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Moreira, Jos Manuel; Azevedo Alves, Andr Gesto Pblica: entre a viso clssica da Administrao Pblica e o novo paradigma da Governao Pblica Revista Enfoques: Ciencia Poltica y Administracin Pblica, vol. VII, nm. 11, 2009, pp. 11-36 Universidad Central de Chile Santiago, Chile
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Revista Enfoques: Ciencia Poltica y Administracin Pblica ISSN (Versin impresa): 0718-0241 enfoques@ucentral.cl Universidad Central de Chile Chile

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Revista Enfoques, Vol. VII n 11, 2009 pp. 11/36

Gesto Pblica: entre a viso clssica da Administrao Pblica e o novo paradigma da Governao Pblica
Jos Manuel Moreira - jmoreira@ua.pt Universidade de Aveiro (SACSJP), Portugal Andr Azevedo Alves - azevedoalves@yahoo.com Doutorando em Cincia Poltica na London School of Economics

Com este texto pretendemos acompanhar a evoluo de um movimento reformista que vai da Administrao Pblica Governao, passando pela Nova Gesto Pblica. Um movimento cuja compreenso, mais do que por uma sucesso de etapas, passa por entender as tenses e tambm o valor e limites de cada uma das formas de analisar o sector pblico. Da a nossa proposta de uma viso mais integrada que supere abordagens dicotmicas e permita perceber porque, desde o incio, a Administrao Pblica foi uma temtica de encruzilhada: primeiro entre a Cincia Poltica e o Direito e a seguir entre a Gesto Pblica, a Economia e a Governao. Palabras-chave: Administracao Publica, Governacao, Nova Gestao Publica, Portugal.

Public Management: from the classical view of public administration and


the new paradigm of public governance

This text aims at accounting for the evolution of the reform movement that goes from Public Administration to Governance, while going through New Public Management. A movement that to be understood requires, more than a sequence of steps, the comprehension of the tensions and also of the value and limits of each of the approaches to the analysis of the public sector. Hence our proposal for a more integrated vision of the public sector that goes beyond dichotomical analysis and facilitates comprehending the reasons why, right from the beginning, Public Administration was a theme at the crossroads: first between Political Science and Law and then between Public Management, Economics and Governance. Keywords: Public Administration, Governance, New Public Management, Portugal.

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Desde finais do sculo passado que se tem vindo a assistir a um renovado interesse pelas temticas da Administrao e Gesto Pblicas e mais recentemente pela problemtica associada s Polticas Pblicas e Governao. Interesse que comeou nos EUA e cedo se reflectiu em inmeros livros e revistas que nos do conta do dinamismo da investigao em reas dedicadas a entender a forma como actuam as organizaes pblicas e o comportamento dos indivduos que nelas participam, mas tambm a apresentar ferramentas e conceitos que facilitem o trabalho dos funcionrios pblicos (Lhrisson, 1999: 7). Como entender este crescente interesse pelo papel do Estado (e as funes dos governos) num tempo em que se assistia a um movimento de afirmao da economia de mercado e de preocupao em compreender os seus mecanismos de funcionamento? , alis, com uma saudao a este re-interesse que abre um dos mais importantes manuais sobre Public Management and Governance (Bovaird e Lffler, 2003): O governo de novo o tema. Depois de muitos anos de especulao sobre a possibilidade do mercado assumir muito do seu papel, o governo forte e democrtico agora em geral visto como um elemento essencial para a sociedade. Para alm do mais, a qualidade dos servios pblicos o principal assunto eleitoral na maioria dos pases de todo o mundo.

Temos de admitir que muita da dificuldade que persiste na tentativa de explicar este paradoxo resulta de uma viso dicotmica da realidade que nos faz olhar para a Economia (de Mercado) como oposta ao Estado (de Direito). S que, ao opor a economia poltica, tende-se a perder o que h de comum entre os dois mercados: o econmico e o poltico. Mais grave ainda, tal dicotomia acaba quase sempre por sacrificar um terceiro lado fulcral do tringulo: os membros da sociedade civil que, em ltima instncia, tanto o Mercado como o Estado devem servir. Com este texto pretendemos acompanhar o movimento que vai da Administrao Pblica Governao. Um movimento cuja compreenso, mais do que por uma sucesso de etapas, passa por entender as tenses e tambm o valor e limites de cada uma das formas de olhar para a coisa pblica, percebendo que, em ltima instncia, mais que em oposio, Mercado, Estado e Sociedade civil podem ser vistos como interdependentes e mesmo complementares.
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Sem isso, teremos dificuldade em chegar a uma viso mais integrada das formas de olhar para estes assuntos e em perceber porque, desde o incio, a Administrao Pblica foi uma temtica de encruzilhada: primeiro entre a Cincia Poltica e o Direito e a seguir entre a Gesto Pblica, a Economia (Poltica e da Poltica) e a Governao. Num breve apanhado do estado da arte fcil descobrirmos que, desde o seu incio, a Administrao Pblica como disciplina viveu dependente e em tenso com duas outras disciplinas a Cincia Poltica e o Direito Pblico e que a emergncia da Gesto Pblica corresponde, em grande medida, a um grito de independncia e a uma tentativa de dar mais autonomia Administrao Pblica como disciplina. Da a aproximao ao modelo de conhecimento da Gesto Pblica, justificandose assim que Rosenbloom (1983), ao tratar da sua evoluo, considere trs vertentes: a poltica, a legal e a de gesto. Analisar este tenso caminho constituir o objecto da primeira parte deste texto. Na segunda, tentaremos, a partir da crtica ao paradigma da Gesto Pblica, pr ordem no caminho e sinalizar um territrio em que se cruzam saberes carentes de integrao poltica, ainda que num sentido mais amplo e cvico. 1. Administrao Pblica e Cincia Poltica Um dos temas mais antigos e marcantes entre os acadmicos o debate em torno da relao entre a cincia poltica e a administrao pblica. Os autores dividemse entre os que remontam a origem da Administrao Pblica Cincia Poltica e os que tendem a acentuar a dicotomia entre uma e outra. Uma dicotomia que no deixa de estar presente mesmo entre os que entendem a Administrao Pblica como sub-rea da Cincia Poltica (como acontece com o Manual del Ciencia de la Administracin de Baena del Alczar, 2005). Entre os argumentos justificativos para tal dicotomia, esto: o desprezo dos politlogos pelos assuntos internos e at pelo carcter prtico da formao dos administradores pblicos e a influncia das tradies grega e romana na poltica e nas administraes pblicas no mundo ocidental. Uma dicotomia que acabaria por

