une autorit modeste sur le plan administratif. Il nest pas le chef de ladministration, il appartient au premier ministre (Art.20).
b-

Le premier ministre

En vertu de la Constitution, il dirige ladministration, il exerce une fonction administrative. Larticle 21 prvoit notamment que le premier ministre prend les rglements dexcution des lois. Il indique aussi que sous rserve de larticle 13, il exerce un pouvoir rglementaire et nomme aux emplois civils et militaires. Il dispose dune administration beaucoup plus toffe, notamment avec le secrtariat gnrale du gouvernement, organe trs influent et qui est charg de coordonner laction de lensemble des ministres.
c-

Les ministres

Leur nombre rsulte dun choix politique. Laugmentation du nombre de ministre traduit laugmentation des taches de lEtat. Aujourdhui, chaque ministre dispose dun cabinet avec ses plus proches collaborateurs. A ct de ce cabinet, il existe des directions, des sous directions, et des bureaux. Ils sont aussi composs des corps dinspection (des finances...). Le ministre donne les orientations que devront suivre lensemble des organes placs sous sa direction. Il est le chef de son administration et ce principe a comme fondement CE, 7 fvrier

1936, JAMART dans laquelle le CE indique que chaque ministre a comme tout chef de service le pouvoir de prendre les mesures ncessaires au bon fonctionnement de ladministration place sous son autorit.
2a-

Les autorits dconcentres Le prfet

Dcret du 29 juillet 1964, les prfets occupent un poste la discrtion du gouvernement. Ils sont nomms eux aussi par le prsident de la rpublique sous proposition du premier ministre et ministre de lintrieur. Souvent de lENA, sauf 1/5. Ils ont une obligation de loyalisme, qui permet linscription sur leur dossier de leurs opinions politiques, philosophiques et religieuses. Ils se voient interdire le droit de grve et les absences. Ils disposent de moyen daction trs tendu, le prfet est le relai principal du pouvoir hirarchique des ministres sur leurs services dconcentrs. Il est aussi lunique ordonnateur des services de lEtat (il signe les mandats de paiement), il est aussi destinataire de toutes les dlgations de comptences faites par le ministre au niveau local. Aujourdhui les prrogatives et la fonction du prfet rsulte du dcret du 29 Avril 2004 relatif au pouvoir du prfet dans les Rgions et Dpartements. Larticle 1 de ce dcret indique la conception que lon a de cette fonction. Il dispose que le prfet est dpositaire de lautorit de lEtat, ils ont la charge de lintrt nationaux et du respect des lois. Ils reprsentent le premier ministre et le ministre, ils veillent lexcution des dcisions et des rglements gouvernementaux. Ils dirigent les services dconcentrs des administrations. Il existe le prfet de dpartement et de rgion. Le prfet de dpartement Le dcret de 2004 nous dit que le prfet de dpartement assure le contrle administratif (dfr prfectoral) du dpartement, des communes, et des tablissements publics locaux. Art. 11 : le prfet a en charge dans leur dpartement de lordre public et la scurit des populations. Art. 12 : le prfet est comptent en matires dentre et de sjour des trangers et des droits dasiles dans son dpartement. Dcret du 18 avril 2012, le prfet est aussi le dlgu territorial des tablissements de lEtat comportant un chelon territorial.

Le dcret de16 fvrier 2010 modifiant le dcret de 2004 renforce lautorit du prfet de rgion notamment sur les prfets de dpartement. Affirmation que le prfet de rgion a autorit sur le prfet de dpartement, et ce dcret va prciser ce pouvoir. Art. 2 du dcret de 2004 prvoit que le prfet de rgion est le garant de la cohrence de laction de lEtat dans les rgions et quil a autorit sur les prfets de dpartements sauf dans certaines matires. Il indique par quel procd lautorit du prfet de rgion sexerce sur le prfet de dpartement, il en existe 2 : 1 : pouvoir dinstruction (de donner des ordres). Il est ainsi prvu, pour lexcution des politiques de lEtat et communautaire, que les prfets de dpartement prennent leurs dcisions conformment aux instructions que leur adressent les prfets de rgion. 2 : pouvoir dvocation : qui permet une autorit suprieure de substituer sa propre dcision une autorit infrieure. Le prfet de rgion peut voquer par un arrt et pour une dure limite

tout ou partie dune comptence relevant du prfet de dpartement dans le but dassurer une coordination rgionale. Le prfet de rgion prend les dcisions dans un domaine au lieu et place du prfet de dpartement. Il y a des exceptions, des domaines ou lautorit ne sexerce pas. 1 : le contrle administratif du dpartement et des tablissements publics locaux. 2 : lordre public, le prfet du dpartement est seul en charge de lordre public. 3 : le prfet de dpartement est seul comptent en matire dentre et sjour de droit dasile. Les maires sont aussi une autorit dconcentre dans certains domaines.
3-

Les administrations centrales

Elles sont les administrations places sous lautorit directe dun ministre et qui ont vocation agir sur la totalit du territoire nationale. Leurs attributions sont prcises par le dcret de 1992 portant chartre de la dconcentration. Ce dcret prvoit que les administrations centrales assurent au niveau national un rle de conception, danimation, dorientation et dvaluation. Elles prparent et participent llaboration de lois et de dcrets. Elles sont les administrations les plus proches du pouvoir, souvent implantes Paris (direction, sousdirections, et bureaux des diffrents ministres)
4-

Les services dconcentrs

Ces services agissent sous le contrle des administrations centrales et ces services dconcentrs exercent des tches de gestion au sein dune circonscription territoriale. (Circonscription administrative). En France il y en a 3 : circonscription rgionale, dpartementale, et arrondissement. (les directions dpartementales interministrielles cre par un dcret de 2009 par exemple). Elles sont charges de mettre en uvre la politique du gouvernement.
5-

Les Autorits Administratives Indpendantes

La cration et multiplication des AAI illustre un clatement de lappareil de lEtat. Elles vont chapper la supervision au pouvoir hirarchique du pouvoir central. Cela a commenc dans les annes 1980, il est li au processus de modernisation qui va concerner la fois le mode de lorganisation. On va faire appel de nouvelles structures en dehors de cette administration. Le premier mouvement va tre de crer des administrations de missions. (JO dhiver dAlbertville). Les administrations de missions nont pas dautorit contrairement aux AAI. Vont suivre ensuite les vritables AAI. En tant qu autorit , elle possde un pouvoir de dcision. Elles ont un pouvoir de dcision individuel (nomination, autorisation, des sanctions, des injonctions) parfois mme, certaines dentre-elles, disposent dun pouvoir rglementaire (normes gnrales et absolues). Administrative parce quelles dpendent de lEtat, elles sont dpourvues de personnalit juridique. Elles agissent au nom et pour le compte de lEtat. Elles prennent des dcisions administratives. Elles ne peuvent pas prendre des actes lgislatifs et juridictionnels. (CE, 1981 voir fiche)

Indpendantes : cela signifie quelles ne peuvent recevoir dordre du gouvernement. Elles sont soustraites au contrle du gouvernement. Elles ne sont pas indpendantes du lgislateur puisquelles les crer et leur attribue leur mode de fonctionnement, dorganisation contrles par la juridiction administrative et parfois judiciaire. Elles constituent un nouveau mode daction publique avec une action nouvelle (la rgulation). LAAI est une mutation des principes dorganisation administrative (nouvelle forme dorganisation administrative). Rguler un secteur : laudiovisuel, laccs au march, la drogue dans les milieux sportifs cela veut dire assurer les quilibres, viter toutes les perturbations dans les secteurs fragiles. Elles doivent bnficier de vritables pouvoirs, elles ne se bornent pas faire de la gestion. Cette autorit consiste galement confronter lapproche du secteur public et du secteur priv. Elles se caractrisent notamment par la spcificit de leur mission : la rgulation dun secteur donn. Cette spcificit a t reconnu difficilement par le juge administratif travers CE, 30 novembre 2007, TINEZ. Dans cet arrt, le CE indique que le pouvoir de sanction ne se borne pas punir mais assurer la scurit du march. Il ajoute que ces sanctions ont pour principe de garantir, dans lintrt des assurs, la scurit des marchs financiers. Elle a pour vocation de protger aussi les produits financiers (donc les administrs aussi). Le CE va reconnatre quun assur est recevable attaquer le refus de lAAI de prendre une sanction. Ils peuvent faire un Recours en Excs de Pouvoir (un REP). Cet arrt insiste sur la spcificit de la fonction des AAI. LAAI est galement un nouveau mode dorganisation, elle reprsente un nouveau modle de ladministration. (Indpendantes, ne reoivent aucune instructions). Elle va se manifester lgard des entits publiques, mais aussi lgard des professionnels qui agissent dans le secteur public. LAAI est une garantie de neutralit, dobjectivit et dgalit. La formule prsente galement un avantage aussi pour ladministration car elle nous permet dviter les soupons dimpartialit tout en assurant son action dans un secteur donn. Juridiquement, ces AAI ne peuvent devenir un mode dadministration de droit commun. Une loi organique prvoit une nouvelle AAI qui sappellerait le conseil des finances publiques, plac ct de la cours des comptes. Le pouvoir dadopter des dcisions rglementaires constitue un enjeu essentiel.
B-

Le pouvoir rglementaire des Autorits Administratives de lEtat.

