DEBATE

La responsabilidad poltica hoy: cuatro apuntes breves

Juan Ramn CAPELLA

INTRODUCCION
La exigencia de responsabilidad es una funcin especfica objetiva de cualquier sistema poltico. La responsabilidad polftica tiene que ver con la legitimidad del sistema poltico. Con su capacidad para ser aceptado e interiorizado como vlido por las conciencias de los gobernados por l. Si las autoridades polticas son irresponsables respecto de un criterio de legitimidad dominante -cualquiera que sea ste-, esa irresponsabilidad implica que el sistema de legitimacin se debilita: esto es, que cuando menos cambia. Supngase un sistema de legitimacin basado en un fundamentalismo teolgico: si las autoridades polticas realizan actos reprobables desde el punto de vista de ese fundamentalismo sin que ello tenga consecuencias polticas, forzoso es concluir que la legitimacin cambia, que ese fundamentalismo deja de ser el criterio de legitimidad realmente existente. En la legitimacin especficamente democrtica la responsabilidad polftica no es meramente un concepto constitucional, sino sobre todo -y en parte muy fundamentalcultural. Vara de una institucionalizacin a otra, de una cultura poltica a otra, de una cultura a otra y de una historia a otra. El caso del monarca ingls -irresponsable jurdicamente y al parecer tambin polticamenteque abdica para casarse con una divorciada ilustra el carcter cultural de esta funcin del sistema poltico, de inopinadas exigencias. Como los ejemplos a veces se vengan, si no bastara el mencionado cabe apuntar otros: as, los deberes de comportamiento sexual normalizado forman parte de la dignidad pblica culturalmente indispensabl para el puritanismo anglosajn, y su inobservancia implica responsabilidad poltica; en las sociedades mediterrneas, en cambio, todo esto aparece ms bien como un aspecto privado del comportamiento individual. La configuracin de la responsabilidad poltica en un sistema poltico dado y sus modalidades no se pueden transportar sin ms a otro sistema aunque los dos compartan idnticos criterios de legitimidad y tampoco son exportables las teoras --o las doctrinas, dicho con ms modestia y realismo--- de la responsabilidad poltica acuadas al hilo de conmociones experimentadas al respecto por cada siste-

ma. (Nixon, Giscard, Andreotti y Craxi, Gonzlez, por mencionar slo algunos espectaculares y recientes). La brevsima historia de legitimacin democrtica del sistema poltico existente en Espaa hace que la cultura sobre la responsabilidad poltica sea embrionaria, y que las convenciones constitucionales y sobre todo las institucionales sean an insuficientes. Conviene tomarlo en consideracin, pues aunque nada puede impedir que la responsabilidad poltica se convierta en arma de lucha poltica, s cabe en cambio diferenciar la exigencia polftica de responsabilidad de algo completamente distinto: el linchamiento polftico ~ue puede llegar a producirse cuando no hay consenso, convenciones, acerca de lo admisible-. Se debe destacar una cuestin ms: el debate actual acerca de la responsabilidad poltica se produce en una situacin particularmente enrarecida: cuando al descrdito de la poltica convencional y de las instituciones polticas -pertinazmente incapaces de solventar problemas sociales graves y endmicos- se aade el renovado poder real para configurar la vida en comn de poderes de naturaleza privada, extrainstitucionales, que no se presentan como pblicos sino como instituciones mercantiles.

El debilitamiento de la responsabilidad polftica democrtica puede ser un indicio de cambio en el sistema de legitimacin. CUESTIONES DE CONCEPTO
Las funciones polticas se desempean sobre la base de dos principios que se han de satisfacer a la vez para no incurrir en responsabilidad: el principio de la confianza y el principio de la dignidad. La confianza es depositada en alguien por quienes conceden autoridad poltica, y la traicin a esa confianza implica obviamente responsabilidad. La dignidad es concepto ms cultural: al faltar la dignidad exigida en una cultura poltica se incurre en responsabilidad aunque no se haya traicionado la confianza depositada. La responsabilidad polftica es una responsabilidad adicional de las personas que desempean funciones polticas respecto de la que tienen quienes de-