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servir, no tanto para fortalecer a administrao pblica como campo de estudo, mas para facilitar a vida aos politlogos: permitindo-lhes dedicar-se evoluo do pensamento politico e institucional e, mais recentemente, ao estudo dos partidos, do comportamento eleitoral e temticas igualitaristas, em vez de desperdiar tempo e recursos num tema de menor interesse como a administrao pblica. Um separar de guas que foi tambm do agrado de todos quantos estavam interessados em fazer vingar a Administrao Pblica como uma cincia que no fosse um simples sub-rea da Cincia Poltica. Sinal disso a discusso centrada no contraste entre a classe poltica e os burocratas ou entre os desenhadores de polticas e os executores de polticas. Discusso que ilustra a dicotomia entre polticos e administradores pblicos, a bem de uma desejvel separao entre cincia poltica e administrao pblica. Uma separao que hoje se volta a questionar, ao colocar de novo o problema em temos do grau desejvel de influncia da poltica na administrao. Um equilbrio que, em ltima instncia, no pode ser visto como inseparvel dos aspectos histricos e institucionais que tecem a narrativa que em cada Pas acompanha este processo (Moreira e Alves, 2008; Tavares e Alves, 2006). Basta dizer que mesmo as reformas da Administao Pblica levadas por diante por Margaret Thatcher so muitas vezes vistas como acentuando esta dicotomia, ao pretenderem modificar a administrao (management) sem tocar os aspectos polticos. Da que, actualmente, como veremos, se tenda mais a aceitar, mesmo entre defensores da Nova Gesto Pblica, que os gestores pblicos nunca podero desempenhar de maneira correcta o seu trabalho sem conhecimentos bsicos de cincia poltica. Mesmo assim, temos que reconhecer que, pese embora o maior acordo entre os acadmicos sobre a interdependncia entre a cincia poltica e a administrao pblica, mesmo do ponto de vista das prticas administrativas e de gesto, a dicotomia continua a ser vista como uma ideologia que deve dar forma Administrao Pblica.

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2. Administrao Pblica e Direito Pblico Outro dos grandes temas de tenso e conflito sem dvida o da relao da Administrao Pblica (A. P.) com o Direito, e em especial com o Direito Pblico. Durante muito tempo esta tenso foi resolvida considerando a administrao pblica como um campo de estudo influenciado basicamente pelo direito. O que significaria entender que o papel do administrador pblico se deveria limitar a aplicar as decises polticas expressas em grande medida na forma de leis. O que, alm de desconsiderar a separao de poderes, leva a um entendimento da administrao pblica como brao activo do Poder Executivo, cuja funo principal consistiria na aplicao de leis votadas pelo Parlamento. Uma forma de olhar para a A. P. que acabaria por se reflectir nos programas de estudo da disciplina, que naturalmente enfatizavam os princpios legais para uma boa formao dos funcionrios. Tal como os politlogos, os juristas viam a administrao pblica como um corpo de tcnicas para aplicar as decises previamente tomadas pelos legisladores. Isso explica que muitos professores fossem juristas e que a administrao pblica fosse definida como sub-rea do direito, principalmente administrativo. Como acontece em muitos pases, incluindo Portugal, veja-se Moreira e Alves (2008). Um entendimento que, em parte, consistente com a viso de Weber sobre a burocracia, em que o papel do direito como forma privilegiada de entender o comportamento da burocracia o leva a considerar que a racionalidade que a sustenta do tipo legal. Um tipo de racionalidade que consistiria em aplicar a norma tida como o meio para atingir os objectivos da organizao e que marcaria o desenvolvimento dos estudos da A. P. em quase todos os pases durante grande parte deste sculo. Percebe-se assim que Lhrisson (1999: 13) conclua que, ao fundamento da A. P. no direito (administrativo), no alheia uma certa filosofia legalista da tica do servio pblico: a tica a lei. A normatividade era considerada como o nico instrumento verdadeiramente eficaz para tornar a administrao pblica um corpo totalmente impessoal, ou seja, alheio a qualquer tipo de favorecimento no relacionamento com os utentes. Da a importncia de definir com alguma preciso os

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problemas que enfrentar o funcionrio, sobretudo o que tinha maior contacto com o pblico, a fim de se evitar a discricionalidade na tomada de decises. A lei a mesma para todos e o funcionrio no tem de decidir sobre diversas alternativas de soluo para um mesmo problema. A lei existe, basta aplic-la. Com o tempo ainda segundo o mesmo autor e medida que no fim do sculo passado as sociedades se foram tornando crescentemente mais abertas e complexas, esta relao estreita entre ambas as disciplinas comeou a ser questionada. Quer por parte dos politlogos, que cada vez mais se desinteressavam das temticas administrativas, a ponto de estas quase terem desaparecido das publicaes de direito, quer por altos funcionrios e tericos da A. P., ambos com interesse em distanciar-se da influncia dos juristas e de uma dependncia do direito que, a seu ver, impedia os esforos para resolver o que Baena del Alczar (2005: 31) diz ser uma crise de identidade da administrao pblica como cincia. Esta tenso entre tericos das duas disciplinas acabaria por levar a que, de um excessivo apego da administrao pblica ao direito, se tivesse passado recusa de qualquer vnculo entre as disciplinas. Ainda agora, apesar das posies estarem menos extremadas, continua a existir uma forte recusa da normatividade como critrio de deciso para os funcionrios pblicos. Mesmo assim, a par dos que consideram a normatividade como um obstculo para levar por diante as reformas da A. P., h quem veja nisso o maior desafio aos programas de mudana no sector pblico, atendendo dificuldade em lidar com leis consideradas ao mesmo tempo anacrnicas e rgidas. Nesta discusso cruzam-se argumentos a favor e contra a (des)regulao e at sobre os custos para os contribuintes de um comportamento demasiado apegado ao direito. O que tem levado a questionar o modelo clssico de funcionrio pblico, baseado no controlo exagerado das suas funes. Da a defesa de um novo perfil para a funo pblica: mais capacidade para tomar decises e prestar contas da sua actuao. E tambm a exigncia de novos critrios para a admisso de pessoas tendo em conta uma avaliao de desempenho que atenda mais capacidade de inovao nos servios pblicos, ao que Leadbeater (2009) chama inovao em massa, no produo em massa.