Ladministration, et en son sein certains autorits administratives plus que dautres, est un gros producteurs rglementaire, qui simpose ladministration et aux tiers. Ce pouvoir rglementaire constitue la meilleure expression du pouvoir normatif des autorits administratives.
1-

Les conditions dexercice du pouvoir rglementaire.

Avant 1958, le domaine du rglement tait illimit (aucune disposition constitutionnelle ne lui fixait de borne) Arrt du 8 aout 1919, Labonne : contentieux de lanctre du permis de conduire. Le pouvoir rglementaire tait aussi et surtout un pouvoir contingent, tributaire du lgislateur. Il pouvait intervenir dans tous les domaines sans tre limit. Et ds lors quil

semparait dune matire, la matire chappait au pouvoir rglementaire. La constitution de 1958 va changer cet tat de droit (Art.34 de la Constitution : consacre un domaine lgislatif limit et protg et prvoit que les autres matires que celles numres lart.34 relvent de la comptence rglementaire). La grande nouveaut de la constitution de 1958 consiste dans la conscration dun pouvoir rglementaire autonome (facult pour le pouvoir rglementaire dagir indpendamment de lintervention du lgislateur Art.37) Mais la pratique de la Vme Rep a t trs favorable lintervention du lgislateur, y compris en dehors des domaines rservs dans lArt.34. La catgorie des rglements autonomes est aujourdhui extrmement restreinte. Deux secteurs: lorganisation des services publics et la procdure administrative non contentieuse. Le juge constitutionnel depuis quelques temps se montre plus vigilent afin que le partage tablie par la constitution soit mieux respect : CC, Avril 2005, loi pour lavenir de lcole : dans cette dcision le CC a pour la premire fois vrifi le caractre rglementaire de dispositions lgislatives et il conclue que ces dispositions ont un caractre rglementaire et donc relve du domaine de la loi, ce qui permettra au pouvoir rglementaire de r-intervenir dans ce domaine. CE, 1959. Il existe une obligation de prendre les rglements ncessaires lexcution des lois. Cest aussi une obligation juridique (qui peut tre sanctionne par le juge administratif => REP contre le refus du gouvernement dadopter un rglement dexcution dune loi, il pourra annuler ce refus et ordonner ladministration ladoption) CE, 27 novembre 1964, dame veuve Renard : le Juge administratif considre que linertie du gouvernement dans ladoption des rglements dexcutions des lois constituent une faute de nature engager la responsabilit de lEtat. Toutefois la faute nest tablie que lorsque labstention du gouvernement pour adopter ces rglements dexcution excde un dlai raisonnable. Aprs avoir annul le refus du premier ministre, le juge administratif peut prononcer une injonction et enjoindre au gouvernement de prendre le dcret prvu par la loi dans un dlai que le juge administratif dtermin lui-mme. 2 juillet 2000, association France Nature : Le CE a enjoint au gouvernement dadopter un dcret de 6 mois. CE, 2011, Socit CRYO SAV France : Il rappelle que lobligation dexercice du pouvoir rglementaire vaut pour tous ces titulaires et notamment pour les ministres lorsque ces derniers exercent le pouvoir rglementaire sur sub-habilitation. Il donne un large champ dapplication lobligation dexercer le pouvoir rglementaire, et non seulement le premier ministre (part lart.21) mais tous les ministres. CE, 1999, Association des patients de mdecine anthroposophique : dans cet arrt le CE avait dj consacr lobligation du pouvoir rglementaire de ne pas prendre les mesures dexcution dune loi contraire une directive communautaire. Larrt CRYO SAVE France prolonge ce principe. Seconde limite : lobligation dexercer le pouvoir rglementaire est rarement sanctionne par le juge administratif car elle dispose dun dispose dun dlai raisonnable pour rglementer. Labstention dagir (de prendre le rglement dexcution) ne sera illgal quau-del de ce dlai raisonnable. Dans larrt CRYO SAVE France sest montr plus exigent puisquil a estim que labstention du pouvoir rglementaire ne sera sanctionn par le juge administratif que : si elle a pour effet de rendre manifestement inapplicable les dispositions de la loi. Il faut que le dlai raisonnable soit dpass et il faut en plus prouver que labstention du pouvoir rglementaire fait totalement obstacle lexcution de la loi (2 conditions restrictives).
2-

Les titulaires

Lidentification des titulaires du pouvoir rglementaire conduit distinguer le pouvoir rglementaire gnral qui peut sexercer sans habilitation (sans quun texte lautorise), dans toutes les matires gnrales, dans toutes les matires qui ne relvent pas de la loi, et sapplique sur lensemble du territoire. Ces titulaires sont en vertu de la Constitution sont : le premier ministre (art.21) et le prsident de la Rpublique (Art.13). Ces deux autorits administratives disposent dun pouvoir rglementaire gnral. Ce sont les seules autorits administratives disposer dun pouvoir rglementaire gnral. La difficult vient au fait que la Constitution partage ce pouvoir rglementaire gnral entre deux autorits distinctes. Ce partage constitue un enjeu essentiel, important en termes dquilibre des pouvoirs entre ces deux ttes de lexcutif. Il a donn lieu une jurisprudence abondante. A la lecture de lArt.21, le premier ministre exerce le pouvoir rglementaire sous rserve de lArt.21. Il ne disposerait donc, que dun pouvoir rglementaire par exception. Il nexercerait que ce pouvoir que si un texte prvoit lintervention dun dcret en conseil des ministres ou si le prsident de la Rpublique voque en conseil des ministres, un texte. (Voir lArt.13) Le critre pos par lArt.13 est un critre procdural. Arrt CE, du 27 avril 1962, Sicard qui prcise quel est le critre de partage de comptence premier ministre/prsident : quil rsulte de la constitution qu lexception des dcrets dlibrs en conseil des ministres, le prsident de la Rpublique nexerce pas le pouvoir rglementaire et ne signe pas les dcrets de nature rglementaires. La ralit est plus complexe, elle mnage au prsident de la Rpublique un pouvoir rglementaire plus important que ce quil ressort des articles 13 et 21. Dabord en vertu de lArt.16 de la Constitution, le prsident de la Rpublique dispose dun pouvoir exceptionnel en temps de crise. Lorsquil en fait lapplication, le prsident de la Rpublique rcupre un large pouvoir rglementaire. Le prsident de la Rpublique dispose de la facult dlargir son pouvoir rglementaire en attrayant des dcrets dans son domaine de comptence. Il lui suffit dinscrire un texte lordre du jour du Conseil des ministres. La jurisprudence a en effet considr que tout dcret dlibr en Conseil des ministres, alors mme quaucun texte ne le prvoit, doit tre sign par le prsident de la Rpublique et donc relve de sa comptence : CE, 10 septembre 1992, Meyet : lorsquun dcret a t dlibr en Conseil des ministres et sign par le prsident de la Rpublique, il ne pourra tre modifi que par la mme procdure et par la mme autorit. CE, 27 Avril 1994, Allamigeon. Un dcret sign par le prsident de la Rpublique par le premier ministre mais non dlibr en conseil des Ministres demeure de la seule comptence du premier ministre. Cela rsulte 27 Avril 1962 de larrt Sicard. Troisime voix permettant au prsident de la Rpublique dlargir son pouvoir rglementaire : la technique des ordonnes : en vertu de lArt.13, le prsident de la Rpublique signe les ordonnes et doivent tre prises en Conseil des ministres, or ces ordonnes ont, en vertu de lArt.38 de la Constitution, un caractre rglementaire tant quelles nont pas t ratifi par le lgislateur. Art.38 : il prvoit que le gouvernement peut, pour lexcution de son programme, demander au parlement de lautoriser de prendre par ordonnance dans un dlai limit, des mesures qui relvent normalement du domaine de la loi (il consacre temporairement une extension provisoire du pouvoir rglementaire). Ces ordonnances constituent la conscration dun pouvoir rglementaire spcifique, parce que les actes sont temporairement rglementaires jusqu leur ratification. Lorsque la loi de ratification intervient, ces ordonnances ont alors une valeur lgislative. La consquence est que, tant quune ordonnance nest pas ratifi, elle a une valeur dacte administratif, elle peut donc tre contrle par le

juge. CE, 17 mai 2002, Hoffer. La procdure dordonnance est plus rapide, elles nont cess dtre multiplies. A ct de ces titulaires de principes, il existe au niveau central, dautres titulaires de pouvoir rglementaire, mais disposent dun pouvoir rglementaire limit.
3-

Les titulaires dun pouvoir rglementaire ponctuel, spcial, limit.