sempean cualesquiera otras funciones. Ello es as porque el comportamiento de las personas que desempean funciones polticas no las afecta solamente a ellas mismas como actores polticos, sino que afecta adems a la credibilidad y a la confianza en las instituciones pblicas. La sancin de quien incurre en responsabilidad poltica no consiste en los sistemas representativos en ningn mal, ni en privar al sancionado de un bien esencial: consiste simplemente en el cese en la funcin de autoridad poltica. El cese: entendido como resultado de la exigencia de responsabilidad, siendo relativamente indiferente que se produzca como consecuencia de una destitucin o de una dimisin, etc. La estigmatizacin del sujeto puede verse como la antesala del cese o como consecuencia de los hechos que implicaron la responsabilidad, pero en s no constituye una sancin poltica al no ser un hecho institucional; afecta, efectivamente, a la persona, y a su credibilidad poltica futura, pero desde el punto de vista institucional esto es irrelevante; y la responsabilidad poltica es -hay que insistir en ello- un hecho institucional, relativo a la funcionaIidad del sistema poltico en su conjunto. El cese no es ningn mal. Puede incluso ser un bien o una necesidad vital. Al menos, as lo entienden los que cesan voluntariamente en su cargo poltico para disociarse de indignidades y comportamientos incorrectos que no pueden impedir o de responsabilidades no atendidas. No se incurre en responsabilidad poltica por hechos ajenos, pero la responsabilidad puede nacer de hechos ajenos cuando de ellos se deriva espontneamente desconfianza e indignidad. As, la responsabilidad de un cccargo de confianza no exigida por quien le design se extiende a ste; la del electo, a quien le propuso a la eleccin; la del gobierno de un partido al partido mismo, etc. Como se ver ms adelante, la responsabilidad poltica se exige en diferentes sedes, segn el sujeto en entredicho poltico. La medida de la responsabilidad poltica por hechos ajenos depende de las relaciones entre quien se comporta incorrecta o indignamente y la autoridad poltica de la que depende. En este caso la responsabilidad es proporcional a los beneficios obtenidos por la autoridad poltica y a la proximidad de la relacin (por 'beneficio' no hay que entender, obviamente, slo el econmico, sino cualquier aportacin significativa a la posicin poltica y social de los responsables ltimos). La responsabilidad poltica se suscita a partir de hechos --entre los que cabe incluir la manifestacin de opiniones-. El conocimiento de los hechos que suscitan la responsabilidad poltica es el propio de las diferentes sedes o instancias en las que ha de dirimirse la imputacin de responsabilidad. Con una nica salvedad: la judicial. La responsabilidad poltica es enteramente distinta de la responsabilidad criminal, como se ver (enteramente distinta, esto es: distinta en todo). Se trata de responsabilidades compatibles y eventualmente agregables sin que por ello pierdan su respectiva identidad. Pero como el primer objetivo de quien incurre en responsabilidad poltica es eludirla, y el mecanismo ya clsico de elusin es negar su autonoma, confun-

dirla con la responsabilidad criminal, y remitir el juicio poltico al resultado de un proceso judicial penal, aqu ser necesario, de una parte, establecer claramente la imposibilidad de tal confusin, y, por otra, poner de manifiesto la lgica objetiva de confrontacin entre poderes del Estado inevitable cuando la responsabilidad poltica no queda sustanciada en las sedes que le son propias. Veamos, como cuestin previa, el listado de estas sedes y las modalidades de la responsabilidad.