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Questes que tocam em todos os problemas relacionados com uma mudana de paradigma da administrao pblica: da viso clssica a um novo entendimento do servio pblico, incluindo a discusso sobre os novos fundamentos de uma tica para o servio pblico, desde as concepes mais apegadas normatividade at s mais utilitaristas, ligadas avaliao de desempenho e ao cumprimento dos objectivos bem definidos e escrutinados das (e nas) organizaes. Problemticas que apontam para disputas polticas emergentes, como o debate sobre o possvel conflito entre reforo da lei ou da tica, e mesmo entre regulao geral e regulamentao especfica que, com o movimento a favor da Reinventing Government, foi ao ponto de defender a alterao das leis que se revelem um entrave ao trabalho de funcionrios pblicos responsveis e eficazes. Discusses a que voltaremos na fase final deste texto, mas que na primeira fase acabaram por se traduzir numa crescente afirmao na gesto pblica como principal fonte de conhecimento para uma administrao pblica moderna e numa diminuio de disciplinas de direito (Lhrisson, 1999: 14). 3. Da Administrao Cientfica Gesto Pblica A dicotomia entre a administrao pblica e a cincia poltica assim como a sua separao do direito deram-se aquando dos primeiros desenvolvimentos da chamada administrao cientfica. Os contributos de Taylor e seus seguidores foram incorporados no sector pblico, marcando o incio de uma prolongada relao entre administrao privada e pblica que ainda hoje continua. Para Lhrisson (1999: 16), h duas razes que explicam essa aproximao (e a imediata adopo por parte da administrao pblica) aos princpios de Taylor: Antes de mais porque carecia de sustento terico prprio, j que os seus princpios e mtodos vinham da cincia poltica e do direito. Mas h outra razo: a adopo foi vista pelos administradores (ou gestores) pblicos como uma oportunidade para demonstrar que seria possvel fazer cincia no seu prprio campo de estudo sujeitando a disciplina aos princpios e valores da administrao cientfica: como eficincia, eficcia e produtividade.

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A este propsito o mesmo autor apoiando-se em Lee defende que, apesar das diferenas de mtodo e de valores entre a administrao cientfica e a cincia poltica, a primeira teve uma boa aceitao por parte da segunda. A ponto de se considerar que o surgimento da administrao cientfica na administrao pblica deve ser visto no contexto da cientifizao da poltica (Lee, 1995). Eis porque tantos elementos que se encontravam na abordagem de Taylor acabaram por ter grande aceitao por parte de poltlogos, talvez por serem encarados como importante recurso para fortalecer as bases cientficas das suas investigaes. Pode-se dizer que a cincia poltica de princpios do sculo passado e a administrao cientfica de Taylor tm em comum pelo menos cinco aspectos: o mtodo para descobrir leis universais e objectivas, a tentativa de previso e controlo dos processos sociais, o papel dos cientistas como possuidores de conhecimento, o estabelecimento da cincia como instrumento de governao, e a cincia como legitimadora da autoridade e da soluo de problemas sobre valores. Outro aspecto, que Lhrisson (1999: 16-17) tambm destaca, a estreita relao ente a racionalidade instrumental de Taylor e o modelo burocrtico desenvolvido por Weber, amplamente aceite pelos administradores pblicos. A administrao passa a ter um mtodo para que se cumpra o que a burocracia sempre tinha procurado: a adequao dos meios aos fins. A diferena entre o mtodo de Taylor e o de Weber est em que para o primeiro o meio a normatividade, ou seja, a lei estabelecida pelo poder, enquanto para Taylor a lei tem carcter cientfico. Uma vez descoberta a soluo nica, eliminar-se-iam de maneira automtica todos os obstculos para obter maiores nveis de eficincia e eficcia. Entretanto, com a crise do Estado Providncia, comearam a surgir, em meados dos anos setenta, crticas dimenso e ao custo do Estado e at (in)eficcia do intervencionismo governamental e do sector pblico, criando-se um clima favorvel ao aparecimento de queixas e ao aumento de manifestaes de insatisfao em relao aos servios pblicos e mesmo actuao do governo. Um clima que acabou por facilitar a defesa de mudanas com base em novos modelos de gesto pblica que, defendia-se, deveriam adoptar prticas (do sector privado) tidas como mais eficientes e responsveis na determinao e consecuo dos objectivos organizacionais.
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Um movimento a favor de uma nova gesto pblica que, embora surgido em tempos de valorizao do mercado e mesmo de defesa da privatizao dos servios pblicos, foi tambm visto como uma alternativa s propostas para a reduo do tamanho do governo ou de diminuio dos gastos, j que de todas as formas continuaria a existir um sector pblico dedicado a oferecer uma grande quantidade de servios. Percebe-se assim melhor que este movimento New Public Management (NPM)1 preocupado com a defesa de governo mais parecido com o sector privado, tenha acabado tambm por animar uma terceira via de Reforma do Estado e muitos programas de modernizao da A. P. Uma corrente reformista que se caracteriza por ter um discurso ps-burocrtico assente em conceitos como enfoque no cliente ou qualidade do servio. Uma boa sntese desta abordagem o documento da OCDE (1977) sobre a necessidade de formulao e implementao de estratgias de mudana com base nessa nova gesto pblica: Ainda que no exista um modelo nico ou o ideal de reforma, os objectivos a ter em conta so, em geral, uma maior ateno aos resultados e uma melhor relao qualidade/preo; transferncias de competncias e mais flexibilidade; o reforo da responsabilidade e do controlo; uma orientao para o cliente e para o servio; uma maior capacidade de definio das estratgias e das polticas; a introduo da concorrncia e dos mecanismos de mercado, e a alterao das relaes com outros nveis da administrao pblica (OCDE, 1977).