Les ministres en disposent. Ils en disposent que si, dune part, il existe une habilitation textuelle (lgislative ou rglementaire), et dune autre, en tant que chef de service. Ces deux hypothses ne sont que des exceptions au principe selon lequel les ministres ne disposent pas dun pouvoir rglementaire gnral : CE, 23 mai 1969, socit distillerie BRABANT. Cette absence de pouvoir rglementaire gnral lie leur fonction constitue une vritable limite laction des ministres. Ils ne peuvent pas dvelopper une politique propre. On justifie par la volont de garder la cohrence au sein du gouvernement. Les ministres peuvent tre investis par la loi ou par un dcret rglementaire dune parcelle de pouvoir rglementaire pour lexercice de leurs attributions. Lorsque cest un dcret qui renvoi un arrt, on parle de pouvoir rglementaire par sub-habilitation. La jurisprudence a en effet admit cette possibilit (pour les titulaires du pouvoir rglementaire gnral) de dlguer leur pouvoir aux ministres. CE, 1958, Fdration nationale des syndicats dutilisation et transformateur de lait : Le CE a admis, alors mme que la loi ne la pas prvu, le dcret dapplication peut renvoyer un arrt ministriel, le soin de dterminer les modalits dexcution de cette loi. Mais cette subdlgation ne peut porter que sur un aspect particulier de la loi, un lment prcis du dispositif lgislatif. Dans le cas contraire, cela signifierai que le premier ministre se dcharge de sa mission dexcution de la loi et donc mconnait lart.21 de la Constitution. Les ministres disposent dun pouvoir rglementaire en tant que chef de service. Il a t reconnu par CE, 7 fvrier 1936, Jamart. En vertu de cette jurisprudence, tout chef de service peut prendre, dans lintrt gnral, les mesures ncessaires lorganisation du service plac sous sa direction y compris dune personne prive grant un service publique : TC, compagnie Air France contre poux Barbier. La loi a reconnu la possibilit de confier dautres autorits administratives que celles du gouvernement (le premier ministre et ses ministres), lexistence dun pouvoir rglementaire et notamment des AAI. Il est encadr la fois par la jurisprudence du CC et du CE. CC, 17 janvier 1989, relative la libert de communication. Dans cette dcision, le CC admet que la loi peut confier une autorit de lEtat, autre que le premier ministre, un pouvoir rglementaire seulement pour mettre en uvre la loi. Le CC prcise que cette habilitation ne doit concerner que des mesures de porte limite, porte limite dans leur champ dapplication et dans leur contenu. Le juge administratif (CE) veille lui-aussi, de manire scrupuleuse, au respect de ces conditions ( ce que les AAI nexercent pas un pouvoir rglementaire au-del de leur habilitation qui leur ai donn). Rcemment, CE, 23 dcembre 2011, fdration franaise des installations dlectricit, le CE a censur un arrt ministrielle confiant la CRE (Commission de Rgulation dElectricit) le pouvoir dapprouver les tarifs tablis par les gestionnaires de rseau.
II-

Ladministration territoriale dcentralise.

En droit, ce nest pas ladministration dcentralise. Rappel : Art.1 de la loi du 6 fvrier 1992.

Cette administration dcentralise dsigne lensemble des agents, des organes, des services qui sont placs auprs des collectivits territoriales.
A1-

Lorganisation interne des collectivits territoriales. Lorgane dlibrant

Toutes les collectivits territoriales sadministrent par les conseils lus. (CR,CG ) Ces assembls dlibrantes possdent un pouvoir de dcision, et ont pour fonction principale de dterminer les politiques locales. Elles adoptent le budget, elles cres et suppriment les emplois et les services publics. Elles autorisent la signature des contrats passs par les collectivits.
2-

Lorgane excutif

Commune : le maire + adjoints Dpartement : prsident du Conseil Gnral, et la Rgion : prsident du Conseil Rgional.
B1-

Comptences et pouvoirs des autorits administratives dcentralises. Ltendue des comptences

Ces comptences dpendent de celles quon attribue aux collectivits territoriales. Or, la Constitution comportent deux dispositions relatives aux comptences des collectivits territoriales : dune part lArt.34 de la Constitution (la loi dtermine les principes fondamentaux de la libre administration des CT, de leurs comptences et de leurs ressources) et dune autre par lArt.72 qui pose une rgle de subsidiarit (en vertu de cette disposition, les collectivits territoriales ont vocation prendre les dcisions pour les comptences qui peuvent le mieux tre mises en uvre leur chelon). Cette rpartition rsulte des dispositions prvues par la loi. La seule limite : cest lEtat de choisir les comptences dlgues. Mme si la Constitution ne dlgue aucune comptence, la Constitution (libre administration) implique quun minimum de comptences soient reconnues aux assembles dlibrantes. Le CC a raffirm la comptence des lus locaux pour la gestion des activits territoriales. Progrs avec la rvision de 2003 : Art.72 consacre expressment lexistence dun pouvoir rglementaire local. Cet article offre aussi aux collectivits la possibilit de mener des exprimentations. Il sagit ici dautoris les CT droger, titre exprimental, des dispositions lgislatives et rglementaires. Art.72 alina 4 prcise que lexprimentation nest possible que pour un objet et pour une dure limite. Avec toutefois une limite : elle ne peut pas porter atteinte un droit ou une libert constitutionnellement garantis. Loi organique du 1er aout 2003 (prcision) : il faudra en premier lieu quune loi ordinaire autorise son exprimentation, dfinisse son objet ainsi que sa dure qui ne peut pas excder 5 ans. Cette loi ordinaire prcisera galement les dispositions auxquelles il est autoris droger et CT habilits participer cette exprimentation. Une fois cette loi ordinaire adopte, chaque collectivit intresse pourra demander y bnficier. Cette liste est publie par dcret. A la fin de la priode dexprimentation, la loi peut dcider soit de proroger cette exprimentation (pour une dure qui ne peut excder 3 ans) soit de gnraliser les mesures prises titre

exprimental. ( la base le RSA a fait lobjet dune exprimentation). LArt.72 de la Constitution ne prcise pas ltendue exacte de la comptence des CT. Un dpart doctrinal est n : clause gnrale des comptences des CT. En vertu de cette clause, les CT pourraient intervenir au-del des comptences qui leur ont t confr par la loi pour grer les affaires locales. Cette clause gnrale de comptence permettrait de borner ltendu des comptences des CT. Cette clause est reconnue par la jurisprudence avec un certain nombre de limites : dfinit la comptence des organes dlibrants mais pas les attributions de la personne publique. En ce qui concerne les collectivits, elles nobtiennent leurs attributions que par la loi. Une telle clause de comptence nest pas une source illimite de comptence au profit des organes locaux, elle a toujours t limite dans son objet lintrt local. Et le CE a encadr ce que recours cet intrt public : CE, 28 juillet 1995, Commune de Villeneuve dAscq, le CE a pos trois conditions pour quil y ai intrt local : 1ere condition : rpondre un intrt public 2me condition : la vocation de lintrt local doit rpondre directement aux besoins de la population. Laction de la collectivit doit tre neutre. 3me population : la clause gnrale de comptence doit respecter les autres comptences dvolues aux autres personnes publiques. CE, 9 janvier 1931, de la Rochefouquau dEtissac : le CE a indiqu quun Conseil Municipal a comptence statuer sur toutes les questions publiques dintrt local qui ne sont pas dvolues par des textes une autre personne. Rforme des CT : elle a supprim la clause gnrale des comptences pour les Dpartements et les Rgions : Avant la rforme, lArt. L3211.1 du CGCT disposait : le Conseil Gnral rgle par ces dlibrations les affaires du dpartement L4221 pour les Rgions. Dsormais lArt. L3211 du CGCT ajoute dans les domaines de comptences que la loi lui attribue. Cela a pour effet de limiter laction du dpartement et de la Rgion au champ de comptence que la loi attribue expressment lun et lautre. Les organes ne peuvent intervenir en dehors du champ de comptence qui leur a t attribu par la loi. Autre limite : Il y a des comptences que les lois ne peuvent envisager de confier des collectivits : toutes les comptences relevant des domaines de lArt.34 de la Constitution, il y a galement les comptences qui relvent des prrogatives du prsident de la Rpublique. Les comptences consenties aux CT ne doivent pas pouvoir conduire ce que les conditions dapplication dune loi organisant lexercice dune libert publique dpendent de dcisions locales. (On ne veut pas que les liberts publiques varient dun dpartement un autre)
2-

Lexercice du pouvoir rglementaire

En vertu de lArt.72, la Constitution confre une partie du pouvoir rglementaire. Au niveau local, il est exerc soit par lorgane dlibrant (arrt du CG..) soit par lexcutif local (Arrt de la police du maire ). Si un pouvoir rglementaire est bien reconnu aux organes locaux, il sagit dun pouvoir rglementaire limit. (Gographiquement et matriellement : dans les domaines dans lesquels il est possible dagir) Les autorits locales ne peuvent exercer un

pouvoir rglementaire que lorsque la loi le leur confre ou bien pour mettre en uvre au niveau local les dispositions lgislatives et rglementaires prises pour lapplication de cette loi. Les organes des CT ne disposent pas dun pouvoir rglementaire initial, dun pouvoir dadopter des normes gnrales et impersonnelles indpendamment de tout texte national. 2 hypothses qui conditionnent lexercice du pouvoir rglementaire local : - ldiction par les autorits de lEtat dun rglement qui prcise les conditions de mise en uvre de la loi sur lensemble du territoire. Le CE a bien rappel que les CT ne disposent pas dun pouvoir rglementaire gnral dapplication des lois dans un arrt du CE, 27 novembre 1992, fdration interco CFDT : dans cet arrt le CE rappelle quen labsence de dcret dapplication de la loi, les CT ne peuvent pas adopter un rglement. Il y a une loi mais pas de dcret dapplication au niveau national, cela nempche pas lexercice du pouvoir rglementaire local si les dispositions de la loi sont suffisamment possibles, prcises, quelles nont pas besoin dtre comptes, et quelles ne renvoient pas ldiction dun dcret dapplication. Un certain nombre de loi confre et organise un pouvoir rglementaire local.

2me partie : Laction administrative

Elle repose sur les missions qui sont exerces par les personnes publiques et leurs organes.