TIPOLOGIA DE LA RESPONSABILIDAD POLITICA

El concepto de responsabilidad poltica es muy amplio, y conviene inventariar sus diferenciadas modalidades. Un criterio diferenciador puede ser el que atiende al ente ante quien se responde. Est, en primer lugar, la responsabilidad poltica ante la soberana popular. Que puede ser la responsabilidad inespecfica normalizada u ordinaria, la electoral en los sistemas de legitimacin democrtica, y la excepcional o extraordinaria, ante la opinin pblica (manifestada en goras diversas) cuando otros mecanismos ms especficos de exigencia de responsabilidad poltica fallan o se postpone su funcionamiento. En segundo lugar, se puede responder polticamente ante las instituciones polticas: ante el poder legislativo -responsabilidad parlamentaria-, ante el poder ejecutivo y ante las instituciones de mediacin (partidos polticos). Pero es incorrecto sostener, como hace cierta doctrina italiana, que la responsabilidad poltica es competencia especfica de los polticos: esta tesis supone: a) que los polticos estn interesados en reforzar la relacin de confianza entre ciudadanos e instituciones, cuando en realidad su inters en esto, si existe, es subalterno respecto de sus prioridades polticas, la primera de las cuales es durar, y b) que slo ellos tienen ese inters. En realidad los principalmente interesados en la responsabilidad poltica -o sea, en la existencia de instituciones merecedoras de confianza servidas por personal digno- son los ciudadanos. El parlamento es la institucin donde puede representarse la exigencia de una responsabilidad poltica menos genrica que la que se dirime en las urnas. La exigencia de responsabilidad poltica ante la institucin parlamentaria es de dos tipos: normada o no normada. La normada (mocin de censura, mocin de confianza) da lugar a consecuencias jurdico-polticas prestablecidas constitucionalmente. La exigencia no normada de responsabilidad, con mociones que pudieran inventarse (de ccreprobacin, ccdesconfianza, cccensuras personales) o retirada de apoyo poltico en talo cual caso, etc., es indirecta: no busca directamente el cese de quien ha incurrido en responsabilidad poltica mediante el funcionamiento de un mecanismo jurdico, sino por la actuacin de un mecanismo cultural, de cultura poltica. Un par de observaciones: 1) la responsabilidad parlamentaria normada es ms amplia o ms reducida segn los sistemas polticos: es reducida en los

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sistemas alemn y espaol (donde la mocin de censura ha de ser, inslitamente, constructiva), ms amplia en los sistemas francs e italiano, y ms amplia an ~uriosamenteen lo sistemas israel e iran. 2) La responsabilidad parlamentaria no normada se basa en el componente cultural de la responsabilidad; resulta llamativo que la cultura exclusivamente politicista de los parlamentarios y de los periodistas polticos espaoles -o sea, su estrecha concepcin reduccionista de la poltica- ha cegado sus ojos a las posibilidades de exigencia de responsabilidad por la va no normada, que prcticamente no se ha desarrollado. Ante el poder ejecutivo visto como institucin responden los denominados cargos de confianza, esto es, cargos ejecutivos no cubiertos por eleccin sino por designacin. La responsabilidad puede ser ordinaria o extraordinaria. Por ltimo, ante las instituciones de mediacin poltica, ante los partidos, responden sus asociados. Por supuesto, la responsabilidad poltica se exige a veces ante varias instancias a la vez o sucesivamente. Los funcionarios pblicos como tales estn exentos de responsabilidad poltica: en su caso, slo les es exigible la administrativa (y, como a cualquier persona, la penal por supuesto). Desde otros puntos de vista: la responsabilidad poltica puede ser, naturalmente, individual o colegiada. Por otra parte se trata de una responsabilidad pegajosa: exhibe una fuerte tendencia a la asociacin por lo que a continuacin se dir. La tipologa muestra los caminos que puede seguir una exigencia de responsabilidad: si no se dirime ante una instancia -la que fuere- queda planteada en aqulla otra ante la que la primera debe rendir cuentas constitucional o polticamente. Pero en este caso la instancia que no hace valer la responsabilidad pudiendo exigirla queda asociada, pegada por su omisin, a la exigencia original de responsabilidad. La responsabilidad poltica ordinaria dirimida ante la soberana popular puede no resultar decisiva: de una parte, ante el pueblo soberano no se dirimen slo responsabilidades sino al mismo tiempo proyectos polticos de futuro (o quiz habra que decir, con ms realismo, que se decide entre equipos de polticos profesionales), de modo que un resultado electoral determinado no constituye una respuesta tan inequvoca y decisiva que impida el replanteamiento de una vieja cuestin de responsabilidad (a la luz de nuevos datos o en circunstancias cambiadas). RESPONSABILIDAD RESPONSABILIDAD CRIMINAL V POLITICA

Se ha sealado 'la que los polticos tratan de inmunizarse contra la responsabilidad poltica tratando de convertirla en una consecuencia de la responsabilidad penal, lo que en principio aplaza la exigencia de la primera y adems le niega autonoma. Hay que aadir que tambin se recurre a conceptos jurdicos procesales y penales como respetar el secreto del sumario o respetar la presuncin de inocencia, etc., con el mismo fin de eludir una responsabilidad poltica.