4. Da NPM Gesto do Valor Pblico Valeria a pena aqui acompanhar o exame comparativo feito nos Captulos 3 e 4 de Public Management and Governance (Bovaird e Lffler, 2003: 25-52) sobre dimenso e mbito do sector pblico, assim como sobre as tendncias relacionadas com as
1 Um movimento a que nos anos 70 nos EUA no alheio o papel de acadmicos ligados Kennedy School of Government da Harvard University.

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reformas do sector pblico levadas a cabo nos anos 1980 e nos princpios dos anos 1990 e dos problemas no resolvidos. Bastar, contudo, aprender as lies do passado recente e tomar conscincia de como os movimentos de mudana dos anos 1980, em particular presses financeiras, empurraram a maioria dos pases ocidentais para um enfoque visando tornar o sector pblico mais magro e mais competitivo enquanto, ao mesmo tempo, tentavam tornar a administrao pblica mais responsvel para com as necessidades dos cidados ao oferecer value for money, flexibilidade de escolha e transparncia (OCDE, 1993: 9).2 Este movimento, que veio a ser cada vez mais aceite pela comunidade acadmica com a denominao de New Public Management (Hood, 1991), acabou por ganhar corpo em muitos pases europeus. Bovaird e Lffler (2003: 17) parecem admitir como boa a caracterizao do movimento que consta desse documento da OCDE: nfase na gesto do desempenho; maior flexibilidade e autonomia da gesto financeira; maior autonomia na gesto das pessoas com uso acrescido de remunerao relacionada com o desempenho e contratos personalizados; maior responsabilidade para com os utentes e outros clientes dos servios pblicos; maior descentralizao da autoridade e da responsabilidade do governo central para nveis mais baixos de governo; aumento do recurso a mecanismos tipo mercado, tais como mercados internos, taxas de utilizao, vouchers, franchising e contratao externa; e tambm privatizao de empresas pblicas orientadas para o mercado (1993: 13). Um texto que acabou por impulsionar outros, como o livro branco ingls Modernizar o Governo (1999) e o Livro Branco para a melhoria dos servios pblicos (2000)3. Documentos que so, afinal, expresso de novas metas de um movimento que se ir traduzir numa nova concepo do Estado, mais modes2 3 Veja-se a este propsito tambm da OCDE: Putting Citizens First. Portuguese Experience in Public Management Reform Occasional Paper 13, Paris, 1996. Libro Blanco para la mejora de los servicios pblicos (Una nueva Administracin al servicio de los ciudadanos), Ministerio de Administraciones Pblicas, Madrid, 2000.

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to4, e numa alterao de paradigma nas administraes pblicas dos pases mais desenvolvidos, que levar a que o acento tnico para a justificao das mudanas passasse a ser colocado cada vez mais numa gesto virada para o valor pblico (Stoker, 2008). Isto, ao mesmo tempo que se abria caminho a crticas NGP e mais espao a uma nova agenda reformista crtica do enfoque instrumental ou tcnico e mais virada para uma compreenso sistmica das reformas (Hill, 2005 e Munkhammar, 2007). 5. Crticas NPM e emergncia de um novo paradigma Podemos (e devemos) distinguir entre as crticas mais tcnicas e as mais polticas. As primeiras acentuam as diferenas entre duas abordagens a que Bovaird e Lffler (2003: 8) chamam a managerial e a da governao: Enquanto na primeira, prpria da nova gesto pblica, se tenderia a prestar muita ateno medida dos resultados (individuais e organizacionais) em termos de outputs, na governao pblica a principal preocupao recairia na forma como as diferentes organizaes interagem em ordem a conseguir um nvel mais elevado de resultados desejveis os outcomes obtidos pelos cidados e stakeholders. O que significa que na governao pblica, a forma como as decises so conseguidas os processos pelos quais os diferentes stakeholders interagem vista como tendo a maior importncia em si mesmos, independentemente dos outputs ou outcomes obtidos. Por outras palavras, ao colocar uma nova nfase em velhas verdades como o que conta no o que ns fazemos, mas como o fazemos, as pessoas iro aperceber-se que o processo conta e redescobrir a importncia da tica e da sua insistncia em que os fins no justificam os meios. Percebe-se assim que o debate actual sobre governao pblica, para alm de nos poder levar a abrir uma nova caixa de Pandora - implcita nas dificuldades de definio do termo governao (pblica) nos obriga a novo contraste entre

A propsito veja-se M. Crozier (1997). tat moderne, tat modeste. Fayard, Paris.