Chapitre 1 : les missions de ladministration

La prsentation doctrinale des activits de ladministration est approximative. Il est difficile de limiter cette action une prsentation binaire (Service public et police). Les activits sont multiples avec comme seul point commun de poursuivre un but dintrt gnral. Parmi celles-ci, le service public et la police occupent une place importante. Laction administrative sexerce soit par la prise en charge de lactivit (service public) soit elle rglemente une activit (police). Le service public dans sa dfinition la plus commune consiste dans la prise en charge par ladministration dune activit dintrt gnral. Dans cette hypothse ladministration exerce une activit de prestation, elle fournit directement ou indirectement des prestations des personnes que lon qualifie dusagers du service public. La police administrative, elle, consiste davantage dans une activit de rglementation. Cest essentiellement ladoption de norme qui ont pour objet dassurer lordre public. Cette distinction binaire est caricaturale. La police administrative consiste galement dans des activits matrielles (les expulsions, la destruction dun mur ) De la mme manire, lactivit de service public comporte une part de rglementation, par exemple les horaires et les conditions dun service public de transport, la fixation des tarifs => Acte juridique.

Section 1 : la Police Administrative

Depuis la rvolution franaise, la police administrative est conue comme lactivit ayant pour but de prserver, de maintenir lordre public. Cette mission trouve un ancrage dans lArt.2 de la DDHC qui dispose que le but de toute association politique est la prservation, la

conservation des droits naturels et imprescriptibles de lHomme. Il appartient lEtat de garantir lordre social pour que les liberts sexpriment. On admet quun usage abusif non contrl des liberts peut menacer la paix sociale et au bout du compte, mettre en cause ces liberts. Les restrictions, justifies par lordre public, visent permettre de jouir des liberts. La police est ainsi la fonction qui consiste veiller au respect de lordre public. Une partie de cette mission est rattache la fonction administrative et exerc par le pouvoir excutif = police administrative. Il se caractrise par un rgime particulier form de rgles qui visent sassurer que ladministration nabuse pas de ces pouvoirs de police et exercent bien ces derniers conformment la conception librale qui en est lorigine. Le maintien de lordre public nest pas un objectif en soi mais juste un moyen pour garantir lexercice paisible de nos liberts.
I-

La notion de police administrative

Derrire cette dfinition simple, se cache une ralit un peu plus complexe. Lexercice du pouvoir de police se dmultiplie, peut prendre diverses formes. Cela explique labsence de rgime unique et parfaitement homogne de la police. Le rgime (les rgles qui encadrent et sapplique pour lactivit de la police) de la police varient selon les formes, ces formes qui peuvent tre apprhendes travers une double distinction : celle de la police administrative/police judiciaire et police administrative spciale/police administrative gnrale. Le point commun entre toutes ces formes est davoir pour objet le maintien de lordre public, cest le dnominateur commun.
A-

La notion dordre public

La police est lactivit (peu importe qui lexerce) qui a pour but de garantir le maintien de lordre public. Lordre public est donc lobjet de la police, cest ce qui lgitime son action. Compte tenu de cet enjeu, le droit est venu encadrer la dfinition de lordre public. Malgr cet encadrement, la notion dordre public demeure difficile cerner. La loi dfinit lordre public au regard de son contenu. LArt.97 de la loi du 4 avril 1884 sur la police municipale qui est aujourdhui repris par lArt. L2212-2 du CGCT, en vertu de cette disposition, la police a pour objet dassurer le bon ordre, la sret, la scurit, et la salubrit publique. Autrement dit, en vertu de cette loi, la police poursuit certains aspects de lintrt gnral, ceux qui touchent la scurit, tranquillit et salubrit publique. CE, 10 Avril 1992, Aykan : une dcision prise pour un motif dintrt gnral ne peut tre qualifie de mesure de police administrative. En lespce il sagissait dun refus de VISA par le ministre de lintrieur. Le VISA peut tre refus pour toutes considrations dintrt gnral . Il faut donc quelle soit justifie par un but dordre public. EN revanche, une dcision administrative qui est justifie la fois par un but dordre public et par dautres motifs dintrt gnral est une mesure de police administrative. CE, 25 juillet 1975, Chaigneau : Il sagissait du dcret relatif aux limitations de vitesse sur les routes nationales et les autoroutes. (Intrt public : Limit les accidents et la volont de limiter le risque dapprovisionnement ptrolier). La Scurit Publique englobe tous les risques de dommages aux personnes et aux biens. La tranquillit publique est dassurer la vie tranquille aux personnes, viter les troubles et activits bruyantes. La salubrit couvre lhygine et la sant publique. Si lon sen tient cette trilogie, lordre public semble tre

dfini de manire assez rigoureuse et assez fige. Cette conception volue avec la socit. La jurisprudence tmoigne de cette volution dans la conception de lordre public : Elle a admis que des motifs de moralit publique justifient ladoption de mesure de police par le maire dune commune. CE, 18 dcembre 1959, Socit les films Luttia. Le maire a interdit la projection dun film dans sa commune. Le CE a admis en lespce, que le maire peut, en utilisant ces pouvoirs de police, interdire cette projection lorsque celle-ci est raison du caractre immoral du film et de circonstances locales prjudiciables lordre public On ne doit pas dduire que la police peut sexercer pour garantir un certain ordre moral. En ralit, cette jurisprudence a une porte plus restreinte, elle ne sapplique qu la police municipale. Larrt prcise en effet quil faut des circonstances locales particulires justifiant une telle mesure. Il ressort de larrt que la police administrative ne peut se mler de moralit publique, que si limmoralit affecte une composante de lordre public. CE, 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge (le lancer de nain, latteinte la dignit humaine) Le respect de la dignit humaine est une composante de lordre public, et il ajoute que lautorit investie du pouvoir de police municipale peut, mme en labsence de circonstances locales particulires, interdire une attraction qui porte atteinte au respect de la dignit de la personne humaine. Il ny a pas eu dapplication de cet arrt depuis sa cration, on ne sy est jamais rfr. Le caractre volutif, fluctuant de lordre public, se manifeste aussi dans une srie de dcisions administratives qualifies de mesures de police alors quelles sont justifies par la volont de protger lindividu contre lui-mme. Par exemple, la jurisprudence a admis lexercice du pouvoir de police pour interdire un individu des comportements nuisibles soit sa scurit soit sa sant : CE, 4 juin 1975, Sieur Gouvet de la maison neuve. En lespce il sagissait du dcret qui obligeant le port de la ceinture de scurit au conducteur et passagers. La scurit des conducteurs et personnes transportes. Le maintien de lordre public sexerce de diffrentes manires laide de moyen diffrent dans un cadre juridique diffrent. La police ne relve donc pas exclusivement de la fonction administrative. La fonction judiciaire contribue aussi la ralisation de lordre public, certains comportements particulirement violent (crime, dlit) remettent en cause les liberts de chacun, do ldiction de loi de police, cest--dire des lois qui rglementent des liberts au nom de lordre public. La rpression de ces comportements dangereux participe la ralisation de lordre public. Or cette mission de rpression incombe au juge judiciaire notamment au juge pnal. On distingue ainsi deux types de police : Police administrative/Police judiciaire
B-

La distinction Police administrative/Police judiciaire

Cette distinction est dlicate puisque les mmes agents peuvent participer aux deux fonctions. Par exemple, le maire est une autorit de police administrative. Il est charg dans sa commune du respect de lordre public. Il est aussi une autorit de police judiciaire. De la mme manire, les forces de police participent aux deux polices. La jurisprudence sest fonde sur le but de ces deux activits. Ce critre a t dgag par la jurisprudence par CE, 11 mai 1951, Baud et TC, 7 juin 1951, Dame Noualek. Ils indiquent que cest le but poursuivi par la dcision de police qui permet de dterminer sil sagit dun acte de police administrative ou judiciaire. Pour dterminer ce but, on recherche lintention dans laquelle lautorit de police a agi. Si le but est la rpression dun comportement illicite (Police Judiciaire). On se trouve dans le cadre

de la police judiciaire chaque fois que la dcision ou lopration de police est lie une infraction pnale dtermine, quelle soit tablie ou seulement souponne. Dans larrt Baud, une personne a t blesse au cours dune mission de police dans le but de rechercher des malfaiteurs. => juge judiciaire comptent puisque la rpression dun comportement criminel ou dlictuel relve toujours de la fonction judiciaire. En revanche si lopration de police nest pas oriente vers la poursuite dune infraction mais si lopration consiste contrler ou mettre sous surveillance une activit, elle relve de la fonction administrative et donc de la police administrative. On a dduit de ces 2 arrts que la PJ et PA poursuivent 2 buts distincts. Police administrative : prventive Police Judiciaire : rpressive. Prventive, puisquelle consiste prendre lavance des mesure pour viter les dsordres. Rpressive, puisquelle consiste rechercher et livrer la justice les auteurs dinfractions qui ont dj t commises ou sur le point de ltre. Dans le feu de laction il est difficile de dterminer le but. TC, 12 juin 1978, Socit Le Profil. En lespce, il sagissait dune caissire dune socit qui sort dune banque, ou elle voulait retirer des fonds importants. Un dispositif de police a t prvu. Le TC a estim que le prjudice tait imputable la police administrative, aux conditions dorganisation la protection des transferts de fonds. La consquence la plus importante tient la comptence contentieuse (du juge) en cas de litige portant sur un acte de police. PA=JA PJ=JJ. Le juge judiciaire ne peut connatre du contentieux de la police administrative, et inversement avec la PA et JA. TC, 27 novembre 1952, prfet de Guyane. La police administrative est soumise aux rgles de la responsabilit administrative. En cas de dommages causs par celle-ci, la responsabilit des personnes publiques (Etat ou CT) pourra tre engage. Lexercice de la PJ sexerce au contraire selon les rgles fixes par le code de procdure pnale en cas de dommages rsultant de lexercice de la PJ, seule la responsabilit de lEtat peut tre engage car lexercice de la justice ne relve que de lEtat. La PA prsente des variantes, on distingue ainsi au sein de la PA, la police administrative Gnrale et les polices administratives Spciales. Cette diffrence se concrtise dans le rgime juridique de ces deux formes de polices administratives.
CI-