Pero todo son diferencias entre la responsabilidad penal y la poltica. Caracterizan a la responsabilidad criminal la legalidad estricta, la materialidad y la tipicidad de los hechos delictivos y de las sanciones; la irretroactividad de la ley penal y la prohibicin de la interpretacin analgica; el carcter personal de la responsabilidad por los propios actos; la competencia exclusiva de una nica jurisdiccin; las garantas y las formas prestablecidas del proceso penal. En cambio se puede incurrir en responsabilidad poltica no slo por i1citos penales, sino tambin por i1citos meramente civiles y por actos lcitos pero impropios, sin que sea posible tipificar todas las causas de esta especfica responsabilidad, cuyo catlogo no se puede cerrar (como tampoco cabe cerrar la historia poltica). Las mores polticas, por otra parte, pueden cambiar, de modo que esta responsabilidad puede ser retroactiva; y faltan en su exigencia, que puede formular cualquiera, en realidad, las garantas y las formas del proceso penal. Por qu tales diferencias? Porque la responsabilidad penal puede conllevar -en contraposicin a la responsabilidad poltica- la prdida temporal de bienes bsicos para cualquiera, como la libertad individual. Por ello slo se determina esta responsabilidad a travs de procedimientos que tienden a garantizar que no ser condenado un inocente. Esos procedimientos garantistas implican una extraordinaria, singular, ritualizacin de la prueba de los hechos. Dicho de otro modo: los requisitos de la prueba en un proceso penal son superiores a los que un cientfico cualquiera solicita para considerar probado un hecho. En el proceso penal la prueba ha de satisfacer las exigencias normales de la prueba cientfica y adems debe producirse en el momento procesal oportuno con las formalidades debidas. Esto significa ~omo el pblico percibe y entiende mal en los procesos por narcotrfico, por ejemplo- que ciertos hechos pueden ser indiscutibles desde el punto de vista cientfico y del comn de las gentes, y sin embargo no pueden aparecer como probados para la reprensin penal: es el precio que hay que pagar por un bien ms importante y comn a todos, cual es la garanta de los inocentes frente a las deficiencias -normales en toda obra humanade las instituciones policiales y del poder judicial. Pero la sancin poltica -el cese-, que no es un mal, no puede pretender ampararse en un sistema probatorio exorbitante. Ciertos hechos son manifiestos y reprobables polticamente aunque sus autores, por las razones que fuere, sean absueltos en un proceso penal. Y tampoco la sancin poltica -el cese- presupone la responsabilidad criminal. Nota de arqueologa poltica: la responsabilidad poltica se entenda ms duramente en la Atenas de Pericles. Los atenienses ostracitaban. Y hasta procesaban penal mente a quienes haban propuesto a la Asamblea aprobar una ley o una poltica que luego resultaba mala. Por su parte, el uso de conceptos del derecho penal y procesal, como presuncin de inocencia y secreto sumarial para eludir la responsabilidad poltica o diferirla es, obviamente, un mero recurso de la retrica poltica, de la tcnica en que son especialistas los profesionales del dominio poltico.

Salvo que olvidemos la navaja de Occam, la presuncin de inocencia no tiene sentido en cualquier contexto discursivo: no se presume inocencia de los perfumeros, los enfermos, los cristianos o los ciudadanos; la presuncin de inocencia cobra sentido cuando existen indicios racionales de criminalidad a juicio de la autoridad competente y solamente en relacin dialctica con ellos. Sirve para mantener la cuestin de la culpabilidad alejada o suspendida, a pesar de los indicios, durante un proceso en que ha de dilucidarse si hay prueba suficiente (en el sentido antes apuntado). Como cuestin de hecho, los indicios racionales de criminalidad, pese a contrapesarse con la presuncin de inocencia de un procedimiento penal, no pueden dejar de afectar a la confianza poltica (y acaso tambin a la dignidad) en mayor o menor grado. Pues la presuncin de inocencia es un concepto procesal penal que por mucho que se quiera no puede exportarse fuera de ese mbito. Pertenece slo a su propio universo discursivo. Al Capone slo fue condenado penalmente por evasin fiscal, mas no por eso le suponemos inocente de todo lo dems. Afirmar que ciertos hechos que afectan a la responsabilidad poltica son intratables por hallarse bajo secreto sumarial es un argumento retrico anlogo, ciertamente humorstico por otra parte. Lo que se declara secreto es un sumario, esto es, lo que documenta el estado de una investigacin y las medidas adoptadas judicialmente para desarrollarla. Obviamente, lo secreto es el contenido documental-ni siquiera todo l, pues algn fragmento puede haberse divulgado antes de ser declarado secreto-, pero no los hechos documentados, pues los hechos no son un documento. En otras palabras: no se puede poner puertas al campo; no se puede convertir en innombrable, en indiscutible, al amparo del secreto sumarial, todo lo que tiene que ver con un caso (ni lo pretende el secreto sumarial, que tutela un bien especfico: la investigacin de la verdad acerca de ciertos hechos).