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governao e a boa governao (Moreira e Teles, 2009). A primeira entendida como um conceito positivista, ao analisar o que , enquanto a boa governao seria vista como um conceito normativo que analisaria o que deve ser, Um conceito que, embora enferme das mesmas dificuldades de definio, cada vez mais acarinhado por organizaes internacionais, das Naes Unidas OCDE, e associado a temas como: envolvimento de stakeholders; transparncia; agenda de objectivos igualitaristas; comportamento tico e honesto; responsabilidade; sustentabilidade (Bovaird e Lffler, 2003: 10). J no em termos de contraste, mas de possvel conciliao ou oposio, discutese agora tambm qual dever ser o papel da gesto pblica no mbito da governao pblica. Os argumentos dividem-se entre os que advogam que os conceitos de gesto pblica e de governao pblica no so incompatveis e os que defendem que sim, ainda que admitindo que nem todas as prticas de gesto pblica so parte da governao pblica e que nem todos os aspectos da governao pblica so parte da gesto pblica. Parece, contudo, consensual a afirmao de que nem todos os aspectos da gesto pblica e governao pblica podem co-existir. Mais ainda se a este propsito considerarmos posies extremas ou interpretadas de pontos de vista opostos. Est nesta linha a caracterizao que Rhodes (1997: 55) faz das fraquezas da NPM: enfoque intra-organizacional; a obsesso com os objectivos; enfoque nos resultados e contradio entre competio e orientao pelo corao (sobre estes aspectos, veja-se tambm Le Grand 2006). Embora se possa admitir que cada um destes elementos da NPM, se tratado num amplo quadro sustentvel, possa ser reconciliado com uma perspectiva de governao, tambm se compreende, segundo Bovaird e Lffler (2003: 11) que, se um proponente extremo da NPM insistir na sua viso do mundo como o nico caminho para entender a reforma do sector pblico, acabe por se antagonizar com um proponente da perspectiva da governao (e vice-versa). Quanto s crticas mais polticas, acentuam as fragilidades de uma abordagem demasiado tcnica ou instrumental, que se revela incapaz de dar conta das limi-

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taes e fraquezas de uma anlise desligada do enquadramento poltico, jurdico e at cultural das instituies e organizaes pblicas. A este propsito vale a pena dizer que nem mesmo o movimento Reinventing Government est isento desta crtica, no faltando quem considere que tantoo livro de Osborne e Glaebler (1992) como a National Performance Review se caracterizam pela ausncia de temas polticos que forosamente teriam de estar presentes em qualquer projecto ou programa de mudana da Administrao Pblica. Como se fosse possvel ter sucesso em tais desafios sem considerar uma grande diversidades de actores dos partidos polticos e grupos de interesse, s especificidades das burocracias e sem se possuir conhecimento apropriado em temas relacionados com a filosofia poltica, a economia poltica e teoria da escolha pblica. Urge perceber que sem enfrentar estas questes, nunca ser possvel entender o carcter hbrido da actuao de muitos organismos pblicos, e mesmo a necessidade de cada vez mais se ter de atender a temas como a tica e a motivao no sector pblico. Muito menos seremos capazes de perceber a maior dificuldade em encontrar os chamados pontos ptimos, por exemplo, entre eficincia e equidade. Dificuldades que so tambm uma manifestao de complexidade de instituies como hospitais e escolas. O que implica uma abordagem no se esgota em dicotomias tais como Mercado ou Estado. Hoje a par das falhas do mercado, que sustentaram a interveno do Estado com base na chamada economia do bemestar, estamos tambm obrigados a confrontar-nos, como na linha da teoria da escolha pblica, explica Besley (2003), com as chamadas falhas do Estado. O que significa dar conta de que a interveno do Estado pode ser perversa. Um bom exemplo ser a rea da sade. Uma rea onde se sabe que a defesa de servios gratuitos ou acessveis a todas as pessoas incluindo naturalmente s mais pobres, pode levar a multiplicar muitos casos em que as pessoas melhor relacionadas passam frente das outras, nos perodos de espera para o atendimento. O mesmo vale para outras reas, como Educao ou Segurana Social. Da a afirmao do insuspeito Anthony Giddens escolhida para abrir a Introduo ao livro da Conferncia sobre Estado, Sociedade Civil e Administrao Pblica Para um Novo Paradigma do Servio Pblico (2008: 5):

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O Estado essencialmente anti-democrtico, dependendo como depende de uma distribuio top-down dos benefcios. A sua fora impulsionadora a proteco, mas ele no d espao suficiente liberdade pessoal. Algumas formas institucionais do Estado de bem-estar so burocrticas, alienantes e ineficientes e as prestaes sociais podem at ter consequncias perversas pondo em causa os objectivos para que foram criadas.

O que significa dizer que muitas vezes aquilo que defendemos ideologicamente pode gerar resultados prticos opostos aos que se pretendem. O paradoxo gera-se porque o Estado tende a criar mecanismos que geram o tal problema de equilbrio entre a equidade e a eficincia do sistema. Com um preo-custo para os servios, tendemos a salvaguardar a eficincia, com servios gratuitos pretendemos salvaguardar a equidade (que seria toda a gente ser atendida segundo um mesmo critrio, por exemplo, o mesmo tempo de espera). S que, na realidade, os preos muito baixos acabam por conduzir criao de mecanismos de seleco (muitas vezes adversa) dos utentes nos servios de atendimento. o que se verifica no sector da sade. Por outro lado, a prtica de preos gratuitos no pode prescindir da sustentabilidade do sistema. Podemos defender que todas as pessoas, independentemente do preo, merecem igual tratamento. Mas na prtica essa escolha, que ideal, pode colidir com a eficincia do sistema. 6. Governao Pblica: uma nova etapa ou um terceiro vrtice integrador? Uma boa ilustrao do valor e limites das abordagens que disputam o domnio por este to importante terreno de encruzilhada, -nos dada por Rainey (citado por Lhrisson, 1999: 17).ao acentuar com ironia a grande contradio entre as crticas dos politlogos e dos gestores administrao pblica. Os primeiros tenderiam a consider-la uma sub-rea demasiado prtica, j os ltimos preocupavam-se com o desconhecimento das ferramentas administrativas por parte dos funcionrios pblicos. Assim se compreende que a administrao