La distinction Police Administrative Gnrale et Polices Administratives Spciales. Les critres de distinction

La PAG est une police gnrale eu gard son domaine dapplication et son objet. La PAG est la police de lordre public telle que nous lavons dfinie auparavant. Elle peut concerner tout type dactivit ds lors que cette activit menace lordre public. Elle peut concerner des situations extrmement diverses. Elles ne peuvent pas tre pralablement dtermines. En revanche la PAG nest pas illimite dans ces moyens. Cette limitation, dans les moyens daction quelle dispose, est lie au caractre libral de la police. Cette conception gnrale de la PA implique que la libert doit demeurer la rgle et que la police nest que lexception cette fin. La PAG est limite dans ces actions. Cest en raison de cette rgle que le lgislateur est intervenu, pour crer un certain nombre de police spciale qui sont dotes de moyens beaucoup plus contraignant que ceux dont dispose la police gnrale. Plusieurs critres permettent de les distinguer. Les polices spciales sont toujours institues par un texte. Ces polices spciales, eu

gard aux pouvoirs extrmement fort qui lui sont attribu, sont institues par la loi. A la diffrence des textes qui dfinissent la PAG, les textes sur la police spciale dfinissent trs prcisment le but qui sera adopt. Le mode dintervention entre ces deux polices nest pas le mme. La diffrence fondamentale entre la PAG et la PS tient au fait que les pouvoirs de police gnrale ne sont pas prdtermins et dcoulent de lordre public. La police gnrale peut quasiment tout faire ds lors que lordre public loblige. Pour la police spciale, cest le lgislateur qui dtermine quelles mesures pourront tre prises et dans quelles situations. La finalit entre ces polices est souvent diffrente. La police spciale peut concerner certains aspects particuliers de lordre public. (la police des chemins de fer, de la circulation ) Mais elle peut aussi poursuivre un but dintrt gnral spcifique qui ne rentre pas dans lordre public. (La police de laffichage a pour but la sauvegarde de lesthtisme, la police de la pche a pour but la conservation des espces marines) Les moyens de la PS et les procdures auxquelles elle est assujettie, la distingue de la PAG. CE, 22 juin 1951, Daudignac : Dans cet arrt, le CE dclare ingal la subordination une autorisation de lactivit de photo filmeur. Le JA a annul cette autorisation et a indiqu quune autorit de police ne peut subordonner autorisation lexercice dune profession non rglemente par la loi. => la PAG ne peut pas soumettre autorisation. La loi qui institue une police spciale peut prvoir un rgime dautorisation pralable (en matire de protection de monuments historiques, le code du patrimoine prvoit un rgime dautorisation mais galement dautres mesures extrmement contraignant au profit du prfet). Les polices spciales, par les pouvoirs contraignant qui leur sont imposs, devra suivre une procdure rigoureuse. (Le peut prescrire aux propritaires un arrt de perrine qui peut commander aux propritaires de logement dangereux, des rparations) La diffrence entre PAG et PS peut aussi rsulter de lautorit administrative comptente pour exercer cette police. On est en prsence dune police spciale ds lors que celle-ci est attribue une autorit de police diffrence de celle qui serait normalement comptente. (La police des gares est confie au prfet au lieu dappartenir au maire). La police spciale peut aussi tre confie des autorits administratives qui normalement ne disposent pas du pouvoir de police. (La loi qui attribue au ministre de lintrieur la police des publications qui prsentent un danger pour la jeunesse). Au niveau nationale, seul le premier ministre peut prendre des mesures de police administrative gnrale applicable sur lensemble du territoire (Cc Arrt Labonne confirm par CE, 13 mai 1960, SARL Restaurant Nicolas). Les ministres ne disposent que dun pouvoir de police spciale qui leur a t attribu par la loi. Ou bien encore, le responsable dun tablissement public peut disposer dun pouvoir de police spcial. Si un grand nombre de police spciale est confi des autorits particulires, certaines de ces autorits peuvent galement tre des autorits de police gnrale. (Le maire est lautorit de PAG de la commune et aussi, en vertu

de loi qui lui ont attribu, une autorit de police spciale : La police rurale. Le prfet est une autorit de PAG, il peut aussi se voir attribuer des polices spciales. Il dispose de nombreuses polices spciales. Le prfet peut se substituer au maire en cas de carence de ce dernier dans le cadre de lexercice de son pouvoir de PAG). Le contrle. Les mesures de police gnrale sont soumises un contrle de ncessit proportionnel par le juge. Pour les mesures de polices spciales, leur lgalit sapprcie essentiellement au regard du texte qui les a institu davantage quau regard des deux conditions de ncessit de proportionnalit dgags par la jurisprudence. Cest davantage un contrle au regard de la loi qui institue cette police spciale. Mme si le contrle par le juge se fait essentiellement au regard de la loi, on retrouve les grandes lignes du contrle qui se fait en matire de PAG. (vrification du but et si la mesure est proportionne dans le cadre qui est prvu par la loi). Lexistence de deux formes de polices administratives pose larticulation entre la combinaison de toutes ces polices (qui fait quoi ? )

II-

Larticulation des pouvoirs de police.

La diversit de la police administrative peut tre source de difficult. Une mme situation de fait peut relever du champ dapplication de plusieurs polices gnrales ou spciales. La jurisprudence sest charge dy rpondre et dtermine ce que lon appelle les rgles de concours entre police gnrale et police spciale et entre deux polices de mme nature. Le principe est que lexistence dune police spciale ne fait pas obstacle lexercice de la police gnrale. La jurisprudence a reconnu que le maire peut, condition que les circonstances locales le justifient, aggraver les mesures de police gnrale prises par une autre autorit administrative => CE, 18 avril 1902, Commune de Nris-les-bains : il autorise le concours de police gnrale a deux conditions : lorsque les circonstances le justifient, et lorsque quil laggrave. La jurisprudence a galement admit le concours entre une mesure de police gnrale et une mesure de police spciale => CE, 22 mars 1935, Socit Narbonne et CE, 18 dcembre 1959, Socit les films Lutetia. Il rsulte de cette jurisprudence que le concours entre 2 PG ou entre une PG et une PS, dont les champs daction sont distincts, est possible. Lexistence dune mesure de police spciale ne fait pas obstacle certaines condition lexercice de pouvoir de police gnrale mais deux conditions sont exiges : Ne pas mconnatre la mesure de police dj existante et il faut que les circonstances locales le justifient, donc que lautorit de police gnral, qui souhaite intervenir alors quune mesure de PS a dj t prise, que la mesure de PS fut insuffisante. Le concours entre deux polices spciales est en principe toujours possible puisque chacune des polices spciales a un champ dapplication distinct et suit des procdures particulires. Mais en pratique pour quil y ai un concours de PS, il faut quune mme situation de fait relve la fois des deux polices spciales. (pas frquent)Si oui on pourra recourir ces deux polices. Toutefois, ces principes, du moins lun dentre eux, connait une volution. On observe aujourdhui une tendance restrictive de la jurisprudence a admettre une coexistence dune PS et dune PG et donc une tendance de la jurisprudence a impos lexclusivit de la PS moins quun danger imminent

le justifie. (CE, 10 octobre 2005, Commune de Badinieres : le JA considre quen prsence dun immeuble menaant de seffondrer, le maire doit en principe, utiliser ces pouvoirs de police spciale => Police des tablissements menaant ruine. Cet arrt exclu le concours)(CE, commune de Rachercours sur Marne, le CE a considr que le maire ne pouvait pas simmiscer au titre la police gnral)(CE,24 septembre 2012, commune de Valence : Question des OGM. Est-ce que le maire peut prendre des mesures et intervenir pour lutilisation dOGM ? Si on suit la rgle oui, si les circonstances locales le justifie et pour laggraver. Rponse : Le lgislateur a organis une police spciale pour cela et que le maire ne pourrait simmiscer pour une rglementation locale)
III-

Les limites de la police administrative : les conditions dexercice de la police administrative.

Il existe un cadre juridique rigoureux de la police, qui caractrise son rgime juridique. La police nest pas, pour les autorits comptentes qui en sont charges, une simple facult. Cest une obligation qui dailleurs, est sanctionne par le juge. De plus, les conditions de lgalit dune mesure de police permettent de sassurer que sa mise en uvre est bien ncessaire la sauvegarde des liberts.
A-

Lobligation dexercer le pouvoir de police administrative.