RESPONSABILIDAD Y DINAMICA FUNCIONAL DE LOS PODERES DEL ESTADO El poder judicial es la nica instancia del sistema estatal donde no puede dirimirse la responsabilidad poltica. Y fuera del pOder judicial no puede dirimirse una responsabilidad criminal. Estos axiomas se derivan de la estructuracin de los sistemas representativos segn el principio de la divisin de poderes. Si las instancias adecuadas para dirimir la responsabilidad poltica no actan, en un primer momento se produce nicamente una erosin de esas mismas instancias y del principio de legitimacin de las instituciones: el principio democrtico en el caso de su dbil encarnacin en los sistemas representativos. Parece claro que en un sistema como el instaurado en Espaa la sede institucional central para di-

rimir la responsabilidad poltica es la instancia parlamentaria. El sistema poltico cuenta con varias de ellas, adems del parlamento del Estado. Sin embargo no hay institucionalizacin parlamentaria bastante de mecanismos ms o menos automticos de investigacin de hechos. Las comisiones parlamentarias de investigacin son trofeo de la lucha poltica. No se ha producido consenso suficiente para su funcionamiento normalizado: un funcionamiento que aporte suficientes garantas polticas al sistema. [Como si los jugadores de pker se hubieran sentado a jugar sin establecer previamente las reglas del envite.] Si no se quiere tal consenso, en lo tocante a la responsabilidad poltica, se quiere la ley de Lynch. La exigencia de responsabilidad criminal y su agente, el poder judicial, que tiene sus propios ritmos y sistema probatorio, y, como se ha sealado, su sistema de garantas, son arrastrados al centro de un escenario y a un debate ajeno, el poltico, cuando se utilizan como escudo elusivo de la responsabilidad poltica (cuando se postpone la dilucidacin de sta al resultado de un proceso penal). Nada puede hacer el poder judicial para impedirlo. No est en su mano. Pero esta escenificacin poltica del pOder judicial tiene consecuencias que pueden verse como desastrosas si se adopta un punto de vista institucional. Los magistrados y sus actuaciones pasan a tener, por obra de la lgica poltica -y con independencia de su talante, de sus capacitaciones profesionales y por supuesto de su voluntad- peso poltico. Las decisiones procesales -incluso las milimtricasse convierten en hechos polticamente relevantes. Esta lgica no est originada por el poder judicial, el cual tampoco puede eludirla; en cambio, cuando se dirime la responsabilidad poltica, el hipottico proceso penal relacionado con el caso avanza con normalidad y despierta en la opinin pblica un inters histrico-cultural normal y no un inters pOltico vivo. Se erosiona as -se daa- la precaria independencia del poder judicial (la cenicienta del Estado, con escasos medios materiales, que lo fa casi todo -al menos as es visto desde fuera- en las cualidades de sus medios personales; que no est estructurado para combates polticos). El pOder judicial no puede quedar al abrigo de la crtica: pero la que principalmente le corresponde no es la de la liza poltica, sino la de la cultura jurdica. Polticamente debe responder, eso s, del funcionamiento de sus mecanismos de control institucional. La magistratura puede funcionar con correccin y sin embargo quedar erosionada por la actuacin de otras instituciones del sistema poltico. Esto es: le salpica tambin a ella el descrdito de la poltica convencional, de las instituciones polticas y del modo tradicional de hacer poltica. En mi opinin ha de buscar, por su parte, una nueva cultura judicial que la vincule ms de cerca a las gentes del comn; ya que el sentido de la justicia de las gentes del comn probablemente contribuir a resguardar al poder judicial -frente al mercado massmeditico y el mercadeo poltico- ms que cualquier otra cosa.

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