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pblica, devido s suas origens politolgicas, trate de temas muito importantes para entender o governo, mas pouco proveitosos para o fazer funcionar e completamente inteis para melhorar o desempenho. E que a gesto, por sua parte, desenvolvesse ferramentas e conceitos que se destacam pela sua aplicabilidade, mas que no so necessariamente transferveis para o contexto de uma organizao poltica caracterizada pela complexidade das influncias polticas, o envolvimento de diversas autoridades na tomada de decises e a preocupao pela equidade, ente outros factores. Um conflito que s poder ser resolvido se conseguirmos alargar o campo de viso no tratamento do problema e assegurar um adequado enquadramento terico e histrico que nos permita fazer um bom levantamento de todos os implicados e das implicaes contidas nas vrias formas de encarar e de lidar com uma mesma questo. nesta linha de superao de conflito e de passagem a uma viso mais integrada destes conceitos e perspectivas que devem ser lidas obras como as de Julian Le Grand (na linha da terceira via) e mesmo Nudge (de Thaler e Sunstein, 2008, com o seu paternalismo libertrio e a proposta de uma nova terceira via), bem como as de Keith Dowding (2008) e Gerry Stoker (2008), sem esquecer Besley (2003), com a sua chamada de ateno para a necessidade de ter em conta duas vises opostas de Estado: o da Economia do Bem-estar, que tende a acentuar o interesse pblico, e o da Escolha Pblica que permite compreender como esse interesse pode ser utilizado e mesmo capturado por grupos de interesse. Dai a nossa insistncia na necessidade de encontrar modelos de governao capazes de colocar o problema, no como de primazia do Estado ou do Mercado, mas mais em termos de melhor compreenso do necessrio equilbrio entre Estado/ Governo, Mercado e Sociedade Civil. Um novo equilbrio que deve assentar, no no conflito, mas na cooperao entre parceiros, e que, por isso, se mede mais em termos de servio sociedade civil, de melhoria do seu bem-estar e tambm de crescimento de cada um de ns enquanto pessoa. Compreende-se assim agora muito melhor a preocupao com uma outra forma de olhar para a coisa pblica (Moreira, 2009: 71-79) que pode mesmo exigir que a economia e a poltica deixem de ser to pensadas a partir do Estado.
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A esta luz percebem-se as dificuldades de definio associada complexidade do termo governao pblica e a importncia, ainda que com matizaes, da acentuao das diferenas entre os conceitos de cidado e de cliente de servios pblicos (veja-se Baena del lcazar, 2005: 47). Um cidado tem sido definido como um plo de direitos e deveres na pessoa de um indivduo, dentro de um Estado constitucional, sob a norma da lei, e dentro da hierarquia de leis e regulaes. Um cliente um plo de necessidades e satisfaes de um indivduo no mbito de uma situao de mercado de oferta e procura de bens e servios, sujeito boa vontade para pagar. Um cidado parte de um contrato social, enquanto um cliente parte de um contrato de mercado. (Pollitt and Bouckaert, 1995: 6) Percebe-se tambm a urgncia em retomar e harmonizar princpios e valores caros cincia poltica como tica, participao, democracia, equidade e respeito pela norma com outros mais conotados com princpios de gesto como eficincia, eficcia e produtividade. tambm neste sentido que vai a busca de um novo equilbrio entre os valores da viso clssica da A. P. e o novo paradigma da governao pblica, que se constituiu como terreno propcio para adoptar novos valores e para a busca de uma nova cultura do servio pblico capaz de promover (em vez de entravar) as condies para o desenvolvimento humano. Da que os gestores pblicos estejam cada vez mais obrigados a incentivar a eficincia dos seus servios, mas tambm a criar condies para que os cidados possam exercer reais capacidades de escolha, com reflexos positivos na qualidade e adequao dos servios prestados e na autonomia das pessoas5. Comea-se, por isso agora, a perceber melhor quanto os problemas e desafios que se colocam hoje Administrao Pblica transcendem em muito os (importantes, mas parciais) aspectos de organizao administrativa e passam, como tem vindo a defender Wiliam D. Eggers, por questes de natureza mais abrangente: como alcanar melhores resultados atravs da utilizao de diferentes entidades pblicas? Como fazer com que colaborem uns com os outros, se integrem e criem um modo de funcionamento que resulte? Governao , por isso, diferente de gover5 Para um desenvolvimento deste tema, e em particular de alguns dos desafios que a promoo da escolha coloca Administrao Pblica no contexto da gesto do valor pblico, veja-se Dowding, 2008.

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no. Devamos pensar mais sobre como podemos governar melhor, usando vrias entidades, em vez de pensarmos sobre como utilizamos o governo para faz-lo (veja-se Entrevista de Wiliam D. Eggers, 2006: 12-15). Ou seja, e segundo o mesmo autor, um responsvel de um organismo pblico pode pensar sobre como gerir as pessoas na sua dependncia e desenvolver a sua poltica ou ento interrogar-se que valor pblico pretende criar. E avana com alguns exemplos: Queremos casas mais baratas? Queremos menos pessoas dependentes de subsdios? Queremos aumentar os nveis de educao? Depois de estabelecer os objectivos, temos que pensar nos meios para conseguir alcan-los, tendo em conta que podemos hoje aplicar solues que envolvem uma grande variedade de actores sociais: organismos pblicos, organizaes sem fins lucrativos e entidades privadas. A esta luz entende-se agora melhor quo limitada pode ser a tendncia para uma contraposio entre as virtudes dos mtodos de gesto pblica e os vcios da burocracia, vista numa perspectiva meramente administrativa. Ou mesmo as limitaes tericas de que do mostras todos quantos, mesmo sem querer retirar valor importncia da introduo das prticas de gesto privada (seja para enriquecer a administrao pblica ou mesmo questionar o acerto da privatizao) insistem na tendncia para considerar a privatizao dos servios pblicos como soluo, sem se ter devidamente em conta o carcter poltico das decises tomadas no mbito da A. P. Da a necessidade de uma outra forma de olhar para a coisa pblica, de incentivar um novo paradigma da governao que, mais que fortalecer a velha poltica, seja capaz de incentivar e facilitar a participao e vigilncia cvicas por parte dos cidados, limitando os abusos do poder poltico na medida em que permite mais transparncia na forma de atingir os resultados e mais accountability na avaliao dos eleitos ou das polticas pblicas (Dias e Moreira, 2008). Um novo paradigma mais integrador e humano e, por isso, mais capaz de arbitrar conflitos como os que surgem entre as melhorias na qualidade de vida e melhorias na qualidade dos servios, entre competio e cooperao, entre universalidade e diversidade e mesmo entre o pluralismo dos contextos e a intensidade de