Cette obligation a t consacre par le JA dans deux arrts : CE, 14 dcembre 1959, Doublet et CE, 14 dcembre 1962, Doublet. Ces deux arrts indiquent le contenu de lobligations dexercice de pouvoir de police, les conditions de cette obligation ainsi que les sanctions de sa mconnaissance. Le premier arrt de 1959 prcise le contenu, en quoi consiste-t-il. Les autorits de police ont pour obligation de veiller au respect de lexcution des mesures de police dj existantes. Ce nest que si cette rglementation est insuffisante, quelles ont lobligation de prendre des mesures supplmentaires. La jurisprudence a aussi consacr dadopter des mesures de police initiales. Au dbut, cette jurisprudence tait assez restrictive parce que le juge considrait que lautorit de police navait lobligation dagir que si celle-ci tait indispensable (1) pour faire face un pril grave(2) rsultant dune situation particulirement dangereuse (3). Ces conditions par la suite ont t assouplies par la jurisprudence : CE, 8 juillet 1992, Ville de Cheuvreuse. Dsormais la jurisprudence se contente de lexistence dun trouble suffisamment grave lordre public. Les deux arrts Doublet prcisent enfin : la carence dune autorit de police est sanctionne de deux manires : Saisir le JA dun recours pour excs de pouvoir en lui demandant dune part lannulation du refus dagir et dautre part une injonction lautorit de police de prendre la mesure ncessaire. De plus, lorsque la carence, linaction, a gnr un prjudice, la victime peut engager la responsabilit administrative. Au dpart, on exigeait une faute lourde de lautorit de police. Dsormais une faute simple suffit, et cela rsulte dun considrant de principe, le CE affirme que la responsabilit des personnes investies du pouvoir de police pouvait tre engage pour faute simple rsultant soit dune inaction, soit dune carence prendre des mesures ncessaires. Il existe galement un cas dans lequel la carence de la police est soumise un rgime de responsabilit sans faute. Cette hypothse est celle du refus dexercice de la force de police justifi par un motif dintrt gnral=> CE, 30 novembre

1923, Couitas. Dans certaines circonstances, lintervention des forces de police peut aggraver les dsordres mais labstention de lintervention de police prive les particuliers dune protection laquelle ils ont droit. Des conditions sont poses, il faut notamment tablir lexistence dun prjudice anormal et spcial. Un prjudice spcial est un prjudice qui concerne quun petit nombre de personne. Un prjudice est anormal que si les dommages sont dune certaine gravit et que les autorits de police se sont abstenues durant un certain dlai assez long.
B-

Les conditions de lgalit dexercice du pouvoir de police.

Ces conditions sont lies au rgime libral au cur de la police. On dit que la libert doit demeurer la rgle, et la restriction par la police, lexception La jurisprudence a pos des conditions de lgalit pour lexercice du pouvoir de police administrative. Ces conditions on t dtermin dans larrt du CE, 19 mai 1933, Benjamin. Lorsque le JA est saisi dune mesure de police administrative, il vrifiera dabord si la situation de fait, lorigine de la mesure, et en vertu de laquelle lautorit de police a agi, constitue un trouble avr lordre public. Il nest pas ncessaire que ce trouble soit constitu mais il faut que la menace de trouble lordre public soit suffisamment probante. Cette premire condition consiste a apprci la ncessit de la mesure de police. La jurisprudence a apport des prcisions sur les consquences de cette exigence pour lautorit de police, elle a prcis quel moment il incombe lautorit de police dagir et quelles sont ces conditions. CE, 31 Aout 2009, Commune de Crglos : le maire avait ordonn la fermeture dune centrale lectrique. Par la suite, on stait aperu que la menace ntait si relle que a et on a estim que le maire navait commis une faute engageant sa responsabilit qui par la suite sest rvle inutile. Cet arrt va prciser quel moment va sapprcier le trouble lordre public. Il ajoute que lautorit de police ne commet pas dillgalit lorsquelle prend des mesures qui la date de cette dcision apparaissait ncessaire mme si elle navait pas toutes les informations. Elle napparait pas illgale mme si le trouble disparait. En revanche, lautorit de police a lobligation dabroger toutes mesures devenues inutiles. Si lautorit de police nabroge pas une mesure de police inutile, elle commet une faute en engageant sa responsabilit. Une mesure nest lgale que si elle est adquat, adapt la situation laquelle elle doit remdier. Ce contrle opr par le juge est appel contrle de proportionnalit de la mesure de police. Il consiste examiner si le contenu de la mesure de police nest pas excessif au regard de ce quexige le maintien de lordre public. Une mesure de police ne sera lgale que si les mesures ne sont pas excessives. Si une autre mesure moins attentatoire la libert pouvait tre prise pour prvenir un trouble lordre public, alors la mesure de police est disproportionne et donc illgale. Une autre condition a t ajoute par la jurisprudence. Rcemment, le JA a pris en compte le fait que les mesures de police administrative pouvaient avoir une incidence sur les activits conomiques et sur la libre concurrence des oprateurs conomiques. Le CE exige dsormais quune autorit de police prenne en compte limpact de ces mesures sur la libert du commerce et de lindustrie et sur les rgles de libre concurrence. Cela rsulte du 22 CE, novembre 2000, socit L&P publicit. Ces conditions sappliquent la police spciale aussi mais plus rarement puisque le lgislateur dtermine lui-mme le contenu des mesures de police spciale qui devront tre prises. La police ne peut pas prendre la forme dun contrat, cest prohib. A linverse, les activits de service public ont trs souvent une origine contractuelle. (contrat ou acte unilatral) La police est une activit rgalienne, fonction qui relve en principe

des seuls personnes publiques et ne peut pas tre exerce par des personnes prives. Ce principe a t pos par un arrt du CE, 17 juin 1932, ville de Castel naudary : la police ne se dlgue pas. A linverse, le service public est de plus en plus confi des personnes prives et cette possibilit a trs tt t admise CE, 1910, therrond. Toutefois ce principe comporte certains amnagements concernant seulement les activits matrielles de police. La jurisprudence admet que certaines taches de police puissent tre confies des personnes prives. (Lenlvement des voitures en stationnement gnants, un concessionnaire de plage charg de veiller la baignade et de la scurit) Cette possibilit est limite 3 gards : les activits normatives (ldiction dactes juridique s de police ne peuvent jamais tre confi des personnes prives), quand bien mme lautorit de police confie une personne prive des taches dexcution, lautorit de police nest pas dessaisie de ses pouvoirs et la jurisprudence considre que certaines tches dexcution (matrielle), considr comme inhrente lEtat, ne peuvent pas tre confies des personnes prives (recours lexcution force, surveillance des voix publiques). Fondamentalement, la nature de ces deux activits demeure distincte et cela se manifeste travers les liens que lAdministration entretient avec les administrs selon quelle exerce une activit de service public ou de police. Ladministration nintervient pas directement dans les activits prives, elle se borne imposer un certain ordre, fixer des rgles qui les encadrent. Cest trs diffrent lorsque ladministration exerce une activit de service public, cest la puissance publique qui satisfait directement certains besoins. La consquence est quil en rsulte des liens trs spcifiques beaucoup plus troits avec ladministr qui se trouvent dans la situation dun usager. A lgard de la police, les administrs restent de simples sujets de droit comme lgard de nimporte quelle autre rgle de droit.

Section 2 Le service public

Le service public nest pas une activit administrative parmi dautres, il bnficie dun statut particulier. Le point de dpart est la jurisprudence du CE, 6 fvrier 1903, Terrier qui est considrer comme larrt fondateur de la notion de service public : Le dpartement a refus de verser la famille Perrier, les primes que le Conseil Rgionale avait prvu pour la destruction de vipres. En lespce, il ny avait quun contrat tacite. Le CE va estimer que la destruction de vipres est une activit de service public et sur ce seul fondement, va en dduire la comptence du juge administratif. Le service public a par la suite, t utilis pour dfinir la notion mme du droit administratif. Le service public est au cur de la notion de contrat administratif, du domaine public, de la notion de travaux publics, et au cur dun certains nombres de matires qui drogent au droit commun. Il peut aussi se combiner avec lapplication du droit priv et la comptence du juge judiciaire. Dautres notions la compltent. CE, 19 mars 2012, groupe Partouche : cette jurisprudence montre bien quil faut diffrencier lactivit qui existe, indpendamment de son rgime. Dans cet arrt, le CE a considr que le contrat conclu constituait une dlgation de service public alors mme que ce contrat ne porte pas sur une activit de service public. Cest un des arrts qui pour la premire fois dissocie lactivit dun

rgime et il le dissocie car la DSP a t cr lorigine pour encadrer la dvolution de service public, des tiers. Les jeux de casino ne constitue pas en eux-mmes une activit de service public.

I-

Lidentification du Service Public

Aucune loi, aucun texte, ne dfinit de manire gnrale le service public. Cest la jurisprudence qui a dgag les critres permettant de donner une dfinition du service public. Ces critres jurisprudentiels sappliquent ds lors que les textes ne prvoient rien dautres (suppltif). A ct de ces critres, il existe de nombreux services publics prvus par des lois. A ct de ces lois, il existe galement des services publics constitutionnels (prvus et garantis par la Constitution : justice, dfense, scurit, diplomatie, enseignement ). Le statut constitutionnel est rserv aux seules activits de prestation expressment prvues par la Constitution. La jurisprudence a une conception restrictive de la notion de service public constitutionnel : CE, 22 mars 2012, loi de programmation relative lexcution des peines. Le service public est envisag comme une activit dintrt gnral (critre matriel) pris en charge par les personnes publiques (critre organique). La dfinition du service public repose sur ces deux critres.