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interaces que cada vez mais se tm de ter em conta. Um quadro resumo do que temos vindo a defender pode ser sintetizado em trs principais direces, subordinadas s trs lgicas que tm acompanhado o movimento de reforma: a da Administrao Pblica, orientada para a legislao (rechstaat); a da Gesto Pblica, orientada para o servio; e a da Governao Pblica, orientada para os cidados. Ainda que esta sucesso no deva ser entendida como fases sucessivas, mas antes como trs vertentes orientadoras que podem co-existir umas com as outras em algum grau em uma qualquer agncia.
Quadro 1 mbitos da Poltica e Orientao dos Servios Pblicos.
A legislao Objectivo Perspectiva Mecanismo de Controlo Lgica conformidade legal Estado hierrquico legal O servio competitividade sector pblico mercado econmica O cidado qualidade de vida da comunidade sociedade civil redes cvicas cvica

Adaptado de Bovaird e Lffler (2003: 19).

Um quadro que, esperamos, possa ajudar a contribuir para a superao de muitas das ambiguidades terminolgicas e conceptuais que prevalecem entre ns, tarefa que, como vimos, exige uma perspectiva terica mais abrangente. Sem este exerccio ser difcil dar consistncia e sistematizao a um movimento que da Administrao Pblica passou Gesto Pblica, dando agora pleno acolhimento ideia de Governao. Uma sucesso de passos que, sem se exclurem, obrigam a ter em conta o valor e limites de cada um dos compassos que marcam a evoluo do movimento de reforma do Estado e da Administrao Pblica. Movimento que para a sua compreenso necessita da luz da teoria, mas tambm de boa insero na narrativa nacional que sempre acompanha e contextualiza a sucesso e as vicissitudes histricas prprias de cada Administrao Pblica concreta. Um quadro que, em tempos de crise de confiana (e credibilidade) no exerccio de funes pblicas, tambm nos deve ajudar a ver que os problemas

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pblicos no se devem limitar a questes de contrataes e despedimentos, de mais ou menos pessoal ou a processos de organizao. Todas essas questes so importantes, mas mais ainda descobrir que vai ser necessrio um novo papel para o funcionrio pblico (Le Grand, 2006). O que implica saber fazer bom uso de novas ferramentas intelectuais necessrias para bem enquadrar as pessoas nos hbitos de governao: um conceito que, como vimos, bem mais amplo que Governo (ou mesmo administrao ou gesto pblicas), na medida em que apela sociedade civil e participao dos cidados. 6. Recuo ou esvaziamento do Estado: um falso problema? verdade que sem adequadas ferramentas tericas, nunca seremos capazes de abertura a novos comportamentos mais prprios de um mundo livre e descentralizado, nem a novos relacionamentos entre o poder poltico e os cidados. Abertura que implica uma nova viso do papel do Estasdo/Governo/A.P. Urge compreender que, mais do que empresrio ou dirigente, os novos poderes devem ser agora criadores ou facilitadores de condies favorveis ao desenvolvimento de uma sociedade mais livre e responsvel. Mais do que mandar o poder (mesmo executivo) s deve governar (Moreira, 2009: 164). No essencial, preciso substituir o conceito de Estado de bem-estar por sociedade de bem-estar. Enquanto no primeiro as pessoas acabam por ser postas ao servio do Estado, uma sociedade de bem-estar caracteriza-se por garantir na linha de Hayek e Oakeshott que sejam os governos a ficar ao servio das pessoas (Moreira, 2002: 24-25). S assim se consegue realizar um dos lemas associados reforma da Administrao Pblica: colocar as pessoas em primeiro lugar. Um lema que no deve valer s em mbitos privados ou sociais, mas tambm a nvel governamental (Alves e Moreira, 2007). Uma exigncia que nos obriga a ter em conta as mltiplas implicaes polticas e institucionais (Bovaied e Lffler, 2003: 4; Moreira, 2009: 13): Que os novos agentes na arena da poltica/pblica vo ter agora que conquistar a confiana daqueles para quem eles dizem trabalhar, mais do que

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simplesmente afirmarem legitimidade com base de que eles foram eleitos ou so parte de uma classe prestigiada. A descobrir a cultura como medida de confiana (pblica) e esta como infra-estrutura tica. A criar condies para que as instituies funcionem como mecanismos reguladores e incentivadores de comportamentos responsveis.

Mas, ao mesmo tempo, tambm nos permite perceber melhor quanto a discusso sobre o chamado recuo ou o hollowing out the state (esvaziamento do Estado) parece ter sido mal interpretado. De facto, s agora comeamos a compreender que a actual discusso sobre governao e polticas pblicas no se deve colocar em termos dilemticos. Felizmente, cada vez mais pessoas se sentem despertas para a necessidade de mudar profundamente os processos de governar como condio para garantir a confiana pblica e fazer melhor uso dos recursos da sociedade. Da que, na caracterizao da boa liderana, aos valores antigos imparcialidade, legalidade e integridade se tenham agora que acrescentar os novos: responsabilidade, transparncia, accountability (Teles e Moreira, 2007). Mais importante ainda, comea-se a cair na conta de que o debate actualmente mais acerca de quais os (plurais) papis que o Estado pode desempenhar, e que plurais reformas deve adoptar e em que contexto (Bovaird e Lffer 2003: 20). O mais importante j no se o Estado permanecer mais poderoso do que os outros agentes, mas qual o conjunto de normas, estruturas e processos formais (legais) e informais que se necessitaro para que os diversos sectores (governamental, comercial e intermdio) e os cidados possam exercer poder sobre as decises de forma a que outros stakeholders possam criar situaes win-win (soma positiva) para todas as partes interessadas. E se tal no possvel, que mudanas so necessrias nestas normas, estruturas e processos polticos para assegurar resultados minimamente aceitveis (em termos de qualidade de vida e qualidade dos processos de governao) em especial para os grupos mais vulnerveis da sociedade? E como fazer tudo isso sem perder de vista que a meta no ser nunca criar uma sociedade de assistidos mas uma sociedade de pessoas cada vez mais livres e responsveis?

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preciso dizer que de boas intenes est o inferno cheio. A Crise est a ajudarnos a perceber que no basta apelar simplesmente a mais interveno (do Estado) que se tem vindo a revelar perversa (Moreira, 2009: 134-137). A emergncia de um novo paradigma no pode mais viver de oposies tipo Estado e Mercado, economia e poltica mas da redescoberta de ideias e valores, como misso e tica de servio pblico, que devem caminhar a par do reforo da sociedade da informao e do conhecimento que sustenta o crescimento da economia digital. Uma redescoberta que, como realado em Bovaird e Lffer (2003: 170), exige uma articulao eficaz de hierarquias, mercados e comunidades nos mecanismos de governao em rede. inseridos neste mundo digital e da democracia electrnica que somos incentivados a novos modelos de governao capazes transformar os avanos tcnicos e inovaes sociais em bem-estar humano. Um desafio fulcral para compreender o papel das tecnologias de informao e comunicao no sector pblico e o movimento para o e-governo e as suas implicaes para os e-cidados (Moreira, 2007). Ou ainda no se percebeu que a real reinveno da Administrao Pblica e os mais promissores modelos de governao correm a par do reforo da disciplina do mercado e da recuperao do sentido de Estado, mas pedem igualmente uma verdadeira reinveno da sociedade civil? Concluso Num contexto em que se tornou evidente a necessidade de alterar o paradigma clssico do servio pblico, fomos levados a acompanhar os caminhos de Reforma do Estado e da A. P. Um percurso que tambm o da evoluo de uma disciplina a Administrao Pblica atravessada por lutas de predomnio que so tambm de encruzilhada de saberes: do Direito e Cincia Poltica Administrao Cientfica e Gesto Pblica. Um caminho de conflitos, tenses e incompatibilidades que quisemos superar e pr ordem, procurando mostrar que a disputa pela apropriao desse territrio pelas vrias disciplinas do direito, economia e gesto sociologia e cincia poltica deve dar lugar a um novo paradigma. A uma nova viso da coisa pblica capaz de nos fazer perceber que a discusso no pode mais continuar a ser centra-

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da em dicotomias como gesto ou governao, poltica ou administrao. O que mais importa entender que os problemas da Administrao Pblica so sempre multidimensionais e, por isso, mais que o domnio deste ou daquele saber especfico, exigem, para serem compreendidos, a complementar integrao de diversos pontos de vista. Mais do que indagar se a Administrao Pblica deve ser vista como uma rea de estudo da Cincia Poltica, do Direito Pblico ou da Gesto Pblica, o que agora importa dar conta da sua inter-disciplinariedade. E tambm no confundir problemas pblicos com solues estatais. Uma coisa saber analisar e equacionar os problemas e outra a criao de condies para haver boas decises, que s sero boas polticas se essas escolhas forem bem implementadas e se isso for feito de forma a no descuidar a sua sustentabilidade futura. Aspectos que, ainda que possam ser encarados em duas vertentes distintas top-down e bottom-up, so hoje inseparveis de toda a discusso relacionada com a temtica das polticas pblicas: formulao, implementao e avaliao (Munger, 2000; Howlett e Ramesh, 2003; Hill, 2005). Mas isso no basta: hoje importa ser-se tambm capaz, para alm de estudar problemticas com que se debatem os governos, de antecipar questes e problemas que podem no estar (ainda) em cima da mesa ou nas primeiras pginas dos jornais. Em suma, comea a perceber-se que toda a problemtica referente aos estudos pblicos e necessidade de reforma do Estado e da Administrao Pblica tem natureza interdisciplinar e uma forte vertente de cincias aplicadas. Vrias reas que tradicionalmente mereciam pouca ateno no mbito das Cincias da Administrao so hoje cruciais. A rpida alterao das relaes e fronteiras entre Estado, mercado e sociedade civil exigem mais do que nunca a articulao entre tica, capital social e a prestao de servios pblicos (Moreira, 2002). Acresce que actividades como prospectiva (Tavares 2002 e 2003) e desenvolvimento de competncias para lidar com novos problemas por antecipao, comeam a ganhar crescente relevncia e devem ser articuladas de perto com as medidas de implementao do governo electrnico (Alves e Moreira, 2005). Simultaneamente, o papel central e crescente sentido de autonomia tanto por parte das burocracias como dos utentes dos servios bem como a implementao de mecanismos de mercado e quase-mercado (Le Grand e Bartlett, 1993) tornam prioritria a apli-

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cao dos contributos de vrias reas: da filosofia poltica da teoria econmica, sem esquecer a teoria da escolha pblica. Sem esses contributos, seremos incapazes de compreender o mbito da articulao entre a Administrao Pblica e o processo poltico e de dar conta das dificuldades e complexidade da reforma das estruturas e mtodos de proviso de servios aos cidados (Alves e Moreira, 2004). O que mais importa hoje no mais a infindvel discusso entre denominaes a dar Administrao Pblica, mas dar conta das novas formas de olhar para a coisa pblica que so essenciais para mudar e reformar os nossos servios no sentido de incrementar o valor pblico e a autonomia dos cidados. Da a urgncia de um novo perfil de servidor pblico dotado de capacidade de liderana e de ferramentas intelectuais necessrias para melhor enquadrar a administrao e a gesto pblicas no mbito mais vasto da governao (Tavares e Alves, 2006). Um desiderato difcil de cumprir se cada governante burocrata ou simples funcionrio pblico no tiver sempre presente que o papel de qualquer Governo, mesmo no mbito econmico, no a interveno mas a promoo, proteco e defesa de uma vida econmica e social verdadeiramente livre, que favorea a iniciativa e criatividade humana num clima de coordenao frutuosa ou, como diria Adam Smith, harmoniosa. Referencias Bibliograficas
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