Les critres organique et matriel ne sont pas dissociables pour quune activit dintrt gnral soit considre service public. Cest une notion contingente, volutive, une notion qui volue en fonction des circonstances de temps et de lieu. Sur ce critre, le juge administratif exerce un contrle concret. Lactivit de thtre est considre comme une activit dintrt gnral, alors quau XIXme sicle, on considrait que toute activit thtrale tait trangre au service public (temps). La cration dun htel/restaurant dans une commune pouvait tre considr comme une activit dintrt gnral (circonstances). Le juge administratif refuse de reconnatre que la franaise des jeux grait un service public. (les jeux de hasard ne constitue pas une activit dintrt gnral =>CE, 27 octobre 1999, arrt Rollin).

C- La prise en charge de lactivit par la personne publique

Une activit dintrt gnral ne peut tre qualifie de service public que si la personne publique dcide de la prendre en charge (mme si elle ne lexerce pas). Pendant longtemps, le lien entre le service public et les personnes publiques tait trs fort, consubstantiel tout simplement parce que lactivit dintrt gnral tait gre directement par les personnes publiques avec ces propres moyens, agents et services. Cest toujours le cas pour un certains nombres de services publics (la justice, lenseignement public). Dans cette hypothse, on dit que le service public est lactivit dintrt gnral des personnes publiques. Lorsquune personne publique dcide dassurer directement un service public, on dit que ce service public est gr en rgie. On oppose la rgie la dlgation de service public. Ce lien trs fort explique limportance du critre

organique dans la dfinition du service public. Lorsquune activit de prestation est dcide par la personne publique et directement prise en charge par elle, cette activit est prsume tre une activit de service publique. (Un dpartement a dcid de mettre en uvre un service de tl assistance aux personnes ges et handicapes 24/24h 7/7j. CE, 3 mars 2010, commune de Forez : Lactivit va tre qualifie de service public). Mais ce lien organique sest peu peu distendu sans jamais disparatre. Dissociation entre service public et les personnes publiques. La jurisprudence a reconnu que le service public pouvait tre lactivit exerce par la personne prive. Ds le XIXme sicle, on avait admis le systme de concession en matire ferroviaire et en matire dnergie. CE, 20 dcembre 1935, socit des tablissements Vzia et CE, 13 mai 1938, caisse aide et protection. Dans ces deux arrts, le CE admet que des textes lgislatifs ou rglementaires confient ou aient entendus la mission dune gestion de service public des personnes prives. Au dpart, pour quune personne prive soit investie dun service public, il faut que cette personne prive ait t investi par la personne publique, dune mission de service public (acte de dvolution du service public, cest--dire un acte qui montre la volont de la personne publique de confier ceci). Cette investiture, lpoque, doit tre expresse qui peut tre soit unilatrale (loi ou rglement) soit contractuelle. Le CE a rappel ce principe de linvestiture, le principe selon lequel il faut normalement un acte crit qui consacre la volont de la personne publique driger telle activit en service public. Ce principe a t rappel CE, 6 Avril 2007, commune dAix-en-Provence. Le CE indique que lorsque les collectivits sont responsables dun service public, elles peuvent, si la nature du service public ny fait pas obstacle, dcide den confier la gestion un tiers. A cette fin, sauf si un texte en dispose autrement, elles doivent en principe conclure avec loprateur un contrat. Si les personnes publiques disposent dune libert de gestion, cest la condition de formaliser ce choix par un crit, et normalement par un contrat. Cette exigence comporte une exception et un temprament consacrs tous les deux par larrt de 2007 dAix-en-Provence. Lexception : () Le temprament : le CE a mme admit, dans des
conditions trs particulires, quune activit dintrt gnral soit reconnue comme un service public alors que cette activit rsulte dune initiative prive. Le service public peut donc rsulter dune initiative prive alors mme quune personne publique nest pas intervenue pour dfinir le contenu de cette activit. Cette exception est strictement encadre. Le CE nous dit que cette activit peut tre qualifie de service public Si une personne publique, en raison de lintrt gnral qui sy attache et de limportance que revte ses yeux, exerce un droit de regard sur son organisation et lui accorde des financements . Il faut que lactivit sexerce sous la responsabilit de la personne publique, que la personne publique intervienne fortement dans lorganisation de lactivit. Lorsquil ny a pas eu dacte de dvolution du service public, il faut que ressortent des conditions de fonctionnement et dorganisation de lactivit que la personne publique a entendu faire de celle-ci, un service public. Il a toujours ncessit de volont dune personne publique. Cette volont publique se manifeste dans la plupart des cas, de manire expresse, et si elle nest pas expresse, elle peut tre implicite (volont dans les conditions de fonctionnement et dorganisation). Une activit dintrt gnral qui nest pas gre par une personne publique, soit dans sa cration soit dans son organisation et fonctionnement, ne peut pas tre qualifie de service public. Il faut aussi que dautres critres soit remplis pour que lactivit soit considre comme un service public . Ces critres (cumulatifs) ont t poss dans larrt de principe du CE, 28 juin 1963, Narcy. Cet arrt dgage 3 critres er cumulatifs pour quune activit gre par une personne prive soit qualifie de service public. 1 critre : me lintrt gnral, 2 critres : la personne prive doit bnficier de prrogatives de puissance publique. me 3 critre : un contrle de lAdministration (personne publique) sur lactivit. On a assist une volution concernant le deuxime critre, lexigence de PPP. Elle sest faite en plusieurs temps : CE, 20 juillet 1990, ville de Melun. En lespce, le CE admet quune association prive gre une mission de service public en labsence de PPP. Association transparente : aucune autonomie vis--vis de la personne publique, cre

par elle, et fonctionne dans ses locaux Cest parce que ctait une association transparente, quil ntait pas ncessaire dexiger le critre des PPP. Ce qui importe, cest le lien avec lAdministration. CE, 22 fvrier 2007, APREI. Aujourdhui, cet arrt est larrt de principe qui revient sur les critres pour quune personne prive soit reconnue comme grant un service public. Il rappelle dabord la volont du lgislateur, puis il poursuit que, si la loi est muette, dans ce cas il faut appliquer les critres jurisprudentiels. Il commence par confirmer les critres poss dans larrt Narcy. Mme en labsence de PPP, une personne prive doit tre regarde exerant une activit de service public lorsque eu gard son activit, aux conditions de sa cration, de son organisation de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposes, ainsi quaux mesures prises pour vrifier que les objectifs qui lui sont assigns sont atteints, il apparat que ladministration a entendu confier cette personne p rive une mission de service public. Exception : Mais dans certains cas, pour certaines activits, ce critre de PPP nest pas indispensable lorsque par ailleurs il apparat vident que ladministration a voulu confier cette personne, une mission de serv ice public. Pour autant, le dfaut de PPP fera obstacle la qualification de service public : CE, 5 octobre 2007, UGC Cin : En lespce, socit dconomie mixte dEpinal qui grait un complexe cinmatographique, cette socit gre-t-elle un service public ? Mission dintrt gnral : Oui. Dote de PPP : Non. Le CE en dduit que, bien que grant une mission dintrt gnral, cette personne prive ne gre pas un service public. La ville dEpinal nimposait aucune obligation cette socit pour le fonctionnement de cette socit, et quelle nexerait aucun contrle sur des objectifs raliser. Aujourdhui le service public peut tre dfini comme lactivit dintrt gnral exerc directement ou indirectement par une personne publique et lorsquil est gr par une personne prive, il faut tablir la volont de la personne publique de dlguer, de confier la gestion du service public un tiers.

II-

Rgime du service public

A- LApplication du droit administratif : SPA/SPIC Tous les services publics sont soumis, pour une part au moins, au droit administratif. 1- La distinction SPA/SPIC Le service public nest pas soumis un rgime unitaire tout simplement parce que la jurisprudence a reconnu lexistence de SPIC, cest--dire lexistence dactivit industrielle et commerciale dintrt gnral qui peuvent tre pris en charge par la personne publique et pour lesquels la personne publique se comporte comme un industriel ordinaire. TC, 22 janvier 1921, Socit commerciale de lOuest Africain dit Bac dEloka. Dans cet arrt, on a admis lexistence dun SPIC et la particularit du SPIC cest quil est gr comme un industriel ordinaire . Il tombe sous le coup, dune partie au moins, du droit priv => Juge judiciaire comptent. Cest la manire dont il est gr qui dtermine sa qualification de SPIC et non pas principalement son objet marchant. En principe, mme lorsque ladministration se saisit dune activit industrielle et commerciale, elle ne se comporte pas comme un industriel ordinaire et donc une personne publique est prsume grer un SPA sauf si 3 conditions sont remplies. CE, 16 novembre 1956, Union Syndicale des Industrie Aronautique ; il a dtermin les critres de distinctions entre un SPA et un SPIC. Larrt nous dit que cest seulement si 3 conditions cumulatives sont runies que le service sera qualifi de SPIC. Lobjet du service : un rle dterminant pour identifier la nature du service. Objet marchant : produire et vendre un bien. (Pas un objet marchant : service pnitentiaire, sauvetage en mer ) TC, 21 mars 2005, Alberti : Le TC nous dit que le service public de distribution deau, est en principe, eu gard son objet, un SPIC. Lobjet marchant ne suffit pas

Le mode de financement du service : Si ce financement dpend de lexploitation du service, alors on est en prsence dun SPIC. En revanche, si le service public fonctionne majoritairement laide de subventions publiques, cest un SPA mme si son activit est marchande. Les modalits dexploitation du service : Le SPIC doit tre gr selon des mthodes proches de celles que lon rencontre dans les services privs.

2- Les consquences de la distinction SPA/SPIC Elle a des consquences sur le droit applicable, ainsi que sur la rpartition du contentieux entre le juge administratif et le juge judiciaire. Les agents contractuels dun SPA sont ncessairement des agents administratifs mme si ce SPA est exploit par une personne prive = TC , 25 mars 1996, Derkani. De manire gnrale, le SPA, mme lorsquil est gr par une personne prive, entraine la comptence du Juge Administratif. Le Juge administratif sera comptent pour une partie du contentieux opposant un SPA ses usagers ou des tiers. En revanche, pour le SPIC, il entraine une application du droit priv et la comptence du juge judiciaire. Pour lessentiel, lapplication du droit priv concerne les relations du S PIC avec ses usagers. Tout ce qui concerne les relations entre le SPIC et ses usagers relve de la comptence du juge judiciaire. (Bloc de comptence au profit du juge judiciaire) sauf TC, 10 novembre 1966, dame veuve carnasse : Le TC indique que les liens entre les usagers et un SPIC sont des liens de droit priv. En revanche, si le mme dommage est caus un tiers, la comptence revient au juge administratif. CE, 25 avril 1958, dame veuve Barbaza : Le fait quil sagisse dun dommage de travaux publics e ntrainait la comptence du juge administratif mme en prsence dun SPIC. Usager = Juge judiciaire Tiers = Juge administratif. En vertu de ce bloc de comptence, tous les contrats passs entre un SPIC et ses usagers, mme si le SPIC est gr par une personne publique, sont des contrats de droit priv alors mme que ces contrats contiennent des clauses exorbitantes de droit commun. CE, 13 octobre 1961, Etablissement Compagnons REY. Contentieux SPIC/ Tiers : ce contentieux, mme si le SPIC est gr par une personne publique, relve en principe du juge judiciaire : TC, 11 juillet 1933, dame Melinette : le principe comporte plusieurs exceptions : si le dommage a t caus par un travail public, on retrouve lapplication du droit administratif. Le SPIC, mme lorsquil est gr par une personne publique, emploi des agents de droit priv et donc le contentieux individuel concernant ces agents relve en principe de la comptence du juge judiciaire = CE, 8 mars 1957, Jalenques de Ladeau : il pose deux exceptions la qualification dagent priv : deux agents ont ncessairement la qualit dagent public : le chef de la comptabilit si il a la qualit de comptable publique et lagent charg de la direction de lensemble des services.

B- Cration et suppression des services publics 1

re

rgle : il ny a pas de droit au service public, les personnes publiques sont en principe libres de crer un service public. En revanche, afin de protger la libert du commerce et de lindustrie, ainsi que le principe dgale concurrence, la cration des services publics est encadre par un certains nombres de conditions. La cration dun service public par une autorit administrative relve dune dcision, et est soumise au principe de lgalit des actes administratifs, et notamment, elle devra respecter le principe de comptence qui rgi laction administrative. Une personne publique ne peut crer un service public que si ce dernier, eu gard son objet, relve de sa comptence. Pour lEtat, ce nest pas une vritable limite puisquil a la comptence de sa comptence (il la dtermine). En revanche, ce principe de comptence limite la facult des autres personnes publiques de crer un service public, et notamment la facult des CT et tablissements publics. rgle : respect du principe de libert de commerce et de lindustrie et dgale concurrence. Le droit, en se

me

fondant sur ces principes, est donc venu encadrer la cration des services publics dans certaines hypothses seulement. Une hypothse quil faut tout de suite mettre part : si ce nest une activit qui nest pas conomique. (pas de respect de principes donc) La loi impose chaque commune davoir une cole. CE, 31 mai 2006, ordre des avocats du barreau de Paris : Le CE distingue le cas ou les personnes publiques sont charges dassurer les activits ncessaires la ralisation des missions de service public dont elles sont investies et bnficient cette fin de PPP et lhypothse ou les personnes publiques entendent, indpendamment de ces missions, prendre en charge une activit conomique . Dans ce dernier cas, elles ne peuvent lgalement le faire que dans le respect tant dans le respect de la libert du commerce et de lindustrie que dans la libre concurrence. Toutefois, la jurisprudence se montre peut exigeante concernant la mise en uvre de ces 2 principes, de tel sorte que ceux-ci font rarement obstacles la cration dun service public. CE, 30 mai 1930, Chambre de commerce et dindustrie de Nevers. Le juge administratif, depuis cet arrt, admet quune activit conomique soit rige en service public deux conditions : sil existe une carence de linitiative prive et lorsque les circonstances locales le justifient. Cette jurisprudence a souvent t assouplie puisquil a admis quune carence qualitative dune p ersonne prive suffise pour une initiative de cration de service public. Nouvelle assouplissement avec larrt du CE du 31 mai 2006 : dsormais, il suffit que la prise en charge de lactivit conomique par la personne publique ai un intrt local qui le justifie. Principe dgale concurrence : Il ne trouve sappliquer que dans un cas de figure trs particulier. Il faut que ladministration intervienne alors que des entreprises prives proposaient dj leur service. La jurisprudence prcise alors depuis lavis du CE, 8 novembre 2000, Socit Jean-Louis Bernard consultant : dans ce cas, la personne publique ne doit pas fausser le jeu de la concurrence ce qui implique quelle agisse comme un oprateur priv notamment sans faire usage de ses PPP.

C- Le fonctionnement du service public : les lois ROLLAND DPrincipe directeur du service public, les lois ROLLAND. Principe dgalit des usagers du service public, de continuit du service public, et le principe dadaptabilit du service public.

1- Le principe dgalit devant le service public Ce nest quun aspect du principe constitutionnel du principe dgalit du citoyen devant la loi. Ce principe a t consacr par CE, 9 mars 1951, Socit des concerts du conservatoire : Le CE consacre comme Principe Gnral du Droit l galit qui rgit le fonctionnement des services publics . Le CC et le CE dduisent de ce principe la prohibition de limiter laccs au service public pour des raisons politiques, religieuses, ou des raisons lies aux. Il a pour corollaire la neutralit du service public. La jurisprudence a ensuite prcis le contenu de ce principe, il est dterminant la fois pour lorganisation en elle -mme du service public, et pour les relations entre ladministration et les administrs. Lgalit consiste davantage dans une galit formelle que dans une galit relle. Le principe dgalit nimpose pas ladministration de traiter tout le monde de la mme manire ni mme de traiter diffremment les personnes se trouvant dans une situation particulire. Ce principe nimplique pas dobligation positive pour ladministration mais seulement une obligation ngative et une possibilit dutiliser le service public pour corriger des ingalits sociales. Pas dobligation positive parce qu la diffrence de la con ception europenne du principe dgalit, ce dernier nimplique pas en droit franais, que des personnes notamment des usagers, places dans des situations diffrents soient traites diffremment. (pas dobligation positive) CE, 28 mars 1997, Baxter. Le principe dgalit interdit certaines discriminations. En effet, ladministration a lobligation de

ne pas traiter diffremment des personnes places dans une situation comparables au regard du service. CE, 10 mai 1974, Desnoyer et Chorques : Dans cet arrt, le CE indique que la fixation de tarifs diffrents applicable pour un mme service diverses catgories dusagers, moins quelle ne soit la consquence dun loi, soit quil existe entre les usagers, une diffrence apprciable, soit quune ncessit d intrt gnral en rapport avec les conditions dexploitation du service, justifie cette mesure. Ladministration peut donc instituer des rgles diffrentes pour des catgories dindividus places dans des situations diffrentes ou lorsque lintrt gnral le justifie. Aujourdhui on voit bien que cette galit permet dans certaines conditions, de rserver le sort de certains particuliers. Ce principe permet ladministration de diffrencier des individus selon leur situation. La jurisprudence admet que pour des services publics facultatifs (piscine, thtre) soit fix en fonction des revenus des parents.

2- Le principe de continuit du service public Il a valeur constitutionnel CE, 7 juillet 1950, Dehaeme et CC, 25 juillet 1979, droit de grve la radio. Ces jurisprudences considrent que le principe de continuit impose un fonctionnement rgulier et ponctuel du service public. Ce principe doit se concilier avec le droit de grve. Il ne peut avoir pour effet dinterdire ou de limiter excessivement le droit de grve. CE, 24 fvrier 1961, Sieur Isnardon : le CE en a dduit quune grve dans le service public des transports ne pouvait pas systmatiquement justifier la rquisition du personnel sous prtexte dassurer la continuit du service public. Dans cet ar rt, le CE souligne que les perturbations rsultant de cette grve nont pas port atteinte la continuit du service public des transports ni la satisfaction des besoins de la population de la manire telle que cela justifie une rquisition de personnel. En vertu de lalina 7 du prambule de la Constitution de 1946, le lgislateur est seul comptent pour fixer des limitations au droit de grve. En principe, le pouvoir rglementaire ne peuvent pas rglementer lusage du droit de grve et pourrait seulement prciser les modalits de la loi organisation le droit de grve : CC, 16 aout 2007, loi sur le dialogue social : Dans cette dcision, le CC rappelle que mme si la loi est silencieuse, cest au lgislateur seul de rglementer le droit de grve dans un domaine. Le CE a retenu une conception diffrente.